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Fiche à jour au 15 octobre 2009

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Matière : droit administratif général

Web-tuteurs : Elise UNTERMAIER- Aurélie WATTECAMPS

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I.INTRODUCTION ............................................................................................3

II. LE CRITERE (INTROUVABLE) DE L’ACTE

ADMINISTRATIF UNILATERAL ..................................................................3
CE, 22 novembre 1974, Fédération des industries françaises de sport, req. n°
89828 (publié au Lebon) 4
TC, 15 janvier 1968, Epoux Barbier 5

III. LES VARIETES D’ACTES ADMINISTRATIFS

UNILATERAUX .................................................................................................6
A. LA DISTINCTION DES ACTES ADMINISTRATIFS REGLEMENTAIRES ET DES
ACTES ADMINISTRATIFS INDIVIDUELS 6
CE, 3 juillet 1931, Ville de Clamart 6
 CE, Sect., 23 mai1969, Soc. « Distillerie Brabant et Cie », req. n° 71782, publié
au recueil Lebon 7
CE, 7 février 1936, Jamart, req. n° 43421, publié au Lebon. 8
CE, 8 août 1919, Labonne, req. n° 56377, publié au Lebon. 8
B. LES MESURES D’ORDRE INTERIEUR (LATO SENSU) 9
CE Ass. 29 janv. 1954, Institution Notre-Dame du Kreisker, Leb. p. 64 : 9
CE, Section, 18 décembre 2002, Madame Duvignères, publié au Lebon. 10
CE Sect. 11 déc. 1970, Crédit foncier de France, Leb. p. 750, concl. Bertrand 11
CE, Ass., 17 février 1995, Hardouin : 12

2
I. Introduction
→ L’administration a pour but la satisfaction de l’INTERET
GENERAL.

→ Pour ce faire, elle exerce des activités, les SERVICES PUBLICS,

parmi lesquels la POLICE ADMINISTRATIVE :

→ Afin d’assurer ces deux fonctions, elle dispose de deux types de

moyens juridiques/ actes administratifs :
- Les ACTES ADMINISTRATIFS UNILATERAUX : ils sont
l’expression de la puissance publique. Ils s’imposent aux particuliers
sans leur consentement. Ex. : Le maire d’une commune peut réglementer
le stationnement sans demander l’avis des habitants (juridiquement du
moins).
- Les ACTES ADMINISTRATIFS CONTRACTUELS = les
CONTRATS.

II. Le critère (introuvable) de l’acte administratif

unilatéral
A priori, on est tenté de penser que le critère de l’acte administratif
unilatéral est le critère organique : tous les actes pris par l’administration
seraient des actes administratifs, relevant à ce titre de la compétence du
juge administratif.
En réalité, le critère organique n’est pas du tout pertinent, pour 2
raisons :

Æ L’administration prend parfois des actes de droit privé, qui

relèvent donc de la compétence du juge judiciaire
Les actes unilatéraux de l’administration ne sont pas tous des actes
administratifs.
Les actes réglementaires des personnes publiques sont toujours des actes
administratifs. En revanche, certains actes non réglementaires sont des
actes de droit privé.
- Les décisions non réglementaires relatives à la gestion du domaine
privé
Les personnes privées gèrent leur domaine privé comme les personnes
privées gèrent leur propriété privée.

3
Ex : CE 20 janvier 1984, Société civile du domaine du Bernet : décision
accordant une permission de voirie sur un chemin rural ; Autorisation de
circuler ou de chasser sur le domaine privé
- Les décisions non réglementaires relatives aux SPIC
Ces services publics sont exploités selon le mode de la gestion privée.
Ex : Les décisions prises à l’égard des usagers et des tiers (ex : refus du
maire d’autoriser un branchement sur le réseau d’eau potable de la
commune, CE, 1957, Cne de Golbey) ou intéressant les rapports du
service avec son personnel (avancement, sanctions…).

