A u t o r i:

VASILE PU5CA$,
MARCEL STIRBAN,
GHEORGHE IANCU.
NICOLAE PAUN,
GHEORGHE HRISTODOL,
LUDOVIC BATHORY,
IOAN SAIZU,
VASILE VESA
f. 3234/c w ■A
UNIVERSITATEA DIN C L U J - N A P O C A

DEZYOLTARE
§1 MODERNIZARE
IN ROMANIA
INTERBELICA
1919-1939
Culeg ere de stu di i
Coordonatori:
VASILE PUSCA.?,
VASILE VESA

BCU Cluj-Napoca

RISTfl 2011 00092

Emuan PQumi^ BiKiiat*n t j 88

f«t. ^ C* bi ^ u o teca
\ / ? TOf?/fc- _ CLUJ
chiderea spre o m asa m ai larga de eetateni, functionalita-
tea institu tiilo r politico-statale, ca si rezultatele actiunii
politicului au insem nat ten tativ e apreciabile in directia
sta tu a rii in Rom ania a norm elor si practicilor caracteris-
tice regim urilor parlam entar-burgheze din Europa.
V alorizarea istorica a sistem ului politic din perioada
interbeliea e posibila doar in contextul international. Is-
toriografia universala apreciaza ca statele d in zona cen-
tra l-su d -est europeana s-au aflat in tr-o accentuata stare
de criza politica, m anifestata p rin neputin^a sustinerii si
m entinerii institu tiilo r proprii regim ului p arlam en tar65.
C om paratism ul presupune insa nuantarile. In acest con­
tex t, R om ania interbeliea ap are ca un caz in care, alaturi
de Cehoslovacia, in stitu tiile burghezo-parlam entare au
fu n ctio n at cel m ai m ult, cautindu-se indeplinirea obiecti-
velor social-econom ice specifice si ad aptarea la caracte-
risticile cu ltu rale si nationale.
A naliza separata si de ansam blu a institu tiilo r poli-
tice burghezo-parlam entare din perioada interbeliea a fost
frecvent obiectul unui criticism sever, iar explicatia p rin ­
cip als consta in criza puternica in care s-a a fla t sistem ul
politic capitalist In tre cele doua razboaie m ondiale. Chiar
cele doua regim uri politice burgheze occidentale care au
constituit in epoca tipul de rap o rtare — cel englez si
francez — au cunoscut puternice distorsiuni. In ceea ce
priveste sistem ul politic din R om ania interbeliea, m oti-
vele criticism ului se m entin intem eiate, d a r n u se poate
om ite m entionarea progresului- si perfectionarea respec-
tivelor in stitu tii politice, efortul p en tru m entinerea lor si
obtinerea unei eficacitati sporite, desigur, in prim ul rind,
in in teresu l burgheziei. Criza reala a sistem ului parlam en­
ta r din Rom ania, de la sfirsitu l deceniului al patrulea,
a fost o consecinta a propriilor stru c tu ri interne, dar s-a
am plifieat d atorita situatiei politicului din zona central-
sud-est europeana (vezi U ngaria, B ulgaria, Polonia), cit si
ca u rm are a co n fru n tarii d in tre dem ocratiile burgheze oc­
cidentale si statele fasciste, indeosebi G erm ania si Italia.

85 J Rothschild, op. cit., p. 22; Elizabeth W iskemann, Europe

of the Dictators. 1919—1945, Cornell U niversity Press, 1966, p.
118—123; D ictatorships in East-Central Europe. 1918—1939, p.
9—56.
38
II
UNIFICAREA LEGISLATIVA.
SISTEMUL ADMINISTRATIV AL ROMANIEI
( 1919 — 1939 )

U nificarea legislative in diferitele tari s-a con stitu it

in tr-u n proces istoric de m are im portanta, caracteristic p e-
rioadelor de form are si de consolidare a statelor n a tio n a -
le centralizate m oderne. Conditiile concret-istorice, in te r­
ne si externe, care favorizasera sau im piedicasera consti-
tu ire a statelor nationale in apusul, c e n tral sau estul E uro-
pei au fost cele care au im pus m om entele de inceput ale
procesului de unificare legislativa, care odata in fa p tu ita
intregul popor urm a sa se dezvolte in tr-u n sistem legisla-
tiv unic, propriu. Intirzierea desavirsirii u n itatii natio-
nal-statale a unor popoare din c e n tra l si rasa ritu l E uro-
pei, situatie cauzata de dom inatia unor im perii reactio-
nare, a condus nem ijlocit si la intirzierea, p en tru aceste
popoare, a procesului unificarii legislative.
C om plexitatea fenom enului, generata de cautarile in
vederea stabilirii principiilor, a elaborarii solutiilor adec-
vate de realizare, care sa tina seam a de p a rticu la rita tile
locale, de arm onizarea intereselor f u n d a m e n ta l ale s ta tu -
lui cu ale cetatenilor, de disputele teoretice si practice cu
ten ta politica, au facut ca acest proces sa se desfasoare, cu
putine exceptii, in tr-u n in terv al de tim p destul de m a­
re 1.
In desfasurarea acestui am plu proces, cu im plicatii
m ajore asupra evolutiei de ansam blu a popoarelor, se pot
sesiza doua etape m ari: una pina la prim ul razboi m on­
dial, in care fenom enul n -a a v u t o anvergura general

1 Despre desfasurarea acestui proces in unele tari europenej

Andrei Radulescu, Unificarea legislativa, Bucure$ti, 1927, p. 9— 12.
39
europeana, ci m ai m ult national-statala, si o a d o u a , de
dupa prim a m are c o n fla g ra te m ondiala, cind h a rta p rli-
tica a Europei a dobindit o infatisare m ai apropiata de
aspiratiile de u n itate ale popoarelor, in care a d evenk o
preocupare aproape general europeana, cu etape apropia-
te in tim p si cu caracteristici com une m ai m ultor state.
U nificarea legislatiei, innoiri in acest com partim ent, s-au
in tre p rin s nu num ai in tari la care s-au unit, pe baza
principiului nationalitatilor, terito rii (Franta, Italia, Ro­
m ania, Serbia, D anem arca, Grecia), sau care s-au consti-
tu it p e n tru prim a d a ta (Cehoslovacia, Finlanda), s-au re-
facut dupa o perioada de divizare si stap in iri strain e (Po-
lonia), ci si in state ca Anglia, Elvetia etc.2.
Un a lt aspect sem nificativ, eonstatat in perioada in ter-
belica, a fost dialogul continuu in tre specialistii euro-
peni, in cadrul unor congrese si conferinte internationale,
in paginile revistelor de specialitate, m enit a contribui la
cunoasterea m ai aprofundata a legislatiei din diferitele
tari, a principiilor de in fap tu ire a unificarii, a realizari-
lor in acest plan, facindu-se chiar pasi tim izi de apropie-
re a legislatiei in unele com partim ente, m ai ales econo­
m ice, sau constituindu-se U niuni internationale3. Noi ne
m arginim sa relevam , ca un exem plu al acestui dialog,
activ itatea Societatii de legislatie com parata din F ran ta,
in fiin ta ta inca in secolul al X lX -lea. Ea xsi propunea, con­
form statutelor, sa studieze legislatia din diferite tari ?i
sa contribuie la im bu n atatirea §i perfectionarea unor ra-
m uri ale legislatiei, realizind aceste obiective si prin in-
term ediul publicatiei ,,B ulletin de la Societe de legisla­
tion com paree". In sp iritu l obiectivelor acestei Societati
s-au incadrat si specialisti rom ani, atunci cind in m artie
1923, I. G. Duca, G. M arzescu, M atei Bals, cu un g ru p de

2 Ovid Sachelarie, V alentin Al. Geargescu, Unirea din 1918 si

problem a unificarii legislatiei, in „Studii. Revista de istorie", 1968,
21, nr. 6, p. 1 187; iG. P. Docan, In te r d e p e n d e n t legil^r provinciale
si de unificare, in „Pandectele romane“, 1943, 22,%?artea a IV-a,
p. 6 (in continuare: PR).
a De pilda, Uniunea legislativa intre natiunile aliate si aso-
ciate. Cf. A. RSdulescu, op. cit., p. 15. V. ?i Henri Capitant, Les
essais d’unification. internationale du droit prive, in ..Bulletin de
la Societe de legislation comparee roumaine“ (in continuare
BSLCR), 1936, numar festiv, p. 36—52; M. C. Vasiliu, Le pro-
blem c de Vunification du droit dans les Balkans, in BSLCR,
1936, p. 433—443.
40
ju risti, au pus bazele Societatii rom ane de le g is la te cora-
p a ra ta 4, care a fost prim a societate straina afiliata la cea
franceza, urm ata apoi de alte societati sim ilare din Ce-
hoslovacia, Polonia, Belgia5.
In fata unor state europene in cadrul carora existau
m ai m ulte tip u ri de legislatie, la 1918, s-a pus presant
chestiunea unificarii legislative. tM odalitatile adoptate au
fost in prim a p arte identice, m entinindu-se p en tru un
tim p in vigoare legile existente. U nificarea s-a realizat
apoi diferen tiat de la ^ara la tara, fiind sesizabile si unele
proceduri asem anatoare6.
P rin actele de U nire in fap tu ite de poporul rom an in
cursul anului 1918 s-a realizat desavirsirea unitatii natio-
nal-statale rom anesti, tel p e n tru care, de-a lungul tim pu-
lui, poporul rom an, in ansam blul sau n-a precu p etit nici
un efort spre im plinirea lui.
In cadrul statului national u n ita r rom an se in tiln eau
insa la 1918, ca o consecinta a evolutiei politice separate j
im puse rom anilor de m arile im perii, legi si in stitu tii spe-
cifice provinciilor care se unisera cu Rom ania. Deoarece
la elaborarea sau la constituirea lor rom anii nu fusesera I
chem ati sa participe, ele erau deci straine de spiritul, |,
m entalitatea si aspiratiile rom anesti.

