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AMÉRICA LATINA
2008
Banco Mundial
CLAD
1
Agradecimientos
Las autoras agradecen a los investigadores e investigadoras que realizaron los estudios
nacionales que integraron este Proyecto y, en especial, a Salvador Ríos (Chile), Alejandro
Medina (México), Nora Berretta (Uruguay) y Nelson Shack (Perú), por sus lecturas y
comentarios del presente trabajo.
De otra parte, las autoras agradecen la gentil revisión y valiosas observaciones que
Osvaldo Feinstein hiciera a la versión inicial de este informe comparativo.
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INDICE
Introducción
1. Reflexiones sobre la delimitación del objeto de estudio: el problema de “los
sistemas de S&E” como unidad de análisis
2. S&E en el sector público y el impulso de una gestión para resultados
Introducción
1. La institucionalización de un sistema de S&E: primera aproximación
2. La perspectiva de la integralidad: coherencia institucional
3. Otra perspectiva del uso de la información. La cuestión de los usuarios reales y
nominales
4. Recapitulación. El esquema de análisis propuesto
Introducción
1. Sistemas multifuncionales referidos al Plan Nacional de Desarrollo: el SINE de
Costa Rica, SINERGIA de Colombia y el SINASID de Nicaragua
2. Sistemas multifuncionales en contextos carentes de planes de desarrollo
institucionalizados: el PEG/SEV de Uruguay y el SERP-Gerencia de Honduras
3. Sistemas monofuncionales de seguimiento de metas presidenciales: el SMMP de
Brasil y el SPG de Chile
Introducción
1. Sistemas multifuncionales en contextos de lógica presupuestaria: el SCG de Chile, el
SSEGP del Perú y el SSEEP de Argentina
2. Sistemas basados en un Plan Nacional de Desarrollo: el SED de México
(multifuncional) y el MCE-SIPP de Paraguay (monofuncional)
Introducción
1. Sistemas mixtos en contextos de una interfaz plan-presupuesto: el Sistema de S&E
del PPA en Brasil
3
CAPÍTULO VII CONCLUSIONES
Bibliografía
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CAPÍTULO I
Introducción
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identificación de aspiraciones y problemas colectivos y en la toma de decisiones, que
contribuyen a distribuir la responsabilidad para afrontarlos. La creación de sistemas
nacionales de seguimiento y evaluación, liderada por países como Colombia, Chile, Costa
Rica, Uruguay, y Brasil, seguidos por otros países como México, Perú y Argentina a partir
de la década final del siglo –y su interés por considerar no sólo la implementación sino los
resultados de las acciones– ilustran la profundidad del cambio y la variedad de respuestas
a estos desafíos.
6
Figura N° 1
Países incluidos en el estudio
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de los casos; luego, por la presentación de los resultados a los responsables por la
coordinación de los sistemas en cada país y su retroalimentación a los investigadores. 1
Los resultados fueron además presentados y discutidos por el equipo de investigadores en
un taller realizado entre los dos procesos de validación.
1
Un representante de la unidad coordinadora en cada caso fue invitado a leer el
borrador del estudio de caso y a ofrecer sus reflexiones y opiniones sobre la validez de los datos
factuales así como de los análisis e interpretaciones de la información, y las recomendaciones. El
investigador tuvo la palabra final con relación a sus interpretaciones, pero se benefició de pasarlas
por el “test” que ofrece la retroalimentación de los expertos en la práctica. Este insumo permitió
refinar sus interpretaciones, o a decidir si no eran válidas, volver al análisis.
8
pertenecientes a la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE)
llevan más de 20 años de experiencia en el desarrollo de herramientas y sistemas de S&E.
Por otra parte, muchos países en desarrollo han comenzado a utilizar tales herramientas
recientemente, y en los mejores casos, a vincularlas con un proyecto para implementar
una gestión pública orientada a resultados (Zalt Kuzek y Rist, 2004). Aunque las
experiencias de los países desarrollados documentadas en múltiples estudios ofrecen
algunas lecciones de utilidad para cualquier esfuerzo que empieza, sus contextos
institucionales, políticos, económicos y sociales son tan diferentes que pensar en
adaptaciones no es del todo realista.
Sin embargo, a pesar de la existencia de múltiples estudios de caso sobre los procesos de
diseño e implantación de sistemas de monitoreo y evaluación en algunos países
latinoamericanos, son contados los estudios comparados que ayudan a determinar
patrones o a generalizar lecciones. Los que existen, cubren solo parcialmente la lista de
países que están desarrollando estos procesos (Cunill y Ospina, 2003; Zaltsman, 2006ª y
2
Se han realizado dos reuniones de intercambio de experiencias y la creación de una red
para promover la discusión sobre estos temas en la región.
9
b; MacKay, 2007). Se necesitan más estudios comparados y sobre todo, estudios que
abarquen una gama más amplia de países en la región y que profundicen sobre cada uno
de ellos, para clarificar las funciones que los distintos sistemas cumplen en su propio país
y en la región en general y los modelos que prevalecen.
Existe una gran diversidad en las funciones, modelos y herramientas que constituyen cada
experiencia. Por ejemplo, en algunos casos lo que se encuentra son sistemas de
monitoreo únicamente, mientras que el papel de la evaluación es menos fuerte o
inexistente. En otros casos lo que aparece como sistema es en realidad un conjunto de
herramientas de seguimiento y/o de evaluación. Igualmente, existen diferencias en el
grado de institucionalización de los sistemas y herramientas dentro de la administración
pública de cada país.
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sistemáticamente para realizar S&E.
Teniendo en cuenta esa caracterización básica, los investigadores tuvieron que clarificar
conceptualmente las fronteras alrededor del sistema de S&E que estudiarían,
considerando para ello la perspectiva formal de los principales actores institucionales en el
país. Fue claro que las fronteras deberían irse delimitando y refinando a medida que la
investigación fuera avanzando. El trabajo mismo de delimitar las fronteras de la unidad de
análisis en cada país fue, por tanto, el principio de la investigación empírica.
Otro problema básico que intentó enfrentar esta investigación concierne a la relativa
indefinición o uso arbitrario de los términos “evaluación” y “seguimiento”. Este estudio
considera que, aunque el seguimiento y la evaluación tienden a ir de la mano, representan
dos herramientas diferentes. El seguimiento es la valoración recurrente del avance de una
intervención, usando indicadores de desempeño seleccionados a priori. Los indicadores
pueden ser cualitativos o cuantitativos, y pueden enfocar el proceso y/o los resultados. Sin
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embargo, el seguimiento no explica las causas de lo que se documenta, ni ofrece la
oportunidad de aprehender la complejidad de los procesos detrás de las mediciones
realizadas. La evaluación, en contraste, es una valoración puntual de una intervención,
mediante el uso de procedimientos y herramientas analíticas para obtener información
pertinente, comparable y confiable del proceso, los resultados e impactos, o de los tres, a
fin no sólo de documentar patrones, sino también de explicarlos y/o comprenderlos,
capturando su complejidad.3 Zalt Kuzek y Rist (2004: 13) ofrecen la siguiente tabla
comparativa que muestra las diferencias y complementariedades entre las dos
herramientas:
Tabla N° 1
Seguimiento Evaluación
Por otra parte, también se buscó ampliar la perspectiva de análisis considerando que, a
pesar de que el S&E han empezado a aplicarse sistemáticamente en jurisdicciones
3
El seguimiento y la evaluación son ejemplos de un sinnúmero de herramientas para
obtener información sobre los procesos y resultados de las acciones gubernamentales, todas ellas
aceptables, con múltiples variaciones en el diseño, cada una con ventajas y desventajas (otras
herramientas son el control de gestión, la auditoría, el análisis de políticas y la referenciación
competitiva o “benchmarking”). La legitimidad de una herramienta depende, en gran medida, de la
coherencia entre la motivación, el propósito y la función asignada, la lógica que fundamenta su
selección sobre otras opciones y su aceptación por parte de los diversos actores involucrados.
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intermedias y en algunas localidades, la mayoría de los estudios ha enfatizado en el
gobierno central o federal. De hecho, aun es poco lo que se conoce de la práctica sobre
seguimiento y evaluación en los niveles descentralizados (May et al, 2006; Ospina 2006ª).
El estudio incluyó instrucciones para dirigir la atención también a jurisdicciones locales e
intermedias. Finalmente, teniendo en cuenta que no se ha prestado suficiente atención a
los vasos comunicantes entre Estado y sociedad, así como entre las tres ramas del poder
público, estos asuntos también constituyeron objetos de atención: ¿existen sistemas de
S&E propuestos por la sociedad civil que inciden en los sistemas gubernamentales o que
estén teniendo un impacto real en el mejoramiento de la gestión pública? ¿empiezan los
sectores legislativo y judicial a jugar un papel en este ámbito? Estas son aún preguntas sin
respuesta, más allá de las anécdotas y observaciones individuales, que el estudio
pretendía incluir, al preguntar sobre relaciones con la ciudadanía y con otros ámbitos del
Estado.
En conjunto, estos tres problemas –pocos estudios comparados y con pocos casos; falta
de claridad sobre la unidad de análisis; y enfoque parcial del fenómeno estudiado– que
tienden a caracterizar el estado del arte actual sobre los sistemas de S&E en la región,
proporcionan un fundamento a investigaciones como esta que aspiran a enfrentarlos.
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presupuesto, seguimiento y evaluación.
Los sistemas de S&E en el sector público cobran sentido para el desarrollo cuando están
explícitamente relacionados con una gestión pública orientada a resultados, esto es, una
gestión que se organiza para obtener resultados deliberadamente identificados en
referencia con las grandes aspiraciones sociales, articuladas en los planes de gobierno y
las políticas públicas que los ponen en marcha. Los mecanismos generados para lograr
esta aspiración a su vez fortalecen la rendición de cuentas en el sector público,
modernizando y democratizando simultáneamente la gestión pública.
Las restricciones, los procesos y las reglas enfatizadas por los objetivos contextuales son
vitales en el contexto de lo público. Pero cuando dominan totalmente la atención del
equipo de trabajo, producen un punto ciego en relación con los resultados y generan
incentivos perversos para ignorar los objetivos sustantivos. En tal caso, los criterios de
efectividad, calidad e impacto tienden a ser relegados bajo el peso de los criterios de
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equidad, legalidad, y eficiencia.
Cuando la gestión para resultados funciona, los actores involucrados están motivados a
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buscar la información necesaria para entender las dinámicas que obstaculizan e impulsan
su avance. La producción y uso de esta información contribuye a impulsar este liderazgo
en acción a lo largo del proceso. Aunque basado en una lógica similar, esta orientación
difiere sustancialmente del tradicional enfoque de resultados y técnicas del sector privado,
especialmente en contextos donde existe una aspiración y compromiso por profundizar la
democracia. En tales contextos, la gestión para resultados está enraizada en una
concepción de la organización pública como una institución cuyos agentes tienen la
obligación de servir al proceso democrático, y por tanto, la generación de significado para
producir valor público pasa por el respeto de las reglas del Estado de derecho y por la
profundización de la democracia. En este sentido, los sistemas de S&E enfocados a
resultados en teoría contribuyen a modernizar la gestión pública y a reforzar su naturaleza
democrática.
Los sistemas de S&E son muy útiles para apoyar la gestión para resultados. Sin embargo,
por sí mismos no garantizan el desarrollo de una cultura orientada a los resultados. Zalt
Kuzek y Rist (2004) hacen una distinción entre sistemas de S&E tradicionales y sistemas
basados en resultados. Los primeros se enfocan en la implementación y buscan responder
preguntas alrededor de los insumos, las actividades y los productos o servicios
entregados, orientación que es típica de la administración pública tradicional y su énfasis
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en objetivos contextuales. En este caso, los sistemas sirven para hacer seguimiento y
evaluar la manera como se ejecuta un proyecto, programa o política, sin prestar atención a
la comprensión de su éxito o fracaso. En contraste, los sistemas de S&E basados en
resultados están diseñados para abordar la pregunta “¿qué importa?”. ¿Qué importa si los
productos han sido generados? ¿Qué importa si las actividades se han llevado a cabo?
¿Qué importa si se han contado las salidas de dichas actividades?” (p. 15). Este tipo de
sistema ofrece información sobre las consecuencias y metas reales de las acciones del
gobierno y ofrece retroalimentación a sus diseñadores, monitores y ejecutores. Como
indican Zalt Kuzek y Rist, los sistemas de S&E basados en resultados ayudan a responder
preguntas como: “¿Cuáles son las metas de la organización?; ¿Están siendo logradas?;
¿Cómo puede demostrarse el logro?” (Zalt Kuzek y Rist, 2004: 15)
Esta investigación estudia sistemas de S&E enfocados a resultados. Sin embargo, cabe
aclarar que existen variaciones en la intensidad de los enfoques en implementación y en
resultados en los casos estudiados, tema al cual se hará referencia en su momento.
Esclarecer estas diferencias es parte del mapa que se ha tratado de generar con el
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estudio.
Bajo este marco, a continuación ofrecemos la aproximación conceptual utilizada por esta
investigación para comprender cuál es el grado de institucionalización de un sistema de
S&E.
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CAPÍTULO II
Introducción
Este capítulo se propone ofrecer una aproximación conceptual a los factores que pueden
incidir en la institucionalización de los Sistemas de Seguimiento y Evaluación (S&E),
orientados a resultados. El supuesto es que si miramos más atentamente tales factores,
podremos ampliar nuestra comprensión respecto a cómo se instituyen capacidades de
evaluación en un gobierno.
4
Esta es la definición común a la que arribó un taller de PREVAL citado por Rotondo (2007:
s.p.).
Cabe destacar que el PREVAL (Programa para el Fortalecimiento de la Capacidad
Regional de Seguimiento de los Proyectos FIDA para la Reducción de la Pobreza Rural en
América Latina y el Caribe), es financiado por el Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola, FIDA
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construcción de capacidad de evaluación envuelve el fortalecimiento de la habilidad y
voluntad de todos los potencialmente implicados para comisionar, conducir, comprender y
usar la evaluación (Bamberger …[et al] (2006: 356). Estas definiciones nos acercan a dos
asuntos que revisten cada vez más importancia: el aprendizaje, y la multiplicidad de
actores que envuelve la evaluación. De hecho, la construcción de conocimientos y el
desarrollo de habilidades son crecientemente recuperados como norte de los procesos de
evaluación. Por otra parte, aumenta la conciencia de que los roles y funciones de los
sistemas de S&E deben adecuarse a las necesidades, usos y formas de tomar decisiones
de múltiples actores (Rotondo, 2007). Estas aproximaciones colocan, pues, la atención en
cómo los sistemas facilitan el aprendizaje social y organizacional y tienen en cuenta la
diversidad de necesidades e intereses de los potenciales usuarios.
La existencia de un enfoque basado en la oferta, tal como lo postula Mackay (2006: 8),
supondría reconocer que el objetivo de los sistemas de S&E es, simplemente, presentar
un gran volumen de información sobre el desempeño o un gran número de evaluaciones
de alta calidad. El enfoque de demanda, en cambio, asume que el objetivo primario de los
sistemas de S&E es su utilización en apoyo de las funciones gubernamentales básicas.
Bajo este último enfoque la mirada se coloca, pues, en la utilización, reconociéndose que
ella es “la piedra de toque del «éxito» de un sistema de S&E” (Mackay, 2006: 8).
Primero, el enfoque de demanda provee una medida de éxito, o sea, un punto de destino:
mientras más utilizados, más exitosos serán los sistemas. Por tanto, esta perspectiva de
análisis descarta la existencia de un único „enfoque‟ óptimo para todos los sistemas
nacionales o sectoriales de S&E. Este dependerá de los usos previstos (y por ende, de
sus funciones) y de los usos efectivos de cada sistema. Habrá, entonces, que identificar,
en cada caso, ambos usos, teniendo presente la distinción entre uso real y uso potencial
(Feinstein, 2002).
20
Segundo, el enfoque de demanda suministra una trayectoria: cuanto más se promueva la
demanda de S&E, más probabilidades habrán de que los sistemas de S&E sean
utilizados. Precisamente porque no suele ser realista asumir que la evaluación cumple una
demanda “ya existente” en el sector público, es que se hace necesario enfocar la atención
en la “creación” de la demanda al mismo tiempo e incluso, de ser posible, antes que la
propia oferta de evaluación (Toulemonde, 1999: 153).
Diversos análisis sobre los sistemas en operación dan cuenta de algunos de los factores
que pueden incidir en el aumento de la demanda. El examen de ellos nos puede ayudar a
determinar cómo los sistemas se conducen al punto de destino: la utilización.
Mackay (2006: 5), en correspondencia con los enfoques acá adoptados, entiende por
5
Feinstein (1993) y Rotondo (2007) se refieren a los sistemas de S&E asociados a
proyectos o programas.
21
institucionalización, “la creación de un sistema de S&E cuyos resultados sean valorados
positivamente por las principales partes interesadas y se utilicen en la búsqueda del buen
gobierno, siempre que haya una demanda suficiente de la función de S&E para garantizar
su financiamiento y su sostenibilidad en el futuro previsible”. Una institucionalización
exitosa del S&E, bajo esta perspectiva, envuelve “la creación de un sistema de S&E
sostenible, funcionando bien en el gobierno, donde la información de S&E es usada
intensivamente” (Mackay, 2007: 23). Al foco de la utilización (enfoque de demanda) se
agrega, pues, el de la sostenibilidad (enfoque de oferta), para evaluar el grado de
institucionalización de los sistemas.
22
El contenido de la estructura de incentivos-restricciones admite distintos enfoques. En el
extremo, la tesis es que la información sobre resultados no se encontrará disponible a
menos que se asocie al proceso presupuestario. La derivación práctica es que si se
vinculan los resultados de las evaluaciones con mayores (o menores) asignaciones
presupuestarias, la evaluación en si misma estaría actuando como un incentivo y,
consecuentemente, se desarrollaría su propio mercado (Wiesner, 2000: 100).
- Una de las más efectivas maneras de incrementar la probabilidad de que los resultados
de la evaluación sean usados, es asegurando que ellos sean de utilidad práctica directa de
diferentes tipos de potenciales usuarios (Bamberger …[et al], 2006: 129).
- Los sistemas gubernamentales más ambiciosos tratan de conseguir dos o más de las
siguientes posibles aplicaciones: orientar las decisiones de asignación de recursos en el
proceso presupuestario; contribuir a la preparación de la planificación nacional o sectorial;
favorecer la gestión de servicios públicos; y reforzar las relaciones de rendición de cuentas
(Mackay, 2006: 4).
En atención a tales hallazgos es posible asumir que la naturaleza de los propósitos que
adopta un sistema, condiciona sus potenciales usuarios y, en definitiva, su utilidad. Por
23
tanto, cabe suponer que a más diversificación de propósitos (y de herramientas diseñadas
para satisfacerlos), más probabilidades de que sea útil a distintos usuarios.
Pero también es posible admitir que las características del promotor de un sistema de S&E
condicionan las probabilidades de que pueda ser útil a distintos propósitos. Un promotor
dotado de recursos de influencia sobre todo el sector público, podrá diversificar más sus
propósitos y, por ende, reforzar la utilidad de un sistema de S&E.
De lo anterior se deriva que para determinar la utilidad -y por ende, el uso- de un sistema
de S&E en primera instancia habría que examinar sus orientaciones funcionales vis-à-
vis las características estructurales de sus promotores y sus potenciales usuarios. El
supuesto es que, en principio, a mayor diversificación funcional de un sistema de S&E
(sea que ella sirva a un promotor influyente o a varios tipos de usuarios) mayor será su
demanda potencial.
Por otra parte, diversos hallazgos insinúan que el uso de un sistema también depende de
la confiabilidad de la información provista y generada por un sistema de S&E, así como de
su grado de maduración. La demanda es, de hecho, inducida en parte por la oferta. Es
necesario, pues, considerar a ésta para conformar la estructura de análisis del grado de
institucionalización de los sistemas de S&E, cuestión que haremos a continuación.
24
¿Qué factores inciden en la oferta? El acento en la producción de confianza y
sostenibilidad
6
Debemos estas observaciones a Alejandro Medina, quien las formuló a propósito de la
revisión del borrador del presente informe. Él también nos llamó la atención sobre el hecho que el
Fondo Monetario Internacional utiliza una metodología denominada DQAF para valorar la calidad y
fiabilidad de los datos estadísticos que se producen en un país. Esta metodología es aplicada a
operaciones estadísticas económicas, pero su uso se está extendiendo a las estadísticas sociales.
Los países reciben una evaluación global en función de la calidad y fiabilidad de sus datos.
El Banco Mundial, por su parte, elabora una índice nacional de capacidad estadística en el
que se contempla estadísticas económicas y sociales, valora la práctica estadística, el proceso de
recolección de datos y la disponibilidad de información. En cuanto a disponibilidad se valora si los
principales indicadores de desarrollo (incidencia de la pobreza, desnutrición infantil; salud materna,
escolaridad, etc.) se producen de acuerdo a los estándares internacionales y si son oportunos.
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estructurales que pueden asegurar la objetividad sin que, a la vez, sean afectadas la
calidad y la fiabilidad de la información.
La opción por arreglos centralizados para el diseño de los sistemas, en los que las
evaluaciones son administradas sólo por un órgano rector y a la vez, encargadas
externamente, tiene entre sus fundamentos el de la búsqueda de objetividad de las
evaluaciones. Sin embargo, la objetividad puede redundar en baja calidad de la
información. Tal como lo señala Mackay (2006: 8), muchas veces los datos son de poca
calidad debido en parte a que quienes los proveen no los utilizan.
26
por ende, el grado de su institucionalización.
Otro factor que la literatura reporta como clave para la institucionalización de los sistemas
de S&E es la sostenibilidad de la oferta de S&E. En este sentido, Mackay (2006: 7 y 9),
apoyado en el estudio de diversas experiencias concluye “que se requiere un esfuerzo
sostenido de varios años para conseguir que un sistema de S&E funcione eficientemente”.
El tiempo, afirma, es necesario para crear o reforzar los sistemas de datos, para capacitar
o contratar personal calificado, para planificar, organizar y realizar las evaluaciones, para
crear sistemas de intercambio de información sobre S&E entre los ministerios pertinentes
y para capacitar al personal de manera que pueda utilizar la información del S&E en sus
actividades cotidianas. Por ello, es que, como advertíamos, “la edad” de los sistemas
requiere ser considerada, sobre todo cuando se intenta realizar una comparación entre los
grados de institucionalización de distintos sistemas.
El punto a relevar acá, sin embargo, atinge a qué factores pueden evitar -o minimizar- el
riesgo de que se trunque un sistema antes de que alcance su plena maduración. En este
sentido, de nuevo aparece la cuestión de la utilidad: si un sistema de S&E no muestra ser
útil al cumplimiento de al menos una función gubernamental, su permanencia en el tiempo
está en riesgo, sobre todo si desaparecen sus promotores iniciales. De hecho, la
sostenibilidad es primariamente una variable de la utilidad de un sistema de S&E.
Por tanto, para determinar la sostenibilidad de la oferta de S&E habrá que conocer no sólo
cuál es la potencial utilidad -en los términos aludidos precedentemente- del sistema, sino
también su grado de maduración, su normatividad, su financiamiento y el estatus del
personal que existe en la unidad coordinadora. El supuesto es que a mayor sostenibilidad
de un sistema, más probabilidades habrá de que se institucionalice la función de S&E.
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La institucionalización de un sistema de S&E, en principio, aparece asociada a un conjunto
de factores arraigados directamente en la demanda, o indirectamente, haciendo parte de
la oferta de S&E. Otros factores resaltan cuando se adopta una perspectiva integral que
da cuenta de la totalidad en la que se inserta un sistema.
Integración vertical
La integración vertical admite al menos dos dimensiones de análisis. Una, se vincula con
la organización de la función evaluación dentro de la estructura gubernamental. Este tipo
de integración vertical se constituye en un problema relevante sobre todo cuando el
arreglo institucional adoptado para configurar un sistema es de carácter centralizado. Si
las unidades sectoriales son sólo proveedoras de información para una unidad central, y,
además, luego no utilizan los resultados de los procesos de S&E, el sistema tiene altas
probabilidades de convertirse en autorreferido, y, a la vez, de manejar información de baja
calidad al afectar la motivación de los funcionarios a tomar en serio la recopilación de los
datos.
Por ello, como lo destaca Mackay (2000: 10), es ilustrativo conocer la medida en que los
funcionarios de nivel superior de los ministerios sectoriales participan en la determinación
de las prioridades de S&E, y saber si se les envían las conclusiones de S&E y otra
información sobre el desempeño. El supuesto es que a mayor participación de los niveles
proveedores de información, mayores serán las probabilidades de integración y,
consecuentemente, de uso del S&E también en el nivel organizacional de la estructura
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gubernamental.
La gestión del desempeño está siendo adoptada en muchos países desarrollados para
establecer y gerenciar las prioridades estratégicas más importantes de un gobierno y
transformarlas en productos estratégicos que alcanzan, en efecto cascada, a las
organizaciones e individuos. PUMA/OCDE (2002: 10 y 11), asume que un sistema de
gestión de desempeño está definido por una serie de procesos, que consisten en:
- otorgar a los gerentes responsables por los programas la libertad para implementar
procesos, para que puedan alcanzar tales objetivos y metas;
- proveer información ex-post para órganos revisores, tales como comités legislativos y
auditores externos, cuyas opiniones también pueden alimentar las decisiones
mencionadas precedentemente.
Bajo este marco, en teoría se espera que para contribuir a mejorar la administración
pública en su conjunto, la evaluación de los resultados de la gestión pública abarque tres
niveles, con el consecuente efecto de cascada, a saber:
29
- el nivel micro, relativa a la evaluación del desempeño del personal público.
Una investigación previa referida a cuatro sistemas de S&E (Cunill y Ospina, 2003)
encontró que ninguno de los sistemas estaba funcionando como sistema integrado. En la
práctica, la evaluación del desempeño individual no se consideraba como algo relevante
para la evaluación de los resultados de la gestión pública. Por otra parte, en los casos en
que se aspiraba evaluar las políticas públicas, la relación macro-meso era aún débil, pues
los gerentes no usaban los resultados del S&E como herramientas para aprender y
mejorar su gestión. En este sentido, cabe interrogarse si es que se han producido o no
avances en América Latina, si no en su articulación, al menos en la medición de los
resultados en los tres niveles, partiendo del supuesto de que la falta de integración vertical
entre los niveles micro-meso-macro puede constituirse en un obstáculo para la
institucionalización de los sistemas de S&E de los resultados de la gestión pública.
30
sistemas que responden al Modelo Presupuesto 8.
8
Según se advirtió en una investigación precedente (Cunill y Ospina, 2003) las desincronías
entre el presupuesto y la evaluación eran particularmente evidentes en los sistemas adscritos al
Modelo Plan, los que aunque se suponía que debían servir también para asignar recursos, se
basaban en un sistema de la presupuestación que precedía a la evaluación.
31
medición del desempeño, y consecuencias de algún tipo son rasgos que, según la
experiencia, pueden maximizar la utilidad de la evaluación. ¿Caracterizan tales rasgos la
gestión del personal directivo en América Latina? ¿Contribuyen los sistemas de S&E a
mejorar el desempeño del personal? La interfaz gestión del personal público-sistemas de
S&E, requiere por tanto, ser examinada.
En cualquier caso, la experiencia sugiere que para poder enraizarse en el ciclo de gestión
gubernamental, un sistema de S&E requiere de una articulación con todos los
componentes de ese ciclo.