Æ Certaines personnes extérieures à l’administration peuvent

prendre des actes administratifs unilatéraux.
- La théorie des fonctionnaires de fait
En vertu de cette théorie, le juge va qualifier des actes pris par des
personnes extérieures à l’administration (des fonctionnaires de fait, et
non pas de droit) d’actes administratifs. Cette qualification peut être
justifiée ou bien par l’urgence, ou bien par les apparences.
- Application de la théorie des circonstances exceptionnelles : CE, 1948,
Marion : un comité d’habitants prend des décisions suite au départ des
autorités communales en 1940.
- Application de la théorie des apparences : CE, 1983, Charbonnel :
décision prise par un maire dont l’élection a été ensuite ultérieurement
annulée.
- Les décisions des personnes de droit privé gérant un service public
administratif
Les personnes privées gérant un service public administratif sont
susceptibles de prendre des actes administratifs unilatéraux aussi bien
réglementaires qu’individuels.
Selon une jurisprudence établie à partir de l’arrêt du 13 juillet 1961,
Magnier, ces décisions sont des actes administratifs lorsqu’elles
traduisent la mise en œuvre d’une prérogative de puissance publique, ce,
dans le cadre de la mission de service public dont ils sont investis.
Par exemple, les décisions de fédérations sportives « habilitées »
instituant une redevance pour agrément des balles de tennis de table
utilisées dans les épreuves officielles sont des actes administratifs :
CE, 22 novembre 1974, Fédération des industries
françaises de sport, req. n° 89828 (publié au Lebon)
Vu la requête présentée par la fédération des industries françaises de sport,
dont le siège est a ..., ladite requête enregistrée au greffe du tribunal
administratif de paris le 25 avril 1969 et tendant a ce qu'il plaise au tribunal
annuler pour excès de pouvoir des décisions de la fédération française de
tennis de table en date des 1er et 25 juillet 1967 instituant, pour la saison
sportive 1967-1968, comme condition de l'agrément donne par ladite
fédération aux balles de tennis de table utilisées pour les épreuves officielles,
une redevance fixée a 5.000 f ; (…)

4
 sur la compétence: considérant, d'une part, qu'en vertu de l'article 1er de
l'ordonnance du 28 août 1945 relative à l'activité des associations, ligues,
fédérations et groupements sportifs, toute compétition sportive ayant pour
objet de designer une association, une équipe, un joueur ou un athlète comme
vainqueur national ou régional ou comme représentant de la France ou d'une
région dans les épreuves internationales doit être autorisée par le ministre de
l'éducation nationale qui peut déléguer ses pouvoirs a un ou plusieurs
groupements détermines; qu'en confiant ainsi aux fédérations sportives la
mission d'organiser les compétitions nationales ou régionales, le législateur a
confie aux fédérations sportives, bien que celles-ci soient des associations
régies par la loi du 1er juillet 1901, l'exécution d'un service public
administratif; que, des lors, dans le cas ou ces fédérations prennent, en
application de la délégation ainsi consentie, des décisions qui s'imposent aux
interessés et constituent l'usage fait par elles des prérogatives de puissance
publique qui leur sont conférées, lesdites décisions ont le caractère d'actes
administratifs (…)

- Les décisions des personnes de droit privé gérant un SPIC

Ces décisions administratives sont plus rares. Il n’y a jamais d’actes
administratifs individuels. Seuls les actes administratifs réglementaires
relatifs à l’organisation du service public constituent des actes
administratifs.
Ainsi en est-il du règlement établi par le Conseil d’administration de la
Compagnie Air France qui, fixant les conditions d’emploi (en relation
avec l’exécution du service) de certains personnels (exigence du célibat
pour les hôtesses de l’air) contient « des dispositions qui apparaissent
comme de éléments de l’organisation du service public exploité ».
TC, 15 janvier 1968, Epoux Barbier
Considérant que si la Compagnie nationale Air-France, chargée de
l'exploitation de transports aériens, est une société anonyme c'est-à-dire une
personne morale de droit privé, et si, par suite, il n'appartient qu'aux
tribunaux de l'ordre judiciaire de se prononcer au fond sur les litiges
individuels concernant les agents non fonctionnaires de cet établissement, les
juridictions administratives demeurent, en revanche, compétentes pour
apprécier, par voie de question préjudicielle, la légalité des règlements
émanant du Conseil d'administration qui, touchant à l'organisation du service
public, présentent un caractère administratif ; qu'aux termes du décret n° 50-
835 du 1er juin 1950 et de l'article 143 du Code de l'aviation civile et
commerciale alors en vigueur, le personnel de la Compagnie Air-France est
soumis à un statut réglementaire, arrêté par le Conseil d'administration et
approuvé par le Ministre chargé de l'aviation civile et commerciale et par le
Ministre des finances et des affaires économiques ; que, dès lors, en
application de ces dispositions, combinées avec celles de l'article 31 du Livre
1er du Code du travail, les conditions de travail de ce personnel ne sont pas
fixées par voie de convention collective ;
Considérant que le règlement, établi le 20 avril 1959, dans le cadre des
prescriptions ci-dessus analysées, par la Compagnie nationale Air-France
pour fixer les conditions de travail du personnel navigant commercial,
comporte, notamment en son article 72 - lequel dispose que le mariage des
hôtesses de l'air entraîne, de la part des intéressées, la cessation de leurs
fonctions - des dispositions qui apparaissent comme des éléments de
l'organisation du service public exploité ; que ces dispositions confèrent audit
acte dans son intégralité un caractère administratif et rendent compétentes les
juridictions administratives pour apprécier sa légalité (…)

