US 5 STRUCTURA ADMINISTRAŢIEI PUBLICE

US 5.1. Necesitatea structurării optime a administraţiei publice

Din punct de vedere organizatoric, administraţia publică se constituie ca un sistem

integrat specific domeniului, compus din organe şi instituţii a căror funcţionare se întrepătrunde
şi se intercondiţionează. La rândul său, structura administraţiei publice desemnează pe de o parte
componentele instituţionale ale sistemului administrativ, iar pe de altă parte, compartimentele
funcţionale ale fiecărei instituţii.
Structura nu este identică pentru toate organele administraţiei deoarece ea este
determinată de sarcinile mari ce revin fiecăreia şi care sunt diferite, după specialitatea lor
(politico-administrative, economice, social-culturale sau ştiinţifice). Instituţiile administraţiei
care înfăptuiesc sarcini generale, pot avea o structură asemănătoare, o structură tip; acelea care
îndeplinesc sarcini tehnice, de specialitate, urmează să aibă o structură deosebită pentru fiecare
specialitate în parte, o structură individuală, proprie.
Prin urmare, structura defineşte ordinea şi poziţia elementelor care compun un organ al
administraţiei. Pentru a-şi înfăptui sarcinile, organele administraţiei se divid în mai multe părţi
componente. Distincţia şi relaţia dintre aceste subdiviziuni caracterizează, de asemenea, structura
administraţiei. Spre deosebire de structura fizică, de exemplu a moleculelor, sau de cea
biologică, a organismelor vii, structura administraţiei este stabilită prin acte normative.
Prin cercetările efectuate în ştiinţa administraţiei, se urmăreşte să se determine structura
optimală a organelor administraţiei statului. În acest sens, se studiază modul de repartizare a
atribuţiilor între organele administraţiei şi a sarcinilor între compartimentele şi între funcţionarii
din cadrul unui organ al administraţiei. Totodată, se au în vedere şi mijloacele de a se obţine
raţionalizarea şi simplificarea structurilor instituţiilor publice.
În principiu, studierea structurii administraţiei publice se dovedeşte a fi de mare interes
pentru asigurarea funcţionării eficiente a sistemului administrativ, permiţând:
 crearea unor organe ale administraţiei strict necesare realizării sarcinilor şi implicit
evitarea înfiinţării unor instituţii inutile;
 prevenirea existenţei structurilor paralele cu atribuţiuni suprapuse;
 determinarea treptelor de organizare ale administraţiei centrale şi locale şi
delimitarea activităţilor, pentru suprimarea acelor instituţii publice a căror existenţă nu se
justifică;
 reducerea cheltuielilor pentru administraţie, inclusiv a celor de funcţionare a
instituţiilor publice, prevenind risipa de resurse prin consum public nejustificat;
  îmbunătăţirea structurii compartimentelor din administraţie, pentru ca instituţiile sale
să poată îndeplini, la un nivel superior sporit, sarcinile încredinţate;
 prin optimizarea structurii sale, administraţia se apropie de locuitorii
circumscripţiilor din teritoriu, în scopul cunoaşterii şi satisfacerii exigenţelor acestora.
Un organ sau o instituţie publică este alcătuită din colectivul de funcţionari care au
atribuţii ce formează competenţa acestora şi din mijloace materiale şi financiare. În mod concret,
