Sunteți pe pagina 1din 360

Integrarea Europeană

– evoluție și transformări politice-

Motto: Uniunea Europeană va fi mereu locul unor


scenarii complexe – spre dezamăgirea
federaliștilor și spre încântarea
specialiștilor.
Paul Magnette

1
2
Prolog

Complexitatea procesului de integrare europeană este reflectată în


imposibilitatea unei definiții unice a Uniunii Europene, care combină
trăsăturile specifice statului cu cele ale organizațiilor internaționale fără însă
a se transforma în niciuna dintre aceste categorii. Departe de a-și pierde
relevanța o dată cu trecerea timpului, Uniunea Europeană se transformă într-
un experiment supus tot mai multor analize, cu concluzii, nu de multe ori,
divergente: susținătorii și euroscepticii argumentează la fel de convingător fie
asupra viitorului integrării fie, dimpotrivă, asupra nadirului acesteia.
Atât realitatea subîntinsă de Uniunea Europeană cât și procesul de
integrare care-i dă substanță sunt constant modelate de schimbare, de
creșterea gradului de acoperire politică, fără ca această imprecizie categorială
să descurajeze demersul explicativ al integrării europene. În primul rând,
modelul integrării europene, prin efectele profunde (economice, politice,
sociale etc.) produse asupra guvernelor naționale, asupra piețelor și/sau a
cetățenilor nu poate fi evitat în nicio analiză care își propune să aducă în prim
plan dinamica relațiilor internaționale contemporane; mai mult, asemenea
abordări își dovedesc utilitatea reliefând noi formule de interacțiune
structurate pe o apropriere semnificativ nuanțată/sofisticată a suveranității
naționale. Astfel, relevanța analitică a integrării europene rezidă în faptul că
reprezintă cel mai avansat experiment de cooperare multilaterală și de
integrare politică, „procesul prin care actori politici din câteva structuri
naționale distincte sunt conviși să-și transfere loialitățile, expectațiile și
activitățile politice către un nou centru, ale cărui instituții posedă sau
revendică jurisdicția asupra statelor-națiune preexistente.”1 Pe fondul inițierii
procesului de reconstrucție europeană se constată inadecvarea statului în
contextul Europei postbelice. Fie că statul este recunoscut drept promotor al
naționalismului și conflictului și, în consecință, compromiterea sa lasă locul
unor modele supranaționale, fie că se reformează profund pentru a-și susține
salvarea, statul tradițional se dovedește nefuncțional în noul mediu european.
Mai mult, dacă nu ar fi fost identificate metode alternative (europene,
transnaționale) de satisfacere a cererilor adresate de cetățeni statelor naționale
în vederea maximizării bunăstării, s-ar fi putut declanșa o nouă criză, mult
mai profundă decât cea care a dus la resurecția naționalismelor interbelice.
Concomitent, preocupările postbelice pentru securitatea colectivă, centrate pe

1
Ernst B. Haas, The Uniting of Europe. Political, Social, and Economic Forces 1950-1957
(Stanford: Stanford University Press, 1968), 16.
3
soluționarea problemei germane, favorizează cooperarea transfrontalieră,
care devine mecanism esențial pentru specificul politic și economic (vest)
european, caracterizat de incongruența endemică dintre stat și națiune, iar
vocația democratic liberală a majorității statelor vest-europene transformă
acest model în cadru de stabilizare a continentului (democratizarea
Germaniei, a Italiei, a Peninsulei Iberice, Criteriile de la Copenhaga sau
extinderea estică sunt semnalmente ale specificului politic european).
Pe de altă parte, dintr-o perspectivă pragmatic-diacronică, Uniunea
Europeană s-a dovedit un puzzle politic de succes, transformându-se dintr-o
piață comună a șase state într-o Uniune cu 28 (27) de state și peste 500
milioane de locuitori, care reprezintă peste 20% din comerțul global. Această
evoluție transpusă în necesitatea diverselor ajustări socio-economice
comunitare reflectă logica profundă a integrării europene, de a concepe
integrarea economică drept un mijloc prin intermediul căruia sunt generate
presiuni pentru angajarea și cooperarea politică în domenii colaterale.
Atracția generată de puterea de transformare democratică a spațiului Uniunii
Europene exercitată asupra statelor care în valuri succesive au devenit
membre reprezintă poate mijlocul cel mai important prin intermediul căruia
s-a încheiat divizarea artificială impusă de Războiul Rece. În acest fel,
garanțiile de securitate oferite fostelor state comuniste de extinderea NATO
au fost completate și consolidate de extinderea spațiului de stabilitate și
prosperitate reprezentat de Uniunea Europeană. Prin chiar condiționalitățile
impuse ca etape intermediare pentru viitoare extinderi, primul imperiu non-
imperial, cum definea Jose Manuel Baroso Uniunea Europeană, continuă să
reprezinte și astăzi o forță gravitațională majoră pentru statele rămase (încă)
în afara spațiului comunitar.
Evidența care s-a conturat de-a lungul timpului este că Uniunea
Europeană se constituie în cel mai important agent al schimbării politice
europene, în condițiile în care, peste 50% din legislația domestică a statelor
membre este influențată și elaborată pe baza angajamentelor, regulilor
politice sau a legislației agreate la nivelul UE. Economia de piață, democrația
liberală și cooperarea transfrontalieră au modelat de la început în manieră
multistratificată/multidimensională procesul integraționist, definind Uniunea
Europeană ca o structură politic polivalentă. Extinderile succesive au
influențat, la rândul lor, dinamica integrării europene, transformându-se atât
în oportunități cât și în provocări pentru concomitența și interdependența
nivelului european, a celui național și a celor infra-naționale (local sau/și
regional). De aceea, concurența, uneori caleidoscopică a perspectivelor nu
este un argument pentru inconsistența demersului explicativ ci, mai curând,
necesitatea unor lentile analitice diferite care să conducă investigația decurge
din modul în care la nivelul Uniunii coexistă și concurează, prin divizarea
4
puterii și influenței, aceste niveluri politice diferite. Pe de o parte, este
important ceea ce întâmplă la nivel instituțional european, însă pe de altă parte
vederea periferică trebuie constant să completeze această imagine centrală cu
nivelul inferior (național/regional/local) sau cu cel superior (global) sau chiar
cu formule continentale alternative.
Constituția politică a integrării europene reflectă o viziune
consensuală care a favorizat multilateralismul și cooperarea transfrontalieră.
Consensul nu elimină diferențele, care continuă să fie parte integrantă a
spațiului comunitar, ci este produsul unei arene politice specifice care,
favorizând compromisul politic, reușește să compatibilizeze interesele
divergente. În această logică, stabilitatea indusă de integrarea europeană
decurge din instrumentalizarea aspectelor economice pentru realizarea
obiectivelor politice majore. Astfel, integrarea europeană se transpune în
propria sa ipostază politică al cărei nucleu oferă argumente solide pentru
transferul de suveranitate, distingându-se de celelalte modalități care
favorizează cooperarea prin faptul că părăsește „concepția interesului național
ca scop în sine”2 și reușește să depășească neîncrederea reciprocă dintre
europeni. De aceea, „unitatea europeană este, după război, cel mai important
eveniment din Occident, nu pentru că se formează o nouă putere, ci pentru că
noua metodă instituțională pe care o introduce modifică pentru totdeauna
relațiile dintre națiuni și indivizi.” 3 Într-un asemenea context funcțional-
motivațional obiectivat instituțional, soluționarea deplină a problemei
germane prin „reconstrucția bazei sale economice și a sistemului său politic
într-un mod care nu va mai amenința securitatea europeană” 4 face ca anii
1950 să se constituie în granița istorică a unui proces care, prin dubla sa
dezvoltare – aprofundare și extindere – va transforma radical Europa. Or,
binaritatea procesului este transpusă în chiar modul în care „necunoscutul”,
care marchează debutul reconstrucției continentului european, evoluează și se
transformă sub impactul factorilor și forțelor politico-economice care îi dau
substanță și care fac din integrarea europeană un topos care păstrează
„necunoscutul” ca atribut al destinației sale.

2
Jean Monnet, „A Ferment of Change”, în The European Union. Readings on Theory and
Practice of European Integration, 3rd edition, eds. Brent F. Nelsen, Alexander Stubb
(Basingstoke: Palgrave, 2003), 22.
3
Monnet, „A Ferment of Change”, 20.
4
John McCormick, Understanding the European Union. A Concise Introduction, 6th edition
(Basingstoke: Palgrave, 2014), 50.
5
CAP. I
Integrarea europeană – context istoric și viziuni concurente

Europa contemporană nu poate fi concepută și înțeleasă fără referire


la modul în care a fost parcursă istoria integrării europene, fără referire la
modul în care s-a structurat ca entitate politico-economică Uniunea
Europeană. Dincolo de îndoielile care dublează procesul integraționist
european, nu poate fi negat impactul pe care l-a avut și continuă să-l aibă
asupra continentului, cuantificabil la nivelul transformărilor majore ale
statelor-națiune, la nivelul structurii instituțiilor supranaționale și a
modalităților comune de luare a deciziilor. Fie că a generat prosperitate sau a
generat mișcări care au catalizat o elită transnațională cosmopolită, fie că,
dimpotrivă, a creat temeri și anxietăți din poziția de amenințare la adresa
identităților naționale conturând diverse reacții eurosceptice, că a fost o
alternativă la clasica politică de putere sau că, a fost considerată, cel mai
adesea pe nedrept, sursa unui discurs al dublului standard în relațiile
internaționale, integrarea europeană rămâne o caracteristică majoră a istoriei
politice recente. Extinderea și aprofundarea procesului de integrare au dat
naștere unui sistem politic cu peste jumătate de miliard de cetățeni, care au în
comun respectarea valorilor fundamentale ale democrației și un standard de
viață ridicat. Transformarea Europei contemporane pe aceste coordonate și
emergența unei super-puteri, diferită de ceea ce tradițional denotă o astfel de
expresie, nu înseamnă altceva decât că „integrarea europeană este inextricabil
legată de cele mai importante dinamici post-belice: transformarea statului
bunăstării, Războiul Rece, precum și acutizarea conflictului nord-sud, pe
fundalul globalizării.”5
Într-un studiu cu privire la politicile culturale ale integrării europene,
antropologul britanic Cris Shore argumentează că „elitele au încercat să
inventeze Europa la nivelul opiniei publice prin intermediul culturii” 6 ceea ce
înseamnă că UE a încercat „să inventeze Europa ca o categorie de gândire.”
În această strategie, „istoriografia UE prezintă ultimele trei mii de ani de

5
Kaiser Wolfram, Antonio Varsori, „Introduction”, în European Union History: Themes and
Debates, eds. Kaiser Wolfram, Antonio Varsori (Basingstoke: Palgrave, 2010), 1-2.
6
Cris Shore, Building Europe. The Cultural Politics of European Integration (London:
Routledge, 2000), 1.
6
istorie europeană ca o graduală punere de acord în vederea constituirii
Comunității Europene și a instituțiilor sale.” Astfel, rezultatul firesc constă în
conturarea unei comunități culturale europene responsabilă de identitatea
europeană care teleologic devine „o poveste morală de succes” având drept
elemente fundamentale „moștenirea comună, ascendența morală și
continuitatea culturală.”7 Fără îndoială că astfel de exagerări normativiste
trebuie evitate dar, în același timp, analizând perspectivele întunecate ale
secolului XX, Mark Mazover consideră totuși că integrarea europeană este
una dintre puținele povești de succes.8 Fără a transforma integrarea europeană
în genul speciei Europa sau dimpotrivă, fără a o considera doar o contingență
istorică trebuie să o apropriem ca pe un scenariu funcțional (până acum
singurul; fapt cu atât mai evident după dispariția scenariului alternativ propus
de URSS) de a regândi în manieră pașnică relațiile dintre statele continentului
european și, ca o consecință directă, de a genera prosperitate.

I.1. Problema germană, războaie și începuturile istoriei


integrării europene
Excavând arheologia politică a integrării europene, ca formă
particulară a integrării regionale, constatăm că explicația fundamentală a unui
asemenea demers rezidă în detectarea mecanismelor care o susțin și o
promovează. În general, cooperarea poate fi rezultatul constrângerii, al
identificării unei amenințări comune sau al identificării unui set de valori
comune care facilitează acordul asupra unei formule comune de guvernare.
De asemenea, mai ales după conflicte militare majore, cooperarea poate să
decurgă din solidarizarea statelor în vederea obținerii păcii și prosperității
care se dovediseră imposibil de obținut separat. În proporții și cu intensități
diferite toate aceste motivații se regăsesc în diacronia integrării europene.
Dar, mai evident, după cel de-al Doilea Război Mondial, Europa Occidentală
subsumează politica externă a statelor națiune securității și bunăstării
comune, fapt pentru care armonizarea politicilor naționale dublată de
libertatea de mișcare se transformă în nucleul central al integrării economice,
care la rândul său devine etapă intermediară către integrarea politică. Statul
suveran a surclasat net, timp de secole, proiectele de unificare politică. Însă,
în secolul XX cele două războaie mondiale la care se adaugă forțele și
implicațiile globalizării au discreditat ideea statului suveran, iar „declinul
statului monadic și-a găsit expresia în extinderea formelor de cooperare inter-

7
Shore, Building Europe, pp. 56-67.
8
Mark Mazover, Dark Continent. Europe’s Twentieth Century (London: Allen Lane, 1998).
7
statală.”9 Așadar, Uniunea europeană în arhitectura sa contemporană trebuie
privită prin lentilele istorice ale marilor conflagrații civile ale secolului XX și
proiectată pe traiectoria descrisă de implicațiile globalizării.
Ca urmare a eforturilor cancelarului Otto von Bismark, sfârșitul
secolului XIX (1871) aduce în prim planul vieții internaționale o nouă putere
– Germania. Astfel, pentru prima dată în istoria sa modernă, centrul
continentului european va fi dominat de o singură mare putere, care cu o
populație de peste 67 milioane locuitori și cu o industrie în plină dezvoltare
(în 1914 o depășise deja pe cea a Marii Britanii), va contesta și distruge
balanța europeană de putere dând naștere la ceea ce a devenit problema
germană. Pretențiile teritoriale ale Germaniei în Nordul Africii și în Orientul
Mijlociu, disputele cu Marea Britanie și Franța, la care se adaugă pulsiunile
naționaliste pe fondul colapsului Imperiului Otoman, combinate cu tensiunile
economice rezultate au dus în cele din urmă la declanșarea Primului Război
Mondial și de asemenea, la primul eșec de a soluționa problema germană.
Primul Război Mondial marchează sfârșitul concertului european așa cum
fusese structurat în cadrul Congresului de la Viena (1815) și o dată cu acesta
iau sfârșit cei o sută de ani de pace în Europa. Locul ordinii europene
conturate în secolul XIX este luat de Mitteleuropa dominată de Germania,
fapt surprins în declarația din septembrie 1914 a cancelarului german
Bethmann-Hollweg: „Trebuie să creăm o asociație economică central-
europeană prin intermediul tratatelor care să stabilească uniuni vamale, care
să includă Franța, Belgia, Olanda, Danemarca, Austro-Ungaria, Polonia și,
poate, Italia, Suedia și Norvegia. Această asociație nu va avea nicio autoritate
constituțională supremă și toți membrii săi vor fi formal egali dar, în practică,
vor fi sub coordonare germană și astfel va fi stabilită dominația economică a
Germaniei asupra Mitteleuropa.”10 O dată cu înfrângerea Puterilor Centrale,
proiectul unificării europene în jurul Europei Centrale se spulberă, iar locul
ideilor cu privire la integrarea regională este luat de aspirațiile universale ale
Ligii Națiunilor. În afară de această deschidere internaționalistă, Tratatul de
la Versailles marchează un răsunător eșec în a rezolva problema germană.
Departe de a fi o problemă morală ci, mai curând, una politică, problema
germană nu primește o soluție viabilă întrucât nu se reușise identificarea unor
mijloace reale și eficiente de a îngrădi reafirmarea puterii Germaniei. Destinat
dintru început eșecului pentru că „niciuna dintre marile puteri nu a fost pe
deplin decisă să-i pună în practică prevederile”, Tratatul de la Versailles, într-

9
Robert Schutze, European Constitutional Law (Cambridge: Cambridge University Press,
2012), 10.
10
Bethmann-Hollweg, citat în Peter M. R. Stirk, A history of European Integration Since
1914 (London: Continuum, 1996), 20.
8
un mod total contradictoriu cu intențiile semnatarilor, oferă perioada de
normalitate de care Germania avea nevoie pentru a-și reafirma dorințele
hegemonice. În acest context, Europa anilor 1930 începe să fie martora
resurecției Germaniei naziste care prin Anschluss-ul din 1938 precum și prin
dezmembrarea Cehoslovaciei și alipirea regiunii sudete din 1938, respectiv
1939, își reconstruiește poziția de putere în Europa Centrală. După armistițiul
interbelic garantat de Tratatul de Pace – „problema imediată era slăbiciunea
germană; dar, având câțiva ani de viață normală, problema va deveni din nou
puterea germană”11 – național-socialiștii în căutarea Lebensraum-ului își
propuseseră construirea unei noi ordini în Europa. În condițiile în care „pe
termen lung, cea mai importantă prevedere din Tratat concluzionează asupra
unei Germanii unite”12, la mai puțin de treizeci de ani de la Marele Război, al
Doilea Război Mondial se transforma într-o provocare și mai mare la adresa
continentului european, marcând pentru a patra oară în ultimii 130 de ani când
Franța și Germania se regăsesc în poziția de nucleu conflictual al
continentului european.
Instabilitatea economică, politică și socială provocată de Primul
Război Mondial, criza economică globală interbelică (1929-1933) dublată de
izolaționismul american la care se adaugă insatisfacția populară cu privire la
aranjamentele de pace din 1919 deschid calea mișcărilor de extremă dreaptă
și astfel, perspectiva unui nou conflict de dimensiuni globale. Acesta este
cadrul în interiorul căruia se dezvoltă o remarcabilă dezbatere referitoare la
ideea de unitate a Europei, cu privire la posibilitatea unei formule (federale)
de integrare europeană. Cu toate acestea, „la mai mult de cinci ani de când
Germania se angajase în a remodela Europa, guvernele aliate nu erau mai
aproape de un acord asupra unui viitor viabil al Europei decât erau la
începutul războiului,”13 majoritatea liderilor politici occidentali marcanți,
precum Winston Churchill sau Franklin D. Roosevelt, fiind mai curând
interesați de relațiile post-belice cu Uniunea Sovietică decât de o construcție
politică europeană; într-o manieră incipientă se conturau cele două blocuri
politico-militare care aveau să dea substanță Războiului Rece. Dacă o viziune
comună asupra viitorului Europei și implicit asupra viitorului integrării
europene nu era încă posibilă totuși, o personalitate politică marcantă precum
Jean Monnet argumenta din exil că, „pentru a se bucura de prosperitate și
progres social, statele Europei trebuie să formeze o federație, o entitate

