Sunteți pe pagina 1din 74

ASOCIAŢIA DE DEZVOLTARE

INTERCOMUNITARĂ

EFECTE PROBABILE ŞI SOLUŢII POSIBILE

Daniel POP

Cristina STĂNUŞ

Ana-Maria SUCIU

2007
Editura NAPOCA STAR
Piaţa Mihai Viteazul nr. 34/35, ap. 19 Cluj-Napoca
tel./fax: 0264/432.547, mobil: 0740/167461

Director de editură: Dinu Virgil-Ureche


Redactor şef: Ileana-Voichiţa Vereş

Descrierea CIP a Bibliotecii Naţionale a României

POP, DANIEL
Asociaţia de dezvoltare intercomunitară : efecte probabile şi soluţii
posibile / Daniel Pop, Cristina Stănuş, Ana-Maria Suciu. - Cluj-Napoca :
Napoca Star, 2008
ISBN 978-973-647-568-9

I. Stănuş, Ileana-Cristina
II. Suciu, Ana Maria

352(498)

Material realizat de Asociaţia Centrul pentru Politici Publice în cadrul proiectului


„Bună guvernare locală prin dezbateri publice asupra formării asociaţiilor de
dezvoltare intercomunitare”.

Proiect finanţat de Camera Deputaţilor,


Parlamentul României, în cadrul programului
„Parteneriat cu Societatea Civilă”

2
CUPRINS

Introducere .................................................................................................5

I. Analiza contextului ..................................................................................8


I.1. Fragmentarea administrativă ..................................................................... 9
I.2. Servicii publice......................................................................................... 12
I.3. Concluzii .................................................................................................. 17

II. Metodologia studiului ...........................................................................18


II.1. Analiza legislaţiei .................................................................................... 19
II.2. Experienţa anterioară: componenta calitativă .......................................... 20
II.3. Experienţa anterioară: componenta cantitativă ........................................ 21

III. Analiza cadrului legislativ ....................................................................24


III.1. Definirea asociaţiilor de dezvoltare intercomunitară.............................. 25
III.2. Regimul juridic al asociaţiilor de dezvoltare intercomunitară ..................... 27
III.3. Delegarea competenţelor către asociaţiile de dezvoltare
intercomunitară ........................................................................................ 28
III.4. Funcţionarea asociaţiilor de dezvoltare intercomunitară ....................... 29
III.5. Aspecte financiare ale funcţionării asociaţiilor de dezvoltare
intercomunitară ........................................................................................ 32
III.6. Reglementări specifice referitoare la asociaţiile constituite pentru
oferirea de servicii comunitare de utilităţi publice .................................... 34
III.7. Concluzii ................................................................................................ 38

IV. Experienţe în asocierea intercomunitară în regiunea


de nord-vest a României ......................................................................40
IV.1. Teme principale de dezbatere............................................................... 42
IV.2. Scopul asociaţiilor de dezvoltare intercomunitară şi procedurile de
înfiinţare ................................................................................................... 43

3
IV.3. Statutul juridic al asociaţiilor de dezvoltare intercomunitară ...................... 45
IV.4. Competenţe şi probleme legate de funcţionare .................................... 46
IV.5. Concluzii ................................................................................................ 48

V. Rolul asociaţiilor de dezvoltare intercomunitară în creşterea calităţii


serviciilor publice ................................................................................50
V.1. Asocierea intercomunitară şi organizarea serviciilor comunitare de utilităţi
publice: cazul autorităţilor publice locale din zona Turda-Arieş-Câmpia Turzii 51
V.2. Asociaţiile de dezvoltare intercomunitară şi dezvoltarea locală: cazul Agenţiei
de Dezvoltare Durabilă a Judeţului Braşov.................................................. 55

VI. Impactul potenţial al competiţiei între municipalităţi asupra asocierii


inter-comunitare ..................................................................................58
VI.1. Competiţie între autorităţile administraţiei publice locale:
cazul Wizz Air .......................................................................................... 59
VI.2. Stimulente legale pentru competiţia între autorităţi ale administraţiei
publice locale ........................................................................................... 61

VII. Concluzii şi recomandări ....................................................................63


Recomandări.................................................................................................. 66

VIII. Bibliografie ........................................................................................70

4
Introducere

5
Asocierea între autorităţi ale administraţiei publice locale reprezintă în ultima vreme
unul din aspectele cele mai discutate şi disputate în contextul reformei sistemului
administrativ din România. Văzută de unii ca o soluţie la o serie de probleme, iar
de alţii ca reprezentând doar un alt exemplu de reforme întreprinse pe jumătate,
asocierea intercomunitară este departe de a fi un subiect epuizat. Abordarea
acestui subiect se face însă mai degrabă dintr-o perspectivă juridică (vezi Brie,
2007a; Brie 2007b) şi evidenţiază contradicţii şi lacune ale legislaţiei. Fără a
contesta utilitatea unui astfel de demers, considerăm că miza problemei impune o
abordare mai largă şi formularea unor propuneri de politică publică care să vizeze
şi aspectele de implementare şi funcţionalitate a cadrului legislativ.

Contextul în care apare noţiunea de asociere intercomunitară în legislaţia româ-


nească este marcat de mai multe aspecte: necesitatea stimulării dezvoltării locale
în comunităţile mici, nevoia de a depăşi problemele de capacitate administrativă
ale autorităţilor administraţiei publice locale, nevoia de a asigura egalitatea cetă-
ţenilor în accesul la servicii publice, dar şi problema capacităţii de absorbţie a
fondurilor structurale care, deşi secundară celorlalte, este probabil cea mai pre-
zentă în discursul politic şi mediatic. Asocierea intercomunitară intră în atenţia
celor ce formulează politici publice vizând reforma sistemului administrativ şi
creşterea capacităţii administrative, în contextul în care, sub influenţa modelelor
din alte ţări (în special Franţa şi Ungaria), autorităţile administraţiei publice locale
formează asociaţii, în baza reglementărilor generale privind asociaţiile şi fundaţiile.

Asociat acestor factori apare şi un altul, de natură să impună prudenţă în modul de


reglementare a asocierii intercomunitare. Modelul francez, des citat în momentul în
care se vorbeşte despre asocierea intercomunitară, are la bază problema unei
fragmentări administrative excesive, şi reglementează intercomunalitatea ca pe o
entitate cu fiscalitate proprie (Le Saout, 2000; Le Saout, 2001). Una din opţiunile
de politică publică din România era evident posibilitatea ca prin asociere
intercomunitară să se creeze un nou nivel administrativ, subiect sensibil în general,
datorită faptului că ar implica limitarea autonomiei unor entităţi administrative care
abia au primit acest statut.

Din factorii contextuali enumeraţi mai sus ne oprim asupra nevoii de a asigura
accesul cetăţenilor la servicii publice, ceilalţi factori fiind asociaţi cu acesta. Studiul
de faţă discută efectele reglementărilor în vigoare referitoare la asociaţiile între
autorităţi ale administraţiei publice locale asupra organizării serviciilor publice.
Abordarea propusă aici îmbină analiza legislaţiei în domeniul asocierii inter-
comunitare cu o analiză empirică a experienţei în domeniu a autorităţilor publice
locale din regiunea de Nord-Vest, în încercarea de a formula o propunere de
politică publică coerentă, care să permită utilizarea asocierii intercomunitare ca
vehicul de dezvoltare locală şi de creştere a calităţii serviciilor publice.

În prima secţiune a acestui studiu examinăm în detaliu două dintre premisele


esenţiale ale problemei formulate mai sus, legate de măsura în care sistemul
administrativ al României este marcat de fragmentare, şi în consecinţă se impune
sau nu introducerea unui nou nivel administrativ-teritorial, dar şi legate de starea
serviciilor publice de interes local şi a serviciilor comunitare de utilităţi publice în
România.

6
În a doua secţiune a studiului vom descrie şi explica metodologia folosită, discu-
tând adecvarea ei la scopurile studiului nostru.
A treia secţiune a studiului este o dedicăm analizei legislaţiei privind asocierea
intercomunitară în România, dar dintr-o perspectivă uşor diferită, accentuând în
special adecvarea legislaţiei raportat la necesitatea organizării şi creşterii calităţii
serviciilor publice.

A patra secţiune a studiului a examinează experienţa asocierii intercomunitare în


regiunea de nord-vest a României, cu accent pe mediul rural.

În a cincea secţiune a studiului dezvoltăm două studii de caz care permit detalierea
examinării legislaţiei din perspectiva adecvării ei la necesitatea organizării servi-
ciilor publice.

În cea de a şasea secţiune, plecând de la experienţele asocierii intercomunitare


din alte ţări, precum şi de la existenţa în legislaţia românească a unor prevederi
vizând descentralizarea diferenţiată, examinăm posibilele efecte ale stimulării
competiţiei între autorităţi publice locale asupra asocierii intercomunitare.

7
I. Analiza contextului

Prin acest studiu ne propunem să discutăm efectele reglementărilor, în vigoare,


referitoare la formele asociative dintre autorităţile administraţiei publice locale, asu-
pra organizării şi furnizării serviciilor publice cu caracter local. Formularea proble-
mei, precum şi motivaţia alegerii temei este dictată de nevoia definirii domeniului
specific în care reglementările actuale stimulează sau inhibă apariţia unor forme
asociative ale autorităţilor publice locale, din perspectiva posibilelor remedii pe
care acestea le pot oferi provocărilor cu care se confruntă autorităţile locale privind
organizarea serviciilor publice locale.

Înainte de a trece la expunerea propriu-zisă a reglementării formelor asociative ale


autorităţilor administraţiei publice locale, se impun câteva precizări în legătura cu
provocările cu care aceste autorităţi se confruntă în prezent. Discutăm două provo-
cări principale: fragmentarea administrativă şi problema organizării şi funcţionării
serviciilor publice. În cele ce urmează, discutăm, succint, fiecare provocare din
perspectiva necesităţii promovării unor forme de asociere între autorităţile publice
locale.

8
I.1. Fragmentarea administrativă
Una din principalele provocări este legată de mărimea fragmentării unităţilor admi-
nistrativ-teritoriale măsurată, de exemplu, prin numărul mediu de locuitori la nivelul
categoriilor de aşezări. Mărimea gradului de fragmentare administrativă este
conceptul de bază utilizat în literatura de specialitate pentru a caracteriza posibilele
disfuncţionalităţi care apar datorate fărâmiţării structurii unităţilor administrativ
teritoriale într-un stat. Astfel, cu cât gradul de fragmentare este mai ridicat cu atât
mai mult acesta este menit a îngrădi exercitarea efectivă şi într-un mod eficient a
competenţelor locale în ceea ce priveşte organizarea şi furnizarea serviciilor
publice locale. Deşi mărimea demografică nu este un indicator perfect, coroborat
cu alţi indicatori precum nivelul de activitate economică sau structura ocupării forţei
de muncă pe sectoarele economiei naţionale, oferă o caracterizare eficientă a
puterii economice a unei comunităţi locale. Astfel captează sursele care contribuie
la formarea capacităţii autorităţilor administraţiei publice locale de a susţine într-un
mod eficient organizarea şi funcţionarea unor servicii publice de interes local şi
motivează un grad anume de dotare tehnico-edilitar care devine raţional doar dacă
numărul celor care apelează la servicii este suficient de mare.

Conform celor mai recente date statistice publicate de Institutul Naţional de Statis-
tică, în Anuarul Statistic al României, pe anul 2005, reiese că unităţile administra-
tiv-teritoriale prezintă diferenţe importante în termeni de suprafaţă, număr şi
densitate a populaţiei. Astfel, fără a discuta definiţia spaţiului rural, datele statistice
indică că, din totalul de 3.165 unităţi administrativ-teritoriale ale României, un
număr de 2.851 de unităţi sunt plasate în categoria zonelor rurale, adică sunt
comune, iar un număr de 314 unităţi sunt clasificate în categoria oraşelor şi
municipiilor, adică reprezintă mediul urban.

Figura 1 Număr mediu populaţie în spaţiul urban


90000
Medie urban

80000

70000

60000

50000

40000

30000

20000

10000

0
Ilfov
Alba
Arad

Buzau

Prahova
Satu Mare

Suceava

Valcea
Vrancea
Mehedinti

Olt
Arges

Brasov

Mures
Bacau
Bihor

Braila

Covasna
Dambovita

Giurgiu

Harghita
Hunedoara

Sibiu

Tulcea
Cluj

Dolj
Galati

Gorj

Salaj

Vaslui
Neamt
Maramures
Constanta

Ialomita
Caras-severin

Teleorman
Botosani

Calarasi

Iasi

Timis
Bistrita-Nasaud

Figura 1 ne indică faptul că din populaţia totală a ţării (la data de 1 iulie 2005),
adică din totalul de 21.623.939 locuitori, un procent de 55% (adică 11.879.897)
locuiau în mediul urban, iar 45% din populaţia totală a ţării, adică 9.744.042
locuitori, îşi aveau rezidenţa în mediul rural. Este, totodată, de menţionat că un
număr de 7.714.951 persoane din populaţia ţării – ceea ce reprezintă 35,68% din

9
populaţia totală a ţării şi 64,94% din totalul populaţiei urbane – s-a concentrat în
cele 41 municipii reşedinţă de judeţ şi Bucureşti. În contrast, cele 216 aşezări cu
rang de oraş cumulează un număr total de 2.185.380 de locuitori, adică 10,11%
din populaţia totală a ţării şi 18.40% din populaţia urbană, ceea ce reprezintă o
populaţie medie pe oraş de 10.118 locuitori.

Din perspectiva discrepanţelor în cadrul aceleiaşi categorii, cele mai mari diferenţe
(de peste 20 de ori) se observă în cazul oraşelor. Astfel, oraşul cu populaţia cea
mai scăzută populaţie este Băile Tuşnad (Harghita) cu o populaţie de 1.697
persoane, care este două ori sub nivelul mediu de locuitori la nivelul comunelor. În
contrast, oraşul cu numărul cel mai mare de locuitori este Năvodari (Constanţa), cu
un număr 34.337 de locuitori. Oraşele sunt urmate de municipiile reşedinţă de
judeţ, cu diferenţe de 7,36 ori între Miercurea Ciuc (Harghita), având o populaţie
totală de 42.140 şi municipiul Cluj-Napoca (Cluj), cu o populaţie rezidentă de
310.194 persoane. În cazul municipiilor se observă o diferenţă 6,4 ori – Beiuş
(Bihor) fiind municipalitatea cu cel mai redus număr de rezidenţi, adică 11.313, în
contrast cu Hunedoara (Hunedoara) cu o populaţie rezidentă de 72.370.
Surprinzător cele mai mici diferenţe în numărul total al populaţiei pot fi observate în
cazul comunelor, unde diferenţa dintre comuna cu cel mare şi cel mai mic număr
de rezidenţi este de 3,13 ori.

În acelaşi timp, în cazul celor 2.851 de comune, la nivel naţional, numărul mediu
de locuitori a fost de 3.418, cu variaţii importante din la nivelul judeţelor. Astfel,
conform datelor din figura 2, Ilfov este judeţul cu media cea mai mare, de 6.544 de
locuitori pe comune, iar Caraş-Severin este judeţul cu media cea mai scăzută cu
2092 de locuitori.

Figura 2 Număr mediu populaţie la nivelul comunelor


7000
Medie comune

6000

5000

4000

3000

2000

1000

0
Ilfov
Alba

Arad

Buzau

Prahova

Satu Mare

Suceava

Valcea

Vrancea
Mehedinti
Arges

Brasov

Mures
Bihor

Olt
Bacau

Braila

Covasna

Dambovita

Giurgiu

Harghita

Hunedoara

Sibiu

Tulcea
Cluj

Dolj

Galati

Gorj

Salaj

Vaslui
Maramures

Neamt
Caras-severin

Constanta

Ialomita

Teleorman
Calarasi

Iasi
Botosani

Timis
Bistrita-Nasaud

Este de remarcat şi faptul că mediile judeţene ale numărului de locuitori la sate


indică diferenţe de aproape zece ori mai mari între judeţul cu media cea mai mare
(Ilfov, cu o medie de 2.301 de locuitori) şi cea cu media cea mai mică (Alba, cu o
medie de 243 de locuitori). Figura 3 prezintă analiza comparată a populaţiei medii
la nivel de sat pentru judeţele ţării. Varianţa în mărimea satelor este deosebit de
mare, dar acest lucru poate fi explicat parţial de condiţiile geo-morfologice diferite
ale judeţelor.

10
Figura 3 Număr mediu populaţie la nivelul satelor
2500
Msate

2000

1500

1000

500

Ilfov
Alba

Arad

Buzau

Prahova

Satu Mare

Suceava

Valcea

Vrancea
Mehedinti

Olt
Arges

Bacau

Brasov

Braila

Covasna

Dambovita

Giurgiu

Harghita

Hunedoara

Mures

Sibiu

Tulcea
Bihor

Cluj

Dolj
Galati

Gorj

Salaj

Vaslui
Maramures

Neamt
Caras-severin

Constanta

Ialomita

Teleorman
Botosani

Calarasi

Iasi

Timis
Bistrita-Nasaud

Din perspectiva evoluţiei gradului de fragmentare observăm că, în perioada 1990-


2000, structura administrativ-teritorială la nivelul comunelor a rămas aproape
constantă. În schimb între anii 2001-2006 gradul de fragmentare a crescut ca
urmare a apariţiei unui număr de 168 de comune noi, astfel numărul comunelor
crescând cu 5,89%. Cea mai mare creştere în numărul comunelor, la nivelul
judeţelor, a fost înregistrată în anul 2004, când un număr de 100 de comune noi au
fost create. Pentru întreaga perioadă, cele mai mari creşteri pot fi observate în
cazul judeţelor Ialomiţa, Olt, Timiş şi Vaslui, cu câte 10 comune fiecare. Aceste
judeţe sunt urmate de Dolj, Harghita, Teleorman şi Vrancea cu câte nouă comune.
Pe de altă parte judeţele cu cele mai mari descreşteri în numărul comunelor sunt
Ilfov, cu şase comune, Gorj, cu două comune şi Hunedoara cu o comună mai
puţin. Singurele judeţe la nivelul cărora nu au avut loc modificări în numărul
comunelor sunt Caraş-Severin şi Sibiu.

Figura 4 Număr comune la nivel de judeţe


120
Numar comune

100

80

60

40

20

0
Ilfov
Alba
Arad

Buzau

Prahova
Satu Mare

Suceava

Valcea
Vrancea
Mehedinti

Olt
Arges

Brasov

Mures
Bacau
Bihor

Braila

Covasna
Dambovita

Giurgiu

Harghita
Hunedoara

Sibiu

Tulcea
Cluj

Dolj
Galati

Gorj

Salaj

Vaslui
Neamt
Maramures
Caras-severin

Constanta

Ialomita

Teleorman
Botosani

Calarasi

Iasi

Timis
Bistrita-Nasaud

Deşi satele nu reprezintă un nivel administrativ-teritorial, totuşi, evoluţia


numărului acestora este un indicator pentru variaţiile în gradul de fragmentare.
Observăm că, în perioada 1990-2006, numărul satelor a rămas relativ constant,
înregistrându-se doar o scădere de 1,05%, adică o scădere cu 137 de sate din
totalul celor 13.000.

11
Figura 5 Număr mediu sate în comune la nivelul judeţelor
10
Numar mediu sate pe comuna
9

Ilfov

Satu Mare
Alba
Arad

Buzau

Prahova

Suceava

Valcea
Vrancea
Mehedinti

Olt
Arges

Brasov
Bihor

Mures
Bacau

Braila

Covasna
Dambovita

Giurgiu

Harghita
Hunedoara

Sibiu

Tulcea
Cluj

Dolj
Galati

Gorj

Salaj

Vaslui
Neamt
Maramures
Caras-severin

Constanta

Ialomita

Teleorman
Botosani

Calarasi

Iasi

Timis
Bistrita-Nasaud

Pentru a contextualiza gradul de fragmentare a structurilor administrativ-teritoriale


din România putem să le comparăm cu cele din alte ţări cu un nivel apropriat de
dezvoltare. O astfel de comparaţie, cu ţări precum Bulgaria, Polonia, Republica
Cehă sau Ungaria, relevă că în cazul României gradul de fragmentare administra-
tiv-teritorială este relativ scăzut. Dezbaterea legată de identificarea mărimii optime
a unităţilor administrativ-teritorială este însă intrinsec legată şi de capacitatea auto-
rităţilor publice locale de a-şi exercita atribuţiile conform unor standarde minime.
Abordăm acest aspect al problemei în cele ce urmează. Vom discuta însă no-
ţiunea de capacitate administrativă din perspectiva conceptului de servicii publice.

I.2. Servicii publice


Organizarea şi furnizarea serviciilor publice la nivelul unităţilor administrativ-
teritoriale este consacrată în Art. 2 al Legii 215 din 2001, care completează
principiul autonomiei locale cu cel al descentralizării serviciilor publice1. Teoretic
serviciile publice sunt organizate în scopul satisfacerii unor nevoi sociale, la nivel
naţional, judeţean sau local, chiar şi în acele situaţii când acestea sunt nerentabile.
Organizarea serviciului public implică identificarea organismului public în a cărui
arie de competenţă va reveni organizarea şi furnizarea serviciului public respectiv.
Reglementările în vigoare prevăd în mod expres că, pentru realizarea obiectivelor
serviciului public dat, autorităţii în cauză i se vor pune la dispoziţie mijloacele
necesare organizării şi furnizării serviciului. Astfel, în vederea organizării serviciului
autorităţile centrale vor elabora standarde calitate şi se vor reglementa condiţiile de
organizare şi furnizare a serviciilor. Mai mult, se vor pune la dispoziţia autorităţilor
în cauză mijloacele materiale, umane şi financiare necesare realizării scopului
stabilit prin furnizarea serviciilor respective.

1
În acest caz legiuitorul se referă, în mod explicit, la serviciile publice administrative care
sunt menite să satisfacă interesele comune ale locuitorilor dintr-o unitate administrativ
teritorială. Astfel, serviciile publice de putere publică, cele de legiferare şi judiciare sunt
în afara scopului descentralizării serviciilor publice la nivelul unităţilor administrativ-
teritoriale.

12
Gradul ridicat de diversitate a serviciilor publice permite organizarea acestora sub
diverse forme şi cu aplicarea unor reguli juridice diferenţiate în funcţie de natura şi
întinderea interesului serviciului public. În funcţie de natura serviciilor publice la
nivel local distingem între servicii publice administrative şi servicii publice de utilităţi
publice (de gospodărie comunală). Din perspectiva modalităţilor de organizare a
serviciilor publice, acestea sunt reglementate de norme juridice diferite, şi în
acelaşi timp pot fi organizate ca autorităţi ale administraţiei publice, ca instituţii
publice, ca regii autonome şi serviciile publice sub forma juridică a asociaţiilor sau
fundaţiilor. Principalul argument pentru organizarea diferenţiată a serviciilor publice
de interes local şi a celor de utilităţi publice este că, în cazul primelor, autorităţile
locale organizează ele însele serviciile respective şi deservesc interesul comun al
tuturor locuitorilor şi ca urmare de regulă sunt servicii fără cost. În schimb, serviciile
de utilităţi publice în completarea caracterului social au şi o componentă
economică şi în ciuda faptului că sunt de interes general prestarea acestora se
realizează pe baza principiului „beneficiarul plăteşte”.
Conform Art. 38. al Legii nr. 286/2006, din 06.07.2006, pentru modificarea şi completarea Legii admi-
nistraţiei publice locale nr. 215/2001, atribuţiile ce revin autorităţilor administraţiei publice locale includ:

(1) Consiliul local are iniţiativă şi hotărăşte, în condiţiile legii, în toate problemele de interes local, cu
excepţia celor care sunt date prin lege în competenţa altor autorităţi ale administraţiei publice locale
sau centrale.
(2) Consiliul local exercită următoarele categorii de atribuţii:
a) atribuţii privind organizarea şi funcţionarea aparatului de specialitate al primarului, ale
instituţiilor şi serviciilor publice de interes local şi ale societăţilor comerciale şi regiilor autonome
de interes local;
b) atribuţii privind dezvoltarea economico-socială şi de mediu a comunei, oraşului sau
municipiului;
c) atribuţii privind administrarea domeniului public şi privat al comunei, oraşului sau municipiului;
d) atribuţii privind gestionarea serviciilor furnizate către cetăţeni;
e) atribuţii privind cooperarea inter-instituţională pe plan intern şi extern.
...
(6) În exercitarea atribuţiilor prevăzute la alin. (2) lit. d), consiliul local:
a) asigură, potrivit competenţelor sale şi în condiţiile legii, cadrul necesar pentru furnizarea
serviciilor publice de interes local privind:
1. educaţia;
2. serviciile sociale pentru protecţia copilului, a persoanelor cu handicap, a persoanelor
vârstnice, a familiei şi a altor persoane sau grupuri aflate în nevoie socială;
3. sănătatea;
4. cultura;
5. tineretul;
6. sportul;
7. ordinea publică;
8. situaţiile de urgenţă;
9. protecţia şi refacerea mediului înconjurător;
10. conservarea, restaurarea şi punerea în valoare a monumentelor istorice şi de arhitectură,
a parcurilor, grădinilor publice şi rezervaţiilor naturale;
11. dezvoltarea urbană;
12. evidenţa persoanelor;
13. podurile şi drumurile publice;
14. serviciile comunitare de utilitate publică: alimentare cu apă, gaz natural, canalizare,
salubrizare, energie termică, iluminat public şi transport public local, după caz;
15. serviciile de urgenţă de tip salvamont, salvamar şi de prim ajutor;
16. activităţile de administraţie social-comunitară;
17. locuinţele sociale şi celelalte unităţi locative aflate în proprietatea unităţii administrativ-
teritoriale sau în administrarea sa;
18. punerea în valoare, în interesul comunităţii locale, a resurselor naturale de pe raza unităţii
administrativ-teritoriale;

13
19. alte servicii publice stabilite prin lege;
b) hotărăşte acordarea unor sporuri şi altor facilităţi, potrivit legii, personalului sanitar şi didactic;
c) sprijină, în condiţiile legii, activitatea cultelor religioase;
d) poate solicita informări şi rapoarte de la primar, viceprimar şi de la şefii organismelor
prestatoare de servicii publice şi de utilitate publică de interes local;
e) aprobă construirea locuinţelor sociale, criteriile pentru repartizarea locuinţelor sociale şi a
utilităţilor locative aflate în proprietatea sau în administrarea sa;
f) poate solicita informări şi rapoarte specifice de la primar şi de la şefii organismelor prestatoare
de servicii publice şi de utilitate publică de interes local.
Conform Art. 1 al Legii nr. 51/2006 a serviciilor comunitare de utilităţi publice, atribuţiile autorităţilor
publice în furnizarea serviciilor de utilităţi publice sunt:
(1)Prezenta lege stabileşte cadrul juridic şi instituţional unitar, obiectivele, competenţele, atribuţiile şi
instrumentele specifice necesare înfiinţării, organizării, gestionării, finanţării, exploatării, monitorizării şi
controlului funcţionării serviciilor comunitare de utilităţi publice.
(2)În înţelesul prezentei legi, serviciile comunitare de utilităţi publice, denumite în continuare servicii
de utilităţi publice, sunt definite ca totalitatea activităţilor de utilitate şi interes public general,
desfăşurate la nivelul comunelor, oraşelor, municipiilor sau judeţelor sub conducerea, coordonarea şi
responsabilitatea autorităţilor administraţiei publice locale, în scopul satisfacerii cerinţelor comunităţilor
locale, prin care se asigură următoarele utilităţi:
a)alimentarea cu apă;
b)canalizarea şi epurarea apelor uzate;
c)colectarea, canalizarea şi evacuarea apelor pluviale;
d)producţia, transportul, distribuţia şi furnizarea de energie termică în sistem centralizat;
e)salubrizarea localităţilor;
f)iluminatul public;
g)administrarea domeniului public şi privat al unităţilor administrativ-teritoriale, precum şi altele
asemenea;
h)transportul public local.
(3)Serviciile de utilităţi publice fac parte din sfera serviciilor publice de interes general şi au
următoarele particularităţi:
a)au caracter economico-social;
b)răspund unor cerinţe şi necesităţi de interes şi utilitate publică;
c)au caracter tehnico-edilitar;
d)au caracter permanent şi regim de funcţionare continuu;
e)regimul de funcţionare poate avea caracteristici de monopol;
f)presupun existenţa unei infrastructuri tehnico-edilitare adecvate;
g)aria de acoperire are dimensiuni locale: comunale, orăşeneşti, municipale sau judeţene;
h)sunt înfiinţate, organizate şi coordonate de autorităţile administraţiei publice locale;
i)sunt organizate pe principii economice şi de eficienţă;
j)pot fi furnizate/prestate de către operatori care sunt organizaţi şi funcţionează fie în baza
reglementărilor de drept public, fie în baza reglementărilor de drept privat;
k)sunt furnizate/prestate pe baza principiului "beneficiarul plăteşte";
l)recuperarea costurilor de exploatare ori de investiţii se face prin preţuri, tarife sau taxe speciale.

