Sunteți pe pagina 1din 12

US 6.

STRUCTURA ORGANELOR LOCALE ALE ADMINISTRAŢIEI PUBLICE ŞI


PRINCIPII DE ORGANIZARE A ADMINISTRAŢIEI PUBLICE TERITORIALE

US 6.1.Principii de organizare a administraţiei publice teritoriale

Structura organelor locale ale administraţiei serveşte, atât interesele locale ale
societăţii, cât şi pe cele generale; de aceea, trebuie adoptate cele mai bune soluţii pentru
organizarea activităţii şi dimensionarea structurii din circumscripţiile administrativ-teritoriale.
Organizarea administrativă a teritoriului are ca obiect, studierea şi determinarea, în
cadrul geografic al statului, a unei repartizări raţionale şi eficiente a activităţilor umane, în raport
cu resursele naturale şi necesităţile colectivităţilor locale. Delimitarea teritoriului în
circumscripţii administrative trebuie să ia în considerare interesele tradiţionale, politico-
administrative, economice şi social-culturale ale populaţiei. În acest mod, se poate realiza într-o
manieră unitară, administraţia publică. Doctrina administrativă din ultimii ani stabileşte trei
principii1 privind organizarea administraţiei publice teritoriale şi anume:
 principiul centralizării;
 principiul desconcentrării;
 principiul descentralizării.
Prin aceste principii se încearcă rezolvarea celor două tendinţe care se manifestă în
guvernarea şi administrarea unei ţări: unitatea şi diversitatea. Tendinţa de unitate are caracter
naţional şi este determinată de necesitatea de a trăi în colectiv. Tendinţa de diversitate
(descentralizatoare) corespunde diversităţii grupurilor sociale şi este determinată de consideraţii
de ordin geografic şi istoric. Ea necesită adoptarea de măsuri particulare pentru fiecare grup
social.
Centralizarea este principiul fundamental al organizării administraţiei publice locale şi
presupune exclusiv, dependenţa organelor locale de organele centrale. Din punct de vedere
juridic, organele centrale sunt singurele care adoptă decizii aplicabile în teritoriu, iar autorităţile
locale au doar competenţa executării acestora. Vreme îndelungată, acest sistem s-a bazat, în
teritoriu, nu pe existenţa unor organe, în sensul de colective de funcţionari bine organizaţi, ci pe
existenţa unor simpli agenţi ai centrului.
Acest sistem a fost specific organizării statale şi administrative din Antichitate şi Evul
Mediu; în epoca modernă şi contemporană, regimurile politice totalitare admiteau autorităţilor
locale, o putere de decizie doar în cazuri excepţionale (calamităţi naturale ca incendii, inundaţii
sau cutremure).
1 Iorgovan, A. – op. cit.; p.212
Principiul de(s)concentrării este, în realitate, o formă a centralizării şi constă în
recunoaşterea pentru agenţii statului, repartizaţi pe întregul teritoriu al ţării, a unei anumite puteri
de decizie. Practic, centralizarea există în orice moment, deoarece pe de o parte, agenţii sunt
subordonaţi ierarhic puterii centrale, iar pe de altă parte, deciziile lor sunt imputabile exclusiv
statului.
Într-o manieră generală, se poate afirma că desconcentrarea constituie un regim juridic
administrativ care se situează între centralizare administrativă şi descentralizare administrativă,
fiind o centralizare atenuată sau o slabă descentralizare.
Ceea ce o apropie de centralizare este faptul că titularii puterii locale nu sunt aleşi de
electoratul local, ci numiţi de la centru. Ceea ce o apropie de descentralizare este faptul că
titularii puterii locale, deşi numiţi de centru, au competenţa să rezolve ei problemele locale, fără
să le mai înainteze în acest scop, şefului ierarhic de la centru, dar ei sunt supuşi controlului
acestuia şi obligaţi să se conformeze actelor superiorului lor2.
În cazul desconcentrării, autoritatea publică locală rămâne parte integrantă a sistemului
ierarhic central. Deciziile date în competenţa autorităţilor publice locale sunt luate de aceasta sub
puterea ierarhică a autorităţilor centrale. Autoritatea centrală poate să dea autorităţii locale ordine
şi instrucţiuni cu privire la deciziile pe care urmează să le ia, având şi dreptul de control asupra
modului de execuţie a acestora.
Aşadar, desconcentrarea constă în apropierea statului de locul de aplicare a politicilor.
A desconcentra înseamnă a repartiza mai bine acţiunile îndeplinite de către administraţia statului
între nivelul naţional de concepere a acestor acţiuni şi nivelul teritorial de execuţie a aceloraşi
acţiuni.
La nivelul teritorial al statului, prefecturile, direcţiile judeţene cât şi serviciile judeţene
nu sunt persoane juridice ; ele reprezintă numai administraţii desconcentrate ale statului.
Partajul între atribuţiile dobândite de autorităţile administrative desconcentrate şi cele
rezervate centrului reflectă gradul de desconcentrare administrativă. Bineînţeles, structurile
teritoriale desconcentrate păstrează rolul de a raporta centrului situaţia din teritoriu şi de a
executa ordinele centrului.
Desconcentrarea poate fi verticală, sporindu-se competenţele serviciilor exterioare ale
administraţiei ministeriale sau pe orizontală, când se amplifică competenţele conducătorului
serviciilor desconcentrate dintr-o circumscripţie administrativă, ca de exemplu situaţia
prefectului3. Recurgând la o formulă celebră a lui Odilon Barrot şi Proudhon, desconcentrarea
orizontală « este acelaşi ciocan care bate, doar că i s-a scurtat mânerul, loviturile fiind astfel mai
2 Grădinaru, N. – Administraţia publică în România şi integrarea europeană; Editura Fundaţiei “Universitatea Pentru
Toţi”; Slatina; 2001; p.139.
3 Popescu, C.L. – Autonomia locală şi integrarea europeană; Editura All Beck; Bucureşti; 1999; p.147.
bine ajustate ». Oricum esenţial pentru desconcentrarea administrativă este menţinerea puterii
ierarhice.
În principiu, desconcentrarea priveşte administraţia statului. Ea poate însă să
funcţioneze şi în cazul colectivităţilor teritoriale locale autonome, care îşi pot împărţi teritoriul în
circumscripţii administrative unde să organizeze servicii desconcentrate, pentru o mai eficientă
administrare.
Cert este că cei doi termeni nu trebuie niciodată confundaţi, descentralizarea
presupunând o împărţire a puterii între stat şi colectivităţile locale, în timp ce prin desconcentrare
statul nu-şi împarte puterea sa, ci el se apropie de cetăţeni, instalând la faţa locului servicii
specializate dotate cu o anumită autonomie.
Principiul descentralizării presupune însă existenţa unor persoane publice locale,
desemnate de comunitatea teritoriului, care au atribuţii proprii, intervenind direct în gestionarea
şi administrarea “afacerilor” colectivităţii.