4 Cu publicatia ,,B ulletin de la Societe de legislation com-

paree roumaine", an 1, 1925.
5 Valeriu Pop, Le code .penal et de procedure penale unifiee,
in BSLCR, '1936, p. IX.
6 In Franta, l a '1918, nu s-au extins legile franceze in Alsacia
?i Lorena. Abia la 1 iunie 1924, prin doua legi, s-au introdus in
cele doua provincii iegislatia civilla si comerciala franceza. N oile
legi nu Inl'ocuiau doar, vechile legiuiri, ci au selectat si au re^i-
nut lucruri pozitive din codurile germane. Legile elaborate urmau
sa se extinda, apoi, asupra intregului teritoriu al Fran^ei, fixing
du-se un termen de tranzitie de 10 ani. Vezi A. R. Iona$cu, Pro-
blema unificarii legislatiei’ civile in cugetarea juridica romaneasca
(1919—1941), in PR, 1942, 21, partea a IV-a, p. 172; Emil Dandea,
Unificarea legislativa in A lsacia si Lorena, in „Administratia
roma.na" (in continuare AR), 1-927, 7, nr. 7, p. 2—3. In Italia s-au
montinut, la fel, vechile legiuiri pina^la decretul regal din 4 noiem-
brie 1928, prin care s-a extins Iegislatia italiana in regiunile unite
cu Italia. In Polonia opera de unifieare a fost dirijata de o Co-
m isie de unifieare, iar in Iugoslavia de catre un Minister al
Unificarii. In Cehoslovacia, la 22 iulie 1919 s-a infiintat M inis-
terul pentru .Unifieare, ale carui ’atributii au fost stabilite prin
Decretul nr. 501 din 31 decembrie .1921. Cf. Dr. Fretz, Unificarea
legislativa in Cehoslovacia, in „Revista de drept public'-1, 1934, 9,
nr. 1—4, p. 21—29 (in continuare: RDP).

41
 TJnitatea pqlitica realizata im punea si p retm d ea cu
in sisten ta unificarea legislative, cuprinderea tu tu ro r lo-
cuitorilor tarii in cadrul aceluiasi sistem legislativ-insti-
tutional, de factura rom aneasca. In noile conditii istorice,
politicul, com partim ent in care poporul rom an se dezvol-
tase tim p indelungat in e n tita ti politice diferite, era che-
m a t sa actioneztj ca factor de initiativa, de presiune, in
vederea consolidarii u n itatii politice, p rin unificarea le-
gislatiei, cu apropierea realitatilo r d in toate dom eniile, nu
p rin tr-o contopire m ecanica, uniform izatoare, pripita,
brusca si insuficient pregatita, ci p rin una fireasca, evo-
lutiva. U nificarea..legislativ-institutionala avea si m enirea
de a co n trib u i la elim inarea p a rticu laritatilo r adm infstra-
tiv : iris.titutionaie regionale si treb u ia sa devina o'pTrgfrTe
puternica, m enita sa im pulsioneze procesul de refacere
econom ica a tarii si apoi a celui de dezvoltare ascendenta
si de m odernizare a stru c tu rilo r economice, politice si
c u ltu rale ale Rom aniei intregite.
La 1918, statu l rom an putea opera cu aceleasi p rin -
cipii si m odalitati de realizare a unificarii legislative ca §i
celelalte popoare europene, adica fie e x tin d erea legisla-
tiei din vechea Rom anie in celelalte^provincii, ||e _ m e n ti-
n e re a p e n tru o perioada de tim p a legiuirilor existente pe
in tre g cuprinsul tarii, urm ind ca unificarea sa se realizeze
„ p rin tr-o sinteza originala, care sa valorifice cit m ai
m u lt posibil toate trad itiile istorice viabile §i sa degaje o
sinteza noua, ad aptata noului. stat“ 7.
Desi din punct de vedere tehnic prim a s o lu te ar fi fost
m ai usor de realizat, in Rom ania, ca §i pe plan european,
s-a im pus atunci a fi m ai oportuna a doua m odalitate pri-
yind u nificarea8. In epoca, fiecare din cele doua cai si-a
a v u t sustinatorii, argum entele de oportunitate, de ritm , de
innoiri revenind cel m ai adesea in prim -planul dispute-
lor9. O m u ltitudine si o v arietate de luari de pozitie cu
p riv ire la unificarea legislativa s-au in re g istrat in p arla-
m ent, in reviste cu profil economic, politic, juridic, ad-
m inisti'ativ, in presa cotidiana, in sedinte ale Sectiei isto-

7 A. R. Ionascu, op. cit., p. 148.

8 V. §i Congresul avocatilor romani din Transilvania, tinut
la Sibiu In 1-—2 februarie 1919, In „Patria“ (Sibiu), nr. 4, din
6/19 II 1919.
9 V. ?i o bibliografie la aceasta tema la A. R. Ionascu, op. cit.,
p. 148, 150; O. Sachelarie, V. Al. Georgescu, op. cit., p. 1192.
42
rice a A cadem iei Rom ane, in congrese pe profesii, sau in
unele internationale cu o tem atica destinata evoluliei le-
gislatiei europene, in carti si coduri de d rept constitu-

U rm arind in tim p desfasurarea acestui proces, se poa-

te constata ca in practica vietii c o n s titu tio n a l a Rom aniei
postbelice s-a produe o im pletire a principiilor si a m oda-
litatilo r de in fap tu ire a unificarii. M entinerea p e n tru un
tim p, m ai scurt sau m ai lung, a unor legiuiri speeifice
doar unor regiuni, s-a in te rfe ra t cu extinderea tacita si
cu cea expresa a unor legi din vechea Rom anie, cu pro-
m ulgarea legilor si codurilor de unificare, fara a se pu-
tea face o periodizare cronologica distincta in tre aceste
in fa p tu iri10.
In functie de principiile stabilite si de am ploarea ac-
tiu n ii de unificare se pot, totusi, circum scrie doua etape
ale acestui proces: una, pina la C onstitutia din 1923 si o
a doua, dupa prom ulgarea legii fundam entale a statu lu i
roman.
M asurile de unificare in trep rin se au cautat sa tina
seam a de realitatile rom anesti, de stru c tu rile economice,
politice, culturale, religioase, de m entalitatea poporului
rom an, de evolutia lui pe calea parlam entarism ului, cau-
tindu-se eo n tu rarea unei fizionom ii proprii a sistem ului
unificarii legislative. Modele au fost, d a r nu s-au m ai
urm at in m aniera introducerii C onstitutiei din 1866 si a
principalelor coduri din aceeasi epoca.
In eonsideratijle care se fac pe m arginea problem aticii
analizate de noi se m ai im pune un fapt de care treb u ie
sa se tina seam a si anum e disocierea riguroasa, logica, in­
tre unificarea legislative, proces care a acoperit intreaga
perioada interbelica cu prelungiri si in cea urm atoare,
si exercitarea in mod u n ita r si deplin a au toritatii puver-
nului asupra tu tu ro r regiunilor tarii, fenom en istoric
realizat prin incetarea activitatii organ ism elor provincia-
le provizorii la inceputul lunii aprilie 1920.
O data cu sanctionarea actelor de U nire din 1918 de
catre oficialitatile de la B ucuresti se extindea, in mod ta ­

10 Camil Negrea, Evolutia legislatiei in Transilvania de la

1918 pina astazi, Sibiu, 1943, 27 p ; A R. lonascu, op. cit., loc. cit.
43
 cit, in toate regiunile tarii C onstitutia R om aniei din
186611.
P rin decretele-lege din 9 aprilie v., 11/24 decem brie si
18/31 decem brie 1918 cu privire la organizarea Basarabiei,
T ransilvaniei si Bucovinei in cadrele statu lu i rom an s-au
m en tin u t in vigoare legile aflate in B asarabia si Buco­
v in a 12. In Transilvania, aceasta situ atie s-a realizat prin
D ecretul I al Consiliului D irigent, d in 24 ianuarie 1919,
singurul d in tre organism ele regionale care fusese inves-
tit cu putere legislativa.f S-au m entinut astfel, tem porar,
in B asarabia legile rusesti, in Bucovina prevederi austrie-
ee, iar in T ransilvania d rep tu l m aghiar si coduA civil
austriac.j „A doptarea acestor legi straine a insem nat n atu -
ralizarea lo r“13. Solutia aceasta, care va fi consacrata de
C onstitutia din 1923, era in concordanta cu h o taririle de
unire, insem nind si o lu are in considerare din p artea sta­
tu lui rom an a tradi^iilor locale regionale. P rin aceleasi
acte, com partim ente esentiale ale vietii economice si po-
litice, c a /p o litic a externa, financiara, arm ata, m ijloacele de
com unicarie, vam a au tre c u t sub a u to rita te a nem ijlocita
a guvernului.l A ceasta insem na inceputul procesului de
conducere u n ita ra a tarii de catre g u v e rn .'
In in terv alu l in care au functionat organism e regiona­
le provizorii ale guvernului (decem brie 1918—aprilie 1920),
procesul unificarii legislativ-institutionale a in reg istrat
doua puncte de pornire, unul de la nivelul g u vernului spre
sferele tre c u te in com petenta sa 14, ceea ce insem na ex-
tin d erea expresa a unor dispozitii din vechea Rom anie in
terito riile unite, si celalalt de la organism ele regionale.
S-a a v u t in vedere ea prim obiectiv in la tu ra re a unor legi
sau p arti d in legile locale care eontraveneau incadrarii
politice a acelor terito rii in sta tu l rom an.

11 „Monitorul Oficial' (In continuare MO), nr. 8 din 10 aprilie

1918, pentru Basarabia; MO, nr. 212 din 13 decembrie v. 1918,
pentru Transilvania; MO, nr. 217 din 19 decembrie 1918, pentru
Bucovina.
12 MO, nr. 8 din 10 aprilie 1918 $i nr. 211 din 12 decembrie
v. 1918 privitoare la Basarabia; MO, nr. 217 din 19 decembrie
1918 referitor la Bucovina; MO, nr. 212 din 13 decem brie 1918
referitor la Transilvania.
13 G. P. Docan, op. cit., p. 8.
14 Vezi pentru tot ce a emanat de la guvern spre Transil­
vania, Victor Oni:jor, Tratat de drept adm in istrativ roman, ed. II,
Bucuresti, 1930, p. 21.
44
 S itu a tn ie nu au fost identice p e n tru cele tre i pro-
vincii. In cazul Basarabiei, care renuntase la autonom ie in
27 noiem brie/lO decem brie 1918, s-au introdus, p rin ex- -f
tindere, codurile com ercial, penal si de procedura penala
rom anesti15.
In T ransilvania, in tre 2 decem brie 1918 si 10 aprilie
1920, in conform itate cu h o taririle adoptate la A lba Iulia, " t
a func^ionat un organism regional cu atribu^ii executive
si legislative lim itate, stabilite de g u v ern u l tarii, num it
C onsiliul D irigent, form at d in 15 m em bri, personalitati de
seam a ale vietii politico-culturale rom anesti. In acest in­
terval, Consiliul D irigent, ca m an d atar al guvernului, in
dialog perm anent cu guvernul si in chestiunile care nu tre -
cusera sub auto ritatea acestuia din urm a, a in itfat m asuri
c a re au condus la organizarea unei vieti de sta t rom a­
nesti in T ransilvania §i care s-au constituit in pasi inain-
te pe calea unificarii aspectelor adm inistrative, econom ics
sau c u ltu rale la nivelul intregii tari, aducindu-si p rin in-
treag a lui activitate o contribu^ie m eritorie la consolidarea
sta tu lu i national u n ita r rom an16v A ctiunea de legiferare
a Consiliului D irigent, concretizata in cele 24 Decrete, a
incetat o data cu in tru n ire a p arlam entului tarii, la 20 no-
iem brie 1919. D ecretele C onsiliului D irigent s-au adaugat
celorlalte legi m entinute in vigoare in T ransilvania, sis-
tem ul legislativ al Rom aniei com pletindu-se astfel cu inca
o norm a de d rep t cu aplicabilitate regionala.
O rganele provizorii regionale si-au in cetat activitatea
la inceputul lunii aprilie 192017, puterile cu care fusesera
in v estite trecind a su p ra au tori t a i l o r de la B ucuresti.
Aceste operatii au fost coordonate de Comisia centrala
p en tru unificare si descarcare, constituita pe linga P re -
sedintia Consiliului de M inistri. La Cluj, C hisinau si Cer-
nauti s-au in fiin tat Comisii regionale de unificare si des-
carcare. Secretariatele generale din cadrul Com isiilor au
functionat pina la 1 aprilie 1921, cind au fost transform ate