compartimentele de activitate cu diferitele lor denumiri: birouri, servicii, secţii, oficii, direcţii
etc. alcătuiesc structura internă a unei instituţii publice sau aparatul acelei instituţii sau
organizarea internă a acesteia.
Prin organizarea internă a unui organ al administraţiei sunt stabilite, atât structura
internă, cât şi sarcinile ce-i revin pentru realizarea atribuţiilor prevăzute de lege. Repartizarea
sarcinilor determină structurarea instituţiei respective sub aspectul funcţionalităţii ei. De aceea,
structura internă mai poate fi denumită şi structură funcţională.
Concret, structura funcţională are în vedere modul cum sunt distribuite sarcinile
administraţiei şi căror organe le sunt încredinţate. Noţiunea de structură funcţională se regăseşte
la toate organele administraţiei statului, fie centrale, fie locale.
În ţara noastră, putem distinge o structură funcţională, pornind de la faptul că toate
organele administraţiei statului sunt coordonate de anumite organe ale administraţiei centrale
care au caracter funcţional şi sunt subordonate Guvernului. În acelaşi timp, organele locale
funcţionale sunt subordonate consiliilor judeţene sau locale. Legat de organizarea internă a
tuturor organelor administraţiei, există subdiviziuni cu caracter funcţional, de exemplu, la
ministere, unde se găsesc direcţii funcţionale.
Structura organelor administraţiei evidenţiază atât aspecte cantitative, cât şi calitative.
Aspectul cantitativ se reflectă în numărul organelor sau al instituţiilor publice specializate, în
care se subdivide administraţia statului. Această cifră corespunde numărului de diviziuni
efectuate în cadrul sarcinii totale a administraţiei statului. Aspectul calitativ se traduce în
determinarea competenţei materiale a compartimentului de activitate atribuit fiecăreia dintre
instituţiile administraţiei.
Organizarea administraţiei poate fi efectuată în raport de teritoriul statal. În toate statele,
cadrul spaţial este delimitat juridic în circumscripţii administrativ-teritoriale. În ţara noastră,
teritoriul statului este indivizibil şi unitar, dar circumscripţiile administrativ-teritoriale sunt
organizate în scopul unei mai bune satisfaceri a intereselor colectivităţilor.
În realitate, nu teritoriul ca dimensiune în sine determină structura administraţiei, ci
volumul de sarcini care urmează a fi înfăptuit în folosul oamenilor. De altfel, nici nu sunt
posibile raporturi juridice cu teritoriile care nu au personalitate juridică, ci numai cu
circumscripţiile administrativ-teritoriale, colectivităţile umane sau cu diferitele instituţii publice
care au personalitate juridică.
Prin cercetarea structurii administrative se ajunge la definirea unui tip de structură care
reprezintă soluţia unei probleme apărute într-o anumită etapă socială. Dar diferitele probleme nu
pot avea o singură soluţie, mai ales în cadrul administraţiei publice locale, care prezintă
particularităţi faţă de administraţia centrală.
Este însă important ca structura administraţiei să aibă un caracter dinamic, să se
adapteze în mod continuu, la transformările rapide ale societăţii. Dacă unele instituţii publice nu
ţin pasul cu evoluţia societăţii şi sunt retrograde în planul mentalităţii, este necesară
reorganizarea acestora cau chiar desfiinţarea lor.