US 6.2. Conceptul de descentralizare a administraţiei publice şi formele sale


În spaţiul european actual, problematica descentralizării administrative şi autonomia
locală au devenit una din preocupările majore ale societăţii. Interesul sporit acordat acestora se
leagă strâns, atât de menţinerea păcii sociale şi a stabilităţii politice în prezent, cât şi de
perspectiva unei organizări a continentului nostru într-un posibil cadru instituţional unic, al
Statelor Unite ale Europei în viitor. Importanţa acestui fenomen apare, cu atât mai mare, dacă
avem în vedere asocierea care se face tot mai mult, între descentralizarea administrativă şi
creşterea autonomiei locale în rezolvarea unor probleme ale minorităţilor etnice, culturale sau
lingvistice.
Descentralizarea ca fenomen social semnifică un proces fundamental de deplasare a
puterii de la centru spre periferie. El generează o multitudine de efecte care, în sinteză,
presupun:4
1. regruparea relaţiilor de putere în mediul local, care devine centrul de greutate al
procesului administrativ;
2. localizarea şi intersectarea acestor relaţii determină apariţia unui sistem administrativ
specific pe care se sprijină puterea locală;
3. agenţii locali nu mai sunt simpli executanţi ai directivelor primite de la administraţia
centrală, ci ei dobândesc capacitate strategică de acţiune;