11
A. J. P. Taylor, The Origins of the Second World War With a New Introduction (London:
Hamish Hamilton, 1965), 24.
12
Taylor, The Origins of the Second World War, p. 24.
13
Peter M. R. Stirk, A history of European Integration Since 1914 (London: Continuum,
1996), 53.
9
europeană care le va transforma într-o singură unitate economică.” 14
Experiența celui de-al Doilea Război Mondial readuce în prim planul
dezbaterilor viabilitatea sistemului stat-centric de organizare a spațiului
internațional. Dacă adepții restaurației rămăseseră prizonierii logicii
statalității și ai loialităților naționale, tabăra adepților federalismului își
stabilise drept scop fundamental „crearea unui stat internațional solid.” 15
Acestea vor fi și cele două variabile care, în proporții diferite, funcție de
specificul contextului internațional și al viziunii liderilor europeni, vor
modela geometria integrării europene.
Al Doilea Război Mondial – atât în desfășurarea sa cât și în efectele
pe care le generează – modelează profund harta Europei și poziția acesteia în
lume: pe de o parte, Europa a fost scena a ceea ce s-a constituit într-un nou
război civil, iar pe de altă parte, alianța dintre SUA, Marea Britanie și URSS
care nu mai supraviețuiește după ce puterile Axei – Germania, Italia și Japonia
– au fost învinse, deschide calea către un joc geostrategic care exclude
Europa. După 1945, politica mondială se modifică profund pe cel puțin trei
coordonate. În primul rând, o dată cu decolonizarea Africii și Asiei se încheie
era dominației europene, epicentrul politicii internaționale mutându-se
definitiv din Europa. La această comprimare a prestigiului și puterii se adaugă
ruina infrastructurii, industriei și agriculturii europene 16 ca efect direct al
distrugerilor provocate de un conflict „global în scop și total în natură.”17 În
al doilea rând, sfârșitul celui de-al Doilea Război Mondial va coincide cu
debutul unui nou tip de confruntare între două blocuri politico-militare –
structurate în jurul celor două super-puteri: SUA și URSS – care vor
subordona întreaga dinamică a relațiilor internaționale sub forma a ceea ce se
14
Jean Monnet, citat în Stirk, A history of European Integration Since 1914, 77.
15
Altiero Spinelli, Ernesto Rossi, „For a Free and United Europe. A draft Manifesto”, în
Debates in European Integration. A Reader, ed. Mette Eilstrup-Sangiovanni (Basingstoke:
Palgrave, 2006), 40. Pp. 37-42.
16
O descriere a Europei după terminarea celui de-al Doilea Război Mondial confirmă această
stare de fapt: „Tot continentul european era afectat de foamete, iar în cele mai multe state din
Europa hrana a fost raționalizată până la mijlocul anilor 1950. La vremea respectivă rațiile
de hrană scăzuseră în anumite zone ale Germaniei la doar 900 de calorii pe zi (în condițiile
în care standardul minim este astăzi de 2000 de calorii). În acei ani, mulți europeni erau
dependenți de ajutor umanitar, în aceeași măsură în care astăzi sunt dependente, de un astfel
de ajutor, națiunile africane afectate de războaie. Astfel, UNRRA a cheltuit peste 4 miliarde
de dolari pentru hrană și ajutor medical de urgență, a ajutat peste 7 milioane de persoane
strămutate să revină acasă și a oferit locuri în tabere pentru peste 1 milion de refugiați care
nu au dorti să fie repatriați”, Richard E. Baldwin, Charles Wyplosz, The Economics of
European Integration, 3rd edition (London: McGraw-Hill, 2009), 6.
17
Len Scot, „International History 1900-1999”, în The globalization of world politics: an
introduction to international relations, eds. John Baylis, Steve Smith, Patricia Owens, 6th
edition (Oxford: Oxford University Press, 2014), 51.
10
va numi Războiul Rece. În al treilea rând, puterea își adaugă un nou element
structural diferit ca natură și eficacitate de componentele tradițional-
convenționale – arma nucleară. Cu alte cuvinte, în structura echilibrului
strategic, sistemul european al statelor națiune, care odată dominase lumea,
este înlocuit de un sistem bipolar al hegemoniei globale exercitate în comun
de Statele Unite și Uniunea Sovietică, „ambele determinate să împiedice
statele europene să formeze o asociație regională sau o uniune, și să nege
astfel acestora participarea intrinsecă la balanța globală a puterii;” 18 or,
tocmai „poziționarea precară între cele două superputeri a fost argumentul
care pledează în favoarea unificării europene.”19 Repoziționarea Europei pe
„marea tablă de șah” a politicii mondiale era direct dependentă de
reconstrucția sa, influențată de unul dintre efectele secundare ale războiului:
discreditarea, cel puțin parțială, a statului-națiune independent. De aceea,
mulți dintre liderii postbelici europeni, ei înșiși veterani ai luptei anti-naziste
considerau că „pacea durabilă și prosperitatea economică pot deveni trăsături
ale Europei, doar dacă vor fi depășite naționalismul și autarhia economică
specifice anilor 1930 care au fost epitomizate de Germania lui Hitler și de
Italia lui Mussolini.”20 Marea provocare pe care trebuiau să o înfrunte și
pentru care liderii europeni trebuiau să găsească o soluție nu consta în a
identifica mecanismul care să reabiliteze economic și politic continentul –
cooperarea, integrarea, unificarea erau principiile fundamentale ale acestuia
– ci, cum putea fi declanșat un atare proces, după distrugerile celui de-al
Doilea Război Mondial. Evidența care se profila tot mai pregnant era că
„suveranitatea absolută a statelor națiune a condus la dorința fiecăruia dintre
acestea de a domina, din moment ce fiecare se simțea amenințat de puterea
celorlalți, și considera că propriul său spațiu vital trebuie să includă teritorii
din ce în ce mai vaste care îi vor da dreptul la liberă mișcare și îi vor oferi
auto-susținere fără a mai avea nevoie să interacționeze și să se bazeze pe
ceilalți”; mai trebuia doar implementat un plan care „să abolească definitiv
divizarea Europei în state naționale, în state suverane.”21 Dacă această viziune
maximală nu a fost transpusă în realitate nici până astăzi, având mai curând
rolul unui ideal regulator este incontestabil că „eșecurile trecute și slăbiciunea

18
Walter Lipgens (ed.), Documents on the History of European Integration. Plans for
European Union in the Great britain and in Exile (1939-1945), vol. II (Berlin: Walter de
Gruyter, 1986), 14.
19
Walter Lipgens (ed.), Documents on the History of European Integration. Continental
Plans for European Union (1939-1945), vol. I (Berlin: Walter de Gruyter, 1985), 26.
20
John van Oudenaren, „European Integration. A History of Three Treaties”, în Europe
Today: National Politics, European Integration, and European Security, ed. Ronald Tiersky
(Oxford: Rowman and Littlefield, 1999), 241.
21
Altiero Spinelli, Ernesto Rossi, „For a Free and United Europe. A draft Manifesto”, p. 38.
11
națiunilor stat în 1945 reprezintă un prim semn a ceea ce urma să devină
cunoscut sub denumirea de mișcarea europeană dedicată încercării de a uni
statele și popoarele Europei într-o nouă entitate...care trebuie să aibă mărimea
și puterea de a evita calamitățile provocate de sistemul statal post 1919.”22
În perioada imediat postbelică, statele Europei Occidentale, intrând
în logica Războiului Rece – beneficiind de susținerea SUA dar, în același timp
stimulate de amenințarea constantă reprezentată de URSS – vor declanșa o
intensă cooperare economică, politică și militară. Mai mult chiar, pe măsură
ce Războiul Rece evolua și se adânceau tensiunile și suspiciunile dintre cele
două superputeri și aliații lor, părea tot mai evident că integrarea (unitatea)
devenea premisa centrală a securității. Dar, ca integrarea să funcționeze
trebuia să se constituie în soluție pentru extrem de complicată încă problemă
germană. Răspunsul-rezolvare a fost formulat îm două trepte: într-o primă
fază, scindarea Germaniei trebuia să o facă incapabilă de implicarea, sau și
mai grav, de declanșarea unui nou conflict, iar această parte soluției era
eminamente circumscrisă paradigmei Războiului Rece. Cea de-a doua fază a
rezolvării problemei, nu atât de evident ca prima dar, și aceasta tributară
Războiului Rece, a fost inițial aplicată doar jumătății vestice a Germaniei,
urmând să devină aplicabilă Germaniei în ansamblu abia după reunificare (3
octombrie 1991) și a constat în declanșarea procesului de refacere prin
integrare, ca o modalitate prin care cooperarea statelor occidentale să
îngrădească presiunile revizioniste germane. Această perspectivă fusese
exprimată (și) de premierul britanic Harold Macmillan atunci când susținea
că „cel mai important motiv din spatele mișcării de integrare europeană este
necesitatea de a atașa într-o manieră permanentă Germania de Europa
occidentală dar, într-un asemenea mod încât aceasta să nu o poată domina.
Acesta este atât un interes britanic cât și un interes continental. Până la urmă,
pentru asta am purtat două războaie într-o singură generație.”23
Reconstrucția Europei postbelice era dependentă de măsura în care
pacea și securitatea se transformau în trăsături statornice ale continentului și
nu mai reprezentau doar pauze între conflicte. Tratatul de la Versailles oferise
o lecție tristă Europei: simpla pedepsire a agresorului prin impunerea plăților
compensatorii a contribuit decisiv la implozia Republicii de la Weimar și la
declanșarea valului naționalist, care în cele două ipostaze europene ale sale,
nazismul și fascismul, a dus la declanșarea unui nou război mondial.
Sentimentul că o criză precum războaiele mondiale nu trebuia să se mai
repete, a impus o nouă abordare, bazată pe conciliere și integrare,

22
Stanley Henig, The Uniting of Europe, 2nd edition (London: Routledge, 2002), 4.
23
Harold Macmillan, citat în Duncan Watts, The European Union (Edinburgh: Edinburgh
University Press, 2008), 6.
12
recunoscându-se în mod special „necesitatea de a lega Franța și Germania
într-o alianță de prietenie, suport și interes mutual/reciproc.”24 Doar că, istoria
beligerantă dintre cele două identități naționale nu putea fi eliminată foarte
ușor. De aceea, prima reacție a Franței a fost de a menține Germania într-o
stare de subdezvoltare care să îi permită modernizarea propriei sale industrii
a oțelului, prin utilizarea resurselor din proaspăt ocupatul bazin al Ruhr-ului.
Însă, sub presiunea americană (intenția SUA era de a transforma Germania
de Vest într-un exemplu de prosperitate și securitate pentru întreaga Europă
Occidentală), Franța își va recalibra politica față de Germania, abandonând
abordarea punitivă în favoarea ideii, revoluționare la acea dată, de a coopera
în cadrul unei piețe comune sub auspiciile unei autorități supranaționale. La
inițiativa lui Jean Monnet, pentru care „o pace construită pe inegalitate nu
poate avea rezultate satisfăcătoare”25, ministrul de externe al Franței, Robert
Schuman (un creștin democrat din Lorena, o zonă de graniță atât de disputată)
a reușit să-și convingă guvernul să aplice o politică de conciliere față de
Germania (al cărei cancelar, Konrad Adenauer, la rândul său creștin democrat
provenea din altă zonă de graniță, de lângă Bonn) 26. Planul de conciliere –
intrat în istorie sub denumirea de Planul Schuman – abandona schema
tradițională a cooperării economice între state, propunând în locul acesteia o
nouă metodă numită integrare (europeană) care, prin transferul unor
competențe naționale din anumite domenii decisive către o entitate
supranațională, devenea mecanismul optim pentru promovarea securității
economice și a stabilității politice. Diminuând incidența naționalismului,
noua identitate europeană va permite Germaniei, ca niciodată până atunci, să-
și reconstruiască economia și sistemul politic fără ca prin aceasta să mai
reprezinte o amenințare majoră la adresa securității europene. Pe de altă parte,
reconstrucția politică și economică a Europei se declanșează într-un context
internațional în cadrul căruia ostilitatea în creștere dintre cele două
superputeri se transformă în sursă majoră de amenințare la adresa sa. Dacă
era un consens general cu privire la protejarea Europei Occidentale față de
influența Uniunii Sovietice, o serie de controverse apar în legătură cu modul
în care alianța dintre Statele Unite și statele vest europene ar trebui să
soluționeze problemele de securitate. Din această polemică s-a desprins
necesitatea implicării active a însuși continentului european (în componenta
sa occidentală) fapt care atrăgea după sine „un sens mai profund al unității și
un obiectiv comun definite într-un mod pe care Europa nu îl mai

24
Duncan Watts, The European Union (Edinburgh: Edinburgh University Press, 2008), 6.
25
Jean Monnet, Memoires (Paris: Fayard, 1976), 113.
26
Desmond Dinan, „The European Integration Process”, în European Politics, eds. Colin
Hay, Anand Menon (Oxford: Oxford University Press, 2007), 154.
13
experimentase până atunci.” Succesul acestui demers depindea în mare
măsură de „dezvoltarea unei formule care va putea, pe de o parte, să
încurajeze europenii să descopere logica din spatele cooperării, iar pe de altă
parte, să producă rezultate tangibile cât mai repede posibil.” 27
Problemele intra-continentale și soluțiile acestora (îndeosebi cele
care priveau relațiile franco-germane) completate cu provocările provenite
dinspre structura bipolară a lumii postbelice, facilitează ca mai vechea idee a
cooperării să treacă de la stadiul de ideal sau de simplă teorie la cadru practic
de modelare a realității. Noua identitate europeană care decurge din procesul
de integrare are o dublă și semnificativă implicație: elimină naționalismul
agresiv ca principală cauză recurentă a conflictelor intra-europene
(„amenințările interne majore la adresa Europei au fost naționalismul și statul-
națiune, ambele fiind glorificate, abuzate și discreditate de fasciști” 28) și, în
același timp, reconstruind economia și sistemul politic europene face Europa
mai puțin vulnerabilă în fața amenințărilor externe. Într-un context
internațional tensionat, și tocmai prin aceasta favorabil, și asumând un
mecanism de reconstrucție diferit de cel de după Primul Război Mondial,
Europa Occidentală se proiectează pe orbita unui proces care va stabili
traiectoriile de dezvoltare ale continentului până astăzi.
Ca răspuns la provocările naționale și internaționale specifice
perioadei de după cel de-al Doilea Război Mondial, integrarea europeană se
constituie în „procesul prin care statele acționează colectiv, prin intermediul
instituțiilor Uniunii Europene pentru a promova prosperitatea și a întări
securitatea.”29 Astfel, dintr-o perspectivă funcțională, integrarea europeană
reprezintă totalitatea interacțiunilor, mediate de instituțiile naționale,
respectiv de cele ale Uniunii Europene, dintre nivelul național și cel european.
Diacronic, procesul de integrare europeană a evoluat pe două coordonate: prin
extinderea spațiului comunitar, numărul statelor membre a devenit tot mai
mare iar, prin intermediul aprofundării, a crescut constant numărul
domeniilor și politicilor comune. Prin urmare, dintr-o perspectivă istorică,
integrarea europeană este asociată cu „perioada de după cel de-al doilea
război Mondial, pe măsură ce statele europene occidentale și-au intensificat
cooperarea pe parcursul diverselor stadii de dezvoltare a Uniunii Europene.” 30
Fără ca ideea cooperării europene și a unei Europe integrate (unite) să fie o
caracteristică exclusivă a mijlocului secolului XX, totuși „cea mai recentă
27
John McCormick, The European Union. Politics and Policies, 3rd edition (Cambridge:
Westview Press, 2004), 58.
28
McCormick, The European Union. Politics and Policies, 57.
29
Dinan, „The European Integration Process”, 152.
30
Andreeas Staab, The European Union Explained. Institutions, Actors, Global Impact, 2nd
edition (Bloomington: Indiana University Press, 2011), 4.
14
ipostază de organizare a Europei, reprezintă, până acum, cea mai de succes
încercare de integrare.”31

I.2. Integrarea europeană – două cadre de analiză


Dacă astăzi pare mai mult decât evident că Uniunea Europeană este
un sistem politic care ia forma guvernării pe mai multe niveluri, o scurtă
trecere în revistă a perspectivelor concurente din a căror sinergie, dar și
idiosincrazie, s-a structurat gradual nivelul politic european rămâne încă
relevantă. Această genealogie instituțională surprinde modul în care devine
realitate „un sistem politic supranațional cu un set complex de instituții și cu
structuri decizionale înrădăcinate în ceea ce poate fi numită o societate
politică transnațională incipientă caracterizată de interacțiuni intense precum
și de coordonare politică informală și guvernare.”32 Plasată între triumful
principiului supranațional și salvarea statului națiune, integrarea europeană
a împrumutat din fiecare câte ceva fără a exclude definitiv și în totalitate
niciuna dintre dimensiuni, iar decriptarea genomului integrării europene este
direct dependentă de identificarea celor două componente și a modului și
proporțiilor în care acestea s-au combinat.
În subsidiarul acestor două perspective majore pot fi grupate
structurile politice circumscrise cadrelor analitice rivale ale procesului de
integrare europeană: federația, respectiv confederația (federalismul și
confederalismul) care, aplicate în manieră maniheistă, își dovedesc, la rândul
lor, limitele interpretative. Dacă spre sfârșitul anilor 1940 devenise clar că
integrarea europeană va constitui structura de rezistență a Europei
Occidentale, o profundă schismă a marcat dezbaterile cu privire la rolul
statului într-o asemenea construcție. Pentru cei care considerau că moștenirea
westphalică a creat un sistem al statelor națiune înclinate spre conflict, părea
natural că trebuia creată, ca o completare profilactică a sistemelor
democratice, o structură federală, o organizație supranațională care să
exercite o parte din puterile care tradițional aparțineau statului. Pe de altă
parte, cei care considerau statul, bazându-se chiar pe moștenirea westphalică,
drept cea mai stabilă formă de guvernământ susțineau că integrarea europeană
trebuie să se limiteze la cooperarea interguvernamentală în domeniul
economic, iar puterea și exercitarea acesteia să rămână atribute specifice
statului. Astfel, dezbaterile asupra integrării europene au conturat două poziții

31
Staab, The European Union Explained, 4.
32
Wolfram Kaiser, Brigitte Leucht, Morten Rasmussen, „Origin of a European Polity: A New
Research Agenda for European Union History”, în The History of the European Union.
Origins of a Trans – and Supranational Polity 1950-1972, eds. Wolfram Kaiser, Brigitte
Lencht, Morten Rassmusen (London: Routledge, 2009), 1.
15
argumentative33: pe de o parte maximaliștii care militau pentru o structură
federală pe baza căreia să ia ființă Statele Unite ale Europei, iar pe de altă
parte minimaliștii, pentru care uniunea era un cadru formal care permitea
cooperarea (îndeosebi) comercială a statelor națiune.
Depășind diferențele profunde care marchează polemica dintre
aceste viziuni politice, liantul care păstrează legătura dintre ele constă în
necesitatea cooperării (stabilirii unor legături tot mai strânse) între popoarele
europene. Modul în care trebuie să fie organizată politic cooperarea precum
și gradul în care statele trebuie să-și limiteze (sau nu) și să-și transfere (sau
nu) suveranitatea rămân încă probleme actuale ale integrării europene.

I.2.1. Walter Lipgens sau triumful principiului


supranațional. Integrarea europeană ca proiect federal
În încercarea de a suprinde specificul procesului de construcție
europeană, așa cum se structurează după cel de-al Doilea Război Mondial,
Alan S. Milward face distincția dintre organizații integrate și organizații
interdependente.34 Acestea din urmă operează în cadrul tradițional, al
cooperării interguvernamentale dintre state pe baza unor înțelegeri (care, de
cele mai multe ori decurg din cooperarea mutuală). Prin urmare, organizațiile
internaționale (clasice) nu subsumează politicile naționale, nu interferează cu
deciziile statelor și, de asemenea, nu pot impune sancțiuni statelor membre
care, își păstrează deplina autonomie și autoritatea decizională. Pe de altă
parte, integrarea implică existența unei organizații supranaționale care are
capacitatea de a impune sancțiuni guvernelor membre (atunci când acestea nu
acceptă deciziile sale politice) pentru că statele transferă o parte de
suveranitate către aceasta (deciziile acesteia devenind obligatorii pentru toți
membrii). Plecând de la succesul integrării economice europene, Milward
consideră că pot fi identificare trei avantaje majore ale organizațiilor
integrate (supranaționale): în primul rând, înțelegerile pe care acestea se
construiesc sunt ireversibile (sau destul de greu reversibile; spre exemplu,
Tratatele de la Roma nu au fost semnate pe o perioadă determinată de timp și
nici nu conțin prevederi în bază cărora statele să poată părăsi Comunitățile).
În al doilea rând, integrarea înlocuiește modelul tradițional al cooperării
internaționale multilaterale cu unul bazat pe excludere, numărul membrilor
fiind limitat de costurile implicate de transferul de suveranitate (exclusivitatea

33
Staab, The European Union Explained, 4-5.
34
Alan S. Milward, Vibeke Sorensen, „Interdependence or Integration? A National Choice”,
în The Frontier of National Sovereignty. History and Theory 1945-1992, Alan S. Milward,
Frances M. B. Lynch, Ruggero Ranieri, Federico Romero, Vibeke Sorensen (London:
Routledge, 1993), 1-32.
16
organizațiilor supranaționale se traduce prin faptul că noii membri trebuie să
accepte și să respecte regulile deja stabilite; spre exemplu acquis
communautaire). Un al avantaj al organizațiilor integrate decurge din faptul
că au un sistem legislativ central, ceea ce înseamnă că au mijloacele necesare
pentru a impune legea și a obliga la respectarea ei (Tratatele europene au creat
o serie de pârghii prin intermediul cărora au reglementat puterile, drepturile
și obligațiile atât ale statelor membre cât și ale instituțiilor comunitare). În
ciuda acestor avantaje ale integrării care pot compensa diminuarea
suveranității totuși, dovezile istorice, pragmatice demonstrează că integrarea
a fost preferată în locul interdependenței doar atunci când
interguvernamentalismul nu a putut oferi soluția optimă. Prin urmare,
competiția dintre integrare și interdependență rămâne valabilă și chiar dacă
avantajele pledează în favoarea integrării, statul națiune continuă să fie o
variabilă majoră a construcției europene.
Păstrând ca fundal metodologia disjunctivă – organizații integrate și
organizații interdependente – propusă de Milward, procesul de integrarea
europeană a fost teoretizat dintr-o dublă perspectivă: pe de o parte, având ca
punct final o construcție de forma „Statelor Unite ale Europei”, pe de ală
parte, ca o strategie de a recupera demnitatea statului națiune, după două
conflagrații mondiale și o criză economică profundă care îl avuseseră în
centrul lor. Începuturile istoriografiei și, implicit, ale explicării integrării
europene sunt marcate de „un profund caracter normativist care plasează
integrarea europeană într-o viziune hegeliană”, reflectată în „ascendența
completă a idealismului federal asupra statului-națiune precum și, soluția
panaceu pe care acesta o reprezintă împotriva conflictelor dintre state.”35
Interesul pentru cercetarea istorică a integrării europene a fost un
aspect important asumat de Înalta Autoritate (Comisia Europeană) încă din
1952, când a fost înființat ca parte a Comunității Europene a Cărbunelui și
Oțelului, Serviciul de Presă și de Informare. După încheierea mandatului de
președinte al Înaltei Autorități (1955), Jean Monnet a înființat în 1958
Institutul Comunității Europene pentru studii Universitare cu scopul de a
susține o perspectivă federală a integrării europene, „încurajând și sprijinind,
în universități și în alte instituții asemănătoare mai ales din Europa,
investigații științifice pe termen lung referitoare la integrarea europeană și
oferind pregătire pentru specializarea în acest domeniu.” 36 Această
preocupare a fost susținută de una dintre figurile marcante ale istoriei
35
Kaiser, Leucht, Rasmussen, „Origins of a European Polity: A New Research Agenda for
European Union History”, 2.
36
European Community Institute for University Research Association Charter (Section 2),
în Oriane Calligaro, Negotiating Europe EU. Promotion of Europeanness since the 1950s
(New York: Palgrave Macmillan, 2013), 20.
17
instituționale europene – Emile Noël – care a fost secretar executiv al
Comisiei CEE din 1958 până în 1967, și ulterior, după fuziunea celor trei
executive, al Comisiei Europene până în 1987. În anii 1970, la propunerea lui
Noël, a fost configurat Proiectul istoriei Comunității Europene, care a fost
aprobat în 1975, iar după înființarea, la inițiativa aceluiași secretar general, în
1976 a Institutului Universitar European (European University Institute;
IUE/EUI) de la Florența, proiectul este transferat în portofoliul acestei
instituții. Coordonatorul proiectului a fost desemnat Walter Lipgens, care, în
perioada 1976-1979, a fost și primul director al Departamentului de Istorie
Europeană Contemporană din cadrul IUE.
Considerând inerentă logica federală pentru Europa postbelică,
Walter Lipgens și-a asumat programatic un astfel de punct de vedere întrucât
însăși integrarea europeană reprezintă diferența fundamentală dintre Europa
de după cel de-al Doilea Război Mondial și Europa Interbelică. Definirea
propriei viziuni asupra modului în care trebuia să evolueze cercetarea pleacă
de constatarea că „istoria europeană poate fi înțeleasă în două moduri
diferite: ca dezvoltarea continuă a istoriei națiunilor sau ca istoria comună a
integrării având instituții comune, patrimoniu arhivistic comun etc.” În acest
context, misiunea Departamentului de Istorie a Institutului Universitar
European este „de a promova cooperarea multinațională indispensabilă
studiului istoriei comune a Europei.”37 Tocmai pentru că integrarea
europeană, devenise din punct de vedere instituțional un fapt obiectiv și nu
reprezenta un proces, „drumul către Uniunea Europeană era o necesitate
istorică.”38
Un fervent susținător al lui Konrad Adenauer, catolic și membru al
Mișcării Europene, Lipgens a considerat integrarea europeană drept mijlocul
de a depăși statul națiune, pentru că „războaiele europene vor deveni o
imposibilitate doar în măsura în care va fi creat un regim federal puternic” 39,
întrucât s-au dovedit inutile comitetele interguvernamentale în cadrul cărora
„miniștrii și oficialii guvernamentali ar continua să susțină propriile lor
raisons d’état. O colecție de state suverane nu ne va salva niciodată de
naționalism – naționalism care este și jalnic și terifiant, în același timp și care,
așa cum susținea Congresul Catolic German din 1923, este cea mai mare