Dentro de la región, según lo destaca Schick (2005: 14), existen dos modelos para incluir a
la planificación en la asignación de recursos: uno centrado en la planificación y el otro,
centrado en el presupuesto. En el primer caso los planes de desarrollo multi-anuales
mueven el presupuesto mediante la definición de prioridades nacionales que inciden en las
decisiones de gastos a mediano plazo. En el modelo centrado en el presupuesto la
preparación de éste, es el proceso dominante y las asignaciones que se hacen no se
encuentran condicionadas por planes establecidos. Estos dos modelos se corresponden
con los encontrados en materia de Evaluación (Cunill y Ospina, 2003).
32
La pregunta clave, sin embargo, es si los procesos de planificación y presupuestación
pueden integrarse mejor, habida cuenta del imperativo de necesidad: “sin importar su
orientación, los países que dependen de la planificación deben tener medios eficaces de
conectarla con los presupuestos anuales; y los países que basan todas las asignaciones
en el presupuesto deben tener la capacidad para evaluar las opciones de gastos a la luz
de los impactos esperados del desarrollo futuro” (Schick, 2005: 14).
Todas las consideraciones precedentes dan cuenta de una multiplicidad de factores que
inciden en el grado de institucionalización de un sistema de S&E. Todos ellos, en mayor o
menor medida, se vinculan con la probabilidad de que su utilidad se diversifique, se integre
en toda la estructura gubernamental, y arraigue socialmente.
Los avances en el conocimiento dan cuenta de, al menos, cuatro condiciones (Ospina,
2006b; Zaltsman, 2006a):
33
que la información generada sea creíble,
que se consuma,
Todo sistema de S&E alude a tres tipos de participantes: Poder Ejecutivo, Parlamento y
Sociedad Civil. Esto aparece relevado en una investigación previa referida a algunos de
los principales sistemas que operan en América Latina (Cunill y Ospina, 2003). Ella, sin
embargo, daba cuenta de dos categorías diferentes de usuarios: los reales y los
nominales. De hecho, sólo respecto de las autoridades presupuestarias, o de las
instancias de coordinación gubernamental y, eventualmente, de la Presidencia se
encontraron evidencias contundentes de utilización de la información provista por los
sistemas de S&E. En cambio, en ningún caso parecía aprovecharse a nivel meso (en
particular, a nivel de los ministerios sectoriales) la información que se proveía a nivel
macro. Todo esto creaba un vacío que afectaba la posibilidad de que los sistemas de S&E
generaran aprendizaje real en el nivel organizacional.
Algo similar ocurría con el Parlamento y la sociedad civil. Ni aún los sistemas adscritos al
“modelo de presupuesto”, mostraban un claro uso de la información de S&E por parte del
34
Parlamento. Tampoco los sistemas adscritos al “modelo plan” exhibían una implicación
sostenida de la sociedad civil con los resultados del S&E. La función de rendición de
cuentas, o sea, el uso de la información para otros fines políticos, aparecía también
debilitada.
Ahora bien, si la información es relevante para atender las necesidades de los distintos
tipos de usuarios, ciertamente el problema básico es el de su accesibilidad. A veces, la
información generada por un sistema de S&E es accesible, pero no relevante para sus
usuarios potenciales. Esto nos conduce a otro problema.
Para que la información sea usada realmente (”consumida”) tiene que ser estimada como
de utilidad. Por tanto, una interrogante que requiere ser formulada expresamente es qué
tan relevante consideran los usuarios la información producida por un sistema de S&E. O
sea ¿les sirve para abordar el tipo de problemas que confrontan y/o para apoyar las
decisiones que necesitan tomar?
35
La relevancia de las evaluaciones se vincula, en primer término, con el grado en el cual los
temas a los que se dirigen, son considerados como importantes por sus usuarios reales y
potenciales (Feinstein, 2002: 434). Evaluaciones relevantes son aquellas para las que hay
una demanda, al menos potencial. Las necesidades de los usuarios potenciales deben
ser reconocidas a tales efectos.
Refiriéndose, por ejemplo, a los niveles gerenciales, Behn (2003) destaca que la
naturaleza de sus propósitos determina la naturaleza de las medidas de desempeño. Para
aprender no les sirve la información excesivamente agregada, sino una amplia variedad de
medidas de desempeño que provean información detallada sobre los variados aspectos de
los distintos componentes de las agencias, que pueda revelar desviaciones de lo
esperado. A su vez, para mejorar el desempeño de sus agencias, los directivos necesitan
comprender cómo ellos pueden influir el comportamiento del personal que produce los
resultados, así como el de los ciudadanos que los transforman en cambios sociales; por lo
tanto, las medidas de desempeño tienen que dar cuenta de las relaciones que conectan
cambios en operaciones con cambios en resultados e impactos.
Un sistema de S&E mide el desempeño de las agencias y lo compara con algún estándar
(un resultado deseado). Si, considerando lo anterior, las medidas de desempeño no
reúnen las características pertinentes a efectos del aprendizaje y de la mejora
organizacional, es altamente probable que la información producida por el S&E no sea
relevante para los niveles gerenciales.
Ahora bien, mientras los gerentes parecieran requerir información muy desagregada, que
ilumine sobre los aspectos a mejorar en las organizaciones; el público pareciera requerir
información agregada que de cuenta sobre las orientaciones de política y que permita
hacer comparaciones entre agencias y entre jurisdicciones, para ampliar su influencia
sobre la administración pública. El cumplimiento de la función de rendición de cuentas,
que manifiestan cumplir algunos sistemas, está directamente vinculado a ello.
36
La relevancia de la información depende también de la oportunidad en que se lleva a
cabo la evaluación: si sus resultados se hacen disponibles después que las decisiones
han sido tomadas, no sirven ciertamente ni a los gerentes ni a la sociedad.
Una vez que los potenciales usuarios conocen y estiman relevante la información sobre
S&E, queda la pregunta de si ella efectivamente produce cambios positivos en el resto
del ciclo de gestión gubernamental. En teoría, cada uno de los factores mencionados
debiera incidir en este sentido. Sin embargo, cabe analizar expresamente cuáles son los
incentivos y mecanismos institucionales para producir la conexión entre las funciones de
un sistema de S&E y sus usuarios, a saber:
Aprendizaje - Uso de parte de los gerentes de programas y los ministros del S&E para
mejorar una organización o un programa en el ciclo subsiguiente.
Rendición de cuentas - Uso hacia adentro y hacia fuera del gobierno para que sus
representantes respondan por el uso adecuado de los recursos públicos y por la
37
efectividad de las acciones gubernamentales.
Como afirma David Shand9, la institucionalización de un sistema de S&E va más allá del
establecimiento de los procesos, estructuras organizacionales, comités y comisiones que
permiten la implantación del mismo. El grado de institucionalización se refleja en el uso de
las estructuras para que se produzca un impacto real en la gestión pública con base en la
información generada por las evaluaciones y procesos de seguimiento a lo largo del
tiempo. Esto, a su vez, se relaciona con el problema de las capacidades, pero también de
los incentivos institucionales; o sea, con la existencia de consecuencias (positivas y
negativas) dentro de la arquitectura misma de la administración pública para que los
usuarios potenciales de la información se preocupen por demandar y usar la información
generada por el S&E, incluidos los entes evaluados y/o monitoreados. La
institucionalización también tiene que ver con la capacidad del sistema de mantenerse en
el tiempo, a pesar de los cambios políticos en el régimen.
9
Informe del Primer Encuentro Regional de E/M en América Latina, Banco Mundial, 2005
(publicado en el año 2006).
38
Tabla N° 2
39
CAPITULO III
Un protocolo común para todos los casos intentó garantizar el rigor de la investigación y la
comparabilidad de los casos, bajo la premisa de que cada investigador se adentraría a un
mundo complejo y lleno de ambigüedades y necesitaría un referente que le permitiera
enfocar su atención a la agenda común. En consistencia con el marco teórico adoptado
por la investigación, cada estudio de caso se dividió en cinco grandes secciones, cada una
de ellas respondiendo preguntas y tópicos críticos.
40
vertical e integración horizontal intersectorial) y la capacidad de integración del sistema
con otros (integración horizontal interinstitucional – incluyendo nivel territorial, e integración
transversal).
Un cuarto grupo de preguntas enfatizó el tema del Uso de la información: ¿En qué
medida los usuarios potenciales del sistema usan la información generada por el mismo,
cuáles son las razones para ello y qué oportunidades existen para superar los obstáculos
documentados? Para contestar esta pregunta se exploraron los problemas de la
credibilidad de la información, del acceso a la misma, del consumo y finalmente, del
impacto de la información.
Finalmente, un quinto grupo de preguntas intentó abordar de una manera más global el
tema de la Institucionalización de los sistemas: ¿Cuál es el grado de
institucionalización de las funciones de S&E en cada uno de los países, por qué, qué tipo
de patrones surgen al compararlas entre sí y qué implicaciones tienen éstos para iluminar
el estado del arte de los sistemas de S&E en la región? Para contestar esta pregunta se
utilizó la información de las secciones anteriores como referencia para evaluar varias
dimensiones asociadas con el nivel de institucionalización del sistema.
En todos los casos el informe final de cada investigador incluyó una narrativa con
información sobre estos cinco grandes temas, a pesar de variaciones en el nivel de
profundidad de los mismos, que es función del estado del arte en cada país.
41
Tabla N° 3
Visión General de la Investigación
Considerando los niveles básicos cuyas perspectivas son clave (nivel político; nivel
directivo; nivel técnico; nivel de los “sujetos” de S&E; y nivel de los usuarios externos al
sistema y/o a la administración pública) 10, cada investigador seleccionó y entrevistó entre
15 y 25 actores, representantes de las instituciones y niveles de responsabilidad
presentados en la Tabla N° 4.
10
Agradecemos a Mario Mora por sugerir estos niveles.
42
Tabla N° 4
Tipo de actores entrevistados
Una vez validados, los estudios de caso fueron analizados, considerando semejanzas y
diferencias para cada uno de los grandes grupos de preguntas y utilizando dos miradas:
43
una mirada por país, para identificar la existencia de uno o varios sistemas diferenciados y
una mirada funcional, considerando la orientación funcional de los sistemas de cada país.
Igualmente, se consideraron en el análisis diferencias de edad, para poner en perspectiva
las comparaciones. A partir de este ejercicio, fue posible generar una clasificación que
permite distinguir cuatro grandes tipos de sistemas de S&E, tal como se presentan en la
Tabla N° 5.
Tabla N° 5
44
Tabla N° 6
Etapas de la Investigación
Además de estos sistemas básicos, encontramos unos sistemas que aspiran a ser
multifuncionales, pero fundándose en contextos donde se desarrolla una interfaz entre la
planificación y el presupuesto, que intenta hacer converger la función política y económica
del sistema.
45
los resultados, ellos no se consideran como objeto de estudio de esta investigación
comparada. Son incluidos aquí porque su ausencia reduciría la validez del panorama
general sobre sistemas de S&E en la región. Por esta misma razón, en las conclusiones
incluiremos algunos comentarios sobre ellos en la medida que sean pertinentes para
entender este amplio panorama de esfuerzos de S&E dentro de los países estudiados.
Los siguientes capítulos están estructurados siguiendo la misma lógica que hemos
presentado aquí. Teniendo como base los resultados de los estudios de caso nacionales,
para cada una de las cuatro categorías de sistemas, analizamos los factores que inciden
en el nivel de institucionalización de los mismos; en particular, cómo la diversificación de
herramientas y funciones, el grado de coherencia, el uso, y la sostenibilidad contribuyen al
grado de institucionalización. Para el análisis comparativo dentro de cada categoría
consideramos además la edad y maduración del sistema en el tiempo, como variable
crítica para entenderlos.
Cabe aclarar que el trabajo comparativo que presentamos a continuación tiene una
importante limitación en lo que se refiere a la incorporación de la información del caso de
Bolivia. Los valiosos estudios de los esfuerzos de evaluación y seguimiento orientados a
resultados en este país no fueron estructurados siguiendo la lógica del protocolo general.
Por esta razón, no fue posible realizar con el mismo rigor el análisis comparativo de cada
una de las dimensiones mencionadas anteriormente para los sistemas y herramientas de
los otros países. Algo similar ocurrió con el informe de Argentina. En la medida de lo
posible hemos tratado de incorporar en el análisis la excelente información recopilada en
estos estudios de caso y hemos realizado un esfuerzo por incluir lo que aprendimos al
interpretar los resultados generales del trabajo comparativo que presentamos a
continuación. Sin embargo, a pesar de este esfuerzo, somos concientes de que este vacío
representa una limitación que desafortunadamente no tiene resolución para el presente
trabajo.
46
CAPÍTULO IV
Introducción
Dentro de este grupo encontramos sistemas que pertenecen a tres subcategorías que vale
la pena distinguir para el análisis comparativo. Por un lado están los sistemas que tienen
una vocación multi-funcional, o sea que además de proponerse perfeccionar las
decisiones políticas, buscan servir a los procesos de asignación del gasto público o apoyar
en forma directa el aprendizaje y mejoramiento de las organizaciones publicas. Estos
sistemas se caracterizan por estar directamente referenciados a los resultados de la
planificación gubernamental. Si bien la mayoría de ellos no logra implementar en la
práctica su multifuncionalidad, su naturaleza está marcada por tal aspiración. En este
grupo encontramos a la vez dos situaciones. Una representada por el SINE de Costa Rica,
SINERGIA de Colombia y el SINASID de Nicaragua que tienen institucionalizada la
función de planificación. Otra representada por los sistemas de Honduras y Uruguay, que
no se basan en un sistema de planificación nacional formalizado. Una tercera subcategoria
la constituyen los sistemas que nacieron con una vocación mono-funcional, alrededor de
una función de coordinación macro-estratégica; tal es el caso de los sistemas conocidos
47
como Metas Presidenciales de Brasil y Chile 11.
Pertenecen a esta categoría al menos tres sistemas: el SINE de Costa Rica, SINERGIA de
Colombia y el SINASID de Nicaragua que cuentan con las siguientes características
comunes:
Todos reflejan la opción de los actores en sus países por diseñar e implementar un
sistema unificado de S&E, cuya coherencia interna e identidad está claramente
asociada con la aspiración de hacer evaluación y seguimiento a las acciones
impulsadas por el ejecutivo dentro del marco general del Plan Nacional de
Desarrollo (PND). Esta prioridad por mejorar la planeación nacional define su
naturaleza y las características de sus herramientas, y determina su nivel macro de
análisis.
Esta característica no implica que no existan otros sistemas de S&E con funciones
más focalizadas, y en muchas ocasiones generando traslapes y demandas
contradictorias a las entidades. Pero es la función de velar por la integridad del Plan
Nacional de Desarrollo lo que convierte a estos sistemas en el núcleo articulador de
los esfuerzos de S&E del gobierno.
En todos los casos se asume que, si se hace S&E al PND, esto redundará en una
mejor asignación del gasto, se desarrollará aprendizaje para hacer ajustes en el
camino, y si además se difunde la información, se producirá una mayor rendición de
cuentas al ciudadano. Por tanto, nominalmente, todos los sistemas de este grupo
11
En Argentina, en el ámbito de la Jefatura de Gabinete, opera un sistema de seguimiento
de las políticas prioritarias a través de un tablero de mando, el Sistema de Información para la
Gestión (SIG), que fue creado para mejorar la gestión y articulación de las distintas áreas de
gobierno. Supuestamente permite el seguimiento, la evaluación y el control de los planes,
programas y proyectos a partir de indicadores de proceso y de logros, para facilitar la coordinación
inter e intraministerial. Está orientado a contribuir al cumplimiento de las funciones del Jefe de
Gabinete, quien está obligado a concurrir mensualmente al Parlamento para informar sobre el
estado de la Nación.
Este sistema no es objeto de análisis en el presente informe.
48
tienen una vocación multifuncional.
A continuación se comparan los cuatro factores que, según el marco teórico de esta
investigación, influyen en el nivel de institucionalización de estos sistemas.
La razón de ser que dio origen al SINE, a SINERGIA, y al SINESID como medios de
evaluación y seguimiento del Plan Nacional de Desarrollo, les da una orientación
predominantemente política, en el sentido de que en teoría el Plan representa la
cristalización de las aspiraciones ciudadanas que el gobierno electo promete desarrollar y
los sistemas enfatizan la obligación del gobierno por dar cuentas de las acciones que le
permitirán cumplir a la ciudadanía. En este sentido, la lógica para hacer énfasis en la
planificación es que ésta representa la mejor manera de rendir cuentas al ciudadano.
49
del quehacer institucional y determina su atención al nivel macro. En Colombia se aspiró a
alcanzar eventualmente un cubrimiento considerable de instituciones y políticas, y a
relacionar el nivel macro de las políticas con el nivel meso de las organizaciones,
ofreciendo una oportunidad de aprendizaje y retroalimentación a éstas. En ambos casos el
órgano rector del sistema se ubicó en la entidad encargada de Planeación Nacional, y el
usuario principal era el Presidente, considerado como un “pedidor de cuentas” frente a su
gabinete y como un “rendidor de cuentas” frente al Congreso y al ciudadano.
50
del ejecutivo. Cambios críticos en la última época incluyen la activación del componente
de Evaluaciones Estratégicas (focalizadas), y la consolidación del SIGOB (sistema de
programación y gestión por objetivos y resultados) como la herramienta fundamental de
seguimiento, con el consecuente redireccionamiento del énfasis de los niveles macro y
meso al nivel macro exclusivamente y finalmente, la intención de reactivar el componente
de difusión de la información y rendición de cuentas del Sistema.
Herramientas
Los instrumentos de S&E que existen en los sistemas tienden a ser simples, compactos y
relativamente coherentes hacia adentro. En el caso de Costa Rica, de los tres módulos
inicialmente concebidos (de información, de evaluación y de incentivos) solamente se
implantó el de evaluación. Y dentro de éste, sólo se desarrollaron herramientas de
seguimiento. Estas decisiones marcaron la naturaleza del sistema. Por dos terceras partes
de su existencia, el sistema funcionó con un instrumento único, los Compromisos de
Resultados, suscritos entre el Presidente y el máximo jerarca de la institución,
operacionalizados en una Matriz de Desempeño Institucional (MDI) que especificaba las
acciones estratégicas que serían objeto de seguimiento (este instrumento será
reemplazado en la propuesta de cambio actual por los Contratos con la Ciudadanía, cuyo
seguimiento se hará con una herramienta más refinada llamada la Matriz Anual de
Programación Institucional, la MAPI, que a su vez se incorpora a los Planes Anuales
51
Operativos, PAOs) y se plantea además la introducción de evaluaciones de impacto 12.
En el caso de Colombia las herramientas se han ido transformando a lo largo del tiempo,
pasando de figuras originales como el Plan Indicativo y los Compromisos de Gestión a
herramientas de corte más convencional. Entre éstas figuran las actuales Metas
Presidenciales acordadas entre el Presidente, los ministros y sus agencias en referencia
con el PND, cuyos indicadores son monitoreados a través del SIGOB y usados para
realizar informes periódicos para el Congreso. Independientemente, se desarrollan
además evaluaciones focalizadas de impacto a entidades y programas seleccionados por
su calidad estratégica. Estas evaluaciones, altamente técnicas, realizadas por agentes
externos al gobierno, han sido objeto de atención y de inversión de recursos en los últimos
tiempos.
12
Durante el período en que se enfatizó en el seguimiento a la ejecución del gasto, se
reemplazaron los Compromisos de Resultados por los Planes Anuales Operativos (PAOs) como
instrumentos de E&S del PND y se ampliaron los indicadores operacionalizados en la MDI para
incluir todas las acciones institucionales vinculadas al PND, debilitándose así la naturaleza
estratégica del Sistema.
52
sistema es aún más simple que en los otros dos, pero todavía existen problemas con sus
herramientas (por ejemplo demasiados indicadores, algo que es típico de los primeros
ciclos de existencia).
Por otra parte, parece haber consenso sobre el hecho de que la contribución del SINE,
SINERGIA y SINESID al mejoramiento de la capacidad de gestión institucional, o sea, la
función de aprendizaje del sistema, ha sido mínima. En el caso de Nicaragua el sistema se
basa en indicadores macro que buscan dar cuentas sobre los resultados de grandes
procesos, aunque existe la aspiración de que se convierta en herramienta gerencial. Sin
embargo, el hecho de que el flujo de información va en una sola dirección no es una señal
positiva. En Colombia y en Costa Rica desde el principio se aspiraba que la información
generada fuera utilizada por los gerentes de las entidades públicas para mejorar su
gestión. Sin embargo, en ninguno de los dos sistemas se desarrollaron los mecanismos
para que esta aspiración se convirtiera en una realidad, en parte por el sesgo de análisis
macro que ambos acabaron tomando. En el caso de Colombia al final se descartó el
instrumento fundamental para ello, los Planes Indicativos, que vinculaba la planeación
estratégica del PND con la de las entidades; en el caso de Costa Rica desde el principio
se diseñaron herramientas que no preveían mecanismos de retroalimentación a las
unidades monitoreadas, con un sistema caracterizado por el flujo de información en una
sola dirección.
b. Coherencia institucional
53
relativo grado de coherencia interna, el grado de coherencia institucional de los sistemas
como tal no es equiparable.
Esta especialización en el nivel macro –por diseño en el SINE, y SINASID y por decisión
posterior en SINERGIA– permite un avance relativo en la coordinación al interior del
sistema, entre los funcionarios y técnicos que administran el sistema y los funcionarios de
los ministerios y programas de quienes reciben información para hacer S&E. En Colombia
el Presidente y los funcionarios de SINERGIA trabajan juntos para presentar informes al
Congreso y a los Consejos Televisados de Ministros. En Costa Rica existe coordinación
entre los enlaces técnicos de MIDEPLAN y las oficinas de planeación. En ambos países la
identificación y elaboración de metas e indicadores es un ejercicio concertado entre los
actores mencionados y exige un alto grado de compromiso por parte del más alto nivel
jerárquico. En Nicaragua no es claro si existe un proceso similar y pareciera más bien que
el grado de coordinación es menor, y que los indicadores han sido determinados más para
responder a la demanda y compromisos externos del gobierno que a sus necesidades
internas. Incluso, en algunos casos, la información requerida para algunos indicadores
está fuera del alcance del gobierno, lo cual redunda en la existencia de vacíos en la
información.
54
Presidente, los Ministros y sus funcionarios. De hecho, se observa una cierta rendición de
cuentas sobre los resultados desde los funcionarios a los ministros y desde éstos al
Presidente. Sin embargo, si los directivos públicos prestan atención al cumplimiento de lo
acordado, al parecer lo hacen para rendir cuentas al Presidente (en Colombia en
instancias tales como los Consejos Televisados de Ministros), más que para reflexionar
sobre posibles maneras de mejorar su gestión. Igualmente, en los niveles más profundos
de la jerarquía organizacional, en ninguno de los tres sistemas parece haber atención al
nivel micro del desempeño, ni se relaciona el desempeño de los empleados con el
cumplimiento de las metas y objetivos que sus entidades han comprometido.
El diseño institucional en los tres países continúa siendo un obstáculo para articular los
procesos de planeación con los de presupuestación de manera que se generen
consecuencias reales frente a la evaluación y seguimiento de un desempeño exitoso o no:
los procesos de presupuestación en estos países, y sus sistemas de presupuesto y
control, han estado desvinculados de la planificación y están aún orientados a enfatizar
insumos más que resultados. Por ejemplo, los rubros de clasificación del presupuesto no
guardan relación con las metas y resultados esperados. Además, en Colombia y Costa
Rica se menciona que no existe sincronización entre la aprobación del presupuesto y la
55
elaboración de objetivos y metas e indicadores que se desarrollan durante la etapa de
planeación.
Sin embargo, en Colombia, los promotores de SINERGIA empiezan a ver avances lentos
pero esperanzadores. La reforma del Estatuto Orgánico del Presupuesto del 2003 estipula
que el presupuesto nacional debe incluir detalles sobre objetivos, resultados esperados e
indicadores de gestión para todas las actividades del gobierno. Aunque sólo cubre el
presupuesto de inversión, el DNP acompaña este presupuesto con un anexo en el cual se
hace programación del gasto por resultados. Ello ha generado discusiones interesantes en
el Congreso que introducen en este contexto la idea de gestión por resultados, aunque la
asignación del gasto continúa estando desligada de los resultados.
Esta ley también resulta en un traslape de las competencias con relación al tema de la
56
evaluación del presupuesto entre MIDEPLAN, Hacienda y la Contraloría, confusión que
pareciera aumentar con el trabajo independiente que realiza el Ministerio de Hacienda con
el BID para fortalecer los procesos de evaluación de la gestión presupuestaria del sector
público, sin interlocución con el SINE para clarificar competencias e identificar
complementariedades así como áreas de tensión y riesgo.
En Nicaragua no se reportan aún obstáculos de este tipo, ni esfuerzos para promover esta
integración, pero dada la reciente orientación al PND del sistema, es posible que este
punto ciego aún no se haya descubierto. Una ventaja potencial para la integración
transversal de este sistema es que en este país las funciones de S&E se han organizado
alrededor de cuatro sistemas, y de éstos, tres, el SINASID (que es el orientado a
resultados), el SNIP (Sistema Nacional de Inversiones Públicas) y el PASE (Sistema
Nacional de Participación y Concertación), son coordinados bajo el mismo techo, en la
Secretaría encargada de Planificación Nacional. Estos tres operan por tanto con cierto
grado de articulación y los reportes están incluidos en el SINASID. Que el Sistema
Integrado de Gestión Financiera y Auditoría (SIGFA) en cambio resida en el Ministerio de
Hacienda, y que no tenga relación alguna con el SINASID tendrá consecuencias en el
futuro, si se considera la experiencia de los sistemas mas maduros.
Los actores del SINE y SINERGIA experimentan problemas de integración con otros
actores con responsabilidades de S&E. Aunque en ambos casos existe una comisión
interinstitucional que busca coordinar el trabajo de las varias entidades en materia de
evaluación, todavía se reportan dificultades. Esas parecen ser mayores en el caso de
Costa Rica, en particular a partir de los problemas generados por la Ley mencionada
antes. Por ejemplo, en este país los miembros de la comisión interinstitucional elaboran
conjuntamente los lineamientos para formular los Planes Anuales Operativos
Institucionales de las entidades. Más que integración orgánica, el complicado proceso de
planificación conjunta entre estas entidades inducido por la Ley ha producido una
demanda de información en los PAOs que no es más que la suma horizontal de los
requerimientos de las tres entidades. Las unidades ejecutoras se quejan de la ausencia de
coordinación y resienten los múltiples reportes que deben preparar a lo largo del año.
57
ministerios y agencias a ser evaluados, definen la evaluación para todo el período del Plan
y para cada vigencia fiscal, así como las metodologías y estándares de calidad de los
estudios. En el caso de Nicaragua existe el Comité Técnico Estadístico, como instancia
coordinadora presidida por la Secretaría Técnica de la Presidencia, y con representación
de los niveles técnico/ejecutivo de las instituciones de gobierno con responsabilidad
directa en el sistema. Este comité en teoría ofrece un espacio para facilitar actividades de
integración. Sin embargo, aunque funcionó durante la etapa de definición de indicadores
de la ERCERP, parece que posteriormente dejó de reunirse.
c. Uso de la información
58
actores de la cooperación internacional. En Colombia, el Presidente a su vez usa la
información para crear un informe anual para el Congreso.
