Democracia y decisiones públicas.

Introducción al análisis de políticas públicas

Semana 2/8: Problemas

Universitat Autònoma de Barcelona

Coursera

Índice
1. Introducción 2

2. Qué es un problema público? 3

3. La naturaleza poliédrica de los problemas públicas 5

4. Tres historias "problemáticas" 6

4.1. Caso 1: La lucha por el agua, Wendy Espeland . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6
4.2. Caso 2: La construcción (y deconstrucción) del problema de la exclusión social 7
4.3. Caso 3: ¿Qué problema intentan solucionar las cárceles? . . . . . . . . . . . . 8

5. Las soluciones disponibles acotan el problema 9

6. La formación de la agenda 10

7. Qué determina la carrera política de un problema? 13

8. La construcción política de un problema 14

9. La construcción de los "no problemas" 16

10. Los problemas malditos 17

11. Conclusión 18

12. Profesor invitado: Roger Palà 18

13. Lecturas obligatorias 22

13.1. Problemas públicos y agenda de gobierno . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22
13.2. Los ochos pasos para el análisis de políticas públicas, Eugene Bardach . . . . . 22
13.3. "Parole, parole, parole", Fernando Vallespín
1 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22
1. Introducción
¿Habéis visto la película Pulp Fiction?
Uno de mis personajes favoritos es el Señor Lobo.
– Usted es Jamie, ¿verdad? ¿Esta es su casa?
– Exacto.
– Soy el Señor Lobo. Soluciono problemas.
También parece ser el personaje favorito de los gobiernos a quienes les gusta presentarse
como auténticos solucionadores de los problemas de la gente.
La mitología griega cuenta que Prometeo robo el bien más especial de los dioses, el fuego,
plantearse en los hombres. La democracia representativa tiene, en este sentido su proprio mito
prometeico, si los ciudadanos no nos entrometemos excesivamente en los asuntos públicos, que
es un terreno reservado para los que saben, estos no regalarán el más preciado de los bienes,
la solución a nuestros problemas. No vamos a discutir, no vamos a subestimar la relevancia de
que el gobierno y la administración pública resuelvan los problemas colectivos. De hecho, esta
es su principal función. Es su razón de ser. Lo que vamos a discutir a lo largo de la semana
que ahora empieza es que los problemas sean realidades objetivas, que están ahí afuera, que
se muestran totalmente evidentes y claras a la sociedad y a sus gobiernos. Podemos tener la
tentanción de pensar que es así.
Es una obviedad, por ejemplo, que existen personas sin trabajo, que existen personas sin
hogar, que hay personas que tienen que esperarse durante meses para una operación en la
sanidad pública. Hay evidencias del cambio climático. Hay evidencias de la extinción de espe-
cies. Son problemas que parecen caer por su propio peso. Sin embargo, alrededor de todas estas
evidencias que hemos presentado, hay siempre una lucha política de primera magnitud en dos

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sentidos. El primero, para construir una versión del problema que de lugar a una determinada
solución. Fijaros, que un 25 % de personas en paro es un 25 % de personas en paro. No hay
discusión alrededor de este dato. Pero si concebimos el problema como un exceso de rigidez
en la legislación laboral, que disentí a los empresarios a contratar nuevos trabajadores o si lo
concebimos como un exceso de flexibilidad en la legislación laboral, que hace demasiado fácil
el despido, la solución será radicalmente distinta y los ganadores y perdedores también.
En segundo lugar, hay una competición entre problemas para encontrar respuesta en forma
de política pública. Como contamos en la primera sesión, los recursos son limitados, y el acceso
de unos problemas a la agenda pública se produce a costa de otros. El mundo de los problemas
es quizá menos visible que el de las decisiones. Es más proclive a los movimientos subrepticios,
a estrategias de persuasión subliminales, a intentar simular que una determinada versión del
problema es la única posible con un rol muy relevante de las estrategias discursivas por parte
de los diferentes actores políticos y con un papel primordial de los medios de comunicación de
masas.
Por todo ello precisamente, es un momento apasionante en la formación de las políticas
públicas. Vamos a verlo.

2. Qué es un problema público?

Toda política pública arranca a partir de la concentración de que existe un problema de
carácter social sobre el cual la propia interacción social no acaba de resolverlo y por lo tanto
se exige la participación y la implicación de los poderes públicos y por eso hablamos de una
política pública. Un ámbito central en cualquier digamos proceso de análisis de gestión de
políticas públicas es la definición de un problema por qué eso es un problema y nos obliga a
actuar. Diríamos que en este sentido una política pública es una oportunidad de mejora ¿no?
Es decir, si estamos en una situación A y entendemos que es problemática, you intentaremos
ver que quiere decir problemática, la hipótesis es que aplicando una política pública haremos,
conseguiremos ¿no? pasar de una situación en la cual no estábamos bien, pasaban cosas que
no nos gustaban a una situación que es mejor ¿no? es decir, que es mejor de la que estábamos
antes. Esto no quiere decir que la nueva situación haya resuelto todos los problemas sino
que es una situación que es incrementalmente mejor que la anterior porque you sabemos,
digamos que la política pública lo que hace es trabajar como decía ahorita Wildavsky con
dianas que se mueven, es decir que cuando alcanzamos una resulta que entonces eso que antes
considerábamos, que habíamos considerado mejor que lo que teníamos en comparación con lo
que podríamos llegar a hacer pues nos obliga volver a actuar.
Por lo tanto nunca resolvemos del todo los problemas ¿no? Los problemas se desplazan, se
mueven y las políticas de alguna manera van siguiendo esas estelas. Ahora en esa, si eso es así,
si la política pública se plantea ¿no? con una forma de traslado de una situación que no nos
gusta a una situación que nos gusta un poco más que la que teníamos, el elemento central a la
hora de definir la política será entender qué es un problema ¿no? ¿Por qué eso es un problema?
Por lo tanto diríamos un problema de entrada y eso forma parte del sentido común sería una
situación que no nos gusta. Pero con eso podemos realmente formular una política pública, es
decir no nos gusta que haya pobreza, no nos gusta que haya desigualdad, no nos gusta como

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decíamos al principio ¿no? en la sesión introductoria que haya accidentes de tráfico.
Pero con esto podremos realmente plantear una política, claro necesitamos hacer un paso
más ¿no? que es trasladarnos de esa situación que no nos gusta a un elemento operativo ¿no? es
decir lo que estamos buscando es pasar de ese genérico no me gusta a algo que sea operativo
y que nos permita construir una política de respuesta. ¿Qué quiere decir que no nos gusta?
Que hay una discrepancia entre lo que nos gustaría que pasara y lo que sucede, por lo tanto
estamos hablando de una discrepancia entre lo normativo y lo positivo ¿no? lo positivo en el
sentido que es lo que realmente está sucediendo ¿no? Entre el deber ser y el es ¿no? Esta es la
discrepancia central ¿no? no digamos, no debería haber muertos por accidente de tráfico, hay
muertos por accidente de tráfico.
No deberían haber personas que estuvieran en situación de exclusión social, hay personas
con situación de exclusión social. Aquí estamos introduciendo un elemento de valores, estamos
incorporando al análisis un elemento de carácter normativo. Este es el arranque del problema,
lo que nos hace actuar ¿no? lo que nos obliga a pensar que podríamos mejorar eso porque
esto ofende ¿no? afecta nuestros, nuestros valores. Pero esa discrepancia tiene que tener dosis
de credibilidad, es decir no puede ser una discrepancia insuperable ¿no? es decir que estemos
hoy en una situación de desigualdad en nuestro país, en nuestra ciudad, nuestro deseo sería
que todo el mundo estuviera igualmente bien o que todo el mundo fuera, tuviera cubiertas
todas sus necesidades básicas pero podemos imaginar que una política pública pueda dar res-
puesta pasar de cero a 100, normalmente entenderemos que no, pronto estaríamos trabajando,
deberíamos trabajar en una política pública ¿no? con una discrepancia que sea superable, es
decir si tenemos cero y queremos llegar a 100 pasar de cero a 10 quizás más posible que pase
directamente de cero a 100.
De pronto yo tengo que trabajar con una cierta operacionalidad de la política ¿no? que me
permita avanzar en la línea correcta, en la dirección correcta pero con una cierta digamos
con un timing que sea razonable. De pronto una definición del problema implica construir
¿no? el marco analítico en el cual sitúo mi discrepancia entre lo que debería ser y lo que es
pero al mismo tiempo con una cierta capacidad de operacionalizar esa discrepancia, que sea
una discrepancia superable. de pronto relacionar en el fondo problema con capacidades, con
recursos, con posibilidades de solución, porque sino estaría hablando ¿no? de una utopía, es
bueno ser utópico en el sentido que conviene avanzar hacia la utopía decía Eduardo Galeano
¿no? pero al mismo tiempo se tiene, tenemos que ser conscientes de que no podemos pasar
como decía de cero a 100 en un instante.
De pronto ese, ese tránsito ¿no? esa, esa construcción de una, de una política obliga a ver
cuales son digamos, los recursos de que dispongo, las capacidades de que dispongo, los aliados
de que dispongo, cuando hablemos de actores you lo hablaremos ¿no? esto. Y por lo tanto
construir una, entre las muchas alternativas de solución que puedo tener aquella que yo sea
capaz de gestionar ¿no? Es decir, por decir de una manera digamos definitiva ¿no? podríamos
decir, si no hay alternativas de solución no es un problema. Es decir, todo problema tiene que
estar conectado con la solución. Si un problema no tiene solución desde el punto de vista de las
políticas públicas, no desde el punto de vista normativo, ese no sería un problema, sería una
condición digamos, es decir, por ejemplo una cosa que se oye muchas en las administraciones
públicas ¿no? por parte de los funcionarios, la política es un problema, si no hubiera políticos
en nuestra administración pública todo funcionaría mejor.