5
 - Certains actes des Assemblées parlementaires
Ex : la décision du Président de l’Assemblée Nationale de passer un
marché public pour la fourniture d’équipements audiovisuels (CE, 1999,
Président de l’Assemblée nationale (GAJA)).

Æ Il n’existe donc pas de critère de l’acte administratif unilatéral : sont

des actes administratifs unilatéraux tous les actes que le juge
administratif qualifie comme tels, ou même plus largement, tous les actes
pour lesquels il se reconnaît compétent.

III. Les variétés d’actes administratifs unilatéraux

A. La distinction des actes administratifs réglementaires et
des actes administratifs individuels
Æ Au sein des actes administratifs unilatéraux, il faut distinguer deux
catégories d’actes :
- Les actes administratifs REGLEMENTAIRES (les règlements):
Ils ont une portée générale et impersonnelle, à l’instar des lois. Ils visent
toujours une catégorie abstraite d’individus : les citoyens français, les
handicapés, les étrangers en situation irrégulière, les personnes âgées, les
chômeurs….
- Les actes administratifs INDIVIDUELS :
Ils visent une ou plusieurs personnes déterminées. Ex. : La décision de
nomination d’un fonctionnaire ; une sanction disciplinaire…

Remarque : Les décrets et les arrêtés ou encore les délibérations

peuvent aussi bien être individuels que réglementaires.

Æ Dans la hiérarchie des normes, les décisions individuelles sont

soumises aux règlements :
CE, 3 juillet 1931, Ville de Clamart
Considérant que la loi du 5 avril 1883 autorise les communes dont les
revenus ordinaires excèdent 300 000 fr pendant les trois années consécutives
à avoir sur la demande de leur conseil municipal, un receveur municipal
spécial ; que si ladite loi réserve le droit de nommer le receveur municipal au
préfet dans les communes dont le revenu ne dépasse pas 500 000 fr par an, et
au Président de la République, sur la proposition du ministre des finances,
dans les communes dont le revenu ordinaire est supérieur, cette prescription
ne saurait avoir pour conséquence de modifier le caractère des fonctions
dudit receveurs, qui reste dans tous les cas un agent communal ;

6
 Considérant par ailleurs que, s’il appartient aux autorités investies du droit de
nommer un agent, de relever ledit agent de ses fonctions ou de l’admettre
d’office à faire valoir ses droits à la retraite, ce principe ne saurait faire échec
à l’application des mesures d’ordre intérieur prises pour l’organisation
générale d’un service par l’administration qui en est chargée ; qu’au nombre
de ces mesures figure celle par laquelle un règlement municipal prévoit, pour
le personnel de la commune, la cessation des fonctions, par le jeu d’une
limite d’âge ;
Considérant que l’art. 8 du règlement concernant le personnel communal de
Clamart prescrit qu’ « aucun employé ne pourra être maintenu en fonction
après la liquidation de sa pension de retraite, et en tout cas, après 65 ans » ; et
qu’il est constant que le sieur Ruez, receveur municipal de la commune de
Clamart, a atteint l’âge de 65 ans ; que dès lors, le ministre des Finances n’a
pu, sans excès de pouvoir, rejeter implicitement la demande que lui avait
adressée cette commune en vue de la mise à la retraite dudit sieur Ruez, et
par voie de conséquence, celle tendant à la nomination d’un nouveau titulaire
pour l’emploi de receveur municipal (…)

Æ Au sein du pouvoir réglementaire, il faut distinguer :

- Le pouvoir réglementaire GENERAL (Art13 et 21 : Premier Ministre et
Président de la République)
Remarque : depuis la Constitution du 4 octobre 1958, il existe deux types
d’actes réglementaires relevant du pouvoir réglementaire général : les
actes réglementaires d’exécution des lois (Art. 21 C) et les règlements
autonomes pris dans le cadre de l’article 37 de la Constitution.