En los tres países existió desde el principio una declaración explícita de hacer que los
sistemas le permitieran al ejecutivo rendir cuentas al electorado, y por ello, planteaban
como usuario importante al ciudadano, lo que implicaba crear mecanismos de difusión
para el público en general. Sin embargo, la intención consistente en Colombia de activar el
componente de difusión no parece cristalizarse todavía, y solamente Costa Rica
implementó en la práctica mecanismos para asegurar esta relación durante los primeros
años. En ese entonces se convocaban ruedas de prensa y se entrenaba periodistas para
que entendieran la lógica de la información, y se hacían públicos los resultados de cada
ministerio, con las consecuencias que ello acarreaba. Sin embargo, esta práctica
desapareció, igualmente como se ha perdido la continuidad en Nicaragua en relación con
la intención inicial de que la información pudiera ser utilizada en los CONPES, los
consejos ciudadanos activados en el programa del PASE.
Para explorar el tema del uso de la información es importante clarificar cómo ocurre el flujo
de información en estos sistemas. Pero la pregunta clave es ¿qué tanta demanda y uso
real para la toma de decisiones tiene la información que sale del sistema? Como lo sugiere
nuestro marco teórico, ello depende en parte de la credibilidad, el acceso, el efectivo
consumo de la información por parte de los actores que se esperaría que la usen, y el
impacto de la información.
La credibilidad de la información
Los tres casos sugieren que la credibilidad de la información (tanto de los indicadores que
entran al sistema, como de los informes que salen del mismo) sigue siendo un problema
real para los actores de los tres sistemas. En el caso de Nicaragua, con un sistema recién
empezando, han existido problemas graves de credibilidad. Por un lado, la capacidad
técnica de las instituciones es baja. Además, al excesivo número de indicadores, se suma
una debilidad en la base estadística que redunda en una falta de base de datos con
indicadores confiables. Existen vacíos de información puesto que los datos para algunos
indicadores no se consiguen. Los únicos indicadores creíbles son los macroeconómicos
59
que ofrece el Banco Central, donde existe alta capacidad técnica. Y la credibilidad del
Instituto Nacional de Estadísticas, INIDE se ha visto comprometida en un debate nacional
alrededor de la integridad de dos indicadores claves que esta entidad genera, Pobreza y
Población, que hasta el momento de la investigación seguía sin resolverse. Usuarios
potenciales del sistema reportan tener necesidad de la información, pero recurren a
fuentes paralelas por la falta de credibilidad.
Se esperaría que los sistemas más maduros hubieran resuelto con el tiempo algunos de
los problemas de confiabilidad de los datos. Sin embargo, en Costa Rica se reporta que la
única garantía de confiabilidad de los datos que entran al sistema es el aval del jerarca
correspondiente y la capacidad institucional de cada entidad que envía datos, la cual es
variable. No existen mecanismos formales para verificar, ni procesos de auditoría externa
y les corresponde a los funcionarios de MIDEPLAN revisar los datos uno a uno y consultar
al encontrar diferencias o inconsistencias. Además, la automatización del proceso de
seguimiento que se había previsto a través de la creación de un Sistema Integrado de
Evaluación Nacional (SIEN), con las entidades conectadas en línea, no se ha cristalizado y
sólo existe capacidad de automatización dentro de MIDEPLAN (esto se encuentra en
proceso de cambio para hacer los ajustes hacia el MAPI). Tanto en Costa Rica como en
Nicaragua existe una capacidad bastante limitada para diseñar los indicadores de gestión.
Se reporta sin embargo para SINERGIA, que la credibilidad de los indicadores ha crecido
al interior del sistema, puesto que éstos, y las metas que los sustentan, pasan por un
60
proceso de depuración que combina elementos técnicos y políticos: se construyen en
concertación entre la unidad técnica de los ministerios, la dirección técnica del DNP y los
técnicos de SINERGIA; luego pasan por una alta Consejería con Presidencia donde se
negocian hasta terminar como compromisos de los ministros. En teoría, existe un balance
entre la validación política por altas instancias del ejecutivo y la validación técnica por
parte de instancias intermedias capacitadas. Finalmente, mecanismos técnicos tales como
la „Hoja de Vida” de cada indicador ofrecen cierta garantía de confiabilidad a la información
recogida a lo largo del tiempo.
Acceso a la información
En los tres casos se ha avanzado más en ofrecer acceso a la información que sale de los
sistemas para actores al interior del ejecutivo, que al resto de la administración pública o
hacia la ciudadanía. Por lo general, los sistemas son poco conocidos fuera de los círculos
técnicos al interior de la entidad donde se encuentran ubicados, aunque en los sistemas
más antiguos estos círculos se han ido ampliando.
En Nicaragua la unidad rectora, la SETEP, envía informes anuales a las instancias del
ejecutivo y a los donantes. Pero el sistema es poco conocido y poco usado fuera de la
SETEP. En la Asamblea Nacional muchos no lo conocen, y los que sí, lo perciben como
una herramienta política del gobierno de turno. Los proveedores de información tampoco
reciben retroalimentación. En teoría existen tres mecanismos de difusión, la web, los
informes de avance y los boletines, orientados a pasar información al nivel territorial. Pero
el público en general no sabe de la existencia de la información en la web, y los informes
de avance son densos aún para los miembros de la Asamblea general.
En Costa Rica, el SINE fue originalmente concebido para ser usado por el Presidente y
sus ministros. Esto se debilitó en la tercera administración, cuando las actividades se
orientaron, por Ley, a dar información a la Contraloría, que a su vez la pasaría a la
Asamblea Nacional. El tipo de información también cambió y, por tanto, ya no tenía utilidad
directa para el Presidente. En este sentido, el SINE perdió su identidad. Cabe anotar que
las acciones relacionadas con el proceso actual de rediseño y fortalecimiento de su
vocación estratégica no se le atribuyen al SINE como tal sino al gobierno, por lo que hay
61
una necesidad de que el sistema sea relegitimado, incluso al interior de la administración
pública. Finalmente, el acceso de la información procesada a los proveedores de las
agencias y ministerios depende de la buena voluntad de los actores del SINE, puesto que
no existe un mecanismo directo de retroalimentación.
En cuanto a la divulgación al público, en todos los casos existe divulgación formal a través
de la web que, como se sabe, no es un medio útil para tener una difusión amplia en
regiones en vías de desarrollo. En Nicaragua el público no está enterado aún de esta
oferta y no se reporta ningún otro mecanismo. En Colombia existe un discurso denso
sobre la necesidad de generar mecanismos de divulgación a la ciudadanía, con esfuerzos
puntuales (incluido un componente del sistema dedicado a esto), pero aun no hay
evidencias consistentes en esa dirección. El Presidente usa la información a su discreción
en los consejos televisados de ministros, lo cual la hace parcialmente accesible al público
informado. En Costa Rica ya no existen otros instrumentos para informar a la ciudadanía y
se divulga lo que el gobierno de turno considere prudente. En general, aunque estos
sistemas intentan ser instrumento de rendición de cuentas hacia fuera del gobierno, y en
especial hacia la ciudadanía, pareciera que esta función no está sustentada aun por
mecanismos adecuados para que sea cumplida a cabalidad. Esto es particularmente
problemático en los casos de Colombia y Costa Rica, donde los sistemas nacieron con
una clara función de acercar el gobierno al ciudadano.
El consumo de la información
62
observan fluctuaciones con el consumo de la información de acuerdo con la orientación
del gobierno.
Aunque típico de la última administración más que del sistema por sí mismo, en Colombia
el usuario por excelencia es el Presidente, quien la usa para el control de gestión y para
los consejos televisados de ministros. Esto a su vez estimula la demanda de los ministros
por información sobre sus metas. La información sobre metas anexada a los presupuestos
que van al Congreso ha generado al menos interés hacia los resultados en este ámbito,
pero no se puede decir que haya consumo real de la información de parte de aquél.
Tampoco hay evidencias de que se use en otras instancias como Contraloría o Hacienda.
Finalmente, a pesar de la vocación del Sistema de ser el medio para rendir cuentas a la
ciudadanía, se podría decir que el consumo por parte de ésta es mínimo.
En Costa Rica, los usuarios principales fueron también el Presidente y sus ministros
durante la primera mitad de la existencia del sistema, quienes hacían seguimiento
semestral de metas y verificación de su cumplimiento al final de los períodos
determinados. Pero en el tercer período esto cambia radicalmente, convirtiéndose el SINE
en un medio para hacer seguimiento al gasto y el usuario principal pasó a ser la
Contraloría. La administración actual piensa rediseñar el sistema para volverlo a su
vocación original de seguimiento estratégico asociado al plan de desarrollo.
63
El impacto de la información
En el caso de Costa Rica y de Nicaragua, donde las condiciones actuales son de rediseño
y redefinición de los sistemas con la entrada de nuevas administraciones, el impacto de la
información de los sistemas no es claro. En Costa Rica, el informe sugiere que el S&E en
este país no tienen consecuencias reales en la actualidad y que el sistema se encuentra
estancado en la etapa de creación de condiciones para que pueda tener un impacto real
que le permita un nivel más profundo de institucionalización. En cualquier caso, hay
expectativas en relación con la motivación de la nueva administración por devolver el
carácter estratégico del SINE. En el caso de Nicaragua, el impacto real de la información
del sistema actualmente se traduce en que le permite a la SETEP cumplir con su función
como gestor del PND y que le ofrece al gobierno insumos para el diálogo y las
negociaciones con las fuentes de donantes bilaterales y multilaterales. Aunque estos
logros institucionales no se pueden minimizar, no llenan las aspiraciones relacionadas con
la vocación política y multifuncional del sistema de mejorar la planeación y rendir cuentas
al ciudadano.
Tal vez por la madurez alcanzada con el tiempo, tanto con el SINE como con SINERGIA
se logra incentivar la definición de objetivos y metas de desempeño para las entidades y
los programas en relación con el PND, y medir e informar el nivel real de su cumplimiento
en el nivel más agregado de la gestión. En ambos casos, los sistemas contribuyen a
posicionar los temas de la gestión por resultados y la rendición de cuentas dentro de la
agenda política nacional en los niveles más altos de la gestión. Pero ello no parece
significar, como sugiere la teoría de la gestión del desempeño, que los gerentes
64
responsables obtienen a cambio mayor libertad para implementar procesos para alcanzar
las metas, ni tampoco redunda en premios o penalidades, ni para los funcionarios públicos
ni para las organizaciones. En Nicaragua es difícil aún evaluar esta dinámica, pero todo
parece indicar que el énfasis macro y el tipo de indicadores que alimentan al sistema no
ofrecen luces para tomar decisiones de gestión en los niveles altos y medios de la
administración pública. En este sentido, sistemas como éstos han contribuido a avanzar la
agenda de orientar la atención a los resultados, pero el nivel de profundidad de los
cambios alcanzados pareciera no ser suficiente.
d. Sostenibilidad
En Costa Rica, los dos primeros gobiernos fortalecieron el sistema, con el segundo
haciendo un esfuerzo por amarrar el tema de la planeación al de la presupuestación. El
tercer gobierno le dio un viraje a su orientación, interpretada como un proceso de
“consolidación”, con ampliación de cobertura, pero que cambió su identidad y vocación
iniciales. El espíritu de la ley que impulsa el cambio, de vincular la planificación y la
formulación de presupuestos al PND, es consistente con la necesidad de buscar
integraciones entre planeación y presupuesto en el ciclo de gestión pública. Pero la
implementación de la ley, y la poca claridad de las competencias de MIDEPLAN, el
Ministerio de Hacienda y la Contraloría, resultan en un cambio del énfasis de la evaluación
y seguimiento de los resultados hacia el control y evaluación de la ejecución
presupuestaria, y en un cambio del usuario, del Presidente a la Contraloría.
65
Los sistemas son de gran utilidad para el Presidente, si éste tiene interés en una gestión
orientada a los resultados, pues le permiten pedir cuentas a su gabinete y rendir cuentas a
otros actores del Estado y en el mejor de los casos al ciudadano. En este sentido, hasta
ahora, la implantación e institucionalización de este tipo de sistemas de S&E y las
respectivas reformas y ajustes institucionales necesarias para su desarrollo, parecen
reflejar más una política de gobierno que una política de Estado. La estabilidad de los
sistemas es altamente sensible a las preferencias del Presidente de turno y la solidez del
sistema depende en gran parte de su apoyo directo. Si el Presidente deja de demandar la
información, no existen otros usuarios cuya demanda motive su sostenibilidad.
Cabe destacar, por otra parte, que existen variaciones importantes en la normatividad que
sustenta cada uno de los tres sistemas. En Colombia, un mandato constitucional en el
2001, reforzado con múltiples leyes y decretos emitidos en los temas de S&E de la gestión
y la orientación por resultados a lo largo de las dos décadas siguientes (resumidos y
refinados en el documento CONPES 3294 preparado por la actual administración), sirven
de apoyo para legitimar las iniciativas de SINERGIA y asegurarle su continuidad. En
contraste, en los dos países centroamericanos la normatividad es más débil. En Costa
Rica la normatividad se remonta a la Ley de Planificación Nacional de 1974 que le da
competencia a MIDEPLAN para fortalecer el sistema de planeación nacional y a un
decreto presidencial que crea al SINE en 1994. La Ley de Administración Financiera de la
República y Presupuesto Público emitida en el 2002 impulsa los cambios ya descritos y
muestra los riesgos de una normatividad débil y no claramente diferenciada para el
sistema, pues la nueva ley cuestiona las competencias de MIDEPLAN y desvía la atención
del sistema hacia el control de la ejecución presupuestaria, con una orientación más
tradicional, a pesar de establecer una relación entre presupuesto con el PND. En
66
Nicaragua, el SINASID ni siquiera cuenta con un decreto, y más bien su existencia se
relaciona con la normatividad que sirvió para crear el Sistema Nacional de Inversiones,
cuyas funciones están relacionadas pero son diferentes. A pesar de que se impulsó la
creación de un decreto específico para el SINASID, los ajustes que se están haciendo al
PND y al sistema mismo, con el cambio de administración, lo postergaron.
Respecto del financiamiento también existen diferencias, pero no coincidentes con las que
aparecen en la normatividad. De los tres sistemas, solamente en Costa Rica existen
recursos propios dentro del presupuesto de MIDEPLAN, que son complementados con
asistencia de la cooperación internacional, pero el sistema y su equipo no dependen de la
disponibilidad y sostenibilidad externa. En contraste, tanto en Colombia como en
Nicaragua la unidad rectora del sistema está financiada en su totalidad por recursos
externos gestionados por la cooperación internacional y la banca multilateral. Si bien en
Colombia existe una unidad formal dentro del organigrama de Planeación Nacional, la
DEPP, ésta no cuenta con funcionarios de vinculación permanente, sino que es un equipo
conformado por consultores, lo cual le resta continuidad al proceso. En Nicaragua, la
unidad rectora tampoco cuenta con recursos propios sino de la cooperación internacional,
tanto para implementación del sistema como para su personal.
Respecto del personal, como ya se indicó, solamente el SINE de Costa Rica cuenta con
planta de personal propia. Pero una variable adicional a considerar es si, independiente de
su estatus laboral, el personal que maneja el sistema tiene capacidad técnica para
desarrollar el trabajo. Esto supone considerar la capacidad tanto del equipo en la unidad
rectora como en los ministerios y agencias que proveen la información original al sistema.
En el caso más nuevo, se nota aún la precariedad típica de la edad del sistema: la
capacidad del sistema de Nicaragua depende de las unidades estadísticas de los
ministerios, las cuales cuentan con poco personal. Esto se agrava por la alta rotación del
personal en las entidades, y la consecuente pérdida de documentación y memoria
institucional. Por otra parte, no existe capacitación sobre el sistema ni en el gobierno
central ni en los territorios, aunque se espera desarrollar actividades de entrenamiento en
los niveles locales donde la capacidad es aún menor, en particular con el apoyo de los
recursos del sistema hermano, el PASE, el Sistema Nacional de Participación y
Concertación.
67
En el informe de Costa Rica no se resalta el tema de la capacitación, pero otros
documentos permiten indicar que en la primera mitad de su vida se realizaron esfuerzos
significativos de capacitación del personal. Es posible que con el viraje dado al sistema
durante la tercera administración, esto haya cambiado, pero no es claro. Finalmente, en
Colombia ha existido una estrategia sistemática de capacitación de funcionarios a lo largo
del tiempo, y la actual está orientada a apoyar a los gerentes de metas y a los miembros
de las oficinas de control interno de las entidades que proveen la información.
En resumen, considerando los factores que pueden incidir en la sostenibilidad del sistema
tal como se plantean en el marco teórico, el análisis comparativo de estos sistemas
apenas ofrece algunas luces pero no resultados contundentes, puesto que no es posible
observar patrones claros. Con trece años de existencia, Colombia cuenta con
normatividad y capacidad institucional técnica fuertes, pero sin financiación propia dentro
del presupuesto de Planeación y, por tanto, con un equipo de consultores que no son
personal de planta. Con la misma edad, Costa Rica cuenta con normatividad y capacidad
institucional menos fuertes, pero tiene financiación y planta de personal propios.
Nicaragua, en su infancia, no cuenta con normatividad, ni capacidad institucional, ni con
financiación, ni con planta de personal.
Dadas las diferencias entre los dos sistemas de mayor antigüedad, es difícil dilucidar el
peso de la normatividad y la financiación en la sostenibilidad y el grado de
institucionalización de los sistemas. El hecho de que SINERGIA de Colombia haya
sobrevivido a dos administraciones anteriores relativamente hostiles o indiferentes sugiere
que la fuerte normatividad y su capacidad técnica pudieron haber jugado un papel
importante en su sostenibilidad. Sin embargo, como también lo sugiere el informe, no es
claro si la estabilidad actual es sólo el resultado de una coyuntura política favorable
relacionada con el estilo del Presidente o si es algo de más largo plazo.
Así mismo, el hecho de que el SINE de Costa Rica sufrió un golpe en su identidad que lo
debilitó sin desaparecer puede relacionarse con su debilidad normativa (que permitió el
golpe) y con su fortaleza institucional (que permitió haberse mantenido), pero no es claro
que éstos hayan sido los factores fundamentales para su sostenibilidad. Es posible que si
hubiera sigo elegido un gobierno con orientación similar a la del tercero, la debilidad del
sistema hubiera continuado reforzándose hasta darle una identidad totalmente diferente, a
68
pesar de que como unidad se hubiera mantenido dentro de la institución por contar con
partida presupuestal propia. Pero esto es ya especulación. El informe menciona además,
como amenazas a la sostenibilidad del sistema, el hecho de que dos de sus componentes
iniciales no han sido nunca implementados en la práctica, que no existe un mecanismo
institucional formal para sistematizar el propio desarrollo del SINE, y finalmente, que cada
administración “se ha preocupado por el manejo de la información de su propio plan” (p.
74), pero no existe información pública de las cuatro administraciones.
e. Conclusiones
Aunque los discursos de los sistemas reflejan una preocupación por articular las
funciones de planificación con las de aprendizaje, asignación del gasto y rendición
de cuentas hacia el ciudadano (por lo cual se les puede catalogar formalmente
como sistemas multifuncionales), sólo en los casos de Colombia y Costa Rica
algunas de estas funciones están formalizadas en mecanismos e instrumentos
concretos.
69
componentes y orientaciones: una unidad rectora localizada dentro de la entidad de
Planeación del país (que cuenta con rango ministerial para coordinar las acciones
de gobierno desde el más alto nivel); los proveedores de información son las
entidades públicas a partir de la identificación de metas e indicadores
predeterminados conjuntamente; los técnicos del sistema reciben y usan esta
información para generar informes periódicos de seguimiento que son distribuidos a
un grupo de usuarios, siendo el principal el Presidente, su gabinete o uno de sus
ministerios.
En los tres casos se observa una desvinculación entre las actividades de S&E del
PND, promovidas desde la entidad encargada de Planeación y las que se realizan
alrededor de la implementación del presupuesto, generalmente articuladas en un
sistema diferente desde el Ministerio de Hacienda. Esta división del trabajo aparece
como un obstáculo para la coherencia de los sistemas y su grado de efectividad,
aunque en los casos más maduros se documentan esfuerzos a lo largo del tiempo
por buscar mecanismos para cerrar esta brecha que está relacionada con un diseño
institucional de la administración pública tradicional. En Colombia la brecha es de
hecho mucho menor respecto de los proyectos de inversión, cuyos presupuestos
son manejados por el mismo ministerio que coordina el sistema.
Existen diferencias entre los sistemas en relación con los aspectos siguientes:
70
2. Sistemas multifuncionales en contextos carentes de planes de desarrollo
institucionalizados: el PEG/SEV de Uruguay y el SERP-Gerencia de Honduras
Dos de los sistemas bajo estudio parecieran vincularse entre sí porque además de
compartir una orientación política y una vocación multifuncional, no se fundamentan en un
sistema institucionalizado de planificación nacional. Ellos son el sistema en gestación en
Honduras y el SEV de Uruguay.
En Honduras no existe un sistema de planificación nacional desde 1996. Este fue creado
con la Ley de Planificación de 1986, bajo la conducción de una Secretaría de Planificación,
Coordinación y Presupuesto, pero se desmontó en 1996 dando lugar a una función de
planificación en cabeza sólo de los sectores y las entidades territoriales, coordinada por
una nueva unidad, la Unidad de Apoyo Técnico, adscrita a la Secretaría de Estado del
Despacho Presidencial. Hay, no obstante, un plan plurianual de mediano plazo, basado en
los planes sectoriales.
71
el Presupuesto por Programa es la de realizar una evaluación del logro de los objetivos a
fin de retroalimentar la planificación. En correspondencia con ello, una ley de 1987
(posterior al periodo militar) establece que las Rendiciones de Cuenta anuales que se
presentan al Congreso para discutir las modificaciones al presupuesto, deberían contener
“estados demostrativos del cumplimiento de los objetivos y metas programadas, indicando
las previstas y alcanzadas y su costo resultante”. A partir de este momento, la Oficina de
Planeamiento y Presupuesto, OPP adscrita a la Presidencia de la República, presenta
todos los años los documentos de Rendición de Cuentas con información de cumplimiento
de metas y objetivos. El sistema surge en 1999 bajo la coordinación de la OPP,
originalmente concebido como un subsistema del Sistema Integrado de Información
Financiera, SIIF. En los hechos pretende constituirse en un sistema de apoyo a la gestión
por resultados aunque concentrado en la gestión financiero- económica.
Un hito significativo permite clasificar el sistema uruguayo dentro de aquellos que detentan
una orientación predominantemente política. Se trata del cambio de orientación que le
imprime el gobierno del Frente Amplio (una coalición de partidos de izquierda) que asume
el poder en el año 2005. Éste privilegia la función de planificación, y con base en el
programa de gobierno define los “Lineamientos Estratégicos del gobierno” y un manual de
planificación estratégica para el presupuesto. El sistema pasa a denominarse “Plan
Estratégico de Gestión – Sistema de Evaluación” (Sistema PEG- SEV) y si bien se trata de
mantener su vinculación a la formulación presupuestaria mediante el costeo de las metas
prioritarias, su objetivo básico pasa a ser el de apoyar el alineamiento de las políticas
sectoriales con las bases programáticas del gobierno. El Sistema PEG-SEV contiene la
planificación estratégica de los organismos públicos y los lineamientos estratégicos del
gobierno y registra el valor de los indicadores de gestión (eficacia, eficiencia y calidad)
correspondiente a las metas anuales de las unidades ejecutoras.
72
sino también a nivel de todos los sectores de la administración pública central. Intenta, a
tales efectos, aprovechar las bases conceptuales y metodológicas para el seguimiento y
evaluación definidas en la actualización de la ERP.
Por otra parte, ambos sistemas buscan contribuir a una asignación más eficiente del gasto
público. Pareciera tratarse, sin embargo, de una función nominal. En Honduras, el único
avance en la articulación de la función de S&E al presupuesto estriba en que el sistema
provee a las entidades de información sobre la ejecución financiera a partir de un reporte
generado por el Sistema de Administración Financiera Integrada, SIAFI. En Uruguay, por
su parte, el sistema al parecer, siempre tuvo sólo un vínculo indirecto con el presupuesto
en atención a que su formulación radica en un ministerio diferente de la OPP – el
Ministerio de Economía y Finanzas, a través de la Contaduría General de la Nación- .
73
de los casos analizados precedentemente, son entidades que cumplen otra serie de
funciones adicionales. Se trata de la Unidad de Apoyo Técnico en Honduras y la Oficina
de Planeamiento y Presupuesto en Uruguay.
De hecho, según lo sugieren los hallazgos empíricos, el propósito del sistema de servir a
la asignación del gasto, es el que tiene la menor prioridad. Como parte del componente de
seguimiento y presupuesto por resultados del sistema, el planteamiento de la ERP es
complementar la clasificación funcional, económica y contable que actualmente rige la
elaboración del presupuesto, con una clasificación programática 13, de modo de lograr una
asignación del presupuesto basado en líneas de acción y resultados esperados; sin
embargo, este propósito es todavía un enunciado y, según se destaca en el informe, no
hay evidencia de que el Ministerio de Finanzas se encuentre en total disposición de
ponerlo en práctica. La única vinculación que actualmente existe con el presupuesto es
13
Está previsto que la UNAT (coordinadora del sistema), en conjunto con la Secretaría de
Finanzas realicen la definición de dicha clasificación.
74
que el sistema incorpora la información sobre ejecución del gasto (proporcionada por el
SIAFI) de cada entidad, pero sólo como una información a ser utilizada por las propias
entidades para conocer los avances en este sentido.
Por otra parte, aunque el sistema tiene también la función de proveer información para la
rendición de cuentas a la ciudadanía (se le concede la segunda prioridad), tampoco hay
evidencia de que esta función esté siendo cumplida.
En lo que concierne a Uruguay, cuando se implanta el SEV, se asumía que daría origen a
una real práctica de evaluación por parte de la OPP. Pero esto no ocurrió así. De hecho, la
OPP siempre habría considerado que su rol consistía en desarrollar la metodología,
asesorar a las unidades ejecutoras y presentar los indicadores de desempeño al
parlamento. El sistema, por tanto, al igual que en Honduras, se concentra sólo en el
seguimiento.
Por otra parte cabe destacar que el sistema uruguayo a lo largo del tiempo experimenta
cambios en su orientación funcional, que se corresponden con distintas etapas de la
reforma del Estado. En la etapa primera (1995-2000) se priorizó la función de rendición de
cuentas, en tanto el propósito básico era comenzar a informar sobre el destino de los
recursos públicos. En una segunda etapa (2001-2004) se privilegió la función de
Presupuesto por Resultados y el control de las políticas sectoriales; esto último porque el
sistema en este periodo se enfoca en la definición de metas e indicadores a nivel de las
divisiones (centros de actividad) de las unidades ejecutoras. En la etapa tercera, la actual,
14
La ERP y el decreto que creó el sistema de gerencia definen un nuevo esquema de S&E
enfocado a resultados que retroalimenta la gestión.
75
el sistema se enmarca en un claro énfasis por perfeccionar la conducción estratégica del
gobierno, traducido tanto en la definición de lineamientos expresos a tales efectos como
en la profundización de la planificación estratégica.
Hay, por ende, en el caso uruguayo un desplazamiento de funciones, aunque en todas las
etapas ( a lo menos formalmente) existe una asociación con la función de rendición de
cuentas, dado que la presentación de indicadores se hace en ocasión de la rendición de
cuentas anual del Poder Ejecutivo al Parlamento. Resalta notablemente, de cualquier
manera, la discrepancia que existe entre los distintos actores entrevistados respecto de
cuáles son las funciones prioritarias del SEV. Esta discrepancia incluso se da entre una
misma categoría de actores. Por ejemplo, el resultado de las entrevistas a técnicos de la
OPP (que administra el Sistema) es altamente heterogéneo aun en lo que se refiere a la
función de rendición cuentas que es ubicada por tres técnicos en primer lugar y por otros
dos en tercer y cuarto lugar, respectivamente. Pero es aun más notable el hecho de que,
para ellos, excepto el objetivo de mejorar la asignación del gasto (una mención en primer
lugar, dos menciones para el segundo lugar, y dos para el tercer lugar), el resto de las
funciones no están claramente definidas.