37
Walter Lipgens, citat în Calligaro, Negotiating Europe. EU Promotion of Europeanness
since the 1950s, 42.
38
Walter Lipgens, citat în Calligaro, Negotiating Europe. EU Promotion of Europeanness
since the 1950s, 46.
39
Lipgens (ed.), Documents on the History of European Integration. Continental Plans for
European Union (1939-1945), vol. I, 21.
18
erezie a timpului nostru.”40 Continuând aceeași linie argumentativă, într-un
articol publicat în 1983, Walter Lipgens considera că integrarea europeană
este „cea mai de succes mișcare pentru pace dintotdeauna”, iar „toate
deficiențele și slăbiciunile sale, toate discuțiile birocraților de la Bruxelles și
toate crizele rezultă, aproape fără excepție, din acele zone unde integrarea nu
a mers suficient de departe.”41 Construind euro-federalismul pe argumentele
lansate de mișcările de rezistență din timpul celui de-al Doilea Război
Mondial sau/și de organizații precum Uniunea Federaliștilor Europeni (Union
of European Federalists) 42, Walter Lipgens va susține că „statele națiune
trebuie să se federalizeze și să transfere statului federal dreptul de a gestiona
viața economică și comercială a Europei, singura autoritate care deține
controlul forțelor armate și dreptul de a lua măsuri împotriva oricăror
încercări de a restabili un regim fascist. De asemenea, federația trebuie să aibă
dreptul de a coordona relațiile externe și de a administra teritoriile coloniale
care nu și-au obținut încă independența precum și dreptul de a crea o cetățenie
europeană în completarea celei naționale. Guvernul statului federal nu va fi
ales de state ci, va fi desemnat prin alegeri democratice și directe de către
cetățeni.”43 Doar așa, restaurarea vechiului regim al statelor suverane care a
condus la război va putea fi evitată. De pe pozițiile federalismului militant,
Lipgens oferea și un argument strategic care pleda în favoarea unei Europe
federale și a misiunii istoricilor care trebuiau să îi justifice existența: „depinde
de istorici să demonstreze că atât progresul tehnologic cât și puterea depind
de dimensiunea geografică pe care niciunul dintre statele-națiune europene
nu o mai are. Depinde de istorici să arate că niciun stat-națiune european nu
mai poate îndeplini de unul singur sarcinile de bază ale unui guvern central –
anume, securitatea și prosperitatea cetățenilor săi. Depinde de istorici să arate

40
Hendrik Brugmans, „The Preliminary Question”, în Documents on the History of European
Integration. Transnational Organizations of Political Parties and Pressure Groups in the
Struggle for European Union (1945-1950), eds. Walter Lipgens, Wilfried Loth, vol. IV
(Berlin: Walter de Gruyter, 1991), 53.
41
Walter Lipgens, „Der Zusammenschluss Westeuropas. Leitlimien fur historischen
Unterricht”, Geschichte in Wissenschaft un Unterricht, vol. 34 (1983), 345-372, în Wolfram
Kaiser, Brigitte Leucht, Morten Rasmussen, „Origins of a European Polity”, 2.
42
Uniunea Federaliștilor Europeni (UFE) a fost formată în 1946, din mișcările de rezistență
din timpul războiului, cu intenția de a exploata gravele disfuncții produse de structurile
politice existente, pentru a crea o constituție europeană federal ca parte a unui plan mai extins
care avea drept obiectiv ultim unitatea globală.
43
Lipgens (ed.), Documents on the History of European Integration. Continental Plans for
European Union (1939-1945), vol. I, 22.
19
că acestea pot fi posibile prin intermediul unor uniuni continentale precum
SUA și URSS, sau precum ar putea fi Statele Unite ale Europei.”44
În pofida influenței limitate pe care proiectul propus și dezvoltat de
Walter Lipgens a avut-o în raport cu intențiile anunțate de a demonstra telos-
ul federal ca unic principiu al integrării europene, totuși „efortul herculean” 45
întreprins de istoricul european este încapsulat în cele patru volume (niciunul
sub 600 de pagini) de documente ale istoriei integrării europene.46 Marele
merit al lui Lipgens este să fi reușit să grupeze documente și perspective ale
unor istorici postbelici care oferă o imagine complexă a modului în care
substratul federal a modelat (cel puțin la nivel discursiv și conceptual, dar
imposibil de exclus nici din coordonata pragmatic politică) integrarea
europeană. Chiar dacă discriminarea acestora a fost, măcar parțial, arbitrară
pentru că o serie de „teme, evenimente și idei relevante au fost considerate
eretice”47, rămâne totuși o crestomație impresionantă pentru modul în care
principiul supranațional a concurat statul națiune în procesul de integrare
europeană.
Conform Dicționarului Uniunii Europene, federalismul este „un
sistem de guvernare în cadrul căruia niveluri diferite de autoritate (de cele mai
multe ori național și regional) își exercită responsabilitatea în anumite
domenii, având propriile instituții, iar puterile specifice fiindu-le garantate
constituțional”, în timp ce utilizarea sa cu privire la contextul UE devine
confuză pentru că „descrie atât efectele centralizării cât și pe cele ale
descentralizării.”48 Contradicția federalismului european se originează în
faptul că istoric a fost asociat cu formarea statelor și cu procesul de integrare,
grupând într-o „uniune” unități anterior separate, demers reflectat în chiar
formula „unitate în diversitate.” Prin urmare, dacă ambiguitatea
federalismului decurge din faptul că trebuie să permită coexistența „forței
unificatoare cu păstrarea diferenței și diversității”49, combinația optimă de

44
Walter Lipgens, citat în Calligaro, Negotiating Europe. EU Promotion of Europeanness
since the 1950s, 45-46.
45
Desmond Dinan, „The Historiography of European integration”, în Origins and Evolution
of the European Union, ed. Desmond Dinan, 2nd edition (Oxford: Oxford university Press,
2014), 355, 345-375.
46
Walter Lipgens, Wilfried Loth (ed.), Documents on the History of European Integration.
The Struggle for European Union by Political Parties and Pressure Groups in Western
European Countries (1945-1950), vol. III (Berlin: Walter de Gruyter, 1988).
47
D. Cameron Watt, Review of Documents on the History of European Integration (vol. I,
II, III), Walter Lipgens, International Affairs, Volume 66, Issue 2, 1 April 1990, 392–393.
48
David Phinnemore, Lee McGowan, A Dictionary of European Union, 5th edition (London:
Routledge, 2010), 245.
49
Michael Burgess, „Federalism”, în European Integration Theory, ed. Antje Wiener,
Thomas Diez, 2nd edition (Oxford: Oxford University Press, 2009), 29.
20
unitate și diversitate reprezintă chiar „formula magică” 50 pe care federalismul
o propune. Derivat etimologic din latinescul foedus care înseamnă înțelegere,
acord, negociere, covenant sau contract, federalismul ca principiu al unei
uniuni înseamnă egalitatea partenerilor, recunoaștere mutuală și respect, la
care se adaugă un angajament moral care decurge din responsabilitatea și
toleranța care caracterizează relațiile dintre membrii federației. În acest fel,
„atributul foedus-ului sau al federalismului este combinația simultană de
uniune și autonomie.”51 Într-o manieră convergentă ideatic cu o asemenea
abordare, Denis de Rougemont considera că „atitudinea federală„ („l’attitude
fédéraliste”) va oferi substanță unei Europe a diversității opusă
totalitarismelor de orice natură (atât celor ideologice cât și celor tehnocratice),
„care nu va fi nici complet unificată în jurul unui centru, nici doar o alianță
temporară a unor state complet suverane, ci va fi dotată cu o putere superioară
națiunilor, stabilită în beneficiul autonomiilor regionale, ele însele
constituindu-se în garanții pentru un pact perpetuu, liber consimțit.” 52 Grație
acestor caracteristici, adepții federalismului consideră că o formulă federală
implică două avantaje majore:53 pe de o parte, previne „capturarea” sistemului
de una dintre părțile sale componente, iar pe de altă parte structurile (statele)
federate devin mai puternice și mai puțin vulnerabile la amenințările externe.
Prin urmare, principiul federal permite păstrarea libertății de acțiune prin
garantarea autoguvernării dar, în același timp, facilitează cooperarea în
vederea soluționării problemelor comune și a identificării unui interes
comun54 (uneori, pentru a contrabalansa/elimina o serie de amenințări
cooperarea poate să acopere inclusiv domeniile „politicii înalte”).
Combinarea acestor aspecte justifică integrarea europeană, în primul rând, ca
o metodă de abolire a războiului prin depășirea logicii interesului național
exprimat în termeni de putere.55 Federalismul devine astfel o provocare la
adresa statului-națiune în sens westphalic, reflectată în faptul că federaliștii
europeni au propus „o alternativă pentru atavismul și insularitatea naționale
pe care le-au identificat ca principale cauze ale războiului, militând pentru
dezagregarea puterii guvernelor centralizate ale statelor-națiune unitare și
50
Ben Rosamond, Theories of European Integration (New York: Saint Martin’s Press, 2000),
24.
51
Michael Burgess, Federalism and European Union: The Building of Europe, 1950–2000,
(London: Routledge, 2000), 13-14.
52
Denis de Rougemont, Oeuvres Complètes de Denis de Rougemont, Ecrit sûr l’Europe,
1962 – 1986, vol. II, Édition établie et présentée par Cristophe Calame (Paris: Editions de la
Difference, 1994), 107.
53
Rosamond, Theories of European Integration, 26.
54
Burgess, Federalism and European Union: The Building of Europe, 1950–2000, 25.
55
Hans Morgenthau, Politics Among Nations. The Struggle for Power and Peace (New York:
Knopf, 1973).
21
relocarea acesteia la niveluri separate dar conectate ale autorității în cadrul
unui stat multinațional federal.” 56 Conturând un asemenea proiect politic nu
este de mirare că, după cumplita experiență a celor două războaie mondiale,
federalismul a devenit o perspectivă atrăgătoare pentru continentul european.
Moștenirea federală, semnificativă pentru integrarea europeană – o
combinație de filosofie politică și pragmatism politic – poate structurată pe
trei niveluri57: în primul rând, tradiția asociată cu Immanuel Kant, pentru care
federația (extinsă la nivelul sistemului internațional) reprezenta garanția
constituțională pentru eradicarea conflictelor. Al doilea strat al federalismului
cuprinde reflecții ale teoriei democratice cu privire la modul de eficientizare
a guvernării prin apropierea deciziei de cetățean. Cea de-a treia componentă
a moștenirii federale se structurează în jurul analizelor dedicate tendințelor și
proceselor care constituie cadrul general (contextual) care favorizează
mișcările federale. Dar, dincolo de posibilele definiții ale federalismului în
acord cu fiecare dintre aceste perspective, pot fi identificate o serie de
elemente comune, o serie de trăsături care constituie nucleul său ireductibil.
O primă caracteristică rezidă în stratificarea și exercitarea separată dar
coordonată a puterii între mecanismele decizionale centrale și regionale. În
ciuda unor suprapuneri între aceste niveluri, divizarea legală a puterii creează
o serie de responsabilități exclusive, care fac spre exemplu ca aspectele care
țin de identitatea și coeziunea sistemului ca întreg să fie atribuția centrului
prin politicile de securitate și apărare, de afaceri externe sau monetară. Cu
alte cuvinte, o federație implică existența a două niveluri de guvernare care
se exercită asupra aceluiași teritoriu și asupra aceleiași populații, fiecare nivel
având măcar o zonă de acțiune în care este autonom, iar autonomia fiecărui
nivel de guvernare este garantată prin intermediul prevederilor
constituționale. 58 În al doilea rând, autoritatea centrală se constituie și
funcționează ca urmare a transferului voluntar de putere dinspre unitățile
componente, excluzând exercitarea unor constrângeri sau utilizarea forței. Nu
în ultimul rând, spre deosebire de cazul unei confederații în cadrul căreia
guvernul central este ales de către guvernele statelor membre și responsabil
în fața lor, un sistem federal este structurat pe relația directă dintre cetățeni și
guvernul supranațional59, autoritatea acestuia din urmă decurgând din
învestirea sa directă cu legitimitate de către cetățeni.

56
Michael O’Neill, The Politics of European Integration. A Reader (London: Routledge,
1996), 23.
57
Rosamond, Theories of European Integration, 25.
58
William Riker, Federalism. Origin, Operation, Significance (Boston: Little Brown, 1964),
11.
59
Mette Eilstrup-Sangiovanni, Debates on European Integration. A Reader (London:
Palgrave Macmillan, 2006), 19.
22
Fără a putea fi considerată o federație, deși evoluția progresivă a
integrării europene este în direcția federală, Uniunea Europeană reprezintă în
cel mai bun caz „o federație în formare” 60, o serie de argumente susținând
acest punct de vedere.61 Divizarea puterii și a competențelor între instituțiile
centrale și cele regionale este garantată de tratatele europene și supervizată de
Curtea de Justiție; legislația europeană, care generează drepturi și obligații,
este aplicabilă uniform pe tot teritoriul UE, iar în domeniile în care statele au
fost de acord să-și delege competențele (comerț, mediu, agricultură etc.)
legislația europeană a înlocuit-o pe cea națională. De asemenea, o moneda
unică a fost adoptată măcar parțial de statele membre, nouăsprezece dintre
acestea transferându-și politica monetară de la propriile bănci naționale la
Banca Central Europeană, iar bugetul UE deși încă mic în comparație cu
bugetele naționale reprezintă totuși o garanție a independenței financiare
pentru instituțiile europene. În aceeași direcție, se încearcă dezvoltarea unei
identități externe europene cu caracteristicile unei structuri unitare și eficiente
care să contureze pe deplin profilul internațional al UE, completând
autoritatea Comisiei Europene de a derula și superviza negocieri cu terții, în
domeniile în care statele membre i-au delegat puterea. Prin reformele
succesive ale tratatelor, au fost extinse domeniile și ariile politice în care
Consiliul Uniunii Europene nu mai decide aplicând regula unanimității ci pe
cea a majorității calificate. Nu în ultimul rând, instituția centrală a unei
structuri federale europene, Parlamentul European este începând cu sfârșitul
anilor 1970 legislativul direct ales de cetățenii europeni, puterile sale fiind tot
mai relevante în procesul de elaborare a normelor europene.
Cu toate acestea, și deficitul democratic european este un indiciu
relevant, federalismul european este (încă) eliptic de existența unui demos, a
unui spirit civic și dificultatea UE de a se încadra într-un asemenea tipar
decurge din aceea că „arhitectura constituțională a Europei nu a fost nicicând
validată de un demos constituțional european și, prin urmare, atât ca o
problemă de principiu politic normativ cât și ca o observație socială empirică,
disciplina constituțională europeană nu dispune de același gen de autoritate
ca în statele federale unde federalismul este înrădăcinat în ordinea
constituțională clasică.” 62 Cea mai vizibilă și accesibilă explicație a acestei
deficiențe decurge din chiar intențiile părinților fondatori care au conceput
procesul de integrare europeană ca un mijloc de a stabiliza continentul și nu
neapărat ca unul de a-l democratiza: „federalismul nu a fost în mod deliberat
60
Neill Nugent, The Government and Politics of the European Union, 533.
61
A se vedea McCormick, Understanding the European Union. A Concise Introduction, pp.
16-17 și Nugent, The Government and Politics of the European Union, 531-532.
62
Joseph H. H. Weiler, „A Constitution for Europe? Some Hard Choices”, Journal of
Common Market Studies 40. no. 4 (2002): 567.
23
bazat pe aspirațiile democratice populare, ci a fost mai curând un mod de a-i
salva pe europeni de ei înșiși.” 63 Și chiar dacă un astfel de demos european ar
exista, ar fi destul de dificil să se realizeze automat un transfer de loialitate
dinspre nivelul național spre cel supranațional, cu atât mai mult cu cât, dacă
o atare translare ar fi posibilă, ar fi construită cu un vocabular impropriu, cel
al teoriei statului – „cei care consideră că integrarea economică, mai devreme
sau mai târziu, va conduce la integrarea politică deplină, tind să aplice
instituțiilor europene, văzute ca nucleu al unei viitoare federații, aceleași
standarde de legitimitate care prevalează la nivel național.” 64 Mai mult,
inexistența unui demos european și asumarea integrării de către o elită politică
(cu puține excepții, cu rezultate nu neapărat pozitive, consultarea directă a
europenilor în problemele care privesc adâncirea integrării europene a fost
eludată) poate conduce la implementarea unui federalism prematur care, mai
ales în momente de criză (și situația din Europa susține un astfel de punct de
vedere), să se dovedească extrem de instabil și reversibil și prin aceasta să se
transforme într-o forță care ar putea centrifuga însăși integrarea europeană.
Pe de altă parte, în raport cu criticile la adresa funcționării nedemocratice a
Uniunii trebuie subliniat următorul paradox: cei care o critică „pentru că este
insuficient de democratică, o critică și pentru că evoluează spre acele tipuri
de aranjamente federale care ar face-o mai democratică.” 65 În același timp, și
evoluțiile recente confirmă tot mai mult aceasta, deși tot mai accentuat federal
funcționale, statele independente ale Uniunii Europene, atunci când se
confruntă cu grave probleme economice și sociale (care sunt o provocare
majoră pentru atașamentul lor federal) pot iniția/vota „pentru desființarea
unor structuri federale ale federației care vor fi percepute ca fiind
disfuncționale politic”66, caz în care sunt evidențiate o dată în plus limitele
modelului federal european.
1.2.1.1. Altiero Spinelli – un federalist ineluctabil
În ciuda elasticității sale conceptuale, federalismul a fost și continuă
să fie, o paradigmă atractivă pentru explicarea integrării europene. Pentru că
federalismul european nu este circumscris unei anumite școli academice, s-a