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 A mi lamento decir que eso no es un problema, es una condición de existencia de la adminis-
tración pública de la política. Porque entonces si yo me planteo que la política es un problema
lo tengo mal, tengo que incorporar la existencia de la política en el propio funcionamiento de
las administraciones porque lo que justifica que existan las administraciones públicas es que
hay unos políticos electos representativos ¿no? que gestionan recursos públicos, de pronto eso
es una condición de existencia. Yo no puedo decir me gustaría que España fuera como Holan-
da porque habría menos accidentes de tráfico porque Holanda es muy plano y España es el
segundo país más montañoso de Europa. Es difícil que un director general del tráfico parta de
la hipótesis de que España ha de ser plana. Ha de incorporar como condición la incidencia de
las montañas, lo cual no quiere decir que no trabaje en mejorar la seguridad ¿no?
Volviendo al tema, conectar, es decir, definir un problema es ver las alternativas de solu-
ción que existen a partir de los recursos y de las capacidades que desde mi posición, desde la
posición de operador, gestor público puedo, puedo tener.

3. La naturaleza poliédrica de los problemas públicas

Otro de los temas clásicos en el debate sobre definición de problemas es hasta qué punto los
problemas existen de manera objetiva y por lo tanto un operador público, un gestor cualquiera,
lo único que tiene que hacer es asumir que ese es el problema o de alguna manera si pensamos
que hay tantos, tantas definiciones de problema posibles, como actores existen, ¿no? Y como
intereses distintos pueden, pueden haber, ¿no? Es decir, que en el fondo estamos ante una
situación que no nos gusta. Los distintos actores escogen de esa situación que no les gusta
una parte de esa situación y la define como problema y lo hacen a partir evidentemente como
decíamos de sus recursos y sus posibilidades pero también de sus intereses.
Hay un caso que es bastante típico en este, en esta situación que a veces se, se comenta, ¿no?
Que es el, ese director de hotel, ¿no? Que sus, que sus clientes se quejan de que los ascensores
del hotel van excesivamente lentos, ¿no? Entonces él se muestra muy preocupado ante este
tema porque el hotel funciona razonablemente bien pero tiene este problema constantemente
presente, ¿no? Esa situación no le gusta, ¿no? Entonces pide un presupuesto a una empresa
pongamos Otis de ascensores y le dan un presupuesto pues muy alto. Entonces no tiene los
recursos para poderlo hacer. Va cavilando sobre este tema y se encuentra con un amigo por la
calle y le dice te veo preocupado, sí le explica y tal le comenta y dice hombre ese amigo que era
un psicólogo pongamos dice yo creo no defines bien el problema dice porque tu has asumido
como problema el que el ascensor es lento.
Lo que tienes como problema es que la gente se queja, se queja de que percibe que su tiempo
de espera entre que decide bajar de su planta en el hotel hasta llegar abajo o al revés es mucho
tiempo ¿no? Es excesivo ese tiempo. A lo mejor puedes operar con el problema tiempo y no
con el problema ascensor. Entonces si la percepción del tiempo de espera se reduce, a lo mejor
las quejas se reducen y no tienes porque cambiar el ascensor. Entonces el portero del hotel dice
oye no me ligues, me estas complicando un poco y dice no fíjate, dice y si pusieras espejos al
lado de las puertas del ascensor. Entonces la gente llegaría, tocaría el botón para bajar o para
subir, vería el espejo y se pondría como todos hacemos frente a un espejo pues a mirarse, a
arreglarse ¿no? etcétera.

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 Puedes poner incluso alguna pequeña publicidad de la ópera que hacen en la ciudad o de
los cines o de una exposición. Y mientras se miran al espejo ve la, el anuncio del cine, llega
el ascensor. El ascensor no lo has cambiado, sigue siendo el mismo pero tu has cambiado la
percepción de que estas esperando mucho tiempo porque has entretenido a esa persona en ese
proceso. Bueno pero, el ascensor sigue siendo lento, sí. Siempre tienes tiempo de cambiar el
ascensor pero evidentemente la inversión que estas haciendo para cambiar el espejo o para
poner el espejo es muy distinta. Por lo tanto en el fondo tu tienes que escoger aquella parte de
la situación no deseada sobre la cual quieres o puedes operar.
Pero al final tienes que pensar, acaba concluye el amigo de que al final un cliente de hotel lo
que quisiera es que su ascensor llegara cuando el llega y saliera cuando el quiera de la habita-
ción. De pronto el tiempo es muy difícil de acabar batiéndolo ¿no? llegando a la conclusión de
que, de que es satisfactorio. Bueno, esto simplemente es una, es una anécdota si queréis pero
explica un poco esa idea ¿no? de que primero, de que tu puedes ante una situación problemá-
tica no tomar ese tema como el tema sobre el cual tienes que operar sino mirar qué perfil de
esa situación no deseada es la que desde tu punto de vista puedes operar o quieres operar.
Y esto al mismo tiempo nos explica otro elemento importante que es que otros actores ¿no?
sobre esa misma situación no deseada defenderán ¿no? definiciones de problema distintas.
Por lo tanto hay una, podríamos llegar a concluir que tantos actores, tantas definiciones del
problema ¿no? Y que el proceso que nos conducirá la decisión tendrá que ir acomodando
y ajustando esas definiciones del problema encontrando aquella definición del problema que
logre construir una coalición que permita ¿no? que esa, que esa definición del problema avance
y conecte con una posible y potencial solución teniendo repetimos, que la solución no es nada
más y nada menos que una mejora en relación al punto de partida.

4. Tres historias "problemáticas"

4.1. Caso 1: La lucha por el agua, Wendy Espeland
Vamos a describir, este caso que you se ha convertido en un caso emblemático en el estudio
de las tomas de decisiones en políticas publicas. Para entender cuales son o cual es la naturaleza
de los conflictos, de los intereses, de las tensiones que existen de una forma inherentes a la
definición de los problemas en las políticas publicas. En su libro: La lucha por el agua, Wendy
Spellen explica el siguiente caso.
A lo largo de muchos años la oficina de reclamaciones Americana desarrolló un plan para
construir una presa en Arizona. El lugar propuesto estaba situado donde confluían dos ríos. Lo
que hacia mas atractiva desde el punto de vista del diseño, la presa. La presa ademas era una
puesta por la modernización del lejano oeste. Sin embargo, esta presa iba a inundar las tierras
ancestrales de los indios Yarapai. La historia que relató Spellen en 1998 es un ejemplo clásico de
objetivos encontrados que son además inconmensurables. Que resultan de visiones de mundo
diferentes y de la importancia de la flexibilidad y el diálogo para alcanzar una solución.
El primer grupo de Ingenieros que llegó a Arizona para resolver el problema de la sequía
que era un gran obstáculo para el desarrollo económico de la región, propuso construir una
enorme presa que además de resolver este problema de orden ambiental es decir la falta de agua
y económico sin agua no hay un desarrollo ganadero y agrícola. Se convertiría en un icono del

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proceso civilizador del lejano oeste. Pero había un problema, la enorme presa negaría y haría
desaparecer las tierras ancestrales de los indios Yarapai. Sin embargo, los intereses a favor eran
tan fuertes que pensaron que una compensación económica generosa haría a esta tribu aceptar
el plan.
La tribu Yarapai en un referéndum realizado en 1966 votó en contra de la aceptación del
plan. Lo que la oficina de recuperación y los ingenieros no fueron capaces de ver es que el
tema iba mucho más allá de un asunto de acuerdo económico, tenía que ver con la defensa
de una tierra y con ella la defensa de una tradición de una cultura. El problema siguió sin
solución a la oficina de reclamaciones fueron llegando nuevos ingenieros que buscaban una
aproximación diferente al problema. Estos nuevos ingenieros estaban de la vieja guardia de
ingenieros con sus infraestructuras gloriosas y se inclinaban más por actuaciones pequeñas,
es decir, en vez de una enorme presa proponían multitud de presas en distintos lugares. En
este proceso encontraron un proyecto que evitaba inundar las tierras de los Yarapai pero que
tenia los mimos beneficios desde el punto de vista económico y ambiental. Al final, esta fue la
propuesta que se puso en práctica.