El reporte del caso Uruguay llama también la atención de la baja prioridad que todos los
entrevistados conceden al objetivo de contribuir a la planificación de políticas estratégicas
y sectoriales, no obstante que fue la función principal asignada al sistema por la
metodología desarrollada para la formulación del presupuesto.
Herramientas
Al igual que el grupo analizado precedentemente, también estos casos se caracterizan por
disponer de herramientas relativamente simples, que no dan cuenta en forma evidente de
la vocación multifuncional de los sistemas.
76
pero todavía no están habilitados. En cuanto al Sistema de Gerencia Basado en Gestión
por Resultados, la administración de la información de metas institucionales se realiza a
través de una herramienta tecnológica con el mismo nombre. Hay 57 entidades del
gobierno central y 5 entidades descentralizadas incorporadas al sistema. Se puede
visualizar el avance agregado en las metas, de manera que sirve como tablero de control
al Presidente para discutir los rezagos presentados en los compromisos del gobierno.
Además, a partir de un reporte de ejecución financiera generado por el Sistema Integrado
de Administración Financiera, SIAFI, y un sistema de alerta similar al empleado a nivel de
metas, la UNAT realiza un proceso manual de carga de información para tener una lectura
de los avances físicos y financieros por institución. Se reconoce que, a pesar de que la
información generada no tiene un uso específico, y es más de carácter informativo para
las entidades, éste constituye un primer avance en la articulación de la función de S&E al
presupuesto. Cabe destacar que todavía no se ha alcanzado la interoperabilidad
semántica, tecnológica y operativa entre los dos sistemas.
77
b. Coherencia Institucional
78
proyectos que aparecen en los anexos de la ERP. Pero no hay explícita una
responsabilidad organizacional ni de un funcionario dentro de la acción de gobierno para el
seguimiento de los diferentes objetivos y resultados de la ERP.
Otro rasgo distintivo del Sistema de Uruguay es que en los propios planes estratégicos de
gestión ministeriales se establece el responsable del ministerio respectivo que realizará el
seguimiento y evaluación de los Objetivos Estratégicos. Tales objetivos, por su parte,
constituyen el marco para la definición de los objetivos y metas de las unidades ejecutoras
que integran cada ministerio. Destaca además el hecho de que los Planes Anuales de
Gestión 2006 y 2007 (definidos a nivel de las unidades ejecutoras) también clasifican las
metas en prioritarias o generales, según los objetivos a los que se vinculan. Para cada
meta, los organismos definen un indicador de gestión (ya sea de eficacia, eficiencia o
calidad) que permita realizar el monitoreo, seguimiento y posterior evaluación de los
resultados. En la fase actual del sistema, se le otorga más importancia relativa a los
79
indicadores de eficacia y se crean los de impacto. El sistema obliga a ingresar los valores
estimados para cada una de las metas prioritarias, el tipo de gasto que se prevé y el tipo
de financiamiento.
Respecto de ambos sistemas se reporta expresamente una baja articulación entre las
instituciones involucradas en los procesos de planificación, presupuesto y S&E.
Durante más de diez años Honduras contó con un Sistema de Planificación, Coordinación
y Presupuesto, SECLAN, centralizado en una Secretaría de Estado (la Secretaría de
Planificación, Coordinación y Presupuesto) que reunía todas estas funciones. En 1996, en
el marco de una serie de reformas a la administración pública, las funciones de
planificación fueron desconcentradas en las Unidades de Planeación y Evaluación de la
Gestión, UPEG, de las Secretarías de Estado.
A fin de suplir las funciones de asesoría, apoyo técnico y coordinación para la formulación
de las políticas multi-sectoriales, se creó la Unidad de Apoyo, UNAT, como cabeza de la
Secretaría del Despacho de la Presidencia. Por su parte, las funciones de programación y
asignación del presupuesto se radicaron con exclusividad en la Secretaría de Finanzas.
El sistema como tal articula a la UNAT con las unidades sectoriales de planificación y no
contempla una relación orgánica con la Secretaría de Finanzas. Por otra parte, el proceso
de elaboración de los planes sectoriales a cargo de los UPEG, según lo sugiere el informe,
es aún muy débil, lo mismo que la relación de los indicadores y metas con las
80
asignaciones presupuestarias.
Sin embargo, está propuesta una nueva estructura institucional para orientar la gestión al
logro de resultados, en el marco de la actualización de la ERP. Esta estructura se
configura a tres niveles (político, técnico y ejecutivo) y contempla la creación de “Comités
Funcionales de Presupuesto”, los cuales se vislumbran como una instancia de
coordinación interinstitucional15 para la articulación de los procesos de programación del
gasto y las metas a ser logradas en cada sector o programa. Conceptualmente, como lo
destaca el informe, con esta instancia el modelo propone promover la alineación de la
presupuestación anual y plurianual con los procesos de planeación, seguimiento y
evaluación. Sin embargo, no existe evidencia de que esta instancia haya sido
implementada.
Cabe, en cualquier caso, destacar dos de las conclusiones a las que se arriba en el
informe de Honduras:
“Aunque existen disposiciones que sustentan el M&E como una función asociada a la
planificación y a la ERP, en ellas, la definición de roles y responsabilidades no es
totalmente clara dado que se carece de un ordenamiento completo y único para la
función de M&E”.
15
El modelo prevé que dichos comités serán coordinados por la Dirección General de
Presupuestos y a ellos asistirán, de manera permanente, la UNAT y los directores de las UPEG,
los gerentes de entidades o los directores de programas, según sea el caso, para definir las metas
y la distribución de los recursos asignados para su cumplimiento.
81
sostenibilidad del M&E depende en buena medida de la vinculación de esta función
con el proceso presupuestal, o de su implementación en el nivel sectorial y territorial.
Sin embargo, es precisamente en estos campos donde menos avances se ha
logrado” (p. 23).
El sistema uruguayo, por tanto, al igual que todos los que constituyen parte del grupo en
análisis (los sistemas con orientación predominantemente política), tampoco contempla
una articulación formal con el ministerio responsable del presupuesto. Sin embargo, el
caso de Uruguay, por su orientación primigenia al presupuesto, constituye el único caso en
que originalmente se establece una suerte de complementación entre ambas instancias, la
que ahora está prevista para el caso de Honduras según lo advertíamos precedentemente.
En efecto, cuando se realiza la formulación del presupuesto, tanto la OPP como la CGN
designan delegados a una comisión conjunta en la que se definen las instrucciones para la
definición de los Planes Estratégicos de Gestión (PEG), los Planes Anuales de Gestión
(PAG), los objetivos, metas e indicadores de gestión, así como los manuales para los
módulos que integran el Sistema Integrado Presupuestal (SIP), el que constituye otro
sistema del SIIF. Es de destacar, de cualquier manera, que la relación no es consistente
en el tiempo. De hecho, el informe llama la atención sobre que actualmente se observa
una menor articulación entre la OPP y el Ministerio de Economía y Finanzas, lo que
estaría dificultando la asociación entre el SEV y el presupuesto.
82
Distribución del Gasto, SDG y Análisis del Gasto por Producto, AGPP) con el objetivo de
elaborar mejores indicadores de eficiencia. Por su parte, el sistema hondureño recoge la
información sobre ejecución del gasto de cada entidad, proporcionada por el Sistema
Integrado de Administración Financiera, SIAFI. En Honduras hay, además, perspectivas
de mayor integración. En efecto, el enfoque de gestión por resultado planteado a partir de
la actualización de la ERP prevé no sólo la articulación con el Sistema de Gerencia sino al
menos la interoperabilidad con el SIAFI; el Sistema de Inversión del Sector Público,
SISPU; el Sistema de Información Nacional de Cooperación Internacional, SINACOIN; y el
Sistema Nacional de Información Municipal, SINIMUN, los tres primeros coordinados por
la Secretaria de Finanzas. Aunque se admite que esta tarea llevará tiempo, constituye un
logro importante. El SIAFI contiene todos los registros presupuestarios por entidad y es la
herramienta básica a partir de la cual se programan y ejecutan los gastos corrientes y de
inversión que hacen parte del Presupuesto General de la Nación. Por su parte, el SISPU
integra la programación de las inversiones de mediano y corto plazo con la preparación de
los presupuestos anuales a partir de la formulación y evaluación de los proyectos; así
mismo, define un marco operativo que incorpora elementos de evaluaciones ex -ante y ex
–post para la viabilización de los proyectos. Es de notar, además, que junto con estas
articulaciones, el sistema de Honduras se propone integrar a nivel operativo la definición
de metas anuales, y estas con la programación presupuestaria para cada vigencia.
c. Uso de la información
Credibilidad de la información
83
informe de Uruguay no hay alusiones expresas a estos asuntos. Sin embargo, allí se
resalta que no existe coordinación del Instituto Nacional de Estadística con la OPP, a los
efectos de mejorar o validar la información de indicadores que se incorpora al SEV. Por
otra parte, se señala que la calidad de la definición de los indicadores y de la información
que se ingresa a ellos es responsabilidad de los directores de las unidades ejecutoras.
En Uruguay el parlamento pareciera ser el usuario más directo. Sin embargo, en el informe
se señala que también este órgano hace un escaso uso de la información, entre otras
razones porque es muy abundante, difícil de entender y de escaso interés, según lo
expresado por los propios parlamentarios entrevistados. De hecho, por ejemplo, la
información enviada al Parlamento en una de las Rendiciones de Cuentas contenía un
total de 3.927 páginas, de las cuales cerca de 1.000 correspondían a información provista
84
por el Sistema sobre los resultados de la gestión pública y otras 1.000 por el Sistema
Integrado de Información sobre Inversión. Además, según se señala, en general, las
metas y objetivos que se definen no son relevantes para el debate político ya que están
planteadas en términos genéricos o bien demasiado técnicos. Sin embargo, el problema
mayor que se destaca es que el parlamento uruguayo tiene pocas posibilidades de fijar la
agenda presupuestaria, entre otras razones porque no cuenta con los equipos técnicos
necesarios para procesar la información. Así, la información sobre los resultados de la
gestión publica, no constituye en realidad un medio de rendición de cuentas que genere
consecuencias en los ajustes presupuestales que hace anualmente el parlamento.
Impacto de la información
d. Sostenibilidad
85
herramientas de S&E se ha desarrollado en un período de seis años, la integración y la
orientación hacia un sistema como tal se inició sólo hace poco más de un año. No hay, por
tanto, evidencias ciertas de su sostenibilidad. Por su parte, son contradictorias las
percepciones respecto de la posibilidad de que el sistema pueda consolidarse. Mientras el
equipo coordinador del sistema sostiene que una de las fortalezas del sistema es que se
ha financiado con recursos propios y que continuará haciéndolo; en el informe se destaca
la dependencia de recursos de cooperación y crédito pero, sobre todo, la existencia de
una serie de factores que pudieran atentar contra la consolidación del sistema. En este
sentido son mencionados, su débil integración a las funciones de planificación, las
limitaciones de ésta al carecerse de una planificación central formalizada, y la
dependencia del S&E al proceso presupuestal donde todavía no se exhiben avances.
e. Conclusiones
Aunque tanto el sistema hondureño como el uruguayo tienen antecedentes previos, son
sistemas que se encuentran en proceso de redefinición. Por tanto, no es posible extraer
conclusiones, salvo algunas de carácter provisorio:
86
No obstante su vocación multifuncional, en la práctica hay un claro privilegio de una
sola función, la de apoyar la planificación estratégicas gubernamental. Sus
herramientas están volcadas básicamente a satisfacer ese objetivo.
87
entre si el hecho de que fueron diseñados para servir a un solo propósito, a su vez, bajo
una orientación política. Son el Sistema de Seguimiento de Metas Presidenciales (SMMP)
de Brasil y el Sistema de Seguimiento de la Programación Gubernamental (SPG) de Chile,
a los que nos referiremos en este punto.
Funciones
88
ministeriales que, a partir de 1995 (coincidiendo con un cambio de gobierno), son
sustituidas por compromisos de modernización (más afinados técnicamente que las
metas), en el marco de un fuerte impulso a la modernización de la gestión pública. La
pérdida de la idea de prioridades gubernamentales, habría llevado a una nueva
modificación del sistema a partir de 2001 (bajo un nuevo gobierno) y al cambio de su
denominación por la actual. Bajo un cuarto gobierno, actualmente el sistema mantiene su
vocación de dotar de dirección estratégica a la acción gubernamental concentrándose en
una agenda focalizada (la “Agenda Programática del Gobierno”), pero que no está
formalizada en un plan específico.
En Brasil, el sistema entró en operación durante el primer mandato del actual presidente
(Luiz Inácio Lula da Silva), específicamente en el año 2003. También se fundamenta en la
selección de proyectos prioritarios que merecen un tratamiento diferenciado para la alta
dirección. En este caso, sin embargo, la agenda está formalizada en planes estratégicos.
El cambio que se experimenta a lo largo del tiempo es que mientras originalmente el
sistema centra su atención en un subconjunto de los más de 300 programas del Plan
Plurianual, a partir de 2007 se comienza a abandonar la noción amplia de “metas
presidenciales”. Ellas son sustituidas por las metas de un programa específico (el Plan de
Aceleración del Crecimiento, PAC), que constituye la nueva agenda focalizada del
gobierno. Actualmente, se reconoce que el sistema está en transición pudiendo ser
reutilizado o cambiado para abrigar las iniciativas del PAC.
Herramientas
En la evolución del sistema hacia al PAC está previsto un cambio de herramienta, la que
está siendo desarrollada en conjunto por el Servicio Federal de Procesamiento de Datos
(SERPRO) del Ministerio de Hacienda y la Secretaría de Planeamiento e Inversiones
89
Estratégicas (SPI) del Ministerio de Planeamiento, Presupuesto y Gestión.
b. Coherencia institucional
En el caso de Brasil, según se reporta, existe una integración vertical “no sistematizada”
que tiene su origen en la naturaleza del sistema de planificación gubernamental brasileño,
el que es de doble “camada”: las acciones del Plan Plurianual, de un lado; y las Metas
Presidenciales, de otro lado, a partir de un filtro para que llegue a la cúpula del gobierno
sólo la información de las acciones más importantes que están siendo ejecutadas en cada
ministerio. El Sistema se funda, pues, en una deliberada duplicidad del seguimiento (por
medio de la Casa Civil y del Ministerio de Planeamiento, Presupuesto y Gestión), habida
cuenta de que se asume que es más fácil conseguir las informaciones estratégicas para el
seguimiento de las metas en la Casa Civil -dado su poder en la estructura gubernamental-
que en el Ministerio de Planeamiento.
En Brasil este tipo de integración reviste un alto grado de formalización. En los ministerios
la responsabilidad por informar los resultados y la situación de las metas está a cargo de
una figura ad hoc, el “gerente de metas” (que coincide en muchos casos con el gerente de
programas), designado por el respectivo ministro. En la unidad central existe la figura del
“Monitor SAM” que es responsable entre otras cuestiones, de analizar la situación
presentada por el gerente de metas y sugerir acciones en función de los problemas y
oportunidades detectadas.
90
analistas que se hacen cargo de los compromisos de agenda por sectores específicos.
Sin embargo, no hay fuertes evidencias de que la formalización de los roles macro-meso
constituya una garantía de éxito del sistema. De hecho, en el reporte de Brasil se llama la
atención sobre una percepción creciente de parte de los gerentes de meta de que el
sistema constituye una burocracia más. Esto estaría incidiendo en que la alimentación del
sistema sea delegada a otras instancias, comprometiendo la fiabilidad de la información.
La cuestión crítica, en este sentido, parece ser el nivel de integración con las entidades
descentralizadas e incluso, con los niveles subnacionales y los entes no gubernamentales;
o sea, con los agentes que son responsables directos del cumplimiento de las metas.
Al respecto, dos situaciones diferentes reportan los casos en análisis. Una representada
91
por Brasil, de articulación expresa e incluso, de “sobreposición integradora” entre los
sistemas. Otra, de no integración, representada por Chile.
Ambos sistemas, además, comparten parte del personal y de las informaciones. De hecho,
el informe proporciona varias evidencias al respecto. Por ejemplo, los monitores asociados
al PPA (que realizan análisis críticos y sugerencias de cambios) son usuarios residuales
del sistema en la medida en que utilizan datos para el seguimiento y evaluación del Plan
Plurianual. Por otra parte, en el sistema siempre hay un monitor asociado del Ministerio de
Planeamiento que hace evaluaciones periódicas de las metas. Muchas veces, además, los
gerentes de metas coinciden con los gerentes de programa. Por tanto, se comparten
datos, equipos y procedimientos entre ambos sistemas.
En lo que respecta a la integración del sistema al resto del ciclo gubernamental, destaca
en particular, la relación con el presupuesto en el caso de Brasil. Allí la integración, ocurre
a dos niveles: i) la sobreposición del sistema con el Plan Plurianual permite que los
aspectos presupuestarios de las metas presidenciales sean susceptibles de seguimiento
(tasa de ejecución) y ii) los eventuales obstáculos causados por indisponibilidad
presupuestaria pueden ser detectados rápidamente y resueltos.
Por otra parte, el hecho de que en 2007 fuera creado un Comité Gestor Intersectorial para
dirigir y monitorear las medidas del PAC da cuenta de un especial esfuerzo de integración.
En efecto, tal comité está integrado por los titulares de la Casa Civil, del Ministerio de
Planeamiento, Presupuesto y Gestión, y del Ministerio de Hacienda. Dispone, a su vez, de
un Grupo Ejecutivo con el objetivo de consolidar las acciones, establecer metas y
acompañar los resultados del PAC junto a los ministros sectoriales, en el que la
Subjefatura de Articulación y Seguimiento de la Casa Civil (responsable directo del
sistema) actúa como Secretaria Ejecutiva.
92
En Chile, en cambio, la integración con el presupuesto pareciera ser mucho más débil.
Según lo reporta el informe, es sólo a partir del año 2006 que la Secretaría General de la
Presidencia (entidad responsable del Sistema) se ha hecho presente en las comisiones
mixtas de la Dirección de Presupuesto con los sectores, buscando así que todos los
proyectos de la agenda queden incluidos en el presupuesto.
Por otra parte, la integración de los sistemas en estudio con la función de planificación
gubernamental está vinculada con el estatus concedido a ella por los distintos países.
Cabe destacar, además, que no aparece reportado en ninguno de los informes una
integración orgánica con los otros sistemas transversales. De hecho, en el caso de Brasil
se releva como un obstáculo para el adecuado funcionamiento del sistema, su falta de
comunicación con otros sistemas; recién ahora estaría previsto un análisis de los datos del
Instituto Brasileño de Estadísticas relacionados con las acciones del PAC, para
evaluaciones de impacto, aunque aun el mecanismo no está sistematizado.
93
c. Uso de la información
La información generada por ambos sistemas no aspira a mejorar las políticas, y menos a
mejorar los procesos de asignación presupuestaria. Aunque las metas pueden ser
clasificadas en presupuestarias o político-institucionales (caso Brasil), los sistemas sólo se
concentran en su seguimiento con base en la prioridad asignada a ellas por el gobierno,
buscando mejorar la coordinación gubernamental. Esto perfila la naturaleza del acceso a
la información que provee este tipo de sistema y su consumo, como apreciaremos a
continuación.
Credibilidad de la información
Existe coincidencia en que el usuario (y por ende, el consumidor) principal de este tipo de
sistemas no es el Presidente, sino el ministerio que tiene a su cargo la supervisión
ministerial y la coordinación macro-gubernamental. La cúspide del gobierno se vincula al
sistema sólo indirecta y esporádicamente, básicamente frente a crisis o a la necesidad de
una mediación de conflictos. En Chile se reportan dos sesiones al año con la Presidencia,
de revisión del avance de la programación gubernamental.
En el caso de Brasil, la mayor integración que existe entre el sistema y otros sistemas de
S&E (en especial del PPA) determina que también ellos sean usuarios del sistema,
aunque secundarios. Esto pareciera no ocurrir en el caso de Chile.
94
Los niveles ministeriales actúan a la vez como usuarios de los sistemas, en tanto, como es
obvio, reciben retroalimentación a través de los resultados generados. En Chile, por
ejemplo, el sistema produce cuatro reportes anuales, mostrando la ejecución trimestral, los
que se envían a los ministros responsables. Con base en tales reportes, en el mes
siguiente a la terminación de cada trimestre, se forman mesas de trabajo intersectoriales
donde los representantes de los organismos ejecutores -las unidades de planificación-
llevan informes justificativos, que abordan las causas de los atrasos e incumplimientos a
objeto de discutir medidas de corrección con los analistas de los sectores involucrados en
el sistema.
Impacto de la información
En cualquier caso, el impacto visible del sistema, según lo destacan los respectivos
informes, es en la coordinación del gobierno, aunque ésta también depende de otros
95
instrumentos y factores, como por ejemplo, el estilo gerencial del ministro a cargo del
sistema y del propio Presidente.
d. Sostenibilidad
Ninguno de los dos sistemas tiene un fundamento normativo expreso. En el caso de Chile,
una ley de 1990 crea el Ministerio Secretaría General de la Presidencia y le encomienda a
una de sus divisiones, la División de Coordinación Interministerial, DCI, la función de
monitorear la implementación del programa de gobierno. Al año siguiente, un decreto
especifica las funciones de la DCI con mayor detalle, e incluye la primera mención a las
metas presidenciales.
96
entidades de la administración pública federal”.
Los recursos de las unidades a cargo de la coordinación de los sistemas, aunque sin
mención específica, provienen del Presupuesto General de la Nación, por lo que se
presume que su sustentabilidad financiera está asegurada.
e. Conclusiones
Por otra parte, los casos reflejan la separación analítica entre S&E. En efecto, estos dos
sistemas en estudio no pretenden hacer evaluaciones; son sólo sistemas de seguimiento
que, en tanto tales, se ocupan de proporcionar información sobre lo que está ocurriendo
respecto del alcance de determinadas metas, no así de evaluar sus resultados en términos
de eficiencia, efectividad o desempeño financiero.
Primero, estos son sistemas que constituyen herramientas útiles para su fin, en
este caso mejorar la coordinación estratégica gubernamental. La concepción de
metas presidenciales y, por ende, de foco y selectividad en el seguimiento de la
agenda de gobierno aportan a este objetivo. Pareciera, sin embargo, que la
existencia (o no) de una planificación nacional sistemática o, al menos, de
programas coherentes que abarquen los ejes intersectoriales del trabajo
gubernamental, inciden en la institucionalización de este tipo de sistema. En el
16
Recordemos que las áreas principales de aplicación de un sistema de S&E suelen ser: la
planificación gubernamental; la asignación del gasto; el aprendizaje para mejorar la gestión de
programas y la prestación de servicios públicos; y la rendición de cuentas dentro y fuera de la
administración pública.
97
informe de Chile, uno de los entrevistados expresa que la coherencia es una
precondición para que los resultados se aproximen a los compromisos y, sin
embargo, aún no se han construido los ejes intersectoriales necesarios.
Segundo, este tipo de sistemas suelen ser también frágiles puesto que tienen una
alta dependencia del entorno político-institucional sobre el que se ubican. La
naturaleza y estabilidad de las coaliciones de gobierno y el perfil del liderazgo
ejecutivo, de hecho, influyen en forma determinante en ellos. Por ejemplo, el reflujo
que habría experimentado el sistema brasileño en el 2005 es explicado en el
informe por un cambio en el estilo de liderazgo en la Casa Civil. En el caso de
Chile, según lo sugieren las entrevistas, el peso concedido a los asesores directos
por uno de los presidentes, habría devenido, en su período, en la pérdida de
influencia del Ministerio Secretaría General de Gobierno en materia de control y
planificación gubernamental.
Cuarto, son sistemas autorreferidos por naturaleza, y, por ende, con un limitado
espectro de usuarios potenciales. De hecho, son diseñados para atender
necesidades intragobierno. Sólo en el caso de Chile hay una conexión indirecta con
el Congreso, ya que los balances de gestión integral que los servicios deben
presentar anualmente ante aquél, contienen los resultados del sistema.
Entre los aspectos que, de acuerdo a los entrevistados, pudieran incidir positivamente en
la institucionalización de los sistemas, figuran los siguientes:
98
rotación del personal.
c) Soporte legal que garantice la existencia de los sistemas, la continuidad de sus recursos
y el financiamiento de sus expansiones17.
17
Este asunto se releva especialmente en el caso de Chile.
99
CAPÍTULO V
Introducción
En este capítulo comparamos aquellos sistemas que tienen en común una orientación
predominantemente económica. Se caracterizan por tener como objetivo prioritario
contribuir a racionalizar y mejorar la eficiencia del gasto público, reflejada en la adecuada
asignación de los recursos humanos y financieros en la administración pública. Por tanto,
son sistemas de S&E que están intrínsecamente ligados, si no enraizados, con los
sistemas de presupuestación y finanzas públicas. En contraste, la atención a la planeación
de las estratégicas y políticas públicas nacionales y sectoriales, aunque relevante en
algunos casos, se considera como un componente supeditado al ciclo de la gestión
presupuestaria.
Entre los países estudiados, encontramos sistemas de este tipo en Chile, el Sistema de
Control de Gestión, SCG, de la Dirección de Presupuestos (DIPRES) del Ministerio de
Hacienda; en Perú, el Sistema de Seguimiento y Evaluación del Gasto Público, SSEGP,
coordinado por la Dirección Nacional del Presupuesto Público (DNPP) del Ministerio de
Economía y Finanzas (MEF); en México, el Sistema de Evaluación del Desempeño, SED,
coordinado por un núcleo estratégico integrado por la Secretaría de Hacienda y Crédito
Público (SHCP), la Secretaría de la Función Pública (SFP) y el Consejo Nacional de
Evaluación de la Política Nacional de Desarrollo Social (CONEVAL); en Paraguay el
Módulo de Control y Evaluación Presupuestaria del Sistema Integrado de Programación
Presupuestaria, MCE-SIPP, coordinado por el Departamento de Control Financiero y
Evaluación Presupuestaria de la Dirección General de Presupuesto en el Ministerio de
Hacienda; y en Argentina el Sistema de Seguimiento y Evaluación de la Ejecución
Presupuestaria, SSEEP, coordinado por la Oficina Nacional de Presupuesto en el
Ministerio de Economía y Producción,
100
coordinados por los entes de planificación nacional. Todos ellos se enmarcan, con
variaciones en intensidad, dentro de una coyuntura caracterizada por la decisión explícita
de generar las condiciones para crear un presupuesto orientado a resultados (POR) o para
cambiar la estructura y actividades del presupuesto en su forma tradicional hacia la
modalidad de presupuesto por resultados propiamente dicho (PPR).
Tanto la implantación del PPR como la del POR requieren cambios institucionales de gran
envergadura. Suponen, además de un cambio cultural, adecuar los procedimientos del
sistema de administración financiera en su conjunto (presupuesto, tesorería,
endeudamiento y contabilidad) con los de otros sistemas administrativos tales como el de
control, adquisiciones, personal, inversiones y demás, e implican considerar todas las
fases del ciclo presupuestal, no sólo la programación y formulación. En ambos casos la
dimensión temporal es clave: se trata de considerar el desempeño “pasado, por lo menos
en el año fiscal anterior; presente, en lo que va del ejercicio fiscal corriente y con una
previsión al cierre del mismo; y previsto para un futuro inmediato, en el año fiscal para el
cual se está formulando el proyecto de presupuesto” (Shack, 2007:50)
Como es de esperar, estos sistemas están directamente vinculados con otros esfuerzos
de modernización de la administración financiera del sector público, tales como la creación
del Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF) y el Sistema Nacional de
Inversión Pública (SNIP), instrumentos que se han ido generalizando en la región desde
los 80 y 90, con el objetivo de mejorar la eficiencia y eficacia de la administración fiscal y
de la inversión pública respectivamente.18
18
Para una breve descripción de los SIAFs y los SNIPs, ver Anexo 1.
