ACTUL ADMINISTRATIV

Noțiuni generale:
Activitatea administrației, ca orice tip de activitate umană, se poate exprima prin
două forme: prin acte și prin fapte. Actele juridice pe care le va adopta, emite sau încheia
aceasta sunt de două categorii:
a) acte specifice administrației, prin care se obiectivează esența acesteia,
specificitatea ei, din punct de vedere al obiectivului, mijloacelor și regimului, acestea fiind
actele administrative sau contractele administrative;
b) acte prin care administrația se comportă ca orice subiect de drept, în relație cu
alte subiecte de drept, acestea reprezentând actele juridice supuse dreptului comun,
contracte civile, acte emise în regim de drept comun.
În ceea ce privește faptele materiale ale administrației publice și operațiunile
administrative ale acesteia, pot fi clasificate în funcție de mai multe criterii:
1) După regimul juridic în care se realizează, întâlnim:
a) operațiuni de putere (operațiunile tehnico-administrative și cele prin care se
realizează servicii publice);
b) operațiuni care nu se realizează într-un regim juridic de putere (în general cele
productive).
2) După consecințele pe care le produc, putem distinge:
a) fapte, operațiuni producătoare de efecte juridice;
b) fapte, operațiuni producătoare de efecte de altă natură, care au și o relevanță
juridică.
În ciuda faptului că aceste operațiuni nu constituie elemente ale voinței juridice, ale
dreptului, ele prezintă, totuși, un interes juridic.
3) După scopul lor, putem distinge:
a) fapte și operațiuni prin care se realizează în mod direct misiunile administrației
publice, acestea fiind, în general, cele de prestare a serviciilor publice sau cele legate de
emiterea sau punerea în executare a unor acte administrative;
b) fapte și operațiuni prin care se mijlocește realizarea obiectivelor administrației
publice, care au semnificația unor „operațiuni de birou” sau de „administrație internă”,
operațiunile tehnico-administrative și actele cu caracter politic;
c) fapte materiale de producție, care sunt prestate de toate categoriile de organe
administrative.
 Trebuie menționat faptul că, din punct de vedere al ponderii, acestea reprezintă o
parte considerabilă din activitatea administrației. Administrația înseamnă mai mult fapte și
operațiuni și mai puțin acte juridice.
Trăsăturile faptelor materiale și ale operațiunilor administrative
1) Ele nu concretizează o manifestare de voință, sunt forme concrete, materiale,
prin care se acționează asupra realității existente.
2) În al doilea rând, faptele materiale și operațiunile administrative au ca trăsătură
dominantă scopul pentru care se realizează, și care poate consta:
a) în mijlocirea emiterii (adoptării) actelor administrative (în sensul că le
determină sau condiționează emiterea, validitatea);
b) în realizarea celuilalt obiectiv al administrației, executarea legii.

Actul administrativ – definiție, trăsături

Prin act administrativ se înţelege forma juridică principală a activităţii organelor

administraţiei publice, care constă într-o manifestare unilaterală şi expresă de voinţă
de a da naştere, a modifica sau a stinge drepturi şi obligaţii, în realizarea puterii
publice, sub controlul principal de legalitate al instanţelor judecătoreşti.
Este de reţinut că art. 52 din Constituţia revizuită optează pentru ideea de act
administrativ.
Regimul juridic administrativ, aşa cum este reglementat la ora actuală în România,
cunoaşte o formă tipică, ce presupune contenciosul administrativ judiciar, potrivit dreptului
comun, Legea nr. 554/2004 ori a altor reglementări speciale, şi o formă atipică, ce nu
îngăduie controlul instanţelor judecătoreşti. Din acest punct de vedere, actele administrative
sunt tipice şi atipice.
Actele administrative prin delegaţie, care emană de la structuri nestatale cum ar fi
asociaţii, fundaţii, sunt o categorie a actelor administrative tipice, dacă sunt emise in
realizarea unui serviciu public şi dacă pot fi atacate la instanţa de contencios administrativ.

Trăsăturile actului administrativ

Enumerare:
1) Este forma juridică principală a activităţii organelor administraţiei publice;
2) Este o voinţă juridică unilaterală;
3) Este emis numai în realizarea puterii publice;
 4) Are un regim juridic specific, în centrul căreia se află Legea contenciosului
administrativ- Legea nr. 554/2004.

Actul administrativ este forma juridică principală a activităţii organelor administraţiei