15 G. P. Docan, op. cit., p. 7; A. R. Iona^cu, op. cit., p. 154.

16 Gheorghe Iancu, Der Leitende Regierungsrat und die Inte-
t/ration der V erw altun g und die Institutionen Transsilvaniens in
ilcn rumiinischen Einheitsstaat (D ezem ber 1918—A pril 1920), In
NEH, vol. VI/2, Bucuresti, 1980, p. 119—130; Idem, Contribufia
<'onsiliului D irigent la consolidarea statului national unitar roman
I:,18—1920, Cluj-Napoca, 1985, 316 p.
17 MO, nr. 4 din 4 aprilie 1920, referitor la Consiliul Dirigent,
Basarabia §i Bucovina.
45
 in Directorate generate, cu servicii p e n tru fiecare m inis­
ter, care s-au desfiintat p rin decizii m inisteriale in in te r-
valul 1922— 192418. Aceste institutii, ca organe de descon-
ce n trare a departam entelor eentrale, au a v u t doar atrib u tii
adm inistrative, conducted d in insarcinarea g u vernului
serviciile publice din acele regiuni.
D upa im plinirile national-politice rom anesti din anul
1918, era evidenta necesitatea elaborarii si prom ulgarii
unor noi legi fundam entale ale tarii, care sa reflecte inche-
ierea procesului de form are a statu lu i national u n ita r ro­
m an si care sa dea un caracter u n ita r organizarii tarii si
legislatiei. C onstitutia votata de A dunarea D eputatilor in
26 m artie 1923, de Senat in 27 m artie 1923, a insem nat
principial un pas inainte pe calea m odernizarii si dem o-
cratizarii ta rii19.
In planul unificarii legislative, C onstitutia din m artie
1923, in articolul 137,>stabilea urm atoarele: „Se vor rev i-
zui toate codicile Sr'Iegile existente in d iferitele parti ale
statu lu i rom an, spre a se pune in arm onie cu C onstitutiu-
nea de fata si asigura u n ita te a legislative. PinS atunci
ele ram in in vigoare“. Tot in m aterie de unificare legis-
lativa, p e n tru a se asigura „o legiferar.e ^tiintifica din
punct de vedere al teh n icii“20, articolul 76 din C o n s titu te
prevedea in fiintarea unui CcmsiliU-Legislativ „a carui m e-
nire este sa aju te in mod consultativ la facerea si coordo-
n area legilor, em anind fie de la puterea executiva, fie din
initiativa parlam entara, cit si la intocm irea regulam ente-
lor generale de aplicarea legilor. C onsultarea Consiliului
Legislativ este obligatorie p e n tru toate proiectele de legi,
afara de eele care privesc creditele bugetare; d a ta insa,
in tr-u n term en fixat de lege, Consiliul Legislativ nu-si da
avizul sau, A dunarile pot proceda la discutarea si ap ro b a -

18 V. Oni$or, op. cit., p. 87—89; loan Silviu Nistor, L ’u n ifi-

cation institutionelle et adm in istrative de la Roumanie parachevee,
In NEH, vol. VII, Bucuresti, 1985, p. 138—139.
la C onstitutiunea Rom aniei din 1923 adnotata de A. Lascarov-
Moldovanu, Sergiu D. Ionescu, Bucuresti, 1925; Eufrosina Popesru„
Din istoria politica a Romdniei. C onstitutia din 1923, Bucuresti,
1983; Mihail Rusenescu, loan Saizu, V iata politica in Romania
1922— 1928, Bucuresti, 1979, p. 154— 155; Ion Bitoleanu, Din istoria
Romdniei m odernc 1922—1926, Bucuresti, 1981, p. 66— 108.
20 Paul Negulcscu, Gh. A lexianu, Tratat de drept public,
Bucuresti, 1942, p. 592.
46
re a proiectelor. O lege speciala va d eterm in a organizarea
si m odul de functionare a C onsiliului Legislativ".
Acest organism de tehnica legislativa, a carui eonsti- I
tu ire se tacercase inca in 1884, s-a in fiin ta t p rin Legea
de organizare si functionare a C onsiliului Legislativ, din
25_februarie 192521. P rin a trib u tiile sale, Consiliul Legisla­
tiv, ca organ consu 1ta tiv , de tehnica legislativa „nu atin-
gea cu nim ic prerogativele p u terii legiuitoare si nici li-
b e rta te a initiativei legilor"22, form area lui Inscriindu-se in
siru l aspectelor de m odem izare, de progres, su rvenite in
societatea rom aneasca dupa M area Unire.
C hiar daca p rin C onstitutia din 1923 s-a s ta tu a t ce
p rincipiu fundam ental p e n tru unificarea legislativa re-
vizuirea, in practica unificarii, in perioada urm atoare,
acest principiu nu s-a aplicat in toate cazu rile. E x tinde-
rea expresa a legilor din vechea Rom anie, inceputa in
c u rsu l anului 1918, se va continua si dupa aparitia Consti-
tu tie i23. De pilda, Codul silvic din Rom ania din a n u l 1910,
c u ' fnodificarile ulterioare, a fost extins p rin legea din 17
iu n ie 1923 si in teritoriile unite cu statu l rom an. Sau, in­
cepted cu 1 iunie 1928, s-au extins in B asarabia si codu-
rile de(~drept civil, cu unele exceptii. A celasi fenom en s-a
petTecut, peste 10 ani, in cazul Bucovinei, unde de la 15 .
octom brie 1938 s-au aplicat codurile “civile din vechea
Roffl’9nie, ‘ extinse prin decretul-iege nr. 478 din 30 sep-
tem b rte 193824. Intirzierea elaborarii unor legi sau coduri
unificatoare au im pus guvernelor sa recurga la aceasta
m odalitate.
Legi de unificare elaborate inainte si dupa m artie
1923, cum ar fi legea p en tru organizarea si unificarea
corpului de avocati din 21 februarie 1923, legea de u n i- •
ficare a organizarii judecatoresti din 26 iunie 1924, legea
p e n tru unificarea adm inistrativa din 14 iunie 1925 etc.,
c h ia r daca in principal insem nau o extindere a dispozi-
tiilo r existente in legi din vechea Rom anie, ele cuprin-

21 MO, nr. 45 din 26 februarie 1925.

22 $tefan Praporgescu, Consiliul Legislativ, In „Curierul juri-
d ic “, 1925, 5, nr. 7, p. 100; Cornelius Rudesco, B rej aper<;u sur
Vactivite du Conseil L egislativ Roumain, in RDP, 1935, 10, nr.
1—2, p. 127—144.
2i V. M inisterul Justitiei. Colectiune de legi si regulam ente a
caror aplicare a fost extinsa in teritoriile alipite, Bucuresti, 1924,
1 038 p.
24 O. Sachelarie, V. Al. Georgescu, op. cit., p. 1196.
17
 deau innoiri si p en tru vechea Rom anie, m sem nind o adap-
ta re a legilor la noile conditii istorice.
P e de alta parte, opera de elaborare a legilor un ifi-
catoare s-a inceput inainte de C onstitutia din 1923. Ast-
fel, legile de reform a agrara din 1921 cuprindeau aceleasi
principii fu n d a m e n ta l, diferind doar in aspecte neesentia-
le. Acest proces s-a intensificat considerabil dupa m artie
1923, cind s-au elaborat un num ar im presionant de legi
unificatoare, a tit in dom eniul d reptului public, cit si in
cel p riv a t25.
In ansam blul lor, in pofida unor lim ite inerente orjn-
^ u ir i ij 2urgh£ze, ele au co n trib u it la in ta n re a u n ita tii sta-
tului, la m odernizarea lui, au oferit conditii m ai prieln i-
ce p en tru dezvoltarea mai accelerata pe calea capitalists
a tarii.
Proeesul de elaborare a noilor eoduri generale s-a p re-
!lungit m ai m ult decit se sperase in 1918. La 1 ianuarie
1937 au in tra t in vigoare Codul penal si cel de procedura
penala, ta r la 20 m ai 1937 CoduT ju stitiei m ilitare, care
contineau num eroase innoiri fata de codurile aflate in
vigoare pina in acel m om ent in diferitele regiuni. Cu toa­
te lu crarile pregatitoare, cu elaborarea proiectelor, cu
prom ulgarea in anii 1938, 1939 a codurilor civil, com er-
cial si de procedura civila, acestea n u s-au pus in aplicare
pina la sfirsitul anului 194026. Fenom enul rom anesc n-a
fost ceva singular in context european, asa dupa cum
aprecia, in 1942, G. P. Docan27. Abia in ,1943 s-a inche-
ia t proeesul unificarii legislative, prin extin d erea si in
Trajosilvania a legilor civile si com erciale din vechea Ro­
m anie. La 31 m artie 1945 ele s-au pus in vigoare si in par-
tea din T ransilvania care fusese ru p ta din tru p u l tarii
p rin D ictatul de la V iena28.
A nalizind, in perspectiva tim pului, proeesul unificarii
legislative, specialistii apreciaza ca solutia optim a ce s-a r
fi ceriit aplicata ar fi fost extinderea cit m ai grabnica a
legilor rom anesti din vechea Rom anie in celelalte regiuni
si apoi sa se fi in fap tu it opera com plexa si anevoioasa de