101
predominantemente económicos en dos grandes grupos, de acuerdo con el modelo que
parecieran utilizar los países para conducir la asignación de recursos. Como sugiere
Schick (2005), países como Chile, Perú y Argentina han utilizado primordialmente el
presupuesto como herramienta de asignación, mientras que en países como México y
Paraguay existe una planificación plurianual plasmada en un Plan Nacional de Desarrollo,
que busca orientar las decisiones al mediano plazo. Esta característica institucional se
supone que afecta los rasgos de los sistemas de S&E orientados a los resultados que
aparecen, y que también interactúa con la decisión de optar por sistemas
predominantemente políticos o económicos para producir las peculiaridades de cada
sistema en cada país. Analizamos primero los casos del SCG de Chile, del SSEGP del
Perú, y del SSEEP de Argentina19 y luego los casos del SED en México y del MCE-PIFF
en Paraguay.
19
Respecto de este caso sólo se harán algunos comentarios, de acuerdo a lo que es posible
derivar del respectivo informe.
102
presupuestario: los indicadores de desempeño, las evaluaciones de programas y los
reportes de ejecución de programas se revisan durante la evaluación presupuestaria del
ejercicio fiscal anterior; y los resultados se usan para discutir los proyectos de
presupuestos entre la DIPRES y los organismos sectoriales donde se comprometen las
metas físicas a través de indicadores y compromisos, que cuando son aprobados en el
presupuesto, recibirán seguimiento durante el ejercicio fiscal siguiente.
103
Una comparación de dos sistemas con tan diferente grado de maduración puede ser
problemática e incluso injusta. Se invita a considerar los contrastes entre estos sistemas
menos como evidencia de que uno sea mejor que el otro, y más como ilustración de dos
extremos en un continuo cuyos grados de diferenciación se relacionan con diferencias de
edad y maduración: el SCG de Chile cuenta con siete años de desarrollo (se propone
como sistema unificado formalmente en el 2000) y otros seis de preparación (el primer
instrumento aparece en 1994); el SSEGP cuenta con 0 años de desarrollo (empieza su
implementación en el 2007), otros tres de “ebullición” (se propone como sistema unificado
formalmente en el 2004), y otros siete de preparación (creación de instrumentos de
administración financiera entre 1997 y 1998).
Un tercer sistema que es posible incluir en este grupo tiene características más acotadas:
el sistema de seguimiento de la ejecución presupuestaria (que acá designamos con las
siglas SSEEP) de Argentina, regulado por la Ley de Administración Financiera y de los
Sistemas de Control del Sector Público Nacional sancionada en 1992, y que a partir de
1994 comienza a perfilarse como un sistema de información trimestral de indicadores
físicos de los programas20.
Funciones
20
El informe de Argentina también menciona a un sistema de seguimiento de metas
implementado desde el 2001 por la Oficina Nacional de Presupuesto, pero no se aportan datos al
respecto.
104
mejor gestión de éstas” (p. 12). Busca así contener el gasto inercial y mejorar la calidad
del gasto total.
21
La Ley de Administración Financiera establece que la Cuenta de Inversión debe incluir
comentarios sobre el grado de cumplimiento de los objetivos y metas previstas en el presupuesto,
el comportamiento de los costos y de los indicadores de eficiencia de la producción pública, y la
gestión financiera del sector público nacional.
105
Poder Legislativo relativa a la gestión financiera y física llevada a cabo por la
administración pública nacional, mediante el empleo del Presupuesto Nacional.
Herramientas
Para cumplir sus objetivos, el SCG de Chile utiliza las siguientes iniciativas que
representan “técnicas e instrumentos de control de gestión ligados al presupuesto” (p. 75).
La fecha en paréntesis indica cuándo fueron creados, o reformulados, para demostrar su
aparición paulatina a lo largo de más de una década (a partir de 1994), hasta que fueron
unificados en un solo sistema en el 2000:
Esta lista ilustra la riqueza y variedad de los instrumentos y sugiere que existe un balance
106
entre el uso de seguimiento y de evaluación para cumplir sus funciones. Los varios tipos
de seguimiento cubren todas las instituciones. Por otra parte, la decisión sobre qué
programas evaluar empieza en un Comité Interministerial (MIDEPLAN-Ministerio de
Hacienda-SEGPRES), acordada luego con el Congreso e incluida en el Protocolo de
Presupuesto, escogiéndose programas problemáticos o prioritarios.
En el caso del SSEGP del Perú, a tres años de la creación del sistema existe una lista de
herramientas igualmente variadas, pero que aún no han sido implantadas. En efecto, el
decreto del 2004 que crea el SSEGP dispone que cada Ministro debe identificar
anualmente las prioridades y presentar al Consejo de Ministros un plan de
implementación, propuestas de medidas de transparencia, eliminación de gastos
injustificados, mejora de estructura organizacional en su sector, y un sistema de rendición
de cuentas al ciudadano. Sin embargo, no existe evidencia de que estas demandas fueran
implementadas entre el 2004 y el 2007.
Dada su reciente creación, estos lineamientos generales todavía no han sido puestos en
marcha, pero los siguientes instrumentos de S&E han sido identificados para constituir el
SSEGP:
107
evaluación institucional integral - resultados logrados en cumplimiento de funciones
y actividades a nivel de entidades
estudios de seguimiento del gasto público – aplicación de tecnologías como el
Public Expenditure Tracking Survey
balance de gestión – reportes estandarizados semestrales sobre logros y resultados
elaborados por las entidades.
El estudio de caso indica que a la fecha de su realización “la mayor parte de las
metodologías e instrumentos de S&E...no han sido elaboradas ni menos difundidas” (p.
22). En la medida en que se vayan desarrollando, su conjunto podría ofrecer un buen
balance entre evaluación y seguimiento, y claramente reflejaría la aspiración a diversificar
las herramientas, lo que implicaría el camino hacia una diversificación funcional.
Sin embargo, como en Chile, cabe destacar que varios sistemas con instrumentos de S&E
creados entre 1997 y 2004, o sea previos al sistema en estudio, constituyen la base
alrededor de la cual se organizará el nuevo sistema en el Perú. Estos incluyen el SIAF-SP,
el SNIP, con su sistema de seguimiento SOSEM, el SPESEM (Sistema de Planificación
Estratégica Sectorial Multianual) y el SICAR (sistema de incentivos mediante convenios de
administración por resultados o Acuerdos de Gestión). La relación de los dos sistemas
financieros con el SSEGP se discutirá en la sección sobre coherencia institucional. La
breve presentación de los dos últimos y su relación con el SSEGP, que se hace a
continuación, busca ofrecer luces sobre las condiciones existentes para el avance de su
22
Los temas son: descentralización, igualdad de género, juventud, pueblos Andinos,
Amazónicos, Afroperuanos y Asiáticoperuanos, personas con discapacidad, inclusión, extensión
tecnológica medio ambiente y competitividad, aumento de capacidades sociales, empleo y micro y
pequeña empresa, simplificación administrativa, política anticorrupción y política de seguridad y
defensa nacional.
108
implementación:
109
b. Coherencia Institucional
El estudio del SCG de Chile no ofrece mucha información sobre la integración vertical del
sistema, más allá de indicar que el nivel de integración entre las herramientas que
constituyen el SCG de Chile es alto. Es de conocimiento público que cada una de ellas se
ha consolidado y refinado a lo largo del tiempo y que existen relaciones sólidas entre los
funcionarios de la DIPRES y sus contrapartes en cada entidad, lo cual garantiza cierto
nivel de coordinación vertical. En efecto, el estudio describe un proceso cíclico que
comienza con las instituciones públicas, va a la DIPRES y termina en el Congreso; y
donde el flujo de información ocurre en los dos sentidos: “los servicios producen
información de ejecución y reciben exigencias en forma de compromisos” (p. 2).
En el caso del SSEGP del Perú, dado que no existe aún en la práctica un sistema para
observar el grado de integración vertical o transversal, es preciso analizar la coherencia de
la arquitectura actual, por su relevancia para la implementación del SSEGP. En relación
con la integración vertical, tomando el sistema de planificación estratégica SPESEM como
referencia, el estudio sugiere que existe una buena articulación entre el Plan Estratégico
Sectorial Multianual, el Institucional y el Operativo Anual, ya que existen familias de
indicadores que pueden desglosarse para hacer análisis. Sin embargo, el estudio señala
también que no existe evidencia de mecanismos de coordinación para armonizar los
indicadores de desempeño generados a nivel de políticas sectoriales, sus programas, las
organizaciones que las implementan y los empleados que las gestionan (p. 39). Tampoco
se verifica la existencia de mecanismos articulados de S&E en los programas de cobertura
multisectorial.
Por otra parte, el estudio destaca el hecho que otros sistemas financieros como el SIAF y
el SOSEM (sistema informático que respalda el SNIP) ofrecerán información de utilidad
para el nuevo sistema de evaluación. Sin embargo, el estudio indica que los entrevistados
consideran baja la articulación entre estos sistemas y las unidades ejecutoras. También
apunta al hecho de que “no existen interfases ni aplicativos informáticos específicos (más
allá de los que usa la DNPP para los procesos de S&E presupuestarios...) que vinculen
110
automáticamente la información que el SIAF, SNIP y SPESEM contienen” (p. 32), lo cual
puede generar obstáculos para que el SSEGP cumpla su función.
En el SCG chileno la evidencia sugiere que existe una buena sincronización temporal
entre la generación de la información de S&E y su uso en las diferentes fases del proceso
presupuestario. Sin embargo, se reportan algunos problemas de coordinación entre el
SCG y el sistema SPG. De hecho, existe coordinación informal –por ejemplo, a partir del
2006 la Dirección de Coordinación Interministerial de la Secretaría General de la
Presidencia, (entidad que coordina el SPG) participa en las comisiones de DIPRES
(entidad que coordina el SCG). Pero la baja institucionalización de tal coordinación genera
problemas para las agencias que deben responder a las demandas de ambos. Por
ejemplo, el estudio de caso indica que el crecimiento de las herramientas pareciera haber
producido descoordinación y alto número de solicitudes de información a las agencias, lo
cual afecta su trabajo.
En el caso del Perú, la transición formal hacia un presupuesto por resultados y la creación
de un sistema unificado de S&E, el SSEGP, buscan precisamente sincronizar y articular
los procesos de planeación y presupuestación de una manera expedita. Sin embargo, esto
es aún una aspiración, dado que el esfuerzo sólo empieza a implementarse en el 2007. La
111
evidencia en relación con los sistemas existentes no ofrece garantías: los entrevistados en
el estudio consideran que el nivel de coordinación entre los sistemas de planificación,
presupuesto y estadística con los sistemas de S&E es bajo y que no hay aún
procedimientos para capacitar funcionarios y para difundir el nuevo sistema.
Cabe destacar que, algunos de los entrevistados sugieren que el sistema actual de
Argentina adolece de falta de articulación por la ausencia de implementación de los planes
estratégicos, habida cuenta de la resistencia de algunas autoridades a explicitar sus
compromisos al interior de las organizaciones. De hecho, en el informe se sostiene que
“no puede hablarse de la existencia de sincronización entre la aprobación del presupuesto
y la elaboración de los objetivos, metas e indicadores que se desarrollan durante la
planeación estratégica. Se apunta a lograrla, pero aún no se ha conseguido que se
armonicen las metas físicas y las financieras” (p. 73). La planificación, se destaca, “es
observada como una asignatura siempre pendiente” (p. 73). Por otra parte, el Presupuesto
Plurianual, instrumento idóneo para fomentar una mayor planificación estratégica de
mediano plazo, con indicadores medibles, al parecer no ha tenido un impacto significativo
en la gestión de las entidades 24.
c. Uso de la Información
Los usuarios primordiales del sistema chileno SCG son los funcionarios mismos de la
DIPRES y el Congreso Nacional, actores que necesitan información para tomar decisiones
en diversas fases del ciclo presupuestal. La evidencia indica, como lo sugiere el estudio,
23
Al parecer el imperativo que genera el cumplimiento de las Metas del Milenio están en la
base de estas pruebas piloto.
24
Debemos esta última observación a Gerardo Una (mensaje electrónico de Roberto
Panzardi, 5 de diciembre de 2007).
112
que el “SCG posee características de credibilidad, acceso, y consumo de información que
constituyen elementos positivos y significativos para la institucionalización del sistema” (p.
74). Al mismo tiempo, su fortaleza principal, el especializarse en la promoción de la
eficiencia en el uso de los recursos públicos, se convierte en una debilidad al considerar el
impacto final de la información, dado que no existe una relación directa entre la
información que sale del sistema y la planificación estratégica de las políticas públicas. El
informe enfatiza la necesidad de cerrar el ciclo de la evaluación, uniendo los resultados a
ejercicios de planificación estratégica (p. 76).
En el caso peruano, el principal usuario del SSEGP se supone que serán las varias
instancias en el MEF que participan en la toma de decisiones presupuestarias y,
eventualmente, el Congreso. A su vez, el MEF informa periódicamente al Consejo de
Ministros y en teoría existen otros usuarios potenciales como la Contraloría, las entidades
públicas mismas y la ciudadanía. El estudio sugiere que, por lo general, el nivel de uso de
la información generada por los instrumentos de S&E existentes es bajo, y que, dado el
nivel incipiente del SSEGP, sus impactos en el proceso presupuestario y su integración
con otros sistemas de gestión que apoyan la toma de decisiones es “bastante reducido” (p.
39). Las observaciones sobre credibilidad, acceso, consumo e impacto se refieren a los
instrumentos de S&E y a los sistemas de información existentes que complementarán o se
incorporarán al sistema en formación.
Credibilidad de la información
113
En el caso peruano, el estudio reporta un bajo nivel de confiabilidad de la información y un
bajo cubrimiento del total del gasto público.
Acceso a la información
El estudio del caso chileno afirma que no hay duda de que la información es conocida en
el Congreso, su usuario final. Igualmente, toda la información que se produce está
disponible al público en la web, y el sistema es conocido y usado incluso por instituciones
privadas de la oposición. Como punto débil el estudio apunta a la falta de canales de
participación ciudadana en sentido contrario. El informe del Perú documenta un bajo nivel
de entendimiento y uso por parte de la sociedad civil, mientras que las entidades públicas,
el Congreso y la Contraloría no usan los informes de los sistemas existentes.
Consumo de la información
114
los procedimientos correctivos.
Impacto de la información
La información generada por las herramientas del SCG es utilizada por los funcionarios de
la DIPRES para tomar decisiones sobre el presupuesto. Pero hay campo para mejorar el
impacto. Así lo concluye el estudio a partir de un ejercicio de análisis de los impactos
finales de los programas sociales en Chile y su relación con los indicadores de desempeño
y los compromisos institucionales. El estudio sugiere que si bien la evidencia ofrece
buenas noticias en relación a la existencia, calidad y acceso de los datos para su uso,
existe el inconveniente de que todavía éstos no se aprovechan al máximo para medir el
impacto de las herramientas del SCG de DIPRES. Se sugiere, por tanto, la necesidad de
una mayor coordinación de DIPRES y MIDEPLAN para evaluar el impacto global final de
diversos programas/servicios agrupados e incluso para calcular un indicador del impacto
global del SCG, que permita cuantificar la contribución de la implantación de las
herramientas del SCG al mejoramiento de la gestión de los servicios públicos. El
diagnóstico y la discusión reflejan el grado de sofisticación y desarrollo que ha alcanzado
el SCG, cuando en la mayoría de los otros países la preocupación es aún con problemas
de calidad, acceso y uso de la información.
En el caso del Perú, según el estudio, los sistemas de información producen escasos
datos sobre el desempeño, los cuales no se toman en cuenta de manera sistemática para
el proceso presupuestario ni para la planificación. En general, la planificación y
presupuestación “siguen siendo procesos marcadamente inerciales” (p. 48). La evidencia
sobre el bajo uso de la información de las herramientas existentes sugiere que quienes
implementan mecanismos para desarrollar el nuevo sistema de S&E en formación
confrontan un gran desafío para que éste pueda cumplir su función de ofrecer información
creíble, accesible, y que sea consumida por quienes deben usarla para tomar decisiones.
115
los desembolsos financieros como “castigo” a aquellos que no entregan la información
trimestral exigida. Pero, en general, se reporta un bajo nivel de interrelación e impacto de
la información proveniente del sistema en la adopción de decisiones presupuestarias,
tanto a nivel estratégico como operativo.
Cabe destacar, por otra parte, que si bien un Plan de Modernización del Estado consagró
la flexibilización de las estructuras y los premios presupuestarios por los ahorros que se
consiguieran a partir de la mejora organizacional, esta prescripción no se ha ejecutado25.
d. Sostenibilidad
Las herramientas del SCG de Chile se remontan a 1994 y lentamente se van aumentando,
decantando y refinando a lo largo de tres administraciones diferentes. Una década de
legislación soporta el sistema, empezando por la Ley de Presupuesto de 1995 que
dispone el uso obligatorio de Indicadores de Desempeño en las agencias públicas chilenas
y avanzando hacia la obligatoriedad de evaluar los programas incluidos en los
presupuestos de los servicios públicos en el 2003. En particular, el Artículo 52 del Decreto
Ley Orgánica de Administración Financiera del Estado (2003) le otorga facultades al
Ministerio de Hacienda para realizar anualmente evaluaciones de programas sociales,
productivos y de desarrollo institucional y obliga a los servicios públicos a presentar un
balance operativo y económico de su gestión. Los protocolos de Acuerdo con el
Congreso26 y la Ley del Presupuesto permiten estabilidad y renovación permanente del
SCG al mismo tiempo. Curiosamente, en el caso del SCG de Chile, aunque financiados
con fondos propios del presupuesto, el personal técnico que maneja el sistema no es de
25
En un intento por introducir un nuevo modelo de gestión pública orientada a resultados,
desde la Secretaría de Modernización del Estado, en el año 2001 se elabora el Plan de
Modernización del Estado que preveía contratos de gestión entre la alta dirección y los gerentes de
programas (Contratos de Gestión), y entre la alta dirección de los organismos y la Jefatura de
Gabinete (Acuerdos Programas), en un esfuerzo por orientar la administración pública hacia
resultados. Estas modalidades de gestión contemplaban la flexibilización presupuestaria, así como
un sistema de incentivos para el buen desempeño.
El Plan también contemplaba la adopción de Cartas de Compromisos de la Ciudadanía,
que actualmente son las únicas que operan.
26
Son documentos anuales de compromisos mutuos entre el gobierno y el congreso y
contiene actividades para la gestión del gasto público que ambas partes deberán realizar para el
año en curso, y que incide en el proceso de preparación y aprobación del presupuesto del año
siguiente.
116
planta, ya que sus empleados funcionan en calidad de asesores. El gobierno se ha
comprometido a cambiar esto para el año fiscal 2007-08.
En el caso del SSEGP, a pesar de la normatividad que sustentó la creación del sistema en
el 2004, y de la sólida base normativa de las herramientas que lo presidieron, no existe
evidencia de que el sistema hubiera avanzado mínimamente durante sus primeros dos
años de existencia. Actualmente pareciera ser que la relevancia política del sistema es
alta, existiendo voluntad política tanto del poder ejecutivo (para promover S&E de los
resultados de la gestión pública) como del legislativo (para promover un presupuesto por
resultados). En efecto, finalmente en el 2007 se crea un equipo técnico con dedicación
exclusiva en el MEF, conformado por funcionarios de planta y consultores externos dentro
de la DNPP, financiado con recursos del tesoro público. Aunque esto no es garantía,
puede contribuir a crear las condiciones institucionales que le den la estabilidad que
necesita para avanzar su implementación.
e. Conclusiones
A pesar de la advertencia inicial de los problemas de comparar sistemas con tan diferente
grado de maduración, es importante, guardando las debidas proporciones de la
comparación, considerar ciertas diferencias en el proceso de implementación entre los
casos de Chile y Perú. Estas sí sugieren algunas lecciones que invitan a considerar las
posibles ventajas de algunas de las decisiones chilenas. Entre ellas señalamos: un
proceso gradual de implantación de herramientas que se fueron fortaleciendo
independientemente, en vez de un mandato legal de implantación de un sistema entero;
una clara dirección y compromiso de la DIPRES por orientar la gestión del presupuesto
hacia los resultados paulatinamente, instrumento por instrumento, agencia por agencia, en
117
vez de un mandato legal de convertir el presupuesto tradicional en un PPR de un año para
otro; una rápida consolidación e integración de las herramientas dentro de un solo sistema
una vez se toma la decisión, en vez de cierta inercia o falta de liderazgo frente a la
decisión de crear el sistema; y finalmente, una marcada especialización inicial hacia el
trabajo en el nivel meso de la S&E, aunque con poco énfasis en la planeación estratégica
de las políticas públicas y con más énfasis en la racionalización del gasto y el
mejoramiento de la gestión institucional. No es posible decir que estas mismas
características funcionen en un contexto institucional diferente al que ha existido en Chile
durante las dos décadas que han servido de base para este proceso. Pero es importante
considerar estas opciones y explorar con cautela las oportunidades que ellas ofrecen para
ser aplicadas o no, en otros contextos para sistemas que se encuentran aún en proceso
de formación.
118
se han implementado desde mediados de los noventa. Las primeras surgen a partir del
Programa de Modernización de la Administración Federal (PROMAP) realizado entre
1995-2000 y otras continúan desarrollándose bajo la “Agenda de Buen Gobierno”
establecida por el gobierno 2000-2006.
En efecto, tres procesos paralelos alimentan la creación del SED: de modernización para
el mejoramiento de la gestión pública; de reforma del presupuesto para la mejor
asignación del gasto; y de un mayor énfasis en la rendición de cuentas de la inversión en
política social. El proceso de creación de un sistema de S&E culmina en el 2007 con la
propuesta para su creación presentada conjuntamente a la Cámara de Diputados por tres
119
entidades interesadas en S&E, el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de
Desarrollo Social, CONEVAL, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, y la Secretaría
de la Función Pública.
Según el estudio, la implementación del SED implica cambios sustantivos en todas las
27
Información proporcionada por Osvaldo Feinstein, correo electrónico, noviembre 2007
28
El estudio describe esta aspiración de convergencia así: “El presupuesto basado en
resultados inicia con dos orientaciones específicas, una dirigida a consolidar los resultados de
acciones de evaluación en programas e instituciones (esto es el SED), las que deben estar
alineadas al Plan Nacional de Desarrollo, sus planes estratégicos y metas sectoriales, por lo que
podría ser considerada una orientación política, y otra orientada a realizar los ajustes al proceso
presupuestal, para que posteriormente ambas puedan confluir y hacer operativo el Presupuesto
Basado en Resultados, en donde la información de evaluación tenga consecuencias para la
asignación presupuestal, ésta segunda es de orientación marcadamente económica”.
120
etapas del ciclo presupuestario, de manera que la información sobre el impacto social del
gasto y la productividad de las entidades públicas que ofrecerá el sistema “permitirá
nuevos criterios de asignación y gestión presupuestal” (89). Si bien no se puede hablar
aún de un sistema consolidado, muchas de las herramientas que lo constituirán sí
representan herramientas consolidadas a lo largo de la última década; algunas de ellas,
como las evaluaciones de impacto de programas sociales han sido reconocidas por su alto
grado de calidad y objetividad.
Las diferencias entre los objetos de análisis en México y en Paraguay son enormes.
Representan los dos extremos en lo que podría ser una gama de esfuerzos por impulsar
un presupuesto orientado a resultados; en el caso de México unificando en un sistema
único herramientas de evaluación y seguimiento ya consolidadas, en el otro ubicando el
esfuerzo dentro de un sistema de administración financiera ya existente cuyas funciones
van más allá del enfoque a los resultados.
121
a. Diversificación funcional e instrumental
Funciones
El gran desafío del SED será el de consolidar información institucional y de procesos para
empatarlo al ciclo presupuestario en el momento de las decisiones de asignación. El
informe describe la combinación de funciones de la siguiente manera: “En términos
generales el PBR (Presupuesto Basado en Resultados) al estar consolidado tendrá una
orientación predominantemente económica en la que el uso del SMyE se orientará a la
asignación económica para lograr un gasto público pro-pobres y eficiente. Sin embargo,
las iniciativas estudiadas en los ámbitos de Programas y Gestión Pública tienen como
orientación básica la orientación política expresada en la rendición de cuentas y la
transparencia, y también, aunque en menor medida, el aprendizaje organizacional, lo que
varía en ritmo y modalidad en cada iniciativa. La plena operación del SED y el PBR se
orientarán principalmente a tener consecuencias en el proceso presupuestario sobre la
base del desempeño institucional y de programas; al hacerlo transparentan el proceso de
gestión presupuestal, favorecen el aprendizaje derivado de la evaluación y permiten los
ajustes necesarios en la planificación” (p. 102).
122
administración financiera cuya función es exclusivamente mejorar la asignación del gasto,
y asegurar que el presupuesto empiece a tener un énfasis en los resultados de la gestión
pública.
Herramientas
El objetivo del SED en México es que tanto los resultados de S&E de los programas
(componente de Programas) como los resultados de la S&E del nivel de productividad
alcanzado por las entidades públicas (componente de Gestión Pública) “sean
considerados en el ciclo de programación, presupuesto y ejercicio de los recursos fiscales,
y que los objetivos de los diversos involucrados se encuentren alineados a este fin” (p
112).
Las herramientas en el componente de Programas, que parece ser quedarán intactas con
la constitución del SED, están lideradas por CONEVAL, la Secretaria de Función Pública y
la Secretaria de Hacienda y Crédito Público.29. Estos ellas figuran las siguientes:
29
La Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL) tiene un rol protagónico ya que los
programas sociales más grandes están adscritos a ella (tanto programas como entidades
paraestatales).
30
El CONEVAL es responsable de elaborar un Plan Anual de Evaluación que establece los
tipos de evaluaciones a realizarse: evaluaciones de impacto, de diseño, de procesos, de
indicadores, de consistencia y resultados y específicas.
31
Los lineamientos generales de evaluación de CONEVAL y la SHCP consideran cuatro
tipos diferentes de evaluación. Las externas son las más consolidadas y por ello el estudio las
enfatiza.
123
incentivos para atender sus recomendaciones.32
La aplicación del Marco Lógico para la evaluación de cada programa federal.
El Sistema de Evaluación y Monitoreo Basado en Resultados (SEMBR) (desde
el 2004) - utiliza la matriz del marco lógico con tablero de control para hacer S&E de
programas sociales. Cuatro programas sociales participan en la fase piloto iniciada en el
2007 con tres módulos: de indicadores prioritarios de información técnica financiera; de
monitoreo de indicadores prioritarios de resultados; y de evaluaciones externas. Se
complementan con información del Indice Mexicano de Satisfacción de Usuarios, IMSU.
Este sistema es propio de la SEDESOL y se espera su expansión vertical y horizontal en
el año 2008.
Al entrar a ser parte del SED, las herramientas en este componente serán lideradas por
CONEVAL, en estrecha colaboración con la SHCP y SEDESOL.