publice.
Prin această trăsătură se evocă genul proxim al actului administrativ - forma
concretă de activitate a organelor administraţiei publice. Actul administrativ este forma
juridică cea mai importantă datorită unor aspecte de ordin calitativ, şi anume forţa juridică a
efectelor pe care le produce, şi nu a unor aspecte de natură cantitativă, şi anume ponderea
pe care o ocupă.
Ponderea actului administrativ în sfera formelor de activitate ale organelor
administraţiei publice diferă după cum ne plasăm la un nivel ierarhic sau la altul al
organizării administraţiei publice. La organele de la baza sistemului organizării
administraţiei publice, au o pondere mai mare operaţiunile şi faptele materiale, iar pe
masură ce se urcă spre vârful organizării, ponderea acestora scade în detrimentul actelor
juridice, în special al actului administrativ.
Actul administrativ este o voinţă juridică unilaterală
Prin această trăsătură se urmăreşte, pe de o parte, includerea actului administrativ in
sfera actelor juridice, iar pe de altă parte, delimitarea actului administrativ de operaţiunile
tehnico-materiale, respectiv de operaţiunile tehnico-productive.
Actul administrativ ne apare ca fiind exteriorizarea voinţei interne a unui organ al
administraţiei publice de a produce în mod direct efecte juridice, adică de a da naştere, a
modifica sau stinge drepturi şi obligaţii. Pentru a fi în prezenţa actului administrativ, trebuie
întrunite toate condiţiile care sunt cerute pentru un act juridic. Voinţa pe care o manifestă
organul administraţiei publice trebuie să fie expresă, neîndoielnică în a schimba ceva în
ordinea juridică existentă.
În ceea ce priveşte cerinţa pentru actul administrativ de a fi unilateral apar
următoarele situaţii:
a) Emiterea actului administrativ cu participarea mai multor persoane fizice- cazul
unui organ colectiv.
Plecând de la această situaţie, s-a pus problema de a şti dacă acordul de voinţă care
intervine în vederea emiterii actului nu este de natură a înlătura caracterul unilateral al
acestuia. În asemenea situaţie, voinţa fiecărei persoane în parte nu are relevanţă decât în
cadrul mecanismului decizional administrativ, nu şi în ceea ce priveşte caracterul unilateral
al actului administrativ.
Caracterul unilateral al actului decurge nu din numărul de persoane fizice care
participă la adoptarea lui, ci din faptul că acele persoane acţionează în vederea realizării
competenţei organului administrativ. Acordul lor de voinţă, cvorumul cerut de lege este o
modalitate procedurală de realizare a competenţei, inclusiv a capacităţii organului
administrativ, ca instituţii de drept substanţial.
b) Emiterea actului administrativ cu participarea mai multor autorităţi publice,
respectiv a unui organ administrativ şi a unui organ nestatal. Sunt avute în vedere
următoarele situaţii:
- hotărâri comune a două sau mai multe organe administrative;
- hotărâri comune ale unui organ de stat şi ale unei organizaţii cu caracter nestatal.
Şi în această situaţie suntem în prezenţa unei manifestări unilaterale de voinţă.
c) Emiterea unui act administrativ la cererea prealabilă. În acest caz întâlnim două
mari situaţii:
1. cererea prealabilă aparţine chiar organului emitent şi este adresată organului ierarhic
superior. În această situaţie suntem în prezenţa unei autorizaţii, în sens larg al termenului.
2. cererea prealabilă este adresată organului emitent de către subiectul de drept ce
urmează să fie beneficiarul actului administrativ. În această situaţie, cererea prealabilă sau,
după caz, acordul prealabil, au valoarea doar a unei condiţii cerute de lege pentru ca actul
administrativ să fie legal. Tocmai de aceea, actul administrativ poate fi revocat prin voinţa
unică a organului emitent.

Actul administrativ este emis în realizarea puterii publice

Această trăsătură deosebeşte actul administrativ de alte acte juridice cu caracter

unilateral ale organelor administraţiei publice, rezultând obligativitatea actelor administrative
şi executarea lor din oficiu.
Din această trăsătura rezută obligativitatea actelor administrative pentru toate
subiectele de drept la care se referă, pentru organul emitent şi chiar pentru organul sau
ierarhic superior, obligativitate ce subzistă atât timp cât nu intervine în problema respectivă
un act contrar. Caracterul actului administrativ de a fi emis in realizarea puterii publice nu
trebuie confundat cu caracterul general al oricarui act juridic, anume susceptibilitatea de a fi
executat prin forţa de constrângere a statului. Forţa de constrângere a statului intervine
pentru a se înfrânge o rezistenţă a subiectelor de drept, pe când actul administrativ
intervine pentru a da naştere, a modifica sau stinge drepturi şi obligaţii, în exerciţiul
autorităţii de stat, sau după caz, al unităţii administrativ-teritoriale.

Actul administrativ are un regim juridic specific, în centrul căruia se află Legea
contenciosului administrativ nr. 554/2004
Această trăsătură ajută la deosebirea actului administrativ, care este emis în special
de organele administraţiei publice, de actele de autoritate specifice altor categorii de
organe, actul administrativ fiind singurul act de autoritate atacat în contenciosul
administrativ. Legea contenciosului administrativ îngăduie să asimilăm actelor
administrative actele unilaterale ale structurilor nestatale, autorizate să presteze un serviciu
public.
Regimul juridic al actelor administrative