63
Mark Leonard, „Democracy and Legitimacy in Network Europe”, în The Future Shape of
Europe, ed. Mark Leonard (London: The Foreign Policy Center, 2000), 89. Pp. 89-100.
64
Giandomenico Majone, Dilemmas of European Integration. The Ambiguities and Pitfalls
of Integration by Stealth (Oxford: Oxford University Press, 2005), 41.
65
John McCormick, „Why Europe Works”, în Key Controversies in European Integration,
ed. Hubert Zimmermann, Andreas Dür (New York: Palgrave, 2012), 18.
66
Alfred Stepan, „Federalism and Democracy. Beyond the US Model”, Journal of
Democracy 10, no. 4 (1999): 33.
24
putut dezvolta ca o mișcare politică67 reprezentată de lideri postbelici precum
Jean Monnet, Altiero Spinelli, Alcide de Gasperi, Paul-Henri Spaak sau
Walter Hallstein. Neefiind însă o descoperire postbelică, o serie de contribuții
anterioare constituirii Comunităților Europene au influența federală asupra
procesului de integrare europeană. Astfel, încă din 1918, Luigi Einaudi, care
în 1948 va deveni președintele Italiei, considera că Liga Națiunilor, concepută
ca o organizație interguvernamentală nu poate constitui o garanție a păcii.
Doar o federație, prin transferul de suveranitate al statelor membre, poate
adânci și gestiona interdependențele economice și de asemenea, poate crea
condițiile necesare pentru eliminarea cauzelor războiului. Tot în favoarea unei
soluții federale (concepută după tiparul SUA) s-au exprimat în termeni
asemănători, punând în oglindă federația europeană cu Liga Națiunilor,
industriașul Giovanni Agnelli și profesorul Attilio Cabiati care în 1918 au
publicat lucrarea Federazione europea o Lega delle nazioni? Însă, probabil
cea mai semnificativă contribuție la tradiția federală interbelică este cea a lui
Richard Coudenhove-Kalergi care a susținut necesitatea „Statelor Unite ale
Europei” bazate pe o constituție republicană care „va cataliza și consolida
toate tendințele federale din Europa”68, iar noua Europă, Europa mișcării
paneuropene69 trebuia să genereze în cele din urmă o uniune politico-
economică bazată pe drepturi egale între statele participante. Unificarea
europeană era considerată singura modalitate de a evita declinul, idee preluată
și susținută ulterior de ministrul francez de externe Aristide Briand.
Dacă federalismul interbelic s-a dovedit a fi, mai curând, o mișcare
elitistă a cercurilor intelectuale și politice, implicațiile celui de-al Doilea
Război Mondial au transformat principiile federale în idei fundamentale
pentru „o întreagă pletoră de influente grupuri de presiune70 care s-au
răspândit în Europa Occidentală după 1945 și ulterior au fost puternic
susținute în cadrul Uniunii Europene a Federaliștilor (EUF) fondată la Basel
în 1946.”71 Legitimitatea acestei perspective s-a edificat nu doar prin
contribuția unr personalități marcante precum Henrik Brugmans, Alexander
Marc sau Denis de Rougemont, ci și (în primul rând) prin faptul că a constituit
67
Având drept asumpție centrală „primatul politicului”, reprezentanții acestei abordări
consideră că „problemele politice necesită soluții politice, iar mijloacele pentru a obține
rezultate favorabile sunt la rândul lor politice”, Rosamond, Theories of European Integration,
28.
68
Richard N. Coudenhve-Kalergi, Krise der Weltanschauung (Wien: Paneuropa, 1923), 111.
69
Richard Coudenhove-Kalergi publică între 1925 și 1928 cele trei volume ale lucrării Kampf
aum Paneuropa, iar în 1926 reuneşte la Viena congresul constitutiv al Uniunii Paneuropene,
la care iau parte 2000 de persoane.
70
În anul 1948, doar în Franța existau peste 17 de organizații pro-federaliste, fiecare având
între 50 și 400 de membri.
71
Burgess, „Federalism”, 32.
25
ideologia mișcărilor de rezistență europene, cea mai relevantă fiind
„Movimento Federalista Europeo” înființată de Altiero Spinelli în 1943, care
în calitate de consilier al unor personalităţi precum Alcide de Gasperi, Paul-
Henri Spaak şi Jean Monnet, în calitate de membru al Comisiei Europene
(1970-1976) sau de deputat în primul Parlament European democratic ales
(1979) a promovat cauza europeană transpusă într-un amplu proiect federal.
În așa numitul Ventotene Manifesto (Pentru o Europă liberă și unită)72,
elaborat de Spineli împreună cu Ernesto Rossi, profesor de economie și fost
student al lui Einaudi, se argumentează necesitatea înlocuirii principiului
suveranității naționale ca principiu organizator al Europei cu o federație
europeană, singura garanție a păcii continentale. „Radicalismul democratic”
(așa cum chiar Spinelli își intitula demersul) sau „metoda constituțională” așa
cum a fost ulterior numită, pleca de la premisa „abolirii definitive a divizării
Europei în state naționale, în state suverane” 73 singura capabilă să ofere o
alternativă diferită și viabilă pentru vechiul sistem al echilibrului european al
puterii, cauza conflagrațiilor mondiale. Semnul că totalitarismele nu au intrat
doar în declin ci au fost definitiv învinse este „o Europă liberă și unită ca
premisă a ranforsării civilizației moderne” 74, iar „organizarea rațională a
Statelor Unite ale Europei nu se poate realiza decât pe baza constituțiilor
republicane ale statelor federale.”75 Singură, organizarea pe baze federale a
Europei postbelice este „garanția pentru ca relațiile cu popoarele americane
și asiatice să se desfășoare pe baza cooperării pașnice, oferind premisele
pentru un viitor mai îndepărtat când va deveni posibilă unitatea politică a
întregii lumi.”76 Din poziția de consilier al primului ministru italian Alcide de
Gasperi, Altiero Spinelli a influențat decisiv inițierea Comunității Europene
de Apărare (care, spre dezamăgirea sa a eșuat, transfigurâdu-se ulterior în
mult mai informala Cooperare Politică Europeană) care trebuia, să reprezinte
o nouă (decisivă) ipostază a drumului către instituirea unei federații europene,
întrucât „un Stat federal real, are la dispoziția sa un serviciu militar european
care înlocuiește armatele naționale.” 77 Calea către „o Europă liberă și unită”
72
Manifestul a fost elaborat de cei doi în anul 1941, pe când erau în exilați de regimul
Mussolini pe Insula Ventotene și reprezenta un proiect de constituție pentru Statele Unite ale
Europei, în care se susținea necesitatea unei Europe federale pentru a depăși anarhia
internațională, considerată adevărata cauză a rasismului care a provocat cele două războaie
mondiale.
73
Altiero Spinelli, Ernesto Rossi, „For a Free and United Europe. A Draft manifesto”, în
Debates on European Integration. A Reader, Mette Eilstrup-Sangiovanni (London: Palgrave
Macmillan, 2006), 38.
74
Spinelli, Rossi, „For a Free and United Europe. A Draft manifesto”, 41.
75
Spinelli, Rossi, „For a Free and United Europe. A Draft manifesto”, 40
76
Spinelli, Rossi, „For a Free and United Europe. A Draft manifesto”, 40
77
Spinelli, Rossi, „For a Free and United Europe. A Draft manifesto”, 40
26
era completată de un parlament ales direct de cetățeni căruia îi revenea
misiunea de a elabora un tratat care să constituționalizeze spațiul european
care, urmare a presiunilor rezultate în urma mobilizării opiniei publice
europene se va transforma definitiv într-o federație europeană (Congresul de
la Haga trebuia să fie pasul decisiv în acestă direcție, însă s-a dovedit în cele
din urmă, în cuvintele lui Richard Payne, la rândul său figură marcantă a
Mișcării Federaliste, „o umbră palidă în raport cu aspirațiile părinților
fondatori”).
Urmare a faptului că în 1979 a fost ales membru al Parlamentului
European, a profitat încă o dată de șansa de a-și promova viziunea federalistă
asupra Europei, lui Altiero Spinelli datorindu-i-se revirimentul federalismului
începând cu anii 1980. La inițiativa „Grupului Crocodililor” (după denumirea
restaurantului care găzduia întâlnirile acestui grup) înființat și coordonat de
Spinelli a fost înaintată Parlamentului European o moțiune referitoare la
înființarea unui comitet special care să elaboreze o propunere pentru un nou
tratat privind Uniunea Europeană, care de fapt se dorea a fi o constituție a
Europei. Cu 237 voturi pentru, 31 împotrivă și 43 de abțineri, în 1984
Parlamentul European a doptat proiectul de tratat pentru instituirea Uniunii
Europene, aşa-numitul „plan Spinelli”. Printre altele, prevederile Tratatului
includeau constituirea unei cetățenii europene, cooperarea în domeniul
justiției și afacerilor interne, introducerea sistemului monetar european,
eliminarea unanimității ca regulă de luare a deciziei în cadrul Consiliului,
precum și introducerea unor mecanisme financiare de solidaritate care să
egalizeze regiunile europene. Deși, nici această inițiativă a lui Spinelli nu a
fost transpusă în practică, nefiind ratificată de parlamentele naționale ale
statelor membre, prin prevederile sale a oferit un context favorabil Actului
Unic European, iar regăsirea, măcar parțială, a acestora între cele ale
Tratatului de la Masstricht, demonstrează că erau elemente importante pentru
transformarea Comunității Europene într-o structură (eminamente) federală.
O viziune concurentă asupra integrării (federale) europene a fost
inițiată și propusă de Jean Monnet (și transpusă programatic în practică de
Robert Schuman), adeptul unui federalism incremental („funcțional”), a cărui
strategie viza realizarea unor obiective intermediare (economice), care în cele
din urmă vor culmina într-o uniune federală. Astfel, chiar la începutul anilor
1950 Monnet trasa traiectoria procesului de integrare, precizându-i stadiile:
„piață comună, monedă unică, federație.”78 Abordarea propusă de Monnet
reflecta convingerea că „stabilind o serie de legături economice funcționale

78
Jean Monnet, citat în John Pinder, „Federalism and the Beginning of the European Union”,
în A Companion to Europe since 1945, ed. Klaus Lares (Oxford: Wiley-Clackwell, 2009),
34.
27
între state, într-o manieră care să nu constituie o provocare la adresa
suveranității naționale, va fi deschisă, în mod gradual, ușa către o federație.”79
Prin crearea unei „solidarități reale”, inițial în anumite domenii („decisive”),
integrarea se va extinde gradul într-un proces de osmoză, luând forma unei
federații. Spre deosebire de abordarea radicală inițiată de Spinelli, pentru
Monnet doar plecând de la realizări limitate, care stabilesc o solidaritate de
facto, poate gradual să apară o federație, „pe măsură ce acțiunile
Comunităților se vor dovedi a crea legături durabile între indivizi iar această
solidaritate se va consolida și răspândi. Astfel, realitatea însăși va permite
constituirea uniunii politice care este obiectivul Comunității, așa vor fi
transpuse în realitate Statele Unite ale Europei.” 80
Atât „radicalismul democratic” al lui Spinelli cât și „federalismul
gradual” al lui Monnet, fără a se anula reciproc se aplică unei realități politice
hibride, formată dintr-o combinație aparent imposibilă de componente
federale, confederale, supranaționale sau interguvernamentale. Obiectivul său
transcende statele națiune și îndreptându-se spre o destinație numită în
Preambulul Tratatului de la Roma și preluată de Tratatul de la Maastricht o
uniune tot mai apropiată între popoarele Europei, demonstrează că „dacă
Uniunea Europeană nu este deja o federație, este un nou model federal.” 81

În ciuda suportului public dar și politic de care s-a bucurat


federalismul, acest scenariu de integrare a eșuat să producă efecte maxime
din cel puțin două puncte de vedere: atât SUA cât și URSS au manifestat o
antipatie fățișă față de o Europă federală și, în al doilea rând, această idee a
intrat în coliziune cu opoziția manifestată de unele guverne, încă bastioanele
ale naționalismului (cele mai vizibile exemple fiind guvernele britanic, cel
francez sau cele ale țărilor scandinave). Dacă federalismul european s-a
dovedit un exercițiu intelectual și politic extrem de interesant, autori precum
Lipgens nu reușesc să propună argumente convingătoare care să susțină
influența decisivă a mișcărilor europene federale asupra construcției europene
incipiente (în același timp, trebuie evidențiată rezerva statelor de a-și
restrânge suveranitatea, în ciuda oricăror argumente). Astfel, primele studii
istorice bazate pe documente și dovezi diplomatice demonstrează că
„integrarea era concepută ca o încercare de a restabili poziția Franței ca forță
națională majoră prin crearea unei zone integrate în Europa de Vest pe care
Franța ar fi trebuit să o domine politic și economic.”82 Istoriografic, aceasta
79
Michael Burgess, „Introduction: Federalism and Building the European Union”, Publius:
The Journal of Federalism 26, no. 4 (Fall 1996): 3.
80
Monnet, Memoires, 505.
81
Burgess, „Federalism”, 39.
82
Alan S. Milward, The European Rescue of Nation State (London: Routledge, 1992), 17.
28
este și prima mare inconsistență a poziției federaliste, care decurge din faptul
că, reprezentanții săi au refuzat să accepte evidența care reiese din studiul
documentelor din arhivele naționale, anume că: guvernele naționale erau
destul de neîncrezătoare să-și transfere suveranitatea către
instituții/organizații supranaționale. A doua inconsistență urmează din
rezultatul/eșecul Congresului de la Haga din mai 1948. În contextul
entuziasmului legat de integrarea europeană, din șaisprezece state, peste 600
de personalități europene – de la susținători ardenți ai federalismului (precum
Altiero Spinelli) până la adepți necondiționați ai statului națiune (precum
Winston Churchill) – s-au întâlnit în orașul suedez pentru a decide asupra
viitorului european. Dacă era clară necesitatea unității europene, participanții
la Congres nu au reușit să cadă de acord asupra semanticii acesteia, ceea ce a
influențat profund transpunerea sa în practică. Dincolo de aceste divergențe
s-a decis totuși constituirea unei organizații internaționale – Consiliul Europei
– din structura căreia urma să facă parte o adunare parlamentară, pe care
susținătorii ardenți ai federalismului, precum Altiero Spinelli, au întrevăzut-
o ca pe o adunare constituantă menită să elaboreze constituția „Statelor Unite
ale Europei.” Însă, dovedindu-se preponderentă ideea conform căreia
cooperarea europeană poate exista doar prin respectarea deplină a
suveranității naționale, majoritatea delegaților a respins ideea constituirii unei
entități supranaționale. Interguvernamentalismul incorigibil al unor state
precum Marea Britanie a reprezentat fundamentul pentru a iniția constituirea
unui consiliu de miniștri (structură interguvernamentală) în cadrul Consiliului
Europei, care practic a anula atribuțiile (pe care federaliștii) le doreau a fi ale
adunării parlamentare (structură supranațională). Acest prim cadru de
organizare a integrării europene, dincolo de dezamăgirea în care se constituie
pentru adepții federalismului, reprezintă „finalul influenței mișcărilor
federaliste europene organizate.”83 Dacă federalismul își păstrează
semnificați, atunci, aceasta nu mai poate fi identificată în primul rând în
evoluțiile pragmatice ale procesului de integrare ci, într-un spațiu normativ
care se poate constitui într-un reglaj fin al evoluției integrării.
Dar, nici Consiliul Europei și, nici mai târziu, limitele proiectului
asumat de Walter Lipgens sau contribuțiile diverselor personalități
continentale care i-au oferit substanță nu anulează influența filosofiei federale
asupra integrării europene.

83
Martin J. Dedman, The Origins and Development of the European Union 1945–2008. A
History of European Integration, 2nd edition (New York: Routledge, 2010), 26.
29
I.2.2. Alan S. Milward sau salvarea statului-națiune.
Confederație și cooperare interguvernamentală
Părăsind entuziasmul perspectivei federale, integrarea europeană
devine un fapt istoric (putând fi derivată dintr-o evidență empirică) doar
atunci când este dorită de state și devine convergentă cu interesele naționale
ale acestora. În contextul accesului la arhivele naționale ale statelor membre,
o serie de analiști își vor îndrepta atenția spre guverne ca variabile analitice
independente în cadrul procesului de integrare. Astfel, o personalitate precum
Alan S. Milward care îi succede lui Lipgens în cadrul Institutului Universitar
European se plasează pe o poziție critică față de narațiunea federală, iar prin
cele două lucrări sugestiv intitulate The Reconstruction of Western Europe
(1984) și The European Rescue of Nation State (1992) „instituie o nouă
ortodoxie în istoriografia integrării europene.” 84 În concepția lui Milward,
originea integrării europene se află în negocierile interguvernamentale, ceea
ce înseamnă că între statul-națiune și integrarea europeană nu mai există un
raport de excludere reciprocă, deoarece „integrarea nu a înlocuit statul națiune
cu o altă formă de guvernare de care însuși statul-națiune se dovedise
incapabil ci, a fost o creație chiar a statelor-națiune europene, pentru a le servi
propriilor scopuri, a fost un act de voință națională” 85 sau, într-o formulă
sintetică a fost chiar „salvarea europeană a statului-națiune.” În lucrarea The
Reconstruction of Western Europe 1945-1951, Milward interpretează, într-o
cheie diferită de cea propusă de Lipgens, semnificația Planului Schuman, ca
fiind rezultatul negocierilor dintre guvernele europene pentru stabilirea unor
acorduri de pace, care urmau să asigure integrarea economică și astfel,
controlul asupra Germaniei. De aceea, planul Monnet a avut, chiar de la
început, nu doar implicații profunde asupra politicilor economice domestice
cât și asupra politicii externe, pentru că „lega, în manieră inextricabilă,
reconstrucția Germaniei de cea Franței, ... constituindu-se într-o încercare
de a asigura pe viitor securitatea națională în raport cu Germania.” 86 Fără a
contesta meritele și importanța lui Jean Monnet pentru proiectul unei federații
europene, autorul britanic subliniază totuși faptul că „părintele integrării
europene”, cel puțin în perioada 1945-1948, nu este implicat în mișcările
federaliste europene și, mai mult, convertirea sa la ideea integrării europene
survine ca urmare a influenței americane și mai puțin ca urmare a celei
provenite dinspre grupurile europene federaliste – „în chiar memoriile sale,
Monnet recunoaște că, în urma unei vizite în Statele Unite a înțeles pentru
84
Dinan, „The Historiography of European integration”, 356.
85
Milward, The European Rescue of Nation State, 18.
86
Alan S. Milward, The Reconstruction of Western Europe 1945-1951 (London: Routledge,
1984), 98.
30
prima dată scopul intenției americane. Pentru el, problema centrală devine
modul în care poate fi realizată reconcilierea franco-germană, care va oferi
securitate pe termen lung Franței, în cadrul programului francez de
reconstrucție națională, de care era în primul rând interesat. Doi ani de eforturi
ulterioare vor culmina cu propunerile Schuman.” 87 Mai mult decât această
mărturisire biografică, alegerea planului pentru revitalizarea Europei post-
belice nu este determinată de asumarea ideii curative de federație ci,
dimpotrivă de un calcul obiectiv al interesului național într-un context
internațional dat: „imediat ce planul Marshall a fost lansat și a fost îmbrățișat
de economia germană, planul Monnet putea fi realizat prin asocierea franco-
germană.”88 Presiunile americane pentru reconstrucția economică și politică
a Germaniei și nu vreo formă de idealism sau altruism au determinat
schimbarea perspectivei89 lui Jean Monnet (și implicit a Franței) cu privire la
strategia față de Germania. Astfel, necesitatea reconcilierii modernizării
economice a Franței cu reconstrucția economică a Germaniei reprezintă
motivul real al declanșării integrării europene. Aceasta este geneza reală și
graduală (începând cu Planul Marshall până la constituirea primei Comunități
europene) a integrării europene, fapt care contrazice „versiunea sugerată de
toți comentatorii de până acum” în acord cu care „Planul Schuman ar fi apărut
ca un deus ex machina din Comisariatul pentru Planificare coordonat de
Monnet în primăvara anului 1950.”90 Mai mult, Planul Monnet constituie

87
Milward, The European Rescue of Nation State, 335.
88
Milward, The Reconstruction of Western Europe 1945-1951, 126.
89
Așa cum deja a fost menționat prima abordare a Franței față de Germania era de a o
exploata în vederea maximizării propriilor sale interese postbelice, fapt pe care Milward îl
prezintă astfel: „Până cel mai devreme la mijlocului anului 1948, obiectivele Franței
referitoare la reconstrucția Europei erau concentrate pe divizarea și slăbirea Germaniei și pe
garantarea obținerii accesului la resursele germane de cărbune și cocs. Obiectivele
reconstrucției interne a Franței fuseseră definite prin Planul pentru Modernizare și Re-
echipare (Planul Monnet) și erau în deplină legătură cu obiectivele de politică externă.
Intenționata creștere a industriei siderurgice franceze fusese previzionată plecând de la
presupunerea că Franța va obține prin reconstrucția post-belică suficient de mult cărbune și
cocs din Ruhr și Saarland și de asemenea, că în perioada post-belică industria franceză va fi
capabilă să livreze oțel pe piețele pe care, înainte de 1939, livrase Germania. Prin divizarea
Germaniei se intenționa crearea stat internațional autonom care să înglobeze regiune Ruhr și
astfel să garanteze în viitor securitatea națională franceză, pentru care garanția succesului
Planului de Modernizare era un aspect crucial. Opoziția dintre politica Franței față de
Germania și cele ale Marii Britanii și Statelor Unite era atât de profundă încât nu a putut fi
luată nicio decizie legată de cooperarea economică europeană, cu atât mai puțin legată de
integrarea economică, nici în cadrul CEEC Committee of European Economic Co-
operation, nici în cadrul succesoarei acestuia OECE”, Milward, The Reconstruction of
Western Europe 1945-1951, 467-468.
90
Milward, The Reconstruction of Western Europe 1945-1951, 164.
31
ipostazierea primei strategii adoptată de Franța după terminarea războiului,
pe când Planul Schuman devine formula prin care interesul național al Franței
este strategic salvgardat urmare a presiunilor externe. Altfel spus, „Planul
Schuman a fost inițiat și aplicat tocmai pentru a salva Planul Monnet.”91
În esență teza lui Milward susține că, în mod paradoxal, „procesul
de integrare europeană nu se constituie într-un prim pas de a subsuma
Germania sau orice alt stat membru unei federații ci, oferă mijloacele prin
care un nou stat german să fie restabilit și să poată coexista cu vecinii pe care,
cu 10-15 ani în urmă, i-a invadat, învins și ocupat.”92 De partea cealaltă și în
deplină congruență cu ideea interesului național, „obiectivele economice ale
politicii europene franceze după 1945 au fost adevăratele motive ale
durabilității acordurilor vest-europene determinând ... modelul comun
franco-german de reconstrucție economică. În această expresie a interesului
național francez se regăsesc primii pași spre supra-naționalitate.”93 Așadar,
analiza lui Milward (re)aduce în discuție înțelegerea și explicare integrării
europene (și a politicilor implicate) din perspectiva statelor individuale.
Integrarea europeană nu este separată de interesul național, de modul în care
acesta este proiectat de diferitele strategii naționale și astfel, procesul de
integrare devine inseparabil de evoluția politicii interne: „în dezvoltarea
statului națiune poate oricând apărea o forță care să-l propage către integrare.
Dar, dacă statele vor mai face o dată această alegere depinde în mod absolut
de natura alegerii politicii interne și astfel, de interesul național.”94 De aceea,
argumentează Milward, „diversitatea națională se reproduce în conturul
procesului de integrare și nicidecum o progresie lineară către un sfârșit al
ideologiei.”95
Fără a considera că integrarea europeană apare și avansează ca
urmare a impulsurilor federale, organizațiile supranaționale au fost create din
necesitate economică și politică, pentru a face din integrare un proces
ireversibil, exclusiv, bazat pe respectarea unui set comun de prevederi legale.
Din această perspectivă Alan Milward este de acord cu federaliștii în a susține
importanța Comunității Economice a Cărbunelui și Oțelului, dar se desparte
fundamental de aceștia cu privire la originea acesteia. Federaliștii „atribuiau
tendința integrării idealismului umanității care, din fericire, a triumfat în
anumite momente în fața realismului îngust și anacronic al guvernelor
naționale” reușind să convingă mulți europeni că, în contextul lumii bipolare