En contraste, el nuevo componente de Gestión Pública del SED será liderado por la SHCP
y la SFP. Este componente se unificará alrededor de una nueva herramienta llamada
Programa de Mejora de la Gestión (PMG), que enfatiza la reducción de costos a través de
la eficiencia, incremento de productividad y calidad de los servicios públicos. El eje de
análisis de este componente son las instituciones. Cabe destacar que según el informe,
éste se encuentra menos desarrollado que el de Programas. De todas maneras, el estudio
presenta algunos lineamientos generales para su futuro desarrollo, que lo asemejan al
programa que existe en Chile con un nombre similar. Entre tales lineamientos figuran los
siguientes:
32
Cabe destacar que en las observaciones entregadas por Alejandro Medina al borrador de
este informe comparativo, se llama la atención sobre el hecho de que a la fecha el mercado de
estudios de evaluación que se ha creado es “bastante ineficiente y posee vacíos regulatorios”.
124
PMG, con incentivos institucionales e individuales.
Las Cartas de Compromisos con el Ciudadano (actualmente del MIDO) serán parte
del PMG.
Proporcionará información relevante al ciudadano respecto al desempeño de las
instituciones públicas.
Será coordinado por una Comisión para la Mejora de la Gestión Pública.
Por otra parte, el estudio de caso menciona otras tres herramientas asociadas con la
Agenda de Buen Gobierno. Ellas son:
Intragob (desde el 2001) –bajo la Oficina de Presidencia, ofrece una Guía Gerencial
de autoevaluación y seguimiento a los logros de la Agenda de Buen Gobierno en las
entidades públicas. El modelo ofrece ocho criterios de calidad eslabonados y con
requerimientos para alcanzar el estándar aspirado. Promueve participación de las
instituciones en premios de calidad (Intragob) y de innovación (Innova). Las Guías
impulsan además la certificación de la norma ISO 9000.
El Sistema de Seguimiento de Metas Presidenciales (SIMEP) (desde el 2002) - bajo
la Secretaría de la Función Pública (SFP), promueve compromisos institucionales de
mejora de resultados de la gestión, con tableros de control para hacer S&E a metas
ponderadas, alineadas al Plan Nacional de Desarrollo, a los planes sectoriales, los
programas institucionales y a la estructura presupuestal de la SHCP.
El Modelo Integral de Desempeño de Órganos de Vigilancia y Control de las
instituciones de la administración pública federal (MIDO) (desde el 2004) –bajo el liderazgo
de la SFP, usa indicadores de desempeño de las instituciones para evaluar
periódicamente avances y resultados en materia de transparencia, honestidad y mejora de
la gestión pública relacionadas con las líneas de acción de la Agenda de Buen Gobierno.33
Promueve Cartas de Compromiso con los Ciudadanos, con promesas de mejoramiento y
sanciones por incumplimiento.
33
Utiliza la metodología del COSO para convertir el control interno tradicional en un elemento
de la gestión y cultura organizacionales con énfasis en resultados.
125
probablemente Intragob también desaparecerá, y que elementos claves del MIDO serán
incorporados en el nuevo sistema.
El informe indica que la estrategia elegida de implementación del SED, gradual y por
etapas, busca sincronizar los tiempos del ejecutivo y el legislativo y afinar los mecanismos
de coordinación necesarios para el cumplimiento de su función. De ser constituido el SED
como se planea, será un sistema con alto grado de diversificación funcional e instrumental.
Aunque no existe evidencia aún, es posible afirmar que, en teoría, la implantación del SED
como se concibe, convertiría a México en un país cuyo proceso de asignación estaría
igualmente centrado en la planificación y en el presupuesto y su sistema de S&E de
resultados en un ejemplo de orientación mixta, tanto política como económica, más
parecido al del Plan Plurianual del Brasil. El éxito de esta aspiración dependerá del grado
de coordinación y coherencia institucional del sistema.
126
La diferencia tal vez consiste en que el MCE-SIPP surge directamente de un compromiso
por crear un presupuesto orientado a resultados. Sin embargo, en la conclusión del
informe, se señala que “es necesario plantearse una reingeniería en la estructura
presupuestaria, ya que actualmente está concebida por objetos del gasto y no hacia los
resultados que logran las distintas entidades públicas y el efecto que sus acciones tienen
sobre la sociedad” (39).
b. Coherencia Institucional
En el caso del SED en México aunque en el informe no queda claro exactamente cómo se
realiza la coordinación, se indica que las actividades que serán unificadas para conformar
al SED serán manejadas por un “núcleo estratégico de coordinación” integrado por la
Secretaría de Hacienda y Crédito Público, la Secretaría de la Función Pública y el Consejo
Nacional de Evaluación de la Política Nacional de Desarrollo Social (CONEVAL). Por la
estrecha relación con el Presupuesto Basado en Resultados, es probable que la
Secretaría de Hacienda cumpla un papel crítico. En efecto, es de notar que la SHCP es
protagonista líder en ambos componentes del sistema (con dos de sus unidades
participando activamente en cada uno), mientras que CONEVAL participa únicamente en
el componente de programas, y la SFP solamente en el de gestión pública.
Al parecer, el grado de coordinación interna de cada una de las actuales herramientas que
constituirán el SED en México es relativamente alto y adecuado para cumplir sus
funciones actuales. Sin embargo, dada la independencia y grado de consolidación de las
127
mismas, es posible que su integración dentro de un solo sistema represente uno de los
grandes desafíos de quienes manejen el SED. El estudio indica que el COVENAL, la
SHCP y la SFP han emitido ya lineamientos para coordinar e integrar las iniciativas del
área de programas. En el caso del componente de gestión pública, la Comisión para la
Mejora de la Gestión Pública (CMGP) que coordinará el nuevo Programa de Mejora de la
Gestión, deberá crear mecanismos de integración no sólo al interior de la iniciativa, sino en
relación con herramientas como el MIDO dadas sus funciones similares. Por ahora, el
riesgo que se corre es que las instituciones y los programas sufran de estrés
organizacional, dadas las distintas peticiones de información -a veces con instrucciones
distintas- que generan cargas adicionales de trabajo y ningún incentivo 34.
Un ejercicio inicial de realización de matrices de marco lógico en el 2007 para generar los
indicadores para entregar a la SHCP movilizó a los actores involucrados en el SED, pero a
la vez generó tensiones en los programas y mostró debilidades en los mecanismos
institucionales de integración.
34
Observación formulada por Alejandro Medina al borrador de este informe comparativo.
128
alinear los programas a los objetivos prioritarios del Plan Nacional de Desarrollo y
programas sectoriales;
aplicar el enfoque de marco lógico a los programas alineados;
acordar y negociar los objetivos, indicadores y metas de los programas primero al
interior de cada institución, luego con el núcleo estratégico de coordinación y luego con la
Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública de la Cámara de Diputados;
formalizar el proceso a través de la Carta Marco de compromisos e incorporarlos al
Proyecto de Presupuesto de Egresos.
No queda claro cómo los funcionarios de Hacienda utilizarán los resultados de las
evaluaciones en sus tareas para generar la propuesta del Presupuesto. Lo que si está
claro es que la Cámara de Diputados recibirá información unificada sobre los resultados
de las actividades de S&E. Un punto a favor del sistema es que “ya se ha armonizado los
calendarios presupuestal y de evaluación, lo que estrecha el vínculo de la evaluación al
ciclo presupuestal” (p. 84). Sin embargo, el grado de incertidumbre del proceso se refleja
en el siguiente párrafo del estudio de caso: “Aún faltan por definirse algunas fechas y
mecanismos de coordinación entre el ejecutivo y el legislativo en momentos claves tales
como el previo a la confirmación de la estructura programática del presupuesto y también
del proyecto de presupuesto de egresos de la federación. La oportunidad deriva entonces
del cumplimiento de los plazos legales que permita la armonización entre evaluaciones y
ejercicio presupuestal” (p. 90).
Descripciones en el estudio sobre situaciones donde era pertinente cumplir plazos legales
alrededor de las evaluaciones externas sugieren que esta aspiración no es tarea fácil.
129
entidades, así como para preparar el Anteproyecto para el Presidente, controlar y evaluar
los programas de ejecución en cada entidad.
El estudio reporta que en las pruebas pilotos “se enfrentaron dificultades como la
confusión sobre los conceptos de planificación estratégica utilizados en el proyecto y los
criterios establecidos por la Secretaría Técnica de Planificación para la realización del Plan
Operativo Anual. También presentó dificultades la separación por componentes que
realizaba la Unidad Central de Inversión Pública para su trabajo de monitoreo y
seguimiento de los programas y proyectos financiados con el crédito externo
reembolsable” (p. 23). El informe indica que hasta ahora las instancias mencionadas no se
han puesto de acuerdo.
c. Uso de la Información
130
nuevo para determinar aún el uso que se dará a la información.
Credibilidad de la información
En Paraguay, los datos financieros registrados en el MCE son fiables al venir del Sistema
de Contabilidad. Sin embargo, la información sobre el avance físico es consignada por las
entidades y no existe seguimiento físico in situ que permita controlar su calidad.
Acceso a la información
En México, el estudio sugiere que las herramientas del componente de Programas son de
fácil acceso a sus usuarios, pero no se describen nuevos mecanismos de acceso a la
información cuando se integren al SED.
Los resultados de las iniciativas de S&E relacionadas con los programas sociales son
públicas, mientras que los resultados de algunas de las iniciativas del componente de
gestión no lo son. Por ejemplo, el SIMEP, como sus homólogos en otros países, era un
sistema endógeno, con acceso para la Unidad de Control y Evaluación de la GP del SFP y
la Oficina de Presidencia. En el caso del MIDO, la información sí es pública. El propuesto
PMG ofrecerá al público información sobre el desempeño institucional.
En el caso de los programas sociales, la información es pública por ley, pero hasta hace
131
poco existían restricciones. Por ejemplo, al inicio, salvo las evaluaciones externas de los
programas más grandes y algunas Secretarías que las publicaban en sus portales, no era
común que así fuera. Existe, sin embargo, el recurso de solicitud por vía del Instituto
Federal de Acceso a la Información. Actualmente, ya es una práctica usual encontrarlas en
línea. Por otro lado, las evaluaciones de impacto de programas de SEDESOL están
disponibles en la Web, al igual que la información del conteo oficial de pobreza en la
página de SEDESOL.
Para el caso del Paraguay es prematuro hablar aún de acceso, consumo o impacto de la
información, dada la incipiente aplicación del MCE-SIPP. Las entidades del Estado están
siendo capacitadas para su uso como herramienta de planificación/asignación financiera
dentro del presupuesto. Existen además planes para que en el futuro la sociedad civil
pueda acceder a la información en la página web del Ministerio de Hacienda, pero esto es
en el largo plazo.
Consumo de la información
En el caso del componente de gestión, las herramientas son de uso interno. Sin embargo,
132
no existe un sistema de incentivos uniforme ni tampoco una sistematización de resultados
que produzca información de interés para quienes toman decisiones, para motivar su uso.
Una excepción es el caso del MIDO donde los Organismos Internos de Control son
evaluados de acuerdo a la calificación que obtiene la institución, lo que los impulsa a tener
un rol activo en la aplicación de las recomendaciones, a través de instrumentos como la
Carta Ciudadana.
Impacto de la información
d. Sostenibilidad
133
resultados, incluyendo los mecanismos generados para implementar el SED.
Todas las iniciativas tienen asignación regular de recursos fiscales con donaciones y/o
préstamos adicionales, por lo que se garantiza su estabilidad financiera. Pareciera además
que han existido por lo general esfuerzos de capacitación para el personal involucrado.
Por ejemplo, en el 2005-06 se realizaron seminarios sobre Gestión Basada en Resultados
y Marco Lógico con el ILPES/CEPAL para funcionarios de SEDESOL en una primera
instancia en el macro del SEMBR y después al resto de programas federales. En general,
las herramientas tienen un alto grado de consolidación y estabilidad.
Dada la incipiente existencia formal del nuevo sistema SED, será necesario esperar a ver
bajo qué las condiciones entrará en operación y logrará institucionalizarse. En general, la
evidencia sugiere que hay buenas perspectivas, pero que aún, como en el caso del Perú,
y como muestra la historia del caso del SCG en Chile, el camino es largo y empinado.
En el caso del Paraguay, la Ley 1535 de 1999 de Administración Financiera del Estado
establece que la Dirección General de Presupuesto del Ministerio de Hacienda debe crear
mecanismos para evaluar resultados. Para ello crea en el 2004 la Unidad Técnica de
Presupuesto Orientado a Resultados, que inició la conceptualización del MCE-SIPP y
cuyos consultores y técnicos internacionales trabajaron por un año para crear capacidad
interna. Esta unidad fue reemplazada en el 2005 por el Departamento de Control
Financiera y Evaluación Presupuestaria. El staff y la oficina cuentan con recursos
134
asignados del Tesoro público, y la puesta en marcha del Módulo a partir de un decreto
presidencial le dá respaldo y legitimidad al trabajo frente a otras entidades del Estado.
Las acciones para cambiar el foco de la discusión del presupuesto de los insumos hacia
los resultados realizadas entre el 2004 y el 2007 incluyeron la coordinación entre áreas
operativas y de administración financiera del Estado para dar relevancia a los bienes y
servicios como mecanismos de asignación de recursos en el presupuesto; y el desarrollo
de los mecanismos para hacer seguimiento y evaluación del presupuesto. Se empezó con
once programas en cinco entidades, se capacitaron los funcionarios respectivos y se
realizaron los primeros ejercicios de asignar unidades de medida y definir objetivos a los
bienes y servicios para el ejercicio presupuestal del 2005.
Sin embargo, las instituciones participantes en las pruebas piloto destacaron la necesidad
de institucionalizar el módulo, pues “hay desconfianza respecto a su continuidad, ya que
ha habido experiencia con otro tipo de iniciativas que no prosiguieron” (25). Ellos
indicaron también preocupación por la alta rotación de funcionarios que impide la
instalación de capacidad y memoria institucional.
Conclusiones
En este capítulo comparamos varios sistemas que buscan utilizar el S&E para
institucionalizar una gestión del presupuesto por resultados. El SCG en Chile es un
sistema multifuncional en un contexto carente de planificación de nivel macro
institucionalizada; igualmente, el SSEGP del Perú aspira a ser un sistema multifuncional
en un contexto tradicionalmente carente de planificación institucionalizada en el nivel
macro, pero que aún opera como monofuncional y que se encuentra en transición desde el
2000 hacia una mayor institucionalización de sus procesos de planificación macro, con un
Plan Estratégico Nacional formal reforzado con un Acuerdo Nacional en el 2002 que
ofrece directrices y prioridades para toda la administración pública. Finalmente, el SED de
México es también un sistema con aspiración multifuncional que enfatiza su atención en la
asignación del gasto, pero en un contexto donde la planificación de nivel macro está
institucionalizada desde los años 80 y ha determinado hasta el momento el proceso de
asignación de recursos. Los casos de Paraguay y Argentina son distintos en la medida
135
que parecen ser monofuncionales.
Otra diferencia interesante es que el SCG chileno es uno de varios sistemas de S&E
existentes en el país, con una clara intención de apoyar paralelamente el proceso
presupuestario y mejorar la gestión de las entidades públicas (siendo en este sentido
multifuncional), pero no intenta apoyar directamente la planificación macro. En contraste,
el SSEGP peruano intenta ofrecer un sistema único de S&E de los resultados de la
gestión, con una clara intención similar a la planteada para el caso chileno (siendo también
multifuncional), pero dentro de una coyuntura que empieza a dar importancia a la
planificación macro como mecanismo de asignación. En este sentido, pareciera que el
Perú se encuentra en transición en relación con su modelo básico de asignación del gasto,
pero todavía el proceso es jalonado fundamentalmente por el presupuesto.
136
apoye al mismo tiempo la racionalización del gasto y el mejoramiento de la gestión
pública. Pero, a diferencia de los dos anteriores, éste no aspira solamente a ser un
sistema multifuncional, sino también un sistema donde la planeación y presupuestación
jalonen articuladamente el proceso de asignación del gasto y en donde las dimensiones
políticas asociadas al Plan Nacional de Desarrollo y las económicas asociadas al
Presupuesto Federal tengan igual consideración.
Esto lo acerca más al modelo de orientación mixta que caracteriza el sistema de S&E del
Plan Plurianual en Brasil, pero, como se verá más adelante, sin contar con el arreglo
institucional favorable que en Brasil facilita la articulación entre planificación y
presupuestación. En este sentido, el camino de integración que México escoge se parece
más al de Chile. En vez de intentar reformar la institucionalidad que soporta el
presupuesto, se busca adaptar las herramientas de evaluación y los procesos de
planeación a los varios momentos del ciclo presupuestario y sincronizar la planeación
macro institucional a estos ciclos. Pero en su propósito de hacerlo con un solo sistema
unificado, y por tener la planificación nacional carácter constitucional, el SED mexicano se
aleja del camino chileno. En cierta medida, los protagonistas que están impulsando los
sistemas en formación de S&E en el Perú y México parecen estar utilizando las lecciones
aprendidas a lo largo de los veinte años de implantación de otros sistemas punta de lanza
en la región, incluyendo el SCG chileno. Ellos ven la necesidad de diseñar sistemas
multifuncionales con mecanismos que aseguren la convergencia de elementos políticos y
económicos para impulsar el uso adecuado de los recursos públicos y para motivar los
procesos de mejoramiento de la gestión pública, a partir de la creación de una cultura de
gestión orientada a resultados. Sólo el futuro mostrará el resultado de tales esfuerzos.
137
CAPÍTULO VI
Introducción
En este capítulo, más que ofrecer una comparación, nos detendremos en el examen del
único caso que con claridad constituye actualmente un sistema con orientación mixta, el
del Sistema de S&E del Plan Plurianual de Brasil.
La lista de sistemas con orientación mixta pudiera aumentar si consideramos los casos del
SED de México, del SSEGP de Perú y el del SERP-Gerencia de Honduras, aunque todos
estos casos están aún en transición. Otro caso que eventualmente pudiéramos incluir en
este grupo es el de Bolivia, donde después de 23 años vuelve a existir un Plan Nacional
de Desarrollo y está en diseño un Sistema Nacional de Monitoreo y Evaluación de dicho
plan (SE del PND), a cargo del recientemente creado Ministerio de Planificación del
Desarrollo (en sustitución del Ministerio de Desarrollo Sostenible), que aparentemente
tendrá una orientación mixta. De hecho, se han traspasado las funciones de
presupuestación plurianual y de inversión a dicho ministerio, asumiendo que se encargará
de coordinar el Sistema de Planificación y el Sistema Nacional de Inversión Pública,
elaborar los presupuestos de inversión plurianuales en coordinación con los demás
ministerios, y articular los planes de desarrollo municipal y departamental con la estrategia
nacional. Sin embargo, al momento de elaborar el informe, recién se estaba conformando
el nuevo Vice-ministerio de presupuesto plurianual y había un reducido grupo de personal
dedicado a estas tareas, por lo que no es posible conocer el rumbo exacto que tomará
esta iniciativa. En todo caso, el informe destaca avances en la definición y difusión de
clasificaciones programáticas del plan para facilitar su S&E. También resalta las acciones
de S&E a la inversión pública, que incluye la contratación anual de evaluaciones con
entidades privadas; y las evaluaciones trimestrales de la ejecución del presupuesto de
inversión pública. Pero, al mismo tiempo, se llama la atención sobre la necesidad de
“definir con claridad los roles, responsabilidades y ámbitos de coordinación interna,
especialmente entre los viceministerios de planificación y coordinación, inversión pública y
financiamiento externo, y presupuesto plurianual, así como crear mejores canales de
138
comunicación interna entre sus diferentes dependencias” (págs. 11 y 12), todo lo cual
sugiere que el logro de la coherencia institucional constituirá uno de los mayores desafíos
del nuevo sistema, más si se consideran las funciones de S&E que realizan otras
entidades y en particular, el Ministerio de Hacienda a las que nos referiremos más
adelante.
A la luz de todos estos antecedentes, está aún pendiente la orientación del SE del PND de
Bolivia, por lo que tampoco puede ser comparado con el caso de Brasil. Nos referiremos a
éste a continuación.
La situación más o menos corriente es que no opere una real interfaz entre la planificación
y el presupuesto. De allí, que como lo observa Schick (2005:14), “la indiferencia de los
planificadores ante las dificultades presupuestarias, encuentra recíproca indiferencia de
parte de los encargados de preparar presupuestos a las promesas hechas en los planes”.
Brasil, además, exhibe un particular arreglo institucional que pareciera facilitar este enlace
más congruente entre la planificación y la preparación de presupuestos, a saber: la fusión
de la planificación, la preparación de presupuestos y la gerencia en un solo ministerio, el
139
Ministerio de Planeamiento, Presupuesto y Gestión. Se reconoce que, como consecuencia
de ello, los planes parecen ser más realistas que si hubieran sido encomendados a un
ministerio cuya única cartera fuera la producción de un plan de mediano plazo cada 4- 5
años (Ibídem)35.
Finalmente, otro rasgo distintivo del Brasil es que la unidad de gestión del plan plurianual
(PPA), es el programa (desde 1998).
El sistema de S&E del PPA hace parte de la gestión de este particular modelo de gestión
gubernamental. Se trata, pues, de un sistema que opera bajo una lógica distinta a la que
prevalece en el resto de la región.
La evaluación es parte del ciclo de gestión del PPA y antecede a la revisión del PPA y a la
elaboración de la propuesta presupuestaria para el próximo ejercicio.
Funciones
El particular arreglo institucional brasileño, que supone una interfaz expresa entre la
planificación y el presupuesto, se expresa en el peso concedido a estas funciones en el
propio sistema.
35
Shick destaca que, sin embargo, existe la tendencia de que el plan y el presupuesto del
Brasil se desvíen a medida que el período presidencial llega a su conclusión y que la atención se
dirige a su próxima elección.
140
planificación estratégica del plan de desarrollo. Es de destacar, sin embargo, que la unidad
coordinadora del sistema asume que la primera es la única función que cumple éste,
cuestión que, según se expresa en el informe, seria coherente con su percepción de que
el PPA es esencialmente un presupuesto plurianual y sólo secundariamente una expresión
del planeamiento nacional.
De cualquier manera, habida cuenta de que el sistema hace parte de la gestión del PPA,
se reconoce que su objetivo primordial es hacer que el planeamiento nacional (el PPA)
pueda promover la asignación eficiente de los recursos (de parte del Ministerio de
Planeamiento, Presupuesto y Gestión); la gestión para resultados (de los diversos
ministerios implementadores); y la transparencia (para el Congreso y la Sociedad Civil). La
planificación y el presupuesto aparecen así íntimamente relacionados.
El proceso de gestión del PPA ocupa un período que abarca desde enero a septiembre de
cada año, cubriendo la evaluación del ejercicio anterior y la negociación para el próximo
ejercicio. Se pueden distinguir cinco momentos en este ciclo que reflejan bien la lógica de
la interfaz planificación- presupuesto en la que se inscribe el sistema; ellos son los
siguientes:
Los resultados de estos dos primeros momentos apoyan la revisión del PPA y la
elaboración de la propuesta presupuestaria para el próximo ejercicio.
141
- Entrega al Congreso Nacional de los proyectos de ley del PPA revisado y del
presupuesto anual para el próximo ejercicio (hasta el 30 de agosto).
Herramientas
Por una parte, el corazón del sistema, la evaluación anual del PPA en sus tres niveles (de
programas, sectorial y del PPA globalmente), se soporta en una herramienta informática
común, el Sistema de Informaciones Gerenciales y de Planeamiento, SIGPLAN,
administrado por el Ministerio de Planeamiento; pero que también incorpora un importante
ingrediente de auto- evaluación gerencial (como lo analizaremos más tarde).
El SIGPLAN fue diseñado de manera que las informaciones sobre resultados de los
programas pudiesen impactar el proceso de asignación de recursos. De hecho, la base de
datos del SIGPLAN contiene informaciones sobre la ejecución de las acciones, su
gerenciamiento y seguimiento, así como informaciones presupuestarias y financieras
sobre cada programa. Parte de estos datos son provistos por Sistemas distintos, tales
como el Sistema Integrado de Administración Financiera, SIAFI, y el Sistema Integrado de
Datos Presupuestarios, SIDOR.
142
obstaculizando una mayor flexibilidad en la asignación de los recursos.
Además de estos tipos de evaluaciones, hay otras que se vinculan desde el año 2005 al
sistema. Por ejemplo, dentro del conjunto de evaluaciones de iniciativas sectoriales se
creó un sistema de pre-evaluación de inversiones para proyectos de gran envergadura
económica, que consiste en una evaluación de costos- beneficios de parte de la Comisión
de Seguimiento y Evaluación del PPA, como condición para su incorporación en el plan y
en el presupuesto. Existen también evaluaciones de iniciativa sectorial, no gubernamental
y evaluaciones de pactos de concertación que se integran al sistema en la perspectiva de
lograr mayor efectividad y transparencia en la aplicación de los fondos públicos.
No obstante este cuadro aparentemente muy completo, el informe llama la atención sobre
el hecho de que el alcance del Sistema a las necesidades especificas de todos sus
usuarios, depende de la completa implantación de los sistemas específicos de gestión del
desempeño de los órganos de administración, los denominados “Infrasigs”. Ellos, según el
informe, representan una oportunidad de diversificación aun no aprovechada, en atención
a que la lógica de operación del SIGPLAN estaría demasiado orientada por el modelo de
gestión del PPA. Un levantamiento sobre la utilización del sistema realizado en 2006
apoya esta conclusión al poner en evidencia los límites del SIGPLAN para ajustarse a las
peculiaridades de cada ministerio, cosa que no ocurriría con los Infrasigs. Se reporta que
éstos están implantados en siete ministerios, con alguna interoperación con SIGPLAN.
143
las informaciones gerenciales se pueda extraer los datos que interesan al Sistema,
generando una mayor calidad.
b. Coherencia Institucional
144
las restricciones a la ejecución y las recomendaciones para su superación. Estas
informaciones son validadas trimestralmente por el respectivo gerente de programas.
Cabe destacar, sin embargo, que, tal como se anota en el informe, existe una paradoja de
integración dado que una parte significativa de programas son multisectoriales (en el 2006,
el 35,26%). La completa desvinculación de esos programas a las organizaciones (los
gerentes de programa no pertenecen a la estructura) deja a los programas sin sustento
implementador. Por su parte, la completa vinculación de los programas a las estructuras
implementadoras (los gerentes de programa son dirigentes) perjudica la integración
horizontal de los programas de carácter multisectorial.
Un decreto de 2004 estableció que cada órgano del poder ejecutivo debería crear para
cada programa multisectorial bajo su responsabilidad, un comité gestor de programa, con
la finalidad de monitorear y evaluar el conjunto de sus respectivas acciones, por medio del
plan gerencial del programa. Pero, según se señala, este modelo de gestión, no admite la
adaptación a casos particulares. Por otra parte, las Cámaras del Consejo de Gobierno
(instancias intersectoriales de alto gobierno) no se vinculan en forma significativa con las
instancias implementadoras.
145
Este primer nivel de evaluación, donde pueden participar los beneficiarios de los
programas y los asociados a nivel estadal o municipal, es orientada por un cuestionario
normalizado. Lo mismo ocurre en las etapas siguientes.
La segunda etapa de la evaluación, la sectorial, tiene que ser conducida por el Comité de
Coordinación de Programas de cada ministerio, aunque en la práctica suele ser realizada
por sus secretarías ejecutivas. Cubre la evaluación de los resultados del conjunto de
programas a cargo del respectivo ministerio así como la evaluación de la gestión sectorial.
146
vez, se reconoce como su usuaria principal.