Cu toate acestea, autorităţile administraţiei publice locale se confruntă cu o serie


de provocări în organizarea serviciilor publice de interes local şi a celor de utilităţi
publice. Sursele acestor provocări sunt multiple. Amintim caracteristicile specifice
ale unităţii administrativ-teritoriale şi cele ale serviciilor publice. Astfel, în cazul
caracteristicilor locale de importanţă deosebită în organizarea serviciilor publice
menţionăm factori precum: numărul locuitorilor, gradul de concentrare a activităţii
economice locale, precum şi diferenţele în gradul de polarizare geografică la nive-
lul diferitelor unităţi administrativ-teritoriale. Variaţiile în ceea ce priveşte aceste
dimensiuni ale unităţilor administrativ-teritoriale sugerează că autorităţile publice
locale pot asigura serviciile publice locale doar cu nivele de eficienţă semnificativ
diferite. Astfel, caracteristicile specifice comunităţii locale şi ale unităţii adminis-
trativ-teritoriale stau la baza organizării serviciilor publice locale.

14
Un exemplu privind evoluţia furnizării serviciilor publice de interes local şi a discre-
panţelor între medii (urban şi rural) o constituie analiza evoluţiei numărului de uni-
tăţi şcolare. Astfel, datele prezentate în figura 6, de mai jos, ne indică o tendinţă
accentuată de scădere, de 71,55%, a numărului unităţilor şcolare la nivel naţional,
cu o descreştere mult mai accentuată, cu peste 81% în mediul rural şi de aproape
47% în mediul urban.

Figura 6 Evoluţia numărului de unităţi de învăţământ pe medii de rezidenţă

25000
Urban
Rural
20000

15000

10000

5000

0
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Însă nu doar numărul unităţilor de învăţământ a cunoscut o scădere semnificativă,


se observă şi o transformare în ponderea relativă a unităţilor de învăţământ între
mediile de rezidenţă. Astfel, din perspectiva ponderii unităţilor se observă că, deşi
în aceeaşi perioadă la nivelul celor două medii există o distribuţia egală populaţiei
de vârstă şcolară, în anul 2006 ponderea unităţilor şcolare în mediul rural a scăzut
la 46,95% din totalul unităţilor la nivel naţional, de la valoarea de 71,56%, în anul
1996.

Figura 7 Ponderea unităţilor şcolare pe medii de rezidenţă

80.00
Urban
70.00 Rural
60.00

50.00

40.00

30.00

20.00

10.00

0.00
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Luând în considerare gradul mult mai ridicat de polarizare geografică în mediul


rural, reducerea mult mai accentuată a numărului de unităţi de învăţământ în acest
mediul de rezidenţă indică rarefierea serviciilor educaţionale la nivelul satelor şi
comunelor. Efectele imediate sunt cele legate de creşterea considerabilă a
timpului necesar elevilor de a ajunge la aceste instituţii şi probabilitatea creşterii
ratei de abandon şcolar în mediul rural.

15
Şi în privinţa serviciilor de utilităţi publice se observă discrepanţe importante între
cele două medii. Tabelul 1 ne indică că în contrast cu mediul urban, unde serviciile
de furnizare a apei potabile sunt disponibile în aproape toate aşezările de acest
rang, în mediul rural, în ciuda creşterii ponderii acestui mediu în cadrul unităţilor
administrativ-teritoriale, sub 60% din unităţi au astfel de sisteme. Diferenţele devin
mult mai pronunţate în cazul sistemelor de canalizare şi epurare a apelor uzate
unde doar 14% din comune au astfel de sisteme. În ciuda faptului că această
analiză este plasată la nivel de unitate administrativ-teritorială, este de subliniat că
în cazul apei curente potabile în peste 60% de comune şi în cazul a serviciilor de
canalizare şi epurare a apelor uzate în peste 85% din comune nu există organizate
serviciile de utilităţi publice în cauză.

Tabelul 1 Utilităţi publice de apă şi canalizare pe medii


Canalizare şi
Alimentare cu apă epurare a apelor TOTAL
uzate
ANUL Urban Rural Urban Rural Urban Rural
265 1355 264 375 265 2686
2000
100% 50.45% 99.62% 13.96%
265 1383 264 383 265 2686
2001
100% 51.49% 99.62% 14.26%
268 1423 266 378 268 2698
2002
100% 52.74% 99.25% 14.01%
276 1480 276 388 276 2727
2003
100% 54.27% 100% 14.23%
309 1551 302 373 314 2827
2004
98.41% 54.86% 96.18% 13.19%
315 1620 306 386 319 2851
2005
98.75% 56.82% 95.92% 13.54%
317 1682 308 400 320 2854
2006
99.06% 58.93% 96.25% 14.02%

Astfel, din perspectiva economiei de scală organizarea unor servicii de utilităţi pu-
blice la nivelul unei comune implică costuri atât de mari încât furnizarea acestora
ar fi inaccesibilă majorităţii posibililor beneficiari, ceea ce face serviciul să devină
nerentabil. De aceea unele servicii publice de interes local sau cele de utilităţi
publice au o întindere mai mare decât cea a unităţii administrativ-teritoriale la ni-
velul căreia sunt organizate. Acest efect de extrateritorialitate poate fi unul pozitiv
sau negativ. Considerăm că introducerea în norma juridică a asociaţiilor interco-
munitare ca parte a peisajului instituţional public autohton indică existenta unor
servicii publice a căror arie de manifestare şi/ sau sfera de activitate este altul
decât cel naţional, judeţean sau local. Însă, la ce nivel apar acestea? Pentru a
răspunde acestei întrebări capitolul IV al volumului este dedicat discuţiei regimului
juridic aplicabil serviciilor publice cu arie de manifestare şi / sau sfera de activitate
la nivel de asociaţie de dezvoltare intercomunitară2.

2
Din raţiuni de accesibilitate a textului vom folosi termenul de asociaţie de dezvoltare
intercomunitară, consacrat în legislaţia din România, deşi considerăm că termenul de

16
Capacitatea administrativă redusă a autorităţilor publice locale mici de a gestiona
serviciile publice de interes local şi pe cele de utilităţi publice se datorează şi limi-
tărilor abilităţilor tehnice şi politice ale liderilor locali de a stabili şi gestiona strategii
de dezvoltare locală prin implicarea comunităţilor locale. Totodată, diferenţele
dintre unităţile administrativ-teritoriale sunt pronunţate şi în ceea ce priveşte gradul
de echipare a infrastructurii locale şi, ca urmare, din punctul de vedere al accesi-
bilităţii serviciilor publice cu caracter local.

Soluţiile posibile pentru a adresa provocările datorate nivelului redus al capacităţii


administrative în cazul autorităţilor administraţiei publice locale mici includ:

• reducerea gradului de fragmentare administrativă prin comasarea unită-


ţilor administrativ-teritoriale cu capacitate administrativă scăzută,

• organizarea şi furnizarea în comun a unor servicii publice de interes local,


precum şi a serviciilor comunitare de utilităţi publice,

• descentralizarea diferenţiată a atribuţiilor ce revin autorităţilor administra-


ţiei publice locale în funcţie de capacitatea autorităţilor publice locale de a
le prelua şi gestiona conform unor standarde minimale.

În cazul reformei sistemului administrativ-teritorial din România, în vederea creşte-


rii capacităţii administrative, s-a preferat introducerea formelor de cooperare între
autorităţile administraţiei publice locale (care să permită organizarea şi furnizarea
în comun a unor servicii) combinat cu descentralizarea diferenţiată a atribuţiilor
(introdusă prin Legea-cadru a descentralizării din 2006. Opţiunea pentru această
combinaţie de soluţii ascunde însă şi posibile efecte negative, datorate interacţiunii
dintre cele două, efecte pe care le discutăm în secţiunea dedicată impactului
competiţiei asupra cooperării între autorităţile administraţiei publice locale.

I.3. Concluzii

Analiza celor două provocări cu care se confruntă autorităţile administraţiei publice


locale indică faptul că fragmentarea administrativă a României nu este excesivă,
nivelul administrativ al comunelor, oraşelor şi municipiilor corespunzând intercomu-
nalităţii din Franţa; problema evidentă este cea de capacitate administrativă,
evidenţiată de datele privind organizarea şi furnizarea unor servicii publice de
interes local şi a serviciilor comunitare de utilităţi publice. Din acest motiv conside-
răm că asocierea intercomunitară trebuie abordată din perspectiva adecvării ei
pentru depăşirea problemei de capacitate administrativă şi organizarea de servicii
publice, nefiind cazul discutării ei din perspectiva unui nou nivel de organizare
administrativ-teritorială.

asociaţie de dezvoltare intercomunală sau cel de asociaţie intercomunală sunt mai


potrivite. Vezi secţiunea dedicată analizei legislaţiei în domeniu.

17
II. Metodologia studiului

Evaluarea impactului formării asociaţiilor între autorităţi ale administraţiei publice


locale asupra capacităţii de formulare de politici necesită o metodologie complexă
care să răspundă nevoii de a evalua mai multe aspecte esenţiale. În primul rând
este necesară o viziune de ansamblu asupra cadrului legislativ privind asocierea
între autorităţi ale administraţiei publice locale din România, vizând atât legislaţia
primară, cât şi cea secundară, cu accent pe măsura în care prevederile legislative
constituie sau nu premise pentru crearea unor asociaţii funcţionale. În al doilea
rând se impune o evaluare a experienţei de până acum în domeniul asocierii între
autorităţi ale administraţiei publice teritoriale, vizând atât asocierile create înainte
de introducerea în legislaţie a noţiunii de asociaţie de dezvoltare intercomunitară,
cât şi asocierile create ulterior. O asemenea componentă ar trebui să vizeze
simultan atât opiniile reprezentanţilor autorităţilor administraţiei publice locale
asociate, cât şi opiniile aparatului executiv / tehnic al acestor asociaţii (în măsura în
care acesta există).

Complexitatea problemei investigate sugerează necesitatea dezvoltării unei meto-


dologii complexe, incluzând atât componente calitative, care să permită o investi-
gare în profunzime a fenomenului studiat, cât şi componente cantitative, care să
permită investigarea unui număr mai mare de cazuri şi să permită formularea unor
concluzii cu caracter general. Complementaritatea cantitativ-calitativ permite for-
mularea unei propuneri de politică publică care să vizeze atât aspecte legale şi
procedurale, cât şi aspecte legate de implementarea ulterioară a politicii propuse,
pe baza dovezilor existente (evidence-based policy-making). Avantajul evident al
unei astfel de abordări, comparat cu o abordare strict legal-procedurală a proble-
mei asociaţiilor între autorităţi ale administraţiei publice locale, este că permite o
mai bună adaptare a politicii publice la realitatea din teren. În continuare vom
detalia cele trei componente ale metodologiei folosite.

18
II.1. Analiza legislaţiei
Prima componentă a analizei noastre, cea referitoare la cadrul legislativ foloseşte
strategiile specifice metodei analizei de documente pentru a identifica aspectele
problematice (contradicţii şi lacune) ale aplicării legislaţiei româneşti în domeniul
asociaţiilor între autorităţi ale administraţiei publice locale. Aspectele identificate
astfel vor constitui baza pentru celelalte componente ale studiului.

Analiza se bazează atât pe legislaţia primară în domeniul asocierii între autorităţi


ale administraţiei publice locale (Legea nr. 215 din 2001 a administraţiei publice
locale cu modificările şi completările ulterioare, Legea nr. 51 din 2006 a serviciilor
comunitare de utilităţi publice şi Legea nr. 246 din 2005 pentru aprobarea Ordo-
nanţei Guvernului nr. 26 din 2000 cu privire la asociaţii şi fundaţii), cât şi pe legis-
laţia secundară (Legea nr. 273 din 2006 privind finanţele publice locale, Legea nr.
315 din 2004 privind dezvoltarea regională în România, Legea nr. 195 din 2006
Legea-cadru a descentralizării, Legea nr. 554 din 2004 a contenciosului adminis-
trativ, Legea nr. 262 din 19 iulie 2007 pentru modificarea şi completarea Legii
contenciosului administrativ nr. 554/2004, Ordonanţa Guvernului 2/2001 privind
regimul juridic al contravenţiilor, cu modificările şi completările ulterioare, Legea
nr. 351 din 2001 privind aprobarea Planului de Amenajare a teritoriului naţional –
Secţiunea a IV-a Reţeaua de localităţi, Legea nr. 96 din 18 martie 2003 pentru
aprobarea Ordonanţei Guvernului nr. 53/2002 privind Statutul-cadru al unităţii
administrativ-teritoriale). Analiza vizează ambele niveluri ale reglementării datorită
probabilităţii ca unele aspecte aparent neseenţiale din punctul de vedere al
legiuitorului, dar importante pentru funcţionarea efectivă a acestor asocieri, să fie
reglementare doar la nivelul legislaţiei secundare.

Analiza legislativă nu vizează la nivel de detaliu documentele referitoare la aso-


cierea între autorităţi ale administraţiei publice locale, aflate în diferite etape ale
procesului legislativ, cum ar fi proiectul de hotărâre de guvern privind aprobarea
normelor metodologice de aplicare a Legii-cadru a descentralizării nr. 195/2006 şi
proiectul de ordonanţă de urgenţă pentru modificarea şi completarea Legii servi-
ciilor comunitare de utilităţi publice nr. 51/2006 şi a Legii serviciului de alimentare
cu apă şi de canalizare nr. 241/2006. Aceste documente au fost vizate de analiza
noastră, doar în măsura în care au putut oferi lămuriri suplimentare referitoare la
scopul general întrevăzut de legiuitor pentru asocierile între autorităţi ale
administraţiei publice locale.

Grila de analiză a legislaţiei, a fost construită având drept punct de plecare


formele de organizare a resurselor şi administrare a proceselor dintr-o organizaţie
relevate de cercetările şi practica în domeniul managementului organizaţional3.
Această perspectivă pune aspectele legislative ale asocierii între autorităţi ale
administraţiei publice locale în cadrul mai larg oferit de teoria şi practica
managementului organizaţional performant, permiţând evidenţierea măsurii în
care reglementările existente constituie o premisă favorabilă pentru funcţionarea

3
Management organizaţional. Colecţia T-Kit, Nr. 1. Consiliul Europei, 2000.

19
în condiţii de performanţă a acestor asociaţii. Grila de analiză a vizat următoarele
aspecte:

• definirea şi scopurile diferitelor forme de asociere existente;

• statutul juridic al asocierilor între autorităţi ale administraţiei publice


locale;

• raporturile existente între diferitele forme de asociere;

• raporturile juridice între autorităţile administraţiei publice locale asociate şi


entitatea nou creată;

• înfiinţarea şi formularea regulilor de funcţionare a asociaţiilor;

• structura organizaţională, planificarea strategică, managementul financiar


şi gestiunea patrimoniului;

• modalităţile de gestionare a serviciilor comunitare de utilităţi publice;

• dizolvarea asociaţiilor şi aspectele patrimoniale.

II.2. Experienţa anterioară: componenta calitativă


A doua componentă a studiului vizează experienţa asocierilor între autorităţi ale
administraţiei publice locale în regiunea de dezvoltare de Nord-Vest a României
(judeţele Bihor, Bistriţa-Năsăud, Cluj, Maramureş, Satu Mare, Sălaj), experienţă
legată de reglementarea acestor entităţi în legislaţia românească, funcţionarea
acestora, capacitatea de formulare de strategii de dezvoltare locală, capacitatea
de scriere şi implementare de proiecte, precum şi capacitatea de a co-finanţa pro-
iecte majore.

Analiza noastră a fost restrânsă la o singură regiune de dezvoltare pentru a


permite o abordare cât mai în profunzime a fenomenului, dar permiţând în acelaşi
timp analiza unui număr suficient de cazuri pentru a putea identifica idei şi soluţii
locale la o problemă generală. Regiunea de Nord-Vest a fost selectată din raţiuni
legate de existenţa unui număr de asociaţii funcţionale între autorităţi ale adminis-
traţiei publice locale din mediul rural, deoarece o analiză sumară a indicat faptul
că oraşele şi municipiile tind să se constituie în poli în jurul cărora se creează
acest tip de asociaţii (zone metropolitane, poli de dezvoltare sau alte tipuri de
asocieri). Una din mizele creării asociaţiilor între autorităţi ale administraţiei
publice locale este legată tocmai de dezvoltarea zonelor rurale, în special de
dezvoltarea serviciilor publice din aceste zone, motiv pentru care am decis să
acordăm o atenţie sporită asociaţiilor care funcţionează în mediul rural.

Analiza calitativă a experienţei anterioare în asocierea între asociaţii ale admi-


nistraţiei publice locale a fost realizată în două etape. O primă etapă include o
serie de interviuri individuale de profunzime cu reprezentanţi ai unor asociaţii din

20
regiunea selectată, realizate de experţii CENPO. Cea de a doua etapă implică
analiza unei serii de patru dezbateri publice organizate de experţii CENPO, cu
participarea unor reprezentanţi ai asociaţiilor între autorităţi publice locale şi a
aleşilor locali (Primari, consilieri locali) din comunităţile respective.

Interviurile individuale de profunzime au vizat subiecţi făcând parte din aparatul


executiv / tehnic al asociaţiilor vizate. S-a optat pentru interviuri semistructurate,
care au permis obţinerea de date relevante pentru aspectele identificate ca fiind
problematice în urma analizei legislative, permiţând în acelaşi timp subiecţilor să
aducă în discuţie alte aspecte pe care ei le consideră relevante. Ghidul de interviu
folosit a abordat:

• dimensiune descriptivă (background-ul asociaţiei în cauză; sumarizarea


principalelor probleme apărute în înfiinţarea şi funcţionarea asociaţiei);

• una atitudinală (atitudini vizavi de asocierea între entităţi de mărimi dife-


rite);

• şi una prospectivă (crearea unei atitudini favorabile a aleşilor locali vizavi


de asocierea între autorităţi ale administraţiei publice locale; viziunea
subiecţilor asupra scopului şi competenţelor acestor asociaţii; viziunea
subiecţilor asupra proceselor decizionale la nivel de asociaţie).

Dezbaterile au vizat reprezentanţii (aparat executiv/tehnic şi aleşi locali) a patru


asociaţii între autorităţi ale administraţiei publice locale din regiunea ţintă:
Asociaţia Microregională Someş-Nadeş (judeţul Cluj), Asociaţia Microregională
Câmpia Transilvaniei (judeţul Cluj), Asociaţia Microregională Văile Someşului
(judeţul Cluj) şi Asociaţia Microregională Eco-Na-Tur (judeţul Satu Mare). La
dezbateri au participat şi reprezentanţi ai organizaţiilor neguvernamentale care
activează în aria de cuprindere a asociaţiilor, reprezentanţi ai companiilor private
din localităţile respective şi angajaţi ai autorităţilor locale. Discuţiile au fost
concentrate pe aspecte legate de rolul şi competenţele asociaţiilor între autorităţi
ale administraţiei publice locale, pe identificarea de probleme apărute în
funcţionarea asociaţiilor şi pe formularea de sugestii vizavi de reglementarea
acestor asociaţii.

Interviurile individuale au fost realizate în perioada 1 noiembrie – 15 decembrie


2007, iar dezbaterile în perioada 2-5 decembrie 2007. Interviurile şi dezbaterile au
fost înregistrate pe suport electronic şi transcrise într-un format standard.

II.3. Experienţa anterioară: componenta cantitativă


Rezultatele analizei legislative şi ale analizei interviurilor individuale au fost
folosite pentru cea de a treia componentă a studiului. Scopul acestei componente
a fost acela de a măsura, folosind un instrument standardizat, cunoştinţele,

21
atitudinile şi opiniile reprezentanţilor autorităţilor administraţiei publice locale vizavi
de asocierea intercomunitară. S-a elaborat astfel un chestionar vizând

- o componentă factuală, adresată autorităţilor administraţiei publice locale


care au aderat deja la o formă de asociere: mărimea asociaţiilor şi caracte-
risticile autorităţilor administraţiei publice locale asociate, tipul de asociere
(în baza reglementărilor privind asociaţiile şi fundaţiile sau în baza regle-
mentărilor din Legea nr. 215 din 2001, cu modificările şi completările
ulterioare);
- o componentă atitudinală: atitudini vizavi de participarea la, delegarea de
competenţe către, şi susţinerea financiară a asociaţiilor intercomunitare;
- o componentă evaluativă, adresată tuturor subiecţilor: evaluarea capacităţii
administrative şi financiare a autorităţilor administraţiei publice locale;
- o componentă evaluativă, adresată autorităţilor administraţiei publice locale
care au aderat deja la o formă de asociere: evaluarea satisfacţiei vizavi de
activitatea, strategia, proiectele, situaţia financiară şi relaţiile din interiorul
asociaţiei, precum şi identificarea principalelor probleme cu care s-a
confruntat asociaţia;
- o componentă prospectivă: proiecţii vizavi de rolul şi competenţele aso-
ciaţiilor de acest tip, modificările care ar trebui aduse legislaţiei din domeniu
şi asistenţa pe care autorităţile administraţiei publice centrale ar trebui să o
acorde.

Chestionarul a constituit instrumentul unei anchete sociologice prin poştă, care a


vizat un eşantion de 110 autorităţi ale administraţiei publice locale din Regiunea
de Nord-Vest a României. Eşantionul folosit este unul de accesibilitate
(convenience sample) neprobabilistic, incluzând reprezentanţi ai autorităţilor
publice locale (Primării) din comune din cele şase judeţe ale regiunii, selectate în
ordinea inversă a mărimii, pe baza datelor statistice la nivelul anului 2002,
furnizate de Institutul Naţional de Statistică. În eşantion au fost incluse 17 localităţi
din judeţul Bistriţa-Năsăud, câte 20 de localităţi din Bihor şi Cluj, şi câte 18
localităţi din Maramureş, Sălaj şi Satu Mare. Cea mai mică comună inclusă în
studiu are 797 de locuitori şi este situată în judeţul Cluj, iar cea mai mare are
2955 de locuitori şi este situată în judeţul Bihor. De remarcat că, la selectarea
comunelor din judeţul Bihor, a 17-a în ordinea inversă a mărimii este o comunitate
urbană, oraşul Nucet, care a fost exclusă din eşantion. Chestionarul a fost
transmis prin poştă; însoţit de un material de prezentare a proiectului şi a
Centrului pentru Politici Publice şi de un plic autoadresat Centrului, pentru
transmiterea răspunsurilor; fiind adresat autorităţilor executive (Primar) de la
nivelul comunelor incluse în studiu. Rata de răspuns a acestei componente este
extrem de scăzută (17%), fapt care se poate datora fie lipsei de interes faţă de
problema asocierii intercomunitare, fie complexităţii aspectelor implicate de
asocierea intercomunitară. Acelaşi chestionar a fost aplicat şi participanţilor la
cele patru dezbateri publice organizate de Centrul pentru Politici Publice, care
constituie un al doilea eşantion de accesibilitate, relevant în special datorită
faptului că toate autorităţile administraţiei publice locale din mediul rural

22
reprezentate fac parte dintr-o asociaţie. Din cei 87 de participanţi la cele patru
dezbateri publice, 20 de reprezentanţi ai autorităţilor publice locale sau asociaţiilor
de dezvoltare intercomunitară au răspuns la chestionar. O variantă modificată a
chestionarului a fost transmisă prin e-mail unui număr de 10 asociaţii de
dezvoltare intercomunitară funcţionale, identificate de către experţii CENPO în
afara Regiunii de Nord-Vest, între care menţionăm asociaţiile corespunzând celor
trei zone metropolitane constituite până în prezent (Oradea, Bacău, Constanţa).
Două dintre aceste asociaţii au răspuns chestionarului nostru. Deşi rata de
răspuns la chestionarul nostru nu permite, dintr-o perspectivă statistică,
generalizări datele obţinute sunt totuşi extrem de relevante, datorită accentului
pus în construcţia chestionarului pe întrebările deschise, care permit subiecţilor să
elaboreze răspunsurile şi să-şi detalieze opiniile.