Prin regim juridic se înţelege ansamblul de reguli, de fond şi formă, desprinse din
Constituţie şi din legi, care dau particularitate actelor administrative în circuitul juridic.
Atunci când doctrina şi-a pus problema conturării câtorva reguli ale regimului actelor
administrative, faţă de faptul că în România nu s-a ajuns la o codificare a legislaţiei
administrative, a fost obligată să facă o cercetare analitică a multitudinii procedurilor de
emitere a actelor administrative şi apoi o sinteză, eliminându-se ceea ce era particular şi
reţinându-se aspectele care se regăsesc în substanţa procedurilor administrative în
vigoare.
Principiile regimului juridic sunt deci o creaţie a doctrinei. Astfel, tradiţional, sunt
analizate ca elemente ale regimului juridic: legalitatea şi oportunitatea, forma, operaţiunile
procedurale, intrarea în vigoare şi întinderea efectelor, executarea din oficiu, principiul
revocabilităţii şi anulării, inexistenţa şi rectificarea.
Prin legalitatea actelor administrative se înţelege conformarea acestora cu legile
adoptate de Parlament, precum şi actele normative care au forţă juridică superioară.
În prezent se pune problema dacă teza promovată de literatura din ţara noastră,
după care oportunitatea este categoric altceva decât legalitatea şi nu poate fi cenzurată de
instanţele judecătoreşti, mai poate fi susţinută, avându-se în vedere art. 1 alin. (3), art. 20,
art. 21 şi art. 52 din Constituţie. Din analiza acestor texte constituţionale se desprinde
concluzia că, indiferent cum este privită oportunitatea în raport cu legalitatea, judecătorul de
contencios administrativ are dreptul să verifice dacă administraţia publică a acţionat abuziv,
contrar interesului public, aşa cum acesta rezută din legea pe care se întemeiază actul
administrativ atacat.
Pentru o corectă înţelegere a relaţiei dintre legalitate şi oportunitate, trebuie distins între:
1. Condiţii generale de legalitate:
a) actul administrativ să fie emis în conformitate cu litera şi spiritul Constituţiei;
b) actul administrativ să fie emis în conformitate cu litera şi spiritul legilor şi
ordonanţelor;
c) actul administrativ să fie emis pe baza tuturor actelor organelor administraţiei publice
care sunt superioare organului administrativ emitent;
d) actul administrativ să fie emis de organul administrativ numai în limitele competenţei
sale;
e) actul administrativ să fie emis în forma şi cu procedura prevăzută de lege.
2. Condiţii de legalitate pe considerente de oportunitate:
Prin aceasta se înţelege ca actul să fie emis în conformitate cu interesul public
ocrotit de lege (în ideea de scop al legii), fără a pune semnul egal între scopul legii şi
spiritul legii. Prin scopul legii se va înţelege limita legală a dreptului de apreciere a
oportunităţii, limita la care se raportează judecătorul de contencios administrativ pentru a
stabili caracterul ilegal al unui act administrativ, adică excesul de putere. Neîndeplinirea
uneia dintre condiţiile de legalitate atrage aplicarea sancţiunilor specifice dreptului
administrativ, dar nu toate condiţiile de legalitate au aceeaşi valoare şi, în consecinţă, nu
toate fundamentează acelaşi gen de nulitate. Este posibil ca pentru neîndeplinirea unor
condiţii mai puţin importante (chiar de oportunitate) să intervină numai anulabilitatea, care
îngăduie aplicarea teoriei salvgardării actului.
Forma şi procedura emiterii actului administrativ
Manifestarea de voinţă unilaterală care constituie actul administrativ nu poate
produce efecte juridice dacă nu este concretizată, de regulă, într-o formă scrisă. Aceasta
înseamnă că actele administrative nu sunt, în principiu consensuale, lucru explicabil prin
caracterul lor de acte autentice, acte emise în numele şi cu autoritatea statului, în realizarea
puterii publice. S-a apreciat că forma scrisă este un principiu al regimului juridic al actelor
administrative, mai exact o dimensiune a legalităţii. Trebuie, însă făcută distincția între
actele administrative normative și cele individuale.
Actele normative îmbracă numai forma scrisă deoarece Constituţia prevede obligaţia
publicării lor. În schimb, actele administrative individuale pot îmbrăca şi forma orală, cu
condiţia ca legea să permită această formă. (de exemplu, Ordonanţa nr. 2/2001 privind
regimul juridic al contravenţiilor, care prevede în art. 38 faptul că sancţiunea avertismentului
se aplică oral atunci când contravenientul este prezent la constatarea contravenţiei şi
sancţiunea este aplicată de agentul constatator).
Forma scrisă este necesară:
a) pentru a cunoaşte exact conţinutul actului;
b) pentru a putea fi executat întocmai de către toţi cei care cad sub incidenţa efectelor
sale;
c) pentru a se putea dovedi, în caz de litigiu, existenţa şi efectele pe care actul trebuie
să le producă, servind astfel drept dovadă;
d) pentru a se putea stabili legalitatea lui şi a se sancţiona persoanele care nu l-au
respectat şi executat;
e) pentru a putea realiza rolul său educativ.
De forma scrisă, care pentru actul administrativ – act de autoritate – este o condiţie
ad validitatem, se leagă şi alte condiţii de formă exterioară: limba în care este redactat
actul; antetul; titlul; preambulul; semnăturile; sigiliul; timbrul sec sau ştampila; data şi locul
emiterii; numărul de ordine; numărul de ieşire.
Tot în sfera condiţiilor de formă exterioară este inclusă şi motivarea, deoarece orice
act administrativ, fie normativ, fie individual, trebuie să fie motivat, potrivit cerinţelor
constituţionale.
A doua categorie de cerinţe ale formei exterioare este legată de aspecte de ordin
teoretic, de redactare şi au o importanţă mai redusă, astfel că nerespectarea lor nu atrage
sancţiunea nulităţii. Aceste cerinţe sunt exprimate în norme de recomandare şi privesc,
spre exemplu, folosirea unor termeni tehnici etc.
Potrivit art. 13 din Constituţie, în România limba oficială este limba română. În
consecinţă, actele administrative, care sunt acte oficiale, nu pot fi redactate decât în limba
română. Un act elaborat de o autoritate a administraţiei publice în altă limbă decât în limba
română este inexistent, fiind vorba de încălcarea unui principiu general al Constituţiei.
Fazele procedurii de elaborare a actului administrativ
În opinia unor autori, anumite forme procedurale (avize, propuneri, rapoarte,
aprobări, confirmări, ratificări) produc prin ele însele efecte juridice, în timp ce alţi autori de
drept administrativ neagă acest punct de vedere.
Regulile procedurale ale regimului actelor administrative, analizate ca forme
procedurale de emitere a actelor administrative, sunt, de regulă, împărţite în trei categorii,
în raport cu momentul emiterii actului: anterioare, concomitente şi ulterioare.
 Forme procedurale anterioare (prealabile) emiterii sau adoptării actului administrativ

Dintre operaţiunile procedurale prealabile, propunerile, rapoartele, sesizările sunt, ca