El Ministerio de Hacienda (MF), por medio de la Secretaría del Tesoro Nacional (STN),
que evalúa la calidad del gasto, usa sistemáticamente al Sistema como apoyo a los
análisis fiscales y a la evaluación de préstamos externos. Es de destacar, sin embargo,
que actualmente la STN busca desarrollar su propio sistema de evaluación de la calidad
del gasto público, no siendo aun claro si las categorías de resultados serán las mismas
que utilizan los programas del PPP.
c. Uso de la información
Los distintos hallazgos sugieren que el usuario prioritario del sistema es la propia SPI. Los
demás sistemas de S&E son los usuarios secundarios. El área de presupuesto, dentro del
Ministerio de Planeamiento, Presupuesto y Gestión (la SOF) y el área de finanzas dentro
del Ministerio de Finanzas (la STN) son los usuarios terciarios. Los ministerios sectoriales
figuran en el cuarto nivel, en tanto incorporan algunas informaciones del sistema en sus
procesos de planificación sectorial. El Congreso y la sociedad civil presentan un consumo
muy bajo del sistema. Nos referimos más en detalle a todo esto a continuación, teniendo
147
en consideración las categorías de análisis.
Credibilidad de la información
Los problemas que pueden afectar la calidad de la información y, por ende, su credibilidad
tienen dos orígenes en este caso.
Por un lado, la forma como las unidades sectoriales se articulan con las unidades
ejecutoras, usualmente instancias descentralizadas (entidades subnacionales y
organizaciones no gubernamentales, cuando corresponde) que no permite asegurar de
manera fehaciente que la información generada en la base, corresponda a la realidad.
Por otra lado, la baja adhesión al sistema de las unidades sectoriales y, a veces, su
escaso grado de maduración gerencial, que no permiten un nivel de apropiación alto del
sistema.
Acceso a la información
Por otra parte, existe una restricción de acceso a la sociedad civil, a pesar de que la ley
del PPA dispone que la sociedad debe tener acceso a los datos del SIGPLAN. Recién está
en creación un módulo de acceso, aunque aun no se dilucida si el acceso será irrestricto o
sólo para algunas organizaciones. Por ahora, la sociedad sólo tiene acceso a las
informaciones consolidadas de evaluación, en el portal del Ministerio de Planeamiento.
148
menos técnico. Por su parte, los informes enviados a las Comisiones Permanentes del
Congreso desde el año 2006 son editados en un formato especial, agregado (en vez de
programa por programa) y también en un lenguaje mas sencillo.
Consumo de la información
En este sentido, se califica como un “Sistema de la SPI para la SPI y su red de unidades
sectoriales”. De hecho, el Ministerio de Planeamiento es el principal usuario del sistema en
tanto éste atiende a la función primordial de asignación eficiente de los recursos del plan.
Específicamente, el sistema le permite a la SPI alcanzar los siguientes resultados en el
nivel estratégico:
Identificar la contribución de los resultados del conjunto de programas del PPA a los
objetivos y metas de cada ministerio y del gobierno como un todo.
Por otra parte, el informe destaca que los procesos centrales de gestión presupuestaria (a
partir de SOF/MP) y financiera (a partir de STN/MF), en términos generales se benefician
de las informaciones de S&E en sus análisis y decisiones sobre la programación y
ejecución presupuestarias y financieras.
149
del presupuesto que es sometido al Congreso (el cual autoriza al Poder Ejecutivo a gastar
los recursos); la programación, que implica, entre otras, la definición de límites de gasto a
lo largo del año en función de las contingencias; la ejecución; o sea la liberación de
recursos conforme a lo programado; y el control, es decir la verificación del grado de
correspondencia entre lo programado y lo ejecutado. Por otra parte, la gestión financiera
constituye la gestión de caja (programación, ejecución y control) a cargo de STN en el
Ministerio de Hacienda.
De cualquier manera, cabe destacar que desde 2006 los informes de Evaluación que
genera el sistema, son enviados a todas las Comisiones Permanentes (y no sólo a la
Comisión Mixta de Presupuesto y Planes) en atención a que en ellos se discuten políticas.
150
La sociedad es también usuaria marginal de la información provista por el sistema.
En lo que concierne al uso del sistema de parte de los ministerios sectoriales para apoyar
su gestión, la evaluación del PPP en 2005 referente a los órganos sectoriales evidenció
que el SIGPLAN era utilizado como instrumento de gerencia y seguimiento del conjunto de
los programas sectoriales sólo en 24 órganos y que sólo 11 órganos poseían un sistema
informatizado específico, que permite el análisis consolidado de los programas y acciones
del órgano sectorial para apoyar su gerencia. Por otra parte, sólo en cinco órganos el
Infrasig estaba interrelacionado con el SIGPLAN, permitiendo el intercambio automático de
datos entre los dos sistemas.
Impacto de la información
Hay evidencias de que el sistema cumple bien la función de posibilitar la mejora del
proceso de planificación, específicamente la dimensión mas programática y de mediano
plazo (a partir del PPA), posibilitando ajustes ex -ante y ex – post sobre los programas y
en la forma como son implementados. En línea con el éxito en apoyar la función de
planificación, el sistema también pareciera apoyar en forma significativa el proceso de
asignación presupuestaria: las informaciones generadas por el sistema contribuyen a
mejorar la asignación de recursos (presupuestarios y financieros) y los procesos de control
externo e interno, según lo expresa el informe.
Por otra parte, el informe concluye que las organizaciones no se apropian de los
beneficios del S&E porque “no se ven” en los programas, los que son considerados un
enclave en su modelo gerencial.
d. Sostenibilidad
151
El primer antecedente del sistema es un decreto de 1998 que, entre las normas para la
elaboración del PPA 2000-2003, estableció que toda acción finalista del gobierno federal
debía ser estructurada en Programas para la consecución de los objetivos estratégicos
definidos para el periodo del plan. Asimismo dispuso que se realizara una evaluación
anual de consecución de tales objetivos.
El Sistema propiamente tal se funda en la ley del PPA 2004/2007 que dispone que el
poder Ejecutivo debe enviar anualmente al Congreso Nacional el informe de evaluación
del Plan y establece la obligación de crear el sistema. En el mismo año 2004 un decreto
constituye el sistema.
Por otra parte, los recursos del sistema provienen del Presupuesto de la Unión.
e. Conclusiones
El que el sistema esté directamente vinculado a la lógica de gestión del PPA crea
oportunidades, pero también limites a su vocación multifuncional . Los límites se presentan
sobre todo en lo que respecta al objetivo de apoyo del aprendizaje gerencial y, en
152
definitiva, de mejoramiento de las organizaciones. La configuración del sistema en torno a
la categoría “programa” y la asignación de las responsabilidades relativas a su dirección al
margen de las estructuras jerárquicas inhibe a veces, la apropiación del sistema por parte
de los órganos sectoriales y atenta contra su total institucionalización. Pero, a la vez, el
hecho de que el sistema contemple una fase de autoevaluación, al parecer constituye una
fortaleza36. También lo son los pasos que se están dando para instituir en los ministerios
sectoriales unidades expresamente dedicadas a S&E, y la intención de que exista
interlocución interna con tales unidades, en términos de planeamiento, presupuesto y
gestión.
36
Osvaldo Feinstein acertadamente llama la atención sobre el hecho de que para que así lo
fuera, sería necesario que hubieran procedimientos de control de calidad (y sesgo) de las
autoevaluaciones. En todo caso cabe destacar que, según el informe, en esta fase de evaluación
pueden participar los beneficiarios de los programas y los asociados a nivel municipal o estatal y
que es orientada por un cuestionario normalizado, todo lo cual puede minimizar el riesgo a la
autocomplacencia que suele estar asociado a la autoevaluación.
153
CAPÍTULO VII
CONCLUSIONES
Comparar los sistemas de S&E que han surgido en la región no es una tarea fácil, menos
si se trata de estudiar su grado de institucionalización. Es así debido a la heterogeneidad
de los contextos institucionales en que se han desarrollado los sistemas, las diferencias de
sus edades y, sobre todo, a la escasez de conocimiento disponible sobre los factores que
explican su institucionalización.
Acudiendo al estado del arte, acá hemos destacado algunos factores que pudieran ayudar
a comprender porqué determinados sistemas desde su propia creación han logrado
arraigar y luego pervivir en el tiempo. Aspiramos a que esa comprensión contribuya a
aportar lecciones prácticas así como a alimentar la teoría sobre cómo institucionalizar una
función de S&E de los resultados de la gestión pública que la convierta en un instrumento
más eficaz del desarrollo y de la democracia.
La clasificación que hemos adoptado para comparar los sistemas de S&E utiliza tres
variables que directa o indirectamente se refieren a tales funciones.
Una variable alude al contexto en que se sitúan los sistemas en estudio. Acá, recurriendo
a la distinción que establece Schick (2005), hemos destacado el mecanismo que
154
normalmente existe a nivel de país para la asignación del gasto. El supuesto que
adoptamos es que no tiene las mismas implicaciones en el grado de institucionalización de
un sistema de S&E el que se ubique en un contexto con una función institucionalizada de
planificación del desarrollo desplegada en el ámbito más estrictamente político del
gobierno y con un sentido estratégico, que en un contexto donde las prioridades
nacionales son establecidas sólo a través del presupuesto. La distinción no desconoce
que en la experiencia latinoamericana los planes han tenido poco efecto sobre los
presupuestos37; en este sentido, se trata de una distinción con fines heurísticos aunque
también tiene un componente normativo, habida cuenta de la creciente importancia que se
le reconoce a la interfaz planificación-presupuesto para el desarrollo y a la articulación del
S&E a ambos.
Las otras dos variables que hemos adoptado para comparar los sistemas de S&E aluden
directamente a las funciones gubernamentales a las que nominal y realmente ellos
pretenden apoyar. Una variable se refiere a la orientación general del sistema, o sea a las
funciones que cumple predominantemente. La otra variable, directamente vinculada con la
anterior, distingue si el sistema tiene una sola función por diseño, o si no obstante
privilegiar una función que le imprime su orientación, manifiesta cumplir otras funciones
adicionales; esto es lo que denominamos vocación monofuncional o multifuncional,
respectivamente.
37
Osvaldo Feinstein en sus comentarios a la primera versión de este trabajo (mensaje
electrónico, noviembre 2007), recordaba que en los últimos 30 años la interfaz presupuesto-
planificación no operó en la práctica.
155
El segundo grupo incluye los sistemas predominantemente económicos, cuyo objetivo
prioritario es contribuir a racionalizar y mejorar la eficiencia del gasto público, reflejada a
su vez en una adecuada asignación de los recursos humanos y financieros dentro de la
administración pública. Estos sistemas están intrínsecamente ligados con los sistemas
financieros, presupuestarios y de contaduría en cada país.
La tercera categoría incluye aquellos sistemas que por diseño tienen una orientación
mixta, vale decir tanto política como económica. Como es obvio, este tipo de sistemas
tiene una vocación multifuncional.
Con base en esta tipología, la Tabla Nº 7 presenta un mapa preliminar de los sistemas de
S&E en los países estudiados.
Tabla N° 7
Mapa Inicial de los Sistemas de S&E
Contexto de asignación nominal del gasto (a nivel de país)
Plan Nacional de Desarrollo Presupuesto Nacional
Vocación funcional Vocación funcional
Multifuncional Monofuncional Multifuncional Monofuncional
Orientación General del
Sistema:
Predominantemente SINASID SMMP Brasil SERP- SPG Chile
política Nicaragua Gerencia
SINE Costa Honduras
Rica PEG/SEV
SINERGIA Uruguay
Colombia
Predominantemente SED México SCG Chile MCE-SIPP
económica SSEGP Perú Paraguay
SSEEP
Argentina
Expresamente PPA Brasil
Económica y Política SE del PND
(mixta) Bolivia (?)
Predominantemente SSEPPS MIDEPLAN
Social Brasil Chile
Programas SIEMPRO
Sociales Argentina
México
Fuente: Elaboración propia.
156
limitaciones mencionadas ya en la descripción de la metodología. La caracterización, sin
embargo, es útil para capturar de una manera analítica la variedad de sistemas y,
aparentemente, sus características básicas.
En este sentido el mapa ofrece una primera conclusión de tipo descriptivo que no deja de
ser interesante: asumiendo que nuestra clasificación es adecuada, existen muchos más
sistemas con orientación política que económica, mixta o social. Es más, este tipo de
orientación no se reduce exclusivamente a contextos con un sistema de planificación
altamente institucionalizado como es el caso de países con PND. También existen
sistemas de orientación predominantemente política en países jalonados por el
Presupuesto Nacional.
En efecto, como lo ilustra la Tabla N° 8, mientras algunos sistemas tienen un algo grado
de estabilidad y experimentan sólo cambios marginales, otros se encuentran en plena
gestación, y, como se ha descrito, en algunos casos continúan definiendo o redefiniendo
su vocación funcional y su orientación mientras se estabilizan, lo cual sugiere un alto
grado de volatilidad en más de la mitad de los casos estudiados.
157
Tabla N° 8
Estado Actual de los Sistemas
Argentina: SSEEP X
Honduras: ERP/SGBGR X
México: SED X
Nicaragua: SINASID X
Perú: SSEGP X
Uruguay: PEG-SEV X
Fuente: Elaboración propia.
(*)
SINERGIA ha experimentado cambios importantes a lo largo de su vida que han ido abonando el terreno
para hacer los ajustes necesarios para lograr una sincronización entre la planeación y la presupuestación,
dadas las condiciones del diseño institucional que separan estas dos en la práctica. El esfuerzo actual de
buscar una mayor convergencia entre la orientación política y la orientación económica es consecuencia de
este proceso de adaptación gradual. A pesar de que esta dinámica de convergencia marca el estado actual
del Sistema, lo hemos clasificado como sistema estable porque se trata de un proceso de adaptación lógica
a partir de los desarrollos anteriores, más que de una decisión drástica expresada como una necesidad de
“rediseño”, como ocurre en el caso de otros sistemas cuyos cambios se plantean con una redefinición de la
naturaleza del mismo.
Si se consideran los cambios que están en curso, es altamente probable que aumenten
los sistemas con una orientación mixta, como podría ser claramente el caso de México, y
eventualmente el de otros, tal como lo ilustra la Tabla N° 9. De hecho, en el “Mapa Inicial”
(Tabla N° 7) sólo el sistema de S&E del PPA de Brasil aparecía con una clara orientación
mixta, mientras que todos los demás -en principio, con excepción de Bolivia- se originaban
158
con una orientación particular, bien sea política (en muchos más casos) o económica. Sin
embargo, el predominio de una sola orientación empieza a ser cuestionado en la medida
que se observan esfuerzos por generar convergencias, tanto en los sistemas más jóvenes,
como en algunos de los más antiguos. Volveremos sobre este punto más adelante.
Tabla N° 9
Desplazamientos en orientación general (las convergencias)
Orientaciones generales Predominantemente Predominantemente
Mixta
Sistemas política económica
PPA Brasil X
SED México X
SE del PND Bolivia X?
SSEGP Perú X?
SERP-Gerencia Honduras X?
Fuente: Elaboración propia.
Nota: La interrogación (?) connota la provisoriedad de la conclusión, habida cuenta de que aún no
hay suficientes evidencias de que el sistema logre en el futuro concretar una orientación mixta.
Por otra parte, del análisis se desprende que hay desplazamientos en lo relativo a la
vocación funcional: el mapa inicial da cuenta de una mayoría de sistemas que manifiestan
tener una vocación multifuncional. Sin embargo, contrastando la diversificación de sus
funciones con la real diversificación de sus herramientas, es posible concluir que en la
práctica actualmente predominan los sistemas monofuncionales, tal como lo ilustra la
Tabla N° 10. Los resultados que expresan esta tabla pudieran parecer contradictorios con
la anterior, pero es importante considerar que el desplazamiento de orientación en la
mayoría de los casos se mantiene sólo como una intención y que, en los hechos, no
obstante manifestar una vocación multifuncional, tales sistemas aún tienden a operar
como monofuncionales según se deriva del análisis. También volveremos a esto más
tarde. En todo caso, desde ya cabe destacar que la diversificación funcional, respaldada
por una diversificación de herramientas y por la coherencia institucional, parece ser uno de
los elementos claves que explica la institucionalización de un sistema, en tanto deviene en
un uso más intensivo de los resultados del S&E en apoyo a otras funciones
159
gubernamentales.
Tabla Nº 10
Vocación funcional real (al 2007)
Vocación Funcional
Monofuncional Multifuncional
Sistemas
SCG Chile X
Sinergia Colombia X
PEG/SEV Uruguay X
SSEEP Argentina X
MCE-PIFF Paraguay X
SPG Chile X
SMMP Brasil X
Finalmente, del análisis no pareciera derivarse una asociación importante entre el grado
de institucionalización de los sistemas y el contexto institucional en lo relativo a los
mecanismos utilizados para la asignación del gasto. De hecho, pareciera que existen
sistemas de S&E relativamente institucionalizados en ambos tipos de contextos. Cabe
considerar, en cualquier caso, que si nos atenemos a los resultados de las entrevistas a
actores clave, se insinùa una tendencia a valorizar la existencia de planes multianuales de
desarrollo, incluso para la propia solidez de los sistemas de S&E. En Argentina, por
160
ejemplo, algunos de los entrevistados sugieren que la ausencia de planes pudiera ser la
principal causa del bajo impacto de los sistemas de S&E. Como lo destacaremos luego,
esto pareciera insinuarse incluso en el caso del sistema de S&E liderado por la Dirección
de Presupuesto (SCG) de Chile, que es reconocido como uno de los sistemas altamente
institucionalizados. El problema que se destaca en este sentido es que la ausencia de
planes puede restar coherencia a los programas y, por ende, sesgar los resultados de las
evaluaciones que se realizan en torno a ellos. El ejercicio que se realiza en el informe de
Chile, intentando realizar una evaluación del SCG, puede ser interesante en este sentido
(Ríos, 2007). Hay, de todas maneras, un importante contraste en el grado de
institucionalización entre el SCG (con una clara orientación económica) y el sistema con
orientación política que existe en Chile, al punto de que cabe interrogarse si la ausencia de
un sistema de planificación formalizado resta impacto a los sistemas con orientación
política. El informe sobre el sistema hondureño, que tiene una orientación política, pudiera
avalar esta conclusión, en atención a que allí se sostiene que la ausencia de un
documento rector de planificación es la causa de la alta heterogeneidad en la definición de
las metas e indicadores.
Lo que este tipo de evidencia pareciera sugerir es que el contexto incide en la coherencia
institucional de los sistemas de S&E y, por ende, indirectamente en su grado de
institucionalización. Si consideramos que la orientación política crecientemente se revela
tan clave como la orientación económica para hacer del S&E una herramienta útil al
desarrollo, retomar el análisis de los sistemas de S&E vis-à-vis las condiciones básicas
para el establecimiento de una gestión para resultados 38 puede ser parte de la agenda
futura de investigación.
En cualquier caso, tales consideraciones nos obligan a realizar dos tipos de miradas para
tratar de ofrecer mayores argumentos sobre las conclusiones acá insinuadas. Primero,
una mirada concentrada de nuevo en los propios sistemas, mostrando cómo las
categorías que hemos adoptado para analizar el grado de institucionalización de un
sistema sirven para explicar algunos de sus principales diferencias en ese sentido.
Segundo, una mirada a nivel de país, que ofrezca una perspectiva más integral de las
conexiones entre los sistemas y que pueda iluminar, aunque sea provisoriamente, sobre
38
Los estudios desarrollados por el PRODEV del BID son muy importantes en este sentido.
161
los efectos de la diversificación funcional del S&E al interior de un país.
Como ya lo hemos advertido, tal vez una de las conclusiones más destacables es que, no
obstante la vocación multifuncional que manifiesta tener la mayoría de los sistemas en
estudio, sólo unos pocos sistemas la realizan en la práctica en una clara correspondencia
con los altos niveles de institucionalización que ellos detentan.
Dos situaciones destacan del análisis de los casos en estudio. Uno, lo representa el caso
del Sistema de Control de Gestión de Chile donde la presencia de un promotor dotado
de recursos de influencia sobre todo el sector público – el poderoso Ministerio de
Hacienda- pareciera haber sido clave para asegurar la real concreción de la vocación
multifuncional del sistema y, por ende, para reforzar su utilidad, tal como lo sugiere
Mackay (2006).
162
México, se podría también decir que busca alcanzar, por medios diferentes, la misma
orientación mixta que caracteriza al Sistema de Seguimiento y Evaluación del Plan
Plurianual en Brasil. Se trata, sin embargo, aun sólo de aspiraciones.
Como hemos apreciado hay otra manera de incrementar la probabilidad del uso de los
resultados de un sistema, que consiste en asegurar que ellos sean de utilidad práctica
directa de diferentes tipos de usuarios. Bajo esta perspectiva de análisis, el espectro de
sistemas multifuncionales aumenta un poco, pero no demasiado. Hay, en este sentido,
una cierta coincidencia entre sistemas con orientación predominantemente política y
diversificación de usuarios. El propósito de la rendición de cuentas, que caracteriza a este
tipo de sistemas, convierte a la ciudadanía en objeto de atención expreso. Aunque se
perciben marchas y contramarchas, el hecho de que exista un módulo especial en algunos
sistemas -como SINERGIA, de Colombia, por ejemplo- da cuenta de una atención expresa
en esa dirección.
El usuario que, en cualquier caso, tiende a ser marginal en prácticamente todos los
sistemas corresponde a los niveles directivos de la administración pública. Con ello, la
función de aprendizaje gerencial que reportan algunos sistemas, se mantiene aun en un
plano retórico aunque, como discutiremos más adelante, en algunos casos se empiezan a
ver avances en la creación de mecanismos para incentivar la atención de los actores que
apuntan en la dirección adecuada.
Otra conclusión que refuerza la relativa debilidad de la mayoría de los sistemas en este
aspecto de su institucionalización, concierne a la función de evaluación. En particular,
existe evaluación y seguimiento en uno de los sistemas de Brasil y de Chile, y en los
sistemas de Colombia y México. Los sistemas de Nicaragua y Uruguay solamente usan
herramientas de seguimiento. En Costa Rica, Perú, Paraguay y Honduras los sistemas
también hacen sólo seguimiento, pero se planea eventualmente introducir herramientas de
evaluación. Siendo así, en la práctica, esfuerzos consolidados de evaluación existen
solamente en cuatro sistemas, mientras que los demás, al menos por ahora, se dedican al
seguimiento.
163
b. Coherencia institucional
Sin embargo, en el caso de Chile no es evidente que los directivos públicos -y ni siquiera,
los ministros sectoriales- participen en la determinación de las prioridades de S&E y en la
definición de los indicadores de gestión. En cambio, el componente de auto evaluación
que contiene el sistema de S&E del Plan Plurianual de Brasil, pareciera que, desde este
punto de vista, asegura mayores niveles de apropiación de parte de los niveles directivos,
aunque, como apreciábamos, tampoco está exento de problemas. Este sistema, de
cualquier manera, es el que más parece operar como tal habida cuenta que contempla
roles formalizados (incluyendo una Comisión de Seguimiento y Evaluación del PPA, y
Unidades de Seguimiento y Evaluación en cada ministerio) con articulaciones que abarcan
toda la administración pública federal en tres etapas: evaluación de programas, evaluación
sectorial y evaluación del PPA.
164
todo caso, es siempre un factor de integración vertical. Aquella tiende a ser facilitada en
los sistemas con orientación política donde se produce una especialización en el nivel
macro -como es el caso de Colombia, Costa Rica, Nicaragua, y en los sistemas de
seguimiento de metas presidenciales de Brasil y Chile, y ahora en Uruguay. Pero como
sabemos, esa especialización a su vez puede atentar contra la apropiación del sistema por
parte de todos sus componentes y, sobre todo, contra el cumplimiento de su función de
aprendizaje gerencial si es que no se traduce en una efectiva retroalimentación a las
unidades que son objeto de S&E, incluidas las entidades descentralizadas y los niveles
subnacionales.
Por otra parte, sobre todo en los sistemas con orientación política, un elemento que
también parece ser clave es la integración de las oficinas de planificación sectorial en
la operación del sistema. Su ausencia devino en una de las principales causas del
fracaso, por ejemplo, del SISER de Bolivia que terminó duplicando competencias y
funciones de los ministerios y generando información con poca o ninguna utilidad para los
sectores. Todo esto, según el respectivo reporte, produjo fuertes resistencias en las
entidades sectoriales, las que nunca se apropiaron realmente de la herramienta.
165
desempeño, así como la medición del nivel real de desempeño en relación a tales
objetivos y metas.
Por otra parte, también se insinúa una tendencia hacia la institucionalización de las
funciones de S&E al interior de las organizaciones públicas, con grados más o menos
orgánicos de vinculación con los respectivos sistemas de S&E. Por ejemplo, en Uruguay,
ya existe una normativa que dispone la creación en todos los ministerios de unidades de
S&E. En Brasil, en los ministerios se han instituido unidades con al menos dos
funcionarios permanentes dedicados al S&E.
Los contextos también son más favorables. Por una parte, hay pasos hacia la creación de
presupuestos orientados a resultados no sólo en Chile, Brasil, México y Uruguay sino
en Perú, Honduras y Argentina, entre otros, que refuerzan la tendencia a la integración del
S&E con el presupuesto (aunque por ahora, en la mayoría permanece como una
intención). Por otra parte, hay una tendencia a revalorizar la institucionalización de
procesos de planificación macro para lograr una mayor coherencia gubernamental. Los
recientes pasos dados, por ejemplo, por Perú, Uruguay y Bolivia, son ilustrativos de esta
tendencia39.
Comienza también a extenderse el esfuerzo por lograr que los sistemas de S&E provean
información sobre la ejecución tanto física como financiera, lo que, a su vez, denota un
esfuerzo de integración con otros sistemas (en particular, los Sistemas de Administración
Financiera Integrada). Además, se percibe una clara tendencia a lograr la articulación
39
En Brasil, vinculada a la Presidencia de la República se crea en junio de 2007 la
Secretaría de Planeamiento de Largo Plazo, aunque en octubre la medida se revoca y se dispone
que los asuntos relativos al planeamiento de acciones de desarrollo nacional de largo plazo pasan
a ser ejercidos por un Ministerio de Estado Extraordinario de Asuntos Estratégicos, a cargo del
Núcleo de Asuntos Estratégicos y del IPEA.
166
entre planificación, presupuestación, seguimiento y evaluación en torno a los proyectos
de inversión40. Como lo destaca Berretta (2006: 29) el hecho de que ellos constituyan
parte medular de los Planes Plurianuales en Brasil y de los Planes Nacionales de
Desarrollo en Colombia y México y que, a su vez, incorporen la parte discrecional del
gasto público, permite que éste pueda resultar asociado a los objetivos estratégicos de los
gobiernos, haciéndolos más proclives a incorporar la presupuestación por resultados 41.
40
Como se ha podido apreciar, varios de los casos en estudio son ilustrativos de esta
tendencia. Roberto Panzardi, en el Prólogo del informe correspondiente a Paraguay, llama la
atención sobre un esfuerzo en esta misma dirección que se está desarrollando en ese país.
41
En este sentido Berretta (Ibídem) señala que “avanzar en la planificación estratégica a
través de los proyectos de inversión, que en general están perfectamente integrados al
presupuesto a través del clasificador del gasto puede ser una manera relativamente sencilla de
articular de mejor manera planificación y presupuesto. La experiencia de Brasil, México y Colombia
pueden ayudar en este sentido”.