23
III. Analiza cadrului legislativ

Obiectivele acestei componente ale studiului sunt identificarea principalelor as-


pecte ale reglementării în legislaţia românească a asociaţiilor între autorităţi ale
administraţiei publice locale; identificarea măsurii în care aceste reglementări sunt
contradictorii, precum şi identificarea lacunelor legislaţiei. În cele ce urmează vom
aborda legislaţia pe două niveluri: reglementări generale privind administraţia
publică locală, aplicabile acestor asociaţii şi reglementări specifice referitoare la
aceste asociaţii în relaţie cu furnizarea de servicii de utilităţi publice.

Primul nivel al legislaţiei stabileşte principiile şi cadrul general al asocierii între


autorităţi ale administraţiei publice locale, defineşte asociaţiile de acest tip şi
statutul lor juridic, nivelul la care şi domeniile în care acestea operează. La acest
nivel găsim Legea nr. 215 din 2001 a administraţiei publice locale cu modificările şi
completările ulterioare (prin Legea nr. 286 din 2006) şi Legea nr. 315 din 2004
privind dezvoltarea regională în România.

Principiile şi precondiţiile necesare funcţionării asociaţiilor între autorităţi ale admi-


nistraţiei publice locale sunt enunţate în Legea administraţiei publice locale (215
din 2001, cu modificările ulterioare) şi în Legea-cadru a descentralizării (195 din
2006). Se enunţă principiul autonomiei locale şi al descentralizării serviciilor
publice în funcţionarea administraţiei publice locale (Legea nr. 215/2001 art. 2,
alin. 1), specificându-se că autonomia locală priveşte organizarea, funcţionarea,
competenţele şi atribuţiile, precum şi gestionarea resurselor (art. 4, alin. 2,
modificat). Aceeaşi lege specifică dreptul autorităţilor administraţiei publice locale
de a se asocia cu alte entităţi similare. O referire la această posibilitate de asociere
apare şi în Legea nr. 315 din 2004 privind dezvoltarea regională în România, care,
la articolul 6, alin. 3, precizează că regiunile, judeţele, şi/sau localităţile din judeţe
care fac parte din regiuni diferite se pot asocia în scopul realizării unor obiective de
interes comun, interregionale şi/sau interjudeţene. Această precizare exclude
posibilitatea de restrângere a dreptului de asociere al autorităţilor administraţiei
publice locale la judeţul şi/sau regiunea de dezvoltare din care fac parte.

24
III.1. Definirea asociaţiilor de dezvoltare intercomunitară
Legea nr. 215 din 2001 a administraţiei publice locale, cu modificările ulterioare
defineşte la art. 1 alin 2. lit c. asociaţiile de dezvoltare intercomunitară (ADI) ca fiind
„structurile de cooperare cu personalitate juridică, de drept privat, înfiinţate, în con-
diţiile legii, de unităţile administrativ-teritoriale pentru realizarea în comun a unor
proiecte de dezvoltare de interes zonal sau regional ori furnizarea în comun a unor
servicii publice”. La lit. g a aceluiaşi articol aceste entităţi sunt incluse în lista de
organisme prestatoare de servicii publice şi de utilitate publică de interes local sau
judeţean. Lit. j defineşte zona metropolitană ca fiind asociaţia de dezvoltare inter-
comunitară constituită pe bază de parteneriat între capitala României sau muni-
cipiile de rangul I şi unităţile administrativ teritoriale aflate în zona imediată. Literele
c şi g din acest articol plasează la nivele complet diferite activitatea pe care ar
putea-o desfăşura aceste entităţi. Astfel, asociaţiile de dezvoltare intercomunitară
se creează pentru realizarea unor proiecte de interes zonal sau regional, dar sunt
organisme prestatoare de servicii publice şi de utilitate publică de interes local sau
judeţean. Prin coroborare cu prevederile legii privind dezvoltarea regională în
România (art. 6, alin. 3) putem plasa activitatea asociaţiilor la nivel local, zonal,
judeţean şi regional.

În contextul acestei discuţii, o atenţie deosebită o merită conceptul de zonă metro-


politană, şi măsura în care această entitate este, sau ar trebui să fie, diferită de
asociaţia de dezvoltare intercomunitară. Legea nr. 351 din 6 iulie 2001 privind
aprobarea Planului de amenajare a teritoriului naţional – Secţiunea a IV-a Reţeaua
de localităţi defineşte şi ea zona metropolitană. Aceasta este definită ca „zona
constituită prin asociere, pe bază de parteneriat voluntar, între marile centre ur-
bane (Capitala României şi municipiile de rangul I) şi localităţile urbane şi rurale
aflate în zona imediată, la distanţe de până la 30 km, între care s-au dezvoltat
relaţii de cooperare pe multiple planuri” (Anexa I). La articolul 7, alin. 2 se precizea-
ză că zonele metropolitane funcţionează ca entităţi independente, fără persona-
litate juridică; iar la alin. 3 se introduce posibilitatea ca aceste zone să funcţioneze
pe un perimetru independent de limitele unităţilor administrativ-teritoriale, stabilit de
comun acord de autorităţile administraţiei publice locale. La art. 8, Legea prevede
că „Asociaţia zonei metropolitane, cu acordul consiliilor locale şi cu consultarea
populaţiei în condiţiile legii, în a cărei rază teritorială s-a constituit, adoptă
programul de dezvoltare a zonei”.

La acest punct observăm o contradicţie a legii. Pe de o parte se face referire la


faptul că zonele metropolitane funcţionează ca entităţi fără personalitate juridică,
pe de altă parte se face referire la „asociaţia zonei metropolitane”, sintagmă care
implică existenţa unei structuri asociative a zonei metropolitane, funcţionând, în lip-
sa altor reglementări, în condiţiile Legii 246 din 2005 cu privire la asociaţii şi fun-
daţii. Dacă acceptăm aceste implicaţii ale sintagmei „asociaţia zonei metropolitane”
atunci putem spune că zonele metropolitane reprezintă doar o formă de asociaţie
de dezvoltare intercomunitară. Dar reglementările referitoare la asociaţiile de dez-
voltare intercomunitară nu fac referire la posibilitatea ca acestea să funcţioneze pe
un perimetru independent de limitele unităţilor administrative-teritoriale, apărând o
contradicţie între Legea nr. 351 din 2001 şi Legea nr. 215 din 2001.

25
Ordonanţa nr. 53 din 2002 privind statutul-cadru al unităţii administrative teritoriale
(aprobată cu modificări prin Legea nr. 96 din 2003) face şi ea referire la zonele
metropolitane, precizând la art. 4, alin. 4 că „organizarea şi funcţionarea zonelor
metropolitane se face potrivit legii”. În lipsa altor reglementări privind zonele metro-
politane, concluzia evidentă este că prevederile legale în vigoare referitoare la
zonele metropolitane nu sunt suficient de clare în privinţa distincţiei dintre această
formă de asociere şi alte forme de asociere a autorităţilor administraţiei publice
locale. O altă observaţie evidentă este legată de insuficienta explicare a mecanis-
melor de funcţionare a zonelor metropolitane, care nu sunt, în spiritul actualelor
reglementări, unităţi-administrativ teritoriale dar nici nu au la dispoziţie alte meca-
nisme decât cele ce decurg din aplicarea legislaţiei referitoare la asociaţii şi fundaţii
şi cea referitoare la asocierea intercomunitară.

La art. 8, alin. 2 al Legii nr. 215 din 2001 se specifică scopul acestor asociaţii.
Astfel, „Asociaţiile de dezvoltare intercomunitară se constituie, în condiţiile legii, în
scopul realizării în comun a unor proiecte de dezvoltare de interes zonal sau
regional ori al furnizării în comun a unor servicii publice”. De remarcat că, la acest
punct, legiuitorul a ţinut să definească un scop mai larg al asociaţiilor de dezvoltare
intercomunitară, cel de dezvoltare locală, evitând reducerea lor strict la entităţi
create pentru accesarea fondurilor structurale. De remarcat şi faptul că oportuni-
tatea asocierii comunitare în furnizarea de servicii trebuie legată şi de necesitatea
de a consacra principiul interlocutorului unic în relaţiile cu finanţatorii, operatorii şi
beneficiarii acestor servicii.

Un element important este legat de terminologia folosită. Legea nr. 215 din 2001
foloseşte termenul de asociaţie de dezvoltare intercomunitară. Având în vedere
referirea frecventă care se face la modelul francez al intercomunalităţilor, putem
considera că avem de a face o eroare de traducere în denumirea acestor entităţi.
O denumire mult mai corectă ar fi cea de asociaţie de dezvoltare intercomunală.
Dacă în Franţa, termenul de „comună” pe care se bazează noţiunea de intercomu-
nalitate face referire la o unitate administrativ-teritorială conţinând o singură
localitate, în România termenul de comună face referire la o unitate administrativ-
teritorială conţinând mai mult de o localitate. Datorită mărimii şi dispersării spaţiale
nu putem folosi întotdeauna, cu referire la o comună din România, termenul de
comunitate, acesta fiind deseori mai potrivit pentru a desemna satele aparţinătoare
comunei. În Legea 51 din 2006 a serviciilor comunitare de utilităţi publice, se folo-
seşte o altă denumire, cea de asociaţie de dezvoltare comunitară, pentru a desem-
na aceleaşi entităţi. Pe lângă nepotrivirea cu spiritul acestui tip de asociere, terme-
nul de asociaţie de dezvoltare comunitară poate induce confuzie datorită folosirii
sale anterioare pentru a desemna un tip de organizaţii neguvernamentale mici,
organizate la nivel de comunitate, formate din cetăţeni din comunitatea respectivă,
şi având drept scop dezvoltarea comunităţii respective. Aplicând mai puţină rigoare
terminologiei folosite putem considera denumirea de asociaţie de dezvoltare
intercomunitară relativ potrivită pentru a desemna aceste entităţi, motiv pentru care
o folosim pe parcursul acestei analize.

26
III.2. Regimul juridic al asociaţiilor de dezvoltare intercomunitară
La art. 11, alin. 1, după modificarea Legii nr. 215 din 2001, se precizează că „Două
sau mai multe unităţi administrativ teritoriale au dreptul ca, în limitele
competenţelor autorităţilor lor deliberative şi executive, să coopereze şi să se
asocieze, în condiţiile legii, formând asociaţii de dezvoltare intercomunitară, cu
personalitate juridică, de drept privat şi de utilitate publică. Asociaţiile de dezvoltare
intercomunitară sunt de utilitate publică, prin efectele prezentei legi, prin derogare
de la prevederile OG 26/2000 (...)”. Această prevedere reprezintă unul din
elementele esenţiale în reglementarea existenţei şi funcţionării asociaţiilor de
dezvoltare intercomunitară. Deşi sunt entităţi formate prin asocierea unor
personaje juridice de drept public (comunele, oraşele şi judeţele, vezi art. 19 din
Legea nr. 215 din 2001), asociaţiile de dezvoltare intercomunitară sunt entităţi de
drept privat. Prin derogare de la OG 26 din 2000, modificată şi aprobată prin
Legea nr. 246 din 2005, legiuitorul conferă asociaţiilor de dezvoltare
intercomunitară statutul de utilitate publică.

În clarificarea statutului juridic al acestor entităţi ar putea interveni Legea conten-


ciosului administrativ nr. 554 din 2004, care la articolul 2, alin.b defineşte autori-
tatea publică ca fiind „orice organ de stat sau al unităţilor administrativ teritoriale
care acţionează, în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes pu-
blic; sunt asimilate autorităţilor publice, în sensul prezentei legi, persoanele juridice
de drept privat care, potrivit legii, au obţinut statut de utilitate publică sau sunt auto-
rizate să presteze un serviciu public.” Conferindu-li-se statut de utilitate publică, de
către Legea nr. 215 din 2006, prin derogare de la Legea nr. 246 din 2005, din
perspectiva contenciosului administrativ asociaţiile de dezvoltare intercomunitară
sunt asimilate autorităţilor publice, „susceptibile de a emite acte administrative
ilegale şi prin urmare a sta ca pârât în litigii de contencios administrativ” (Dragoş,
2005:73). Întrebarea care derivă de aici este legată de posibilitatea de a extinde
această asimilare a asociaţiilor de dezvoltare intercomunitară cu autorităţile publice
şi în celelalte aspecte ale funcţionării asociaţiilor.

Din OG 26 din 2000 cu modificările şi completările ulterioare derivă o serie de as-


pecte legate de statutul de utilitate publică al asociaţiei de dezvoltare interco-
munitară. Evident nu sunt aplicabile prevederile articolelor 38 şi 39 care fac referire
la procedura de dobândire a utilităţii publice. Neaplicabile sunt şi prevederile
referitoare la procedura de retragere a statutului de utilitate publică din articolul 42.

Sunt aplicabile însă majoritatea drepturilor şi obligaţiilor asociaţiilor de utilitate


publică prevăzute la articolul 41, după cum urmează: a) dreptul de a i se atribui în
folosinţă gratuită bunurile proprietate publică; b) dreptul preferenţial la resurse
provenite din bugetul de stat şi din bugetele locale; c) dreptul de a menţiona în
toate documentele pe care le întocmeşte că asociaţia sau fundaţia este
recunoscută ca fiind de utilitate publică; d) obligaţia de a comunica autorităţii
administrative competente orice modificări ale actului constitutiv şi ale statutului,
precum şi rapoartele de activitate şi situaţiile financiare anuale; autoritatea
administrativă are obligaţia să asigure consultarea acestor documente de către
orice persoană interesată; e) obligaţia de a publica, în extras, în termen de 3 luni
de la încheierea anului calendaristic, rapoartele de activitate şi situaţiile financiare

27
anuale în Monitorul Oficial al României, Partea a IV-a, precum şi în Registrul
naţional al persoanelor juridice fără scop patrimonial (şi, cf. art. 74, alin. 2 de a
comunica copii de pe rapoartele de activitate şi situaţiile financiare anuale, însoţite
de dovada eliberată de Regia Autonomă «Monitorul Oficial» că s-a solicitat
publicarea acestora şi în Monitorul Oficial al României, Partea a IV-a şi către
Ministerul Justiţiei). Excepţia de la drepturile şi obligaţiile asociaţiilor de utilitate
publică este legată de prevederea potrivit căreia asociaţiile de dezvoltare
intercomunitară trebuie să menţină cel puţin nivelul activităţii şi performanţele ce au
determinat recunoaşterea, care este strâns legată de procedura de obţinere a
statutului de utilitate publică, neaplicabilă în cazul asocierii intercomunitare.

III.3. Delegarea competenţelor către asociaţiile de dezvoltare


intercomunitară
Legislaţia în domeniu precizează că asocierea intercomunitară se poate realiza
în limitele competenţelor autorităţilor deliberative şi executive ale unităţilor
administrativ teritoriale. Ori, articolul 5, alin. 1 modificat al Legii 215 din 2001
specifică că autorităţile administraţiei publice locale au trei tipuri de competenţe,
exclusive, partajate şi delegate. Spiritul reglementărilor privind asocierea interco-
munitară implică faptul că acestea ar urma să exercite, prin delegare, competenţe
ale autorităţilor administraţiei publice locale. Dar, Legea nr. 215 din 2001
precizează că, consiliul local are iniţiativă şi hotărăşte, în condiţiile legii, în toate
problemele de interes local, cu excepţia celor care sunt date prin lege în
competenţa altor autorităţi ale administraţiei publice locale sau centrale (art. 38,
alin. 1 după modificare). În aceste condiţii putem concluziona că delegarea
competenţelor exclusive ale consiliilor locale sau judeţene este posibilă, dar
delegarea competenţelor partajate sau delegate ar putea fi supusă anumitor
condiţii.

Spiritul legislaţiei privind asociaţia de dezvoltare intercomunitară vizează tocmai


capacitatea administrativă scăzută a unor autorităţi ale administraţiei publice
locale, capacitate care ar urma să fie sporită prin asociere. În cadrul procesului de
descentralizare, reglementat în prezent prin Legea-cadru a descentralizării nr. 195
din 2006, se pune accent pe faptul că anumite competenţe nu pot fi exercitate de
către autorităţile administraţiei publice locale datorită capacităţii lor administrative
reduse. Se specifică chiar că, în vederea exercitării competenţelor în condiţii
de eficienţă (subl.ns.), unităţile administrativ-teritoriale se pot organiza în asociaţii
de dezvoltare intercomunitară, în condiţiile Legii nr. 215 cu modificările şi
completările ulterioare (art. 13). La articolul 2, lit. c, d şi e, Legea nr. 195 din 2006
specifică că:

- competenţele delegate sunt atribuite prin lege autorităţilor administraţiei publi-


ce locale, împreună cu resursele financiare corespunzătoare, de către autori-
tăţile publice centrale, pentru a le exercita în numele şi în limitele stabilite de
acestea;

28
- competenţele exclusive sunt atribuite prin lege autorităţilor administraţiei pu-
blice locale, de realizarea cărora acestea sunt responsabile. Autorităţile admi-
nistraţiei publice locale au dreptul de decizie şi dispun de resursele şi mijloa-
cele necesare îndeplinirii competenţelor;
- competenţele partajate sunt exercitate de autorităţile administraţiei publice
locale împreună cu alte niveluri ale administraţiei publice (judeţean sau
central), cu o separare clară a finanţării şi puterii de decizie pentru fiecare
responsabil în parte.
Această împărţire a competenţelor este specificată şi în Legea nr. 215 din 2001,
art. 5, alin. 1.

În acelaşi timp, autonomia locală conferă autorităţilor administraţiei publice locale,


dreptul ca, în limitele legii, să aibă iniţiative în toate domeniile, cu excepţia celor
care sunt date expres în competenţa altor autorităţi publice (art. 5, alin. 2).

Concluzia evidentă ar fi că asocierile intercomunitare ar viza mai degrabă compe-


tenţele partajate şi delegate ale autorităţilor administraţiei publice locale, situaţie în
care trebuie aduse în discuţie modalităţile de delegare. De exemplu, anumite
competenţe partajate sunt împărţite de autorităţile administraţiei publice locale cu
Instituţia Prefectului. Logic, ar fi ca această instituţie să fie şi ea parte a asociaţiei
de dezvoltare intercomunitară / să îşi delege şi ea competenţele respective. Dar,
Instituţia Prefectului nu reprezintă o unitate administrativ-teritorială, şi nu poate
face parte dintr-o asociere intercomunitară.

III.4. Funcţionarea asociaţiilor de dezvoltare intercomunitară


Statutul de entitate de drept privat de utilitate publică, presupune faptul că înfiinţa-
rea, funcţionarea şi eventuala desfiinţare a asociaţiilor de dezvoltare interco-
munitară se supune şi prevederilor OG 26/2000 cu privire la asociaţii şi fundaţii, cu
modificările şi completările ulterioare din Legea nr. 246 din 2005. Prevederile
legale referitoare la asociaţii se aplică, pe cale de consecinţă şi asociaţiei de
dezvoltare intercomunitară.

Unul dintre cele mai importante elemente derivă din modul în care OG 26 din 2000
defineşte asociaţiile. Astfel art. 1, alin. 1 din OG specifică că „Persoanele fizice şi
persoanele juridice care urmăresc desfăşurarea unor activităţi de interes general
sau în interesul unor colectivităţi ori, după caz, în interesul lor personal nepa-
trimonial pot constitui asociaţii ori fundaţii în condiţiile prezentei ordonanţe.”, în timp
ce la alin. 2 se spune că „Asociaţiile şi fundaţiile constituite potrivit prezentei ordo-
nanţe sunt persoane juridice de drept privat fără scop patrimonial.” Definiţia
asociaţiei, din articolul 4 al OG 26 din 2000, potrivit căreia „Asociaţia este subiectul
de drept constituit de trei sau mai multe persoane care, pe baza unei înţelegeri,
pun în comun şi fără drept de restituire contribuţia materială, cunoştinţele sau
aportul lor în muncă pentru realizarea unor activităţi în interes general, al unor
colectivităţi sau, după caz, în interesul lor personal nepatrimonial." se aplică şi

29
asocierii intercomunitare. Astfel, apare o condiţie suplimentară faţă de prevederile
Legii 215 din 2001, şi anume aceea că asociaţiile de dezvoltare intercomunitară nu
pot avea mai puţin de trei membri. Se exclud astfel situaţii de genul asocierii între
un consiliul judeţean şi consiliul local al oraşului reşedinţă de judeţ pentru proiecte
comune.

În continuare OG 26 din 2000 cu completările ulterioare specifică elementele care


trebuie să figureze în mod obligatoriu în actul constitutiv şi statutul asociaţiei. Astfel
art. 6, alin. 2 specifică că

Actul constitutiv cuprinde, sub sancţiunea nulităţii absolute: a) datele de identificare a


membrilor asociaţi: numele sau denumirea şi, după caz, domiciliul sau sediul acestora;
b) exprimarea voinţei de asociere şi precizarea scopului propus; c) denumirea aso-
ciaţiei; d) sediul asociaţiei; e) durata de funcţionare a asociaţiei - pe termen determinat,
cu indicarea expresă a termenului, sau, după caz, pe termen nedeterminat; f) patri-
moniul iniţial al asociaţiei; activul patrimonial, în valoare de cel puţin un salariu minim
brut pe economie, la data constituirii asociaţiei, este alcătuit din aportul în natură şi/sau
în bani al asociaţilor. În cazul aportului în natură, forma autentică a actului constitutiv şi
a statutului este obligatorie; g) componenţa nominală a celor dintâi organe de condu-
cere, administrare şi control ale asociaţiei; h) persoana sau, după caz, persoanele îm-
puternicite să desfăşoare procedura de dobândire a personalităţii juridice; i) semnăturile
membrilor asociaţi.

La alin. 3 al aceluiaşi articol se spune că

Statutul cuprinde, sub sancţiunea nulităţii absolute: a) elementele prevăzute la alin. (2),
cu excepţia celor precizate la lit. g) şi h); b) precizarea scopului şi a obiectivelor
asociaţiei; c) modul de dobândire şi de pierdere a calităţii de asociat; d) drepturile şi
obligaţiile asociaţilor; e) categoriile de resurse patrimoniale ale asociaţiei; f) atribuţiile
organelor de conducere, administrare şi control ale asociaţiei; g) destinaţia bunurilor, în
cazul dizolvării asociaţiei, cu respectarea dispoziţiilor art. 60.

De remarcat obligativitatea precizării categoriilor de resurse patrimoniale ale aso-


ciaţiei precum şi a destinaţiei bunurilor, în cazul dizolvării asociaţiei, prevederi
extreme de relevante în condiţiile unor prezumtive dizolvări ale unor asocieri inter-
comunitare care gestionează un serviciu public cu infrastructura tehnico-edilitară
aferentă.

Şi prevederile referitoare la conducerea asociaţiei sunt aplicabile asociaţiei de


dezvoltare intercomunitară. Astfel, asociaţiile de acest tip sunt obligate să aibă
adunare generală, consiliu director şi cenzor (art. 20), iar competenţele adunării
generale sunt a) stabilirea strategiei şi a obiectivelor generale ale asociaţiei; b) a-
probarea bugetului de venituri şi cheltuieli şi a bilanţului contabil; c) alegerea şi
revocarea membrilor consiliului director; d) alegerea şi revocarea cenzorului sau,
după caz, a membrilor comisiei de cenzori; e) înfiinţarea de filiale; f) modificarea
actului constitutiv şi a statutului; g) dizolvarea şi lichidarea asociaţiei, precum şi sta-
bilirea destinaţiei bunurilor rămase după lichidare; h) orice alte atribuţii prevăzute în
lege sau în statut. (art. 21, alin. 2). La art. 21, alin. 4 se prevede şi că adunarea
generală se întruneşte cel puţin o dată pe an şi are drept de control permanent
asupra organelor prevăzute la art. 20 lit. b) şi c).

30
Un element foarte important, raportat la practica de până în acest moment a
asociaţiilor între entităţi ale administraţiei publice locale este dat de art. 23, alin. 1
care prevede: „Hotărârile luate de adunarea generală în limitele legii, ale actului
constitutiv şi ale statutului sunt obligatorii chiar şi pentru membrii asociaţi care
nu au luat parte la adunarea generală sau au votat împotrivă.” Această
prevedere este relevantă în contextul situaţiilor în care, membrii asociaţiei
(Consiliile locale, solidar cu Primăriile), din diverse motive, mai mult sau mai puţin
obiective doresc ca anumite proiecte ale asociaţiilor să fie blocate, chiar cu riscul
pierderii unor finanţări externe importante, după ce s-a luat deja o decizie a
asociaţiei în acest sens. Legiuitorul lasă totuşi şi o posibilitate de contestare pentru
evitarea eventualelor abuzuri. Astfel la art. 23, alin. 2 se specifică că hotărârile
adunării generale, contrare legii, actului constitutiv sau dispoziţiilor cuprinse în
statut, pot fi atacate în justiţie de către oricare dintre membrii asociaţi care nu au
luat parte la adunarea generală sau care au votat împotrivă şi au cerut să se
insereze aceasta în procesul verbal de şedinţă, în termen de 15 zile de la data
când au luat cunoştinţă despre hotărâre sau de la data când a avut loc şedinţa,
după caz.