- Le pouvoir réglementaire SPECIAL

Les ministres n’ont pas le pouvoir général de prendre des règlements
pour régler les affaires relevant de leurs attributions :
CE, Sect., 23 mai1969, Soc. « Distillerie Brabant et
Cie », req. n° 71782, publié au recueil Lebon
Cons. que le ministre des finances et des affaires économiques ne tenait ni
des dispositions législatives ou réglementaires susanalysées, ni du pouvoir
dont il dispose pour assurer le fonctionnement des services places sous son
autorité, compétence pour exclure de l'agrément, comme il l'a fait par sa
circulaire du 21 mai 1964, toutes les opérations faites par des établissements
situes dans le bassin parisien tel que l'annexe III de cette même circulaire le
définit ; que, des lors, les décisions attaquées par lesquelles le chef des
services fiscaux de la circonscription d'action régionale du centre a refuse a
la société "distillerie brabant et compagnie" l'agrément préalable prévu a
l'article 2 du décret du 21 mai 1964 par le seul motif qu'il s'agissait d'une
opération concernant un établissement situe dans le bassin parisien manquent
de base légale (…)

Ils ont seulement un pouvoir réglementaire spécial en tant que chef de

service. Ils peuvent à ce titre prendre des règlements nécessaires pour
l’organisation du service.

7
 CE, 7 février 1936, Jamart, req. n° 43421, publié au
Lebon.
Considérant que si, même dans le cas où les ministres ne tiennent d'aucune
disposition législative un pouvoir réglementaire, il leur appartient, comme à
tout chef de service, de prendre les mesures nécessaires au bon
fonctionnement de l'administration placée sous leur autorité, et s'ils peuvent
notamment, dans la mesure où l'exige l'intérêt du service, interdire l'accès des
locaux qui y sont affectés aux personnes dont la présence serait susceptible
de troubler le fonctionnement régulier dudit service, ils ne sauraient
cependant, sauf dans des conditions exceptionnelles, prononcer, par une
décision nominative, une interdiction de cette nature contre les personnes qui
sont appelées à pénétrer dans les locaux affectés au service pour l'exercice de
leur profession ;
Ils peuvent en outre prendre des règlements si la loi les habilite à le faire
ou si le Premier ministre leur délègue sa compétence.
Les autorités administratives indépendantes peuvent également disposer
d’un pouvoir réglementaire spécial (qui leur est spécialement conféré par
la loi qui les a créées).
Les collectivités territoriales disposent aussi d’un pouvoir réglementaire
dans les conditions déterminées par la loi : Art. 72 de la Constitution.

- Le pouvoir réglementaire de police du Premier Ministre

Le Conseil d’Etat a reconnu que le chef de l’Etat était habilité à édicter
des règlements de portée nationale en dehors de toute habilitation
législative en matière de police administrative. Sous la Ve République,
c’est le Premier Ministre qui est titulaire de ce pouvoir réglementaire de
police.
CE, 8 août 1919, Labonne, req. n° 56377, publié au
Lebon.
Considérant que, si les autorités départementales et municipales sont
chargées par les lois, notamment par celle des 22 décembre 1789-janvier
1790 et celle du 5 avril 1884, de veiller à la conservation des voies publiques
et à la sécurité de la circulation, il appartient au Chef de l'Etat, en dehors de
toute délégation législative et en vertu de ses pouvoirs propres, de déterminer
celles des mesures de police qui doivent en tout état de cause être appliquées
dans l'ensemble du territoire, étant bien entendu que les autorités
susmentionnées conservent, chacune en ce qui la concerne, compétence
pleine et entière pour ajouter à la réglementation générale édictée par le Chef
de l'Etat toutes les prescriptions réglementaires supplémentaires que l'intérêt
public peut commander dans la localité ;
Considérant, dès lors, que le décret du 10 mars 1899, à raison des dangers
que présente la locomotion automobile, a pu valablement exiger que tout
conducteur d'automobile fût porteur d'une autorisation de conduire, délivrée
sous la forme d'un certificat de capacité ; que la faculté d'accorder ce
certificat, remise par ledit décret à l'autorité administrative, comportait
nécessairement pour la même autorité celle de retirer ledit certificat en cas de
manquement grave aux dispositions réglementant la circulation ; qu'il suit de
là que le décret du 10 mars 1899 et l'arrêté préfectoral du 4 décembre 1913
ne se trouvent point entachés d'illégalité (…)