natură juridică, operaţiuni tehnico-administrative ce declanşează sistemul decizional
administrativ, procedura strictă de elaborare a actelor administrative.
Probleme teoretice ridică avizele şi acordul prealabil.
Avizele se clasifică în trei categorii:
a) facultative. Organul care emite un act administrativ este liber să ceară sau nu un aviz, iar
dacă l-a cerut este liber să se conformeze sau nu acestuia.
b) consultative. Organul emitent este obligat să ceară avizul, dar nu este obligat să se şi
conformeze acestuia.
c) conforme. Aceste avize trebuie cerute de organul care emite actul, iar opiniile pe care le
conţin sunt obligatorii.
Avizele, ca esenţă, reprezintă tot manifestări unilaterale de voinţă care condiţionează
sau, după caz, fundamentează manifestarea unilaterală de voinţă a organului administrativ.
Cu toate acestea, indiferent de categorie, avizul nu produce, prin el însuşi, efecte juridice,
deşi fără el, atunci când este conform, actul administrativ nu este valabil. În concluzie,
avizele, mai ales cele consultative şi cele conforme, deşi concretizează o voinţă, o opinie a
unui organ de stat, nu sunt acte administrative de sine-stătătoare, ci doar operaţiuni
administrative foarte importante.
Acordul, ca operaţiune a procedurii emiterii actului administrativ.
Acordul, care exprimă consimţământul altui organ administrativ dat pentru emiterea
unui act de un alt organ, poate fi: prealabil, concomitent sau posterior. Acordul se
deosebeşte de avizul conform, în primul rând prin faptul că efectul juridic, în cazul actului
emis cu acordul prealabil al unui organ, este rezultatul manifestării de voinţă a mai multor
organe.
Spre deosebire de aviz, care este o simplă părere, acordul este un consimţământ,
adică o manifestare de voinţă care se adaugă la cea a emitentului, întărind-o. De aceea,
acordul vine de la organul ierarhic superior, ca regulă, dar el poate veni de la un alt organ al
administraţiei situat pe poziţie superioară emitentului. În orice caz, autoritatea care îşi dă
acordul trebuie să fie pe o poziţie cel puţin egală cu a emitentul. Ca regulă, acordul
organului ierarhic superior este denumit aprobare şi el poate fi prealabil sau posterior, caz
în care mai poartă şi denumirea de confirmare.
 Acordul, în general, cât şi aprobarea în particular, nu obligă organul care emite actul
administrativ să-l pună în executare, nu acoperă viciile actului administrativ la care se
referă, iar în cazul acţiunii în anulare, în litigiu va trebui să figureze, ca pârât, atât organul
care l-a emis, cât şi cel care şi-a dat acordul.
Aprobarea, acordul şi confirmarea, fiind manifestări de voinţă al unor organe de stat,
prin care acestea consimt la emiterea unor acte administrative, condiţionează caracterul
executoriu al acestor acte, producând astfel, efecte juridice, în mod nemijlocit, fără a crea
ele însele noi raporturi juridice. De reținut că nu produc, prin ele însele, efecte juridice, ci
doar condiționează efectele juridice ale actului administrativ pe care îl fundamentează.
Forme procedurale concomitente adoptării sau emiterii actului administrativ
Dintre condiţiile procedurale concomitente emiterii actului administrativ, cele mai
uzitate sunt cvorumul, majoritatea cerută de lege pentru adoptarea actului şi motivarea.
Primele două vizează organele colegiale din administraţia publică.
Prin cvorum se înţelege întrunirea valabilă a organului colegial, în timp ce prin
majoritate se înţelege adoptarea (votarea) propriu-zisă a actului. Problema cvorumului nu
se pune în cazul organelor unipersonale, iar, ca regulă actele normative cer prezenţa a cel
puţin jumătate plus unu din numărul membrilor care formează organul colegial.
În ceea ce priveşte majoritatea cerută pentru vot, ea poate fi:
o Majoritate relativă/simplă (jumătate plus unu din cei prezenţi, cu respectarea
cvorumului de şedinţă)
o Majoritate absolută (jumătate plus unu din numărul membrilor care compun organul
colegial respectiv)
o Majoritate calificată (două treimi sau trei pătrimi din numărul membrilor care compun
organul colegial respectiv).
Consensul reprezintă o procedură care impune exprimarea voinței tuturor membrilor
organului colegial.
Regula semnării și contrasemnării actului
Dacă semnarea unui act administrativ este o operațiune care este efectuată de
organul de la care actul emană, contrasemnarea reprezintă operațiunea prin care un alt
organ administrativ sau o structură din interiorul acestuia își depune semnătura pe actul
administrativ, după semnătura organului emitent, în semn de acord și asumare a executării
ori de confirmare a legalității actului administrativ respectiv.
 Astfel, decretele Președintelui, din punct de vedere al acestor două modalități
procedurale, sunt de două categorii:
a) decrete care sunt semnate numai de către Președinte;
b) decrete care sunt semnate de către Președinte și sunt contrasemnate de către
primul-ministru (art. 91 alin. (1) şi (2), art. 92 alin. (2) şi (3), art. 93 alin. (1) şi art. 94 literele
a) , b) şi d) din legea fundamentală).
Hotărârile de Guvern și Ordonanțele de Guvern sunt supuse în totalitate regulii
semnării lor de către primul-ministru și contrasemnării de către miniștrii care au obligația
punerii lor în executare (art. 108 alin. (4) din Constituție). Hotărârile consiliului local,
potrivit art. 47din Legea nr. 215/2001, republicată, se contrasemnează pentru legalitate
de secretarul unității administrativ-teritoriale. Aceeași regulă este aplicabilă și pentru
hotărârile consiliului județean, trebuind să fie contrasemnate de secretarul județului.
Motivarea, ca principiu al procedurii emiterii actelor administrative, a dobândit o
consacrare constituţională (art. 31 alin. 2), de aici punându-se chiar problema dacă
motivarea mai este o condiţie de formă şi nu a devenit una de fond. Motivarea actelor
administrative normative se află în expunerea de motive, care ar trebui dată publicităţii,
făcând corp comun cu actul propriu-zis, iar motivarea actelor individuale trebuie să fie
cuprinsă în conţinutul acestora sau într-un document justificativ care însoţeşte actul ce
emană de la aceeaşi autoritate, chiar dacă sub semnătura altei persoane.
Trebuie făcută distincția între motivarea actelor administrative normative și a celor
individuale. În cazul actelor administrative normative, motivarea trebuie să se refere, potrivit
art. 31 din Legea nr. 24/2000, la cerințele care justifică adoptarea actului, principiile de
bază și finalitatea reglementării propuse, efectele de ordin social, economic, politic, cultural
urmărite, implicațiile asupra reglementării în vigoare și fazele parcurse în emiterea sau
adoptarea actului. În cazul actelor administrative individuale, motivarea se referă, în
principal, la cauzele de fapt și de drept care au impus adoptarea actului.
Utilitatea motivării actului administrativ se relevă sub mai multe aspecte: prin
motivare are loc o explicare a actului; obligă administrația să se ghideze, în acțiunile sale,
după normele legale; permite un control mai riguros din partea tuturor titularilor dreptului de
a controla, indiferent că este vorba despre superiorul ierarhic, opinia publică, instanța de
judecată sau alt titular.
Obligația încheierii unei minute
Potrivit prevederilor Legii nr. 52/2003, punctele de vedere exprimate cu ocazia
desfășurări ședințelor autorităților administrației publice locale se consemnează într-o
minută, care va include și votul fiecărui membru, cu excepția cazului în care s-a hotărât ca
votul să fie secret (art. 3 lit. g) coroborat cu art. 11)
Forme procedurale ulterioare emiterii actului
De unele din aceste forme procedurale se leagă momentul producerii de efecte
juridice de către actele administrative.
Astfel, comunicarea este operațiunea procedurală care vizează actele
administrative cu caracter individual, care produc efecte juridice din momentul
comunicării lor celor interesați. Doctrina o definește ca fiind operațiunea prin care organul
administrativ emitent aduce la cunoștință celui interesat un act administrativ, fie prin
predare directă acestuia, fie prin afișare la domiciliul sau sediul lui, sau prin alte mijloace.
Publicarea vizează, de regulă, actele administrative cu caracter normativ, dar și
unele acte cu caracter individual. Ea este definită în doctrină ca reprezentând
operațiunea materială prin care un act administrativ este adus la cunoștința cetățenilor fie
prin imprimare, fie prin afișare într-un loc public sau prin alte mijloace de difuzare scrisă.
Exemplu: Hotărârile de Guvern, care pot avea atât caracter normativ, cât și caracter
individual, se supun obligatoriu publicării, în caz contrar intervenind sancțiunea evocată
pentru decrete și ordonanțe, respectiv inexistența.
Constituția admite, totuși, o excepție de la regulă, este vorba de hotărârile cu
caracter militar, care nu se publică în Monitorul Oficial, ele se comunică numai instituțiilor
interesate. Articolul 11 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru
elaborarea actelor normative, republicată, prevede că, în vederea intrării lor în vigoare,
legile, ordonanțele și hotărârile de Guvern, actele normative ale autorităților administrației
centrale de specialitate, subordonate sau autonome, se publică în Monitorul Oficial al
României, Partea I. ordinele prefectului se publică și ele în monitoarele oficiale ale
județelor, potrivit art. 55 alin. (2) din Regulamentul aprobat prin H.G. nr. 561/2009.
Potrivit art. 11 din Legea nr. 52/2003, minuta care se încheie în timpul ședinței
publice a autorității administrației publice locale se afișează la sediul acesteia și se publică
pe site-ul propriu.
Efectele juridice ale actelor administrative.