25 Ibidem , p. 1 195.
26 G. P. Docan, op. cit., p. 8.
27 Ibidem , p. 6.
28 O. Sachelarie, V. Al. Georgescu. op. cit., p. 1198.
48
revizuire generala a legilor29. Asa s-ar fi evitat p aralelis-
m ul legilor, ivirea unor conflicte de legi interprovinciale.
Legile de unificare, din toate dom eniile, au p riv it Ro­
m ania ca un sta t national u n itar, in care dispozitiile lor
se aplicau in _mod egal asupra tu tu ro r cetatenilor, fara
nici o deosebi’re etnica, de religie, fapt care se cuvine a
fi subliniat, fiindca analiza realitatilo r din d iferitele do-
m enii confirm a, in cea m ai m are parte, aceasta tra sa tu ra
fu n d am en tals a vietii de sta t rom anesti interbelice, cali-
tativ superioara conditiilor de dezvoltare ale rom anilor
din provinciile aflate sub dom inatie strain a in ain te de
1918.
*

Din procesul a tit de am plu al unificarii legislative,

noi ne vom opri cu eonsidera^ii doar asupra fenom enului
adm in istrativ din perioada interbelica, prezentind legile
principale, spiritul si principiile lor esentiale, elem entele
de continuitate, de discontinuitate in evolutia organizarii
adm inistrative, innoirile survenite, puncte de apropiere
cu situatii din alte tari.
C onstitutiile Rom aniei din 1866, 1923 si 1938 a u pus
la baza organizarii statu lu i principiul m odern al separarii
puterilor. In consecinta, una din functiile insem nate ale
puterii executive este cea adm inistrative. In sens larg,
prin adm inistratie se are in vedere intreaga a c tiv itate a
statu lu i care nu este nici strict legislativa, nici strict ju-
decatoreasca30. In sens m ai restrins, p rin ad m in istratie
se intelege ad m inistratia M inisterului de In te rn e si adm i-
n istratia locala.
La 1918, in sta tu l rom an in tre g it se gaseau legi ad­
m inistrative specifiee diferitelor sale regiuni. In consens
cu principiul general adoptat, aceste legi au fost men^i-
n u te tem porar in vigoare31, astfel ca unificarea organizarii
adm inistrative a tarii a fost un deziderat v ita l al epocii,
tinindu-se seam a de im p o r ta n t adm inistratiei in viata
2U Ibidem .
P. Negulescu, Les principes dom inants de I’organisation
adm in istrative rouniaine, in RDP, 1926, 1, nr. 2, p. 180; Julian M.
Peter, Trasaturile generate ale evolu tiei adm inistratiei publice, In
RDP, 1937, 12, nr. 4, p. 545.
-11 Vczi organizarea adm inistrative in Romania si in terito-
riile unite, pina la 1918, in Enciclopedia Rom aniei, vol. I, p.
296—310; Erast Diti Tarangul, Tratat de drept adm in istrativ ro­
man, Cernauti, 1944, p. 146.
u n u i sta t m odern. P reocuparile in aceSt dom eniu s-au
concretizat, in afara dezbaterilor din parlam ent, in revis-
tele d e specialitate, in presa cotidiaria, in conferinte si
congrese de partid, in cele 10 proie^te sau ante-proiecte
do legi elaborate de persoane oficiale, de unele institutii,
de particulari, in in terv alu l 1918— 14 iunie 1925, data
apari^iei legii p en tru unificarea ad m inistrativa32.
C onstitutia din 1923 cuprindea m ai m ulte principii cu
priv ire la organizarea adm inistrativa a tarii, care trebuia
sa aiba la baza descentralizarea ad m inistrativa (art. 4,
41, 108, 110, 111). C onstitutia din 1938 nu m ai pom eneste
de ele, lasind legiuitorului totala libertate de organizare
a adm inistratiei locale (art. 79).
D om eniul adm inistrativ, care era d irija t de puterea
executiva, constituie o com ponents im portanta a progra-
m elor generale ale partidelor si guvernelor, un elem ent
deloc neglijabil de a-si im pune politica generala preconi-
zata, de a-si p astra sau spori electoratul. De aceea, ches-
tiunile de politica adm inistrativa se incadreaza in ansam -
blul politicii guvernelor din acel m om ent istoric. Conti-
n u tu l legilor de organizare adm inistrativa a Rom aniei in
perioada interbelica si aplicarea lor au fost determ inate
d e stadiul de dezvoltare socio-economic, de co n tex tu l po­
litic in te rn si extern, de disputa d in tre dem ocratia b u r-
gheza si tendintele a u to rita re ale regelui, de rezistenta
dem ocratiei parlam en tare in tern e la influentele to talita-
re, care se instapineau in state tot m ai apropiate de Ro­
m ania. A sa se explica si fap tu l ca schim barile survenite
in legislatia adm inistrativa au fost m ai dese si m ai de
e sen ta in com paratie cu alte dom enii ale vie^ii economice,
politice sau culturale. Legii din 1925 i-au u rm a t cele din
1929, cu num eroasele ei m odificari33, din 1936 si 1938.
P rincipalele legi organice au fost opera P a rtid u lu i N a-

32 N. N. Tiron, O rganizarea adm in istratiei locale, Ia?i, 1941,

p. 7—9.
33 Legea dm 1925 a aparut in MO nr. 128 din 14 iunie 1925;
Legca pentru organizarea administratiei locale din 1929 a aparut
In MO nr. 170, din 3 august 1929. V. pentru aceajta lege §i Paul
Negulescu, Romul Boila, Gh. A lexianu, Codul a dm in istrativ adno-
tat, Bucure$ti, 1930, p. 179—722; Legea pentru organizarea adm i-
nistratiunii locale (cu deslu?iri $i indrumari de Aurel Dobrescu),
Sibiu, 1929; loan Scurtu, Din viata politica a Rom aniei 1926— 1947.
Studiu critic privin d istoria P artidului National-Taranesc, Bucu-
re.'jti, 1983, p. 149— 151. Inainte de a fi inlocuita prin legea din
50
tional L iberal si a P a rtid u lu i N ational-Taranesc, partide
cu deosebiri program atice evidente. Conceptia P.N.L. in ^ '
m aterie de a d m in is tra te locala s-a concretizat in legile
din 1925 si 1936 si in cea m odificatoare din 1934, legea
din 1936 prezentind destule diferen te fata de legea din
1925, iar conceptia P.N.T. in legea din 1929. In 1931, gu-
v e rn u l de U niune N ationala condus de N. Iorga a adus,
ae asem enea, m odificari legii din 1929. Legea din 1938 se
incadra in co n textul politic specific C onstitutiei din fe-
bruarie 1938, care consfintea regim ul de d ictatu ra re ­
gala.
In tr-u n dom eniu supus schim barilor repetate, d ictate
de factorul politic, problem atica adm inistrativa, in gene­
ral, a principiilor care sa stea la baza organizarii adm i­
n istrativ e a tarii, au preocupat sfere to t m ai largi ale
specialistilor, ale opiniei publice.
In vara anului 1925 js-a infiin^at In stitu tu l de S tiinte
A dm inistrative al Rom aniei, care a fost recunoscut ca ase-
zam int de u tilita te publica p rin legea d in 28 m artie 1928.
Scopul lui era de a exam ina si analiza critic legiuirile
adm inistrative si m odul lor de aplicare, de a organiza dez-
bateri m enite sa ofere solutii p e n tru m odernizarea orga­
nizarii adm inistratiei rom anesti si de a edita carti cu te -
m atica adm inistrativa. Incepind cu anul 1926 a ap arut,
trim estrial in intreaga epoca interbeliea, „Revista de
d rep t public14, organul de presa al institu tu lu i. Colectivul
de redac^ie al revistei cuprindea specialisti recunoscuti
in epoca: P au l Negulescu, A nibal Teodorescu, Gh. M ei-
tani, Const. G. R arincescu, G. A lexianu etc. In paginile
ei au a p aru t num eroase articole scrise de specialisti rom ani
si strain i dedicate fenom enului de a d m in is tra te rom aneas-
ca sau general europeana, se prezentau congresele in te r -
nationale de stiin te adm inistrative, relevindu-se in te rv e n -
tiile rom anesti in asem enea fo ru ri34.

J93S, aceasta lege a suferit 11 modificari. Cf. E. Tarangul op.

cit., p. 149—150. Legea adm inistrativa din 1936 a aparut In MO nr.
73 din 27 martie 1936, iar cea din 1938 in MO nr. 187 din 14-
august 1938. V. si loan Scurtu, V iata politica in Romania 1918—
1944, Bucure$ti, 1982, p. 123, 153, 21 i. V. consideratii cu privire la
continutul legilor adm inistrative din 1925 ?i 1929 la Mircea Mu-
sat. Ion Ardeleanu, Romania dupa Marea V n ire, vol. II, partea
I, 1918—1933, Bucuresti, 1986, p. 786—787, 891 ?i urmatoarele.
M De ex. Congresul de la Paris din 1927 sau cel de la Madrid
din 1930, RDP, 1927, p. 488—498, 1930, p. 482—489.

51
 In stitu tu l Rom anesc de O rganizare Stizntifica a M uncii,
c u „B u letin u l“ sau, si-a inscris prin.ire preocupari si
-chestiuni privind perfectionarea aetivitatilor serviciilor
publice adm inistrative.
O dovada perem ptorie a cresterii in teresului opiniei
publice fata de chestiunile de a d m in istra te , a cristalizarii
unui suflu nou, m ai critic, rap o rtat la rinduielile ad­
m inistrative, tj^ a constituit aparitia m ai m ultor re-
viste35, a codurilor adm inistrative, a tra ta te lo r de
d re p t adm inistrativ, a dictionarelor adm inistrative, d intre
care m ulte se vor regasi in notele lucrarii noastre. Toata
aceasta larga m iscare ideatica, chiar daca poarta pecetea
intereselor de p artid sau de g ru p are profesionala, urm a-
rea, in esenta, m odernizarea organizarii adm inistrative a
Rom aniei, a tit in planul doctrinei, cit si al vietii practice,
punerea, in tr-o m asura sporita fata de trecut, in consens
a jn te re se lo r statu lu i cu ale celor adm inistrati, cetatenii.
Irf' p riv in ta organizarii adm in istrativ -terito riale a Ro­
m aniei in perioada interbelica, a organelor adm inistratiei
locale, se pot constata tre i perioade distincte:
\— I. 1918— 1925, in care p articu laritatile locale, regio-
| nale s-au m entinut, mai ales cu privire la organele locale
i de conducere, pin a la legea de unificare adm inistrativa
din 1925. Legea din 14 iunie 1925, care a in tra t in vigoare
la 1 ian u arie 1926, a abrogat diferitele sistem e adm inistra­
tive existente si a sta b ilit norm e identice p e n tru adm i-
n istratia intregii ta ri36.
rL II. 1925— 1938, in care se reflecta prevederile legilor
a d m in istra tiv e elaborate in sp iritu l C onstitutiei din 1923.
III. 1938— 1940, dom inata de prevederile legii din au-
^ £ u s t 1938.
C ontinutul celor tre i perioade, stabilite de noi, nu este
tra n s a n t diferit, existind si aspecte com une de continui-
tate, in aceste dom enii adm inistrative, m ai m ulte in tre
p rim a si a doua epoca, si nici deplin omogen in interiorul
prim elor doua perioade.
p.g C onstitutia din m artie 1923 a stabilit ca u n ita ti ad­
m in istrativ e ju d efu l si com una, investindu-le deci cu per-