La art. 24 este reglementată activitatea consiliului director. Acesta are rolul de a


asigura punerea în executare a hotărârilor adunării generale şi poate fi alcătuit şi
din persoane din afara asociaţiei, în limita a cel mult o pătrime din componenţa sa.
Consiliul director este cel care prezintă adunării generale raportul de activitate pe
perioada anterioară, executarea bugetului de venituri şi cheltuieli, bilanţul contabil,
proiectul bugetului de venituri şi cheltuieli şi proiectul programelor asociaţiei; în-
cheie acte juridice în numele şi pe seama asociaţiei; aprobă organigrama şi politica
de personal ale asociaţiei, dacă prin statut nu se prevede altfel; şi îndeplineşte
orice alte atribuţii prevăzute în statut sau stabilite de adunarea generală. Regulile
generale privind organizarea şi funcţionarea consiliului director se stabilesc prin
statut. Consiliul director îşi poate elabora un regulament intern de funcţionare.
Legea nr. 215 din 2001 foloseşte în loc de „consiliu director” termenul de „consiliu
de administraţie”, care este condus de un preşedinte ales cu majoritatea voturilor
consiliului, consiliul putând înfiinţa un aparat tehnic finanţat din resursele asociaţiei
de dezvoltare intercomunitară, iar consiliul şi aparatul tehnic funcţionează în limite-
le actului de înfiinţare şi a statutului asociaţiei (art 112), prevederi consistente cu
cele ale OG 26 din 2000.

La aliniatul 4 al aceluiaşi articol 24 se specifică că „Nu poate fi membru al consi-


liului director, iar dacă era, pierde această calitate orice persoană care ocupă o
funcţie de conducere în cadrul unei instituţii publice, dacă asociaţia respectivă are
ca scop sprijinirea activităţii acelei instituţii publice.” Modificările aduse Legii nr. 215
din 2001 introduc un nou articol, art. 381, care stipulează că persoanele
împuternicite să reprezinte interesele unităţii administrativ-teritoriale în asocierea
intercomunitară sunt desemnate prin hotărâre a consiliului local, în condiţiile legii,
respectându-se configuraţia politică de la ultimele alegeri locale. Se introduce
astfel implicit în discuţie problema legitimităţii acestor entităţi de drept privat care ar
putea ajunge să exercite competenţe ale autorităţilor administraţiei publice locale.
Prin introducerea prevederii de respectare a configuraţiei politice de la ultimele
alegeri locale se rezolvă problema legitimităţii, deoarece se introduce obligaţia de

31
a reflecta opiniile şi preferinţele cetăţenilor exprimate la alegerile locale în
structurile de decizie ale asociaţiilor.

Referitor la aparatul tehnic sau executiv al asociaţiei de dezvoltare intercomu-


nitară, remarcăm din nou o posibilitate de îngreunare a activităţii asociaţiei, prin
obligativitatea ca o gamă largă de decizii să fie luată de autorităţile deliberative ale
unităţilor administrativ-teritoriale asociate. Astfel, la art 1206, introdus în Legea nr.
215 din 2001 observăm că asociaţiile de dezvoltare intercomunitară pot decide
desemnarea unui administrator public pentru gestionarea serviciilor de interes
general care fac obiectul asocierii; recrutarea, numirea şi eliberarea din funcţie a
administratorului public al asociaţiei se fac pe baza unei proceduri specifice de
către consiliile de administraţie ale acestora şi sunt aprobate prin hotărâri ale
consiliilor locale şi consiliilor judeţene respective.

Articolele 55, 56 şi 57 reglementează modalităţile de dizolvare a asociaţiilor. Astfel,


asociaţia se dizolvă de drept prin: a) împlinirea duratei pentru care a fost con-
stituită; b) realizarea sau, după caz, imposibilitatea realizării scopului pentru care a
fost constituită, dacă în termen de 3 luni de la constatarea unui astfel de fapt nu se
produce schimbarea acestui scop; c) imposibilitatea constituirii adunării generale
sau a consiliului director în conformitate cu statutul asociaţiei, dacă această situaţie
durează mai mult de un an de la data la care, potrivit statutului, adunarea generală
sau, după caz, consiliul director trebuia să se constituie; d) reducerea numărului de
asociaţi sub limita fixată de lege, dacă acesta nu a fost complinit timp de 3 luni (art.
55, alin. 1). Iar constatarea dizolvării se realizează prin hotărârea judecătoriei în a
cărei circumscripţie se află sediul asociaţiei, la cererea oricărei persoane interesate
(art. 55, alin. 2). Asociaţia se dizolvă, prin hotărâre judecătorească, la cererea
oricărei persoane interesate: a) când scopul sau activitatea asociaţiei a devenit
ilicită sau contrară ordinii publice; b) când realizarea scopului este urmărită prin
mijloace ilicite sau contrare ordinii publice; c) când asociaţia urmăreşte un alt scop
decât cel pentru care s-a constituit; d) când asociaţia a devenit insolvabilă; e) în
cazul prevăzut la art. 14 (art. 56, alin.1). Asociaţia se poate dizolva şi prin
hotărârea adunării generale (art. 57).

III.5. Aspecte financiare ale funcţionării asociaţiilor de dezvol-


tare intercomunitară
Din regimul juridic al asociaţiilor de dezvoltare intercomunitară – asociaţii de drept
privat, cu statut de utilitate publică, care sunt asimilate autorităţilor publice – derivă
faptul că acestora li se aplică şi prevederile referitoare la utilizarea fondurilor pu-
blice şi angajarea bunurilor din domeniul public sau privat al unităţii administrative
teritoriale, aflate în vigoare.

Finanţarea activităţii asocierii intercomunitare se face în baza prevederilor OG 26


din 2000 şi a Legii nr. 215 din 2001, cu modificările ulterioare. Astfel, cf. OG 26 din
2000, art. 46, alin. 1 veniturile asociaţiei de dezvoltare intercomunitară provenind
din a) cotizaţiile membrilor; b) dobânzile şi dividendele rezultate din plasarea

32
sumelor disponibile, în condiţii legale; c) dividendele societăţilor comerciale înfiin-
ţate de asociaţii sau de federaţii; d) venituri realizate din activităţi economice di-
recte; e) donaţii, sponsorizări sau legate; f) resurse obţinute de la bugetul de stat
sau de la bugetele locale; g) alte venituri prevăzute de lege. Art. 47 permite aso-
ciaţiilor să înfiinţeze societăţi comerciale, cu constrângerea reinvestirii dividendelor
sau a folosirii lor în scopurile asociaţiei. Art. 48 permite asociaţiei de dezvoltare
intercomunitară să desfăşoare şi activităţi economice directe, dacă au caracter
accesoriu şi sunt în legătură cu scopul principal al asociaţiei.

Suplimentar faţă de prevederile menţionate anterior, Legea nr. 215 din 2001 cu
modificările ulterioare introduce elemente suplimentare în finanţarea asociaţiilor de
dezvoltare intercomunitară. După modificarea legii, se introduce un articol care
specifică că asociaţiile de dezvoltare intercomunitară se finanţează din contribuţii
din bugetele locale ale unităţilor administrativ-teritoriale membre şi că Guvernul
sprijină înfiinţarea lor prin programe naţionale de dezvoltare, prevăzute anual în
bugetul Ministerului Internelor şi Reformei Administrative; iar consiliile judeţene pot,
la rândul lor, iniţia şi derula programe de dezvoltare locală, finanţate din bugetul
propriu (art. 111).

Alte prevederi ale Legii nr. 215 care influenţează activitatea asociaţiilor de
dezvoltare intercomunitară, se referă la modalităţile de alocare a fondurilor publice
şi de utilizare a bunurilor din domeniul public sau privat al autorităţilor administraţiei
publice locale. Principiul de bază este cel potrivit căruia autorităţile administraţiei
publice locale pot încheia între ele acorduri şi pot participa, inclusiv prin alocare de
fonduri, la iniţierea şi la realizarea unor programe de dezvoltare regională în con-
diţiile legii (art. 12). Consiliile locale şi consiliile judeţene pot hotărî asupra parti-
cipării cu capital sau bunuri, în numele şi în interesul colectivităţilor locale pe care
le reprezintă, la înfiinţarea, funcţionarea şi dezvoltarea unor organisme prestatoare
de servicii publice şi de utilitate publică de interes local sau judeţean, în condiţiile
legii (art. 15, după modificare); iar consiliul local este cel care hotărăşte darea în
administrare, concesionarea sau închirierea bunurilor proprietate publică a comu-
nei sau oraşului, după caz, precum şi a serviciilor publice de interes local, în con-
diţiile legii (art. 38, alin. 5, lit. a). Implicaţiile acestei prevederi sunt legate de nece-
sitatea ca, independent de aportul în capital sau bunuri adus de fiecare unitate
administrativ-teritorială la înfiinţarea asociaţiei, să apară necesitatea de a participa
cu capital sau bunuri la realizarea unui proiect anume al asociaţiei, situaţie în care
fiecare autoritate deliberativă a unităţilor administrativ teritoriale componente ale
asociaţiei să trebuiască să ia o decizie separată, în condiţiile legii. Acest fapt poate
îngreuna semnificativ desfăşurarea activităţii unei asociaţii, datorită timpului nece-
sar pentru ca aceste autorităţi deliberative (consilii locale sau judeţene) să ia aces-
te decizii. Pe de altă parte aceste decizii sunt necesare în condiţiile prevederilor le-
gale privind proprietatea publică (Legea nr. 213 din 1998), şi rămâne la latitudinea
autorităţilor administraţiei publice locale asociate să rezolve acest tip de probleme.
Din această perspectivă şi modalitatea de luare a deciziilor la nivelul consiliului
local sau judeţean ar putea să afecteze şi ea activitatea asociaţiei de dezvoltare
intercomunitară. Astfel, se adoptă cu votul majorităţii consilierilor locali în funcţie:
hotărârile privind bugetul local, contractarea de împrumuturi, stabilirea de taxe şi
impozite locale, hotărârile privind participarea la programe de dezvoltare judeţea-
nă, regională, zonală sau de cooperare transfrontalieră, hotărârile privind asocie-

33
rea sau cooperarea cu alte autorităţi publice, cu persoane juridice române sau
străine (art. 46, alin 2.); cu 2/3 din numărul consilierilor în funcţie se aprobă hotă-
rârile privind patrimoniul (alin. nou introdus la art. 46). Însă, din nou, acesta este un
tip de probleme care nu pot fi rezolvate de către legiuitor, ele având mai degrabă o
esenţă politică decât una juridică.

Un aspect financiar important, care derivă din discuţia anterioară referitoare la de-
legarea către asociaţia de dezvoltare intercomunitară a unor competenţe partajate
sau delegate, este dat de articolul 6, alin, 2 din Legea-cadru a descentralizării,
care spune că „finanţarea competenţelor delegate este asigurată în totalitate de
către administraţia publică centrală”. Această prevedere devine aplicabilă, prin
extensie, şi în cazul în care aceste competenţe delegate de administraţia publică
centrală către administraţie publică locală sunt delegate de către cea din urmă
către o asociaţie de dezvoltare intercomunitară.

III.6. Reglementări specifice referitoare la asociaţiile constituite


pentru oferirea de servicii comunitare de utilităţi publice
Un aspect important îl constituie reglementările care fac referire doar la asociaţiile
între autorităţi ale administraţiei publice locale, înfiinţate pentru dezvoltarea, gestio-
narea şi/sau exploatarea în comun a distemelor comunitare de utilităţi publice şi
pentru furnizarea/prestarea de servicii de utilităţi publice pe raza teritorială a unită-
ţilor administrativ-teritoriale asociate. Aceste reglementări (incluse în Legea nr. 51
din 2006 a serviciilor comunitare de utilităţi publice) au un caracter predominant
tehnic, dată fiind natura activităţilor pe care aceste asociaţii ar trebui să le
desfăşoare, dar sunt pe alocuri în contradicţie cu reglementările generale privind
asociaţiile între autorităţi ale administraţiei publice locale.

Contradicţiile încep la articolul 2 al legii care specifică că: „Asociaţiile de dezvoltare


comunitară – asocierea intercomunitară, realizată în condiţiile legii, între două sau
mai multe unităţi administrativ-teritoriale, limitrofe, reprezentate prin autorităţile ad-
ministraţiei publice locale, în scopul înfiinţării, dezvoltării, gestionării şi/sau exploa-
tării în comun a unor sisteme comunitare de utilităţi publice şi al furnizării/prestării
de servicii de utilităţi publice utilizatorilor pe raza teritorială a unităţilor administrativ-
teritoriale asociate. Observăm că legiuitorul foloseşte aici termenul de „asociaţii de
dezvoltare comunitară”, apoi face referire la „asocierea intercomunitară”. La
articolul 8, alin. 2, lit. c se stipulează că autorităţile administraţiei publice locale
adoptă hotărâri în legătură cu asocierea intercomunitară în vederea înfiinţării, orga-
nizării, gestionării şi exploatării în interes comun a unor servicii, inclusiv pentru fi-
nanţarea şi realizarea obiectivelor de investiţii specifice sistemelor de utilităţi
publice (art. 8, alin. 2, lit. c). Rezultă din această formulare că, deşi vorbim de
delegarea de competenţe în domeniul serviciilor publice către asociaţia de
dezvoltare intercomunitară, puterea decizională legată în special de finanţarea şi
realizarea obiectivelor de investiţii revine tot autorităţilor (deliberative, deoarece
consiliul local trebuie să ia toate hotărârile legate de cheltuirea fondurilor publice şi
angajarea bunurilor din domeniul public sau privat, şi executive, deoarece cf. Legii

34
nr. 215 modificată, art. 66, alin. 5 „primarul conduce serviciile publice locale”)
administraţiei publice locale asociate.

Secţiunea a 2-a a legii este dedicată „asociaţiilor de dezvoltare comunitară” care


sunt definite ca instituţii publice de cooperare intercomunitară, ce îşi asumă şi
exercită, pentru şi în numele autorităţilor administraţiei publice locale asociate,
toate competenţele şi atribuţiile, drepturile şi obligaţiile pe domeniul strict limitat al
serviciului/serviciilor care i-a/i-au fost transferat/transferate; iar serviciilor respective
le sunt aplicabile dispoziţiile de drept comun privind coproprietatea. (art. 10, alin. 3
şi 4). De remarcat faptul că în această secţiune asociaţiile sunt definite ca
„instituţii publice”, în timp ce unele reglementări generale (Legea nr. 554 din
2004 a contenciosului administrativ) fac referire la regimul de autoritate publică
al asociaţiei de dezvoltare intercomunitară. Acesta este unul din aspectele cheie în
care reglementările generale privind asociaţia de dezvoltare intercomunitară şi
reglementările specifice se contrazic, de vreme ce legislaţia consacră o distincţie
între autorităţile şi instituţiile publice, eliminarea acestei contradicţii căzând în
sarcina legiuitorului.

Aspectele financiare sunt abordate sumar, art. 10, alin. 7 specificând că „în actele
juridice de constituire a asociaţiei de dezvoltare comunitară se prevăd şi bunurile
ori resursele financiare reprezentând contribuţia fiecărei unităţi administrativ-terito-
riale implicate”. Această prevedere nu exclude însă situaţia în care, pe parcursul
funcţionării asociaţiei, să fie nevoie de noi decizii ale autorităţilor locale referitoare
la bunuri sau resurse financiare.

În continuare sunt abordate principii generale care fac referire la faptul că struc-
turile teritoriale şi naţionale pentru dezvoltarea regională împreună cu organizaţiile
neguvernamentale ale autorităţilor administraţiei publice locale vor sprijini şi vor
încuraja formarea asociaţiilor de dezvoltare comunitară, potrivit atribuţiilor şi
competenţelor proprii (art. 10, alin. 9) şi că Guvernul urmăreşte promovarea
asocierii intercomunitare pentru înfiinţarea şi exploatarea unor sisteme de utilităţi
publice (art. 11, alin 4, lit f.). În plus se specifică că Statutul-cadru, principiile de
organizare şi modul de funcţionare ale asociaţiilor de dezvoltare comunitară se vor
reglementa prin hotărâre a Guvernului în termen de 6 luni de la publicarea legii
(art. 10, alin. 8)4.

Apoi, Legea nr. 51 din 2006 detaliază modalităţile de gestionare a serviciilor de


utilităţi publice. Astfel, asociaţia de dezvoltare comunitară poate decide
gestionarea directă sau delegată a serviciilor de utilităţi publice. Gestiunea directă
se realizează prin crearea unui compartiment sau serviciu intern. În cazul în care
asociaţia de dezvoltare comunitară decide gestiunea serviciului în regim de
gestiune delegată, aceasta poate înfiinţa o societate comercială pe acţiuni de
interes intercomunitar, al cărui capital social este deţinut în totalitate sau în parte

4
La data finalizării acestui studiu, Ministerul Internelor şi Reformei administrative a adus
în dezbatere publică un proiect de ordonanţă de urgenţă de modificare a Legii 51 din
2006, precum şi a Legii serviciului de alimentare cu apă şi canalizare nr. 241 din 2006,
care conţinea şi aceste prevederi. Acesta a intrat în dezbaterea guvernului, rezultând o
ordonanţă de urgenţă care modifica doar legea 241 din 2006.

35
de consiliile locale ale unităţilor administrativ-teritoriale care formează asociaţia, ori
poate angaja şi organiza procedura legală de delegare a gestiunii serviciului. (art.
10, alin. 5, dar şi art. 23, alin. 2). Raporturile juridice dintre autorităţile administraţiei
publice locale sau asociaţiile de dezvoltare comunitară, după caz, şi operatorii
serviciilor de utilităţi publice sunt reglementate prin: a) hotărâre de dare în
administrare – în cazul gestiunii directe; b) hotărâri şi contracte prin care se
deleagă gestiunea serviciilor – în cazul gestiunii delegate (art. 24, alin. 1). Iar
bunurile proprietate publică ori privată a unităţilor administrativ-teritoriale, utilizate
pentru furnizarea/prestarea serviciilor de utilităţi publice, pot fi: a) date în
administrare şi exploatare operatorilor care exercită gestiunea directă a serviciilor
de utilităţi publice; b) concesionate, în condiţiile legii, operatorilor organizaţi ca
societăţi comerciale cu capital public, privat sau mixt, care exercită gestiunea
delegată a serviciilor de utilităţi publice (art. 25, alin. 1).

Gestiunea directă este modalitatea de gestiune în care autorităţile administraţiei


publice locale sau asociaţiile de dezvoltare comunitară, după caz, îşi asumă, în
calitate de operator, toate sarcinile şi responsabilităţile ce le revin, potrivit legii, cu
privire la furnizarea/prestarea serviciilor de utilităţi publice şi la administrarea şi
exploatarea sistemelor de utilităţi publice aferente (art. 29, alin. 1). Gestiunea di-
rectă se realizează prin structuri proprii ale autorităţilor administraţiei publice locale
sau ale asociaţiilor de dezvoltare comunitară, înfiinţate prin hotărâri ale consiliilor
locale, ale consiliilor judeţene, ale Consiliului General al Municipiului Bucureşti sau
ale asociaţiilor de dezvoltare comunitară, după caz, care pot fi, între altele servicii
publice sau direcţii de specialitate, cu personalitate juridică, organizate în subor-
dinea consiliului local ori judeţean al unităţii administrativ-teritoriale sau a asociaţiei
de dezvoltare comunitară, având patrimoniu propriu, gestiune economică proprie şi
autonomie financiară şi funcţională (art. 29, alin. 2). Operatorii organizaţi ca servicii
publice de specialitate cu personalitate juridică sunt subordonaţi autorităţilor admi-
nistraţiei publice locale, posedă un patrimoniu propriu, funcţionează pe bază de
gestiune economică şi se bucură de autonomie funcţională şi financiară; aceşti
operatori întocmesc, în condiţiile legii, buget de venituri şi cheltuieli şi situaţii
financiare anuale (art. 29, alin 3). Operatorii care îşi desfăşoară activitatea în regim
de gestiune directă furnizează/prestează un serviciu de utilităţi publice prin exploa-
tarea şi administrarea infrastructurii tehnico-edilitare aferente acestuia, pe baza
hotărârii de dare în administrare a serviciului, adoptată de consiliile locale, de con-
siliile judeţene, de Consiliul General al Municipiului Bucureşti sau de asociaţia de
dezvoltare comunitară, după caz, precum şi pe baza licenţei eliberate de autori-
tatea de reglementare competentă (art. 29, alin. 4). Operatorii care îşi desfăşoară
activitatea în regim de gestiune directă se organizează şi îşi desfăşoară activitatea
pe baza unui regulament de organizare şi funcţionare, elaborat şi aprobat de
autorităţile administraţiei publice locale sau de către asociaţiile de dezvoltare
comunitară, după caz (art. 29, alin. 5).

Gestiunea delegată este modalitatea de gestiune în care autorităţile administraţiei


publice locale sau asociaţiile de dezvoltare comunitară, după caz, transferă, unuia
sau mai multor operatori, toate sarcinile şi responsabilităţile privind furniza-
rea/prestarea serviciilor de utilităţi publice, precum şi administrarea şi exploatarea
sistemelor de utilităţi publice aferente acestora, pe baza unui contract, denumit în
continuare contract de delegare a gestiunii. (art. 30, alin. 1). Gestiunea delegată se

36
realizează prin intermediul unor operatori de servicii de utilităţi publice, care pot fi,
între altele: societăţi comerciale furnizoare/prestatoare de servicii de utilităţi pu-
blice, înfiinţate de autorităţile administraţiei publice locale sau de asociaţiile de dez-
voltare comunitară, cu capital social al unităţilor administrativ – teritoriale; sau so-
cietăţi comerciale furnizoare/prestatoare de servicii de utilităţi publice cu capital so-
cial privat sau mixt (art. 30, alin. 3). Contractul de delegare a gestiunii poate fi: a)
contract de concesiune; b) contract de parteneriat public-privat (art. 30, alin. 5).
Elementul cel mai important este specificat în cadrul art. 32, alin. 1 – în cazul
gestiunii delegate, autorităţile administraţiei publice locale păstrează, în conformi-
tate cu competenţele ce le revin, potrivit legii, prerogativele şi răspunderile privind
adoptarea politicilor şi strategiilor de dezvoltare a serviciilor, respectiv a progra-
melor de dezvoltare a sistemelor de utilităţi publice, precum şi obligaţia de a ur-
mări, de a controla şi de a supraveghea modul în care se realizează serviciile de
utilităţi publice, respectiv: modul de respectare şi îndeplinire a obligaţiilor contrac-
tuale asumate de operatori, inclusiv în relaţia cu utilizatorii; calitatea serviciilor fur-
nizate/prestate; indicatorii de performanţă ai serviciilor furnizate/prestate; modul de
administrare, exploatare, conservare şi menţinere în funcţiune, dezvoltare sau mo-
dernizare a sistemelor de utilităţi publice; modul de formare, stabilire, modificare şi
ajustare a preţurilor şi tarifelor pentru serviciile de utilităţi publice. Operatorii servi-
ciilor de utilităţi publice înfiinţaţi de autorităţile administraţiei publice locale sau de
asociaţiile de dezvoltare comunitară, indiferent de statutul juridic, precum şi opera-
torii având statut de societăţi comerciale cu capital majoritar public, au calitatea de
autorităţi contractante şi au obligaţia aplicării prevederilor legislaţiei în vigoare cu
privire la achiziţiile publice de bunuri, servicii sau lucrări (art. 33, alin. 6).

Neclaritatea punctului până la care asociaţiile de dezvoltare intercomunitară, în re-


laţie cu furnizarea/prestarea de servicii de utilităţi publice, pot fi asimilate autori-
tăţilor administraţiei publice locale este eliminată de legiuitor în mod indirect, printr-
o serie de prevederi punctuale. De exemplu, la art. 43, alin. 5, Legea nr. 51 din
2006 se referă la stabilirea preţurilor tarifelor pentru plata serviciilor de utilităţi
publice, care se propun de operatori şi se stabilesc, se ajustează sau se modifică
prin hotărâri ale consiliilor locale, ale consiliilor judeţene, ale Consiliului General al
Municipiului Bucureşti sau, după caz, ale asociaţiilor de dezvoltare comunitară, cu
respectarea metodologiilor elaborate de autoritatea de reglementare competentă.
Această prevedere sugerează că autorităţile publice locale delegă aceste atribuţii
asociaţiilor de dezvoltare intercomunitară. La articolul 47, alin. 5 se specifică că,
consiliile locale ale comunelor, oraşelor, municipiilor, Consiliul General al Munici-
piului Bucureşti sau, după caz, asociaţiile de dezvoltare comunitară vor stabili, po-
trivit prevederilor Ordonanţei Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contra-
venţiilor, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 180/2002, cu
modificările ulterioare, şi alte fapte decât cele prevăzute la art. 47, alin 1-4, care
constituie contravenţii în domeniul serviciilor de utilităţi publice. Practic asociaţiile
de dezvoltare intercomunitară pot exercita o prerogativă pe care legea o conferă
reprezentanţilor ministerelor şi ai autorităţilor de reglementare în domeniul
serviciilor publice şi reprezentanţilor preşedinţilor consiliilor judeţene sau ai
primarilor. Astfel, Legea nr. 180 din 2002 specifică că, constituie contravenţie fapta
săvârşită cu vinovăţie, stabilită şi sancţionată prin lege, ordonanţă, sau prin
hotărâre a guvernului, sau, după caz, prin hotărâre a consiliului local al comunei,

37
oraşului, municipiului, sau sectorului municipiului Bucureşti, a consiliului judeţean
ori a Consiliului General al Municipiului Bucureşti.