În literatura de drept administrativ, pentru a se fundamenta forţa juridică a actelor

administrative ca acte de autoritate, implicit obligaţia executării lor, se face apel la
prezumţia de legalitate, care stă la baza întregului edificiu şi a teoriei regimului juridic
administrativ.
 Atâta vreme cât actul este în ființă, se prezumă că a fost emis cu respectarea tuturor
condiţiilor de fond şi de formă prevăzute de lege, deci respectarea lui se impune întocmai
ca respectarea legii.

Prezumţia de legalitate este asociată însă cu alte două prezumţii:

a) Prezumţia de autenticitate – actul emană în mod real de la cine se spune că emană.

b) Prezumţia de veridicitate – actul reflectă în mod real ceea ce a stabilit autoritatea
emitentă.
În literatura de specialitate se face distincţie între obligaţia de executare, care este
o obligaţie de a face, ce priveşte numai subiectele titulare de drepturi şi obligaţii, ca efect al
emiterii actului, şi obligaţia de respectare sau opozabilitate – obligaţie de a nu face –
care se întinde asupra altor subiecte de drept decât cele obligate la executare.

Forţa juridică a actului administrativ este identică cu a altor acte unilaterale ce

emană de la organele statului în realizarea puterii de stat, dar este inferioară forţei juridice a
legii, fiind însă superioară forţei juridice a actelor de drept civil, fără a presupune o
posibilitate de încălcare a raporturilor dintre autorităţile publice, aşa cum sunt acestea
consacrate de Constituţie.

În principiu, forţa juridică a unui act administrativ este dată de locul pe care îl ocupă
organul care îl emite în sistemul organizării administraţiei publice, precum şi de natura
organului respectiv.

Executarea din oficiu ( executio ex officio)

Actele juridice unilaterale ale autorităţilor publice, emise în realizarea puterii publice,
se caracterizează prin regula executării din oficiu. În cazul în care obligaţia ce rezultă din
act, ca efect juridic al aplicării acestuia, nu este executată de bunăvoie, cel îndreptăţit a
pretinde această obligaţie poate cere intervenţia forţei de constrângere a statului direct în
baza actului de putere respectiv, fără a mai fi nevoie de învestirea actului cu titlu executor.

Actul administrativ, la fel ca orice act de putere publică, este prin el însuşi un titlu
executor, putându-se trece la executarea silită direct în baza lui, fără a mai fi nevoie de
emiterea unui titlu executor de către un alt organ.

Prezumţiile de legalitate, autenticitate şi veridicitate dau ceea ce se cheamă forţa

probantă a actului administrativ, care nu poate fi decât aceea a tuturor actelor autentice.
Deci, cele ce au fost constatate prin actul administrativ scris, emis în limitele competenţei
organului respectiv, nu pot fi înlăturate, ca pentru orice alt act autentic, decât prin înscrierea
în fals.

Momentul de la care actul administrativ produce efecte juridice

Acest moment este cel al publicării actelor normative, respectiv al comunicăriii

actelor individuale. De aici, decurg o serie de consecinţe juridice, cum ar fi existenţa sau
inexistenţa obligaţiei de executare, implicit a posibilităţii executării din oficiu.