4.2. Caso 2: La construcción (y deconstrucción) del problema de la

exclusión social
Nosotros cuando empezamos a gobernar en 2003, decidimos que el concepto paraguas en el
que ir vertebrando las políticas seria concepto de inclusión social. Y es un concepto que ese
momento era muy académico pero que todavía no formaba parte de la práctica política. Y no
se hablaba de inclusión, se hablaba de atención social pero de inclusión social no se hablaba.
Incluso se hablaba algo más de lucha con la exclusión pero el concepto de inclusión como
alternativa no estaba en circulación. Y nosotros mantuvimos una puesta muy fuerte.
El primer plan de inclusión social, de considerar que todas las políticas debería tener una
dimensión de inclusión, de considerar que la inclusión estaba puesta para atender a la pobla-
ción pero sin cronificar dependencias sino hacer que las propias personas fueran protagonistas
de sus propios procesos de inclusión. De colgar los conceptos de empoderamiento, personal y
colectivo. Y la verdad fue que nos costó mucho pero fue avanzando el tema de inclusión y tal
¿no? Y en paralelo a avanzar en el tema de inclusión siempre había quien te decía: -Bueno pero
al final cuando tu estas hablando de inclusión, exclusión no estas hablando de lo que siempre
se ha llamado pobreza- .
Y nosotros decimos: -No, no. La inclusión y la exclusión va muchísimo más allá de la pobreza
¿no? La pobreza es la dimensión económica de la exclusión, pero tenemos inclusión exclusión
por factores relacionales, por factores que tienen que ver con el género, con la edad, con la
diversidad, con la in-equidad con el acceso a equipamientos públicos, con la segregación te-
rritorial de renta en los barrios. Tantas y tantas cosas que no podemos seguir hablando de
pobreza, como hablábamos antes tenemos que hablar de cosas nuevas. De como conseguimos
proceso de inclusión relacional, acabar con la adultocracia para poder hacer una política de
inclusión de la gente joven ¿no? en recursos tangibles e intangibles.
Bueno, muchas cosas. Y nos costó. Es verdad que no es fácil digamos ¿eh? introducir estos
conceptos. Es verdad nos costó pero fue avanzando y si en 2003 nadie nos entendía, en 2008
pues todo el mundo hablaba de inclusión, con problemas y tal. Pero, bueno en 2008 se inicia

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una crisis brutal. Y la crisis, ¿Que provoca? Sobretodo, sobretodo lo que provoca es la emer-
gencia de la pobreza otra vez. De la dimensión económico de la inclusión es la que vuelve a
situarse en el centro. Empiezan a llegar a los servicios sociales personas que no pueden cubrir
sus necesidades básicas porque están en el paro, porque en el núcleo familiar you no hay ingre-
sos, los ingresos son muy precarios ¿no? Se habían hipotecado, habían contratado un alquiler
altísimo, etcétera ¿no?
Remerge la pobreza. ¿Qué hacemos? Hemos estado explicando hasta ahora que you no se
tiene que hablar de pobreza ¿no? Nos mantenemos con el concepto de exclusión social. Bueno,
no podemos negar la realidad ¿no? Nadie había previsto, yo no había previsto nunca, ni yo ni
nadie que en 2004, 2005, 2006 ¿no? En una perspectiva de dos o tres años la pobreza volvería a
ocupar la centralidad de los procesos de exclusión social. Como ha pasado el de estos últimos
años ¿no?
Cuando además el gobierno nacional central se carga la renta mínima de inserción, cuando
el gobierno del estado se carga las prestaciones económicas de los cuidadores no profesionales
de la dependencia, es decir, es tan apabullante la remergencia de la pobreza bueno, pues que al
final decidimos volver a la pobreza digamos ¿no? Y generar un proceso de elaboración de un
programa municipal de lucha contra la pobreza específico, estricto y por lo tanto volver a ge-
nerar un proceso participativo con entidades donde de alguna forma tenemos que deconstruir
nuestra reflexión durante cuatro o cinco años ¿no? Habíamos dicho, no es que yo recuerdo Sí
ingenuamente, pero yo decía es que no volverá la pobreza a estar en el centro de los procesos
de inclusión social.
Y no habíamos pasado ni dos años cuando teníamos a la pobreza instalada en el centro
de los procesos de inclusión social y si, tuvimos que hacer un programa de lucha contra la
pobreza y volver a situar las políticas de lucha contra la pobreza como una columna vertebral
de las políticas sociales en las ciudades. Un paso trascendental en el tratamiento de las políticas
públicas es la definición de la cuestión o del problema que se pretende, que se pretende regular
o que se pretende resolver si se quiere ser más ambicioso. Según se defina a través de unas
características o de otras es muy probable que los medios, las fórmulas, las soluciones, los
actores, que intervengan en ese proceso sean unos o sean otros. O se de prioridad a unos
respecto a otros. Podemos verlo con algún ejemplo.

4.3. Caso 3: ¿Qué problema intentan solucionar las cárceles?

La política penitenciaria que tiene que desarrollar una administración. La política de reclu-
sión de los condenados por actividades delictivas, puede ser considerada como una política
de seguridad. Es decir, asegurar que aquellas personas presuntamente peligrosas no constitu-
yan un riesgo para el resto de la sociedad. O puede ser considerada como una política con
una dimensión social. Es decir, una política que debe tratar con personas que por lo general
son resultado de condiciones de vida sociales que les han llevado al fracaso escolar, al fracaso
familiar, a la marginación laboral.
Y por tanto, la práctica penitenciaria debe acentuar los aspectos de rehabilitación, a fin de
que esas personas una vez cumplida la pena y no regresen a esa condición de marginación
social y no reincidan en el delito se habrá podido en una política penitenciaria considerada
desde la perspectiva de seguridad; se habrá podido recluir a elementos presuntamente peligro-

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sos durante unos años, pero en el momento que la condena se ha cumplido y esas personas
regresan a la sociedad no se asegura que esas personas no vuelvan otra vez a verse abocadas a
unas conductas antisociales.
Por tanto, los medios, los recursos, las fórmulas, el tipo de personal que se aplique a una polí-
tica penitenciaria será diverso, serán diferentes según se halla puesto el acento en el aspecto de
seguridad, que forma parte de la política penitenciaria pero no puede ser el predominante en la
política penitenciaria. O se halla puesto el acento en el aspecto social o de recuperación social
que en buena medida define aún más un sistema penitenciario en una sociedad democrática.

5. Las soluciones disponibles acotan el problema

Recuerdo un caso que puede ser ilustrativo en relación al tema este que estamos comentando
¿no? de la definición del problema y del punto inicial de arranque de las políticas públicas. Fue
un caso aquí en Barcelona en un barrio que se llama Roquetas el cual el ayuntamiento estaba
intentando dar respuesta a las quejas de los vecinos, expresadas por la asociación de vecinos de
que ese barrio estaba desatendido y habían muchos problemas y tal. Entonces el ayuntamiento
que tenía ciertos recursos que le llegaban de la unión europea y que podían ellos también
poner.
Deciden hacer un plan experimental en Roquetas y le llamaron plan integral de Roquetas.
Ese plan integral pretendía resolver los problemas del barrio y lo explicaron los vecinos, les
dijeron que tenían, que harían esa prueba experimental en este barrio y que si, que si las cosas
funcionaban razonablemente en ese barrio, luego lo extenderían a otros barrios de la ciudad.
Los vecinos muy contentos dijeron que querían participar sí, sí, entonces se organizó por parte
de una de las concejalías del ayuntamiento que era de la promoción económica fue la que hizo
de motor de ese plan.
Pero tuvieron que dialogar porque esto se hacía desde la, desde la central del ayuntamiento
de Barcelona pero estaban los distritos, es decir la descentralización administrativa del ayun-
tamiento tenía estructuras administrativas en los distritos. Entonces tenían que pactar desde
la promoción económica del ayuntamiento al que pilotaba ese plan con las estructuras ad-
ministrativas de los distritos y allí estaban también no solamente los que hacían promoción
económica, lucha contra el paro, desarrollo económico, elementos de comercio, sino también
trabajadores sociales, gente que trabaja en problemas de personas con pobreza, con desigual-
dad, con esta acción. Tenía una cierta complejidad ¿no?
Por otro lado los vecinos habían imaginado que ese plan les iba a dar respuesta como decía
el plan integral a sus problemas. Pero por ejemplo el ayuntamiento de Barcelona no tiene
competencias en educación y en sanidad. Esto lo tiene el gobierno autonómico catalán por
lo tanto aquí teníamos un problema de integralidad. Habíamos hablado de integralidad pero
resulta que mis competencias no me lo permiten. Con lo cual lógicamente la definición de plan
integral desde la perspectiva del ayuntamiento era una, desde la perspectiva de los vecinos era
otra. ¿Cuándo notamos que eso fue un problema? Cuando quisimos hacer la evaluación de este
plan ¿no?
Vimos perfectamente que los condicionantes y los recursos de que disponía el ayuntamiento
cuando inicio este plan habían provocado una definición de problema en relación a la situación