III.7. Concluzii
Această analiză primară a legislaţiei relevă trei categorii de aspecte care par a ne-
cesita atenţia legiuitorului. O primă categorie este cea a aspectelor esenţiale, legat
în principal de statutul juridic al acestor asociaţii. Cea de a doua categorie este cea
a aspectelor de formă, menite să elimine confuzii cum ar fi cea a denumirii acestor
forme de asociere. Un al treilea aspect este legat de necesitatea aducerii unor
aspecte cheie din legislaţia secundară la nivelul legislaţiei primare.

Cel mai important element care necesită atenţia legiuitorului este legat de
statutul juridic al asociaţiilor. În momentul de faţă asociaţiile de dezvoltare
intercomunitară sunt entităţi de drept privat şi de utilitate publică, dar din pers-
pectiva legislaţiei privind contenciosul administrativ ele au regim de autoritate pu-
blică, iar legislaţia privind organizarea de servicii comunitare de utilităţi publice
conferă asociaţiilor constituite în acest scop statutul de instituţie publică. Pentru a
putea exercita competenţe în domeniul serviciilor publice care le-au fost delegate
de către autorităţile administraţiei publice locale membre asociaţiile trebuie să fie
asimilate autorităţilor sau instituţiilor publice. Această asimilare nu implică în nici un
fel o modificare a organizării administrativ-teritoriale, deci introducerea unui nivel
administrativ suplimentar, rolul asociaţiilor fiind cel de formulare şi implementare în
comun de politici publice la nivel local5.

Un alt aspect de esenţă este legat de problema de legitimitate a asociaţiilor de


dezvoltare intercomunitară. În momentul de faţă, implicit, legislaţia răspunde la
această problemă introducând nişte constrângeri în ceea ce priveşte reprezen-
tarea autorităţilor administraţiei publice locale în conducerea asociaţiei. Acest
principiu al reprezentării trebuie însă explicitat, astfel încât legitimitatea exercitării
de către asociaţii a competenţelor ce le sunt delegate să nu fie rezultatul unei
interpretări a legii.

Un alt aspect esenţial, deloc abordat de către legislaţie, este legat de numărul de
asocieri la care pot adera autorităţile administraţiei publice locale. Nici un preve-
dere legală nu interzice în acest moment autorităţilor administraţiei publice locale
să fie membre în mai mult de o asociaţie. Această lipsă de limită din perspectiva
criteriului numeric este necesară, datorită faptului că legea permite atât asocierea
sectorială (un singur serviciu public) cât şi asocierea multisectorială (mai multe
servicii publice, dezvoltare locală). Este necesară însă introducerea unei limitări din
perspectiva scopului asocierii, pentru evitarea situaţiilor în care o autoritate publică
locală aderă, de exemplu, la două asociaţii cu scopuri similare. În contextul intro-
ducerii unei limitări de acest tip, legiuitorul ar trebui să acorde atenţie şi zonelor
metropolitane. Definite în acest moment ca asociaţii de dezvoltare intercomunitară,

5
Vezi în acest sens şi Brie, 2007a şi Brie, 2007b.

38
zonele metropolitane ar trebui, dată fiind natura lor (asociaţii construite în jurul unui
oraş mare, care pot mobiliza multe resurse), reglementate separat. Dacă nu în
sensul separării lor complete de noţiunea de asociaţie de dezvoltare intercomu-
nitară, măcar în sensul limitării participării autorităţilor administraţiei publice locale
membre ale zonei metropolitane în alte asociaţii de dezvoltare intercomunitară.

Un ultim aspect de esenţă este legat de posibilitatea ca autorităţile administraţiei


publice locale să recurgă la asocierea intercomunitară tocmai pentru a-şi exercita
competenţele care, conform legii administraţiei publice locale şi legii-cadru a
descentralizării, intră în categoria competenţelor partajate. Se impun în această
direcţie precizări legate de modalităţile de delegare a competenţelor.

Unul din aspectele de formă căruia legiuitorul ar trebui să îi acorde atenţie este
legat de denumirea acestor entităţi. Legislaţia românească foloseşte în prezent
două denumiri diferite: asociaţie de dezvoltare intercomunitară şi asociaţie de
dezvoltare comunitară. Aşa cum am arătat anterior, prima denumire implică o
eroare semantică, în timp ce cea de a doua introduce confuzie. Denumirea cea
mai potrivită este, în acest context, cea de asociaţie intercomunală sau asociaţie
de dezvoltare intercomunală.

Un ultim element este legat de necesitatea aducerii prevederilor aplicabile asocia-


ţiilor de dezvoltare intercomunitară din legislaţia secundară (cum ar fi legislaţia cu
privire la asociaţi şi fundaţii, cea privind contenciosul administrativ sau cea privind
regimul juridic al contravenţiilor) în legislaţia primară.

39
IV. Experienţe în asocierea
intercomunitară în regiunea
de nord-vest a României

Asociaţiile de dezvoltare intercomunitară sunt subiecte de interes pentru autori-


tăţile publice locale, fie din perspectiva accesării unor fonduri pentru dezvoltare, fie
din nevoia de a organiza servicii de interes local sau de utilitate publică. Având în
vedere cele două posibilităţi, proiectul nostru s-a adresat direct autorităţilor locale,
cu scopul de a identifica nevoile acestora în materie de prevederi legislative privind
asocierea dintre autorităţile publice locale. Dat fiind faptul că autorităţile locale se
pot asocia am considerat oportună interogarea reprezentanţilor de asociaţii de
dezvoltare intercomunitară privind problemele pe care ei le identifică în
funcţionarea acestor asociaţii, probleme care, odată identificate, vor fi în măsură
să răspundă provocării de a găsii soluţii şi recomandări legislative.

Am realizat acest lucru pe două dimensiuni, o dimensiune cantitativă, realizată prin


anchetă, şi una calitativă, realizată prin organizarea unor dezbateri publice şi inter-
viuri de profunzime semi-structurate.

Dimensiunea cantitativă a culegerii de date a implicat un chestionar privind mai


multe dimensiuni legate de funcţionarea asociaţiilor de dezvoltare intercomunitară.
Au fost trimise 150 de chestionare autorităţilor publice locale din regiunea Nord-
Vest. Selecţia autorităţilor s-a bazat pe criteriul mărimii, selectând tocmai acele
autorităţi ale administraţiei publice locale care au o posibilitate redusă de a
influenţa în vreun fel procesul legislativ, însă se află în situaţia de a se asocia
pentru a organiza în comun unele servicii de interes local sau de utilitate publică.
Rata răspunsurilor a fost foarte scăzută (18%).

Prima explicaţie pe care o putem da numărului scăzut de răspunsuri este tocmai


lipsa de informare privind legislaţia în domeniul asociaţiilor de dezvoltare interco-
munitară. Astfel, sunt reprezentative câteva dintre răspunsurile primite la unele

40
întrebări din chestionar de la aceste autorităţi locale. Toate autorităţile care au
trimis chestionarul completat sunt membre ale unei asociaţii între autorităţi ale
administraţiei publice locale, iar majoritatea acestor asociaţii s-au format înainte de
iulie 2006, data intrării în vigoare a Legii nr. 286 care completează Legea nr. 215
din 2001 a administraţiei publice locale cu aspecte privind asocierea între entităţi
ale administraţiei publice locale. Acest lucru indică faptul că deşi asociaţiile
respective au mai mult de un an vechime, cu toate acestea legislaţia este
cunoscută doar într-o oarecare măsură. Una dintre recomandările primite de la
unul dintre primarii chestionaţi susţinea că pentru a putea propune modificări unei
legi, trebuie cunoscute prevederile acelei legi. Rata mică a răspunsurilor primite
din partea autorităţilor locale este dublată de calitatea scăzută a răspunsurilor,
ceea ce dovedeşte necunoaşterea textelor legii de către autorităţile locale din
mediul rural, chiar şi de către cei care au fost interesaţi să contribuie la proiect prin
completarea chestionarului.

Ce-a de-a doua explicaţie pentru rata scăzută a răspunsurilor rezidă din
complexitatea problemelor pe care asociaţiile de dezvoltare intercomunitare le au,
probleme de ordin funcţional. Trebuie menţionat că în cazul chestionarelor comple-
tate nu există menţionate soluţii privind reglementarea asocierii dintre autorităţile
publice locale, însă ridică probleme privind percepţia autorităţilor publice asupra
acestora. Răspunsurile la întrebări relevă orientarea autorităţilor locale spre
obţinerea de resurse financiare, dar şi probleme precum dificultatea asociaţiei de a
avea un aparat executiv/ tehnic propriu.

Dimensiunea calitativă a culegerii de date a implicat realizarea unor interviuri de


profunzime semi-structurate, precum şi organizarea a patru dezbateri publice în
cadrul cărora primari, consilieri locali, întreprinzători locali, reprezentanţi ai aso-
ciaţiilor de dezvoltare intercomunitară şi ai societăţii civile au discutat despre rolul
asociaţiilor de dezvoltare intercomunitară şi despre posibilităţile de facilitare a
funcţionării acestora, prin intermediul unor reglementări care să corespundă
nevoilor acestor entităţi. Cele patru întâlniri au avut loc la Turulung (Satu Mare),
Săvădisla (Cluj), Iclod (Cluj) şi Căianu Mare (Cluj). În cadrul celor patru eveni-
mente au fost prezenţi 87 de participanţi, între care şi unul din vicepreşedinţii
Consiliului Judeţean Cluj (prezent la două întâlniri, la Săvădisla şi Căianu Mare).
Participanţii la dezbateri au primit în finalul discuţiei acelaşi chestionar trimis
autorităţilor publice şi rata de răspuns a fost semnificativ mai mare, însă calitatea
răspunsurilor a fost şi de această dată scăzută din punctul de vedere al
recomandărilor legislative. Pe fondul discuţiei însă, au putut fi identificate puncte
cheie în care reglementările privind asociaţiile de dezvoltare intercomunitară au
nevoie de îmbunătăţiri şi adăugiri.

Chestionarele completate la finalul întâlnirilor organizate au reuşit însă să măsoare


gradul în care autorităţile publice locale cunosc prevederile legale precum şi
măsura în care ele sunt capabile să propună soluţii şi reglementări pentru o mai
bună funcţionare a asociaţiilor din care fac parte. Răspunsurile arată mai degrabă
o cunoaştere superficială a legislaţiei privind asociaţiile de dezvoltare interco-
munitară, dar acest lucru poate fi explicat de faptul că legislaţia privind formele de
asociere între autorităţile publice locale nu este una coerentă şi integrată,
neexistând o lege care să reglementeze în totalitate principiile de funcţionare şi

41
competenţele asociaţiilor de dezvoltare intercomunitară. Cu toate acestea, există
câteva asociaţii ai căror reprezentanţi au sugerat legiuitorului o serie de măsuri
legale care ar putea facilita funcţionarea asociaţiilor de dezvoltare intercomunitară.

O asociaţie ai cărei reprezentanţi au completat chestionarele (Asociaţia Microre-


gională Someş-Nadeş), sugerează că ar fi necesară asistenţa financiară pentru
asociaţie din partea autorităţilor centrale şi judeţene, precum şi clarificarea preve-
derilor legislative. Alt reprezentant al aceleiaşi asociaţii sugerează o legislaţie mai
clară şi simplificată, precum şi asistenţă privind reorganizarea autorităţilor publice
locale în cadru descentralizat. Apare ca şi sugestie „precizarea clară privind
competenţele asociaţiei” şi domeniile de decizie în care asociaţia are nevoie de
acordul formal al consiliilor locale membre. În acelaşi sens al simplificării şi clarifi-
cării legislaţiei este propusă mai multă flexibilitate în sensul simplificării procedurilor
de înfiinţare şi funcţionare a asociaţiilor de dezvoltare intercomunitară. Se reco-
manda şi „elaborarea unei legislaţii concrete cu atribuţiile asociaţiilor”, iar în ceea
ce priveşte nevoia de asistenţă, este problematică „asistenţa logistică în privinţa
întocmirii proiectelor regionale”.

IV.1. Teme principale de dezbatere


În cadrul celor patru întâlniri organizate s-au conturat cu precădere anumite teme
de dezbatere, care par a fi de importanţă maximă atât pentru reprezentanţi ai aso-
ciaţiilor de dezvoltare intercomunitară cât şi pentru reprezentanţii ai autorităţilor
publice locale.

Dezbaterile au început printr-o prezentare a proiectului cu scopul de a spori intere-


sul participanţilor de a propune soluţii legislative care ulterior vor fi transmise Ca-
merei Deputaţilor, Comisia pentru administraţie publică, amenajarea teritoriului şi
echilibru ecologic. Moderatoarea discuţiei a propus teme centrale privind legislaţia
ce reglementează asociaţiile de dezvoltare intercomunitară, însă lipsa de infor-
mare a participanţilor privind legislaţia a făcut dificilă dezbaterea pe această temă.
Teme adiacente, precum dificultatea de a obţine fonduri, dificultatea de a funcţiona
fără buget în faza iniţială şi lipsa personalului calificat în scriere de proiecte şi
management au fost aduse în discuţie de către participanţi.

În urma analizei dezbaterilor, am identificat trei teme principale care au revenit în


discuţie la toate cele patru întâlniri. Aceste teme se referă la scopul formării aso-
ciaţiilor de dezvoltare intercomunitară şi problemele care apar la înfiinţarea aso-
ciaţiei, la statutul juridic al asociaţiei şi la competenţele ce revin acestor entităţi cu
accent pe problemele de funcţionare ce derivă din posibilităţile de interpretare ale
prevederilor legale.

Datorită suprapunerilor în problemele identificate analiza datelor calitative culese


prin metoda interviului şi a dezbaterii publice sunt prezentate în comun.

42
IV.2. Scopul asociaţiilor de dezvoltare intercomunitară şi proce-
durile de înfiinţare
Legislaţia primară şi secundară privind asociaţiile de dezvoltare intercomunitară
prevede două categorii de scopuri, e.g. organizarea serviciilor de dezvoltare şi
furnizarea în comun a serviciilor publice. Analizând legislaţia putem observa două
tendinţe în ceea ce priveşte aceste scopuri, tendinţe pe care am încercat să le
transpunem în teme de discuţie în cadrul dezbaterilor organizate. Bineînţeles,
răspunsurile primite din partea participanţilor se intersectează în mai multe puncte,
derivând în mode special din probleme de reglementare. Cu toate acestea, cele
două posibile scopuri ale asociaţiilor de dezvoltare intercomunitară, definite prin
lege, cel de a atrage fonduri şi cel de a oferi servicii publice, au fost aduse în
dezbatere.

Din discuţii reiese faptul că viziunea dominantă la nivelul autorităţilor locale din
asociaţii referitoare la scopul asocierii este aceea a unei asociaţii având drept scop
accesarea fondurilor pentru proiecte de infrastructură.

O problemă identificată de cei prezenţi la dezbateri a fost aceea a asocierii între


oraşe şi autorităţi publice rurale, pe fondul accesării fondurilor structurale, în cadrul
cărora pot solicita fonduri, pe de o parte doar asociaţii de comune şi pe de altă
parte este accentuată iniţierea unor poli de dezvoltare care să aibă ca şi membrii
atât autorităţi rurale cât şi urbane. Această problemă derivă din faptul că în legis-
laţie apar mai multe denumiri care se referă la acelaşi tip de asociaţii între autorităţi
publice locale: asociaţii microregionale, asociaţii de tip comunitar, asociaţii interco-
munale, asociaţii de dezvoltare intercomunitară, zone metropolitane. Astfel, se
identifică o recomandare de bază pentru legiuitor, aceea de a defini clar asociaţiile
de dezvoltare intercomunitară, separat de alte forme de asociere între autorităţi
locale, precum şi identificarea mai clară a diferenţelor de ordin legal care există
între asociaţiile de dezvoltare intercomunitară şi alte forme de asociere. Mai mult
decât atât, este necesară coordonarea între prevederile legislative privind aso-
ciaţiile de dezvoltare intercomunitară şi tipurile de entităţi eligibile pentru acordarea
fondurilor structurale.

Un aspect fundamental este legat de scopul creării acestor asociaţii, participanţii


ezitând în alegerea uneia sau a alteia dintre opţiuni: scop general multisectorial
(dezvoltare locală) versus sectorial (servicii). Crearea unor asociaţii având drept
scop dezvoltarea locală implică şi existenţa unei viziuni, transpuse într-o strategie,
privind dezvoltarea zonei respective. Un alt element important legat de strategia de
dezvoltare e legat de necesitatea raportării acestor strategii locale la strategia de
dezvoltare a judeţului. Sunt evidente în acest caz neconcordanţele ce apar în spe-
cial în cazul unor proiecte specifice (de exemplu un proiect privind reţeaua de gaze
naturale care apare şi în planul operaţional de la nivel judeţean şi în cel al
asociaţiei de dezvoltare intercomuntară sau chiar al localităţii). Situaţia devine
problematică în cazul creării unor asociaţii între autorităţi publice locale din judeţe
diferite, care trebuie să se raporteze la strategiile de dezvoltare ale tuturor judeţelor
din care membrii săi fac parte. Factorul care complică situaţia şi mai mult este cel

43
financiar: şansele ca autorităţile publice locale să aibă nevoie de finanţare de la
consiliile judeţene pentru proiectele asociaţiei sunt foarte mari.

Discuţiile legate de strategia de dezvoltare implică şi o abordare a nivelului su-


perior celui operaţional, legată de măsura în care Consiliul Judeţean impune o
strategie de dezvoltare unităţilor administrativ-teritoriale. Din perspectiva celor
intervievaţi impunerea modelului de dezvoltare de către consiliile judeţene este de
cele mai multe ori utilă, deoarece la nivel local (în special în rural) nu există o
evaluare suficient de bună a situaţiei şi soluţiile propuse nu sunt întotdeauna cele
mai raţionale.

Unul dintre intervievaţi discută lipsa de viziune la nivelul aleşilor locali, care nu
permite conturarea unei strategii de dezvoltare la nivelul microregiunii, inclusiv pe
componenta de servicii publice. Există proiecte şi idei de proiecte locale nu la nivel
de asociaţii intercomunitare, primează o abordare de jos în sus. Subiectul consi-
deră că asociaţiile trebuie să fie multisectoriale, să se ocupe de o gamă variată de
servicii publice la nivel local. Modelul „o asociaţie, un proiect” nu este posibil
deoarece asociaţiile trebuie să aibă continuitate pentru a asigura în furnizarea
serviciilor publice. În plus costurile de susţinere a asociaţiilor sunt destul de mari,
chiar dacă ele ar fi susţinute din veniturile încasate din oferirea serviciilor. Dar
această variantă nu este posibilă iar costurile ar cădea tot în sarcina bugetului
primăriei.

În acelaşi context a fost discutată problema mărimii asociaţiilor, unul dintre subiecţi
considerând că numărul de comune incluse în acestea trebuie să fie destul de
mare (în jur de 20) şi să permită implicarea acestora numai în proiectele care le
interesează într-adevăr. Acelaşi subiect menţionează şi reticenţa primarilor, atunci
când asociaţiile nu au sau nu propun un proiect specific pe care să îl considere
interesant.

Existenţa unor asociaţii mai mari în care doar o parte a membrilor participă la
anumite proiecte este percepută ca o contribuţie la profesionalizarea asociaţiilor şi
la reducerea semnificativă a costurilor, în condiţiile în care situaţia financiară a
asociaţiilor existente nu este foarte pozitivă. Evitarea asocierii pe fiecare proiect în
parte este importantă, din punctul de vedere al celor ce au participat la dezbateri.

Eficienţa situaţiilor în care autorităţile publice locale sunt în acelaşi timp membre în
mai multe asociaţii de dezvoltare intercomunitară, fiecare specializată pe un singur
serviciu public pare o problemă pentru participanţii la discuţii, însă în multe situaţii
nu există alte opţiuni, în special când vine vorba de eligibilitatea asociaţiilor pentru
anumite programe de finanţare (mai mulţi participanţi, în locaţii diferite, au dat ca
exemplu Fondul Naţional de Dezvoltare Regională).

În ceea ce priveşte modelele de asociaţii de dezvoltare intercomunitară preferate


de către participanţii la studiu, este uşor sesizabilă lipsa comparaţiei cu modele din
alte ţări. Cel mai des amintit este modelul francez al intercomunalităţilor, însă
apare în discuţie şi modelul maghiar al microregiunilor. O soluţie specifică identifi-
cată privind rezolvarea posibilelor probleme de natură financiară este cea a parte-
neriatului public-privat în domeniul mediului în care asociaţia intră cu fonduri, iar

44
din veniturile realizate se creează posibilitatea de a susţine activitatea asociaţiei
fără implicaţii asupra bugetelor (impozitelor şi taxelor) locale ale autorităţilor
publice locale asociate. Evident în situaţiilor de acest tip există problema
contribuţiei iniţiale. Dacă şi primăriile ca atare intră în această afacere, pentru că o
consideră profitabilă, atunci există posibilitate ca primăriile să contribuie în nume
propriu şi nu prin intermediul asociaţiei.

IV.3. Statutul juridic al asociaţiilor de dezvoltare intercomunitară


Pentru majoritatea participanţilor la dezbaterile publice legislaţia primară privind
asocierea dintre autorităţile publice locală este complet necunoscută. Un exemplu
în acest sens este Asociaţia Microregională Văile Someşului. Asociaţia s-a înfiinţat
în decembrie 2006 şi practic nu a funcţionat, deci membrii nu s-au lovit de pro-
bleme. Absolut toate temele sunt rezultatul relansărilor pe care moderatoarea dis-
cuţiei le propune. Unul dintre primarii prezenţi accentuează problemele financiare
ale asociaţiilor de dezvoltare intercomunitară din zonă şi artificiile necesare (anga-
jarea a cinci agenţi de dezvoltare locală, de către cele cinci autorităţi publice locale
membre, pentru a lucra în cadrul asociaţiei, deoarece nu se pot face alocări de
fonduri pentru salarii către asociaţie) pentru a asigura funcţionarea acesteia la
început. Din relansări reiese dependenţa finanţării asociaţiilor de dezvoltare
intercomunitară de către administraţia publică locală, de mărimea bugetului propriu
al autorităţii locale, în condiţiile în care alocările de la bugetul central au o
destinaţie specifică. Din discuţii reiese şi faptul că autorităţile locale din asociaţie
consideră că principalul scop al asocierii este acela de accesare a fondurilor
pentru proiecte de infrastructură. Reprezentanta asociaţiei, agent de dezvoltare
locală, consideră că problemele cele mai relevante cu care s-a confruntat asociaţia
sunt lipsa personalului calificat, lipsa sprijinului financiar pentru înfiinţare precum şi
documentele întocmite pentru înfiinţare. Un respondent la chestionar, reprezentant
al acestei asociaţii, consideră că legislaţiei privind asociaţiile de dezvoltare interco-
munitară ar trebui să i se aducă modificări majore şi propune simplificarea
legislaţiei în sensul că o singura lege să reglementeze modalitatea de organizare
şi funcţionare a asociaţiilor. Agentul de dezvoltare locală din cadrul asociaţiei pro-
pune stabilirea exactă a posibilităţilor de asociere între organizaţii non-guverna-
mentale, întreprinderi mici şi mijlocii şi autorităţi publice locale, cu scopul accesării
fondurilor structurale pentru proiecte integrate.

O altă propunere formulată s-a referit la nevoia expresă de reglementare a statu-


tului directorul executiv al asociaţiei. Unul dintre directorii executivi de asociaţie a
amintit de dificultatea de a înfiinţa o asociaţie, aducând exemplul propriei asociaţii,
pentru care întocmirea actelor de înfiinţare şi efectuarea tuturor paşilor legali de
înfiinţare a durat şase luni. Problemele identificate de acesta sunt în mare măsură
similare cu cele identificate de alţi reprezentanţi ai asociaţiilor: lipsa de fonduri, lip-
să de personal dar şi un sistem de comunicare ineficient, fie între membrii asocia-
ţiei, fie între asociaţie şi autorităţile judeţene sau centrale. Deşi această intervenţie
sugerează o incoerenţă în înţelegerea legislaţiei, ea pune problema coordonării
între legile care privesc administraţia publică locală. Este identificată din perspec-

45
tiva subiecţilor şi sursa unor disfuncţionalităţi în ce priveşte funcţionarea asociaţiilor
intercomunale: necorelarea legislaţiei privind aceste asociaţii, cu alte legi, cum ar fi
Legea finanţelor publice locale sau legi referitoare la serviciile publice.

IV.4. Competenţe şi probleme legate de funcţionare


Un subiect dezbătut este acela al competenţelor delegate de către autorităţile
publice locale către asociaţiile de dezvoltare intercomunitară, participanţii la dis-
cuţii fiind de cele mai multe ori confuzi în ceea ce priveşte atribuţiile pe care
asociaţia în care sunt membri le are, cu excepţia scrierii de proiecte şi solicitării
de fonduri.

În urma analizei calitative a dezbaterilor şi interviurilor o mai bună cunoaştere a


legislaţiei precum şi o înţelegere profundă a problemelor de fond cu care aso-
ciaţiilor de dezvoltare intercomunitară se confruntă, am identificat o serie de do-
menii în care legiuitorul poate să intervină în buna funcţionare a asociaţiilor de
dezvoltare intercomunitară.

Astfel, se remarcă distincţia între asociaţiile înfiinţate înainte de modificările


aduse Legii nr. 215/2001 a administraţiei publice locale, care au statut de orga-
nizaţie non-guvernamentală, şi cele înfiinţate ulterior modificărilor, care au statut
de organizaţie non-guvernamentală de utilitate publică. Din perspectiva persoa-
nei care a propus această temă de discuţie, există tendinţa practicienilor de a
forţa cât mai mult această distincţie, în loc de a încerca transformarea orga-
nizaţii neguvernamentale în asociaţii de dezvoltare intercomunitară.