Ca o regulă a regimului juridic al actelor administrative, trebuie să se reţină că,

pentru organul emitent, actul creează obligaţii din momentul adoptării lui, în sensul că
trebuie să-l aducă la cunoştinţa celor interesaţi şi nu-l mai poate revoca decât în condiţiile
legale. Pentru organul emitent, actul administrativ intră deci în vigoare din momentul în care
există, adică din momentul în care s-a produs manifestarea expresă de voinţă cu
respectarea condiţiilor procedurale prevăzute de lege.

În principiu, actele administrative produc efecte pentru viitor, sunt active şi nu

retroactive. Sunt unele acte administrative care produc efecte cu caracter retroactiv, fie
datorită caracterului lor (acte administrative declarative, acte administrative cu caracter
jurisdicţional, acte administrative date în aplicarea unor hotărâri judecătoreşti), fie datorită
unor dispoziţii exprese ale legii.

Cea mai importantă categorie de acte administrative din sfera excepţiilor de la

principiul neretroactivităţii o reprezintă actele administrative declarative, denumite şi
recognitive. Aceste acte constată existenţa unor drepturi şi obligaţii ce au luat naştere prin
fapte juridice anterioare emiterii lor şi vor produce efecte juridice din momentul în care s-au
produs respectivele fapte juridice.

De la regula intrării în vigoare a actelor administrative mai fac excepţie şi actele

administrative ce încep să producă efecte juridice la o dată ulterioară comunicării, sau după
caz, publicării. Situaţiile de acest gen sunt determinate fie de unele dispoziţii ale legii, fie de
voinţa organului emitent (în actul emitent este prevăzută data la care acestea intră în
vigoare), fie de natura actului (actele administrative supuse confirmării sau aprobării).

Întinderea efectelor juridice produse de actele administrative

 Actele administrative normative, în principiu, produc toate categoriile de efecte
juridice, ele fiind izvoare de drept pentru toate ramurile de drept, cu excepţia dreptului
penal.

Actele administrative individuale apar ca fapte juridice ce dau naştere la raporturi de

drept administrativ. Ele pot da naştere şi la alte categorii de raporturi juridice, inclusiv de
drept constituţional.

Prin urmare, efectele actelor administrative pot fi reglementate şi de alte norme de

drept, alături de normele dreptului administrativ. Cu toate acestea, actul nu-şi pierde natura
de act administrativ, iar regimul său juridic rămâne unul administrativ. Sunt, însă, cazuri în
care actul administrativ dobândeşte trăsăturile unui act specific altei ramuri de drept, iar
regimul său juridic devine unul mixt (exemplu: adopţia - instituţie de drept administrativ şi de
dreptul familiei). Aceste efecte caracteristice pentru o altă ramură de drept sunt însă
subsecvente efectelor ce sunt reglementate de dreptul administrativ, regimul juridic fiind în
continuare un regim administrativ, însă unul special.

Încetarea efectelor

Actele administrative produc efecte juridice până în momentul scoaterii lor din
vigoare, care, de regulă, se face de către organul emitent, de organul său ierarhic superior
ori de instanţele judecătoreşti, fiind vorba despre retractare, revocare sau, după caz,
anulare, respectiv abrogare.

Obligaţia de executare a actului administrativ poate înceta, ca orice obligaţie, prin

îndeplinirea ei. Este necesar, totuşi, ca această încetare să fie prevăzură în mod expres: de
un alt act administrativ cu cel puţin aceeaşi forţă juridică, de lege sau de o hotărâre
judecătorească. Încetarea obligaţiei de executare a actului administrativ nu se datorează în
toate cazurile acţiunii unor organe de stat, ci şi unor fapte materiale, dacă legea leagă de
producerea acestora un efect sau, după caz, dacă din evenimentul respectiv rezultă o
imposibilitate obiectivă de executare. Renunţarea beneficiarului dreptului conferit de actul
administrativ nu este de natură să ducă la încetarea efectelor acestuia, ci este nevoie ca
actul să fie revocat de organul emitent sau de organul superior.

Suspendarea actelor administrative

Suspendarea este operaţia de întrerupere temporară a efectelor actelor

administrative. Suspendarea actelor administrative este o garanţie a asigurării legalităţii,
dar o garanţie ce intervine în cazuri de excepţie, în cazuri limită. Este vorba de întreruperea
vremelnică a producerii de efecte juridice, precum şi de amânarea temporară a producerii
efectelor juridice. Mai mult, se apreciază că prin suspendare trebuie înţelese şi cazurile
când actul administrativ intră în vigoare ulterior momentului în care a fost emis. Este şi
cazul actelor administrative care intră în vigoare la o dată ulterioară publicării. Intrarea în
vigoare după publicare înseamnă suspendarea obligaţiei de executare, deoarece această
obligaţie trebuie să ia naştere, conform principiilor de drept comun, din momentul existenţei
sale.

Motivele de suspendare sunt:

a) contestarea legalităţii de către un cetăţean, o organizaţie nestatală sau de către un

organ public;
b) schimbarea condiţiilor de fapt după emiterea actului şi punerea sub semnul întrebării
a legalităţii pe considerente de oportunitate;
c) necesitatea de a pune de acord actul administrativ cu actele organelor ierarhice
superioare, emise ulterior;
d) aplicarea unei sancţiuni persoanei fizice care a săvârşit o abatere administrativă;
e) clarificarea unei îndoieli ale organului emitent asupra legalităţii actului.
Aceste cauze nu pot transforma însă suspendarea într-o regulă a regimului juridic al
actelor administrative, la fel ca revocarea.
Raportându-ne la legislaţia în vigoare, apreciem că suspendarea actelor
administrative poate interveni:
a) de drept ( în baza unei dispoziţii exprese a legii);
b) în baza unui ordin al organului ierarhic superior;
c) în baza hotărârii de retractare vremelnică a organului emitent;
d) în baza unei hotărâri judecătoreşti sau a unei ordonanţe a Ministerului Public.
În concluzie, suspendarea poate fi dispusă printr-un act juridic, dar poate fi şi opera
legiuitorului.
Cea mai importantă situaţie de suspendare în temeiul legii este prevăzută de art. 123
alin. (5) din Constituţie, şi potrivit căreia, introducerea acţiunii prefectului la instanţa de
contencios administrativ, împotriva unui act al consiliului judeţean, al celui local sau al
primarului, în cazul în care acesta consideră actul ilegal, va atrage suspendarea de drept
a actului.
 Un alt exemplu de suspendare în temeiul legii ni-l oferă O.G. nr. 2/2001 privind
regimul juridic al contravenţiilor şi care precizează, în art. 32 alin. (3) teza I., faptul că
plângerea contravenientului împotriva procesului-verbal de constatare a contravenţiei
atrage după sine suspendarea executării actului de sancţionare.