4 Chevalier, J. – op. cit.; p.372


4. politica de descentralizare generează transferul de competenţă, determină întărirea
activităţii şi dezvoltarea solidarităţii locale, creând un nou cadru, în jurul căruia diverşii actori
locali vor fi incitaţi să se mobilizeze.
Analiza proceselor de descentralizare a sectorului publicînvederează drept coordonată
majoră a acesteia determinarea sensului şi a evoluţiei guvernării locale.
În concepţia de tip francez, exigenţele unităţii naţionale conduc la o interpretare
restrictivă a descentralizării, fiind, considerată, în final, un “mijloc de luptă” contra puterii
centrale. În concepţia engleză, însă, descentralizarea este înţeleasă înrt-un sens larg, acela de
auto-administrare (“self government”). Libertatea unităţii administrative locale de a decide şi
acţiona pe baza propriei iniţiative şi responsabilităţi, constituie caracteristica esenţială a
guvernării locale.
Procesul descentralizării administrative nu înseamnă numai substituirea unui decident
central situat la nivel naţional cu unul local; el modifică profund cadrul de referinţă şi condiţiile
în care sunt alese obiectivele stabilite opţiunile şi fundamentate deciziile.
Decizia administrativă devine, în acest cadru, din momentul luării ei, produsul
interacţiunii complexe cu mediul local. Inserat într-o anumită ierarhie, agentul local se manifestă
totodată, ca o componentă a unui mediu politic şi administrativ, cu care întreţine relaţii reciproce
şi reversibile de schimb. Deciziile pe care acesta le ia, sunt produsul variabilelor specifice de
origine locală, pe care Administraţia centrală se dovedeşte a fi, uneori, incapabilă să le perceapă
şi să le ia în considerare.
Localizarea vieţii publice, în sensul afirmării descentralizării administrative şi
dezvoltării autonomiei locale, permite o mai largă participare şi implicare politică din partea
cetăţenilor. În acest context, descentralizarea devine un cadru comod de educaţie politică,
deoarece cetăţenii sunt implicaţi mai mult şi iniţiaţi în gestiunea propriei localităţi, ceea ce
favorizează înţelegerea mai bună a problemelor politice şi administrative care se pun la nivel
naţional. Se asigură astfel, premisa pentru formarea identităţii locale care crează apartenenţa la
un sistem comun de valori şi de interese reprezen-tate şi apărate în organele administrative
ierarhic-superioare, cu impact puternic asupra dezvoltării economice şi sociale.
Descentralizarea administraţiei publice apare, totodată, ca un corolar al democraţiei. Ea
înseamnă pentru organizarea administrativă, ceea ce democraţia reprezentativă reprezintă pentru
organizarea constituţională. Toate aceste trăsături sunt, conform afirmaţiilor lui Max Weber,
expresia unui proces de raţionalizare în administraţie publică, un indiciu al modernizării.
În acelaşi timp, se impune a observa faptul că organizarea locală nu există în sine; ea
este produsul statului care a recurs la divizarea în circumscripţii, pentru a asigura controlul
spaţiului geografic şi social. În acest sens, J.A.Mazères afirma că “statul este organizatorul şi
garantul principiului descentralizării”.5 Acest model de organizare administrativ-statală poate
contribui la creşterea eficienţei întregului sistem, deoarece administraţia publică centrală îşi
poate concentra atenţia asupra problemelor prioritare de interes naţional, lăsând în seama
colectivităţilor locale alte competenţe de gestiune.
Pe de altă parte, însă, procesul descentralizării administraţiei publice are anumite limite
şi provoacă neajunsuri, distorsiuni care, desigur, se cuvin a fi anticipate şi evitate. Prin proporţii,
frecvenţă şi impact pot fi remarcate, în acest sens, următoarele aspecte deficitare :
 abuzurile în materie de descentralizare orientate spre o escaladare o particularităţilor,
care pot merge până la a pune în pericol unitatea naţională;
 soluţiile neadecvate la problemele locale, care pot degenera în decizii inspirate de
politica unor grupuri de presiune, ale căror interese contravin celor naţionale;
 deficienţe în derularea procesului decizional, datorate şi funcţio-narilor publici locali
care, de regulă, nu au competenţa şi experienţa celor din administraţia publică centrală;
 dispersia mai mare a resurselor publice între colectivităţile locale sau grupurile
sociale, care poate antrena un proces de dizolvare a solidarităţii tradiţionale, creând premisele
unei competiţii politice şi ale unor conflicte interne, inclusiv interetnice şi, uneori, o eficienţă
mai redusă.
Atuurile, ca şi deficienţele descentralizării administraţiei publice se manifestă
diferenţiat, în funcţie de formele de practicare ale sale. Sub acest aspect, se distinge varianta
cunoscută sub numele de descentralizare teritorială, faţă de cea numită descentralizare tehnică.
Descentralizarea teritorială presupune existenţa unor interese comune ale locuitorilor
dintr-o entitate administrativă, “fracţiune geografică”, ce reprezintă o porţiune din teritoriul unui
stat. Interesele comune ale membrilor colectivităţii administrativ-teritoriale conduc la afaceri
locale, în cele mai diverse domenii de activitate, distincte de “afacerile” (problemele) naţionale.
În acelaşi timp, se constată că din punct de vedere sociologic, solidaritatea cetăţenilor în
jurul acestor interese depinde de dimensiunile cadrului teritorial, ea fiind foarte puternică într-o
mică localitate rurală şi adesea superficială într-o mare aglomerare urbană. În alţi termeni,
descentralizarea teritorială presupune existenţa unor autorităţi locale alese, care au şi competenţă
în gestionarea resurselor publice de care dispune entitatea respectivă.
Spre deosebire, descentralizarea tehnică se bazează pe existenţa unor persoane morale
de drept public, care prestează anumite servicii publice, detaşate din masa serviciilor prestate de
autorităţile statale centrale. Aceste persoane morale sunt denumite tradiţional, stabilimente
publice locale.