35 „Adm inistraiia noua“, „Ardealul adm inistrativ11, „Admi-

nistratia romana“.
36 V. Iosif Iacob, A rdealul si unificarea adm inistrativa.
P roiectul de lege pentru unificarea adm in istrativa intocm it de
gu vernu l d-lu i I. I. C. Bratianu, Oradea, 1924, 59 p.
52
so n alitate juridica (art. 4), lasind pe seam a legilor adm i­
n istrativ e sa stabileasca num arul, in tin d erea si subdiviziu-
nile lor teritoriale. Legile din 1925, 1929 si 1936 au cu-
p rins in articolul 1 aceasta prevedere obligatorie consti­
tutionals, stabilind ca subdiviziune teritoriala, fara per-
so n alitate juridica, plasa.
Ju d efu l37 era un organism politico-teritorial in zestrat
cu a trib u tiu n i de putere publiea si organ de a d m in is tra te
in gestiune patrim oniala, in zestrat cu organe reprezenta-
tive38. Ju d e tu l era, potrivit legii din 1925, pe de o parte
u n itate adm inistratjviLjde& centralizata, calitate in care '
avea pu terea de a gira servicii publice cu earacter local,
avea organe proprii, un patrim oniu propriu si se b u cu ra
d e oarecare autonom ie adm inistrativa. Era, in acelasi tim p,
si o circum scriptie adm inistrativa, in care functionau ser-
viciile ex terio are ale unor m inistere39. P o triv it legii din
1929, ju d etu l ram ine ca asezam int de drept public p e n tru
xeprezentarea intereselor judetene, nu i se acorda a tri­
b u tiun i de rep rezen tare a intereselor generale, acestea fi-
in d lasate pe seam a prefectului, care era delegatul p uterii
centrale in ju d et (art. 273). Legea din 1936 acorda ju d etu -
lu i aceleasi calitati ca si legea din 1925. P rin R egulam en-
te le de aplicare ale legilor din 1925, 1929, 1936 terito riu l
tarii a fost im p a rtit in 71 ju d ete40. Legea din 1938 a de-

37 Judetul a dobindit personalitate juridica prin legea din

2 aprilie 1864, fiind organizat dupa m odelul departamentelor fran-
ceze, si prin cea din 1892. Cf. Paul N egulescr T<-+nricul ju d ete-
lor in Romania, In RDP, 1942, 17, nr. 1—2, p. 82.
38 G. Ursu, D ictionar enciclopedic adm in istrativ, Cluj, 1935,
p. 351.
39 E. Tarangul, op. cit., p. 168.
40 Dupa aparitia legii de unificare administrativa din 1925, In
baza articolului 480, s-a realizat o noua Impartire a tarii In ju­
dete, prin mai m ulte decrete-lege si deciziuni m inisteriale ale
Ministerului de Interne, publicate In MO, in intervalul 7 octom-
brie 1925—5 februarie 1926. Vezi aceste acte In M inisterul de In­
terne. Im partirea adm in istrativa a Rom aniei insotita de Legea
p en tru unificarea adm in istrativa si de Legea pentru organizarea
adm inistratiunii com unale a orasului Bucuresti, Bucuresti, 1926,
p. 3. Prin noua Impartire erau: 71 judete, 498 pla$i, 8 879 comu-
ne, dintre care 71 comune urbane resedinte de judet, Intre care
17 municipii, 94 comune urbane neresedinte, 10 comune subur-
bane si 8 704 com une rurale. Noile reglementari au determinat
si sohimbarea denum irii unor judete sau re^edinte. Astfel, in
ioc de judetul Bistrita-Nasaud — Nasaud, In loc de judetul Alba
d e Jos — Alba, In loc de Solnoc-Dablca — Somes, in loc de Tin -
terrr.inat o schim bare radicala cu priv ire la calitatile jude­
tului. Se m entineau n u m aru l si in tin d erea de pina atunci
ale judetelor, d ar nu m ai era o u n itate adm inistrativa des-
centralizata, ci doar o „circum scriptie ad m inistrativa si d e
control" (art. 96), fara personalitate juridica, asem anator
plaselor. In locul judetelor, in tre stat si comuna, se crease
o noua u n ita te adm inistrativa, tin u tu l, cu p erso n alitate
juridica, si care incorpora m ai m ulte judete. P rin d e c re -
tul-lege din 21 septem brie 1940 s-a desfiintat tin u tu l, ju ­
detul redevenind u n itate adm inistrativa descentralizata,
cum fusese inainte de legea din 193841.
Ca in tin d ere si ca n u m ar de populatie, judetele Rom a­
niei au p rezentat diferente destul de m ari, p u tin d u -se
vorbi de judete m ari, m ijlo c iijji mici42. Aceste dispro-
portii au fost sesizate si in ^ p o c a , m ulte voci p ro n u n tin -
du-se p e n tru reducerea n um arului judetelor, p e n tru a d is-
p are astfel judetele mici, cu posibilitati financiare reduse.
Daca num arul si in tin d erea judetelor au ram as ne-
schim bate in perioada interbelica, legile de pina la 1938:
perm iteau asocierea judetelor in tre ele sau cu com une,
institutii, particulari, in vederea executarii unor lu cra ri
de m ai m are am ploare. O situatie speciala de asociere a
judetelor a prevazut-o legea din 1929, asupra careia vom
reveni.
La nivelul ju d etelo r si com unelor se gaseau si organe
exterioare ale m inisterelor, ale adm inistratiei centralizate.
In cazul acestora putea interveni principiul desconcen-
tra rii adm inistrative, s itu a te in care au to ritatile locale
centralizatc ; : im eau unele d re p tu ri de decizie proprie.
Se gaseau, de asem enea, organe ale adm inistratiei
descentralizate, care aveau o oarecare independents fata
de a u to ritatea centrala si aveau m enirea de a gira se rv i-
ciile publice cu caracter regional sau local.

da-Aries — Turda, in loc de Mures-Turda — Mure?, In loc d e

judetul Cojocna — Cluj, in loc de Chisinau — Lapu?na. Din ju -
dctul Caras-Severin s-au constituit judetele Cara? §i Severin. Alba
Iulia a devenit re^edinta judetului Alba (in locul Aiudu]ui), B a-
ia Mare re?edinta judetului Satu Mare (in locul Careiului), Bla-
jul resedinia judetului Tirnava Mica (in locul ora?ului Tirna-
veni).
41 Ichil Benditer, loan Muraru, D rept constitutional, Bucu­
resti, 1982, p. 82.
42 Tudor Draganu, D rept constitutional, Bucuresti, 1972, p .
155.
54
 In organizarea judeteana d escentralizata s-au in tiln it
d o u a tip u ri de organe: deliberative si executive: prefectul,
consiliul judetean, delegatia perm anenta a>fconsiliului ju - >
■detean si consiliul de prefectura (comisiunda- ad m in istra­
tiva in legea din 1929)43. r oi
In conform itate cu legile adm inistrative ‘&ih 1925, 1936
s i 1940, ca o continuare a realitatilo r din vd£hfea R om anie
d e dinainte de U nire, in fru n tea ju d etu lu i SS'afla prefec­
tu l, nufnit p rin decret la propunerea m ifflit?ului de in­
te rn e si era inclus in ierarh ia acelui m i f e t e , in dubla
lu i ealitate, de rep rezen tan t al p u terii cehtrflle si de sef
a l adm inistratiei judetene d e s c e n tra liz a t^ ? i0 a reprezen­
t a n t al guvernului, prefectul era un orgaihndie control si
su p rav eg h ere al tu tu ro r a d m in istratiilo r locale din judet
s i seful politiei. In aceeasi ealitate, de functionar politic,
a trib u tii identice ii conferea si legea din 1%J2S.
Ca sef al adm inistratiei judetene, prefectul era seful
ie ra rh ic al tu tu ro r functionarilor judeteni, pe c a re im -
p re u n a cu delegatia perm anenta a consiliului ju d etean
Xlegea din 1925) sau num ai el (legea din 1936), ii "u m ea,
ii inainta, ii revoca, avind si p u tere disciplinary asupra
lo r. In legea din 1938, p o triv it careia ju d etu l n u m ai
a v e a personalitate juridica, prefectul devenea functionar
de cariera si era rep re z en ta n tu l guvernului in ju d et si
s e fu l adm inistratiei judetene, d ar atributiile lui erau m ai
reduse fata de epoca anterioara, el fiind m ai m ult un
•organ de indrum are, control si supraveghere.
O schim bare cu p riv ire la s ta tu tu l prefectului s-a
realizat p rin legea din 1929 si ea se incadra in c aracteru l
g e n e ra l al legii, de largire a descentralizarii adm inistra­
tive. P refectu l ram inea doar rep rezen tan tu l a u tc rita tii