De asemenea, Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ prevede un caz

de suspendare prin act juridic: instanţa de judecată are dreptul de a lua, la cerere, măsura
suspendării actului administrativ ce face obiectul litigiului dedus judecăţii „în cazuri bine
justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente (...) Instanţa soluţionează cererea de
suspendare, de urgenţă şi cu precădere, cu citarea părţilor (...) Hotărârea prin care se
pronunţă suspendarea este executorie de drept”.

Revocarea actelor administrative

Revocarea este operaţia juridică prin care organul emitent al unui act administrativ
sau organul său ierarhic superior desfiinţează acest act. Revocarea este deci un caz
particular al nulităţii. În cazul în care revocarea este dispusă de organul emitent, s-a impus
termenul de retractare. Deşi nu există text care să consacre expres principiul revocării,
dacă puterea judecătorească poate să corijeze actele administrative, este normal ca acest
drept să aparţină şi administraţiei însăşi. Admiţând că structura organizaţională a
administraţiei publice este bazată pe anumite reguli, dintre care şi subordonarea ierarhică
administrativă, principiul revocabilităţii apare ca o regulă a structurii funcţionale a
administraţiei publice.

Unii autori au admis teza după care necesitatea obiectivă a revocării conduce la
ideea că autorităţile publice nu mai trebuie să motiveze această operaţie, adică actul juridic
contrar de anulare. Dar trebuie admis că problema motivării revocării este necesară atunci
când actul administrativ a dat naştere unor serii de raporturi juridice de altă natură decât
administrativă. Nu mai puţin, regula lui contrarius actus cere ca revocarea să fie dispusă
printr-un act cu cel puţin aceeaşi forţă juridică, cu respectarea procedurii de emitere şi, în
orice caz, cu admiterea posibilităţii unei acţiuni contencioase.

Revocarea intervine deci pentru toate condiţiile de ilegalitate, dar, mai ales, pentru
condiţiile referitoare la oportunitate. Cauzele revocării pot fi anterioare, concomitente sau
posterioare emiterii actului administrativ. În primele două ipoteze, revocarea va produce
efecte retroactiv, ex tunc, iar în a treia ipoteză va produce efecte ex nunc.
Excepţii de la principiul revocabilităţii – categorii de acte:

a) actele administrative declarate irevocabile de o dispoziţie expresă a

legii;
b) actele administrative cu caracter jurisdicţional;
c) actele administrative de aplicare a sancţiunilor corespunzătoare
formelor răspunderii din dreptul administrativ;
d) actele administrative de punere în executare a actelor procedurale
penale;
e) actele administrative care au dat naştere contractelor civile;
f) actele administrative care sunt emise ca urmare a existenţei unor
contracte civile;
g) actele administrative care dau naştere la drepturi subiective garantate
de lege sub aspectul stabilităţii;
h) actele administrative ce au fost executate material.

Anularea actelor administrative

Dialectica structurii nulităţii actelor administrative

Orice teorie a nulităţii actelor administrative trebuie să plece de la realitate, viciile

care afectează legalitatea actelor de drept administrativ nu au toate o valoare egală. Unul
dintre elementele actului administrativ este regimul juridic, element prin care se înţelege
ansamblul regulilor de fond şi formă. Rezultă deci că nerespectarea regulilor de fond are o
importanţă mai mare decât nerespectarea regulilor de formă. Din această desosebire
rezultă o structurare a cauzelor de nulitate a actelor de drept administrativ, după cum
acestea vizeză condiţii de fond, stabilite prin norme de drept administrativ material, sau
condiţii de formă, stabilite prin reguli de drept administrativ procesual.

În ceea ce priveşte terminologia în materia nulităţilor, poate fi preluată cea deja

consacrată: nulitate absolută, respectiv nulitate relativă. Cum însă nerespectarea unei
condiţii de formă poate să nu atragă scoaterea din vigoare a actului administrativ dacă ea
este confirmată, fie printr-un act ulterior al organului emitent, fie printr-o formă procedurală
ce emană de la un organ ierarhic superior, se poate utiliza noţiunea de anulabilitate.

Sunt însă domenii în care nerespectarea unei condiţii de formă are o importanţă mai
mare decât nerespectarea unei condiţii de fond din alt domeniu. De asemenea, sunt acte
administrative pentru care legea cere respectarea cu exactitate a condiţiilor - de fond şi
formă - pe care le precizează, nerespectarea formei transformându-se în nerespectarea
unei condiţii de fond, aşa încât, cel puţin pentru atare categorii de acte, distincţia dintre
nulitatea absolută şi nulitatea relativă nu are relevanţă.

Trebuie menţionat că multe acte normative care reglementează proceduri

administrative speciale fac o gradare a importanţei regulilor ce evocă forma (de exemplu
Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 privind regimul contravenţiilor, care în art. 17 enumeră
menţiunile care trebuie făcute de către agentul constatator, lipsa unor elemente din
procesul-verbal de constatare a contravenţiilor va atrage nulitate absolută, restul condiţiilor
procedurale putând fi acoperite de organul competent a soluţiona plângerea).

Nulitatea în dreptul administrativ trebuie deci nuanţată, fundamentându-se o formă

agravantă a nulităţii, respectiv una mai uşoară, chiar şi atunci când este vorba de
nerespectarea unor reguli cu caracter procedural.