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del barrio en la cual el tema central era el paro, el desarrollo económico, la promoción econó-
mica de una zona comercial de esa zona y la mejora de los espacios urbanos digamos ¿no? es
decir algo que tenía que ver con las competencias ¿no? del digamos de la parte administrativa
del ayuntamiento del municipio que pilotaba ese plan, pero en cambio la parte más educativa,
sanitaria quedaba ausente porque no formaba parte de las competencias del ayuntamiento y
una de las cosas que preocupaba más a los vecinos era pro ejemplo la presencia de jóvenes que
tenían problemas con las drogas, había cierta inseguridad.
Esto tampoco nos estaba previsto en la lógica del, en el desarrollo del plan integral ¿no?
Aquí podemos ver ¿no? como a veces digamos ante una situación problemática se quiere ini-
ciar una política que está digamos razonablemente bien pensada, que tiene voluntad realmente
de cambio pero que se hace a partir de que la está digamos dirigiendo con los recursos y las
capacidades y las competencias que tiene esa, esa parte de la institución. Y otros actores ¿no?
presentes en el escenario, el distrito por ejemplo ¿no? es decir esa, ese órgano de descentra-
lización administrativa lo veía como una cosa ajena ¿no? que alguien desde el ayuntamiento
había decidido hacer pero que ellos no nos habían consultado.
Los vecinos tenían una perspectiva de que les iban a resolver todos los problemas del barrio
y al final evidentemente al cabo de dos años de aplicación, cuando nosotros empezamos a hacer
la evaluación del plan vimos la gran diferencia de expectativas ¿no? que se había generado en
torno a esa hipótesis ¿no? de que iban a hacer un plan integral de mejora. Seguramente todos
tenían parte de razón ¿no?
Pero lo que es importante en esta fase en la que estamos de definición de problemas es
entender que los que habían impulsado ese plan, habían definido ese plan integral de mejora
en ese barrio a partir de las competencias y de sus capacidades que eran las que tenían que
ver con promoción económica, con mejora del espacio público, con desarrollo comercial y con
lucha contra el paro porque de hecho esa era su definición del problema.

6. La formación de la agenda
Uno de los temas muy importantes también en el esquema clásico de análisis de políticas
públicas que estamos siguiendo en este curso, ¿no? es lo que se llama la agenda, ¿no? Es decir,
la agenda de actuación de los poderes públicos, ¿no? Es decir, aquello que de alguna manera
define por qué un ayuntamiento, un gobierno regional, un gobierno del Estado decide abordar,
¿no?, unas actuaciones determinadas y no otras, ¿no?
Es decir, cómo se produce, ¿no? ese proceso que genera una selección ante la multitud de
problemas que puedan existir en una sociedad determinada qué es lo que provoca que el go-
bierno escoja unas y las convierta en políticas, ¿no? en programas de actuación. La hipótesis
que uno podría imaginar es que esto dependerá de la importancia objetiva, ¿no? que esos pro-
blemas puedan tener, ¿no? Es decir, podríamos imaginar que idealmente haríamos un listado,
¿no? de situaciones problemáticas que existen en una sociedad y escogeríamos como prioridad
aquella que afecte a más gente, que sea más grave.
Esto partía de la hipótesis de que hay una posibilidad objetiva, ¿no? de establecer esa, ese
escalado, ¿no? esa ese arranque. ¿Es realmente así? Hagamos un pequeño retroceso. Es decir,
desde el punto de vista de percepción social cómo se, cómo se define lo que son problemas de

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lo que no son problemas.
Sabemos que existen para eso por ejemplo encuestas, ¿no? Es decir, podríamos hacer una
encuesta entre los alumnos de la Universidad Autónoma de Barcelona y preguntarles cuáles
son los problemas más graves que ven en la universidad y nos saldría un listado de problemas,
¿no? Podríamos hacer lo mismo en un barrio de la ciudad de Medellín o en, en digamos, en
toda la nación argentina y nos saldría, ¿no? un listado de problemas. Podríamos imaginar por
lo tanto que los poderes públicos simplemente lo que tienen que hacer si no quieren abordar
el tema complicado de la objetividad es basarse en el, en el ranking que la propia sociedad a la
cual quieren, ¿no?
El recto de la Autónoma, el alcalde de Medellín o la presidenta de Argentina pues quieren
abordar cosas. ¿Es así? Yo creo que estamos ante una, ante un tema clave en la agenda, ¿no?
Es decir, qué es lo que hace, ¿no?, que ciertos problemas sean más visibles que otros y qué es
lo que hace que algunos de esos temas más visibles acaben ocupando posiciones relevantes en
la agenda de los poderes públicos. Es decir tendríamos dos elementos, ¿no? La agenda social,
por así decirlo, y la agenda de los poderes públicos. Es decir, tendríamos por un lado aquello
que en la percepción social se ve como más problemático, y por otro lado tendríamos aquello
a lo que, a lo cual los poderes públicos en el nivel que sea le dan una mayor significación y
generan los programas.
En general debemos pensar que hemos hablado a lo largo de este curso también de actores,
¿no? Los actores como tienen intereses y actúan en un entorno social determinado pretenden
que el problema que les afecta a ellos especialmente como actor sea visto como un problema
que no solamente les afecta a ellos sino que es visto de manera más colectiva.
¿Por qué? Porque en cuanto, cuanto más personas compartan ese problema, o esa mirada
sobre ese problema, más posibilidades tendrán de que ese problema alcance notoriedad y acabe
siendo, digamos, tomado por los poderes públicos como un tema relevante.
Por tanto, diríamos que no hay un elemento de objetividad sino que la agenda no es simple-
mente el resultado mecánico, ¿no? de, del conjunto de percepciones, sino que hay actores que
pueden manejar, manipular, condicionar esas percepciones, haciendo que ciertos temas sean
más visibles que otros. O al revés, cuidado, haciendo que algunos temas sean menos visibles.
Yo puedo tener interés en que algunos temas se conviertan en problema, o puedo tener interés
en que ciertos temas no se conviertan en problema.
Aquí tenemos toda la gran importancia que se da en políticas públicas a los medios de
comunicación. Y más reciente no solo a los medios de comunicación sino a las redes sociales
por ejemplo, ¿no? Que Internet digamos ha cambiado ese espacio comunicativo. Por tanto, los
actores operan en los medios de comunicación, en las redes sociales para promover ciertos
temas o evitar que aparezcan ciertos temas, ¿no? porque saben que los temas pueden adquirir
más o menos relevancia y podrán tener más o menos oportunidades de ser, de, de ascender,
diríamos, ¿no? a la agenda de actuación de los poderes públicos.
En un papel que tenemos toda la actuación de los lobbies, de los grupos de interés, de la
capacidad de influencia sobre los medios de comunicación, de que ciertas noticias sean digamos
priorizadas o no. Todo lo que en cada país seguro que tenemos multitudes de ejemplos que esto
ocurre. Por tanto, hipotéticamente tendríamos una situación problemática, algunos actores que
pretenden que eso se convierta o no en un tema de agenda social, y que intentan alcanzar el
status de problema al cual le dedicamos una política pública.

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 ¿Puede ocurrir que esto ocurra al revés? Es decir, lo que estamos describiendo es una hipóte-
sis de problema busca solución, ¿no? Es decir, tenemos un problema, buscamos solución. Pero
cuidado, también podría pasar, y hay bastantes ejemplos de esto, en que los poderes públicos
tengan recursos para ciertos temas y no para otros. Por lo tanto, a la hora de ser más populares
y de generar mayor deseo en esas políticas tendrán tendencia a dedicar recursos, a dedicar
esfuerzos sobre, a aquello sobre lo cual tienen recursos, tienen posibilidades de actuación y
tienen razonablemente idea de que pueden obtener resultados.
Por tanto nos podría ocurrir que no siempre estuviéramos en la situación de problema busca
solución sino que a lo mejor también nos encontramos con casos en los cuales solución busca
problema. Es decir, yo decido desde los poderes públicos cuáles son los temas sobre los cuales
quiero actuar, los convierto en temas relevantes, ¿no? A través de una rueda de prensa, mane-
jando los medios, etcétera. Y acabo construyendo, ¿no? eso que, sobre lo cual yo tenía recursos
y posibilidades lo acabo construyendo, ¿no? como agenda social y esto me permite avanzar
en una política sobre la cual tengo aspiraciones de que tenga resultados y que obtenga más
legitimidad.
Es decir, en conclusión, el tema de agenda es muy importante porque es lo que hace que los
problemas algunos sean vistos como muy relevantes o no, puede operar en un sentido posi-
tivo, quiero que esto se convierta en problema, o al revés, quiero que esto no se convierta en
problema, no es un elemento objeto, ¿eh? Porque hay elementos de objetividad, evidentemente
número de muertos de accidente de tráfico, número de personas de exclusión social, número
de personas sin trabajo, esto es objetivo, son evidencias, pero sobre las evidencias construimos
argumentos, generamos percepción. Por tanto, hay un elemento objetivo pero hay también
fuertes dosis de subjetividad y de manipulabilidad de este tema, ¿no?
Finalmente, cuidado con pensar que siempre pasamos del problema a la solución, podemos
encontrarnos que a veces tenemos solución que busca problema, ¿no?
Acabo con una anécdota, ¿no? Me acuerdo que una vez me encontré a una, a un ex alumno
mío de la facultad y dije bueno, ¿dónde estás ahora? Y dice estoy trabajando en la oficina
de promoción económica del Ayuntamiento de Barcelona. Y ¿qué haces? Bueno, dice, hemos
obtenido recursos de la Unión Europea para digamos, formar a mujeres que quieran ser em-
presarias. Digo y ¿qué estás haciendo?
Dice, estamos buscando un grupo de mujeres para apuntarlas en los cursos de formación.
Digo porque no habéis partido de, de esa demanda social.
Dice no, no, son recursos que han venido de la Unión Europea y que vienen you forma-
teados, ¡No? O sea, son, son unos fondos terminales, digamos, están pensados digamos, están
condicionados. Por tanto ahora estamos buscando mujeres que quieran hacer el curso de em-
presarias.
Digo pero, a ver, a lo mejor sería más importante que hiciéramos escuelas infantiles, ¡No?
guarderías, porque así si las mujeres tuvieran donde dejar a los niños, ¿no? o las familias
tuvieran donde dejar a los niños esas mujeres podrían pensar que son empresarias.
Dice sí, pero para eso no tenemos fondos, solamente tenemos fondos para hacer cursos para
mujeres que quieran ser empresarias.
Al margen de la anécdota, yo creo que este es un clásico ejemplo, ¿no? de distancia entre el
ámbito decisorio, ámbito donde se implementa, allí se decide lo que es un problema, ¿no? Y al
final cuando llega a Barcelona es solución busca problema, no problema busca solución.