5 După J. Chevalier, op. cit.; p.376


Doctrina actuală6 reţine ideea că descentralizarea teritorială este o repartizare de afaceri
administrative generată de diversitatea socială şi politică a ţărilor asupra ansamblului teritoriului;
în timp ce, descentralizarea tehnică corespunde exigenţelor unei repartizări armonioase a
funcţiilor între diferitele ramuri ale administraţiei publice. Prima răspunde, astfel, unor aspiraţii
mai mult politice, pe când a doua – unor preocupări de eficacitate. Aceasta face ca ideea de
autogestiune să fie mai puţin pronunţată în cazul descentralizării tehnice, decât în cel al
descentralizării teritoriale.

US 6.3. Descentralizare şi federalism


Autorii contemporani7 în ştiinţa administraţiei sunt unanimi în a aprecia
descentralizarea ca o problemă exclusiv de natură administrativă, spre deosebire de federalism,
care este o problemă de natură politică.
Federalismul reprezintă o tehnică de organizare a puterii politice care afectează însăşi
structura statului, realizând o dezmembrare a acestei puteri în domeniile determinante (legislativ,
executiv, judecătoresc). Un stat membru al unei federaţii statale are competenţă proprie, acordată
prin Constituţie. El este însă, prezentat adesea, ca forma cea mai extinsă a descentralizării. Un
asemenea punct de vedere, nu mai permite astfel, să se facă o delimitare justificată între ţări ca
Germania şi Elveţia (ca federaţii) şi Marea Britanie sau Franţa (ca state unitare , mai mult sau
mai puţin descentralizate).
Diferenţa dintre descentralizare şi federalism este justificată pe plan juridic. În practică,
este mult mai dificil de făcut distincţie între un stat aparţinând unei federaţii şi o colectivitate
descentralizată. O colectivitate descentralizată nu dobândeşte competenţe, decât în materie
administrativă, în limita stabilită prin lege.
Or, în condiţiile descentralizării, oricât de largă este autonomia locală (a autorităţilor
alese sau a stabilimentelor politice), pentru a rezolva problemele locale, aceste autorităţi îşi
desfăşoară activitatea în cadrul unui stat unitar şi nu în afara acestuia. Sunt de avut în vedere
două lucruri distincte: caracterul autonom faţă de autoritatea centrală a autorităţilor publice
prin care se realizează descentralizarea administrativă şi limita statală impusă activităţii
acesteia.
Dacă nu s-ar admite această limită, fixată prin Constituţie, autorităţile locale autonome,
nu numai că s-ar transforma în autorităţi politice (ca în cazul federaţiei), dar ele ar putea deveni
veritabile structuri statale independente, cu efecte dramatice pe plan naţional şi internaţional.

6 Debbasch, Ch. – op. cit.; p.198

7 Pondaven, C. – Économie des Administrations Publiques; Édition Cujas; Paris; 1995; p.72
În principiu, descentralizarea ar putea cuprinde activităţile prin care se concretizează
îndeplinirea funcţiilor tradiţionale şi moderne ale statului. Se poate admite că, exceptând funcţia
externă a statului, toate serviciile guvernamentale (administrarea, ordinea publică, educaţia,
serviciile de sănătate etc.) constituie obiectul procesului de descentralizare. Este evident că, în
acelaşi cadru al descentralizării se presupun ca procese, atât redistribuirea venitului naţional, cât
şi producţia publică de bunuri şi servicii. Aceasta din urmă este descentralizată, nu atât prin
transferul drepturilor de proprietate şi a puterilor decizionale de la guvernul central către
guvernele locale, cât mai ales prin transferul în sectorul privat.
Tocmai de aceea descentralizarea, ca element esenţial al autonomiei locale, nu poate fi
concepută, cel puţin în statele unitare, fără existenţa unui control din partea autorităţilor centrale
ale statului. Numit tradiţional control de tutelă, el poate fi exercitat, atât de funcţionari sau
autorităţi ale adminis-traţiei de stat, cum este cazul în Franţa şi Italia, cât şi de judecători, cum se
întâmplă în Marea Britanie. Totodată, este semnificativă constatarea că structura constituţională
a unei ţări a influenţat, considerabil, rapiditatea şi eficienţa procesului de descentralizare. Ca
regulă generală, statele federale, caracterizate de nivele administrative multiple, au avut
întotdeauna un echi-libru al puterilor decizionale.
Landurile germane, cantoanele elveţiene sau statele nord-americane au dobândit, încă de
la constituire, însemnate puteri politice şi adminis-trative, autoritatea lor derivând din constituţie
şi nu de la guvernul federal. Pe de altă parte, nivelele administrative intermediare nu deţin
atribuţii de control asupra comunităţilor locale, ci reprezintă, mai ales, “noduri” în reţea,
transmiţători ai deciziilor statale către administraţiile locale, care au atribuţii foarte largi.
În statele cu organizare piramidală, atribuţiile nivelelor intermediare şi locale ale
administraţiei publice sunt stabilite de guvernul central. Fie că prevalează principiul competenţei
generale, ca în modelul continental (Franţa), fie că prevalează principiul furnizării de servicii
publice (Marea Britanie), administraţiile locale sunt în totalitate subordonate nivelului
intermediar. În pofida faptului că administraţiile locale şi intermediare au competenţe foarte
largi, reprezentantul guvernului are dreptul conferit de lege, în unele ţări europene, să cenzureze
aceste competenţe.
O situaţie aparent paradoxală se întâlneşte în ţările nordice (mai cu seamă în Suedia,
Norvegia şi Danemarca), unde descentralizarea este o practică tradiţională şi constituţională, dar
guvernul central exercită un control apreciat ca excesiv, prin reglementările privind standardele
şi preţurile serviciilor publice. Este de admis că o expresie a descentralizării pot fi considerate
măsurile de descongestionare a guvernului central care s-au produs în unele ţări prin crearea, în
perioada postbelică, a nivelului administrativ regional. Astfel, în Italia, Spania şi Belgia,
administraţiile locale sunt relativ autonome, protejate prin garanţii constituţionale şi dotate cu
puteri legislative pe un spectru larg de activităţi.
Descentralizarea de nivel calitativ a sectorului public are importanţă economică şi
politică. Însă ea nu poate contribui la o ameliorare semnificativă a eficienţei alocării resurselor şi
a calităţii funcţiei administrative, dacă nu este dublată de o descentralizare cantitativă, inclusiv
de raţionalizarea sectorului economic de stat.