Se va folosi deci noţiunea de nulitate absolută pentru a evoca nulitatea care intervine
atunci când este încălcată o condiţie de legalitate de mare importanţă, ce se stabileşte în
concret în funcţie de dispoziţiile normelor juridice care conturează regimul juridic al actului
administrativ în discuţie, iar noţiunea de anulabilitate pentru a desemna nulitatea care
intervine pentru nerespectarea unei condiţii de legalitate de mai mică importanţă.

În ipotezele în care legea spune expres că nerespectarea unei anumite condiţii

atrage nulitatea de drept sau nulitatea care se poate constata şi din oficiu, deci în cazul
actului lovit de nulitate absolută, cei care nu îl execută nu pot fi sancţionaţi. În cazul actelor
administrative anulabile, acestea dau naştere obligaţiei de executare până în momentul
anulării lor de către organele de stat competente.

Efectele nulităţii

Indiferent care organ pronunţă nulitatea, el nu poate anula un act administrativ decât
pentru cauze anterioare sau concomitente lui, pentru că nu este de conceput ca un act să
fie legal în momentul emiterii lui şi să devină ilegal ulterior. De aceea, anularea are, ca
regulă, efect retroactiv. De aici rezultă că actele de anulare sting efectele actelor anulate,
considerându-se că acestea din urmă nu au existat. Pot fi însă şterse numai efectele
juridice, nu şi faptele materiale.
 Apare ca o regulă faptul că anularea unui act administrativ are ca efect nulitatea
tuturor actelor juridice ulterioare care au fost condiţionate, sub aspectul legalităţii, de
existenţa acestui act administrativ. De la această regulă există unele excepţii în cazul în
care este vorba de o formă specifică a anulării - revocarea.

Nulitatea actelor administrative individuale nu este determinată de anularea actului

administrativ normativ pe baza căruia a fost emis actul individual. Similar, anularea unui act
administrativ nu este atrasă automat de abrogarea legii pe baza căreia a fost emis.

Faţă de noul sistem constituţional, organele competente să constate nulitatea vor fi:
organul administrativ ierarhic superior, instanţele judecătoreşti (în principal instanţele de
contencios administrativ) şi, în anumite cazuri, Ministerul Public. Autorităţile cuprinse în
Ministerul Public pot anula numai actele ilegale ale organelor administrative de cercetare şi
urmărire penală, respectiv ale organelor de administrare a locurilor de deţinere şi executare
a pedepselor.

Cât priveşte procedura, în această materie se aplică cele mai diferenţiate reguli,
după cum este vorba de implicarea unui organ al administraţiei publice, a unei instanţe
judecătoreşti sau a Ministerului Public. Dacă în ipoteza retractării organul administrativ
trebuie să respecte toate regulile procedurale din faza elaborării actului administrativ
respectiv, în cazul constatării nulității, organul administrativ ierarhic este ţinut să respecte
doar acele reguli procedurale ce sunt specifice realizării propriei competenţe.

Procedura pe care trebuie să o respecte instanţele judecătoreşti este fie cea

consacrată de Legea nr. 554/ 2004, fie cea prevăzută prin acte juridice speciale, dar care
vizează instanţele de drept comun.

Ministerul Public își exercită competenţa de anulare a actelor administrative în baza

normelor dreptului procesual penal.

Nulitatea absolută poate fi invocată oricând, fie pe cale de acţiune, fie pe cale de
excepţie.

Determinarea procedurii pentru situaţiile de fraudă nereglementate se realizează în

funcţie de efectele juridice generate de actul administrativ cu caracter fraudulos. Mai exact,
procedura de anulare a acestor acte comportă două situaţii, după cum actul dă naştere
exclusiv la raporturi de drept administrativ sau și la raporturi de altă natură. Pentru prima
situaţie se impune regula desfiinţării după procedura specifică revocării. Organul emitent
sau organul ierarhic superior desfiinţează actul fraudulos după procedura specifică
desfiinţării propriilor acte. Pentru cea de-a doua situaţie trebuie admis că se va aplica
procedura legală aplicabilă, în fiecare ramură de drept, de regulă procedura judiciară, în
cadrul căreia se va pune în discuţie, pe cale incidentă (ca excepţie de ilegalitate), caracterul
ilegal al actului administrativ.

Inexistenţa actelor administrative

Se pune problema ce se întâmplă cu actul administrativ atunci când nu prezintă nici

măcar umbra unei aparenţe de legalitate, când el apare în mod manifest ilegal, adică atunci
când acest act este lovit de vicii atât de vizibile încât o persoană de inteligenţă mijlocie nu îi
poate recunoaşte nici măcar o singură clipă caracterul obligatoriu ( ex. actul care a fost
emis pe baza unei legi care a fost abrogată). Acesta este teoria inexistenţei actelor
administrative.

În cazul actelor administrative inexistente nu mai operează prezumţia de legalitate,

încălcarea legii este atât de evidentă încât oricine o poate sesiza. Neoperând această
prezumţie, înseamnă că nimeni nu poate fi obligat să se supună dispoziţiilor cuprinse într-
un astfel de act, mai mult, punerea în executare a actului inexistent de către organele
administraţiei publice apare ca o cale de fapt care atrage răspunderea administraţiei
publice, respectiv a funcţionarilor ei pentru daunele cauzate.

Ca o regulă a regimului juridic al inexistenţei actelor administrative, implicit a

regimului juridic general al actelor administrative, trebuie admis dreptul subiectelor
destinatare ale actului administrativ de a se apăra în faţa oricărei autorităţi publice prin
invocarea inexistenţei. Corespunzător acestui drept, trebuie admisă existenţa obligaţiei
autorităţilor publice respective de a constata prin utilizarea autorităţii de care dispun,
„inexistenţa” actului administrativ.

Menţionăm că în prezent teoria inexistenţei a căpătat consacrare constituţională, prin

articolele care prevăd că nepublicarea decretelor Preşedintelui, precum şi a Ordonanţelor şi
Hotărârilor de Guvern atrage inexistenţa acestora (art. 100 alin. 1, teza a II-a, precum și art.
108 alin. 4, teza a II-a din Constituție).