91
Milward, The Reconstruction of Western Europe 1945-1951, 475.
92
Dedman, The Origins and Development of the European Union 1945–2008, 13.
93
Milward, The Reconstruction of Western Europe 1945-1951, 127.
94
Milward, The European Rescue of Nation State, 447.
95
Milward, Sorensen, „Interdependence or Integration? A National Choice”, 21.
32
post-belice, statul națiune european „era un fundament inadecvat și instabil
pentru o reconstrucție durabilă.”96 Însă, „valul de simpatie emoțională pentru
ideile unei federații europene din anii 1947 și 1948” nu a generat decât pentru
o scurtă perioadă de timp „o ușoară neliniște pentru vasele statului, pentru
comandanții săi guvernamentali precum și pentru echipajele funcționarilor
publici.”97 Pentru Milward, motivul central, care își găsește justificare în
contextul și analizele istorice, pentru care a fost creată CECO este reprezentat
de necesitatea ca „statele să poată gestiona o serie de probleme economice și
politice, care o dată soluționate nu vor mai oferi niciun impuls interesului
național pentru stadii ulterioare ale integrării economice și politice.”98 Acest
ecart conceptual se traduce prin aceea că „validitatea CECO, ca și a altor
exemple de integrare sectorială, nu rezidă neapărat în mult lăudata supra-
naționalitate, ci mai curând în extra-naționalitate – creată ca o armă a statelor
națiune menită să realizeze ceea ce altfel nu ar fi putut.”99
Reconstrucția europeană postbelică necesita soluții internaționale,
nu pentru că o idee superioară a unei federații europene luase locul statului
ci, pentru că, „guvernele naționale nu puteau să implementeze cu succes
planurile de reconstrucție economică în izolare unele cu altele” 100, fapt care
implică în mod natural o convergență a planurilor de redresare. Întrucât
reconstrucția Europei depindea de legăturile economice cu Germania, în
condițiile în care „comerțul Europei Occidentale cu Germania reprezenta
pivotul avansului economic” 101, se declanșează procesul de integrare ca o
modalitate de reconstrucție națională. Organizațiile (instituțiile) înființate în
acest sens devin vehicule pentru interesele naționale, și nu pași într-o
construcție birocratico-politică ce ar fi urmat să transforme Europa într-o
federație. De aceea, indiferent de titulatură – CECO, CE sau UE – integrarea
europeană rămâne în esență un proces economic, neacoperind real și
funcțional domeniile (tradițional) de competență exclusivă a statului, precum
politica externă. De pe asemenea poziții, crearea CECO/CE trebuie concepută
ca o modalitate de stabilizare a statelor națiune prin „europenizarea selectivă
a politicilor domestice care privesc bunăstarea, și pe care statele membre
singure nu le mai pot susține pe termen lung (așa cum de exemplu a fost cazul
agriculturii).”102

96
Milward, The Reconstruction of Western Europe 1945-1951, 492.
97
Milward, The Reconstruction of Western Europe 1945-1951, 495.
98
Milward, The Reconstruction of Western Europe 1945-1951, 493.
99
Milward, The Reconstruction of Western Europe 1945-1951, 494.
100
Dedman, The Origins and Development of the European Union 1945–2008, 12.
101
Milward, The Reconstruction of Western Europe 1945-1951, 134.
102
Kaiser, Leucht, Rasmussen, „Origins of a European Polity: A New Research Agenda for
European Union History”, 2.
33
Succesul reconstrucției postbelice în forma integrării europene
rezidă în identificarea unor soluții pentru chestiuni economice aparent
minore, însă cu un profund caracter litigios politic transpuse în acordul final
reprezentat de Tratatul de la Paris. Spre deosebire de aranjamentele de după
Primul Război Mondial, de data aceasta „locul unui acord de pace politic
comprehensiv a fost luat, pe perioada reconstrucției, de un model al
interdependențelor economice instituționalizate în Europa Occidentală, care
s-a dovedit o bază mai bună pentru existența economică și politică a Europei
de Vest.”103 În comparație cu implicațiile Tratatului de la Versailles (1919),
negocierile atașate Planului Schuman au dat naștere „unui proces pragmatic
de integrare, care a rezolvat problema politică centrală a Europei Occidentale
și a devenit tiparul pentru Comunitatea Economică Europeană.” 104 Această
evoluție nu este dovada diminuării rolului și ponderii statului națiune ca
urmare a unui proces de federalizare ci, dimpotrivă, integrarea europeană
reflectă urmărirea „interesului, încă puternicelor, state națiune”; în ciuda
entuziasmului și idealismului celor precum Adenauer, Schuman, Spaak sau
Monnet, „politicile din care a fost extrasă cantitatea redusă de integrare
economică, așa cum cu claritate indică dovezile, au fost create de birocrațiile
naționale pe baza expresiei interne a interesului politic național și nu de
figurile politice marcante care le-a implementat.”105 Prin urmare, procesul
integrării „nu este nici firul țesut în destinul politic al Europei nici firul țesut
în destinul celor mai dezvoltate state capitaliste”106 ci este doar expresia
clasicului interes național, în exteriorul căruia inegrarea nu poate fi înțeleasă.
Milward își începe și își încheie lucrarea The Reconstruction of
Western Europe 1945-1951 avertizând asupra slăbiciunii intrinseci a
propriului demers istoric, aceea de a oferi o imagine „de sus în jos și nu de
jos în sus.”107 Tocmai această deficiență și dorința de a completa „acoperișul”
cu „pereții și fundația” 108 casei europene postbelice, devin declanșatorul
pentru noua sa magnum opus, care încă din titlu anunță intenția asumată a
autorului – salvarea europeană a statului națiune. Teza centrală a
investigației propuse de Alan Milward rezidă în deconstruirea aparentului
paradox cuprins în următoarea întrebare metodologică: „evoluția Comunității
implică înlocuirea statului-națiune ca structură de organizare și, în consecință,
posibila sa dispariție?.” 109 După război, tocmai prin delegarea (parțială) a

103
Milward, The Reconstruction of Western Europe 1945-1951, 463.
104
Milward, The Reconstruction of Western Europe 1945-1951, 475.
105
Milward, The Reconstruction of Western Europe 1945-1951, 492.
106
Milward, The Reconstruction of Western Europe 1945-1951, 493.
107
Milward, The Reconstruction of Western Europe 1945-1951, xvi, 463.
108
Milward, The Reconstruction of Western Europe 1945-1951, 462.
109
Milward, The European Rescue of Nation State, 2.
34
suveranității către o entitate supranațională statele devin mai puternice,
întrucât „nu există o asemenea antiteză, iar evoluția Comunității Europene
începând cu 1945 este parte integrantă a reafirmării statului națiune drept
concept de organizare.” 110 După 1945, prin intermediul procesului de
integrare „statul s-a salvat de la colaps, creând un nou consens politic ca
fundament al legitimității sale”, iar Comunitatea, la rândul ei, a putut evolua
prin intermediul acestei reafirmări naționale. De aceea, pe de o parte, „a
suprima rolul statului înseamnă distruge însăși Comunitatea” iar, pe de altă
parte, „a limita procesul de integrare este echivalent cu a slăbi rolul statului
națiune, cu a-i limita scopul și cu a-i diminua puterea.”111 Antiteza și lipsa
unei legături firești între cele două realități postbelice europene (integrarea și
statul națiune) sunt elemente ale raționamentului adepților federalismului, în
timp ce, dimpotrivă, dovezile istorice diplomatice confirmă că „integrarea
europeană este produsul diplomației naționale.” 112 Așadar, în măsura în care
o antiteză există, ea este între două teleologii. Pentru reprezentanții
federalismului integrarea este un scop în sine, o dovadă „a progresului
umanității către o treaptă superioară”113, pe când Milward consideră
integrarea doar un mijloc (cel mai indicat pentru mijlocului secolului XX)
pentru (re)afirmarea statului națiune și pentru păstrarea primatului acestuia ca
formulă de organizare politică, în condițiile în care procesul de integrare,
delegarea suveranității naționale în anumite domenii limitate unei instanțe
supranaționale erau parte integrantă a consensului politic care viza salvarea
statului.
Pentru a-și susține argumentația, Milward preia această structură
antinomică și o transpune în trei exemple, studii de caz (structurate, de altfel
în trei capitole de sine-stătătoare) care vizează poziția Belgiei în cadrul
comunitar, originile comunității economice și europenizarea politicii
agricole.114 Toate trei capitolele evidențiază ruptura dintre dovezile istorice
care pledează pentru influența și importanța statului și a interesului național
în procesul de inegrare și narațiunea federală care considera statul o structură
care va părăsi istoria o dată cu declanșarea procesului de integrare europeană.
Mai mult principalii susținători ai acestei narațiuni sunt prezentați și analizați

110
Milward, The European Rescue of Nation State, 2-3.
111
Milward, The European Rescue of Nation State, 3.
112
Milward, The European Rescue of Nation State, 17.
113
Milward, The European Rescue of Nation State, 15.
114
Cele trei caitole sunt intitulate: „Coal and the Belgium nation” (46-118), „Foreign trade,
economic and social advance, and the origins of the European Economic Community” (119-
223) și „The Europenization of agricultural protection” (224-317).
35
într-un capitol dedicat (ironic) „vieților și doctrinelor sfinților europeni.” 115
În această manieră vor fi reliefate atât interesele naționale care
instrumentalizează integrarea dar și modul în care personalitățile marcante ale
căror nume se leagă de integrarea europeană folosesc acest proces într-o
manieră, dacă nu frauduloasă, măcar exagerată în raport cu adevăratele lor
intenții.
Prezența Belgiei, chiar dintru început, la reorganizarea
supranațională a continentului european este departe de a constitui un
argument pentru vreo perspectivă idealist-normativistă. O premisă
preliminară pentru explicarea acestei decizii, care reprezintă de fapt aspectul
care modelează integrarea în ansamblul său, este dată de necesitatea unor
relații pașnice între Germania și Franța, fundamentale pentru securitatea
întregului continent și cu atât mai mult pentru a Belgiei; aceasta a fost și
rațiunea principală pentru care Belgia a acceptat să participe. După acest prim
pas, „era vital ca celelalte interesele naționale ale Belgiei să nu fie călcate în
picioare de graba francezilor, germanilor și americanilor de a găsi un cadru
comun de cooperare. În aceste condiții, ceea ce a reieșit ca fiind interes
național al Belgiei a devenit destul de evident. În primul rând, supraviețuirea
națională, pe care propunerea lui Schuman o garanta mai bine decât orice alte
propuneri anterioare de pace. În al doilea rând, sprijinul propus prin noile
aranjamente pentru o nouă bază a statului în domeniul bunăstării, pentru
reducerea șomajului și ca o măsură a influenței și implicării guvernamentale
în sectoare industriale cheie, toate acestea erau garantate prin Tratat. În al
treilea rând, supranaționalitatea mai aducea un avantaj. O reală restructurare
a industriei miniere devenea mai facilă dacă problemele politice imense
implicate – reconversia profesională, regenerarea regională, disensiunile
dintre waloni și flamanzi – puteau să fie gestionate la nivel supranațional sau,
să fie puse pe seama nivelului supranațional. Tratatul de la Paris poate fi
înțeles nu doar ca un substitut diplomatic pentru un tratat de pace, ci și ca
momentul formal al accederii Belgiei la o economie mixtă, ratificând astfel
schimbările care avuseseră loc în guvern și în societate începând cu 1944.” În
acest fel, participarea la procesul de integrare nu diminuează forța statului,
„statul belgian neieșind mai slab în raport cu o autoritate exterioară, ci mai
puternic în fața unui subiect căruia nu i se supunea.”116Dintr-un alt punct de
vedere, pentru cei care atribuie construcția Comunității Europene unei voințe
politice autonome devine esențială „o poveste politică despre geneza sa.” În
acord cu aceasta, după succesul CECO, eșecul Comunității Europene de

115
Titlul original al capitolului este „The lives and the teachings of European saints” (318-
344).
116
Milward, The European Rescue of Nation State, 83.
36
Apărare (1954) nu a vaporizat ideea unității europene ci, dimpotrivă, a
stimulat necesitatea „relansării” integrării, al cărei triumf este marcat de
semnarea Tratatelor de la Roma. Însă, acest mit federal, nu menționează că
cele două traiectorii ale negocierii integrării – economică și de securitate – s-
au derulat în paralel din 1950 până în 1954. Comunitatea de Apărare era
sortită eșecului pentru că „securitatea militară în perioada post-belică nu
necesita integrare; într-adevăr, o armată germană suverană într-o Europă de
Vest unificată politic era văzută atât ca o amenințare la adresa securității cât
și ca o garanție a sa. Aceasta era o problemă de securitate care a fost rezolvată
prin metoda tradițională a alianței militare. O dată această problemă
soluționată, prima traiectorie a negocierii, care era una crucială, intersectată
doar temporar și întâmplător cu cea militară, a putut reapărea la suprafață.
Ceea ce era inevitabil pentru viitor, așa cum nu era primatul militar al
Germaniei, era rolul (primatului) economiei germane în dezvoltarea
economică a Europei.” Cu alte cuvinte, „securitatea europeană nu depindea
în mod decisiv de armata germană, în timp ce depindea decisiv de
prosperitatea germană.” 117 Prin urmare, ideea că Tratatele de la Roma sunt un
substitut pentru eșecul Comunității de Apărare și că fac parte dintr-o logică
alternativă celei care a condus Belgia în baza interesului național să semneze
Tratatul de la Paris și ulterior pe cele de la Roma (logică aflată în spatele
deciziei fiecăruia dintre statele membre) este doar „o propagandă politică
fantezistă.”118 Parte a aceleiași construcții glorioase a spațiului comunitar este
politica agricolă care, în tradiția federală a anilor 1960, este fundamentală
pentru a explica originile și obiectivul Comunității Economice Europene. În
ciuda realităților economice care indicau diminuarea ponderii sectorului
agricol în totalul economiilor naționale precum și a faptului că piața liberă ar
fi putut mult mai eficient să regleze prețurile și performanța agricole, Politica
Agricolă Comună a fost un aspect central al Comunității chiar de la început,
supraviețuirea comunității depinzând de aceasta. Doar că, la o privire mai
atentă, liberalizarea sectorului (așa cum s-a întâmplat în cazul NAFTA) nu
era posibilă nu pentru că ar fi amenințat securitatea alimentară a continentului
european ci pentru că „exporturile agricole erau extrem de importante pentru
veniturile din exporturi ale Olandei (și, reprezentau o pondere importantă și
pentru exporturile Italiei) și pentru că Franța, după sfârșitul războiului, făcuse
eforturi semnificative financiar pentru a genera la rândul ei exporturi agricole,
pentru care, în 1957, dorea o piață garantată.” Acestea sunt condițiile reale în
care „arhitecții tratatului pieței comune au făcut înțeleapta declarație că
semnatarii vor contura o Politică Agricolă Comună, fără să fi ajuns la vreun

117
Milward, The European Rescue of Nation State, 119.
118
Milward, The European Rescue of Nation State, 120.
37
acord cu privire la principiile unei asemenea politici și eșuând deja într-o
tentativă anterioară în acest sens.”119
Aceeași ruptură între declarațiile de intenție și obiectivele de natură
a transcende programatic staul națiune pe de o parte și, intențiile reale ale
actelor politice decurge și din trecerea în revistă a modului în care părinții
fondatori (sfinții europeni) – Schuman, Monnet, Adenauer, Spaak, printre
alții – și-au asumat integrarea europeană. Dincolo de idealul unității europene
pentru care federația reprezenta garanția deplină, edificiul pe car tocmai îl
realizaseră era menit în primul rând să garanteze securitatea statelor membre,
astfel încât „ei să poată oferi securitate propriilor cetățeni.” 120 În acord cu
propriile sale mărturisiri, încă de la începutul anilor 1940 Paul-Henri Spaak
era convins că unificarea politică a Europei era singura soluție pentru a
compensa imposibilitatea statelor națiune de a-și mai garanta propria
securitate militară. Însă, „discursurile și scrierile sale sugerează că scopul său
era redobândirea independenței naționale a Belgiei într-un nou cadru de
securitate pe care încă nu putea să-l formuleze cu claritate, dar care necesita
o serie de legături instituționale mai apropiate decât cele din perioada
anterioară războiului.”121 Într-o manieră asemănătoare și pentru Robert
Schuman anii 1940 sunt definitorii pentru o nouă viziune asupra spațiului
european. Indiferența față de unificarea europeană este, este înlocuită în 1948
de convingerea că „interesele țării sale ar fi cel mai bine apărate de o anumită
formă de uniune europeană. Apoi, în doar trei ani a devenit un apostol al
Europei federale și, în cinci ani era venerat ca părinte fondator al Comunității
Cărbunelui și Oțelului.” 122 Schuman a reușit, ca de altfel, toți cei care se
încadrează în această generație de politicieni care au inițiat integrarea
europeană, ceea ce „nu este ieșit din comun pentru politicieni, anume să
transfere acțiunea practică bazată pe instinct politic personal într-un sistem de
justificare a credinței.” 123 Nici pentru Jean Monnet cauza integrării vest-
europene nu pare să fi fost o preocupare până în 1948, dar ca și în cazul
celorlalți „sfinți” atunci când ideea unificării europene s-a cristalizat, ea
reflecta convingerea profundă (nu cea transpusă în discursul federalist) că
„integrarea poate oferi securitate în sensul deplin al termenului fără ca, în
schimb, să împiedice aspirațiile naționale.” 124 Cât privește poziția lui Konrad
Adenauer, Alan Milward consideră, plecând de la afirmația cancelarului
german conform căreia „trebuie să oferim poporului o ideologie și aceasta nu
119
Milward, The European Rescue of Nation State, 225.
120
Milward, The European Rescue of Nation State, 329.
121
Milward, The European Rescue of Nation State, 320.
122
Milward, The European Rescue of Nation State, 325.
123
Milward, The European Rescue of Nation State, 326.
124
Milward, The European Rescue of Nation State, 336.
38
poate fi decât cea europeană”, acesta era în căutarea unei ideologii care să
„construiască statul și să forjeze unitatea occidentală, singura capabilă să-i
garanteze securitatea.”125 În același an 1948, în urma Congresului de la Haga,
își exprima încântarea cu privire la rezoluția care insista asupra necesității
unei federații europene, întrucât „în aceasta se află salvarea Europei precum
și a Germaniei.”126
Excluzând diferențele, de cele mai multe ori de nuanță, în măsura în
care există, care pot fi identificate între viziunile celor care au coordonat în
anii 1950-1960 procesul de integrare și trecând peste aparența idealistă a unei
aproape auto-impuse structuri politice europene federale care anulează
tradiția interesului național și a echilibrului puterii, elementul comun al
acestei generații este „convingerea robustă că statul națiune poate fi salvat și
transformat în fundația solidă a unei ordini europene post-belice de
succes.”127 Prin urmare, ceea ce concluzionează Alan Milward este nu doar
că integrarea europeană nu exclude statele ca variabile independente, ci mai
mult, că aceasta nu este rezultatul nedorit al unui demers ale cărui intenții erau
contrare, în condițiile în care înșiși părinții fondatori s-au dovedit apărători
conștienți (nu declarați) ai statului național. Dacă există o tradiție federală (și
contribuția lui Walter Lipgens este o dovadă în acest sens) ea nu este nucleul
strategiei politice a integrării europene, iar dacă intenția este de a face referire
la aceasta atunci trebuie acceptat că nu a reușit să înlocuiască statul ci doar
să-l salveze. Fără a exclude că este oricând posibilă „emergența unei forțe în
interiorul statului națiune care să-l proiecteze spre integrare, măsura în care
statele vor avea din nou această opțiune depinde în mod absolut de natura
alegerii politicii interne și natura politicii naționale.”128
Dintr-o atare perspectivă, subsumată viziunii lui Milward, aparenta
diminuare a rolului statului pe scena relațiilor internaționale este rezultatul
creșterii cooperării inter-statele (realizată tot în interesul statelor), care în
majoritatea cazurilor este gestionată prin intermediul organizațiilor
internaționale. Deși aceste organizații sunt vehicule importante ale cooperării
și coordonării intereselor naționale totuși, le lipsește capacitatea de a-și
impune reglementările asupra statelor membre. Neavând puteri independente,
dincolo de voința comună a membrilor lor (exprimată prin unanimitate),
organizațiile internaționale (interguvernamentale) sunt de cele mai multe ori
asimilate unor forumuri în cadrul cărora statele negociază și cooperează fără
ca prin aceasta să își pericliteze independența. Structura care permite o astfel