US 5.2. Structura organelor centrale ale administraţiei publice

Problemele referitoare la organizarea administraţiei publice centrale nu sunt

studiate din punctul de vedere al dreptului administrativ sau constituţional, ci doar sub
aspectul structurării acesteia, care se înscrie în sfera ştiinţei administraţiei.
Organul administraţiei publice centrale este Guvernul. Ca şef al Guvernului, primul-
ministru conduce şi orientează activitatea membrilor acestuia, el asigurând coordonarea
interministerială.
Această coordonare funcţională este clasică, deoarece este consecinţa exercitării
atribuţiilor de conducere şi de control, dând conţinutul noţiunii de administraţie. Prin atribuţia de
coordonare, primul-ministru realizează în ansamblu, unitatea de acţiune a tuturor ministerelor şi
a celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, precum şi armonizarea
politicii efectuate de diferite ministere.
În practică, prin coordonarea funcţională efectuată de primul-ministru, se poate ajunge
la îmbunătăţirea activităţii şi structurii Guvernului. Coordonarea funcţională se realizează în
două moduri, după cum este vorba de o coordonare materială sau de una intelectuală.
Coordonarea materială se realizează, în domeniile şi ramurile activităţii de specialitate
de care răspund membrii Guvernului. Coordonarea intelectuală este asigurată sub autoritatea
primului-ministru în şedinţele Guvernului. Prin metoda convorbirilor directe, ea se mai
realizează ori de câte ori este necesar, prin reunirea reprezentanţilor organelor centrale de
specialitate ale administraţiei. Pentru a se realiza o coordonare eficientă, este necesar ca primul-
ministru să fie o personalitate care să se impună prin calităţile sale intelectuale şi morale.
Structura ministerelor şi a celorlalte organe centrale ale administraţiei statului se supune
“legii specializării”. De altfel, specializarea constituie raţiunea existenţei acestora. Îmbunătăţirea
structurii ministerelor şi celorlalte organe centrale ale administraţiei implică raţionalizarea şi
simplificarea sa; un număr exagerat al acestora ar aduce prejudicii coordonării însăşi.
Problemele complexe privind o mai raţională şi eficientă îndeplinire a sarcinilor
administraţiei determină crearea ministerelor şi a altor organe centrale specializate, prevăzute cu
o structură care nu prejudiciază unitatea administraţiei statului. Astfel, administraţia statului
alcătuieşte un sistem unitar, având un singur organ central: Guvernul. În fond, structura unui
minister sau organ central, cu subdiviziunile sale, are tocmai rolul de a realiza unitatea acestuia.
Ministerele sunt organe administrative de specialitate sau de resort, deoarece
înfăptuiesc activitatea statului într-un domeniu sau ramură, iar repartizarea sarcinilor între
ministere se poate face pe o structură verticală sau orizontală. Într-un sistem structurat
vertical, fiecare minister este competent să soluţioneze toate problemele privind un domeniu sau
un grup de domenii de activitate ale administraţiei statului (învăţământ, sănătate, comerţ exterior
etc.). Acest gen de structură este cel mai răspândit. El permite o specializare tehnică,
indispensabilă epocii moderne, dar prezintă dificultăţi privind coordonarea.
În cazul structurii orizontale, fiecare minister este competent să rezolve una sau mai
multe probleme comune tuturor domeniilor de activitate. Sistemul structurii orizontale facilitează
coordonarea problemelor, dar el nu poate fi generalizat, ponderea fiind deţinută de structura
verticală.
Eficienţa organizării administraţiei în subdiviziuni este, de asemenea, o problemă care
se studiază de ştiinţa administraţiei publice. Se procedează la stabilirea unor subdiviziuni
adecvate ale administraţiei, prin gruparea raţională a sarcinilor ce revin unui minister sau altui
organ central. Uneori, factorii tehnici determină crearea subunităţilor din cadrul ministerelor;
alteori, aceeaşi factori determină crearea unui nou minister sau organ central al administraţiei.
Întrucât fiecărui minister îi revine îndeplinirea unui volum mare de sarcini, este posibil
să se efectueze o altă regrupare a ministerelor. De exemplu, s-ar putea proceda la o regrupare a
unor sarcini de natură diferită, dar a căror soluţionare a fost de resortul unui singur minister. Sau,
s-ar putea concentra, în competenţa aceluiaşi minister, rezolvarea unor probleme diferite, care
anterior erau încredinţate mai multor ministere.
În epoca actuală, apar sarcini noi şi este normal şi necesar, atunci când ele sunt suficient
de numeroase, să se procedeze la crearea unui nou minister sau organ central. Fenomenul
multiplicării şi diversificării structurii ministerelor constituie o caracteristică a dezvoltării
sociale.
Creşterea numărului organelor centrale se justifică, adesea, prin continua amplificare a
cerinţelor sociale, generate de mărirea numărului populaţiei şi sporirea exigenţelor acestora în
planul prestaţiilor administrative. Dacă s-ar reduce nejustificat numărul ministerelor, problema
coordonării nu ar dispărea, ci ar deveni mult mai greu de realizat.
Numărul ministerelor şi al celorlalte organe centrale ale administraţiei urmează să fie
într-o deplină concordanţă cu volumul şi diversitatea sarcinilor de îndeplinit. În acest fel, se
poate menţine un echilibru permanent între cerinţele societăţii şi satisfacerea lor de către
administraţia statului. Reducerea numărului unor asemenea organe, numai din motive aparente
de economisire, este păgubitoare pentru societate.
În ştiinţa administraţiei, este necesară şi studierea dezavantajelor unui număr nejustificat
de mare al ministerelor şi celorlalte organe centrale ale administraţiei, care atrag cheltuieli inutile
din bugetul statului. Într-o asemenea situaţie, devine dificilă activitatea de coordonare a
administraţiei.
În concluzie, atât înfiinţarea, cât şi desfiinţarea ministerelor şi a celorlalte organe
centrale ale administraţiei statului, urmează să se întemeieze pe criterii de raţionalitate şi
eficienţă a activităţii acestora.