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7. Qué determina la carrera política de un problema?
Según Warren que es un profesor norteamericano los problemas políticos cubren un abanico
muy amplio. ¿A qué se refiere con esto? Que no todos los asuntos sociales son problemáticos
y que no todos los problemas sociales son problemas políticos, es muy sencillo de entender.
Si Juan y Pedro se pelean por la misma chica no tienen ninguna relevancia política. En
cambio si Israel y Palestina se pelean por un río, ahí si que aparece el trasfondo político de
forma muy obvia. Entonces ¿qué diferencian estos dos conflictos?
Nos dice Warren que un problema político tiene que tener dos dimensiones complementa-
rias. La primera es obvia es la dimensión colectiva, el problema tiene que afectar directamente
o indirectamente a muchas personas. Bueno, evidentemente no se especifica cuantas pero mu-
chas personas, una colectividad.
Por otra parte tiene que aparecer una dimensión de conflictividad, sin conflicto no hay po-
lítica, sin política no hay soluciones posibles y un conflicto tiene que poder generar al menos
dos soluciones diferentes. En general se trata de una solución de izquierda y de derecha pero
dos siempre.
Así que estas dos dimensiones son esenciales para entender lo que es un problema político,
conflicto y dimensión colectiva. Ahora bien, ¿qué características tiene que tener un problema
político para aparecer en la agenda y generar a medio plazo una política pública?
Según los autores Cobb y Elder cinco dimensiones son importantes en ese sentido, casi
esenciales para entender este proceso de aparición en la agenda.
Primera dimensión, el grado de especificidad. Un problema tiene que ser específico, tiene
que ser fácilmente identificable por parte de la población, la violencia de género, la violencia
en las carreteras, los problemas de salud generado por el tabaco son problemas obvios hoy en
día al menos y que toda la población puede percibir y entender a la primera.
Segunda dimensión, el grado de relevancia social. No significa que toda la gente tenga que
verse afectada por un problema político pero sí al menos simbólicamente, psicológicamente.
Toda la gente gran número de personas tiene que verse reflejada en este problema político,
obviamente la violencia de género no afecta a toda la población española menos mal, pero si
todos entendemos la tragedia que hay detrás y todos nos sentimos afectados de alguna forma
por esta tragedia.
Tercera dimensión, la relevancia temporal. Un problema político que aparece y desaparece
automáticamente de los medios de comunicación no genera una política pública. Este problema
tiene que durar durante algunas semanas al menos para poder generar una opinión pública a
favor o en contra y cuajar digamos en la opinión. De esta forma podrá generar a medio plazo
una respuesta gubernamental.
Cuarta dimensión, el nivel de complejidad. Un problema político eficaz diría, tiene que ser
sencillo de entender. Por eso los asuntos fiscales no suelen apasionar a la población ni española
ni europea en general, son tediosos de entender, enfarragosos, son muy técnicos, requieren
conocimientos previos pero si se suelen simplificar a veces a ultranza entre soluciones fiscales
de derechas y soluciones fiscales de izquierdas
Quinta dimensión, los precedentes históricos. Se trata de una dimensión importante porque
un problema que nunca ha aparecido previamente en la agenda va a tener más dificultad para
generar una respuesta en términos de políticas públicas. El Sida apareció en los 80, duró hasta

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hoy, parece que ha desaparecido prácticamente de la agenda, los problemas climáticos estuvie-
ron muy de moda en los 90 y ahora gracias o a causa de la crisis han desaparecido, la violencia
de género también ha empezado a bajar en el ranking de los problemas más importantes de los
españoles. En cualquier caso los que duran hoy en día son el desempleo, la corrupción, todos
problemas que tienen un gran recorrido histórico desafortunadamente.

8. La construcción política de un problema

Ahora que conocemos las características principales que tiene que tener un problema po-
lítico para generar una respuesta gubernamental, es el momento de centrarnos en el núcleo
de esta lección, es decir ¿cómo se construyen los problemas políticos? Se trata de un proceso
de construcción en tres escalones. El primer escalón se refiere a la labelización, la labeliza-
ción es una mala traducción en inglés pero se entiende más o menos el concepto. Se trata de
encontrar un label, una etiqueta que podamos pegar sobre una realidad social. Obviamente
estas etiquetas no son obvias, los colectivos, los grupos, los lobbies, las empresas, los partidos
luchan para imponer su visión de la realidad e imponer su visión en lo que es un problema
político. Obviamente no es lo mismo hablar con la industria automovilística de la violencia en
la carreteras que con colectivos de personas afectadas por los accidentes. Cada uno enfocará
la realidad social problema de violencia en las carreteras de una forma diferente. Segunda di-
mensión, la problematización. Problematizar un problema político es esencial para asegurarse
de que genere una respuesta en términos de políticas públicas. ¿A qué se refiere este proceso?
Es muy sencillo, el proceso de problematización consiste en encontrar un culpable o al menos
un detonante y vincularlo de forma lógica con un resultado. ¿Cómo se realiza esto? A través
del discurso, los colectivos luchan para imponer su visión ideal o al menos de lo que son los
pasos de causalidad a través de relación de casualidad entre este detonante y este resultado.
Volviendo al tema de las carreteras, obviamente la vinculación entre velocidad y muertes en
las carreteras no es obvia para la industria automovilística, sí que lo es para los colectivos de
accidentados. Tercera dimensión, la reclamación. El proceso de reclamación dentro de la cons-
trucción de los problemas es esencial para asegurarse nuevamente de que este enfoque, esta
etiqueta y este vínculo de causalidad genere en una respuesta y la respuesta deseada incluso.
Cada colectivo lucha para que se tome en cuenta en el gubernamental su conjunto de respues-
tas, la respuestas de la industria automovilística no son las mismas que las de los colectivos de
accidentados para luchar contra las muertes en la carreteras. Mientras la industria insiste en la
creación de normas de seguridad que impongan más airbags y la renovación, la reforma de la
red de carreteras los colectivos de las víctimas de la violencia en las carreteras piden que bajan
la velocidad, piden más policías para asegurarse que la gente respete las reglas. En definitiva
podemos decir que al igual que decía Giandomenico Majone, uno de los mayores autores en el
campo de las políticas públicas, las políticas públicas están hechas primero y ante todo de pala-
bras. Bien, este proceso de construcción requiere acciones, requiere estrategias discursivas que
es uno de los sectores de análisis de políticas públicas más pujante de los últimos 20 años. Tres
sectores nos interesan particularmente de aquí. Primero, el sector definido por Deborah Stone,
una norteamericana que trabaja precisamente con este vínculo de causalidad y sobre las histo-
rias causales que se crean, se generan para vincular un detonante con un resultado. Deborah