8
B. Les mesures d’ordre intérieur (lato sensu)
1. Les circulaires
Les circulaires (ou notes de service ou instructions) sont des actes dits
« pararéglementaires ». Elles sont prises par les autorités administratives
en tant que chefs de service et sont destinées aux agents subordonnés de
ces services. Elles permettent d’assurer l’organisation, le bon
fonctionnement des services administratifs. Plus précisément, les
circulaires sont des actes par lesquels les autorités réglementaires
explicitent ou précisent le sens des normes applicables par les services
qui leur sont subordonnés.
Il existe de « fausses circulaires » c’est-à-dire des circulaires sous
lesquelles se cachent de véritables décisions administratives. Le juge ne
s’arrête pas au nom donné à tel ou tel document, il rétablit la véritable
qualification.
Dans un arrêt de 1954, Institution Notre-Dame du Kreisker, le Conseil
d’Etat distingue les véritables circulaires, interprétatives et donc
insusceptibles de recours pour excès de pouvoir, des circulaires
réglementaires, susceptibles de recours pour excès de pouvoir. Une
circulaire réglementaire sera annulée par le juge si elle est illégale. Or,
très souvent, les circulaires réglementaires sont entachées d’un vice
d’incompétence car leurs auteurs (très souvent les ministres) n’ont pas de
pouvoir réglementaire général.
CE Ass. 29 janv. 1954, Institution Notre-Dame du
Kreisker, Leb. p. 64 :
Considérant, d'autre part, que, par la circulaire du 11 janvier 1950, qui
a pour objet l'application des dispositions de l'article 69 de la loi du 15
mars 1850 en ce qui concerne les demandes de subvention adressées à
des départements ou à des communes par des établissements privés
d'instruction secondaire, le ministre de l'Education nationale ne s'est
pas borné à interpréter les textes en vigueur, mais a, dans les
dispositions attaquées, fixé des règles nouvelles relatives à la
constitution des dossiers de ces demandes de subventions ; que, par
suite, ladite circulaire a, dans ces dispositions, un caractère
réglementaire ; que, dès lors, l'institution Notre-Dame du Kreisker est
recevable à déférer au Conseil d'Etat les prescriptions contestées de
cette circulaire (…)

La jurisprudence va évoluer progressivement. L’état du droit en matière

de circulaires est aujourd’hui fixé par l’arrêt de 2002, Mme Duvignères.
Seront désormais susceptibles de recours pour excès de pouvoir, non plus
seulement les circulaires réglementaires (c’est-à-dire contenant des
règles de droit nouvelles) mais plus largement, les circulaires contenant
des dispositions impératives à caractère général.
Parmi les circulaires impératives à caractère général, on doit distinguer

9
- Les circulaires impératives innovatoires / comportant une règle
nouvelle (= elles correspondent aux circulaires réglementaires de la
jurisprudence Notre-Dame du Kreisker).
Les dispositions fixent, dans le silence des textes, une règle nouvelle.
Cette circulaire sera annulée pour incompétence (ex : le ministre prend
une circulaire comportant une règle nouvelle. En principe : incompétence
car le ministre n’a pas de pouvoir réglementaire sauf dans des hypothèses
limitées).
Elle peut aussi être annulée pour d’autre motif, pour toute violation
d’une règle de droit supérieure.
- Les circulaires impératives non innovatoires / ne rajoutant rien au droit
existant
La circulaire impérative rappelle un état du droit existant mais celui-ci
n’est pas en conformité avec les exigences de la hiérarchie des normes.
L’interprétation que la circulaire prescrit d’adopter « méconnaît le sens
et la portée des dispositions législatives ou réglementaires qu’elle
entendait expliciter » ou bien « réitère une règle contraire à une norme
juridique supérieure ». L’administration ne rajoute rien au droit existant,
aux règles en vigueur mais elle ordonne de mettre en œuvre des règles
illégales. La circulaire est annulée pour contradiction avec les règles
supérieures. Ex :: ordre d’appliquer un décret en contradiction avec une
directive européenne.