125
Milward, The European Rescue of Nation State, 330.
126
Konrad Adenauer, citat în Milward, The European Rescue of Nation State, 330.
127
Milward, The European Rescue of Nation State, 337.
128
Milward, The European Rescue of Nation State, 447.
39
de cooperare inter-statală, lipsită de implicațiile ireversibilității transferului
de suveranitate și bazată pe negocierea interguvernamentală este
confederația. De aceea, în condițiile în care „UE este o uniune, între state care
anterior au fost suverane, fondată pe un tratat în cadrul căruia instituțiile
supranaționale există dar, marja lor de putere este mult inferioară celei
exercitate de omoloagele lor din sistemele federale, poate fi considerată o
confederație.”129 Instituțiile nu sunt instanțe exterioare (străine) statelor
având capacitatea de a le impune decizii, ci se constituie în structuri (cadre,
rețele) care facilitează cooperarea dintre guvernele naționale. Cu toate că este
mult mai sofisticată decât multe dintre organizațiile interguvernamentale
clasice („nu este bazată doar pe cooperarea diplomatică și executivă strictă,
implicând majoritatea personalului și organismelor naționale”), Uniunea
Europeană nu este totuși „un stat federal în formare, predestinat să-și absoarbă
membrii”, rămânând „un set de instituții și de reglementări concepute pentru
a consolida statele europene încurajându-le să coopereze” fapt pentru care,
maniera optimă „de a înțelege structura și funcționarea Uniunii este în
termenii unei organizații interguvernamentale.”130
Acest sistem care favorizează statele în defavoarea constituirii unui
singur guvern, oferă acestora o varietate de oportunități pentru cooperarea
reciproc avantajoasă fără a renunța la suveranitate. În deplină concordanță cu
această abordare, confederația devine un model de „asociere voluntară a
membrilor individuali, care de data aceasta sunt state. Ele pot oricând decide
să o părăsească și noi membri pot fi admiși doar dacă sunt acceptați de actualii
membri ai confederației. Acest model presupune că statele nu-și abandonează
suveranitatea și nici nu fuzionează într-o unitate mai mare, exact așa cum se
presupune că persoanele individuale își păstrează autonomia atunci când se
alătură unei asociații voluntare.”131 Datorită faptului că statele își păstrează
pe deplin atributele suveranității autoritatea centrală este relativ limitată,
anvergura sa fiind decisă de chiar statele membre. Analizând cadrul de
republică confederală propus de Montesquieu, devenit cadru teoretic al
gândirii anti federale, Giandomenico Majone afirmă că trăsătura centrală a
unei confederații decurge din aceea că este „un mod de a guverna prin acord
și, această formă de guvernare colectivă este posibilă doar dacă nu i se solicită
să acționeze/funcționeze în domenii unde un acord real nu poate fi obținut”132

129
Nugent, The Government and Politics of the European Union, 553.
130
Paul Magnette, What is European Union? Nature and Prospects (New York: Palgrave,
2005), 3.
131
Rainer Bauböck, Transnational Citizenship: Membership and Rights in International
Migration (Aldershot: Edward Elgar, 1994), 13.
132
Majone, Dilemmas of European Integration. The Ambiguities and Pitfalls of Integration
by Stealth, 213.
40
(iar aceste domenii care exclud cooperarea, pentru că nu poate produce
rezultate favorabile, sunt cele ale „politicii înalte”, care se transformă în
premise pentru argumentele școlii federale).
Așadar, excluzând transferul de suveranitate și prin aceasta păstrând
nealterate structura și funcțiile statului, obiectivul unei confederații este
tocmai de „a prezerva guvernele statelor și nu de a guvern indivizii”, deoarece
„statele membre sunt adevăratele comunități politice.”133 De aceea, înțeleasă
prin prisma unei confederații, Uniunea Europeană se legitimează prin
intermediul componentelor sale – statele națiune – și nu prin intermediul
vreunui demos european activ/participativ politic (rata extrem de redusă a
participării cetățenilor la scrutinurile europarlamentare este elocventă). Într-o
confederație, „cetățenii statelor care o compun vor continua să se raporteze în
mod direct la guvernele lor naționale și, doar indirect, autorității confederative
(mai înalte)”134 și astfel, într-un asemenea model „UE devine mai curând o
sumă de democrații decât o democrație.” 135
În pofida unor aspecte care apropie funcționarea UE de cea a unei
structuri supranaționale (de tip federal), precum extinderea domeniilor în
cadrul cărora se aplică procedura ordinară de luare a deciziilor (co-decizia
până la intrarea în vigoare a Tratatului de la Lisabona) care egalizează statutul
Parlamentului în raport cu Consiliul sau sporirea situațiilor în care se aplică,
în cadrul Consiliului, procedura majorității calificate în dauna unanimității,
Uniunea Europeană păstrează o serie de trăsături care justifică interpretarea
sa în cheie confederală, justificând logica de tip interguvernamentalist: 136 în
ciuda adâncirii cooperării, statele își păstrează preeminența în raport cu
structurile supranaționale, guvernele naționale fiind principala interfață cu
Uniunea și, din această poziție, se constituie în forurile care decid în ultimă
instanță137 asupra traiectoriei și intensității integrării. Păstrându-și distincte

133
Majone, Dilemmas of European Integration. The Ambiguities and Pitfalls of Integration
by Stealth, 213-214.
134
McCormick, Understanding the European Union. A Concise Introduction, 19.
135
Mette Jolly, The European Union and the People (Oxford: Oxford University Press,
2007), 95.
136
A se vedea McCormick, Understanding the European Union. A Concise Introduction, p.
21 și Nugent, The Government and Politics of the European Union, 559.
137
Aceasta expresie – în ultimă instanță – poate fi formula care marchează diferența dintre
perspectiva federală și cea confederală asupra Uniunii Europene: reprezentanții primeia
resping ideea că poate să existe o forță politică externă care să fie responsabilă și să modeleze
structura federală, pe când reprezentanții celei din urmă, consideră că indiferent cât de bine
este camuflat statul în spatele aparențelor federale, el rămâne în ultimă instanță nivelul care
decide asupra funcționalității și durabilității integrării europene; or, dacă chiar și în ultimă
instanță supranaționalitatea este rezultatul agregării/dezacordului intereselor naționale,
printr-o regresie validă, statul este sinonim cu variabila explicativă optimă. Uniunea
41
identitățile, statele membre continuă să poată semna acorduri bilaterale în
propriul lor interes, continuă să acționeze unilateral în aproape toate aspectele
care țin de politica externă, continuă să aibă propriile lor sisteme juridice și
de asemenea în majoritatea politicilor publice (apărare, educație, sănătate,
fiscalitate sau afaceri interne) deciziile sunt luate la nivel național. Pe de altă
parte, cu excepția Parlamentului European (ales prin sufragiu direct),
guvernele naționale reprezintă și interfața dintre cetățenii statelor membre și
instituțiile europene. Aceasta înseamnă, dacă răsturnăm raționamentul, că
instituțiile europene (cu excepția Parlamentului) își derivă autoritatea și
legitimitatea de la statele membre și nu de la cetățenii acestora. Nicio reformă
de până acum nu a erodat poziția centrală a Consiliului European (instituție
care grupează cei mai importanți reprezentanți ai statelor membre) în luarea
deciziilor majore referitoare la liniile directoare și la politicile prioritare ale
UE, și foarte rar la acest nivel majoritatea este funcțională. Inclusiv la nivelul
Consiliului (de Miniștri/UE), acolo unde co-decizia a devenit procedura
ordinară și regula de luare a deciziei, iar majoritatea calificată a fost sistematic
extinsă, unele configurații ale acestuia (precum cel fiscal) decid încă cu
unanimitate și, în același timp, în celelalte domenii „compromisul de la
Luxemburg” încă atrage după sine (măcar în unele cazuri) negocierea unei
poziții consensuale. Chiar și Comisia și Parlamentul European – cei mai
supranaționali rivali al Consiliului European și ai Consiliului – nu pot de
unele singure să impună politici care ar fi în contradicție cu voința statelor
membre. Nu în cele din urmă, Uniunea Europeană (chiar și informal, după
intrarea în vigoare a Tratatului de la Lisabona) are o heraldică proprie (steag,
imn) dar, majoritatea cetățenilor continuă să fie mult mai atașați de
simbolurile naționale, un indicator în plus pentru dificultatea și limitele
progresului către o identitate europeană.
Modelele stat-centrice care încadrează integrarea europeană au fost
și sunt susținute de cei care optează pentru o abordare interguvernamentală,
însă trebuie spus că Uniunea Europeană este mai mult decât o simplă
organizație interguvernamentală. Astfel, la nivel instituțional Uniunea este
mult mai complexă decât orice altă organizație interguvernamentală,
componența și atribuțiile Comisiei, Curții de Justiție sau Parlamentului
European, întâlnirile regulate la cel mai înalt nivel (Consiliul European) sau
diversele structuri formale/informale care permit contactul dintre diverșii
reprezentanți naționali justifică încadrarea acesteia într-o categorie aparte, fie

Europeană nu poate fi mai mult decât o confederație pentru că este complet dependentă de
deciziile naționale, care își traduc autonomia prin posibilitatea reversibilității, în condițiile în
care genetic integrarea europeană nu a fost mai mult decât scenariul decis pentru salvarea
statului națiune.
42
ea și una sui generis. Pe de altă parte, gradul de acoperire și profunzimea
politicilor comune este unic în raport cu orice altă organizație
interguvernamentală; cu puține excepții (fără îndoială exponențiale, pentru că
sunt reprezentate de sau au directă legătură cu spațiul politicii înalte) Uniunea
Europeană nu și-a definit, elaborat și implementat propriile responsabilități
politice iar, în unele domenii, cum sunt cele care aparțineau pilonului
comunitar, întreaga rezonabilitate a gestionării a fost transferată de către
statele membre autorității supranaționale (UE). Și tocmai această conviețuire
a supranaționalului cu elemente tipice de interguvernamentalism marchează
o nouă diferență a Uniunii în raport cu organizațiile tipic
interguvernamentale. Datorită acestor diferențe, mult mai adânci de pe
pozițiile normativismului federal, confederalismul și/sau
interguvernamentalismul sunt arareori enunțate în conjuncție cu integrarea
europeană (excepție făcând momentele de criză, extrem de bine evidențiate
astăzi de diversele reafirmări ale naționalismului), întrucât „după sfârșitul
celui de-al Doilea Război Mondial până astăzi, semnificația confederației ca
posibilă țintă a procesului de integrare europeană a fost sistematic
ignorată.”138 Poziția secundă a confederației (a interguvernamentalismului)
nu denotă incapacitate explicativă ci, mai curând, evidențiază faptul că a fost
percepută (în cel mai bun caz) ca o fază intermediară a integrării, ceea ce
făcea ca părțile sale componente (statele membre) să-și păstreze doar
temporar autoritatea și autonomia. De aceea, analizele au vizat, în cea mai
mare parte a lor, ceea ce părea/trebuia să fie obiectivul final al procesului –
constituirea unei federații europene.

Pentru Walter Lipgens, dintr-o perspectivă mai curând idealistă,


integrarea europeană se traduce prin necesitatea unei autorități supranaționale
care să supraordoneze voințele naționale și să se autoproiecteze în poziția de
epicentru politic continental. Pentru Alan S. Milward, de pe o poziție
pragmatic-contextualistă (realistă), procesul de integrare europeană, prin
organizațiile supranaționale pe care le implică, rămâne artefactul prin
intermediul căruia statele se redefinesc politico-economic după conflictele
majore ale primei părți a secolului XX, a căror actori majori au fost. Pe aceste
meridiane conceptuale se plasează întreaga geografie a construcției europene
contemporane, ca o imagine dinamică a modificărilor de relief politic și
economic produse începând o dată cu anii 1950. Iar, pentru o manieră
comprehensivă de explicare a fenomenului integraționist european se impune

138
Majone, Dilemmas of European Integration. The Ambiguities and Pitfalls of Integration
by Stealth, 213.
43
o sinteză a celor două dinamici analitice. 139 Astfel, de pe pozițiile acestui
sincretism teoretic vor putea fi evitate erorile demersului lui Lipgens, care în
lipsa unei metodologii structurate și, pe un profund fond normativist, eșuează
să stabilească o legătură clară între mișcările transnaționale, ideile care le
sprijină și deciziile guvernelor naționale. Pe de altă parte, vor putea fi evitate
și anomaliile demersului lui Milward, care de data aceasta dintr-o perspectivă
sofisticată metodologic, dar exclusiv stat-centrică și mizând doar pe
importanța interesului material în conturarea preferințelor naționale eșuează
să înglobeze în analiza sa ideile și obiectivele grupurilor de interese (non-
statale) care influențează integrarea europeană. Așadar, doar în acest mod
boolean putem evita fie o metodologie inadecvată sau insuficient conturată,
fie o maladie intelectuală endemică ce ne obligă să citim lumea doar prin
lentilele statului.
Altfel spus, federalismul completat cu elementele specifice
concepției confederale (interguvernamentale) se transformă în continuumul
care delimitează spațiul cuprins între organizațiile internaționale și state, în
interiorul căruia se află răspunsul la întrebarea: ce este Uniunea Europeană?
În termenii relațiilor internaționale clasice, care invariabil transformă
clasificarea în definiție, absența federației ar fi sinonimă cu existența
confederației. Dar, dacă este evident că UE rămâne încă departe de
funcționarea tipică a unui stat și de lexicul care ar trebui să o reflecte este fără
îndoială mai mult decât o organizație interguvernamentală clasică. Are în
același timp caracteristicile unei organizații internaționale (păstrându-se
echilibrul, balanța puterii între statele membre) dar și pe cele ale unui stat
(granițe sau sistem juridic și legislativ recunoscut și aplicat de toți membrii).
De aceea, „Uniunea Europeană este un aranjament politic unic ce sfidează
explicațiile simpliste. Este mult mai mult decât o organizație internațională
convențională, pentru că are puteri mai mari și un impact mai mare asupra
membrilor săi. Dar nu este încă un super-stat european, în ciuda dorințelor
atât a celor mai entuziaști susținători ai săi cât și îngrijorărilor provocate în
rândul celor care critică pierderea suveranității de către statele membre.” 140
Într-o astfel de încercare de evitare a cadrelor de analiză (federal – confederal)
care se exclud mutual, Denis de Rougemont definea „federalismul veritabil,
care nu consistă nici doar în uniunea cantoanelor, nici doar în autonomia lor”,
fapt pentru care „federalismul veritabil nu se regăsește nici într-una nici în

139
Kaiser, Leucht, Rasmussen, „Origin of a European Polity: A New Research Agenda for
European Union History”, 1-12.
140
McCormick, Understanding the European Union. A Concise Introduction, p. 22.
44
cealaltă dintre tendințe, ci în coexistența lor acceptată, în dialogul lor, în
tensiunea lor fecundă.”141
De aceea, povestea integrării europene nu poate fi narată doar într-
un singur mod și doar de pe poziții explicative monopoliste. Este practic,
povestea unor orbi care încearcă să descopere cum arată un elefant.142 Fiecare
dintre ei atinge o parte a animalului, concluzionând că acesta trebuie să aibă
înfățișarea părții pe care a atins-o. Rezultatul final este că niciunul nu reușește
să-și închipuie elefantul în întregul său, pentru că fiecare dintre ei a reușit, ca
prin propria sa experiență, să aibă suficiente motive să nu-i creadă pe ceilalți
și astfel, să păstreze vie dezbaterea cu privire la natura bestiei. La fel, după
zeci de ani de „definire, redefinire, rafinare, modelare și conceptualizare” 143,
natura bestiei europene rămâne încă una incertă, iar analizele care i s-au
aplicat nu au izbutit să ofere un acord cu privire la esența procesului
integraționist. În condițiile în care „integrarea este mai mult un destin comun
decât o opțiune”144 și, pe cale de consecință Uniunea Europeană este „mai
curând parte a unei călătorii decât o destinație” 145 dezbaterea va fi prelungită
și pe viitor.

141
de Rougemont, Oeuvres Complètes de Denis de Rougemont, Ecrit sûr l’Europe, 1962 –
1986, 115.
142
Donald J. Puchala, „Of Blind Men, Elephants and International Relations”, Journal of
Common Market Studies 3, no. 3 (1972): 266-284.
143
Puchala, „Of Blind Men, Elephants and International Relations”, 266.
144
Majone, Dilemmas of European Integration. The Ambiguities and Pitfalls of Integration
by Stealth, 220.
145
Burgess, Federalism and European Union: The Building of Europe, 1950–2000, 255.
45
CAP. II
Sfârșitul celui de-al Doilea Război Mondial
– primele proiecte de cooperare europeană

II.1. Europa post-belică și noul context internațional


Cele două Războaie Mondiale au marcat profund atât cadrul general
al relațiilor internaționale cât și modul în care se structurează relațiile intra-
europene. Dacă, după Primul Război Mondial, SUA au optat pentru
retragerea de pe continentul european păstrându-și statutul de putere
emisferică așa cum tradițional fusese definită de doctrina Monroe (cu toate
că în perioada 1935-1939 administrația Roosevelt își exprimase îngrijorarea
cu privire la ascensiunea nazismului), sfârșitul celui de-al Doilea Război
Mondial, prin emergența echilibrului bipolar al puterii – cu SUA și URSS în
postura de superputeri – modelează diferit dinamica internațională: în noul
mediu internațional, interesele strategice americane vor determina
abandonarea izolaționismului și configurarea unui rol extrem de important în
afacerile europene. Ca urmare a cauzelor și urmărilor celor două Războaie
Mondiale și a debutului Războiului Rece, la sfârșitul anilor 1940, Europa
începe să-și reconstruiască identitatea, cu un accent deosebit pe combaterea
naționalismului, una dintre cauzele recurente ale conflictelor. Astfel, la nivel
european, liderii politici neavând neapărat motivații convergente (Franța și
Benelux dorind securitatea în raport cu Germania și Italia încercând să-și
recapete respectabilitatea internațională etc.) declanșează diverse mecanisme
de cooperare, promovând integrarea economică și oferind suportul necesar
pentru pașii următori care vizau aprofundarea (politică) a fenomenului
integraționist. Noua arhitectură a politicii internaționale coroborată cu reacția
statelor europene față de această structură vor face ca „Războiul Rece și
repercusiunile sale politice la nivel domestic să ajute mișcarea europeană,
care solicita statelor europene, cândva în centrul sistemului internațional, să
se unească într-o lume a unui echilibru bipolar tot mai rigid.” 146

146
Desmond Dinan, Ever Closer Union. An Introduction to European Integration, 4th edition
(Basingstoke: Palgrave, 2010), 13.
46
II.2. Planul Marshall, Doctrina Truman și Organizația
Europeană pentru Cooperare Economică
Al Doilea Război Mondial a lăsat urme extrem de adânci asupra
Europei: 15,6 milioane de soldați morți și aproape 20 milioane de victime din
rândul civililor, orașe în ruină și peste 50 de milioane de oameni fără adăpost
sunt doar câteva date ale dezastrului. Pe fondul acestei stări de fapt, o
eventuală reluare a ostilităților, prin conturarea unor regimuri politice
susținute de mișcări naționaliste ar fi fost catastrofală. Limitarea
posibilităților reizbucnirii unui nou conflict devine astfel identică cu planul
de a instaura pacea și de a permite reconstrucția economică, în condițiile în
care o dată cu „căderea Cortinei de Fier, integrarea se constituie în mijlocul
prin intermediul căruia Europa Occidentală își poate asigura securitatea, în
strânsă cooperare cu Statele Unite, împotriva agresiunii externe a Uniunii
Sovietice și a subversiunii comuniste interne.”147 În contextul Războiului
Rece, o asemenea evoluție continentală va face ca Statele Unite ale Americii
să își consolideze prezența europeană și să devină unul dintre actorii extrem
de importanți ai integrării: Doctrina Truman (doctrina îngrădirii) și Planul
Marshall (Planul pentru reconstrucția economică a Europei) sunt primele
demersuri în acest sens.
Cu toate că cele trei mari puteri învingătoare – Statele Unite,
Uniunea Sovietică și Marea Britanie – erau de acord că trebuia evitată o
strategie similară celei de la Versailles care a condus la eșecul Republicii de
la Weimar și, în cele din urmă, la izbucnirea celui de-al Doilea Război
Mondial, păstrau viziuni diferite asupra modului în care trebuie garantată
pacea. Fragilitatea alianței care învinsese Germania nazistă era deja
simptomatică în cadrul Conferinței de la Yalta (4 – 11 februarie 1945) care îi
grupează pe Stalin, Roosevelt și Churchill dar, ruptura devine evidentă, și o
dată cu ea și divizarea Europei, în cadrul Conferinței de la Potsdam (17 iulie
– 2 august 1945), cei trei mari fiind de data aceasta Stalin, Truman și Attlee.
Într-o primă fază, președintele american Harry S. Truman a fost înclinat să
continue politica de cooperare și negociere/înțelegere cu Uniunea Sovietică,
așa cum fusese inițiată de Roosevelt. Însă, după acțiunile în forță coordonate
de Stalin și soldate cu încorporarea, în 1946, a Poloniei, României și Bulgariei
în sfera sovietică de influență și cu transformarea în 1947, respectiv 1948, a
Ungariei și a Cehoslovaciei în sateliți ai URSS, administrația americană și-a
redefinit politica externă. Reflectând această repoziționare, pe 5 martie 1946,
Truman, după propria sa mărturisire, i-a spus lui Byrnes, secretarul sau de
stat, că „la Potsdam am fost puși în fața unui fapt împlinit și, prin natura

147
Dinan, Ever Closer Union. An Introduction to European Integration, p. 13.
47
circumstanțelor, am fost aproape forțați să acceptăm ocuparea de către Rusia
a estului Poloniei, precum și a acelei părți a Germaniei de la est de râul Oder
de către Polonia. A fost un ultraj samavolnic...m-am săturat să-i dădăcesc pe
sovietici.”148 Hotărâtoare pentru schimbarea opticii a fost analiza trimisă
președintelui american de către atașatul Ambasadei de la Moscova, George
Kennan – Telegrama cea lungă (Long Telegram) – în care erau prezentate
tendințele expansioniste ale Uniunii Sovietice și necesitatea unei
contraponderi reale la adresa acestora, întrucât URSS este „o forță politică
fanatică în convingerea că nu poate să existe un modus vivendi permanent cu
Statele Unite.”149 Adâncirea distanței dintre vechii aliați și scindarea Europei
este poate cel mai bine surprinsă de Winston Churchill, care în ciuda faptului
că nu mai era prim-ministru rămăsese o figură marcantă a spațiului politic
postbelic, în discursul din martie 1946 de la Fulton, Missouri: „De la Stettin,
în Baltica, la Trieste, în Adriatica, o cortină de fier s-a lăsat peste Continent.
În spatele acestei linii se află toate capitalele vechilor state din Europa
centrală și răsăriteană. Varșovia, Berlin, Praga, Viena, Budapesta, Belgrad,
București și Sofia, toate aceste orașe faimoase și populațiile din jurul lor se
află în ceea ce eu trebuie să numesc sfera sovietică; și toate se află, într-o
formă sau alta, nu numai sub influență sovietică, ci și sub un control foarte
strict de la Moscova și, în multe cazuri, în creștere.”150
Pe fondul acestor tensiuni tot mai manifeste și, în condițiile în care
Marea Britanie, cu o economie grav afectată de război151, nu mai putea susține
financiar și militar Grecia și Turcia, pe 12 martie 1947, președintele Harry
Truman se adresa Congresului american, argumentând că vacuum-ul lăsat de
britanici trebuie compensat și influența sovietică înlăturată. Discursul intrat
în istorie ca Doctrina Truman (Doctrina îngrădirii – Containment Doctrine)
trebuia să îngrădească expansionismul totalitarismului comunist (sovietic) și
să transforme Statele Unite într-un garant al libertății; să transforme în parte
componentă majoră a politicii americane sprijinul pentru „popoarele libere
care rezistă încercărilor de subjugare de către minorități înarmate sau prin