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Stone nos lo dice, lo afirma y es contundente en este sentido, una buena historia causal tiene
que culpar a una acción humana, no se puede culpar al cielo por haber generado un tsunami
en Japón o por haber generado lluvias torrenciales en china o en India. Simplemente hay que
buscar un culpable diría humano. ¿Cuál es el proceso aquí? Se puede culpar a la industria o las
industrias altamente contaminantes por desajustar los mecanismos climáticos que a su vez van
a generar tifones y desgracias climáticas. Eso sí, es un trabajo que consiste en demostrar como
en el juicio que este culpable tenía un objetivo muy claro y una estrategia muy racional para
llegar a donde quería. El problema de una industria es que está metida en un banco capitalista
que le impone que genere beneficios para sus accionistas. Deborah Stone insiste en que los
colectivos afectados tienen que demostrar que este procedimiento, este proceso genera efectos
indeseados para la mayoría de la humanidad. Es un trabajo político muy intenso. Otro sector
del estudio de los problemas políticos y de las estrategias discursivas de los actores es el sector
que consiste en centrarse en el uso, yo diría el abuso a veces del saber experto. Obviamente
el saber experto, el expertise como se dice ahora es esencial en materia de políticas públicas
para generar datos, para entender lo que ha funcionado, lo que no ha funcionado en una eva-
luación de políticas públicas pero a veces se utiliza en un sentido prácticamente contrario a
lo que indica la racionalidad. Muchas veces utilizamos simplemente los signos exteriores de la
expertise sin entrar en detalle. Me refiero a que las evaluaciones o los discursos de políticas
públicas que utilizan elementos como anglicismos, uso de palabras en latín, el uso de expertos
con grandes chaquetas provenientes de grandes consultorías norteamericanas, todos esos pe-
queños detalles añaden peso de forma muy artificial a un discurso que debería ser totalmente
racional. Estamos en pleno pensamiento mágico nos dice el sociólogo francés Pierre Bourdieu.
Otro sector muy interesante y muy importante últimamente en el estudio de las estrategias
discursivas en materia de políticas públicas es el del estudio de los símbolos. No es luego en
sí porque existen desde los años 70, 80 con autores como Edelman pero Edelman ha generado
una escuela que sigue trabajando sobre estos símbolos políticos y su activación en materia de
políticas públicas. Un símbolo y lo sabemos todos desde el instituto es el conjunto de signi-
ficado y significante que tiene de hecho un vínculo que no es totalmente aleatorio, hay algo
detrás de la gaviota del partido popular o la rosa del partido socialista se refieren a universos
mentales, normas, conceptos, valores que todos entendemos y que tienen que ver con los va-
lores de estos partidos y los símbolos pueden unir o desunir, separar las comunidades. Bien,
Edelman nos explica cómo se utilizan los símbolos en materia de políticas públicas. La política
bélica norteamericana por ejemplo suele abusar del uso de la bandera norteamericana, símbo-
lo de unión. De la misma forma todos tenemos en mente estos símbolos que utilizaba y que
sustentaba la política tabacalera de los gobiernos de los años 70 como el cowboy Marlboro
vaquero Marlboro cruzando esas llanuras norteamericanas a caballo, símbolo de virilidad y de
que el tabaco no era un producto nocivo. Este símbolo cambió totalmente y radicalmente en
los años 80 a través de la movilización de colectivos de afectados que impusieron otras imá-
genes, otros símbolos en el espacio público para luchas y modificar la política norteamericana
especialmente a favor del tabaco. Imágenes como niños con cáncer, pulmones afectados con la
enfermedad generaron un electroshock en la opinión pública y una respuesta gubernamental
muy contundente. Hoy en día los gobiernos están metidos en una posición muy inconfortable,
por una parte siguen subvencionando los cultivos de tabaco pero por otra parte intentar cuidar
un poquito más de la salud de sus ciudadanos luchando contra los efectos nocivos del tabaco.

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9. La construcción de los "no problemas"
Si partimos de la hipótesis de que los problemas son fruto de una construcción ¿no? colecti-
va, individual que tiene que ver con los intereses de los actores, hay un cierto debate en ciencia
política sobre digamos quien es, a quienes podemos atribuir ¿no? la responsabilidad sobre la
definición de problema, sobre luego las decisiones que se toman ¿no?
Hay una mirada digamos más elitista, es decir no siempre son unas élites las que toman
estas decisiones o hay una mirada que es la que podríamos decir que más se ajusta al ideal
democrático sería la que expresa Dahl con todo el concepto de poliarquía de pluralismo ¿no?
es decir en el fondo en los estudios que hizo Dahl en relación a New Haven que es donde la
ciudad que está al norte de Yale, durante 100 años ¿no? estuvo analizando, no durante 100
años sino que analizó 100 años de toma de decisiones en la ciudad, para llegar ¿no? en el libro
famoso de quién gobierna ¿no? Para llegar a la conclusión de que los problemas, digamos la
definición de problemas y luego la operación de los mismos en forma de política respondía
a comunidades ¿no? digamos de alguna manera temáticas ¿no? en educación, en urbanismo
y en derechos creo que recordar que esos son los ámbitos en los que trabajó en los cuales
había muchos actores interactuando entre ellos, evidentemente con recursos y capacidades
distintas ¿no? de pronto algunos con más voz que otros pero con capacidad de intervención y
que iban variando a lo largo del tiempo ¿no? Evidentemente habían algunos actores que eran
más influyentes que otros quizás en curso de los tres ámbitos, pero podríamos decir que había
una construcción colectiva de los problemas que iba generando determinadas, que iba digamos
explicando ¿no? el cómo a lo largo de esos 100 años se habían ido construyendo problemas y
tomando decisiones.
Dos autores que fueron Baratz y Bachrach ¿no? tomaron la perspectiva crítica en relación al
trabajo de Dahl diciendo Dahl ha hecho un trabajo magnífico actualizando todo este periodo
largo de toma de decisiones y ha intentado demostrar de manera empírica la idea pluralista
de la toma de decisiones y cómo se construyen ¿no? esos problemas pero creemos que ha
habido una ausencia de un elemento central que es que Dahl no ha estudiado aquello que no
llegó a constituirse como problema porque hubo capacidad de ciertos actores para evitar ¿no?
que apareciera como un problema de carácter público ¿no? Es decir, que no tuviera acceso
a la agenda por así decirlo ¿no? Entonces ellos analizaron un caso concreto de dos ciudades
industriales del estado de Illinois en las cuales digamos en una o un actor muy importante para
la gran industria siderúrgica de esta ciudad fue capaz durante mucho tiempo de silenciar las
demandas de actores locales que pedían que se legislara sobre los efectos medioambientales
que tenía esa industria. Y por lo tanto convirtió ese tema en, esa issue diríamos en un no
problema ¿no? Evitó que se tomara, que se avanzara en la toma de decisiones sobre este tema
y que llegara a alcanzar el momento de la agenda pública y en cambio otra ciudad explicaban
ellos donde había más probabilidad de actores, la legislación medioambiental fue mucho, muy
anterior a la otra ciudad ¿no?
Es decir eso fue interesante porque ponía de relieve que no solamente se construyen de una
manera pluralista los problemas sino también hay una capacidad de ciertos actores de evitar
que ciertos problemas lleguen a la condición de tal. Luego Steven Lukes en el enfoque radical
del poder o lo que llaman algunos la tercera cara del poder se manifestó otro elemento que
añade complejidad al análisis de Dahl sin quitarle razón a Dahl ¿no? pero venía de complejidad

16
que es esa mirada más sobre la capacidad de alterar la percepción ¿no? de los actores ¿no? de
la sociedad en relación a los problemas de tal manera que ciertos temas sean más importantes
que otros, que se formateen de una cierta manera ¿no? que nos aparezcan de una cierta forma
y no de otra, y por lo tanto que la aparente neutralidad con la que se trataría de manera
colectiva ¿no? los problemas no lo es tal porque hay ciertos sectores capaces de manipular las
percepciones, de influir en las miradas de los demás sobre esos problemas ¿no?
Fijémonos por lo tanto que digamos en tanto en el surgimiento de los problemas como en
la capacidad de esos problemas de convertirse en políticas o de llegar a formar parte de las
agendas, estamos constantemente viendo como los actores intervienen en esos procesos ¿no?
y para apuntalar, para hacer avanzar esos problemas, para hacerlos que no emerjan o para
influir en la mirada que tenemos en esos problemas ¿no? y es importante por lo tanto este
tema para entender que estamos ante un tema que no es puramente objetivo ¿no? sino que
forma parte digamos de la, de un elemento clave del análisis de las políticas públicas que es la
interacción entre actores y la construcción política ¿no? de los problemas.

10. Los problemas malditos

En el mundo de los problemas, también a veces nos encontramos con formas de abordaje
de estos problemas que acaban convirtiéndolos en aquello que algunos llaman los wicked pro-
blems ¿no? los problemas malditos ¿no? Esa concatenación de elementos causados ¿no? que
explicarían que esa situación no nos guste, que sea problemática que son de tal complejidad,
están tan entrelazados, son dependientes unos de otros que hacen muy difícil ¿no? el abordaje
de su solución ¿no?
Me acuerdo que leía cuando estudiaba estas cosas, leía un caso que me pareció muy ilus-
trativo ¿no? Decía Juan no sabe escribir, Juan es un niño de 12 años y resulta que no sabe
aún escribir. ¿Qué es lo explica no, que Juan no sepa escribir, no? Claro porque Juan es el hijo
número 12 de una familia de 14 hermanos el cual el padre murió prematuramente. Sus herma-
nos mayores hay dos en la cárcel, el otro está tiene un problema de drogas porque han sido
siempre una familia problemática, la madre para poder alimentar a sus hijos ha tenido que es-
tar constantemente ausente de su casa haciendo trabajos domésticos, hay dos hijos pequeños
que ese, que ese Juan ha tenido que cuidar porque no había más nadie que los podía cuidar
y eso hacía que no podía ir a la escuela cuando tocaba. El barrio donde viven es un barrio
muy problemático que no ayuda a que esa situación digamos pueda manejarse ni conducirse
de manera adecuada. Por otro lado tenemos que la escuela es una escuela con un gran fracaso
escolar, los maestros están desmotivados y no, y no acaban de ocuparse de los niños como
deberían y por lo tanto esto también genera problemas de aprendizaje para Juan ¿no? Enton-
ces claro, uno pensaría bien vamos a intentar resolver este problema. Deberíamos buscarle un
mejor trabajo a la madre del que tiene, cómo haríamos para que los hermanos mayores de
como dejaran la senda del delito o dejaran las drogas y pudieran digamos ocuparse más de su
familia, cómo mejorar las condiciones materiales del barrio para que esa familia viva mejor
y Juan tenga más oportunidades, cómo digamos mejorar también la, el reclutamiento de los
profesores para la escuela para que estén mucho más motivados, cómo mejorar también las
condiciones materiales de la escuela.