CE, Section, 18 décembre 2002, Madame Duvignères,

publié au Lebon.
Considérant que l’interprétation que par voie, notamment, de circulaires ou
d’instructions l’autorité administrative donne des lois et règlements qu’elle a
pour mission de mettre en oeuvre n’est pas susceptible d’être déférée au juge de
l’excès de pouvoir lorsque, étant dénuée de caractère impératif, elle ne saurait,
quel qu’en soit le bien-fondé, faire grief ; qu’en revanche, les dispositions
impératives à caractère général d’une circulaire ou d’une instruction doivent
être regardées comme faisant grief, tout comme le refus de les abroger ; que le
recours formé à leur encontre doit être accueilli si ces dispositions fixent, dans
le silence des textes, une règle nouvelle entachée d’incompétence ou si, alors
même qu’elles ont été compétemment prises, il est soutenu à bon droit qu’elles
sont illégales pour d’autres motifs ; qu’il en va de même s’il est soutenu à bon
droit que l’interprétation qu’elles prescrivent d’adopter, soit méconnaît le sens
et la portée des dispositions législatives ou réglementaires qu’elle entendait
expliciter, soit réitère une règle contraire à une norme juridique supérieure ;
Considérant que si la circulaire contestée du 26 mars 1997 se borne à tirer les
conséquences de l’article 2 du décret du 19 décembre 1991, elle réitère
néanmoins, au moyen de dispositions impératives à caractère général, la règle
qu’a illégalement fixée cette disposition ; que, par suite, Mme X... est recevable
et fondée à demander l’annulation de la lettre du 23 février 2001, en tant qu’elle
porte refus d’abroger dans cette mesure la circulaire contestée ;

10
 2. Les directives
Une autorité administrative traite souvent de nombreux dossiers
individuels, au contenu proche, alors que les textes la laissent libre de
choisir la solution la plus adéquate grâce au pouvoir discrétionnaire dont
elle dispose. La directive a pour objectif de permettre un traitement plus
rapide et plus égalitaire des dossiers.
L’administration détermine à l’avance une « ligne de conduite » à suivre
pour la délivrance d’une série de décisions individuelles semblables (par
exemple, une série de subventions à accorder). Les directives sont des
instructions adressées, dans un domaine où l’administration dispose
d’une marge d’appréciation, ie d’un pouvoir discrétionnaire, par les
autorités titulaires du pouvoir réglementaire à leurs subordonnées, pour
leur indiquer le contenu des décisions qu’ils devront prendre.
Pour le Conseil d’Etat, cette pratique est légale : l’administration peut se
référer à de telles directives dans des domaines où elle est investie du
pouvoir de prendre de façon discrétionnaire des décisions individuelles,
si et dans la mesure où la directive énonce des orientations générales,
tout en autorisant l’administration à y déroger si des circonstances
particulières ou un motif général justifient une solution différente…
Les directives doivent être publiées et les particuliers peuvent contester
leur légalité, non pas directement, mais à l’occasion d’un recours dirigé
contre une décision individuelle qui en constitue l’application.
CE Sect. 11 déc. 1970, Crédit foncier de France, Leb.
p. 750, concl. Bertrand
[…]cons. que, pour refuser l’allocation mentionnée a l’article 6 du
règlement général du 27 avril 1946, la commission nationale s’est référée
aux normes contenues dans une de ses propres directives par lesquelles
elle entendait, sans renoncer a exercer son pouvoir d’appréciation, sans
limiter celui des commissions départementales et sans édicter aucune
condition nouvelle a l’octroi de l’allocation dont s’agit, définir des
orientations générales en vue de diriger les interventions du fonds ; que
la demoiselle Gaupillat et la dame Ader n’invoquent aucune particularité
de leur situation au regard des normes susmentionnées, ni aucune
considération d’intérêt général de nature a justifier qu’il y fut dérogé et
dont la commission nationale aurait omis l’examen ; qu’elles ne
soutiennent pas davantage que la directive dont s’agit aurait méconnu les
buts envisagés lors de la création du fonds national d’amélioration de
l’habitat ; que, dans ces conditions, une telle référence n’entachait pas la
décision de refus d’une erreur de droit ; que le Crédit foncier de France,
gestionnaire dudit fonds en vertu de l’article 292 du code de l’urbanisme
et de l’habitation, est, dès lors, fondé a soutenir que c’est a tort que, par
le jugement attaque, le tribunal administratif de paris a annule la décision
de la commission nationale ;