US 6.4. Descentralizare. Autonomie locală. Subsidiaritate


Autonomia locală reprezintă forma modernă de exprimare a principiului descentralizării
administrative şi înseamnă dreptul la autoadministrare. Ea este asociată cu stabilirea unui statut
distinct al colectivităţilor şi autorităţilor locale, în raport cu administraţia de stat. Esenţa acestui
principiu este legată de colectivităţile locale care, în „Carta Europeană: Exerciţiul autonom al
puterii locale”, adoptată de Consiliul Europei la 15 octombrie 1985 cunosc două accepţiuni:8
 colectivităţi locale de bază (comune, districte şi departamente);
 colectivităţi regionale (regiuni).
România a ratificat Carta Europeană a Autonomiei Locale în anul 1997, prin Legea nr.
199/19979. Conform Art. 2 al acesteia, ţara noastră declară că prin noţiunea de autoritate
regională, se înţelege, potrivit legislaţiei sale în vigoare, autoritatea judeţeană a administraţiei
publice locale.
Problematica autonomiei locale este valabilă atât în statele unitare cât şi în statele
membre ale unei federaţii. În ambele cazuri, autonomia locală relevă gradul de independenţă a
colectivităţilor locale în raport cu autorităţile publice centrale sau cu statul federat din care fac
parte. Ca atare, autonomia locală nu poate fi confundată cu organizarea raportului dintre statul
federal şi statele federate. În statele federale este exclusă orice putere (intervenţie) a autorităţilor
federale asupra colectivităţilor locale din statele federate. Controlul se manifestă numai la nivelul
statului federal, fiind exclusă imixtiunea sa în problemele colectivităţilor locale care dispun de
autorităţi proprii.
Problemele locale sunt numai de ordin administrativ, în timp ce statul federat dispune
de putere constituantă, având posibilitatea să-şi elaboreze propria Constituţie. În cazul unei
comune, de exemplu, aceasta nu poate recurge la modificarea structurii administrative stabilită
prin lege şi nici nu poate crea alte autorităţi administrative, pe lângă cele prevăzute de lege.