Subreglementarea asociaţiilor de dezvoltare intercomunitară a apărut ca dome-


niu principal în viziunea participanţilor. Legislaţia în vigoare nu clarifică suficient
scopurile, statutul juridic şi mecanismele la dispoziţia asociaţiilor de dezvoltare
intercomunitară. Unul dintre participanţi a accentuat în special problema
statutului juridic al asociaţiilor (entităţi de drept privat), dar cu utilitate publică.

Problemele care decurg din statutul juridic al asociaţiilor de dezvoltare interco-


munitară sunt legate şi de eligibilitatea acestor entităţi pentru diverse programe
de finanţare. În viziunea unuia dintre persoanele prezente la dezbateri o parte a
acestei probleme este rezolvabilă la nivel naţional, prin mici corecţii aduse
criteriilor de eligibilitate pe diverse programe de finanţare, iar cealaltă la nivel
local prin includerea în statutele asociaţiilor de dezvoltare intercomunitară a
unor prevederi mai clare legate de participarea unei părţi a membrilor la un
proiect, nu a tuturor membrilor asociaţiei. Tot la nivel local este identificată
problema cofinanţării proiectelor de către asociaţii, în condiţiile în care fondurile
acestora sunt minimale. La nivel local problema este legată şi de măsura în
care asociaţiile de dezvoltare intercomunitară au scopuri generale (dezvoltare
locală într-un sens mai larg) sau restrânse (asociere pentru implementarea unui
proiect anume).

46
Participanţii la dezbateri nu şi-a pus anterior problema delegării competenţelor
către asociaţiile de dezvoltare intercomunitară în funcţie de tipul de competenţe.
Unul dintre subiecţi a sugerat însă că ar trebui delegate către asociaţiile de dez-
voltare intercomunitară mai degrabă competenţele partajate şi cele delegate.

Funcţionarea asociaţiilor de dezvoltare intercomunitară poate fi facilitată prin


participarea membrilor asociaţiilor de dezvoltare strict la luarea deciziilor care îi
privesc în mod direct, nu la luarea tuturor deciziilor. Lipsa bugetului propriu în-
greunează procesul, deoarece e nevoie de decizii separate ale consiliilor locale
în fiecare situaţie.

În situaţia în care un membru al asociaţiei de dezvoltare intercomunitară „defec-


tează”, unul dintre participanţi sugerează că ar trebui să existe o minimă obliga-
tivitate pentru consiliile locale de a nu bloca proiecte de dezvoltare la care nu
doresc să participe, în special în situaţiile în care există un proiect finanţat din
alte surse, care se pot pierde, sau care a fost deja implementat. Acesta consi-
deră că existenţa obligatorie a unui buget al asociaţiei, constituit în mod direct
din taxe şi impozite locale, ar duce la dispariţia unor situaţii de genul acesta. Din
păcate însă situaţia în momentul de faţă poate fi uşor sumarizată după cum
urmează : „Asociaţiile trebuie să trezească la nivelul primăriilor interesul pentru
dezvoltare microregională.”

Legat de funcţionarea asociaţiilor între entităţi de mărimi diferite, subiectul sus-


ţine că totul depinde de modul în care primăriile/comunele ştiu să îşi apere
interesele, inclusiv prin includerea numitor prevederi în comun. E reticent când
vine vorba de asociaţiile în care sunt implicare şi consiliile judeţene, spune că

„acolo se poate discuta de... Cred că ar interveni politicul mult mai mult decât trebuie. (...)
Când sunt prezenţi primarii şi reprezentanţi pe domenii de interes, ca cei de la mediu, e o
discuţie destul de liberă şi fiecare îşi spune oful. Când apare Consiliul Judeţean parcă un pic,
un pic discuţiile se poartă pe o anumită direcţie, (...) pe o anumită idee de dezvoltare. Adică
cum ar veni, impus, pe undeva.”

Aspectele financiare sunt percepute ca fiind cele mai problematice pentru


asociaţii, datorită costurilor mari de înfiinţare (care sunt greu de susţinut în
mediul rural), reticenţei primarilor în a vira cotizaţiile la asociaţii în lipsa unor
proiecte specifice în derulare. Autoreglementarea aspectelor financiare prin sta-
tutul asociaţiilor nu este considerată suficientă, deoarece susţinerea financiară a
asociaţiei de dezvoltare intercomunitară va fi în continuare „dependentă de
voinţa primarului”. Unul dintre cei intervievaţi îşi exprimă preferinţa pentru situa-
ţia din Franţa, unde o parte din încasările din taxe şi impozite ajung automat în
contul asociaţiei intercomunale. Astfel se poate asigura şi o continuitate a
acestor asociaţii. Subiectul consideră ca reglementarea acestor aspecte trebuie
să se facă prin lege şi menţionează existenţa la acest nivel a unui cerc vicios
greu de spart, în care Primarii, deşi văd utilitatea asociaţiei, nu plătesc cotizaţiile
pentru că nu există proiecte, iar în lipsa resurselor financiare nu se pot iniţia
proiecte. Identificare acestei probleme de finanţare ar putea teoretic ajuta legiui-
torul să producă norme prin care să reglementeze comportamentul financiar al
membrilor organizaţiei, însă este mai recomandabil ca acest lucru să fie

47
rezolvat la nivel local, prin statutul asociaţiei, care ar putea prevedea anumite
sancţiuni pentru acest tip de probleme.

IV.5. Concluzii

Câteva concluzii primare ale acestei secţiuni a analizei indică faptul că asocierea
intercomunitară reprezintă, din multe puncte de vedere, o necunoscută chiar şi
pentru reprezentanţii autorităţilor administraţiei publice locale care au recurs la
această posibilitate.

Cunoaşterea limitată şi superficială a legii de către reprezentanţii autorităţilor


publice locale în ce priveşte asociaţiile de dezvoltare intercomunitară reprezintă
una din concluziile cele mai evidente ale acestei secţiuni. Explicaţia acestui feno-
men derivă probabil şi din faptul că nu există o singură lege care să integreze toate
prevederile privind asociaţiile de dezvoltare intercomunitară, prevederile în acest
sens fiind incluse în mai multe acte normative. Recomandăm în consecinţă coma-
sarea tuturor prevederilor legale privind asocierea dintre autorităţile publice locale
într-o lege unică, la care autorităţile să se poată referi atât în momentul înfiinţării
unei asociaţii, cât şi în ce priveşte modul de funcţionare, competenţele, aspectele
legate de patrimoniul public etc.

În ceea ce priveşte scopul asociaţiilor, reprezentanţii autorităţilor locale percep


aceste entităţi ca mecanisme de accesare a anumitor fonduri, percepţie întărită şi
de experienţa lor, deşi limitată, de până acum cu programe precum ISPA, Fondul
de Coeziune sau Fondul Naţional de Dezvoltare Rurală. Această percepţie nu
exclude însă folosirea respectivelor fonduri pentru a îmbogăţi oferta de servicii
publice, în condiţiile în care asociaţiile de dezvoltare intercomunitară ar deveni
organizaţii eligibile pentru toate fondurile la care sunt eligibile autorităţi publice
locale. Existenţa unor asociaţii care să servească mai multor scopuri şi care să
asigure dezvoltarea locală integrată este dezirabilă, motiv pentru care politica
publică trebuie să vizeze, pe viitor, şi modalităţi de stimulare a autorităţilor locale
spre asocieri cu scopuri mai largi. O problemă sensibilă din acest punct de vedere,
şi sugerată de mai mulţi din subiecţii noştri, este cea legată de coordonarea
legislaţiei privind asocierea intercomunitară cu criteriile de eligibilitate pentru
anumite fonduri structurale. Trebuie menţionat aici şi faptul că percepţia aleşilor
locali este că aceste asociaţii ar trebui să le permită accesul la toate programele
de finanţare, ei neformulând problema în termenii opţiunii pentru o formă de
asociere care să permită accesul la o parte din programele respective (de exemplu
o decizie între o asociere intercomunitară în baza Legii 215 din 2001 care să
permită accesul la anumite programe şi o asociere cu alte autorităţi locale, ONG şi
companii private în baza OG 26 din 2000 care să permită accesul la programul
LEADER Plus).

Unul din aspectele des menţionate de subiecţii noştri se leagă de aspectele


financiare ale asocierii intercomunitare. Importanţa aspectelor financiare nu este

48
ceva specific doar României. Studii realizate în contextul american indică faptul că
aspectele financiare reprezintă un factor important ce influenţează decizia de a
recurge la asocieri între municipalităţi (Bartle & Swayze, 1997 şi Stein, 1990 apud
Leroux & Carr, 2007: 345). Legiuitorul nu pare să încurajeze existenţa unui aparat
tehnic propriu pentru asocierilor comunitare, lucru confirmat şi de întârzierea
implementării unui program mult-anunţat de asistenţă a acestor asociaţii. În conse-
cinţă nu a existat preocupare pentru mecanismele care permit acestor asocieri
intercomunitare să îşi creeze un aparat de lucru propriu pentru a asigura funcţio-
nalitatea asociaţiei. Acest lucru afectează în principal comunităţile din mediul rural,
ale căror bugete proprii sunt mici şi care nu pot hotărî asupra destinaţiei resurselor
financiare alocate lor de la bugetul central, şi care sunt practic în imposibilitatea de
a face alocări de fonduri către asociaţii, care să permită angajarea unui aparat
tehnic propriu. Rezolvarea acestei probleme este în acest moment, în actualul
cadru legal şi cu actualele politici de echilibrare financiară, o problemă de inventi-
vitate a autorităţilor administraţiei publice locale, care se manifestă în soluţii de
genul angajarea de către fiecare autoritate publică locală a unui funcţionar public
care lucrează de fapt în cadrul asociaţiei de dezvoltare intercomunitară.

Un alt aspect important relevat de acest studiu este legat de raporturile între
autorităţile municipale sau comunale şi consiliile judeţene şi de măsura în care
asocierile intercomunitare în care sunt membre consiliile judeţene nu lucrează
practic după un model de dezvoltare impus de consiliul judeţean. De fapt situaţii de
acest gen avem şi atunci când vorbim de alte tipuri de asocieri inegale cum ar fi
asociaţiile de dezvoltare intercomunitară în care sunt membre comune şi unul sau
mai multe municipii sau oraşe.

Un element mai puţin important decât cele menţionate până acum, dar trecut cu
vederea de legiuitor este legat de statutul asociaţiilor între autorităţi ale adminis-
traţiei publice locale înfiinţate înainte de introducerea noţiunii de asociaţie de
dezvoltare intercomunitară în lege, şi care funcţionează doar în baza legislaţiei
referitoare la asociaţii şi fundaţii. În momentul de faţă aceste asocieri ar trebui
refăcute, în baza modificărilor aduse Legii nr. 215 din 2001 a administraţiei publice
locale, pentru a căpăta statut de asociaţie de dezvoltare intercomunitară, care le
asigură eligibilitatea pentru o serie de programe de finanţare, însă asta implică o
serie de costuri, în special în termeni de timp, care este esenţial pentru accesarea
acestor fonduri. Legiuitorul ar putea însă, dacă va revedea prevederile privind aso-
cierea intercomunitară, să introducă o dispoziţie tranzitorie care să permită acestor
asocieri intercomunitare de facto să devină asociaţii de dezvoltare intercomunitară
de jure, fără a trece din nou prin procedura de înregistrare a unei asociaţii.

49
V. Rolul asociaţiilor de dezvoltare
intercomunitară în creşterea calităţii
serviciilor publice

Secţiunile anterioare ale prezentului studiu au identificat câteva aspecte esenţiale


ale sistemului administrativ din România, care se reunesc în formularea problemei
asociaţiilor de dezvoltare intercomunitară. Problema capacităţii administrative
reduse, în special în cazul autorităţilor publice din mediul rural, agravată de pro-
cesul de descentralizare, care implică transferul şi/sau delegarea de competenţe
complexe către aceste autorităţi, este în mod evident legată de cea a serviciilor
publice de interes local şi a serviciilor comunitare de utilităţi publice, care fie nu
există, fie sunt minimale şi de o calitate redusă. Problema de politică publică este
cea a creşterii capacităţii administrative a autorităţilor publice locale în special în
mediul rural concomitent cu organizarea de servicii publice de interes local şi
servicii comunitare de utilităţi publice. Asocierea între autorităţile publice locale,
implică o punere în comun a resurselor umane şi financiare locale, fără a crea un
nou nivel de unităţi administrativ-teritoriale, şi facilitând accesarea de finanţări
pentru proiecte, este privită ca o soluţie probabilă la această problemă. În cele ce
urmează evaluăm măsura în care actualele reglementări privind formele de
asociere între autorităţile publice locale din legislaţia românească, creează un
cadru favorabil pentru creşterea calităţii serviciilor publice prin asociere intercomu-
nitară. Pentru a facilita înţelegerea modului în care aceste reglementări funcţio-
nează în practică vom centra discuţia pe două cazuri relevante pentru această
problemă: un caz relevant pentru rolul asocierii intercomunitare în organizarea de
servicii comunitare de utilităţi publice – Comunitatea Urbană Arieş – şi un caz
relevant pentru rolul asocierii intercomunitare în dezvoltarea de servicii publice de
interes local – Agenţia de Dezvoltare Durabilă a Judeţului Braşov, organizaţie cu
statut de asociaţie de dezvoltare intercomunitară.

50
V.1. Asocierea intercomunitară şi organizarea serviciilor comuni-
tare de utilităţi publice: cazul autorităţilor publice locale din zona
Turda-Arieş-Câmpia Turzii
Comunitatea Urbană Arieş a fost creată în 2005, în baza O.G. numărul 25 din 2000,
de către consiliile locale a două municipii – Turda şi Câmpia Turzii – şi nouă comune
– Aiton, Călăraşi, Frata, Luna, Mihai Viteazu, Petreştii de Jos, Sănduleşti, Tritenii de
Jos şi Viişoara –, ca persoană juridică de drept privat. Asociaţia se autodefineşte, încă
de la înfiinţare, ca o entitate cu „vocaţie de instituţie publică de cooperare
intercomunală, şi care este desemnată de consiliile membre să realizeze pentru şi în
numele lor servicii publice de interes comun”. Scopul acestei asociaţii este să asigure,
pentru şi în numele consiliilor locale asociate o gestiune eficientă a serviciilor,
activităţilor, proiectelor care prin natura lor, şi în contextul zonal, sunt identificate,
recunoscute şi declarate de interes comunitar şi acela de a asigura surse comple-
mentare de finanţare pentru realizarea obiectivelor sale (Statutul Comunităţii Urbane
Arieş, este disponibil la adresa: www.comunitateaurbanaaries.ro). Înfiinţarea
asociaţiei, deşi bazată pe nevoia de a asigura servicii publice de interes comun pentru
membri, este totuşi legată şi de oportunitatea de a accesa fonduri nerambursabile (în
special cele guvernamentale şi comunitare). Obiectivele generale menţionate în statut
pot de altfel să fie plasate în două categorii: cele referitoare la organizarea şi
gestionarea serviciilor publice şi cele referitoare la oportunitatea accesării unor surse
de finanţare (se specifică că asociaţia trebuie să iniţieze, să dezvolte, să urmărească
şi să implementeze programe de interes comunitar în calitate de autoritate de
implementare, pentru programe cu finanţare comunitară, cu cofinanţări locale,
centrale sau internaţionale, sau din fonduri europene). Un alt element important este
obiectivul potrivit căruia asociaţia trebuie să elaboreze documentele de analiză, de
prognoză, de gestiune şi de planificare a serviciilor şi activităţilor care cad în atribuţiile
lor, obiectiv care nu trebuie privit separat de planificarea strategică în respectivele
domenii, care rămâne, conform legislaţiei atributul autorităţilor administraţiei publice
locale.

Proiectele pe care Comunitatea Urbană Arieş şi le propune sunt în mod evident


legate de deficitul de servicii publice existent la nivelul unităţilor administrativ-teritoriale
ale căror autorităţi locale s-au asociat. Astfel, asociaţia îşi propune să realizeze
proiecte de infrastructură regională cum ar fi construcţia de drumuri, alimentarea cu
apă, canalizare, staţii de epurare, rampe de gunoi, lucrări de consolidare a malurilor
cursurilor de apă, alimentare cu energie electrică, transport în comun şi distribuţie de
gaz metan, dar şi activităţi legate de serviciile de învăţământ, sănătate şi protecţie
socială (Statutul Comunităţii Urbane Arieş, articolul 7). Modul în care sunt formulate
aceste proiecte posibile este legat de limitele rolului pe care asociaţiile de dezvoltare
intercomunitară îl pot juca în dezvoltarea serviciilor publice – în timp ce alimentarea cu
apă, canalizarea sau serviciile de transport în comun sunt incluse în aria
competenţelor exclusive ale autorităţilor publice locale, în domeniul serviciilor de
sănătate, al educaţiei sau al protecţiei sociale, competenţele sunt partajate cu alte
autorităţi -, limitare admisă implicit şi de autorităţile administraţiei publice locale
asociate aici.

Este re remarcat faptul că în ceea ce priveşte competenţele asociaţiei acestea nu


sunt definite în mod specific la înfiinţare. Statutul include doar o listă neexhaustivă de
competenţe, pe care asociaţia le va putea exercita, dacă la un moment dat ele vor fi

51
recunoscute şi declarate de interes comunitar şi delegate specific asociaţiei, ca
urmare a deciziei consiliilor locale componente, prin vot majoritar cu 2/3. Lista de
posibilă competenţe este separată pe categorii: competenţe în materie de dezvoltare
economică, în materie de amenajare şi dezvoltare a spaţiului comunitar, în materie de
servicii şi protecţie a mediului de interes comunitar, în materie de politică socială şi
cadru de viaţă, în materie de cultură, sport, învăţământ şi turism. Nedelegarea
competenţelor de la înfiinţarea asociaţiei este explicabilă prin două aspecte: dorinţa
reprezentanţilor autorităţilor publice locale de păstra un grad cât mai mare de control
asupra asociaţiei şi faptul că, deşi există deziderate la nivel local pentru acţiune în
unele din domeniile menţionate acest lucru nu este momentan posibil decât în
domeniilor care sunt de competenţa exclusivă a autorităţilor administraţiei publice
locale.

Un element important în constituirea asociaţiei este legat de principiul legitimităţii, de


vreme ce aceasta ar urma la un moment dat să exercite competenţe care ar reveni
autorităţilor deliberative şi executive (Consiliul Local şi Primărie) alese. Astfel se
prevede că autorităţile administraţiei publice locale nu pot fi reprezentate la nivelul
asociaţiei decât de aleşi locali, prezenţa lor fiind cea care garantează legitimitatea
deciziilor acestor organe faţă de cetăţenii colectivităţilor locale respective” (Statutul
Comunităţii Urbane Arieş).

O examinare atentă a statutului asociaţiei relevă faptul că ea a fost organizată într-un


mod similar cu prevederile legislaţiei privind asocierea intercomunitară în România,
mergându-se până la includerea în statut a sintagmei „instituţie publică de cooperare
intercomunală”, dar înainte de intrarea în vigoare a acestei legislaţii. În consecinţă
asociaţia este o entitate de drept privat, care nu are statut de utilitate publică, dar ar
urma să exercite, în urma delegării/transferului, competenţe care revin autorităţilor
administraţiei publice locale.

În conformitate cu obiectivele sale, asociaţia iniţiază un proiect de extindere şi


reabilitare a sistemelor de apă şi canalizare din regiunea Turda-Arieş-Câmpia Turzii,
cu un buget total de 80 de milioane de Euro, pentru care doreşte să acceseze fonduri
europene din programul ISPA. Două elemente sunt relevante: faptul că într-o primă
etapă (până în 2013) proiectul ar urma să producă efecte doar pentru cele două
municipii din asociaţie, urmând ca unităţile administrativ-teritoriale rurale (comunele)
să beneficieze de rezultatele proiectului în a doua etapă şi faptul că co-finanţarea
pentru fondurile ISPA este semnificativă (pentru acest proiect 20 de milioane de Euro,
din care 12,5 milioane de Euro contribuţie de la bugetul de stat, iar restul contribuţie a
asociaţiei. Acest proiect întâmpină probleme încă de la iniţiere din mai multe categorii
de motive:

- motive ce ţin da reglementările legale în vigoare;


- motive ce ţin de deciziile politice implicate;
- aspecte tehnice, legate de condiţiile programului de finanţare vizat şi de
starea serviciilor respective.

La data iniţierii proiectului Legea nr. 286 din 2006 privind modificarea şi completarea
Legii nr. 215 din 2001 a administraţiei publice locale, precum şi Legea nr. 51 din 2006
privind serviciile comunitare de utilităţi publice nu intraseră în vigoare. Conform legii

52
asociaţia nu este decât o entitate de drept privat, apărând astfel diverse probleme
legate de gestionarea unor servicii care implică folosirea unor bunuri din patrimoniul
public sau a fondurilor publice. Motiv pentru care studiul de oportunitate elaborat de o
firmă de consultanţă, admite că singura modalitate conformă cu legislaţia în vigoare în
acel moment, este ca autorităţile publice locale să se asocieze pentru crearea unui
operator regional de servicii de apă şi canalizare, şi apoi să încheie direct cu acesta
contracte de concesiune pentru serviciul respectiv. Acelaşi studiu admite că soluţia
cea mai eficientă, dar la acel moment imposibilă din punct de vedere juridic, ar fi ca
autorităţile publice locale să delege competenţele lor privind serviciile de apă şi
canalizare Comunităţii Urbane Arieş, aceasta să creeze un operator regional pentru
acest serviciu şi să încheie cu acesta un unic contract de concesiune.

Deciziile politice implicate de acest proiect sunt şi ele extrem de importante. În


contextul în care, independent de modalitatea tehnică selectată pentru crearea unui
operator regional de servicii de apă şi canalizare, consiliile locale ale localităţilor
implicate trebuie să ia o decizie de delegare a competenţelor şi de plată a unei
contribuţii (financiare sau în natură), probleme apar din două surse. Prima sursă o
constituie competiţia existentă între cele două municipii membre ale asociaţiei,
evidentă la o simplă lectură a proceselor verbale ale şedinţelor de consiliu local,
competiţie care apare până şi la nivelul stabilirii sediului asociaţiei intercomunitare. La
acest nivel trebuie remarcată şi existenţa unui litigiu, aflat pe rolul instanţelor, între
cele două regii locale care gestionează serviciile de apă şi canalizare, aflate în
subordinea consiliilor locale din Turda şi Câmpia Turzii. O a doua sursă este legată
de viziunile diferite la nivelul consiliilor locale ale localităţilor implicate legate de
criteriile de reprezentare şi, asociat cu acestea, de stabilire a cuantumului contribuţiilor
proprii în eventualitatea implementării acestui proiect. Această problemă este şi mai
importantă în contextul în care comunităţile rurale nu vor simţi beneficiile proiectului
decât în a doua etapă. La nivelul Consiliului Local Câmpia Turzii rivalitatea politică
dintre forţele reprezentate în consiliu creează o serie întreagă de dispute privind
oportunitatea înfiinţării unui operator unic de servicii de apă şi canalizare prin asociere
cu alte autorităţi publice locale, în condiţiile în care, datorită mărimii municipiului,
autorităţile publice din Câmpia Turzii sunt eligibile pentru finanţări nerambursabile pe
cont propriu (vezi articolele de presă publicate pe www.infoaries.ro şi procesele
verbale ale şedinţelor Consiliului Local din perioada mai-noiembrie 2007, disponibile
la www.campiaturzii.ro). La nivelul Consiliului Local Turda rivalităţile politice se
concentrează pe aspectul cuantumului şi cheltuirii taxei de dezvoltare pentru serviciile
de apă şi canalizare din oraş, care este impusă printr-o hotărâre a consiliului, tocmai
pentru a permite strângerea cotei parte cu care municipiul Turda ar trebui să
contribuie la finanţarea proiectului (www.infoaries.ro, noiembrie 2007).

În acest context caracteristicile programului de finanţare ISPA (ulterior Fondul de


Coeziune) devin şi ele importante, de vreme ce accentuează necesitatea restruc-
turării serviciilor publice şi a creării unor operatori la nivel regional pentru serviciile
publice pentru care se solicită finanţare (www.apmbm.ro/docs/). Cerinţele programului
de finanţare fac referire la existenţa unui contract de asociere între autorităţile publice
locale, al cărui rol este cel de a coordona poziţiile consiliilor locale în problema
serviciului respectiv, pentru a se asigura astfel un interlocutor instituţional unic. Dacă
organizarea unui alt serviciu este o problemă pentru consiliilor locale ele ar trebui să
creeze o nouă asociere de acest tip. Avem de face cu o situaţie în care cerinţele unui
program de finanţare, care ar permite autorităţilor administraţiei publice locale să

53
rezolve problemele legate de un anumit serviciu comunitar de utilităţi publice,
încurajează asocierea sectorială (pentru un singur domeniu/sector sau serviciu).
Această problemă a fost evidenţiată şi în secţiunea anterioară a studiului nostru, şi
trebuie privită în perspectiva capacităţii administrative şi financiare a autorităţilor
publice locale, în special din mediul rural. Un alt aspecte este legat de faptul că în
cazul Comunităţii Urbane Arieş există doi operatori de servicii de apă şi canalizare –
cele două regii locale, administrate de Consiliile Locale din Turda şi Câmpia Turzii –
care ar trebui reorganizaţi.

Ţinând cont de toate aceste elemente, în momentul realizării cererii de finanţare


pentru proiect, la nivelul Comunităţii Urbane Arieş deciziile care trebuiau a fi luate
erau legate de:

- modificarea statutului asociaţiei, astfel încât aceasta să devină de jure asociaţie


de dezvoltare intercomunitară şi să devină eligibilă pentru programul ISPA
(ulterior Fondul de Coeziune);
- luarea unei decizii legate de modalitatea de operare a serviciilor publice respec-
tive (gestionarea în mod direct a serviciului de către un operator unic care încheie
contracte cu autorităţile publice locale, delegarea serviciului către asociaţia de
dezvoltare intercomunitară care va deveni operatorul unic pentru aceste servicii,
delegarea serviciului către asociaţia de dezvoltare intercomunitară care va delega
acest serviciu unui operator constituit ca societate comercială);
- luarea unei decizii legate de modalitatea de reorganizare a serviciilor deja
existente la nivelul municipiilor Turda şi Câmpia Turzii.