148
Harry S. Truman, Year of Decisions: 1945 (London: Hodder and Stoughton, 1955), 492.
149
George Kennan, Long Telegram, disponibil la
https://www.trumanlibrary.org/whistlestop/study_collections/coldwar/documents/pdf/6-
6.pdf.
150
Winston Churchill, Iron Curtain Speech, disponibil la
https://www.winstonchurchill.org/resources/speeches/1946-1963-elder-statesman/the-
sinews-of-peace/.
151
Ca urmare a celu de-al doilea Război Mondial, exporturile Marii Britanii scăzuseră cu 2/3
pe an iar nivelul de trai se diminuase cu 75%; din cel mai mare creditor internațional, în 1945,
Marea Britanie devenise cel mai mare debitor.
48
presiuni externe.” Solicitând ajutor financiar152 pentru a susține cele două
state în fața „coloanelor a cincea sovietice” pentru că „semințele regimurilor
totalitare sunt hrănite de mizerie și nevoi”153, președintele american evidenția
nu doar cât de rapid și de profund se deterioraseră relațiile dintre cele două
superputeri ci, confirma o nouă orientare în politica externă americană
„interesul pentru reconstrucția europeană ca mijloc de a îngrădi influența
sovietică și de a descuraja apariția partidelor comuniste în Europa
Occidentală.”154 Dacă angajamentul american pentru susținerea valorilor
democratice este evident o dată cu Doctrina Truman, experiența primului an
de reconstrucție a demonstrat că Statele Unite nu pot să se limiteze doar la
atât, deoarece „fără aportul lor material, democrațiile Europei de vest vor
lupta din greu pentru reconstrucția propriilor economii și s-ar putea să cadă
victime propagandei comuniste.”155 Versantul economic al strategiei
americane postbelice a fost reprezentat de Programul pentru reconstrucția
europeană (European Recovery Programme), după numele inițiatorului său
prescurtat numit Planul Marshall. Pentru ca îngrădirea Uniuni Sovietice să
devină realitate trebuiau înlăturate dificultățile economice care ar fi putut
duce la răspândirea comunismului în Europa. În ianuarie 1947, generalul
american George C. Marshall devine secretar de stat, preocupările sale
centrale vizând două probleme interconectate: viitorul Germaniei și
slăbiciunea și vulnerabilitatea economică a Europei Occidentale. Reflectând
acest interes, la 5 iunie 1947, într-un discurs rostit la Universitatea Harvard,
Marshall a anunțat că administrația americană este pregătită să sprijine
financiar reconstrucția Europei deoarece „este logic că Statele Unite trebuie
să facă tot ce le stă în putință pentru a ajuta la restaurarea unei sănătăți
economice normale în lume, fără de care nu va exista stabilitate politică și
nici pace.” Dar, dacă „orice guvern care va dori asistență în scopul
reconstrucției va găsi o cooperare totală din partea guvernului Statelor Unite”,
niciun guvern care acționează cu scopul de a bloca refacerea altor țări nu se
poate aștepta la ajutor american și, „mai mult decât atât, guvernele, partidele
politice sau grupurile care încearcă să perpetueze mizeria umană, pentru a

152
Pentru a proteja regiunea de expansiunea sovietică, SUA au oferit Greciei și Turciei o
asistență financiară de 400 milioane dolari la valoare din 1947 (aproximativ 4,5 miliarde
dolari la valoarea din 2017)
153
Harry S. Truman, Truman Doctrine, disponibil la
http://www.americanrhetoric.com/speeches/PDFFiles/Harry%20Truman%20-
%20Truman%20Doctrine.pdf.
154
McCormick, The European Union. Politics and Policies, 47.
155
Mark Gilbert, „From War to Cold War”, în A Companion to Europe since 1945, ed. Klaus
Lares (Oxford: Wiley-Clackwell, 2009), 18.
49
profita de ea din punct de vedere politic sau în alt fel, vor trebui să facă față
opoziției Statelor Unite.”156
La sfârșitul anului 1946, producția industrială europeană ajunsese la
83% din nivelul anului 1938 dar, a scăzut la 78% în prima parte a anului 1947;
producția alimentară se menține la un nivel mai scăzut decât cea din perioada
dinaintea războiului. Iarna grea din 1947 a afectat producția de grâu a Franței
și a întrerupt producția britanică de oțel precum și exploatarea cărbunelui; în
1946, producția de cărbune a Germaniei era de doar 66 milioane tone
comparativ cu 146 milioane tone înainte de război. De asemenea, între 1946-
1947 comerțul european reprezenta doar 58-59% din volumul anului 1938,
iar balanța comercială a Europei cu Statele Unite se prăbușise de la un deficit
de 2,356 miliarde dolari în 1946 la 4,742 miliarde dolari în 1947 157; deficitele
cele mai mari erau înregistrate de Marea Britanie și Franța cu 764 milioane
dolari, respectiv 650 milioane dolari în timp ce statele mai mici, cum era cazul
Olandei înregistra un deficit de 187 milioane dolari158. În aceste condiții de
grave disfuncții economice, injecția masivă de fonduri reprezentată de Planul
Marshall finanța reluarea schimburilor comerciale dintre Europa și Statele
Unite dar, mult mai important, reluarea schimburilor economice dintre statele
europene. Promovând și finanțând refacerea economică a Europei, Statele
Unite ofereau șansa reconcilierii vechilor inamici, în interiorul unui scenariu
care interrelaționa solidaritatea cu prosperitatea și, implicit creștea șansele
Europei de vest de a rezista în fața amenințării comuniste. În acest fel Statele
Unite ale Americii „inaugurează un nou tip de relații internaționale: ajutându-
i pe alții pentru a se ajuta pe sine.”159 Între 1947 și 1951 Statele Unite ale
Americii vor plăti către statele din vestul Europei (incluzând aici și Turcia și
regimul autoritar din Portugalia, dar nu și pe cel din Spania și, excluzând din
cauze geostrategice Finlanda) aproximativ 13 miliarde dolari (aproximativ
140 miliarde dolari la valoarea din 2017), cele mai importante beneficiare
fiind: Marea Britanie (24,3%), Franța (20,2%), Italia (11%), Germania de
Vest (10%) și Olanda (8.5%). Alocarea fondurilor „nu trebuia să fie
direcționată împotriva vreunei țări sau doctrine, ci împotriva foamei, sărăciei,
disperării și haosului” iar acest principiu urma să devină funcțional în baza
„unei inițiative care să vină din Europa.”160 Astfel, între 1947-1952, Statele
Unite au oferit sprijin financiar aliaților de aproximativ 2% din PIB și, în
ciuda aversiunii istorice față de blocurile comerciale, America a încurajat
156
George C. Marshall, Marshall Plan Speech, disponibil la
http://marshallfoundation.org/marshall/the-marshall-plan/marshall-plan-speech/.
157
Stirk, A history of European Integration Since 1914, 87-88.
158
Gilbert, „From War to Cold War”, 19.
159
Monnet, Memoires, 315.
160
Marshall, Marshall Plan Speech.
50
integrarea economică europeană, impunând ca o precondiție pentru alocarea
ajutorului coordonarea planurilor economice europene.
Neavând clar exprimate granițe ideologice, discursul lui Marshall
face posibilă inițiativa secretarului de stat britanic pentru afaceri externe,
Ernest Bevin și a primului ministru francez Georges Bidault, de a-i invita să
participe la Conferința Programului pentru reconstrucția europeană, din iulie
1947, alături de statele occidentale, pe reprezentanții țărilor est europene. În
urma consultărilor cu Moscova, Polonia va declina invitația. Deși inițial
acceptase participarea, după convocarea sa la Moscova de către Stalin,
ministrul de externe cehoslovac, Jan Masaryk, a transmis că nu va mai lua
parte la conferință; anul următor, în martie 1948, o lovitură de stat îi aduce pe
comuniști la putere și Mazaryk este asasinat. Era un argument în plus că
sateliții sovietici nu puteau beneficia de ajutorul american pentru că, în logica
Războiului Rece, aceasta se transforma într-o erodare din interior a regimului
comunist. Refuzul Uniunii Sovietice de a participa la reconstrucția Europei
transformă Planul Marshall într-un corolar firesc la Doctrinei Truman,
evidențiind că lupta dintre cele două superputeri se va purta nu doar în plan
militar ci și economic. De aceea, răspunsul sovietic la inițiativa americană nu
putea să întârzie. Tocmai pentru a contrabalansa Planul Marshall, Uniunea
Sovietică, secondată de democrațiile populare instituite în Țările Europei
Centrale și de Est, a fondat la Moscova, în ianuarie 1949, Consiliul de Ajutor
Economic Reciproc (CAER). CAER-ul era alternativa comunistă la modelul
de dezvoltare capitalist, urmând să ofere asistență financiară și, să coordoneze
dezvoltarea statelor membre urmare a refuzului acestora de a se supune
„dictaturii Planului Marshall care le-ar fi violat suveranitatea și interesele
economice naționale.”161
Condiția preliminară pentru acordarea finanțării americane era
legată de existența unui organism care să decidă de comun acord distribuția
și utilizarea Planului Marshall și să coordoneze politica de refacere
economică la nivelul continentului. Răspunsul european la această solicitare
s-a concretizat prin înființarea, în aprilie 1948, a Organizației pentru
Cooperare Economică Europeană/OCEE (Organisation for European
Economic Co-operation/OECE). Organizația era formată din 16 state
(beneficiarele asistenței americane: Austria, Belgia, Danemarca, Elveția,
Franța, Grecia, Irlanda, Islanda, Italia, Luxemburg, Marea Britanie, Norvegia,
Olanda, Portugalia, Suedia și Turcia), avea sediul la Paris și era coordonată
de Consiliul de Miniștri, format din câte un reprezentant al fiecărui stat
membru. Fără a fi un demers filantropic, ci unul reflectând interesele de
securitate ale SUA, propunerea inițială a Departamentului de stat viza crearea

161
Stirk, A history of European Integration Since 1914, 101.
51
unei federații europene162 ceea ce, în termenii discursului lui Marshall se
regăsește în precizarea că „programul trebuie să fie unul comun, încheiat între
un număr de națiuni europene, dacă nu chiar toate.” Așadar, o structură
politică federală care permitea funcționarea unei piețe comune europene
trebuia să reprezinte nucleul organizării europene postbelice. Însă, viziunile
diferite ale statelor și scepticismul guvernelor naționale (îndeosebi cel
britanic și cel francez) cu privire la transferul suveranității a făcut ca această
formă inovativă de integrare să eșueze.163 Deși deciziile luate în Consiliul de
Miniștri erau obligatorii pentru toți membrii, fiecare stat își păstra dreptul de
veto, fapt pentru care OCEE reprezintă un exemplu clasic de organizație
interguvernamentală, rămânând destul de departe de intențiile inițiatorilor sau
de entuziasmul federalist al unor politicieni europeni. Creată la insistențele
Statelor Unite ale Americii pentru a deveni „primul stadiu al construirii
Statelor Unite ale Europei”, la fel cum și Consiliului OCEE a fot departe de
a fi „prototipul unui guvern federal vest european” și OCEE a fost mai curând
„o mixtură confuză și inadecvată de elemente de cooperare internațională
forțată și ceea ce, începând de atunci, se numește supra-naționalitate.”164
Chiar dacă distanța dintre proiectul și realitatea primei formule postbelice de
reconstrucție europeană este destul de mare, câștig de cauză având etosul
naționalist mascat în mecanismele interguvernamentale, OCEE continuă să
existe pentru încă 12 ani când, în 1961, prin includerea cu drepturi depline a
SUA și Canada, se transformă în Organizația pentru Cooperare și Dezvoltare
Economică/OCDE (Organisation for Economic Co-operation and
Development/OECD) – organizație preocupată de aspecte de dezvoltare
internațională, nu doar europeană. În ciuda limitelor sale, OECE „a jucat un
rol major în înțelegerea faptului că economiile europene erau mutual
dependente, prosperând sau eșuând împreună”165 și, de asemenea, a constituit
anti-camera pregătitoare, în care statele au practicat în formă incipientă
politici convergente de dezvoltare (necesitatea instituirii unei uniuni vamale),
pentru proiectele viitoare de integrare supranațională.
În termeni strategici, ca terminație economică a Doctrinei Truman,
Planul Marshall a vizat un obiectiv dual. 166 Pe de o parte, administrația

162
John Gillingham, Coal, Steel, and the Rebirth of Europe, 1945-1955. The Germans ans
French form Ruhr Conflict to Economic Community (Cambridge: Cambridge University
Press, 1991), 118-119.
163
Milward, Reconstruction of Western Europe 1945-1951, 168-211.
164
Milward, Reconstruction of Western Europe 1945-1951, 208.
165
Derek. W. Urwin, The Community of Europe: A History of European Integration Since
1945, 2nd edition (New York: Longman, 1995), 22.
166
Ian Jackson, „The Cold War: The Western European Pespective”, în A Companion to
Europe since 1945, ed. Klaus Lares (Oxford: Wiley-Clackwell, 2009), 50.
52
americană a dorit ca prin asistența financiară să susțină națiunile Europei
Occidentale și astfel, să umple vidul de putere din Europa Centrală prin
crearea și contrapunerea unui a treia forțe potențialei expansiuni sovietice în
Eurasia; din această perpsectivă trebuie analizată decizia americană de a
încuraja cooperarea guvernelor europene sub auspiciile OECE. Pe de altă
parte, Planul Marshall a fost un instrument politic menit să slăbească influența
sovietică și să diminueze importanța electorală a partidelor comuniste vest
europene; din această perspectivă, prosperitatea implicată de modelul
occidental de dezvoltare trebuia să constituie argumentul decisiv. În această
perspectivă, ca parte integrantă a îngrădirii Uniunii Sovietice, Planul Marshall
a constituit un important catalizator pentru reconstrucția relațiilor economico-
politice dintre statele Europei de vest și s-a conturat ca un cadru absolut
necesar pentru soluționarea problemei germane.
Reconstrucția și dezvoltarea rapidă a Germaniei, ca urmare a
Planului Marshall, produce o reacție contrară. Pentru Statele Unite și pentru
Marea Britanie, starea Germaniei devenise un indicator extrem de important
pentru întreaga Europă Occidentală și, în contextul declanșării Războiului
Rece, dezvoltarea accelerată a acesteia era un obiectiv central. Pentru Franța
și vecinii mai mici ai Germaniei, problema centrală era de a preveni renașterea
unui amenințări germane, posibilitate direct proporțională cu gradul de
dezvoltare a acesteia. Pentru contracararea unui asemenea posibilități vor fi
inițiate o serie de demersuri tradiționale, de constituire a unor alianțe militare,
relevante fiind Tratatul de la Dunkirk (semnat între Marea Britanie și Franța
în martie 1947) și Tratatul de la Bruxelles (semnat între Marea Britanie,
Franța și statele Benelux în martie 1948). De asemenea Franța mizase pe rolul
Autorității Internaționale a Ruhr-ului ca organism care trebuia să mențină
controlul aliaților asupra Germaniei de Vest însă, care își pierde din
semnificație începând cu septembrie 1949 când Germania devine
independentă. Contextul nou creat, cu Germania independentă în plină
dezvoltare economică având susținerea SUA, a impus restructurarea politicii
externe franceze. Germania nu mai putea fi exploatată de o ocupație aliată pe
care Franța o solicitase ca parte a normalizării relațiilor postbelice fapt care îi
va permite lui Jean Monnet să-și materializeze proiectul de integrare
europeană, prin regândirea radicală a reconcilierii franco-germane în termenii
„asocierii economice și nu ai antagonismului.” 167 Mutația politică profundă,
de la suspiciune și constrângere la negociere și cooperare se va reflecta în
durabilitatea soluției problemei germane care se va materializa în ideea pusă
în practică a constituirii unei comunități supranaționale a cărbunelui și
oțelului în care Germania se va regăsi ca membru fondator precum și în

167
Dinan, Ever Closer Union. An Introduction to European Integration, 16.
53
statutul de membru NATO pe care Germania îl va dobândi în 1955. Urmând
coordonatele acestei strategii, repoziționarea Germaniei în sistemul
internațional va elimina spectrul unui pericol militar și va induce un dublu
efect: previne transformarea reconstrucției sale economice într-o amenințare
la adresa vecinilor săi și, concomitent, devine un obstacol important (alături
de, acum vecinii săi aliați) împotriva blocului comunist.
O sumă de noi realități internaționale au transformat lumea
postbelică în spațiul sublimării coerciției în cooperare, deschizând
posibilitatea integrării europene. Urmările celui de-al Doilea Război Mondial,
redefinirea politicii externe americane o dată cu începutul Războiului Rece și
o nouă abordare față de Germania, toate într-o relație de complementaritate
profundă, reprezintă premisele pentru ceea ce „odată argumentau intelectualii
și filosofii anume că, cea mai scurtă cale către pace în Europa este cooperarea
sau chiar integrarea” deschizându-se astfel perspectiva către „unitatea
regională.”168 Reconstrucția economică a Europei într-o manieră care asigura
reabilitarea politică a Germaniei s-a dovedit a fi cadrul optim pentru începutul
procesului de integrare europeană care a devenit poate cea mai importantă
realizare politică a contemporaneității.

II.3. Consiliul Europei


Perioada interbelică este martora inițierii unor mișcări precum
Uniunea Pan-Europeană (1923) sau Asociația pentru cooperare europeană
(1926) care aveau ca scop unificarea politică (de tip federal) a continentului
și drept consecință, realizarea unei uniuni vamale sau chiar a unei piețe unice.
Motivația acestora rezidă pe de o parte, în necesitatea de a face față
concurenței economice japoneze și americane, iar pe de altă parte, integrarea
economică diminua protecționismul și astfel împiedica resuscitarea
naționalismului. În 1929, în cadrul Adunării Ligii Națiunilor, Aristide Briand
a propus crearea unei Uniuni federale europene iar, între 1930-1938, Winston
Churchill a fost unul dintre cei mai importanți suporteri ai constituirii unei
federații europene. În timpul celui de-al Doilea Război Mondial, pe când era
exilat pe Insula Ventotene, Altiero Spinelli împreună cu Ernesto Rossi
redactează Ventotene Manifesto – Pentru o Europă Liberă și Unită, iar în
1943 fondează Movimento Federalista Europea considerând că doar o
Europă federală poate elimina cauzele profunde ale conflictelor, doar o
federație europeană poate oferi soluții simple pentru problemele
continentului, doar „o federație europeană este singura garanție posibilă

168
McCormick, Understanding the European Union. A Concise Introduction, 45.
54
pentru o cooperarea pașnică cu popoarele americane și asiatice.”169 După al
Doilea Război Mondial, asociațiile relevante pentru mișcarea federalistă
europeană (majoritatea avându-și originea în mișcările de rezistență din
timpul războiului) – precum Movimento Federalista, Europa Union (Elveția)
sau Federal Union (Marea Britanie) – formează la Paris Union Europeene de
Federalistes. De asemenea, ca urmare a unui curent de opinie publică în
favoarea cooperării europene (spre exemplu, în iulie 1945, în Franța 73% din
populație era favorabilă perspectivei ca Europa să formeze o federație170) se
înființează noi organizații: United European Movement (Marea Britanie),
Europa-Bund (Germania), Mouvement Socialiste pour les Etats-Unis
(Franța). În același timp, crearea OECE și chiar semnarea Tratatului de
înființare a UEO reprezintă pași importanți în derularea pragmatică a
procesului de integrare dar, cu mult sub așteptările celor care doreau
înființarea Statelor Unite ale Europei. Prin urmare, după cele două războaie
mondiale devine un loc comun pentru continentul european ideea că „o
federație europeană va asigura pacea, va evita naționalismul extrem, va pune
punct războaielor civile europene și va permite exercitarea în comun a puterii
în domeniul politicii externe și a securității, concomitent cu planificarea
economică la scară europeană.”171 Acesta este cadrul general în care, în 1947,
federaliștii europeni lansează o campanie pentru convocarea unei adunări
europene care trebuia să pună bazele reale ale unificării Europei. Primul pas
în îndeplinirea acestui deziderat este Congresul Europei de la Haga, din mai
1948, la care au participat, sub președinția onorifică a lui Winston Churchill,
delegații din 16 state, fiind reprezentate majoritatea partidelor din statele non-
comuniste, precum și observatori din Canada și SUA. Desemnarea lui
Churchill pentru a prezida prima coagulare majoră a forțelor cu aspirații
federaliste europene nu era întâmplătoare, cea mai recentă aparentă reiterera
a apropierii sale de principiile federale fiind discursul său de la Universitatea
din Zurich, din 1946. Generic intitulată The Tragedy of Europe, intervenția
fostului premier britanic argumenta că pacea va fi instaurată în Europa prin
stabilirea unei legături mai apropiate între statele europene care să ducă la
formarea „Statelor Unite ale Europei.” 172 Însă, entuziasmul atașat acestui