8 Matei, C.; Matei, A. – Acquis comunitar şi administraţie publică; editura Economică; Bucureşti; 2000; p. 139

9 Legea nr. 199/1997 pentru ratificarea Cartei Europene a Autonomiei Locale, în Monitorul Oficial al României,
parte I, nr. 331/26.11.1997
Pe lângă principiul autonomiei locale, Carta Europneană a autonomiei locale a instituit
şi principiul subsidiarităţii, care face obiectul dreptului public contemporan. Acest principiu
presupune ca centrul de greutate în luarea deciziilor de interes public să coboare cât mai mult
înspre nivelul de bază; adică să nu mai constituie obiect al monopolului administraţiei de stat. De
aceea, regula în materie de competenţă pentru satisfacerea interesului public trebuie să o
constituie autorităţile locale autonome la nivelul de bază (comună şi oraş); acestea sunt cele mai
apropiate de nevoile cetăţenilor şi sunt alese de aceştia. Excepţiile trebuie să fie reprezentate de
autorităţile administraţiei publice autonome de la nivelul intermediar, precum şi autorităţile
administraţiei de stat.
Principiul subsidiarităţii, aplicat în administraţia publică nu înseamnă, într-un stat unitar, o
dereglare sau o diminuare a autorităţii, întrucât autonomia locală este prevăzută de Constituţie şi
de Legile statului unitar şi se exercită în condiţiile şi în limitele prevăzute de acestea.