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 Evidentemente en la medida en que el diagnóstico que nos explica que Juan no sabe escribir
lo vamos haciendo más y más complejo y relacionamos el factor inicial del problema con esa
gran cantidad de circunstancias que lo pueden llegar a explicar aunque sea parcialmente, más
tenemos la sensación de que estamos paralizados ¿no? es decir que no podremos realmente la
complejidad del problema, entonces una posible salida sería decir bueno y si alguien coge a
Juan y le hace aprender a escribir. No habrá mejorado nada ni la situación de la madre ni de
la familia ni del barrio ni de la escuela, lo único que habrá pasado es que Juan antes no sabía
escribir y ahora sí. Pero es mejor esa situación ¿o no? Sí.
A lo mejor resulta que a veces quedamos atrapados y paralizados por una cantidad de cir-
cunstancias que explican una situación problemática y eso nos impide entender que a veces
hay circunstancias marginales incrementales que son más fáciles de adoptar que no resuelven
la complejidad de los problemas pero que en relación a la situación de partida son sustantiva-
mente mejores.

11. Conclusión
Bien, de esta manera hemos concluido la sesión dos de este curso. Espero que hayáis disfru-
tado con esta sesión, nosotros lo hicimos cuando la estuvimos haciendo ¿no?
Hemos visto simplemente a efectos de recordatorio varios temas ¿no? un poco la importan-
cia que tiene no confundir definición del problema con una situación no deseada ¿no? Cuando
estamos hablando de políticas públicas hemos de distinguir ¿no? esos dos elementos enten-
diendo que es muy importante ¿no? llegar a una definición del problema que convierta esa
discrepancia entre lo que es lo que debería ser como algo superable y por lo tanto vincular
problema con solución ¿no?
Este es un elemento que nos parece importante y ver un poco el papel que los actores hacen
en este tema ¿no? lo hemos estado viendo ¿no? y por tanto que de alguna manera interactúan o
actúan para conseguir que ciertas perspectivas de problemas sean más importantes que otras,
etcétera ¿no? Luego hemos visto también que me parece importante recordarlo todo el tema de
la construcción de la agenda ¿no? y como ciertos temas navegan por así decirlo en el escenario
social y político más rápido que otros y otros en cambio son de alguna manera intentado
silenciar ¿no? para que no sean tan significativos ¿no?
Y os recuerdo también la idea aquella de que no siempre el problema busca solución ¿no?
que sería lo intuitivo ¿no? sino que a veces tenemos casos en que solución busca problema
¿no? porque hay actores interesados en los poderes públicos que eso se así.
Yo creo que esos son los elementos importantes que conviene que recordéis ¿no? Ahora
empezará la sesión tres dedicada a actores, han ido apareciendo mucho en los comentarios
anteriores pero ahora trabajaremos más concretamente sobre eso de los actores, qué recursos
tienen y nos volvemos a ver.

12. Profesor invitado: Roger Palà

Los medios de comunicación tienen un papel muy relevante eh, para configurar lo, la agenda
pública o los temas importantes, ¿no? Para determinar qué temas son importantes en el debate,

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en el debate público. Eh, tienen un papel determinante, no único. Porque hay otros factores que
pueden influir en la agenda de los medios. Históricamente sí que los medios de comunicación
habían tenido un papel muy determinante, casi único, ¿no? En el momento de establecer lo que
serían las agendas, ¿no? Ahora es distinto. Eh, toda la inclusión de redes sociales. El papel de
los movimientos sociales también fuera de los medios puede em, condicionar esta agenda, ¿no?
En todo caso está claro que todos los medios de comunicación tienen una agenda. Esta agenda
you viene determinada por múltiples factores. Eh, que no necesariamente son siempre factores
periodísticos. Es decir, factores de relevancia, factores de importancia social de un tema. Eh,
no hay que ignorar pues, por ejemplo, que lo, la mayoría o la gran mayoría de los medios de
comunicación son empresas capitalistas.
Lo que quiere decir que lo que buscan básicamente es obtener un beneficio eh, a partir de
la materia prima con la que trabajan que en teoría es la información y es el periodismo. Eh,
por lo tanto, estos beneficios normalmente vienen determinado gracias a unas inversiones en
publicidad de grandes empresas. Evidentemente estas inversiones en publicidad eh, pueden,
pueden, no necesariamente, pero pueden determinar en gran medida la agenda. Eh, o la polí-
tica incluso, informativa de un determinado medio de, de comunicación. Pues probablemente
eh, los medios de comunicación en el estado español, por ejemplo, tienen grandes inversiones
publicitarias de las grandes empresas de iii, ¿no? Las grandes empresas que cotizan en Borsa.
Endesa Gas Natural, Repsol estas grandes multinacionales, ¿no? Evidentemente estas grandes
inversiones en publicidad que objetivamente estas empresas no necesitan eh, tienen poste-
riormente unas consecuencias. Y es que pues raramente encontraremos en la mayoría de los
grandes medios españoles informaciones un poco críticas o que cuestionen eh, las actitudes o
por ejemplo pues, ¿qué hace Repsol en América Latina, no? Etcétera.
Eh, los medios de comunicación han conseguido en el estado español configurar un relato
propio sobre la problemática del turismo, ¿no? Últimamente hemos visto pues en Barcelona
en el barrio de la Barceloneta han habido protestas contra el turismo masivo, eh, la, la, bueno
las multitudes de turistas que vienen de todo el mundo y que realmente suponen you casi un
problema de eh, bueno más a nivel de, de habitabilidad, social en los barrios, etcétera, ¿no?
Hay un cansancio en la sociedad por el exceso de, de, de, de turismo y por la que Barcelona se
ha convertido de alguna forma en un aparador, ¿no? Más que, que, que una ciudad digamos,
¿no? Entonces, ¿cuál es el relato de los medios sobre, sobre esta problemática? Los medios
básicamente ponen el focos en los apartamentos turísticos, ¿no? Y el modelo de iii. Es decir
estos, la posibilidad de que tu por internet puedas alquilar un apartamento o intercambiar
pisos, etcétera, etcétera, ¿no?
Entonces se presenta el problema, ¿no? Básicamente focalizado en esos apartamentos turís-
ticos hay muchos, hay miles, han proliferado muchos, ¿no? Y se pone el foco en presionar en
la administración para que regule esta realidad, ¿no? Porque esto es turismo loco, desbocado,
etcétera, ¿no? Se podría plantear de otra manera. ¿De qué otra manera? Bueno básicamente en
Barcelona se han multiplicado los hoteles eh, you no los apartamentos turísticos, los hoteles.
Los grandes hoteles de lujo en los últimos años de una forma brutal. El otro día veíamos por
ejemplo que en el, publicábamos en, en Critic que el plan general metropolitano de Barcelona
se ha modificado en los últimos años hasta en 13 ocasiones para permitir que suelo que había
sido de, había que ser destinado pues a zona industrial pudiera coger hoteles, ¿no? Por lo tanto,
y esto ha sido una constante tanto en la ciudad como en su área metropolitana, ¿no?