Trebuie menţionat că, la momentul în care s-a impus luarea unei decizii finale în
această problemă, intraseră în vigoare prevederile legale referitoare la asociaţiile de
dezvoltare intercomunitară şi serviciile comunitare de utilităţi publice, incluse în Legea
nr. 286 din 2006 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 215 din 2001 a adminis-
traţiei publice locale şi în Legea nr. 51 din 2006 privind serviciile comunitare de utilităţi
publice. Varietatea de opţiuni legată de modalitatea în care urma să fie organizat
acest serviciu e legată de tocmai de existenţa acestor prevederi legale, care permit o
flexibilitate sporită în organizarea serviciilor comunitare de utilităţi publice. De-
terminante în cazul de faţă se dovedesc însă a fi criteriile de eligibilitate ale pro-
gramului de finanţare vizat (Fondul de Coeziune, care continuă programul ISPA),
astfel că decizia luată de autorităţile publice locale în cauză este următoarea:

o ca urmare a necesităţii de a avea o formă de asociere care să permită accesarea


finanţării dorite, şi nedorind să restrângă activitatea asociaţiei deja create, auto-
rităţile administraţiei publice locale creează Asociaţia de dezvoltare intercomu-
nitară „Apa Văii Arieşului”, având drept scop realizarea în comun a proiectelor de
dezvoltare a infrastructurii aferente serviciilor de alimentare cu apă şi de
canalizare (Hotărârea nr. 73 din 2007 a Consiliului Local Câmpia Turzii,
disponibilă la www.campiaturzii.ro);
o delegă acestei asociaţii, prin hotărârii ale Consiliilor Locale, competenţele legate
de furnizarea acestui serviciu, cu condiţia ca serviciul să fie gestionat prin
delegare de către un operator unic;

54
o creează un operator unic al serviciilor de apă şi canalizare, S.C. Compania de
Apă Arieş, prin asocierea Consiliilor Locale, care preia şi activităţile desfăşurate
anterior de către cele două regii locale; în această situaţie crearea operatorului
unic de către asociaţia de dezvoltare intercomunitară nu ar fi fost fezabilă
deoarece s-ar fi pus problema concesionării de către asociaţie a bunurilor din
patrimoniul public care i-au fost

Cazul Comunităţii Urbane Arieş şi al eforturilor membrilor asociaţiei de a demara un


proiect de infrastructură major în domeniul serviciilor comunitare de utilităţi publice
indică faptul că legislaţia actuală privind asocierea intercomunitară creează premise
favorabile pentru utilizarea acestui tip de asocieri ca vehicul pentru dezvoltarea
serviciilor publice, în special datorită faptului că oferă multiple opţiuni instituţionale de
organizare şi gestionare a serviciilor respective. Acelaşi studiu de caz ridică şi el un
semn adiţional de întrebare legat de condiţiile de eligibilitate ale programelor de
finanţare aflate la dispoziţia autorităţilor administraţiei publice locale, condiţii care
stimulează multiplicarea formelor de asociere pe modelul: mai multe servicii
comunitare de utilităţi publice, mai multe asociaţii, ale aceloraşi autorităţi ale
administraţiei publice locale. Dacă în cazul de faţă această multiplicare a asocierilor
nu constituie o problemă, acest lucru se datorează în mare măsură faptului că
această asociaţie beneficiază de know-how-ul şi resursele primăriilor din cele două
municipii. În cazul asocierii dintre autorităţi ale administraţiei publice locale din mediul
rural, cu know-how şi resurse umane şi financiare reduse, această multiplicare a
asocierilor duce la cheltuirea ineficientă a resurselor.

De remarcat că această funcţionalitate a legislaţiei se păstrează atâta timp cât Legea


nr. 51 din 2006 consacră acestor asociaţii de dezvoltare intercomunitară (comunitară)
statutul de instituţii publice: „Asociaţiile de dezvoltare comunitară, definite ca instituţii
publice de cooperare intercomunitară, îşi asumă şi exercită, pentru şi în numele
autorităţilor administraţiei publice locale asociate, toate competenţele, drepturile şi
atribuţiile pe domeniul strict limitat al serviciului/serviciilor care i-a/i-au fost transferate”.
Aceasta deoarece bunurile care prin natura lor sau prin lege sunt declarate publice (şi
este cazul infrastructurii aferente serviciilor comunitare de utilităţi publice) nu pot fi
deţinute în proprietate decât de autorităţile publice, dar pot fi date în administrare
regiilor autonome, prefecturilor sau altor instituţii publice de interes naţional, judeţean
sau local (Legea nr. 213 din 1998 a proprietăţii publice, art. 12). În felul acesta
asociaţiile de dezvoltare intercomunitară pot să se folosească şi să dispună de
bunurile publice şi pot deveni un instrument eficient în organizarea de servicii publice.

V.2. Asociaţiile de dezvoltare intercomunitară şi dezvoltarea lo-


cală: cazul Agenţiei de Dezvoltare Durabilă a Judeţului Braşov
Unul din scopurile asocierii intercomunitare este evident şi acela de realizare a unor
proiecte de dezvoltare (Legea nr. 215 din 2001 a administraţiei publice locale),
înţelegându-se prin aceasta faptul că aceste asociaţii ar putea fi un vehicul de
dezvoltare locală într-un sens mai larg (economic şi social), nu doar de organizare a
unor servicii comunitare de utilităţi publice. Această dezvoltare locală, dincolo de
aspectele economice implicate, include o serie de aspecte legate, de exemplu, de

55
serviciile educaţionale. Însă, conform Legii nr. 215 din 2001 a administraţiei publice
locale şi Legii nr. 195 din 2006 lege-cadru a descentralizării competenţele legate între
altele de învăţământ sunt în categoria competenţelor partajate, în condiţiile legii, între
autorităţile administraţiei publice locale şi cele ale administraţiei publice centrale. Iar în
gestionarea serviciilor educaţionale autorităţile administraţiei publice locale le revin
competenţe legate de finanţare sau investiţii în clădiri şi bunuri, nu competenţe care
ţin de conţinutul serviciilor educaţionale. Pe lista competenţelor partajate găsim şi
alimentarea cu energie termică în sistem centralizat, ordinea şi siguranţa publică,
administrarea infrastructurii de transport rutier ş.a. (Legea-cadru a descentralizării, art.
24). Serviciile publice care intră în sfera competenţelor partajate între autorităţile
administraţiei publice locale şi centrale devin problematice în contextul asocierii
intercomunitare în primul rând datorită problemei delegării. Dacă delegarea devine
posibilă în cazul în care serviciul public respectiv intră în sfera competenţelor
exclusive ale autorităţilor administraţiei publice locale, ea devine discutabilă în
momentul în care avem de a face cu competenţe partajate sau delegate autorităţilor
locale de către autorităţile centrale. Procesul de descentralizare din România are la
bază tocmai ideea că transferul de competenţe de la autorităţile centrale către
autorităţile locale se poate face numai după ce, în urma unei evaluări, autorităţile
centrale decid că autorităţile locale pot exercita aceste competenţe. Competenţele
partajate şi cele delegate sunt, conform legislaţiei care guvernează procesul de
descentralizare, cele pe care autorităţile publice locale nu pot să le exercite singure.
Şi am putea presupune că acesta este punctul în care asocierea intercomunitară ar
trebui să intervină.

În condiţiile în care, dincolo de asocierea pentru organizarea unor servicii comunitare


de utilităţi publice, delegarea competenţelor autorităţilor administraţiei publice locale
către asociaţiile de dezvoltare intercomunitară devine problematică, întrebarea
evidentă este: În ce măsură poate asocierea intercomunitară să contribuie la dez-
voltarea locală într-un sens larg? Unul din posibilele roluri pe care practica de până
acum l-a consacrat este cel de agent de dezvoltare locală, care concentrează resurse
umane şi know-how. Cazul ilustrativ pentru această situaţie selectat de noi este cel al
Agenţiei de Dezvoltare Durabilă a Judeţului Braşov (ADDJB).

ADDJB a fost înfiinţată în aprilie 2006, şi este o asociaţie de dezvoltare intercomu-


nitară care are în prezent 42 de membri (Consiliul Judeţean, Municipiul Braşov, alte 2
municipii, 5 oraşe şi 33 de comune). Misiunea asociaţiei este aceea de a sprijini
dezvoltarea locală şi regională prin aplicarea principiilor dezvoltării durabile, aşa cum
e ea definită la nivelul Uniunii Europene (3 piloni – competitivitate economică,
incluziune socială şi protejarea mediului). Pe lista obiectivelor ADDJB se află aspecte
legate de dezvoltarea economică şi socială, protejarea patrimoniului şi a mediului,
dezvoltarea turismului, creşterea capacităţii instituţionale ale autorităţilor administraţiei
publice locale membre, implementarea strategiei de dezvoltare judeţene şi a
strategiilor de dezvoltare ale comunităţilor membre. Datorită numărului de asociaţi şi
implicării consiliului judeţean ADDJB are un personal propriu, dar este condusă de un
board format dintr-un reprezentant al Consiliului Judeţean şi primari din mediul rural.
Activităţile ADDJB sunt direcţionate de o serie de documente strategice de nivel local
(strategii de dezvoltare ale comunităţilor membre), judeţean (Agenda Locală 21
Judeţul Braşov, strategiile judeţene de dezvoltare a turismului durabil şi protecţie a
mediului) şi regional (planurile regionale ale Regiunii Centru în domeniul turismului,
protecţiei mediului şi managementului deşeurilor).

56
Proiectele derulate sau aflate în derulare sunt centrate pe două direcţii, asistarea
autorităţilor administraţiei publice locale în dezvoltarea locală prin asistenţă directă
sau prin oferirea de suport pentru obţinerea de asistenţă din alte surse. ADDJB este
implicată direct asistarea uneia dintre comunităţile membre în iniţierea, obţinerea de
fonduri şi viitoarea implementare a unui proiect ce vizează gestionarea deşeurilor
menajere pentru toată partea de nord a judeţului; şi este Unitate de Implementare a
Proiectului pentru un proiect pilot de dezvoltare micro-regională. În acelaşi timp
ADDJB realizează un model pentru elaborarea strategiilor de dezvoltare locală,
direcţionat către comunele membre, incluzând o matrice de colectare a datelor
relevante la nivel local pentru determinarea gradului de dezvoltare a comunei. Într-o a
doua etapă realizează un model de caiet de sarcini pentru serviciile de consultanţă
contractate de primării, şi facilitează legăturile administraţiei publice locale cu firme de
consultanţă specializate în fonduri structurale. În primul an de activitate, pe baza
evaluărilor proprii, ADDJB elaborează un portofoliu de 309 proiecte considerate
necesare a fi realizate la nivelul judeţului în următorii ani. Mărimea acestui portofoliu
de proiecte transformă într-o evidenţă faptul că ADDJB nu va putea oferi asistenţă
directă sau deveni unitate de implementare pentru toate, rolul rezervat asociaţiei fiind
acela de a pune la îndemâna unor autorităţi locale cu capacitate administrativă
redusă mecanismele necesare pentru iniţierea, finanţarea şi derularea acestor
proiecte. ADDJB acţionează ca un agent de dezvoltare locală şi centru de resurse
pentru autorităţile publice locale membre.

Deşi un exemplu bun pentru modalităţile în care asocierea intercomunală poate


permite creşterea calităţii serviciilor publice de interes local atunci când autorităţile
administraţiei publice locale nu au capacitatea administrativă pentru a face acest lucru
pe cont propriu, ADDJB evidenţiază şi o altă problemă, semnalată şi de analiza
anterioară a experienţei asocierii intercomunale în Regiunea de Nord-Vest. Şi anume
problema modelului de dezvoltare promovat la nivel local, şi a măsurii în care acesta
este dezvoltat de către comunităţile respective şi autorităţile administraţiei publice
locale sau este „impus” de către consiliul judeţean.

Un alt aspect este legat de concentrarea resurselor umane şi a know-how-ului. La


nivelul unei asocieri intercomunale de mărimea ADDJB, beneficiile unei asemenea
concentrări devin evidente. Astfel încât relaţiile asociaţiei cu sectorul ONG sau cu
întreprinzători privaţi sunt formulate în termeni de parteneriat pe proiecte punctuale.
Dacă discutăm acelaşi aspect la nivelul unei asociaţii de dezvoltare intercomunitară
mai mici (poate doar cu membrii din mediul rural) observăm că resursele care pot fi
mobilizate de autorităţile administraţiei publice locale sunt mult reduse. Pentru a
canaliza cât mai multe resurse locale, în acest demers devine necesară o implicare
cât mai mare a sectorului ONG local şi a întreprinzătorilor locali, actori care de obicei
dispun de resurse umane şi know-how superioare celor ale administraţiei publice
locale. Pentru a menţine o astfel de implicare pe o durată cât mai lungă de timp o
formalizare a parteneriatului devine necesară, formalizare care ar putea lua forma
aderării acestor actori la asociaţie ca membri cu drepturi depline. În acest moment
însă asociaţia nu mai poate fi, conform legii, o asociaţie de dezvoltare
intercomunitară, pierzând avantajele care derivă din acest statut. Unul din aspecte
care trebuie luate în considerare este măsura în care implicarea acestor actori din
sectorul terţiar şi secundar ar putea fi esenţială pentru dezvoltarea locală în mediul
rural, situaţie de care politica publică privind asocierea intercomunală în România ar
trebui să ţină cont.

57
VI. Impactul potenţial al competiţiei
între municipalităţi asupra asocierii
inter-comunitare

Unul din elementele aduse în discuţie de experienţa din alte ţări în privinţa asocierii
intercomunitare este legat de impactul competiţiei asupra cooperării în orice formă
între autorităţile administraţiei publice locale. Kelly (2005) abordează această pro-
blemă în contextul guvernării laburiste din Marea Britanie şi identifică o contradicţie
majoră a politicilor guvernamentale în acest domeniu. Astfel, deşi la o primă
vedere guvernul laburist încurajează cooperarea şi asocierea între municipalităţi, o
serie de caracteristici ale sistemului administrativ şi ale politicilor publice descura-
jează cooperarea: persistenţa unei ierarhii în care municipalităţile sunt subor-
donate guvernului central; lipsa de garanţii constituţionale pentru guvernământul
local care îl face susceptibil la expedientele celor care formulează politicile publice
la nivel central; introducerea unui sistem de taxe şi impozite la nivel local care
pune municipalităţile în competiţie directă; introducerea unui sistem de audit şi
evaluare a municipalităţilor bazat strict pe politicile prescrise şi criteriile de perfor-
manţă impuse de guvernul central (Kelly, 2005: 320-3). Vom încerca în continuare
să exemplificăm existenţa unui oarecare grad de competiţie între autorităţi publice
locale din România. Cazul selectat de noi, deşi implicând două comunităţi urbane
mari, este ilustrativ pentru faptul că există o serie de stimuli, unii complet în afara
ariei de acţiune a statutului, care pun autorităţile locale în competiţie şi, în conse-
cinţă, pot descuraja cooperarea. O a doua secţiune va discuta rolul statului în
stimularea competiţiei între autorităţile administraţiei publice locale, în perspectiva
adoptării setului de norme metodologice la Legea-cadru a descentralizării.

58
VI.1. Competiţie între autorităţile administraţiei publice locale:
cazul Wizz Air
Asociaţiile de dezvoltare intercomunitară depind în bună măsură de modul în care
instituţiile administraţiei publice asociate cooperează, atât la nivel de asociaţie cât
şi la nivel de regiune. Oferta de servicii publice precum şi calitatea acestora sunt
determinate de relaţiile pe care instituţiile abilitate le dezvoltă cu furnizorii acestor
servicii. Există însă situaţii în care autorităţile publice vor fi nevoite să concureze
pentru accesul local la anumite servicii publice.
Prezentul studiu de caz este un exemplu concret de competiţie între instituţii ale
administraţiei publice locale ce au impact asupra dezvoltării locale şi asupra acce-
sului la anumite servicii publice. Studiul de caz se referă la competiţia între Con-
siliul Judeţean Cluj şi Consiliul Judeţean Mureş pentru serviciile companiei ae-
riene Wizz Air. Consiliile judeţene sunt cele care, prin HG 398/1997 privind tre-
cerea unor regii autonome aeroportuare de sub autoritatea Ministerului Transpor-
turilor sub autoritatea Consiliului Judeţean, se ocupă de administrarea aeroportu-
rilor de pe teritoriul judeţelor. Astfel, cele două consilii judeţene sunt în situaţia de
a concura pentru servicii de interes public.
Competiţia între autorităţi ale administraţiei publice locale devine în final o pro-
blemă de ordin financiar şi de capacitate de implementare a programelor de
dezvoltare locală. Cooperarea între autorităţi publice, dezirabilă până la un punct,
coexista însă cu competiţia pentru fonduri şi investiţii. În mod evident, cele două
instanţe identificate, cooperarea şi competiţia, vor trebui reglementate de legiuitor
şi prevăzute situaţiile în care ele pot interfera cu accesul cetăţenilor la servicii de
interes public.
Wizz Air este e companie aeriană low-cost înfiinţată în 2003 în Ungaria.
Compania a început să opereze în România în iulie 2006 de pe Aeroportul
Transilvania din Târgu Mureş, iar în ianuarie 2007 a început să opereze în Bucu-
reşti, urmând ca în iunie 2007 să îşi stabilească prima bază operaţională în
România, pe aeroportul Henri Coandă până la redeschiderea aeroportului
internaţional Băneasa.
Potrivit unui comunicat de presă din 18 octombrie 2007, Wizz Air decide să
opereze toate zborurile din zona Transilvania de pe Aeroportul Internaţional Cluj
Napoca, motivând această decizie cu argumente tehnice privind capacitatea
operaţională avansată a aeroportului din Cluj Napoca faţă de cel din Târgu
Mureş. Decizia a fost percepută de către Consiliul Judeţean Mureş şi de către
administraţia Aeroportului Transilvania Târgu Mureş drept o încercare de
reducere a ofertei de preţ pentru operarea zborurilor Wizz Air.
În urma comunicatului de la Wizz Air, Ministrului Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi
Locuinţelor, Laszlo Borbely, a purtat o discuţie cu directorul executiv al companiei
ungare, Joszef Varadi, pentru reanalizarea deciziei de a anula zborurile din Târgu
Mureş. Laszlo Borbely, a solicitat companiei maghiare să aştepte o propunere
viabilă din partea aeroportului, pentru a-şi păstra zborurile în zonă.
Intervenţia ministrului Borbely în favoarea Aeroportului din Târgu Mureş este
percepută de către reprezentanţii Consiliului Judeţean Cluj drept una politică, dar

59
care însă nu va putea afecta decizia economică luată de operatorul privat
maghiar. Mai mulţi decât atât, Aeroportul Internaţional Cluj Napoca oferă
companiei Wizz Air un preţ/pasager de aproximativ 11 euro, în timp de aeroportul
din Târgu Mureş cerea un preţ de 9,8 euro/pasager, ceea ce demonstrează faptul
că motivele transferării zborurilor Wizz Air la Cluj Napoca sunt de natură tehnică.
Cu toate acestea, nu putem pierde din vedere faptul că Aeroportul Internaţional
Cluj Napoca este un aeroport regional de interes naţional, spre deosebire de
aeroportul din Târgu Mureş, care nu se găseşte pe lista aeroporturilor regionale
de interes naţional, ceea ce înseamnă că în condiţiile prezentelor reglementări nu
poate accesa fonduri structurale pentru dezvoltarea tehnică.
Cu toate acestea, în urma intervenţiei ministrului Laszlo Borbely, aeroportul Târgu
Mureş a primit fonduri pentru modernizarea infrastructurii. Aceasta a dus la o
revenire asupra deciziei de a opera zboruri din Târgu Mureş a companiei Wizz
Air, însă Consiliul Judeţean Mureş a respins pentru moment oferta Wizz Air, care
solicita din partea CJ Mureş un cost de 7,2 euro/pasager faţă de cel e 9,8
euro/pasager cerut de Consiliul Judeţean Mureş.

„Conducerea aeroportului a înaintat în scris preşedintelui CJ Mureş, în data de 1 noiembrie,


aspecte tehnice şi reglementare pentru 3 variante posibile de soluţionare. Acestea momentan nu
sunt publice, pentru că nu vreau să fac o antepronunţare. Dacă vrea doamna preşedintă să le
comunice nu am nimic împotrivă pentru că dumneaei negociază. În orice caz, Wizz Air nu vrea
decât să şantajeze pentru a obţine avantaje, aşa că nu au decât să plece dacă nu le convine
6
oferta", a declarat Ştefan Runcan, directorul Aeroportului Transilvania din Târgu Mureş.

În prezent, Wizz Air rămâne să opereze zborurile din Transilvania doar de pe


aeroportul din Cluj, ceea ce stimulează creşterea economică în zonă, creşte
bugetul local şi asigură şi companiei aeriene un număr mare de pasageri, estimat
la 250 de mii pe an.

Cazul de mai sus este reprezentativ pentru modul în care un actor economic
privat poate genera competiţie între autorităţi publice locale pentru oferta de
servicii publice. Cele două consilii judeţene colaborează însă în alte proiecte, cum
este Programul INTERREG IV C, care are drept scop tot un serviciu public,
sistemul de avertizare pentru prevenirea inundaţiilor. Din perspectiva asociaţiilor
de dezvoltare intercomunitară, competiţia între asociaţii poate pe de o parte să
ducă la servicii publice performante, prin strategii de dezvoltare care să atragă
investitori şi furnizori de servicii publice privaţi.

6
„Borbely a anunţat că Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Locuinţelor va investi
circa 4 milioane de lei în amenajarea aeroportului din Târgu Mureş. Mai mult, Ad-
ministraţia Română a Serviciilor de Trafic Aerian va finanţa construirea unui nou sistem
de iluminare al aeroportului, ceea ce ar rezolva una din principalele probleme semnalate
de Wizz Air”. sursa: http://www.informatiacluj.ro/

60
VI.2. Stimulente legale pentru competiţia între autorităţi ale
administraţiei publice locale
În această secţiune vom examina stimulente pentru competiţia între autorităţi ale
administraţiei publice locale care există, sau sunt pe punctul a fi incluse, în politica
publică în contextul procesului de descentralizare. Premisa de la care pleacă
legiuitorul este diferenţa de capacitate administrativă între autorităţile administraţiei
publice locale şi necesitatea de a excepta de la transferul de competenţe impus de
descentralizare acele autorităţi locale care în mod evident nu pot exercita
competenţele respective. Astfel, Legea-cadru a descentralizării, nr. 195 din 2006
prevede la articolul 10 faptul că:

„(1) În cadrul proceselor de transfer al competenţelor către autorităţile administraţiei publice locale
de la nivelul comunelor şi oraşelor, ministerele sau organele de specialitate ale administraţiei
publice centrale pot clasifica unităţile administrativ-teritoriale, în două categorii, în funcţie de
capacitatea administrativă a acestora:

a) categoria I, din care fac parte unităţile administrativ-teritoriale care au capacitatea


administrativă necesară realizării competenţelor transferate. Autorităţile administraţiei
publice locale din cadrul acestor unităţi administrativ-teritoriale pot exercita pe deplin şi
imediat competenţele transferate, în condiţii de eficienţă;

b) categoria a II-a, din care fac parte unităţile administrativ-teritoriale care nu au capacita-
tea administrativă necesară realizării competenţelor transferate. Autorităţile administraţiei
publice locale din cadrul acestor unităţi administartiv-teritoriale nu pot exercita competen-
ţele transferate în condiţii de eficienţă.

(2) Autorităţile administraţiei publice locale din unităţile administrativ-teritoriale care fac parte din
categoria a II-a sunt excluse de la transferul competenţelor până în momentul realizării capacităţii
administrative necesare exercitării lor, în condiţiile legii.”

Normele metodologice propuse a completa aceste prevederi legale, aflate în acest


moment în fază de proiect, stabilesc criteriile de evaluare şi modalităţile de plasare
a autorităţilor administraţiei publice locale într-una din cele două categorii. Nu vom
discuta aici adecvarea criteriilor propuse de ministerul de specialitate, deoarece
obiectul studiului nostru este altul, vom încerca însă, în continuare, să prefigurăm
evoluţii posibile după implementarea acestor prevederi.

Primul efect posibil asupra asocierii intercomunitare poate fi identificat la nivelul


formării de noi asociaţii, posibilitatea ca această categorizare să fie un criteriu de
selectare a partenerilor într-o asociere fiind extrem de ridicată. În cazul unei
asocieri multisectoriale (având drept obiectiv gestiunea integrată a mai multor
servicii publice şi/sau dezvoltarea locală într-un sens larg) logica indică faptul că
partenerii trebuie să se situeze pe aceeaşi treaptă a categoriei, pentru a putea
delega aceleaşi competenţe către asociaţie. În condiţiile în care normele
metodologice menţionate indică şi faptul că fiecare minister sau organ de
specialitate al administraţiei centrale trebuie să-şi facă propria ierarhizare, situaţia
poate deveni practic imposibil de gestionat. Soluţia evidentă la această problemă e
asocierea sectorială (o asociaţie de dezvoltare intercomunitară, un serviciu), care
are dezavantajele costurilor şi birocratizării impuse de aderarea unei autorităţi a
administraţiei publice locale la mai mult de o asociaţie.

61
Efectul asupra asociaţiilor de dezvoltare intercomunitară existente, care au drept
scop declarat dezvoltarea locală nu doar oferirea punctuală de servicii publice,
poate fi şi mai puternic, în sensul descurajării cooperării. În momentul în care
membrii asociaţiei deja formate se trezesc incluşi în două categorii diferite din
punct de vedere al capacităţii administrative, în special membrii evaluaţi pozitiv
(plasaţi în categoria I) vor considera că asocierea cu cei mai prost plasaţi îi
dezavantajează.