11
 3. Les mesures d’ordre intérieur stricto sensu
Les mesures d’ordre intérieur sont des décisions qui sont considérées
comme d’importance trop minime pour que le juge administratif puisse
en connaître : De minimis non curat praetor.
Le domaine des mesures d’ordre intérieur a longtemps concerné les
décisions prises en matière de discipline dans les écoles, les prisons,
l’armée.
CE, 1954, Chapou : interdiction dans un lycée de jeunes filles de venir
en classe en pantalon de ski sauf par temps de neige : cette décision est
considérée comme une MOI et donc insusceptible de recours pour excès
de pouvoir
CE, 1984, Caillol : La décision de placement d’un détenu en « quartier
haute sécurité » est également considérée comme une MOI, ce qui
apparaît assez choquant dans un Etat de droit…
Le Conseil d’Etat a cependant étendu son contrôle et la catégorie des
mesures d’ordre intérieur constitue aujourd’hui une « peau de chagrin ».
Dans deux arrêts du même jour, Hardouin et Marie, le Conseil d’Etat a
admis la recevabilité du recours pour excès de pouvoir contre une
sanction de 8 jours infligée à un militaire (Hardouin) et contre une
sanction de 8 jours en cellule de punition avec sursis infligée à un détenu
CE, Ass., 17 février 1995, Hardouin :
Considérant qu'aux termes de l'article D. 167 du code de procédure pénale : "La
punition de cellule consiste dans le placement du détenu dans une cellule
aménagée à cet effet et qu'il doit occuper seul ; sa durée ne peut excéder quarante
cinq jours ..." ; que l'article D. 169 du même code prévoit que "La mise en cellule
de punition entraîne pendant toute sa durée, la privation de cantine et des visites.
Elle comporte aussi des restrictions à la correspondance autre que familiale ..." ;
qu'en vertu de l'article 721 du même code, des réductions de peine peuvent être
accordées aux condamnés détenus en exécution de peines privatives de liberté
"s'ils ont donné des preuves suffisantes de bonne conduite" et que les réductions
ainsi octroyées peuvent être rapportées "en cas de mauvaise conduite du condamné
en détention" ; que, eu égard à la nature et à la gravité de cette mesure, la punition
de cellule constitue une décision faisant grief susceptible d'être déférée au juge de
l'excès de pouvoir ; que M. X... est, dès lors, fondé à demander l'annulation du
jugement attaqué, par lequel le tribunal administratif de Versailles a rejeté comme
non recevable sa demande tendant à l'annulation de la décision du 29 juin 1987 par
laquelle le directeur de la maison d'arrêt de Fleury-Mérogis lui a infligé la sanction
de mise en cellule de punition pour une durée de huit jours, avec sursis, ainsi que
de la décision implicite du directeur régional des services pénitentiaires rejetant
son recours hiérarchique contre cette décision ;
Considérant qu'il y a lieu d'évoquer et de statuer immédiatement sur la demande
présentée par M. X... devant le tribunal administratif de Versailles ;
Considérant qu'aux termes de l'article D. 262 du code de procédure pénale, "Les
détenus peuvent, à tout moment, adresser des lettres aux autorités administratives
et judiciaires françaises ( ...) Les détenus qui mettraient à profit la faculté qui leur
est ainsi accordée soit pour formuler des outrages, des menaces ou des imputations
calomnieuses, soit pour multiplier des réclamations injustifiées ayant déjà fait

12
l'objet d'une décision de rejet, encourent une sanction disciplinaire, sans préjudice
de sanctions pénales éventuelles" ;
Considérant que, pour infliger à M. X... la sanction de huit jours, avec sursis, de
cellule de punition, le directeur de la maison d'arrêt de Fleury-Mérogis s'est fondé
sur ce que la lettre du 4 juin 1987 adressée par ce détenu au chef du service de
l'inspection générale des affaires sociales, pour se plaindre du fonctionnement du
service médical de l'établissement, avait le caractère d'une réclamation injustifiée ;
Considérant qu'il ne ressort pas des pièces du dossier et qu'il n'est du reste pas
allégué, que cette réclamation, à la supposer injustifiée, ait fait suite à de
précédentes plaintes ayant fait l'objet de décisions de rejet ; que si le Garde des
sceaux, ministre de la justice soutient que cette réclamation comportait des
imputations calomnieuses, un tel grief ne figure pas dans les motifs de la décision
attaquée et qu'au surplus, si la lettre de M. X... énonce des critiques dans des
termes peu mesurés, elle ne contient ni outrage, ni menace, ni imputation pouvant
être qualifiés de calomnieux ; que, dès lors, en prenant la décision attaquée, le
directeur de la maison d'arrêt dont la décision a été implicitement confirmée par le
directeur régional des services pénitentiaires, s'est fondé sur des faits qui ne sont
pas de nature à justifier une sanction ; que, par suite, et sans qu'il soit besoin
d'examiner les autres moyens de la requête, M. X... est fondé à demander
l'annulation de ces décisions ;
Article 1er : Le jugement du 29 février 1988 du tribunal administratif de Versailles
est annulé.
Article 2 : La décision susvisée du 29 juin 1987 du directeur de la maison d'arrêt
de Fleury-Mérogis, ensemble la décision implicite du directeur régional des
services pénitentiaires, sont annulées.
Article 3 : La présente décision sera notifiée à M. Pascal X... et au ministre d'Etat,
garde des sceaux, ministre de la justice.