167
S&E de resultados, en cualquier caso, se revela como de máxima importancia. A veces las
propias leyes (como, por ejemplo, en Costa Rica) han estimulado el traslape de
competencias entre el Ministerio de Planificación, el Ministerio de Hacienda e incluso, la
Contraloría. La reciente creación de comisiones intersectoriales en varios países (en
Brasil, Colombia, Costa Rica y antes en Chile aunque acotada a la evaluación de
programas) no siempre pareciera aportar soluciones de fondo a este tipo de problema, por
lo que resulta necesario indagar más profundamente acerca de su funcionamiento. En
este mismo sentido, cabe también hacer un seguimiento estrecho a la nueva estructura
institucional que está prevista en Honduras, los Comités Funcionales de Presupuesto,
concebidos como una instancia de coordinación interinstitucional para la articulación de los
procesos de programación del gasto y las metas de cada sector o programa y, por ende,
para alinear la presupuestación anual y plurianual con los procesos de planeación,
seguimiento y evaluación.
c. Uso de la información
42
Agradecemos a Alejandro Medina esta información.
168
de la información que ellos generan suele ser más alto. Las mayores ventajas en estos
sentidos parecieran tenerla los sistemas de orientación mixta y aquellos que hacen de la
rendición de cuentas un objetivo expreso. Pero hay otros factores que pareciera estar
afectando el uso de los sistemas en estudio, a los que nos referiremos a continuación.
Por la calidad de los datos que son entregados a la unidad coordinadora del
sistema (se menciona como problemas la falta de capacidad técnica de las
unidades que envían los datos; las múltiples demandas de información que éstas
tienen por parte de sistemas diferentes, a veces sobre los mismos fenómenos pero
con indicadores o definiciones diferentes; y el escaso grado de maduración
gerencial que le resta atención al tema con la consecuente falta de motivación por
parte de los funcionarios encargados de enviar la información).
Por el hecho de que el seguimiento (y a veces la evaluación) se realiza dentro de la
administración pública, lo cual genera dudas de la capacidad del gobierno de
regular su propia auto-evaluación, especialmente por parte de actores externos (en
particular el Congreso y la ciudadanía).
Por el hecho de que, con contadas excepciones (el SCG de Chile, el Plan
Plurianual de Brasil) el flujo de la información tiende a ir en una sola dirección, de
abajo hacia arriba, o sea que los proveedores no reciben retroalimentación. Por tal
razón no existe un incentivo de darle seriedad al proceso para recibir más adelante
información de utilidad (ni para quienes han ofrecido la información ni para sus
gerentes).
Una variable crítica para entender la falta de credibilidad de la información es tal vez el
tiempo de maduración del sistema mismo, como sugiere Mackay (2006). En efecto, la
169
mayoría de los sistemas más antiguos empiezan a dar señales de cambio en términos de
un aumento de la credibilidad de la información. Por ejemplo, en el sistema de S&E
asociado al Plan Plurianual del Brasil, en el sistema chileno SCG y en las evaluaciones
externas y de impacto en México se habla ya de una mejor calidad tanto de los
instrumentos metodológicos como de los equipos técnicos. En Colombia se observa
también un proceso de depuración de los indicadores que combina elementos técnicos y
políticos. Aunque por lo general son pocos los casos que mencionan procesos de auditoría
externa o mecanismos formales de validación de los datos (Chile, Brasil), ya existe en el
horizonte de atención de algunos de los sistemas (por ejemplo, Colombia) la necesidad de
trabajar estas debilidades. El CONEVAL en México constituye, en este sentido, un
interesante ejemplo del esfuerzo por introducir un mayor aseguramiento de la calidad de
las evaluaciones -en este caso, de los programas sociales-43.
Sin embargo, el caso de Costa Rica, uno de los más antiguos, y donde se reportan
actualmente problemas de credibilidad de la información generada, sugiere que el tiempo
de maduración del sistema no garantiza automáticamente su credibilidad.
Pareciera además que las evaluaciones, especialmente cuando son realizadas por fuera
del gobierno, y cuando utilizan metodologías científicas altamente reconocidas, generan
credibilidad no sólo en los resultados de las mismas, sino para los sistemas dentro de los
cuales se generan. Se podría hablar de un efecto indirecto (halo effect en inglés), que
insinúa que la credibilidad de aquellos sistemas que combinan seguimiento con evaluación
de alta calidad (como es claramente el caso de México, Chile, Brasil, y Colombia) es
mayor que la de aquellos sistemas que solamente hacen seguimiento. Sin embargo,
algunas evidencias insinúan que se podría estar creando mercados distorsionados
alrededor de las evaluaciones externas, revelando así la importancia de reconocer cuáles
son las condiciones mínimas que requieren ser satisfechas para evitar las distorsiones.
Otra variable que afecta la credibilidad de la información generada por los sistemas es
exógena a ellos. Alude al grado de confianza en la calidad de los datos estadísticos
producidos por los organismos nacionales de los diversos países. Los países donde éstos
43
Alejandro Medina sostiene que la experiencia del Consejo Científico de Evaluación que
existe en Francia inspiró en parte al CONEVAL en México que cuenta con 6 consejeros
provenientes del mundo académico, los que fueron seleccionados a través de un proceso nacional
que involucró a las diversas entidades federativas, así como a los partidos políticos.
170
cuentan con alta reputación son los mismos donde se nota más credibilidad de la
información que ofrecen los sistemas. En cambio, en otros países, especialmente aquellos
más pequeños y con menos recursos, existen problemas de credibilidad en relación con
sus organismos estadísticos, como en el caso de la mayoría de los países
centroamericanos. Las discusiones sobre la integridad de indicadores claves para medir la
pobreza en Nicaragua contrasta con la existencia en México de un indicador unificado, y si
bien no exento de controversia, por lo menos generado por un grupo altamente calificado
a través de un proceso sistemático y público, con insumos de su entidad estadística y que
por ley debe ser usado para todas las mediciones. Cabría esperar que en la medida que
los sistemas de S&E se institucionalicen, presionen por la propia mejora de los sistemas
de información44.
Existen, de cualquier manera, otros factores que afectan el uso de la información además
de la credibilidad. Algunos sistemas, particularmente los orientados a ofrecer información
para el ejecutivo, o sea los sistemas predominantemente políticos, sean éstos
multifuncionales o monofuncionales, están altamente influenciados por la actitud del
gobierno de turno frente a los procesos de S&E. En general, en los dos sistemas más
antiguos de este grupo, SINERGIA y SINE, se notan fluctuaciones en la incidencia del
sistema de acuerdo con la atención directa que le ha prestado el Presidente.
Sin embargo, incluso en tales casos, la evidencia es mixta. El uso de la información por
parte del Presidente en instancias como el Consejo de Ministros, como ocurre en
Colombia, en Honduras, y en Perú genera algunas posibilidades de cambio en la dirección
de elementos de los programas o proyectos comentados, pero la influencia es esporádica
e idiosincrática. En los casos de sistemas de metas presidenciales, donde el principal
usuario no es realmente el Presidente sino el ministerio que supervisa la coordinación
macro-gubernamental, la evidencia sugiere que ni el Presidente ni la alta dirección
ministerial prestan atención a la información. Si los gerentes de metas deberían ser los
usuarios directos, no hay evidencia de que lo sean ni en Chile ni en Brasil. Por lo general,
los sistemas de seguimiento tienden a agregar los datos a un nivel que no es del todo útil
para la gestión, como es el caso del SIMEP en México.
De cualquier manera, un factor clave que afecta el uso de los sistemas son las
44
Debemos esta hipótesis a Alejandro Medina.
171
consecuencias que deriven de los resultados del S&E. Donde existe la obligación de
relacionar medidas de corrección a los informes, independientemente del tipo de
sistema que las exija, se genera una mayor probabilidad de que la información redunde en
algún tipo de impacto real en alguna instancia de la administración pública. Tales son los
casos de México y Chile en relación con las evaluaciones externas, donde se exige a la
unidad evaluada que responda a las recomendaciones y que determine las correcciones
asociadas a los resultados de la evaluación. Pero esto no es garantía; por ejemplo en el
Perú se reporta escasa consideración dada a los procedimientos correctivos. Cuando
existe otro usuario fijo, como la comunidad internacional donante, como en Nicaragua y
Honduras, hay una mayor garantía del uso de la información, pero ésta no redunda
necesariamente en decisiones internas de mejora de la gestión, productividad o
asignación del gasto.
En algunos casos los informes son directamente utilizados en el Congreso para discutir el
presupuesto, como se reporta en el caso de Chile, y en menor medida, en el caso del PPA
del Brasil, mientras que sistemas como el del Perú, México y Paraguay que aspiran al
mismo efecto, son aún muy nuevos para determinar su impacto en el Congreso. En
Colombia, a pesar de que el sistema es predominantemente político, por el esfuerzo por
vincular planeación a presupuesto, pareciera que la nueva información orientada a
resultados que se envía al Congreso (a pesar de no ser obligatoria) ha empezado a
generar un tipo de conversación diferente entre los congresistas. En general, sin embargo,
hasta tanto impere la lógica de la negociación en torno a los intereses de los grupos
políticos (como se reporta expresamente en Brasil), es poco probable que los sistemas de
172
S&E impacten en las decisiones adoptadas por el Congreso.
En relación con la sociedad civil, por lo general los sistemas no son de alto conocimiento
hacia fuera del gobierno, algunos de ellos por diseño y otros por inercia, y por tanto, sus
resultados tienden a no ser usados por aquélla. En particular, varios sistemas de
seguimiento son diseñados explícitamente para uso interno. Sólo unos pocos empiezan a
pensar en crear módulos que presenten información útil al ciudadano, como es el caso del
PPA en Brasil. Otros sistemas que tienen en su base la vocación de rendición de cuentas
al ciudadano intentan, sin mucho éxito, ofrecer acceso público de la información ya que
por lo general se circunscriben a la difusión a través de la web. Se evidencia, pues, en
general un escaso desarrollo de mecanismos expresos de comunicación y difusión
de los resultados de S&E hacia la sociedad.
Una conclusión casi general es que, en gran parte como producto de los factores
anotados, los sistemas de S&E -salvo, unos pocos- tienen un escaso impacto en el
mejoramiento de las funciones con que se relacionan, sea la planificación, la
presupuestación, la rendición de cuentas o el mejoramiento de las instituciones y
programas. Por otra parte, tiende a no existir consecuencias directas de los resultados del
S&E en la gestión institucional: sólo en el SCG de Chile hay consecuencias sobre los
salarios asociados al Programa de Mejoramiento de la Gestión; en Uruguay recién está
planteado el reconocimiento de ahorros a aquellas unidades que logren las metas de
gestión; pero hay fracasos evidentes, como por ejemplo, el de los Acuerdos Programa
implantados en Argentina. En general, en este sentido, no puede dejar de destacarse una
173
diferencia notable con los países desarrollados donde este tipo de reformas han estado
unidas a la concesión de una mayor libertad de gestión del gasto (Zapico, 2004).
No sobra terminar con una breve reflexión que nos lleva a tomar estas conclusiones con
cautela. En general, la literatura sobre sistemas de S&E (incluyendo nuestros trabajos) ha
tendido a utilizar un criterio simplificado de lo que significa el término “uso de la
información”, como lo resalta Zaltsman (2007) en varios trabajos recientes elaborados
alrededor de su trabajo de disertación doctoral sobre el caso chileno. En estos trabajos
Zaltsman llama la atención sobre la necesidad de diferenciar, como lo hace la literatura de
evaluación de programas propiamente dicha, entre diversos tipos de utilización de la
información y entre diversos momentos en que se puede utilizar esta información en el
proceso presupuestario. Señala este autor que los estudios tienden a formular preguntas
sobre el uso de la información sin distinguir estas variaciones y por tanto se pierde la
oportunidad de profundizar sobre la experiencia en esta área, que es crítica para
determinar el éxito de los sistemas.
Además del uso instrumental, al cual nos hemos referido en este trabajo, la literatura de
evaluación de programas documenta otros dos tipos de uso: i) los usos de legitimación de
decisiones, cuando se utiliza la información para justificar decisiones tomadas a priori, y ii)
los usos de apropiación conceptual, cuando la información se internaliza como aprendizaje
con aplicaciones más amplias y, por tanto, desarrolla capacidad institucional generalizada
aunque no se aplique al contexto directo del objeto evaluado.
174
para determinar qué tanto se usa la información generada por procesos de evaluación o
seguimiento. Los estudios sobre sistemas de S&E han tendido a dar prioridad únicamente
al uso instrumental. Esta valiosa distinción deberá servir para mejorar el diseño de futuras
investigaciones empíricas sobre el tema.
d. Sostenibilidad
Las capacidades técnicas del personal, en todos los casos se reporta como una
175
variable crítica, revelando la importancia de las estrategias sistemáticas de capacitación,
tal como ha operado, por ejemplo, en Colombia.
Por otra parte, el liderazgo político, en particular, la atención del Presidente es clave en
los sistemas predominantemente políticos en países con Planes Nacionales de Desarrollo.
En Colombia y Costa Rica vemos, sin embargo, que la presencia de una normatividad
básica ha permitido proteger a los sistemas en momentos de debilidad política. En efecto,
en los estudios de caso los entrevistados por lo general opinan que el grado de
normatividad es clave para la consolidación en el tiempo de los sistemas. Un hallazgo
interesante, sin embargo, que pudiera ofrecer contraevidencia a esta tendencia de opinión
se presenta en dos sistemas relativamente consolidados, el de Metas Presidenciales en
Brasil y el Sistema de Seguimiento de la Programación Gubernamental en Chile, puesto
que ninguno de ellos tiene un fundamento normativo expreso, pero hay que considerar
que ambos son más bien sistemas de macro-coordinación gubernamental, directamente
asociados a las prioridades gubernamentales y a los estilos de gobierno. También, cabe
destacar, que al menos en el caso chileno los entrevistados marcan la necesidad de un
soporte legal del sistema.
De todas maneras, los otros casos sí sugieren que la normatividad es importante. Pero
ella se refiere no solamente a la existencia de decretos de creación de los sistemas como
tales, sino a su fundamentación en otras leyes nacionales de envergadura, como la Ley de
Desarrollo Social en México, o las leyes de modernización de la gestión pública y las
relacionadas con las reformas presupuestarias en varios países, que requieren de
herramientas sólidas de S&E para su efectivo cumplimiento y que, por lo tanto, legitiman o
apoyan el desarrollo de los sistemas.
Otro hallazgo interesante, que por obvio corre el riesgo de ser descuidado en el análisis,
es que los rasgos característicos de los sistemas y su capacidad para consolidarse
efectivamente parecen estar asociados con rasgos de la institucionalidad del país, tales
como la existencia o no de un Plan Nacional de Desarrollo que influya en la formulación
del presupuesto, la división estructural entre presupuesto de inversión y presupuesto de
gasto en algunos países, y relacionado con este punto, la integración o la separación de
funciones de planificación y presupuestación en Ministerios diferentes. Estos factores
parecen ser claves para entender las dificultades que muchos países han tenido al crear
176
sus sistemas, para asegurar una amplia cobertura de ellos, y sobre todo para asegurar
una articulación o sincronía entre planificación y evaluación de la política pública por un
lado y del ciclo de presupuestación que define la asignación del gasto por el otro.
Existe claridad entre la mayoría de los actores entrevistados y entre los investigadores de
cada caso que si la información no redunda en consecuencias reales, los sistemas no
tienen viabilidad. Existe además conciencia de que el fortalecimiento de la oferta de
información generada por los sistemas en la mayoría de los países depende de que haya
demanda. Ello supone que los actores del ejecutivo se vean obligados a usar la
información en su planeación para asegurar el nivel de asignación del gasto que
necesitan, y que los actores del legislativo vean la utilidad que ofrece esta información
para realizar tal asignación de manera que el cumplimiento de lo planeado tenga
consecuencias reales. Sin la sincronización de los procesos de planificación, evaluación y
presupuestación, esto no será posible.
177
Gráfico N° 1
Evolución de los Sistemas de Seguimiento y Evaluación
Hay países que cuentan con varios sistemas públicos de S&E basados en resultados que,
a su vez, tienen un alto grado de consolidación. Brasil y Chile pueden ser expresivos de
este conjunto. De hecho, el informe de Brasil da cuenta de, al menos, cuatro sistemas que
reúnen esas características: el sistema de S&E del Plan Plurianual; el sistema de
Seguimiento de Metas Presidenciales; el Sistema de S&E de Programas y Políticas
Sociales; y el Sistema de Evaluación Externa de Programas de Gobierno. Por su parte, en
Chile operan dos sistemas de ese tipo: el Sistema de Control de Gestión y el Sistema de
Seguimiento de la Programación Gubernamental; y también hay un Sistema vinculado a lo
178
social. El rasgo que resalta en ambos países es que todos estos sistemas son
coordinados por entidades diferentes, para servir a su vez, a fines relativamente
diferentes; todos ellos, sin embargo, recurren prácticamente a las mismas organizaciones
para requerir la información que los alimenta.
De otra parte, hay países que habiendo también experimentado este proceso de
diversificación de los sistemas, actualmente se encuentran avocados a su integración. Un
país que destaca, en este sentido, es México donde han operado a lo menos cinco
sistemas de S&E de los resultados de la gestión pública: el Sistema de Seguimiento de
Metas Presidenciales; el Intragob; el Modelo Integral de Desempeño de Órganos de
Vigilancia y Control de la Instituciones de la Administración Pública Federal; el Sistema de
Evaluación y Monitoreo basado en Resultados de los Programas Sociales; todos los
cuales están integrándose alrededor del nuevo Sistema de Evaluación de Desempeño.
Una situación similar ocurre en Bolivia, Perú y en Honduras donde pareciera que se está
experimentando una confluencia de los sistemas que se encuentran en operación. Esta
confluencia acerca los sistemas más recientes a sistemas multifuncionales unificados
creados en la primera mitad de los noventa, particularmente en Costa Rica y Colombia, a
pesar de las diferencias en su orientación.
Surgen, a propósito de este panorama, dos preguntas claves: ¿cabe esperar una
tendencia a la integración de los sistemas? Por otra parte, ¿es la integración de los
sistemas un signo de una alta institucionalización de las funciones del S&E en un país
dado?
Para el caso particular de Chile, el informe llama la atención acerca de las ventajas que
tendría, por ejemplo, la institucionalización de un trabajo conjunto de parte de las dos
179
principales entidades que coordinan sistemas de S&E, a fin de impulsar capacidades
comunes en las unidades de planificación y control de administración financiera de las
entidades públicas, que se traduzcan en la elaboración de indicadores de gestión física y
gestión presupuestaria para los mismos conceptos (programas, actividades, tareas) y con
la misma periodicidad, usando definiciones comunes de términos como eficiencia, eficacia,
economía, etc.45.
La colaboración entre los sistemas que operan en un mismo país puede, de hecho,
redundar en una mayor integración funcional entre ellos sin transgredir sus propios
espacios institucionales. De lo que se trata es que el trabajo de cada uno no se traduzca
en costos para las unidades evaluadas; por lo tanto, la sugerencia que gana terreno en
este tipo de casos es propender a una integración a nivel de la base. Esto se traduce en
que cada unidad recibe la misma petición de información, que es usada por cada sistema
de acuerdo a sus propias necesidades y funciones.
De cualquier manera, la respuesta requiere considerar las estrategias y los ritmos que han
45
De acuerdo a Osvaldo Feinstein (mensaje electrónico, noviembre 2007), este trabajo de
coordinación conjunta de indicadores se está empezando a realizar en México con el apoyo del
Banco Mundial.
180
tomado los sistemas para implementarse a lo largo del tiempo. Los países que se
embarcaron más tarde en los esfuerzos por desarrollar sistemas de S&E en la región
parecen haber aprendido una lección en relación con ritmos y tiempos. La idea de
comenzar de cero, para crear un sistema único e integrado (como se dio inicialmente en
países como Colombia y Costa Rica en la primera mitad de los noventa), o de hacerlo de
una manera inmediata, con cobertura total en vez de por etapas o con programas pilotos,
(como lo intentó inicialmente el Uruguay a principios del nuevo mileno), ha sido descartada
en el presente. El modelo a seguir parece ser más bien el de crear herramientas
independientes en distintas instancias de la administración pública, con funciones muy
concretas en cada caso, que se van consolidando y puliendo en el tiempo para luego ser
agrupadas y categorizadas de acuerdo con sinergias y afinidades funcionales.
Esta estrategia es consistente con el modelo que eligieron Chile y Brasil desde principios
de los noventa. En Chile existen ahora tres sistemas consolidados que recogen múltiples
herramientas especializadas, uno en temas de presupuesto, el otro en temas de prioridad
política y el otro en temas sociales. En Brasil existen los cuatro sistemas ya mencionados
igualmente consolidados. La diferencia fundamental del modelo de implantación de estos
dos países con los que empezaron procesos similares en la segunda parte de la década
pasada (como México y Perú), y en la primera parte de la década del 2000 (como
Honduras), es que éstos ahora intentan incorporar los varios grupos de herramientas en
un solo sistema unificado de S&E nacional. En este sentido, el producto final será más
parecido a los casos de Colombia y Costa Rica, donde al fin de cuentas existen sistemas
nacionales unificados de S&E de la gestión pública, a pesar de la diversidad de
vocaciones funcionales y orientaciones generales que cada uno asuma.
181
en el país. Ellas propusieron conjuntamente la implementación oficial del SED al Congreso
en el 2007. Pero incluso este gran esfuerzo de unificación se realizará gradualmente, por
etapas basadas en pilotajes46.
46
Cabe destacar que, a la fecha de finalización de este informe comparativo el Congreso ya
había rechazado la propuesta, y actualmente las dos Secretarías están trabajando para rediseñar
el sistema de acuerdo con la nueva normatividad aprobada en octubre del 2007 (fuente: Osvaldo
Feinstein, mensaje electrónico, noviembre 2007).
47
El SISER funcionó solamente seis años; en 2006 la nueva administración decidió
suspender su operación y sustituirlo por un Sistema de Planificación fortalecido.
48
El Subsistema de Programación de Operaciones (SPO) de SIGMA, aunque todavía no
está funcionando, contempla un módulo que incorpora las metas e indicadores de cada sector y
entidad y con base en ellas debe dar cuenta de los resultados de la gestión nacional. Pero, según
lo destaca el informe, “el plan operativo con sus indicadores y metas no lo define ni aprueba el
ministerio, en muchos casos no lo conoce, por lo que la función de planificación sectorial, su
apropiación y su vinculación con el presupuesto es bastante débil” (pág. 21).
182
Cabe, sin embargo, distinguir entre la idea de ritmos pausados y deliberados de
implementación de herramientas y consolidación de sistemas, y la práctica de caer en una
parálisis, como la que parecen haber vivido ciertos sistemas una vez anunciada su
creación oficial. Lagunas de uno o dos años en las cuales el proceso parece haberse
congelado, como se evidenciaron en los casos recientes de Perú, México y Bolivia, son
síntomas preocupantes de falta de voluntad política o de inercias al interior de la
administración pública que no contribuyen a legitimar los futuros sistemas. Ahora los
actores tendrán que reponer el tiempo perdido para asegurar cierto apoyo.
Hemos recogido en este capítulo final las conclusiones de nuestro análisis comparativo
sobre la institucionalización de los sistemas de S&E en doce países de la región, utilizando
nuevamente dos miradas complementarias. La primera se concentró en los propios
sistemas como unidad de análisis, considerando las dimensiones propuestas en el marco
teórico original como claves para comparar el grado de institucionalización de sistemas
que buscan promover la gestión para resultados: su diversificación funcional e
instrumental; su coherencia institucional (integración vertical y horizontal); el uso de la
información; y su sostenibilidad en el tiempo. La segunda mirada ofreció una visión de
sistemas por caso, o sea explorando el conjunto de los esfuerzos en cada país. Esto nos
permitió explorar las variaciones en origen, diseño y desarrollo de los esfuerzos
nacionales.
Las dos miradas ofrecen en conjunto información relevante sobre la naturaleza y el nivel
de institucionalización de un mecanismo clave para promover la gestión para resultados
en el contexto latinoamericano. El producto de este doble análisis comparativo sugiere
183
que, si bien se notan avances para el buen gobierno gracias a los aprendizajes
relacionados con la puesta en marcha de los sistemas de S&E orientados a los resultados,
es difícil establecer conclusiones firmes dado el grado de dinamismo de los mismos en la
región. En efecto, los desarrollos continuos que se suceden – incluso mientras terminamos
de escribir esta conclusión – requerirán atención sistemática y seguimiento para seguir
aprendiendo de la práctica en un área cuyos cambios constantes reflejan su relevancia
para los varios actores interesados en promover una gestión pública moderna y
democrática en la región.
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186
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presupuesto por resultados”, documento presentado al IX Congreso Internacional del
CLAD, Madrid, España, 2 - 5 de noviembre de 2004.
187
Anexo I
188
implementación de SIAFs en América Latina es generalizada. Países que actualmente
tienen o están implementando dichos sistemas son: Guatemala (SIAF-SAG), Perú (SIAF),
Honduras, El Salvador (SAFI), Bolivia (SAFCO), Paraguay (SIIF), Nicaragua (SIGFA),
Colombia (SIIF), Argentina (SIDIF), Chile (SIGFE), Ecuador (SIGFE), Panamá (RAF),
Brasil (SIAFI) y Uruguay (SICOP). Los SIAFs fueron desarrollados para el gobierno central
y sólo hasta hace unos pocos anos se ha empezado a llevar a los gobiernos
subnacionales como parte del proceso de descentralización. El sistema de Guatemala es
uno de los más avanzados hasta el momento.
http://www.eclac.org/de/noticias/paginas/0/9200/1panzardi.pdf
http://www.respondanet.com/spanish/admin_financiera/proyectos_siaf.htm
http://topics.developmentgateway.org/rc/filedownload.do?itemId=1054148
http://www1.worldbank.org/publicsector/pe/befa05/DraftReportSIAFGuate.doc
Los Sistema Nacionales de Inversión Pública –SNIP– son un conjunto de normas, instrucciones y
procedimientos que tienen por objeto ordenar el proceso de la inversión pública. De conformidad
con el Banco Interamericano de Desarrollo 49, los SNIPs son mecanismos para administrar, a nivel
nacional, con eficiencia y eficacia, las inversiones que realiza el sector público.
49
http://idbdocs.iadb.org/wsdocs/getdocument.aspx?docnum=1167069
189
Los siguientes países de América Latina operan actualmente un SNIP o están trabajando en su
creación: Argentina, Bolivia, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala,
Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, Republica Dominicana y Venezuela. En su mayoría, los
SNIPs en estos países son operados por agencias del gobierno central, en particular por los
Ministerios de Finanzas, Economía y Hacienda.
A pesar de que cada país de la región ha desarrollado los SNIPs de manera individual,
actualmente la mayoría ha realizado esfuerzos para promover la utilización de estos sistemas por
parte de diversas ramas del gobierno central y por los gobiernos locales. Son ahora sistemas
descentralizados con usuarios múltiples.50
Argentina: http://www.mecon.gov.ar/peconomica/basehome/inversionpub.html
Bolivia: http://www.vipfe.gov.bo/dgip/index.html
Brasil: http://www.planobrasil.gov.br/
Chile: http://sni.mideplan.cl/
Colombia: http://www.dnp.gov.co/
Costa Rica: http://www.mideplan.go.cr/sine/index.html
Ecuador: http://snip.mef.gov.ec
Guatemala: http://www.segeplan.gob.gt/snip/about.htm
Perú: http://www.mef.gob.pe/propuesta/DGPMSP/
50
http://www.worldbank.org/external/default/WDSContentServer/WDSP/IB/2007/07/18/00031
0607_20070718104634/Rendered/PDF/ICR0000194.pdf
190