4 Consiliul judetean era un organ colegial, deliberativ, ales,

a l judetului ca unitate administrativa descentralizata, care lucra
•in doua sesiuni, In martie ?i octombrie. Pentru intervalul dintre
sesiuni, Consiliul judetean alegea o Delegatie perm anenta ju de-
leana, care avea dreptul sa decida aproape In toate chestiunile in
lo cu l Consiliului judetean. Era ?i organul consultativ al prefec­
tului in calitatea de sef al adm inistratiei judetene. Consiliul de
prefectura (Comisiunea administrativa, in legea din 1929) era un
•organ colegial, consultativ al prefectului in calitatea de repre­
zentant al puterii centrale in judet-
44 Jean H. Vermeulen, Studiu critic al atributiilor prefectului
in legea noastra pentru unificarea adm inistrativa, in RDP, 1927,
2, nr. 1, p. 84—85.
55
centrale in judet, fara a m ai fi si seful adm inistratiei
judetene. C onducatorul ad m inistratiei ju detene devenea
presedintele delegatiei perm anente a consiliului ju d etean ,
ales de consiliul judetean pe o perioada de 5 ani, in v estit
cu a trib u tiile pe care le avusese in legea a n terio ara p re­
fectul in calitatea de sef al adm inistratiei ju detene45.
A lternativa oferita de legiuitorul din 1929, cu p rezen ta
la conducerea judetului a doua persoane, un prefect politic
si unul adm inistrativ, nu s-a dovedit a fi viabila, astfel
ca guvernul de U niune N ationala desfiintoaza asa nu-
m itul prefect adm inistrativ, revenindu-se la sistem ul cu
un sin g u r prefect la nivelul judetelor. P.N.T., revenit la
guvern in iunie 1932, nu va im pune ca sef al ad m in istra­
tiei judetene pe presedintele delegatiei perm anente, astfel
ca existenta acestuia a fost de scurta d u ra ta in istoria.
organelor adm inistrative rom anesti.
C onstitutia din m artie 1923 stabilea ca interesele p u r
judetene erau girate de consiliile judetene (art. 41), al.
caror m em bri erau alesi p rin vot universal, egal, direct,,
secret, obligatoriu, cu reprezentarea m inoritatii. La aces-
tia se pu teau adauga, prin legi, m em bri de d rep t si coop-
tati. In tre acestia din urm a puteau fi si l'emei m ajore.
A legerea p rin vot universal a m em brilor consiliilor ju ­
detene insem na un pas notabil pe ealea dem ocratizarii
vietii publice, raportat, de pilda, la situatia din T ransil-
vania de pina la 1 D ecem brie 1918 unde ju m atate din
num arul m em brilor congregatiei com itatense se re c ru ta
din rin d u l celor care plateau im pozite directe m ari.
Legile adm inistrative din 1925, 1929, 1936 au stabilit
precis n u m aru l m em brilor consiliului judetean, in fu n c-
tie de populatia judetului, proportia in tre cei alesi si
m em brii de drept, d u ra ta m andatului, atributiile, cazurile
in care consiliile judetene pu teau fi dizolvate46. M embri
de d rep t in organele judetene erau rep rezentantii dife-
ritelo r profesiuni sau functii sociale si ofereau, prin cu-
nostintele lo r de specialitate, com petent^ sporita consi­
liilor.

45 V. Oni§or, op. cit., p. 149— 151.

46 V. pentru numarul membrilor in Consiliul judetean ?i du­
rata mandatului, potrivit diferitelor legi administrative, E. Ta~
rangul, op. cit., p. 171—172; Julien M. Peter, L ’adm inistration lo­
cale en Transylvanie, in RDP, 1934, 9, p. 9— 12, p. 342—343.
56
 In p rivinta reprezentarii fem eilor in consiliile jude­
tene, realizarile a u fost doar tim ide. Legea din 1925 per-
m itea cooptarea a 2— 7 fem ei in consiliile oraselor (art.
17). Legea din 1929 a m ers m ai d e p a rte in acest dom eniu,
acordind d rept de vot unor categorii de fem ei (art. 374),
ele devenind si eligibile (art. 375), s itu a te m en tin u ta si
de legea din 1936 (art. 5, 11). Legea din 1938 nu m ai con-
sem na functionarea consiliilor judetene, a delegatiei p e r­
m anente a C onsiliului si nici a consiliului de prefectura.
D ecretul-lege din 21 septem brie 1940 o rein fiin tat doar
consiliul de prefectura.
O alta u n ita te ad m in istrativ-teritoriala inzestrata cu
personalitate juridica in toate legile adm inistrative in te r-
-hglicp a fost comuna. G. U rsu defineste com una ca o ,,or-
ganizatie politicoJteritoriala form ata din totalitatea locui-
to rilo r de pe un terito riu determ inat, uniti p rin tr-o com u-
n ita te de interese si d rep tu ri, in scop” i adm inistrarii
intereselor lor locale, careia legea i-a acordat personalitate
ju rid ic a "47. Com una, in dubla ei ealitate, de organ al p u ­
te rii executive si a l organizatiei locale, avea doua tip u ri
d e atributii, de in teres general, concretizate in aportul la
indeplinirea legilor, regulam entelor si dispozitiilor p u ­
terii centrale si ale judetului, si locale, care priveau nece-
sitatile obstesti ale populatiei.
Legea din 1925, m om ent de referin ta in istoria orga­
nizarii com unelor in t a ra noastra, a unificat tip u rile de
com une pe in treg terito riu l statu lu i rom an, luind ca m odel
realitatile d in vechea Rom anie, si a stabilit doua cate­
gorii de com une: ru rale si urbane, cele urbane fiind: re - <
sedinte de judet, neresedinte, suburbane si m unicipit.
Aceeasi im p artire se regaseste si in legile din 1931, 1934,
1936, 1938, cu diferen te neinsem nate.
L egiuitorul din 1929, u rm arind o descentralizare ad-
m in istrativ a si la nivelul com unei si tinind seama de fap-
tu l ca in provineiile unite cu Rom ania fiecare sa t era o
u n ita te adm inistrativa, a pus la baza organizatiei com u-
nale satul, ca ce n tru n a tu ra l de populatie, cu a u to rita ti si
patrim oniu proprii. A u fost create doua tip u ri de co­
m une: urbane — orasele, m unicipiile, com unele su b u r­
bane — si ru ra le — avind m inim um 10 000 locuitori, for­
m ate din u n u l sau m ai m ulte sate (art. 4). Satele consti-

17 G. Ursu, op. cit., p. 156.

57
tu ia u sectoare ale com unei rurale, fiecare cu o rg an e le
sale de conducere48. A ceasta organizatie era com plicate si
greoaie si a facut ca in vechea Rom anie circa 10 000 s a te
sa se grupeze in 700— 800 comune, ajungindu-se astfel ca
o com una sa fie form ata din 30—40 sate, ceea ce era u n
im pedim ent aproape insurm ontabil p e n tru o buna f u n c -
tio n are a adm inistratiei com unale49. E xperim entul n-a
d u ra t decit pina la legea din iulie 1931, prin care s-a
rev en it la sistem ul de im p artire a com unelor conform
legii din 1925.
C om parativ cu celelalte com une ale tarii, com una u r­
ban a B ucuresti s-a b u cu rat de o organizare a p a rte 50. P rin
legea din 7 februarie 1926, m unicipiul B ucuresti a do-
b in d it o organizare proprie, d iferita de com unele urbane.
Legea preciza si fap tu l ca orasul B ucuresti este c a p itala
tarii. A lte legi privind organizarea m unicipiului B ucu­
resti au fost cele din 5 august 1929, cu m ai m ulte m odi­
ficari, si cea din m artie 1939. M unicipiul B ucuresti e ra
im p a rtit in 4 sectoare: G alben, Negru, A lbastru, V erde,
de el tinind si 12 comune suburbane. O rganele de condu­
cere ale m unicipiului erau: Consiliul general, ,,D elegatiu-
n e a “ acestuia si prim arul Capitalei, iar ale sectoarelor:
consiliul sectorului, delegatia consiliului si p rim arul sec-
torului.
La nivelul com unelor, in diferent de tip u l lo r si d e
legi, au functionat organe deliberative: consiliul com u-
nal, si executive: prim arul, ajutorul de prim ar si dele­
gatia consiliului com unal.
Consiliul com unal se com punea, ca si cel judetean, din
m em bri alesi p rin vot universal §i din m em bri de d rep t,
rep rezen tin d diferite profesii sau in stitu tii. El era p re -
zidat de prim ar. Legea din 1929, pe linia accentuarii c a-

48 Satele asociate intr-o comuna rurala, formind din punct d e

vedere adm inistrativ un sector al comunei respective, erau d e
doua categorii: sate mici, pina la 600 locuitori, §i sate mari, cu ©
p op u la te mai mare de 600 locuitori. Aveau, fiecare tip, organele
proprii de administrare, specifice unei catogorii sau alteia, cu
atributii precizate de lege (art. 5, 43, 54, 64).
49 Vezi numarul comunelor dupa legile din 1925, 1929, 1931 la
G. Ursu, op. cit., p. 158.
50 Enciclopedia Romaniei, vol. I, p. 309—310; Tudor Voinea*
Les organes adm in istratives de la ville de Bucarest, entre 1831
et 1972, In Verw altungshistorische Studien, vol. II, Pecs, 1972, p .
585—594.
58
ra c te ru lu i rep rezen tativ al consiliului, a scos din com-
ponenta consiliilor com unale ru ra le m em brii de drept.
Legea din 1934 consacra din nou m em brii de d re p t in
consiliul com unal51.
N um arul, d u rata m andatului — 8 ani in legea din
1925, 5 in cea din 1929, n elim itat in cea din 1936, dar care
prevedea reinnoirea la 3 ani a unei ju m atati din m em bri
(deci un m andat n u putea dura m ai m ult de 6 ani), 6 ani
In legea din 1938 — , cazurile in care puteau fi dizolvate
a u variat de la lege la lege. A tributiile consiliilor com u­
nale au fost sim titor reduse p rin legea din 1938 in com pa-
ratie cu legea d in 1936. In schim b, daca m ai ales legea
d in 1925 prevedea m ulte situatii in care consiliile com u­
nale puteau fi dizolvate, legea din 1938 nu m ai dadea
guvern u lu i d rep tu l de a dizolva consiliile com unale. Se
pu teau doar suspenda sau revoca unii d intre m em brii
acestora.
P rim a ru l era seful ad m inistratiei com unale si re p re ­
z e n ta n tu l a u to rita tii centrale in com una52. P ina la legea
d in 1936, prim arii au fost alesi de consiliul com unal sau
d e alegatorii comunei. Legea din 1936 (art. 30, 31) pre-
vede doua situatii in care p rim a ru l putea fi n u m it de
p refect in com unele ru ra le si in orasele neresedinte de
ju d e t si de m in istru l de in tern e In orasele resedinte de
ju d e t si in m unicipii. Cind dupa doua alegeri consecutive la
nivelul com unelor ru ra le si suburbane nici un candidat
d e prim ar nu obtinea m ajo ritatea absoluta, prefectul n u -
m ea prim aru l si a ju to ru l de p rim a r d in tre candidatii
care obtinusera acelasi n u m ar de vo tu ri (art. 30). P e n tru
a fi ales p rim a r intr-o com una u rb an a un candidat tre -
b u ia sa obtina 2/3 din v o turile exprim ate. Daca nici un
candidat nu obtinea acest num ar, p rim aru l era n um it de
prefect p e n tru orasele neresedinta si de m inistrul d e in ­
terne p e n tru orasele resedinte de judet ?i m unicipii, din­
tr e candidatii de prim ar (art. 31). Legea din 1938 (art. 10)
cunoaste doar sistem ul num irii p rim arilor tu tu ro r cate-
goriilor de comune, ceea ce inseam na o evidenta lim itare