V. aussi les arrêts CE, Ass., 14 décembre 2007, Boussouar, Planchenault

et Payet.

Trois décisions d'assemblée du Conseil d'État, précisant la jurisprudence

issue de l'arrêt Marie (CE, 17 févr.1995) posent le principe selon lequel,
pour déterminer si une décision de l'administration pénitentiaire constitue
un acte administratif susceptible de recours pour excès de pouvoir, il y a
lieu d'apprécier sa nature et l'importance de ses effets sur la situation des
détenus (l'arrêt Marie se fondait lui « sur la nature et la gravité » de la
mesure).

1) Constitue un acte administratif susceptible de faire l'objet d'un recours pour

excès de pouvoir, et non une mesure d'ordre intérieur, une décision de
changement d'affectation d'une maison centrale, établissement pour peines, à
une maison d'arrêt. Un tel changement d'affection entraîne en effet un
durcissement des conditions de détention. En revanche, il en va autrement des
décisions d'affectation consécutives à une condamnation, des décisions de
changement d'affectation d'une maison d'arrêt à un établissement pour peines
ainsi que des décisions de changement d'affectation entre établissements de
même nature, sous réserve que ne soient pas en cause des libertés et des droits
fondamentaux des détenus.

13
En l'espèce, la décision plaçant l'intéressé en maison d'arrêt est illégale, devant,
eu égard à la nature de la peine à laquelle il avait été condamné et à sa situation
administrative, être détenu dans un établissement pour peines (Garde Sceaux,
min. Just. c/ Boussouar).
2) De même, une décision de déclassement d'emploi constitue un acte
administratif susceptible de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir, le
travail auquel les détenus peuvent prétendre constituant pour eux non seulement
une source de revenus mais encore un mode de meilleure insertion dans la vie
collective de l'établissement, tout en leur permettant de faire valoir des capacités
de réinsertion. Il en va autrement des refus opposés à une demande d'emploi
ainsi que des décisions de classement, sous réserve que ne soient pas en cause
des libertés et des droits fondamentaux des détenus.
En l'espèce, la décision prise à l'encontre de l'intéressé dans l'intérêt du service
est légale, le comportement de l'intéressé, affecté aux cuisines de la maison
d'arrêt, se caractérisant, deux mois après son arrivée dans ce service, par une
mauvaise volonté à accomplir les tâches qui lui étaient dévolues, en particulier
s'agissant de l'aide aux autres détenus, ainsi que par le climat conflictuel qu'il
entretenait par ses gestes et commentaires (Planchenault).

3) De même encore, la décision soumettant un détenu à des rotations de sécurité

qui institue un régime de détention spécifique, ne constitue pas une mesure
d'ordre intérieur mais une décision administrative susceptible de recours pour
excès de pouvoir.
En l'espèce, l'assemblée du Conseil d'État rejette la demande de suspension de
la décision soumettant l'intéressé à ce régime, la condition d'urgence n'étant pas
remplie. Si cette décision porte atteinte aux conditions de détention de
l'intéressé, elle répond en effet, eu égard aux tentatives d'évasion répétées de
l'intéressé, à sa dangerosité et à sa catégorie pénale, à des exigences de sécurité
publique (Payet).

Le domaine des MOI s’est donc sensiblement restreint. Constituent

encore des MOI : la décision de mise au piquet d’un élève, des
observations faites à un fonctionnaire, le refus opposé à la demande d’un
étudiant de changer de groupe de TD. Ces décisions sont donc
insusceptibles de recours pour excès de pouvoir.

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