US 6.5. Descentralizarea administraţiei publice şi autonomia locală în România


Ideea de autonomie locală este prezentă în ţara noastră pentru prima dată, în
Regulamentele Organice, dar numai pentru oraşe. Dreptul de a fi aleşi în sfat îl aveau cei care
domiciliau în oraşul respectiv şi dispuneau de proprietăţi imobiliare în valoare de cel puţin 8 000
de piaştri. Aceste sfaturi aveau ca stribuţii principale, administrarea şi gospodărirea oraşului în
cele mai diverse domenii şi sectoare. Regulamentele cuprindeau dispoziţii precise care se
refereau la:
> votarea bugetului;
> încheierea de contracte;
> pavarea şi iluminatul oraşelor;
> politica urbanistică de înfrumuseţare a oraşului.
Satele au fost lăsate de Regulamentele Organice în situaţia lor anterioară, fiind conduse
de anumite comisii cu funcţii anuale; locuitorii satelor puteau să-şi aleagă câte un pârcălab (Ţara
Românească) sau vornic (Moldova), însă cu ştirea stăpânului judeţului şi al moşiei.
Adevărata administraţie modernă pe plan local în România se instituie prin legile lui
Cuza. În concepţia acelor acte normative, judeţul şi comuna erau circumscripţii teritorial-
administrative investite cu personalitate juridică, având atribuţii cu caracter patrimonial şi de
putere publică.
Organizările administrative ulterioare pe baza Constituţiilor şi a legilor ordinare ce au
fost adoptate până la instaurarea republicii, au căutat să consacre soluţii cu privire la realizarea
administraţiei de stat pe plan local, oscilând între descentralizare, desconcentrare, autonomie şi
centralizare.
După 1948, organele locale ale puterii de stat au început să fie abordate sub denumirea
de consilii populare, conform modelului sovietic. În baza acestor reglementări, organele locale
se subordonau orizontal faţă de comitetul executiv şi vertical faţă de secţiunea imediat
superioară, în condiţiile unei centralizări excesive în plan administrativ. În anul 1957 se
înfiinţează sfaturile populare, iar în 1965 – birourile executive.
În prezent, în ţara noastră, structura teritoriului este reprezentată de judeţe. Ca
circumscripţie administrativ-teritorială intermediară între autorităţile centrale şi autorităţile
locale din municipii, oraşe, comune şi sate, judeţul are sarcina principală de a îndruma, coordona
şi controla activitatea administraţiei.
Prin coordonare se obţin raţionalizarea şi simplificarea activităţii autorităţilor locale,
evitarea paralelismelor şi încălcării de atribuţii între organele administraţiei. Rolul coordonator al
judeţului privind activitatea autorităţilor locale din cadrul său, constituie unul din temeiurile
care-i justifică existenţa. Totodată, este de dorit ca judeţul să înfăptuiască un control al întregii
activităţi administrative ce se realizează în limitele sale.
În practică, studiile întreprinse în fiecare circumscripţie administrativ-teritorială din
judeţ, precum şi evaluarea informaţiilor culese, ajung la un mare număr de elemente care
urmează a fi sintetizate înainte de luarea unei decizii. Se recomandă ca această sinteză să se facă
la nivel judeţean. Ea constituie prilejul de a opera efectiv coordonarea şi de a examina
eventualele simplificări posibile.
Funcţia de coordonare efectuată de judeţ constituie trăsătura sa caracteristică şi trebuie
să aibă caracter permanent. Ea se fundamentează pe o clasificare raţională şi completă a