51 Julien M. Peter, op. cit., p. 343.

52 V. ?i C. D. Dimitriu, Institutiile locale In fata schimbarilor
proiectate, In Reform a adm in istrativa, cu o prafata de P. Negu-
lescu, Bucuresti, 1929, p. 119—120.
59
a autonom iei locale53. El n u-si pierdea insa cu to tu l cali­
tate a de organ descentralizat, deoarece n u era inclus in
ierarhia centrala. P rin aceeasi lege, p rin care se accentua
controlul guvernului asupra com unelor, in fiecare com una
ru ra la functiom nd un notar, rep rezen tan t al guvernului,
num it de rezidentul regal (art. 109), s-a desfiin tat dele­
gatia consiliului comunal, care functionase pina atunci,
in com ponenta ?' 'itributiile fixate de diferitele legi.
Spre deosebire de judet, posibilitatea de asociere a co­
m unelor a fost prevazuta in to ate legile adm inistrative.
In intreaga perioada interbelica <plaga n -a fost o u n i­
tate adm inistrativa descentralizata cu personalitate ju ri­
dica, ci o circum scriptie de desconcentrare adm inistrativa,
cu un rol sporit in urm a legii din 1938. Ea a fost condusa
de p reto r (1925, 1936), de un pretor, functionar de ca-
riera (1938) si de p rim -p reto r (1929).
In epoca interbelica s-a discutat, in tr-o m asur3 spo-
rita a tit pe plan national, cit si european, in legatura cu
o po rtu n itatea regiunii ca u n ita te ad m inistrativa descen­
tralizata, m ai m are decit ju d etu l54. D ezbaterile isi aveau
antecedente inca in perioada prem ergatoare M arii U niri,
fara sa se fi in re g :;tra t concretizari ale opiniilor form u­
late in unele proieete55.
C onstitutia din 1923 stabilea ca terito riu l tarii se im -
partea in com une si judete, astfel ca organizarea regiunii
adm inistrative, care n u trebuie confundata cu regiunea
politica, a r fi in tra t sub incidenta neconstitutionalism ului.
De aceasta prevedere constitutional^ s-au lovit in te n tiile
legiuitorului din 1929 de a crea regiunea adm inistrativa.
Avizul Consiliului Legislativ cu priv ire la proiectul Stere
specifica explicit neconstitutionalitatea regiunii56. In tr-o

53 Al. Gh. Savu, Dictatura regala (1938—1940), Bucuresti, 1970,

p. 155.
54 Ion V. Gruia, D escentralizarea adm in istrativa si organiza­
rea regionala a tarii, In RDP, 1926, 1, nr. 1, p. 81— 100; C. Ar-
getoianu, D escentralizarea adm in istrativa si regionalism ul, In
R D P 1926, nr. 1, p. 14—34.
55 Proiectul lui Barbu Catargiu din 1862 preconiza ca tara sa
fie impartita In 4 regiuni; proiectul Carp din 1912 viza im parti-
rea tarii in 6 regiuni. Dupa Unire, proiectul Argetoianu din 1921
avea In vedere ca teritoriul Romaniei sa fie im partit In 9 re­
giuni.
56 P. Negulescu, T ratat de d re p t adm in istrativ, Ed. IV, Bucu-
re.fti, 1934, p. 113.
60
ata re situatie s-a adoptat o solutie care sa nu contravinS
C onstitutiei, infiintindu-se 7 centre de adm inistratie
de inspectie locala num ite D irectorate m inisteriale lo
cale57. P rin m odul de organizare si functionare (art. 292—
298 al legii din 1929) acestea se prezentau ca organe
de desconcentrare adm inistrativa58. D irectoratuI era__jCC>n-
s titu it din: d irector m inisterial local, cu~~rang de sub-
secretar de stat, rep rezen tan tu l guvernului, secretarul ge­
n eral al d irectoratu lui si sefii serviciilor m inisteriale lo­
cale, care erau: serviciul internelor, al finantelor, al in -
structiei publice si cultelor, al agriculturii si dom eniilor,
al lucrarilor publice si com unicatiilor, al industriei si co-
m ertului, al m uncii, sanatatii si ocrotirilor sociale.
In cadrul lor s-a incercat sa se realizeze si o descen-
tralizare adm inistrativa prin infiin tarea A sociatiilor ju d e ­
tene generale la nivelul fiecarui directorat.
Cele 7 directorate m inisteriale locale au functionat la
B ucuresti, C ernauti, Chisinau, Cluj, Craiova, Iasi, Tim i­
soara, incepind cu 1 ianuarie 193059. ^
In anul in care se inregistra exp erim en tal P.N.T. cu
priv ire la regiunea adm inistrativa, pe plan european, acest-
lucru se realizase in unele tari, sau era in curs de in fa p -
tu ire in altele. (Astfel Polonia, prin reform ele constitutio-
nale din august ITJ567^r3- R npartita in 16 un itati adm inis­
tra tiv e m ari, nu m ite voevodate60. In Cehoslovacia, p rin
legea din 14 iulie 1927 se realizase im p artirea tarii in
4 provincii ad m in istrativ e61. Belgia avea si ea o organi­
zare pe provincii62. Iugoslavia, p rin legea din 3 octom brie
57 V. ?i I. Scurtu, Din viata politica a R om an iei. . . , p. 150—
151.
58 Desconcentrarea administrativa inseam na crearea de catre
autoritatea centrala in teritoriu a unor organe dezlipite din or-
ganiza^ia centrala ?i care ramln parte integranta din ierarhia
centrala, Inzestrate cu anumite atributii cu caracter local. Aces­
tea poarta, de regula, denum irea de Regiuni sau Inspectorate.
Desconcentrarea este doar un corectiv al centralizarii adm inis­
trative.
50 V. judetele pe care le cuprindeau Directorate^, la V. Oni-
$or, op. cit., p. 94.
60 G. Ursu, op. cit., p. 474.
61 A. Bobek, La nouvelle organisation de Vadm inistration
publique en Tchecoslocaquie, Praga, 1927; Stefania Martanova,
Les tendances de la centralisation dans Vadm inistration des Stats
entre les deux guerres et la question des traditions dans Voryani-
sation de Vadm inistration, in V erw altungshistorische Studien, Vol.
II, Pecs, 1972, p. 605—609.
62 G. Ursu, op. cit., p. 79.
61
1929, era organizata in 9 regiuni ad m inistrative m ari, n u ­
m ite banovine, p u rtind num ele riu rilo r im portante din
tara , p rin care se inlocuia im partirea din 26 aprilie 1922,
in 33 regiuni63. Legislatia franceza nu crease regiunea
adm in istrativ a in pofida unui larg curent de opinie favo-
rabil regiunii, tara fiind im p artita in 91 departam ente,
cu largi atrib u tii adm inistrative si politice, care se puteau
asocia in tre ele in vederea unor lucrari im portante64.
Solu^ia D irectoratelor m inisteriale locale n -a im plinit
insa sperantele puse in ea. D im potriva, p rin in terp u n erea
in tre ju d et si autoritaitea centrala a unei noi autoritati,
ad m inistratia s-a com plicat, s-a ingreunat, fiind necesare
§i cheltuieli financiare sporite. Asa se face ca legea din
15 iulie 1931 le-a desfiintat65.
K. P revederile C onstitutiei din februarie 1938 au faeut
posibila crearea regiunii adm inistrative sub form a tin u -
tului, care cuprindea m ai m ulte judete, in v estit cu p er­
sonalitate juridica (art. 1). T in u tu l reprezenta „interesele
locale" si exercita, in acelasi tim p, §i „atrib u tiile de
a d m in istratie generala“ . Toate d rep tu rile §i obligatiile ju ­
detelor din legile adm inistrative anterioare au fost trecu te
asupra tin u tu lu i. Legea din 1938 a u rm a rit §i o descon-
c en trare adm inistrativa p rin plasarea in orasele de rese-
d inta ale tin u tu rilo r a unor servicii exterioare ale m inis-
terelor, care functionau pe linga rezidentul regal.
A dm inistratia t'n u tu lu i era incredintata rezidentului
regal, n um it prin decret regal, dat pe baza ju rn a lu lu i
C onsiliului de M inistri §i la propunerea m in istru lu i de
interne, avind rangul de subsecretar de s ta t (art. 55) si
consiliului sau (art. 71— 93). R ezidentul regal tre b u ia sa
fie diplom at u n iv ersitar sau o fiter — general — si era
a ju ta t de u n secretar general. R ezidentul regal era re-

® Yovan Markovitch, L ’organisation a dm in istrative de la

Yougoslavie prevu e par la loi du 3 octobre 1929, Paris, 1931, p.
39, 58 si urm.
64 In Franta, intre 1920—1929, au fost depuse pe birourile
Adunarilor legiuitoare 8 proiecte de reorganizare administrativa a
tarii in regiuni. P. Negulescu, R. Boila, Gh. A lexianu, Codul
a dm in istrativ adnotat, p. 575; J. Laferriere, Le regim e adm inistra-
tif francais, in RDP, 1933, 8, p. 135—154, 269—279.
15 V. J?i Valeriu Moldovan, Procesul de unificare adm inistra­
tiva a Rom aniei, in „Ardealul administrativ", 1937, 1 nr. 2,
p. 18.
82
p rezen tan tu l guvernului in tin u t si adm in istrato ru l tin u -
tului. El controla si supraveghea serviciile m inisterelor,
in treag a a d m in is tra te locala. P rin atrib u tiile lui a u to ri-
tate a p uterii centrale s-a in ta rit considerabil pe plan lo­
cal, aceasta in ton cu intreaga politica prom ovata de d icta -
tu ra regala. Consiliul de pe linga rezidentul regal era
form at din m em bri alesi si de drept, al caror m an d at
d u ra 6 ani. M em brii de d rept erau desem nati de m inis­
tru l de interne, la propunerea rezidentului regal. T ara
a fost im p artita in ljL4inutupi- (art. 53)66. T in u tu rile au
fost desfiintate p rin decretul-lege din 21 septem brie 1940,
reintroducindu-se ju d etu l ca u n ita te adm inistrativa des­
centralizata.
C onstitutia din 1923 prevedea ca legile adm inistrative
de organizare a in stitu tiilo r judetene si com unale vo r
avea „de baza descentralizarea adm in istrativ a41 (art. 108).
A ceasta era u n mod de organizare a serviciilor publice
adm inistrative locale sau speciale opus cen tralizarii67.
C entralizarea adm inistrativa este diferita de cea politica.
In cazul celei din urm a este vorba de o centralizare a
functiunii legislative in com petenta u nui sin g u r organ
legislativ p e n tru intreaga ta ra si de o singura conducere
politica a tarii de catre un guvern. D espre o organizare
adm inistrativa descentralizata se poate vorbi atunci
„ . . . cind unor organizatii adm inistrative li s-a recunos-
cut personalitatea juridica si li s-a afectat un patrim oniu,
cind aceste organizatiuni au au to ritati, care n u fac p arte
din ierarh ia centrala, cind ele sin t supuse unui control
special n um it tu te la adm inistrativa si cind anum ite ser-
vicii publice sin t detasate din com petenta auto ritatilo r
ce n trale “68.