Pentru că dezvoltarea locală şi creşterea calităţii serviciilor publice nu depind doar


de actori de genul autorităţilor administraţiei publice locale, trebuie menţionat că
această ierarhizare poate introduce efecte perverse în atragerea investiţiilor din
sectorul privat de către autorităţile locale, manifestate sub forma creşterii
investiţiilor în zone care oricum sunt mai dezvoltate decât celelalte.

Evident aceste efecte sunt probabile, doar implementarea acestor norme metodo-
logice putând să ne spună dacă lucrurile vor evolua într-adevăr în acest sens.
Coroborând însă această posibilitate cu dovezile empirice din alte ţări (în special
Marea Britanie) referitoare la competiţia indusă de asemenea mecanisme de
ierarhizare a autorităţilor administraţiei publice locale şi la efectul de descurajare a
cooperării intercomunale al acestei competiţii trebuie să recomandăm prudenţă în
implementarea acestui mecanism.

62
VII. Concluzii şi recomandări

63
Acest studiu şi-a propus să discute efectele reglementărilor în vigoare referitoare la
asociaţiile între autorităţi ale administraţiei publice locale asupra organizării ser-
viciilor publice. Abordarea propusă aici îmbină analiza legislaţiei în domeniul aso-
cierii intercomunitare cu o analiză empirică a experienţei în domeniu a autorităţilor
publice locale din regiunea de nord-vest, în încercarea de a formula o propunere
de politică publică coerentă, care să permită utilizarea asocierii intercomunitare ca
vehicul de dezvoltare locală şi de creştere a calităţii serviciilor publice.

În prima secţiune a acestui studiu am examinat premisele problemei formulate mai


sus, cu accent pe definirea şi tipologia serviciilor publice. Am evidenţiat în special
organizarea diferenţiată a serviciilor publice de interes local şi a celor de utilităţi
publice. În cazul celor dintâi, autorităţile locale organizează ele însele serviciile
respective şi deservesc interesul comun al tuturor locuitorilor şi ca urmare de
regulă sunt servicii fără cost. În schimb, serviciile de utilităţi publice, în completarea
caracterului lor social, au şi o componentă economică şi în ciuda faptului că sunt
de interes general prestarea acestora se realizează pe baza principiului „benefi-
ciarul plăteşte”. Această distincţie se va dovedi esenţială pentru următoarele etape
ale analizei noastre. Am evidenţiat şi faptul că autorităţile administraţiei publice
locale se confruntă cu o serie de provocări în organizarea serviciilor publice de
interes local şi a celor de utilitate publică. Sursele acestor provocări sunt multiple,
dintre care amintim cu titlu de exemplu caracteristicile specifice ale unităţii adminis-
trativ teritoriale precum: numărul locuitorilor sau gradul de concentrare a activităţii
economice locale. Variaţiile în ceea ce priveşte aceste dimensiuni ale unităţilor
administrativ-teritoriale sugerează că autorităţile publice locale pot asigura servi-
ciile publice locale doar cu nivele de eficienţă semnificativ diferite.
A doua secţiune a studiului descrie şi explică metodologia folosită. Complexitatea
problemei investigate a sugerat necesitatea dezvoltării unei metodologii complexe,
incluzând atât componente calitative, care să permită o investigare în profunzime a
fenomenului studiat, cât şi componente cantitative, care să permită investigarea
unui număr mai mare de cazuri şi să permită formularea unor concluzii cu caracter
general. Complementaritatea cantitativ-calitativ permite formularea unei propuneri
de politică publică care să vizeze atât aspecte legale şi procedurale, cât şi aspecte
legate de implementarea ulterioară a politicii propuse, pe baza dovezilor existente
(evidence-based policy-making). Avantajul evident al unei astfel de abordări,
comparat cu o abordare strict legal-procedurală a problemei asociaţiilor între auto-
rităţi ale administraţiei publice locale, este că permite o mai bună adaptare a
politicii publice la realitatea din teren.
A treia secţiune a studiului este dedicată analizei legislaţiei privind asocierea inter-
comunitară în România. Această componentă a analizei relevă trei categorii de
aspecte care par a necesita atenţia legiuitorului. O primă categorie este cea a as-
pectelor esenţiale, legat în principal de statutul juridic al acestor asociaţii. Cea de a
doua categorie este cea a aspectelor de formă, menite să elimine confuzii cum ar
fi cea a denumirii acestor forme de asociere. Un al treilea aspect este legat de ne-
cesitatea aducerii unor aspecte cheie din legislaţia secundară la nivelul legislaţiei
primare.

64
A patra secţiune a studiului a vizat experienţa asocierii intercomunitare în regiunea
de nord-vest a României. Aspectele evidenţiate de analiza legislativă au fost
supuse atenţiei practicienilor şi reprezentanţilor autorităţilor administraţiei publice
locale care au experimentat această formă de asociere. În acelaşi timp analiza a
vizat problemele apărute în procesul de implementare a politicii publice şi
colectarea sugestiilor practicienilor pentru legiuitor. Cea mai importantă concluzie a
acestei secţiuni indică faptul că asocierea intercomunitară reprezintă, din multe
puncte de vedere, o necunoscută chiar şi pentru reprezentanţii autorităţilor admi-
nistraţiei publice locale care au recurs la această posibilitate. Concluziile secţiunii,
coroborate cu cele ale analizezi legislative, indică nevoia de a trata separat
problema asocierii intercomunitare în funcţie de tipurile de servicii publice locale.

A cincea secţiune a studiului examinează adecvarea legislaţiei privind asocierea


intercomunitară raportându-se la tipul de servicii publice pe care aceste asociaţii
le-ar putea prelua şi la posibilele scopuri ale asocierii prevăzute de legiuitor (dez-
voltare locală sau organizarea şi furnizarea de servicii publice specifice). Vehiculul
folosit pentru acest scop sunt două studii de caz, vizând două iniţiative de asociere
intercomunitară şi experienţele lor de până acum. Concluziile secţiunii sugerează
că legislaţia existentă este mai adecvată pentru asocierile în scopul organizării şi
furnizării de servicii de utilităţi publice decât pentru asocierile care au drept scop
dezvoltarea locală.

Partea a şasea introduce în discuţie efectele posibile ale competiţiei între munici-
palităţi asupra asocierii intercomunitare, indicând că atât piaţa cât şi statul pot sti-
mula competiţia între municipalităţi, care ar putea avea efecte nedorite asupra coo-
perării şi formării de asocieri intercomunitare. Dacă efectele pieţei nu pot fi contro-
late, legiuitorul poate totuşi să evite introducerea de stimulente pentru competiţie în
administraţia publică locală din România prin deciziile proprii.

Analiza noastră indică faptul că legislaţia actuală privind asocierea intercomu-


nitară creează premise favorabile pentru utilizarea acestui tip de asocieri ca
vehicul pentru dezvoltarea serviciilor comunitare de utilităţi publice, în spe-
cial datorită faptului că oferă multiple opţiuni instituţionale de organizare şi gestio-
nare a serviciilor respective, cu rezerva clarificării celor câteva contradicţii existente
între Legea administraţiei publice locale şi Legea serviciilor comunitare de utilităţi
publice.

Un alt aspect este legat de concentrarea resurselor umane şi a know-how-ului


atunci când scopul asocierii este dezvoltarea locală. La nivelul unei asocieri
intercomunale de mărimea celei studiate de noi (Agenţia de Dezvoltare Durabilă a
Judeţului Braşov), beneficiile unei asemenea concentrări devin evidente. Astfel,
relaţiile asociaţiei cu sectorul civic (organizaţii neguvernamentale) sau cu întreprin-
zători privaţi sunt formulate în termeni de parteneriat pe proiecte punctuale. Dacă
discutăm acelaşi aspect la nivelul unei asociaţii de dezvoltare intercomunitară mai
mici (poate doar cu membri din mediul rural) observăm că resursele care pot fi
mobilizate de autorităţile administraţiei publice locale sunt mult reduse. Pentru a
canaliza cât mai multe resurse locale, în acest demers devine necesară o impli-
care cât mai mare a sectorului civic local şi a întreprinzătorilor locali, actori care de
obicei dispun de resurse umane şi know-how superioare celor ale administraţiei

65
publice locale. Pentru a menţine o astfel de implicare pe o durată cât mai lungă de
timp o formalizare a parteneriatului devine necesară, formalizare care ar putea lua
forma aderării acestor actori la asociaţie ca membri cu drepturi depline. În acest
moment însă asociaţia nu mai poate fi, conform legii, o asociaţie de dezvoltare
intercomunitară, pierzând avantajele care derivă din acest statut. Unul din as-
pecte care trebuie luate în considerare este măsura în care implicarea aces-
tor actori din sectorul terţiar şi secundar ar putea fi esenţială pentru dezvol-
tarea locală în mediul rural, situaţie de care politica publică privind asocierea
intercomunală în România ar trebui să ţină cont.

Un al treilea aspect vizează efectele competiţiei între municipalităţi asupra coope-


rării prin asociere intercomunitară. Am examinat posibilele efecte ale unor preve-
deri ale Legii-cadru a descentralizării vizând ierarhizarea autorităţilor administraţiei
publice locale în funcţie de capacitatea administrativă Coroborând aceste efecte
probabile cu dovezile empirice din alte ţări (în special Marea Britanie) referi-
toare la competiţia indusă de asemenea mecanisme de ierarhizare a autorită-
ţilor administraţiei publice locale şi la efectul de descurajare a cooperării
intercomunale al acestei competiţii trebuie să recomandăm prudenţă în
implementarea acestui mecanism.

Recomandări
1. Reglementarea statutului juridic al asociaţiilor şi eliminarea contradicţiilor
dintre Legea administraţiei publice locale (L215 din 2001, cu modificările şi
completările din L286 din 2006) şi Legea serviciilor comunitare de utilităţi
publice (L51 din 2006).

Cel mai important element care necesită atenţia legiuitorului este legat de sta-
tutul juridic al asociaţiilor. În momentul de faţă asociaţiile de dezvoltare interco-
munitară sunt entităţi de drept privat şi de utilitate publică, dar din perspectiva
legislaţiei privind contenciosul administrativ ele au regim de autoritate publică,
iar legislaţia privind organizarea de servicii comunitare de utilităţi publice
conferă asociaţiilor constituite în acest scop statutul de instituţie publică.
Pentru a putea exercita competenţe în domeniul serviciilor publice care le-au
fost delegate de către autorităţile administraţiei publice locale membre asocia-
ţiile trebuie să fie asimilate autorităţilor sau instituţiilor publice. Această asi-
milare nu implică în nici un fel o modificare a organizării administrativ-
teritoriale, deci introducerea unui nivel administrativ suplimentar, rolul
asociaţiilor fiind cel de formulare şi implementare în comun de politici
publice la nivel local7. Cazul Comunităţii Urbane Arieş şi a experienţei sale
cu iniţierea şi finanţarea unui proiect vizând organizarea unor servicii comuni-
tare de utilităţi publice este relevant aici. Legislaţia existentă se dovedeşte a fi
funcţională, dar această funcţionalitate a legislaţiei se păstrează atâta timp cât
Legea nr. 51 din 2006 consacră acestor asociaţii de dezvoltare

7
Vezi în acest sens şi Brie, 2007a şi Brie, 2007b.

66
intercomunitară (comunitară) statutul de instituţii publice sau măcar sunt
asimilate instituţiilor sau autorităţilor publice. Aceasta deoarece bunurile care
prin natura lor sau prin lege sunt declarate publice (şi este cazul infrastructurii
aferente serviciilor comunitare de utilităţi publice) nu pot fi deţinute în
proprietate decât de autorităţile publice, dar pot fi date în administrare regiilor
autonome, prefecturilor sau altor instituţii publice de interes naţional, judeţean
sau local (Legea nr. 213 din 1998 a proprietăţii publice, art. 12). În felul acesta
asociaţiile de dezvoltare intercomunitară pot să se folosească şi să dispună de
bunurile publice şi pot deveni un instrument eficient în organizarea de servicii
publice.

2. Explicitarea aspectelor legate de legitimitatea asociaţiilor în relaţie cu


aleşii locali.

Un alt aspect de esenţă este legat de problema de legitimitate a asociaţiilor de


dezvoltare intercomunitară. În momentul de faţă, implicit, legislaţia răspunde la
această problemă introducând nişte constrângeri în ceea ce priveşte repre-
zentarea autorităţilor administraţiei publice locale în conducerea asociaţiei.
Acest principiu al reprezentării trebuie însă explicitat, astfel încât legitimitatea
exercitării de către asociaţii a competenţelor ce le sunt delegate să nu fie
rezultatul unei interpretări a legii.

3. Reglementarea numărului de asociaţii de dezvoltare intercomunitară la


care să poată adera o autoritate publică locală, din perspectiva criteriului de
scop al asocierii. Reglementarea distinctă a zonelor metropolitane.

Un alt aspect esenţial, deloc abordat de către legislaţie, este legat de numărul
de asociaţii la care pot adera autorităţile administraţiei publice locale. Nici un
prevedere legală nu interzice în acest moment autorităţilor administraţiei
publice locale să fie membre în mai mult de o asociaţie. Această lipsă de
limită din perspectiva criteriului numeric este necesară, datorită faptului că
legea permite atât asocierea sectorială (un singur serviciu public) cât şi aso-
cierea multisectorială (mai multe servicii publice, dezvoltare locală). Este
necesară însă introducerea unei limitări din perspectiva scopului asocierii,
pentru evitarea situaţiilor în care o autoritate publică locală aderă, de exemplu,
la două asociaţii cu scopuri similare. În contextul introducerii unei limitări de
acest tip, legiuitorul ar trebui să acorde atenţie şi zonelor metropolitane.
Definite în acest moment ca asociaţii de dezvoltare intercomunitară, zonele
metropolitane ar trebui, dată fiind natura lor (asociaţii construite în jurul unui
oraş mare, care pot mobiliza multe resurse), reglementate separat. Dacă nu în
sensul separării lor complete de noţiunea de asociaţie de dezvoltare interco-
munitară, măcar în sensul limitării participării autorităţilor administraţiei publice
locale membre ale zonei metropolitane în alte asociaţii de dezvoltare interco-
munitară.

67
4. Clarificarea modalităţilor de transfer către asociaţiile de dezvoltare interco-
munitară a competenţelor care nu sunt exclusiv ale autorităţilor adminis-
traţiei publice locale.

Un ultim aspect de esenţă este legat de posibilitatea ca autorităţile adminis-


traţiei publice locale să recurgă la asocierea intercomunitară tocmai pentru a-şi
exercita competenţele care, conform legii administraţiei publice locale şi legii-
cadru a descentralizării, intră în categoria competenţelor partajate. Se impun
în această direcţie precizări legate de modalităţile de delegare a competen-
ţelor.

5. Clarificarea denumirii asociaţiilor

Unul din aspectele de formă căruia legiuitorul ar trebui să îi acorde atenţie este
legat de denumirea acestor entităţi. Legislaţia românească foloseşte în pre-
zent două denumiri diferite: asociaţie de dezvoltare intercomunitară şi aso-
ciaţie de dezvoltare comunitară. Aşa cum am arătat anterior, prima denumire
implică o eroare semantică, în timp ce cea de a doua introduce confuzie. De-
numirea cea mai potrivită este, în acest context, cea de asociaţie intercomu-
nală sau asociaţie de dezvoltare intercomunală.

6. Aducerea prevederilor aplicabile asociaţiilor de dezvoltare intercomunitară


din legislaţia secundară în legislaţia primară.

Un ultim element este legat de necesitatea aducerii prevederilor aplicabile


asociaţiilor de dezvoltare intercomunitară din legislaţia secundară (cum ar fi
legislaţia cu privire la asociaţi şi fundaţii, cea privind contenciosul administrativ
sau cea privind regimul juridic al contravenţiilor) în legislaţia primară. Această
recomandare este susţinută mai ales de analiza experienţei din regiunea de
nord-vest. Cunoaşterea limitată şi superficială a legii de către reprezentanţii
autorităţilor publice locale este explicată parţial şi de faptul că nu există o
singură lege care să integreze toate prevederile privind asociaţiile de dez-
voltare intercomunitară, prevederile în acest sens fiind incluse în mai multe
acte normative. Recomandăm în consecinţă comasarea tuturor prevederilor
legale privind asocierea între autorităţile administraţiei publice locale într-o
lege unică, la care autorităţile să se poată referi atât în momentul înfiinţării
unei asociaţii, cât şi în ce priveşte modul de funcţionare, competenţele, aspec-
tele legate de patrimoniul public etc.
7. Adecvarea criteriilor de eligibilitate pentru programele de finanţare cu
legislaţia privind asocierea intercomunitară, pentru a descuraja multiplicarea
asocierilor între aceleaşi autorităţi ale administraţiei publice locale, pe mode-
lul „mai multe servicii comunitare de utilităţi publice, mai multe asociaţii, ale
aceloraşi autorităţi ale administraţiei publice locale”
Reprezentanţii autorităţilor locale percep aceste entităţi ca mecanisme de
accesare a anumitor fonduri, percepţie întărită şi de experienţa lor, deşi limi-
tată, de până acum cu programe precum ISPA, Fondul de Coeziune sau
Fondul Naţional de Dezvoltare Rurală. O problemă sensibilă din acest punct
de vedere, şi sugerată de mai mulţi din subiecţii noştri, este cea legată de

68
coordonarea legislaţiei privind asocierea intercomunitară cu criteriile de
eligibilitate pentru anumite fonduri structurale. Experienţa de până acum
indică faptul că autorităţile administraţiei publice sunt nevoite să multiplice for-
mele de asociere pentru a răspunde criteriilor de eligibilitate. Dacă pentru
autorităţile din mediul urban sau cele judeţene această multiplicare nu este
problematică din perspectiva costurilor de orice fel, nu se poate spune acelaşi
lucru despre marea majoritate a autorităţilor din mediul rural. Cazul Comu-
nităţii Urbane Arieş ridică un semn adiţional de întrebare legat de condiţiile de
eligibilitate ale programelor de finanţare aflate la dispoziţia autorităţilor
administraţiei publice locale, condiţii care stimulează multiplicarea formelor de
asociere pe modelul: mai multe servicii comunitare de utilităţi publice, mai
multe asociaţii, ale aceloraşi autorităţi ale administraţiei publice locale. Dacă
în acest caz multiplicare asocierilor nu constituie o problemă, acest lucru se
datorează în mare măsură faptului că această asociaţie beneficiază de know-
how-ul şi resursele primăriilor din cele două municipii. În cazul asocierii dintre
autorităţi ale administraţiei publice locale din mediul rural, cu know-how şi
resurse umane şi financiare reduse, această multiplicare a asocierilor duce la
cheltuirea ineficientă a resurselor.

8. Crearea de către ministerul de specialitate a unui program de finanţare


care să susţină formarea asocierilor intercomunitare prin oferirea de granturi
instituţionale, care să acopere costurile de funcţionare şi ale aparatului
tehnic pentru o perioadă de un an.

Unul din aspectele des menţionate de subiecţii noştri se leagă de aspectele


financiare ale asocierii intercomunitare, în special de costurile impuse de
crearea şi asigurarea funcţionării asociaţiei până la momentul în care aceasta
obţin finanţării pentru susţinerea activităţilor. Legiuitorul nu pare să încurajeze
existenţa unui aparat tehnic propriu pentru asocierilor comunitare, lucru con-
firmat şi de întârzierea implementării unui program mult-anunţat de asistenţă
a acestor asociaţii. Acest lucru afectează în principal comunităţile din mediul
rural, ale căror bugete proprii sunt mici şi care nu pot hotărî asupra destinaţiei
resurselor financiare alocate lor de la bugetul central, şi care sunt practic în
imposibilitatea de a face alocări de fonduri către asociaţii, care să permită
angajarea unui aparat tehnic propriu. Rezolvarea acestei probleme este în
acest moment, în actualul cadru legal şi cu actualele politici de echilibrare
financiară, o problemă de inventivitate a autorităţilor administraţiei publice
locale, care se manifestă în soluţii de genul angajarea de către fiecare
autoritate publică locală a unui funcţionar public care lucrează de fapt în
cadrul asociaţiei de dezvoltare intercomunitară.

69
VIII. Bibliografie

''' Management organizaţional. Colecţia T-Kit, nr. 1. Consiliul Europei, 2000.


Alexandru, I. (1996) Structuri, mecanisme si instituţii administrative, Editura Sylvi,
Bucureşti.
Alexandru, I. Matei, L. (2000) Servicii Publice – abordare juridico-adminsitrativă,
management şi marketing, Editura Economică, Bucureşti.
Bock, Stephane (2006) „City 2030” – 21 Cities in Quest of the Future: New Forms
of Urban and Regional Governance”, European Planning Studies, Vol. 14, No.
3, pp. 321-334.
Brie, Ilie (2007a) „Un regres notabil în reglementarea asociaţiilor dintre autorităţile
publice locale: Proiectul de OUG pentru modificarea L51/2006 a serviciilor de
utilităţi publice”, Revista Română de Administraţie Publică Locală, disponibil la
http://www.administratie-ghid.ro/, data accesării 15.11.2007.
Brie, Ilie (2007b), Amendamente la pachetul de reglementări pentru administraţia
publică locală şi pentru serviciile publice, În Revista Română de Administraţie
Publică Locală, disponibil la http://www.administratie-ghid.ro/, data accesării
23.01.2007.
Brinkerhoff, Derrick W. şi Benjamin L. Crosby (2002), Managing Policy Reform:
Concepts and Tools for Decision-Makers in Developing and Transitioning
Countries, Kumarian Press, Bloomfield.
Bryman, Alan (2001), Social Research Methods, Oxford University Press, Oxford.
Capkova, Sona, ed., (2005), Local Government and Economic Development,
Open Society Institute, Budapest.
Davey, Kenneth (2007), Fiscal Decentralization in South-Eastern Europe” in
Effective Democratic Governance at Local and Regioanl Level, Local
Government and Public Service Reform Initiative, pp. 41-70.

70
Dragoş, Dacian Cosmin (2005) „Legea contenciosului administrativ – Comentarii şi
explicaţii”, Editura ALL BECK, Bucureşti.
Guess, George M, ed., (2007), Fast Track: Municipal Fiscal Reform in Central and
Eastern Europe and the Former Soviet Union, Open Society Institute,
Budapest.
Iorga, Elena (2007) „Contextul şi mizele intercomunalităţii în România, prin
raportarea la modelul francez”, Revista Română de Administraţie Publică
Locală, p. 12.
Jacobs, A. J. (2004) „Inter-local Relations and Divergent Growth: The Detroit and
Tokai Auto Regions, 1969 to 1996”, Journal of Urban Affairs, Vol. 26, No. 4, pp.
479-504.
Kelly, Josephine (2007) The Curious Absence of Inter-municipal Cooperation in
England, Public Policy and Administration, Vol. 22, No. 3, p. 319-334.
Kingdon, John W. (1995), Agendas, Alternatives, and Public Policies, ed. a 2-a,
Harper Collins College Publishers, New York.
Le Saout, Rémy (2001), „De l'autonomie fonctionnelle à l'autonomie politique”,
Actes de la recherche en sciences sociales, Vol. 140, No. 1, pp. 73–79.
Le Saout, Remy (2000), „L'intercommunalité, un pouvoir inachevé”, Revue
française de science politique, Vol. 50, No. 3, pp. 439-461.
Leroux, Kelly and Jered B. Carr (2007) „Explaining Local Government cooperation
on Public Works, Evidence from Michigan” Public Works Management &
Policy, Vol 12., No. 1, pp. 344-358.
Preda, Mircea (2007), Legea nr. 215/2001 a administraţiei publice locale,
Comentarii pe articole, Wolters Kluwer.
Soos, Gabor şi Violetta Zentai, eds. (2005), Faces of Local Democracy:
Comparative Papers from Central and Eastern Europe, Open Society Institute,
Budapest.
Swianiewicz, P. (2002), „Size of local government, local democracy and efficiency
in delivery of local services: international context and theoretical framework”, in
Swianiewicz, P. (Eds), Consolidation of Fragmentation? The Size of Local
Governments in Central and Eastern Europe, Local Government and Public
Service Reform Initiative, Open Society Institute, Budapest, pp.1-29.
Van Evera, Stephen (1997), Guide to Methods for Students of Political Science,
Cornell University Press, London.
Vignon, Sébastien (2003), „Le Saout R., Le pouvoir intercommunal. Sociologie des
présidents des établissements intercommunaux”, Politix, Vol. 16, No. 62,
Warner, M and A. Hefetz (2002) „The Uneven Distribution of Market Solutions for
Public Goods”, Journal of Urban Affairs, Vol. 24, No. 4, pp. 445-459.

71
Legea nr. 246 din 2005 pentru aprobarea Ordonanţei Guvernului nr. 26 din 2000
cu privire la asociaţii şi fundaţii
Legea 351 din 2001 privind aprobarea Planului de Amenajare a teritoriului naţional
– Secţiunea a IV-a Reţeaua de localităţi
Legea nr. 195 din 2006 Legea-cadru a descentralizării
Legea nr. 213 din 1998 a proprietăţii publice
Legea nr. 215 din 2001 a administraţiei publice locale cu modificările şi
completările ulterioare
Legea nr. 286 din 2006 de modificare şi completare a Legii nr. 215 din 2001 a
administraţiei publice locale
Legea nr. 315 din 2004 privind dezvoltarea regională în România
Legea nr. 51 din 2006 a serviciilor comunitare de utilităţi publice
Legea nr. 554 din 2004 a contenciosului administrativ
Legea nr. 262 din 19 iulie 2007 pentru modificarea şi completarea Legii
contenciosului administrativ nr. 554/2004
Legea nr.96 din 18 martie 2003 pentru aprobarea Ordonanţei Guvernului nr.
53/2002 privind Statutul-cadru al unităţii administrativ-teritoriale
Ordonanţa Guvernului 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, cu
modificările şi completările ulterioare

72