documentelor administrative. O circulaţie defectuoasă a documentelor administrative determină
o coordonare nesatisfăcătoare.
Totodată, documentarea administrativă trebuie să fie centralizată pe judeţ, pentru a se
realiza în condiţii de eficienţă şi funcţiile de prevedere şi organizare.
La nivelul judeţului se pot asigura colaborarea şi cooperarea circumscripţiilor
administrativ-teritoriale din cadrul să, în scopul înfăptuirii unor sarcini de interes comun sau de o
mai mare amploare. Totodată, se pune problema introducerii anumitor forme organizatorice şi a
unui sistem de relaţii pe verticală şi pe orizontală, astfel încât administraţia judeţeană să
funcţioneze mai raţional, soluţionându-se eficient şi operativ, problemele ce se ridică în cadrul
judeţului.
În plan local, actul administraţiei publice se realizează, atât în mediul urban, cât şi în cel
rural.
Prin Constituţia din 2003 s-au adus schimbări importante în ceea ce priveşte
reglementarea organelor locale care se subordonează pe orizontală faţă de prefect şi pe verticală
faţă de ministru.
Constituţia cuprinde două principii ale administraţiei publice din unităţile
administrativ-teritoriale şi anume autonomia locală şi descentralizarea serviciilor publice.
Principiul autonomiei locale stă la baza raporturilor dintre autorităţile comunale şi
orăşeneşti sau judeţe, pe de o parte şi autorităţile statale guvernamentale sau departamentale, pe
de altă parte.
Principiul descentralizării serviciilor publice prevede înfiinţarea unor servicii publice în
comune sau oraşe şi desfiinţarea lor la nivel judeţean sau central; de asemenea, apare şi
posibilitatea desconcentrării serviciilor publice, care presupune posibilitatea exercitării doar a
unei tutele administrative din partea “centrului” şi configurarea unei zone de autonomie pentru
aceste servicii, în funcţie de situaţiile existente.
Autonomia locală în comune şi oraşe se realizează prin două autorităţi: consiliul local,
respectiv primarul, ambele alese în condiţiile legii. Autorităţile comunale şi orăşeneşti nu se află
într-un raport de subordonare faţă de vreo autoritate judeţeană sau centrală. Aceasta nu exclude,
însă, exercitarea de către consiliul judeţean a prerogativelor sale de autoritate coordonatoare; de
către prefect, a dreptului său de control al legalităţii sau de către Guvern – a sarcinii sale de
conducă-tor al administraţiei publice.
Faţă de dispoziţiile Constituţiei, se poate contura următoarea structură administrativă
externă, prezentată în Figura nr.3.
I. Administraţia publică centrală de specialitate:
a) organele supreme ale administraţiei publice:
Preşedintele României şi Guvernul;
b) organele centrale de specialitate:
- ministere şi alte organe subordonate
Guvernului;
- autorităţi autonome.
c) instituţii centrale subordonate
ministerelor sau autorităţilor autonome (inclusiv cele
organizate ca regii sau societăţi comerciale).
Structura
administraţiei II. Administraţia de stat din teritoriu:
publice în a) Prefectul;
România b) Comisia administrativă:
c) Serviciile ministerelor şi ale celorlalte
organe

III. Administraţia publică locală:


1. Autorităţi comunale şi orăşeneşti
a) Consiliul local
b) Primarul
2. Consiliul judeţean – autoritate de
coordonare a consiliilor comunale şi
orăşeneşti

Figura nr. 3 Structura administraţiei publice a României