66 Cele 10 tinuturi erau: 1. Olt (resedinta Craiova), 2. B u -

cegi (r. Bucuresti), 3. Tinutul Marei (r. Constanta), 4. Dunarea de
Jos (r. Galati), 5. Nistru (r. Chisinau), 6. Prut (r. Ia?i), 7. Suceava
(r. CernauU), 8. Mure? (r. Alba Iulia), 9. Some? (r. Cluj), 10. Ti-
mis (r. Timi?oara).
67 „Centralizarea administrativa este un mod de organizare a
autoritatilor adm inistrative locale in care acestea actioneaza in ­
tr-o strinsa dependents fata de autoritStile centrale . . . Raportul
de dependents al autoritatilor locale fata de cele centrale este
principiul fundam ental al centralizarii administrative". Cf. Ta-
rangul, op. cit., p. 66—67.
68 Ibidem , p. 74—75, 00—91.
63-
 D escentralizarea ad m inistrativa poate fi m ai larga sau
m ai restrinsa in functie de felul in care sint reglem entate
p rin lege com ponentele care o definesc69. G radul descen-
tra lizarii adm inistrative depinde, in esenta, de n um arul
serviciilor publice date in com petenta a u to ritatilo r des-
c entralizate (descentralizare teritoriala)70, de m odul de
organizare si exercitare a tutelei adm inistrative. P rin tu ­
tela ad m inistrativa se intelege ,,totalitatea principiilor si
procedeelor prin care au to ritatea centrala isi rezerva pu-
terea si d rep tu l de control asupra organelor descentrali-
z a te “71. T utela adm inistrativa se poate exercita a tit asu­
pra organelor persoanelor juridice (drept de num ire a lor,
de disciplinare, de convocare sau prezidare), cit si asupra
actelo r lor (prealabila, p rin instruc^iuni si ulterioara, prin
d rep tu l de a aproba, anula, suspenda sau substitui actele
persoanelor deseentralizate)72. T utela adm inistrativa fiind
un control special treb u ia intotdeauna indicata prin lege.
Ea se p u tea exercita num ai de au to ritatile prevazute de
lege, in cazurile prevazute de aceasta si num ai asupra
actelor indicate. P rin aceasta, tu tela se deosebeste net de
controlul ierarhic, care se exprim a in d rep tu l su p erio ru -
lui ierarhic de a aproba, de a suspenda, de a anula si de
a reform a toate actele inferiorilor ierarhici73. C ontrolul

68 V. opinii pe aceasta tema la Paul Negulescu, T ratat de

drept adm in istrativ, Bucuresti, 1925, p. 564. H. Berthelemy, Sur
la descentralisation adm in istrative, In RDP, 1926, nr. 4, p 365—
373.
70 Spre deosebire de descentralizarea pe servicii, cind un sin-
gur serviciu se scoate din competenta autoritat'i centrale.
71 Jean Popovici, Tutela a d m in istra te d in dreptul roman, In
RDP, 1937, nr. 1, p. 24. „Tutela administrativa este un drept de
control adm inistrativ m entinut de catre autoritatile centrale In
regimul adm inistrativ de descentralizare", cf. loan Damian, Con­
trolul adm in istrativ (Controlul ierarhic si tu tela adm inistrativa),
Timi!joara, 1937, p. 15.
72 Ibidem , p. 16—17.
7:i Ibidem , p. 21; V asile Gionea, Les traits essentiels de Vor­
ganisation adm in istrative en Roumanie dans la periode d ’entre
les deux guerres mondiales. Extras din Conference Internationale
d'tlistoire du D roit, Budapest, 12— 15 septembrie 1977, p. 165—167.
Specialism romani din epoca, de pilda I. Damian, op. cit., p. 21—
58, s-au orientat in aceasta problematica, dupa lucrarea lui
G. Jeze, Les principes generaux du droit adm in istratif. Le fonc-
tionnem ent des services publics, ed. a Ill-a , Paris, 1926, p. 65—
153.
<54
ierarhic este presupus si de aceea el nu treb u ie prevazut
in mod expres in lege.
T utela adm inistrativa sau controlul adm inistrativ, in-
sem nind o exceptie, un corectiv al descentralizarii, s-a
dovedit a fi necesara in v iata adm inistrativa a statelor.
P rin aceasta se evita aparitia unor discordante grave in tre
interesele generale si cele locale, se supraveghea m odul
in care au to ritatile locale rezolvau necesitatile locale, se
veghea la m entinerea si in ta rirea un itatii statului. Daca
acestea sint considerente de ordin practic, „justificarea
juridica a tu telei adm inistrative — apreciaza D am ian —
este in d rep tu l sta tu lu i de a acorda personalitatea ju ri­
dica de d rep t public gru p arilo r politico-teritoriale si de a
o retrag e “74.
Organele de tu te la ad m inistrativa stabilite de legile
adm inistrative rom anesti au fost, in general, autoritatile
centrale sau reprezentan^ii lo r locali, d a r si anum ite or­
gane locale descentralizate sau in stitu tii speciale investite
cu p u teri de jurisdictie ad m in istrativ a p e n tru acte mai
im portante, cum au fost Com itetele de revizuire create
prin legea din 1929, sau C urtile adm inistrative locale p re­
vazute de legea din 193675. A spectul cel m ai notabil, de
innoire, in evolu^ia organizarii tutelei adm inistrative 1-a
coastitu it fenom enul de jurisdictionare a tutelei, realizat
p rin in fiin tarea Com itetelor de revizuire care functionau

71 Ibidem , p. 63.
75 Conform legii din 1925 tutela se exercita de catre Delega­
tia consiliului judetean, prefect, m inistrul de interne, ?i in cazu-
ri speciale, de catre Consiliul de Mini^tri. Legea din 1929 a da,t
dreptul de tutela unor organe locale descentralizate, exceptind
cu totul autoritatea centrala sau reprezentantii ei locali, de la
dreptul de tutela adm inistrativa, cum au fost Delegatia consi­
liului comunelor rurale, Delegatia consiliului judetean §i Comi­
tetelor de revizuire. Legea din 15 iulie 1931 elim ina delegatiile
consiliilor comunale §i judetene dintre organele de tutela, rein-
cluzind, in schimb, pe prefect ?i ministrul de interne. Legea din
20 aprilie 1933 despre Comitetele de revizuire prevedea ca organe
de tutela: pretorul, prefectul, m inistrul de interne. Legea din
1936 ii stabilea pe: prefect, m inistrul de interne, Curtile admi­
nistrative locale ?i centrale, tot institutii administrative cu ca-
racter jurisdictional, dupa m odelul Comitetelor de revizuire, §i in
unele cazuri Consiliul de Mini?tri ?i parlamentul. Legea din 1938
prevedea ca organe de tutela: ministrul de interne, rezidentul re­
gal, prefectul ?i, in cazuri exceptionaie, Consiliul de Mimistri si
parlamentul. V. J. Popovici, op. cit., p. 50—54; E. Tarangul, op.
cit., p. 85—86.
65
la resedintele celor 7 D irectorate m inisteriale locale, avind
ca for suprem Com itetul central de revizie, cu sediul la
B ucuresti. M ajoritatea atrib u tiilo r lor au fost, apoi, p re -
luate de C urdle adm inistrative locale si C urtea S upe-
rioara A dm inistrative.
D upa aceste citeva consideratii cu p riv ire la tu te la
adm inistrativa, fara de care notiunea de d escen tralizare
ad m inistrative nu poate fi percepute in to ate com plexi-
tatea ei, nu i se poate preciza conturul real, apreciem ca
in toate legile rom anesti de dupa 1 decem brie 1918 sfera
tutelei adm inistrative este m ai lim itate decit in perioada
anterioare §i dcci descentralizarea este m ai large.
Toate legile adm inistrative si-au propus organizarea
adm inistratiei locale pe baza principiului descentralizarii.
G radul atins de aceasta a diferit inse de la lege la lege.
Legile din 192576, 1931, 1936, 1938, care aveau in vedere
prefectul sau rezidentul regal in dubla lor calitate de
rep rezentanti ai p uterii cen trale si de sefi ai adm inistra­
tiei locale descentralizate, p rin largile atrib u tii acordate
acestora in prim a calitate, au realizat o descentralizare
lim itate cu evolutie spre ingustare in 1936 si 1938 fata
de 1925. Legea din 1929 a in fep tu it o descentralizare m ai
large, d a r conditiile concret istorice, conjunctura politica
interna, efectele crizei econom ice de supraproductie au
eondus la aplicarea ei p e n tru o perioade scurte de tim p,
experim entul ram inind ca un aspect d efinitoriu al ceu ta-
rilor de m odernizare a vietii adm inistrative rom anesti din
orin d u irea burgheze. Aceaste orinduire s-a dovedit a fi
incapabiie de a tran sp u n e real in practice principiul mo­
dern al descentralizerii, p rin care se se realizeze „adm i-
n istratia t&rii P ™ t a ra insesi“, dupe opinia specialistului
francez A ndre H auriou77.
Schim berile de guvern, care au a n tre n a t si num irp»
de noi prefecti, dizolvarea a num eroase consilii com u-
nale si judetene, au im pietat asupra b u n u lu i m ers al
adm inistratiei publice.
D isproportiile existente in tre judetele tarii in p rivinta

76 V. Gionea, op. cit., p. 156— 162, are In vedere descentrali­

zarea conform legii din 1925, fara a am inti de tutela admi­
nistrative.
77 A pud E. A. Poulopol, Sindicatul in organizarea administra­
tive, in „lteform a cidministrativa", Bucuresti, 1929, p. 161.
fortei economice, a intinderii, a num aru lu i popula^iei78,
•in d eterm inat o dezvoltare inegala a regiunilor tarii, m os-
ti'iiire pe care statu l socialist si-a proous sa o in latu re,
obtinindu-se deja succese rem arcabile.? ? ?
E forturile constructive depuse de* po*porul rom an in
|H>rioada interbelica in planul vietii economice, sociale,
politice sau al celei cu ltu rale s-au regasit, in m are parte,
si in cel adm inistrativ. P rin ansam blul caracteristicilor
sale, sistem ul adm in istrativ al R om aniei interbelice a re-
l lectat tendin^ele si realizarile de m odernizare, a cau tat
-,;i a reusit, in m are m asura, sa raspunda necesitatilor ge-
nerale de dezvoltare a tarii.