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 ¿Por qué los medios de comunicación no ponen el foco en la industria hotelera, en la gran
industria hotelera y en cambio lo ponen en los apartamentos turísticos, etcétera? Vemos que
el lobby hotelero tiene una fuerza, tiene una presión, anunciantes, etcétera, etcétera, ¿no? Y
al mismo tiempo al lobby hotelero, ¿qué le interesa? Presionar al ayuntamiento para que el
ayuntamiento de Barcelona sea estricto con estas nuevas realidades, ¿no? Que yo no entro en
que sea mejor o peor, ¿eh? En todo caso es una nueva realidad es una nueva forma de eh,
estructurar el turismo, ¿no? En el que el lobby hotelero pues no tiene capacidad para incidir,
¿no? Pues aquí hay un pastel, ¿no? Que hasta ahora era todo del lobby hotelero y en este
momento hay alguien que se ha comido una parte del pastel, ¿no? Y aparte en muchos casos
incluso se come una parte del pastel pero es un tipo de economía más colaborativa, ¿no? Que,
que bueno que puede ser también eh, un campo abonado para todo tipo de piratas, digamos.
No necesariamente tiene que ser buena este tipo de, de economía, ¿no? Pero en todo caso
es alguien que viene a cuestionar algo que era incuestionable que era el poder del lobby ho-
telero, ¿no? Pues, claro, ¿qué pasa aquí? Los medios de comunicación construyen un relato
prácticamente en este caso súper uniforme, ¿no? Sobre que el problema son los apartamentos
turísticos, el turismo de borrachera que vienen aquí que tal. En cambio no se pone el foco pues
en decir cómo se han multiplicado los hoteles de lujo en los últimos años. Cómo el ayunta-
miento pues ha convertido eh, la ciudad en un negocio turístico, ¿no? Por lo tanto tenemos un
ejemplo claro, ¿no? De cómo los medios configuran o no una, una, una determinada problemá-
tica. Y aquí la pregunta es cómo pueden los movimientos sociales eh, muchas veces al margen
de lo que sería la política oficial, ¿no? Introducir sus temas de interés en los medios, ¿no?
Históricamente había sido muy complicada ahora parece que empieza a ser más fácil. Los
eh, gracias sobre todo pues al auge de las redes sociales y también a que estos movimientos
sociales han estructurado unas políticas de comunicación propias y una estrategia de comuni-
cación propia muy encaminada a incidir en los medios. Vemos que cada vez más los medios
eh, necesariamente acaban introduciendo de alguna forma el discurso de, de los eh, de los, de
algunos movimiento sociales, ¿no? Y posteriormente esto puede o no tener incidencia en las
políticas públicas. Eso digamos es un paso posterior. Pero el primer paso para que un problema
sea considerado a nivel de políticas públicas es que tenga una presencia y una incidencia en
los medios. Temas que los medios de comunicación de masas han incluido en sus agendas y
que, recientemente, y que hace 10 años no figuraban en la agenda.
Yo creo que claramente halle por ejemplo en el caso del estado español el tema de eh, el
movimiento que lidera la plataforma de afectados por la hipoteca, ¿no? Hace 10 años era abso-
lutamente impensable que una cuestión como la nación en pago eh, la nación en pago. Es decir
si tú pues eh, tenías una deuda con el banco para pagar tu piso y no podías eh, pagarla, ¿no? En
el estado español pasa una casa absolutamente surrealista que es que tú no puedes devolver el
piso, ¿no? Pues no está contemplado por ley. Es decir tu no puedes salvar tu deuda devolviendo
el piso. Es algo o devolviendo tu casa, ¿no? Esto es algo que pasa en todo el mundo, que en
todo el mundo está legislado y prácticamente todo el mundo está legislado de esta forma, pero
en el estado español no. Esa es claro una legislación injusta que favorece especialmente pues
a la banca. La plataforma de afectados por la hipoteca consiguió colocar la nación en pago
como un tema en la agenda de los medios. A partir de movilizaciones, a partir de, de, de, de
muchos ejes distintos de trabajo. Hubo sobre, hubo un trabajo en redes sociales, en medios,
en comunicación. Pero también hubo un trabajo de base en la calle, movilizaciones, parando

20
desahucios. Y también otro trabajo de cara a la política, ¿no? De cara a incidir en lo que son,
en lo que es la directamente la política institucional. Pues presentando una, recogiendo firmas
para presentar una iniciativa legislativa popular que no prosperó pero que en todo caso ubicó
muy de lleno en el debate eh, político esa, esa causa, ¿no? Y de hecho yo creo que eso vamos
a ver you más consecuencias a largo plazo. Porque por ejemplo pues una de las personas que
ha liderado el movimiento de afectados por la hipoteca que es Ada Colau ahora digamos está
trabajando desde otra perspectiva a nivel de articular eh, un, más alternativas políticas que
puedan tener impacto institucional. Por lo tanto eh, eh, todo va, todo va fluyendo digamos,
¿no?
Pero aparte yo creo que también se, en el caso de la PAH, de la plataforma de afectados por
la hipoteca ha ubicado el tema también a un nivel más, más público. Es decir que los medios
hayan ubicado la nación en pago como algo posible. Porque si los medios no hablan de algo
ese algo no es posible, ¿vale? Aunque lo sea, ¿eh? Pero en todo caso a partir del momento
en que los medios han empezado a dar forma a ese relato en que la nación en pago era algo
you no posible, sino incluso razonable en determinadas circunstancias. ¿Qué ha pasado? Pues
que muchos bancos se han visto obligados a ceder raciones en pago, ¿no? A acceder a esas
peticiones de la PAH. E incluso pues el debate está en las instituciones, ¿no? Por lo tanto eh,
ese sería un ejemplo yo creo bastante claro de cómo un movimiento social consigue a través
de su impacto en los medios ubicarse en la agenda. ¿Por qué llega un momento que los medios
tienen que hablar de la PAH? Claro eh, el discurso digamos más eh, más eh. La pregunta sería si
esos medios tiene tanta publicidad de los bancos, ¿no? Si tienen, si están tan vendidos digamos
al poder económico, ¿cómo es que acaban dando visibilidad a la PAH, no?
Yo creo que esto, aquí hay múltiples, múltiples causas, ¿vale? La primera es que los medios
eh, no eh, viven aunque aveces podría parecerlo, no viven alienos a lo que es la realidad social,
¿vale? Y cuando una mayoría de la población o una mayoría social eh, tiene determinadas
demandas y las mantiene en el tiempo con movilización, con la acción, etcétera. Los medios
no pueden dejar de, de, de atenderlo. Incluso aunque vayan en contra de sus agendas, ¿no?
Si aparte tenemos en cuenta que en los últimos 10 años la actuación de Twiter, Facebook,
redes sociales ha hecho mucho más visibles estos temas, ¿no? Los medios aún son más, se
impregnan más de todo esto, ¿no? Porque claro em, por ejemplo si tu miras la agenda de
Twitter y la agenda de La Vanguardia, ¿no? Claro, típico medio, tradicional, etcétera. Ves que
están muy diferenciadas, ¿no? Lo que se puede mover en las redes sociales de lo, de la agenda
de los medios.
Pero claro los medios no son aliens, no pueden ser aliens porque La Vanguardia aun quiere
vender periódicos. Por lo tanto intenta eh, eh, más o menos entrar en esas temáticas. Incluso
muchas veces las intenta captar o las intenta integrar como algo dentro de su discurso, ¿no? Y
hasta cierto, hasta cierto punto incluso eh, desactivandolas, ¿no? O haciendo un papel de, de,
de integración en el sistema de algunas de estas demandas.

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13. Lecturas obligatorias
13.1. Problemas públicos y agenda de gobierno
Esta obra es muy interesante: es una compilación de Luís F. Aguilar Villanueva de artículos
clásicos del análisis de políticas publicas traducidos al castellano (la pena es que la traducción
y digitalización no siempre están a la altura del contenido de los artículos). Concretamente,
os proponemos leer las páginas 77-83 del artículo Formación de la Agenda, de Elder y Cobb,
en el que se puede comprobar cómo aspectos políticos del proceso de formación configuran
el contenido de una política tan importante como la atención sanitaria pública en EE.UU. A
continuación, leed las páginas 189-196 del artículo Anatomía del problema de la heroína: un
ejercicio de definición del problema, de Mark H. Moore, que constituye un magnifico ejemplo
de cómo un problema que parece un hecho objetivo incontestable (el problema de la heroína
en el Nueva York de los años 70), puede dar lugar a diversas definiciones.
Enlace: http://www.iapqroo.org.mx/website/biblioteca/PROBLEMAS PUBLICOS Y AGEN-
DA DE GOBIERNO.pdf

13.2. Los ochos pasos para el análisis de políticas públicas, Eugene Bardach
Este libro es un clásico del análisis racional para afrontar un problema y encontrar una
solución razonablemente satisfactoria. Quizás pensaréis que hay una cierta contradicción entre
esta lectura y el contenido de los vídeos o de las lecturas del punto anterior, dado que lo que se
ha presentado como un proceso político aquí se plantea desde un punto de vista estrictamente
técnico. Pero que el proceso sea político y no totalmente racional no quiere decir que sea
totalmente irracional y falto de análisis técnico. Un actor político puede, dada cierta situación
insatisfactoria, plantearse un análisis técnico como el que propone el libro para encontrar una
solución satisfactoria a una determinada concepción de un problema. Se trata de un ejemplo
de análisis para la política, en oposición al análisis de la política, que plantean los artículos del
punto 1.
Enlace: http://www.iapqroo.org.mx/website/biblioteca/LOS OCHO PASOS PARA EL ANA-
LISIS DE POLITICAS PUBLICAS.pdf

13.3. "Parole, parole, parole", Fernando Vallespín

El artículo de opinión "Parole, parole, parole” de Fernando Vallespín, que reflexiona sobre el
uso de técnicas de comunicación en el debate político contemporáneo. Dado que problemas y
políticas están compuestas tanto de hechos como de palabras, el uso del lenguaje deviene un
recurso muy relevante en el proceso de formación de las políticas. Pero ¿dónde esta la línea
que separa la retórica de los grandes discursos, de los juegos de palabras que buscan manipular
burdamente a la audiencia?
Enlace: http://elpais.com/elpais/2014/07/11/opinion/1405066731_168814.html

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