169
Altiero Spinelli, Ernesto Rossi, „Ventotene Manifesto”, în The European Union. Readings
on Theory and Practice of European Integration, 3rd edition, eds. Brent F. Nelsen, Alexander
Stubb (Basingstoke: Palgrave, 2003), 5.
170
John Pinder, „Federalism and the Beginning of the European Union”, în A Companion to
Europe since 1945, ed. Klaus Lares (Oxford: Wiley-Clackwell, 2009), 28.
171
Dedman, The Origins and Development of the European Union 1945–2008, 15.
172
Winston Churchill, „The Tragedy of Europe”,în The European Union. Readings on
Theory and Practice of European Integration, 3rd edition, eds. Brent F. Nelsen, Alexander
Stubb (Basingstoke: Palgrave, 2003), p. 8. Pp. 7-11.
55
discurs depășește cu mult intențiile autorului său care dacă îl concepuse într-
o manieră federalistă cu siguranță era una minimalistă. Încă din perioada
interbelică Churchill rezervase Marii Britanii o poziție specială în sensul că
„suntem în Europa dar, nu parte a ei. Suntem interesați și asociați dar, nu
absorbiți.” De aceea lectura completă a discursului lui Winston Churchill
trebuie să evidențieze că „primul pas către recrearea familiei europene trebuie
să fie parteneriatul dintre Franța și Germania” în timp ce „Marea Britanie,
Commonwealth-ul britanic, puternica America și, sunt convins, Rusia
Sovietică trebuie să fie prietenii și susținătorii Europei.”173 Așadar, ceea ce s-
a conturat la Haga a fost decizia Marii Britanii – în deplin acord cu pozițiile
exprimate anterior – de a rămâne în afara unei organizații supranaționale care
implica transferul de suveranitate.
În continuarea Congresului Europei, la începutul anului 1949, are loc
la Londra o conferință care evidenția ruptura dintre Marea Britanie, căreia i
se alăturaseră statele scandinave, care considerau integrarea posibilă doar la
nivelul acordurilor bi și multilaterale dintre state și reprezentanții celorlalte
state care favorizau forme mult mai aprofundate ale integrării (de tipul și
forma federalismului). Divergența cu privire la viitorul Europei va fi
reflectată de dezbaterea franco – britanică privitoare la structura instituțională
care trebuia să coordoneze integrarea. Propusă inițial de ministrul de externe
francez George Bidault și reluată în cadrul Congresului de la Haga,
necesitatea unei Adunări parlamentare europene independente în raport cu
guvernele naționale era privită extrem de sceptic de Marea Britanie, care
susținea înființarea doar a unui Consiliu de Miniștri. În urma negocierilor,
Marea Britanie a acceptat înființarea Adunării al cărei vot era independent în
raport cu spațiile politice naționale dar, ca parte a compromisului oferit
britanicilor votul său era doar consultativ. Astfel, idealul supranațional este
din nou subordonat interesului național, și reflectând această stare de fapt, în
mai 1949 ia ființă la Londra, Consiliul Europei care era anunțat în discursul
de la Zurich „ca prim pas către o structură regională numită Statele Unite ale
Europei”. Acum era mult mai evidentă intenția lui Winston Churchill! În
acord cu acesta, ministrul de externe Ernest Bevin considera că un Consiliu
cu puteri efective ar influența negativ continentul deoarece „de îndată ce cutia
Pandorei ar fi deschisă se va constata că este plină cu cai troieni” 174, iar într-
o mărturisire din octombrie 1950 sublinia că înființarea Consiliului Europei
nu s-a dorit a fi „un instrument pentru unificarea politică imediată a Europei

173
Churchill, „The Tragedy of Europe”, 8-9.
174
Ernest Bevin, în Duncan Watts, The European Union, 11.
56
ci, parte a unei construcții materiale și morale generale ale cărei alte părți sînt
reprezentate de OECE, Tratatul de la Bruxelles și Pactul Nord Atlantic.”175
Statutul Consiliului Europei – semnat inițial de reprezentanții a zece
state (Belgia, Olanda, Luxemburg, Franța, Marea Britanie, Irlanda, Italia,
Danemarca, Norvegia, Suedia) – stabilește dintru început obiectivele
organizației, articolul 1 stipulând următoarele:

 Scopul Consiliului Europei este de a realiza o mai mare unitate


între membrii săi pentru salvgardarea și realizarea idealurilor și principiilor
care sunt moștenirea lor comună și pentru facilitarea progresului lor economic
și social.
 Acest scop va fi promovat printre organele consiliului, prin
discutarea chestiunilor de interes comun și prin încheierea de acorduri și
adoptarea unor acțiuni comune în domeniile economic, social, cultural,
științific, juridic și administrativ, precum și prin salvgardarea și respectarea
pe mai departe a drepturilor și libertăților fundamentale ale omului. 176

În ciuda acestor ambiții, Consiliul s-a dovedit incapabil să ofere


fundamentul necesar instituirii unui nou sistem statal al Europei Occidentale:
pe de o parte obiectivele fixate erau prea vagi, pe de altă parte, structurile de
decizie erau eminamente interguvernamentale (și, prin urmare foarte slabe),
dar în primul rând slăbiciunea organizației decurge din faptul că unii dintre
membrii săi, în special Marea Britanie, nu erau interesați să depășească
cooperarea limitată și voluntară. Dar, slăbiciunile Consiliului nu trebuie
exagerate, el îndeplinind și astăzi o serie de funcții foarte importante, cu
precădere în sfera drepturilor omului prin intermediul Convenției Europene a
Drepturilor Omului (adoptată în 1950 și intrată în vigoare în 1953) și, de
asemenea, constituind un forum de dezbateri pentru problemele de interes
comun ale membrilor săi (după 1990, au devenit membre ale Consiliului
statele fostul bloc comunist, astfel încât acesta a reprezentat o punte de
legătură între Europa de Vest și Europa de Est), un spațiu necesar statelor care
parcurg tranziția democratică pentru se familiariza cu valorile și principiile
democratice, cu modul în care acestea trebuie implementate și respectate.

175
Ernest Bevin, în Stirk, A history of European Integration Since 1914, 104.
176
Statute of the Council of Europe, disponibil la
https://www.coe.int/en/web/conventions/full-list/-/conventions/rms/0900001680306052.
57
II.4. Europa postbelică – Război Rece și securitate
După cel de-al Doilea Război Mondial, Statele Unite ale Americii
doreau partajarea responsabilităților de securitate cu partenerii europeni: în
atribuțiile Marii Britanii urmau să intre bazinul mediteraneean și Orientul
Mijlociu; Franța trebuia să domine Europa continentală, iar autoritatea asupra
Germaniei urma să fie exercitată în comun de către aliați. Date fiind aceste
coordonate strategice post-belice, atât americanii cît și britanicii încep să
gândească necesitatea refacerii Germaniei, perspectivă care va intra în
coliziune cu viziunea sovietică, structurată în jurul ideii că „mai întâi trebuie
să primească reparații masive și garanții de securitate împotriva unei
eventuale noi agresiuni germane” 177 și abia apoi va susține un asemenea plan.
Ca un prim pas către reconstrucție și către autonomia Germaniei, aliații
occidentali au decis crearea, în iunie 1948, a Germaniei de Vest și
reintroducerea mărcii (ca monedă proprie) în zonele lor de ocupație. Uniunea
Sovietică – pe coordonatele acțiunii și reacțiunii specifice deja Războiului
Rece – a perceput această politică drept o amenințare, instaurând o blocadă
totală asupra Berlinului de Vest. Timp de aproape un an (11 luni: 24 iunie
1948 - 11 mai 1949) aliații au susținut un pod aerian pentru a aproviziona
zona occidentală de ocupație. Acest efort combinat cu embargoul împotriva
bunurilor strategice provenite din Uniunea Sovietică și statele Europei
Centrale și de Est au contribuit la ridicarea blocadei pe 30 mai 1949. 178 Însă,
împotriva victoriei înregistrate împotriva URSS, Războiul Rece era abia la
început. Astfel, până la sfârșitul anului 1949 divizarea Germaniei devenise un
fait accompli, fiind reflectată în proclamarea, în octombrie 1949, a Republicii
Democrate Germane (RDG) ca stat satelit al Uniunii Sovietice. Iar, acest
eveniment – „divizarea formală a Germaniei, în 1949, devine un simbol
pentru divizarea Europei în cele două sfere de influență: blocul vestic, sub
coordonare americană și cel estic, dominat de sovietici.”179
Oricât de sceptic ar fi fost guvernul american cu privire la implicarea
SUA în asigurarea securității europene, evenimentele din 1948-1949 au
demonstrat că era necesară o forță care să contrabalanseze URSS (întrucât
singură, Europa epuizată economic după război, nu putea îndeplini acest
obiectiv) și, de asemenea, au evidențiat că autonomia Republicii Federale
Germane (RFG) și cooperarea, în general, erau imposibile fără susținerea
americană. Garanția americană de securitate se conturează în aprilie 1949
când, la Washington, alături de SUA unsprezece state (Canada, Marea

177
McCormick, The European Union. Politics and Policies, 50.
178
Jose M. Magone, Contemporary European Politics. A Comparative Introduction
(London: Routledge, 2011), 59.
179
Jackson, „The Cold War: The Western European Perspective”, 51.
58
Britanie, Franța, Belgia, Olanda, Luxemburg, Italia, Portugalia, Danemarca,
Islanda și Norvegia) semnează Tratatul Nord Atlantic, document prin care se
obligă să-și ofere asistență reciprocă în cazul unui atac extern – „Părțile
convin că un atac armat împotriva uneia sau mai multora dintre ele, în Europa
sau în America de Nord, va fi considerat un atac împotriva tuturor și, în
consecință, sunt de acord ca, dacă are loc un asemenea atac armat, fiecare
dintre ele, în exercitarea dreptului la auto-apărare individuală sau colectivă
recunoscut prin Articolul 51 din Carta Națiunilor Unite, va sprijini Partea sau
Părțile atacate prin efectuarea imediat, individual sau de comun acord cu
celelalte Părți, a oricărei acțiuni pe care o consideră necesară, inclusiv
folosirea forței armate, pentru restabilirea și menținerea securității zonei nord-
atlantice.”180 Semnarea Tratatului a fost urmată de crearea NATO și de
stabilirea unui mecanism integrat de comandă militară care le va permite
Statelor Unite să își asume alături de aliații/partenerii europeni „să
restabilească și să mențină securitatea în spațiul nord-atlantic”181, fiind pentru
prima dată în istorie când SUA intră într-o alianță militară în afara emisferei
vestice. Înființarea NATO devine similară cu „abandonarea de către
administrația Truman a conceptului de a treia forță în Europa Occidentală și
cu transformarea SUA în gardian militar al Europei de Vest.”182 În ciuda
garanțiilor ferme de securitate oferite de Washington, continua să persiste, în
rândul statelor vest-europene, temerea că o invazie a regiunii de către Uniunea
Sovietică era încă posibilă, fapt cu atât mai plauzibil după invazia nord-
coreeană în sudul pro-occidental, în iunie 1950. În sensul acesta s-a exprimat
cancelarul vest german Konrad Adenauer care considera că SUA vor
abandona angajamentul pentru Europa occidentală pentru a îngrădi
comunismul în Orientul Îndepărtat, lasând astfel continentul extrem de expus
în fața unei invazii sovietice. Doar că, în mod neașteptat, tocmai „dezvoltările
din Asia de Sud-Est vor fi cele care vor constitui catalizatorul transformării
NATO dintr-un angajament tacit american pentru apărarea vestului Europei
într-o adevărată organizație internațională de securitate.”183
Pentru a risipi neliniștile europene, secretarul de stat american Dean
Acheson se va întâlni în septembrie 1950, la New York, cu miniștrii de
externe ai Marii Britanii (Ernest Bevin) și Franței (Robert Schuman),
asigurându-i de faptul că Statele Unite va continua să trimită trupe în Europa
cu singura condiție ca Germania să fie reînarmată. Frica de o eventuală (nouă)
180
The North Atlantic Treaty, Washington D.C., 4 April 1949, art. 5, disponibil la
https://www.nato.int/nato_static/assets/pdf/stock_publications/20120822_nato_treaty_en_li
ght_2009.pdf.
181
The North Atlantic Treaty, art. 5.
182
Ian Jackson, „The Cold War: The Western European Perspective”, 51.
183
Ian Jackson, „The Cold War: The Western European Perspective”, 51.
59
revanșă a Germaniei a alarmat guvernul condus de René Pleven, dar având în
vedere că refuzul Franței ar fi echivalat cu repoziționarea americană față de
apărarea Europei de Vest, guvernul de la Paris a acceptat oferta americană.
Rezultatul a fost Planul Pleven, un scenariu similar cu cel propus de Robert
Schuman în vederea înființării unei comunități supranaționale în domeniul
economic: trupele germane urmau să fie încorporate într-o armată europeană.
Planul viza formarea „unei armate europene ... care să realizeze fuziunea
completă a elementelor umane și materiale care o compun sub o singură
autoritate politică și militară europeană”; pentru realizarea acestui obiectiv
„va fi ales, de către guvernele statelor participante, un ministru al apărării –
ministrul european al apărării.”184 Propunerea lui Pleven de a înființa o
Comunitate Europeană de Apărare (CEA) a fost aprobată și votată de membrii
CECO, tratatul fiind semnat în mai 1952. Refuzul guvernului britanic, condus
de Winston Churchill, de a participa la această Comunitate, completat de
votul negativ al Adunării Naționale Franceze (30 august 1954) vor constitui
motivele majore ale eșecului CEA. Astfel, aspect pe deplin confirmat de
evoluțiile ulterioare, „Comunitatea Europeană de Apărare fusese un pod prea
îndepărtat pentru integrarea europeană” și „chiar dacă ar fi devenit realitate,
după toate probabilitățile, nu ar fi funcționat niciodată.”185 În încercarea de a
umple vidul instituțional creat, în septembrie 1954, are loc la Londra o
conferință la care participă statele semnatare ale Tratatului de la Bruxelles 186,
SUA, Canada, RFG și Italia. La inițiativa Marii Britanii, care susținea
necesitatea cooperării militare europene dar, la un nivel supranațional inferior
celui implicat de CEA, Italia și RFG vor fi invitate și vor deveni membre ale
tratatului mai sus menționat. Concluziile Conferinței de la Londra au fost
formalizate și incluse în Acordurile de la Paris (octombrie 1954) care
amendează Tratatul de la Bruxelles și creează Uniunea Europei Occidentale
(UEO) având mai mult decât un simplu scop defensiv, anume, ca prin
ranforsarea „legăturilor economice, sociale și culturale care îi unesc deja pe
membrii săi” să conducă la „promovarea unității și încurajarea integrării

184
The Pleven Plan for a European Defence Community (EDC), 1950, în The Origin and
Development of European Integration, Peter M. R. Stirk, David Weigall (Leicester: Leicester
University Press, 1992), 76 (75-77).
185
Desmond Dinan, „How Did We Get Here?”, în The European Union: How Does It Work?,
4th edition, eds. Daniel Kenealy, John Peterson, Richard Corbett (Oxford: Oxford University
Press, 2015), 30.
186
Ruptura dintre aliați care a condus la Blocada Berlinului a oferit impulsul necesar pentru
ca Marea Britanie, Franța, Belgia, Olanda și Luxemburg să semneze Tratatul de la Bruxelles
(17 ianuarie 1948), ca o formula prin care se angajau să fie solidare și să-și ofere ajutor și
asistență militară și non-militară în eventualitatea unui atac militar, iar cooperarea militară
sub egida Tratatului (Organizației) de la Bruxelles a fost inițiată în septembrie 1948.
60
progresive a Europei.” 187 În această manieră, Germania Federală își
completează prezența din cadrul mecanismelor de reconstrucție și integrare
economică, cu cea din cadrul demersurilor de a pune bazele unui pilon
european de securitate; iar, poziția Germaniei
se transformă într-un indicator extrem de important pentru integrarea
europeană în ansamblul său. Mai mult, în mai 1955, o dată cu obținerea
suveranității depline având recunoașterea comunității internaționale, RFG a
devenit membră NATO. Reacția Moscovei, de a semna împreună cu sateliții
săi europeni Pactul de la Varșovia (1955), a reprezentat transformarea în
realitate geopolitică a divizării Europei ca urmare a declanșării Războiului
Rece.
Înființarea NATO, ca o continuare firească a interesului politic
(doctrina Truman) și economic (Planul Marshall) al SUA pentru Europa
Occidentală se constituie într-o reiterare a ideilor post-belice de reconstrucție
și integrare. Locul și importanța NATO în inventarul integraționist din
posteritatea celui de-al Doilea Război Mondial sunt evidențiate de
ambasadorul italian la Washington – Alberto Tarchiani – care imediat după
semnarea Tratatului Atlanticului de Nord declara: „din moment ce Italia s-a
angajat în efortul de reconstrucție economică beneficiind de asistența
generoasă oferită de guvernul american în cadrul Programului de
Reconstrucție Europeană, ar fi periculos să crească producția militară până la
un nivel care să pună în pericol realizarea reconstrucției economice.”188
Inițial, politica SUA față de Europa a fost construită pe ideea că amenințarea
sovietică este una politică și nu militară. Soluția, așa cum a fost identificată
de George Kenan, consta în reconstrucția economică europeană care producea
stabilitate politică, ambele trăsături definitorii ale integrării europene. Dar, pe
măsură ce amenințarea militară sovietică devenea tot mai evidentă s-a produs
o glisare necesară dinspre dimensiunea strict europeană a integrării către un
complement absolut necesar al acesteia – coordonata/dimensiunea atlantică a
integrării. Prin urmare, în peisajul tensionat al Războiului Rece, eșecul
Comunității Europene de Apărare și poziția extrem de discretă asumată de
Uniunea Europei Occidentale au transformat integrarea (euro)atlantică în
cadrul de securitate necesar pentru declanșarea și aprofundarea integrării
europene. De aceea, pe timpul Războiului Rece, semantica securității va fi
detectabilă în termenii vocabularului atlantic.

După al Doilea Război Mondial o serie de factori politici și


economici converg în a crea premisele necesare declanșării procesului de

187
Tratatul de la Bruxelles amendat (1954), disponibil la http://www.weu.int/.
188
Alberto Tarchini, citat în A history of European Integration Since 1914, Stirk, 108.
61
integrare europeană epitomizat în intenția semnatarilor Tratatelor fondatoare
de a construi an ever colser Union. În centrul demersului de a a duce
stabilitatea, pacea și prosperitatea în Europa era politica de rapprochement
dintre rivalii istorici – Franța și Germania, fără de care orice aventură
integratoare s-ar fi soldat cu un eșec. Această filosofie de integrare a fost
dezvoltată de Jean Monnet, transpusă într-un demers pragmatic de Robert
Schuman și acceptată ca soluție politio-economică de Konrad Adenauer. Dar
până în momentul în care primele comunități, ca forme de organizare
supranațională a intereselor semnatarilor să devină realitate a fost nevoie de
o perioadă de tranziție care s-a constituit într-o fază pregătitoare a integrării
europene.
În perioada imediat post-belică se modifică profund modul în care
interacționează și comunică guvernele vest-europene, ca urmare a constituirii
unei rețele de organizații interguvernamentale care devine cadrul specific
pentru discutarea și negocierea chestiunilor de interes reciproc. Fără a exista
o viziune comună asupra modului în care trebuie structurate relațiile dintre
statele europene, dintre statele europene și Statele Unite și/sau Uniunea
Sovietică, fără a exista o înțelegere comună a modului în care trebuie
acomodate interesele naționale, „procesul de integrare și cooperare s-a
desfășurat în forumuri diferite, la niveluri diferite, în modalități diferite și cu
viteze diferite.”189 Un accelerator al procesului de integrare l-a reprezentat
creșterea interdependențelor190 care caracterizează lumea post-belică,
reflectate, în primul rând la nivel economic, în creșterea volumului comerțului
internațional, în internaționalizarea producției și, mai ales după 1970, în
fluctuațiile monetare ca urmare a diverselor aranjamente monetare
internaționale (dependența pieței europene de valoarea mărcii este un
exemplu în acest sens). Această realitate economică se traduce la nivel politic
în diminuarea rolului și puterii statului de a controla fluxurile economice, fapt
care atrage după sine necesitatea unor reacții regionale, care la rândul lor
consolidează cooperarea și integrarea (Piața Unică sau Uniunea Economică
și Monetară sunt exemple de reacții regionale asumate de spațiul comunitar).
După al Doilea Război Mondial, beneficiind de suportul direct al
SUA (în ciuda faptului că astăzi cele două entități par a fi tot mai diferite și
distante confirmând parcă o dată în plus afirmația conform căreia „americanii

189
Neill Nugent, The Government and Politics of the European Union, 6th edition (Durham:
Duke University Press, 2006), 34.
190
Nugent, The Government and Politics of the European Union, 19-22.
62
sunt de pe Marte, iar europenii sunt de pe Venus” 191), statele vest-europene
au structurat cooperarea pe trei niveluri: 192

 cooperarea economică, originată în constituirea OECE și


continuată prin constituirea Comunităților europene.
 cooperarea politică, ale cărei origini se află în instituționalizarea
Consiliului Europei;
 cooperarea militară, ale cărei începuturi se află în inițiativele de a
constitui o apărare comună – UEO – sau în înființarea NATO.

Așadar, înainte ca prima dintre Comunitățile Europene să fie decisă


prin Tratatul de la Paris (1951), în Europa Occidentală a existat un nivel
ridicat de cooperare instituțională (de factură, în primul rând
interguvernamentală) facilitată de OECE, Consiliul Europei, UEO sau
NATO. Acestea sunt instituțiile care pregătesc statele Europei de Vest pentru
transferul de suveranitate (în interiorul unor structuri supranaționale), transfer
facilitat și grăbit de implicațiile declanșării Războiului Rece. Dar, în același
timp, Războiul Rece a permis doar o integrare unipolară, abia după aproape
o jumătate de secol, identitatea europeană asumată de Europa Occidentală
urmând să devină accesibilă Europei Răsăritene și astfel, integrarea
europeană să capete sens deplin.

191
Robert Kagan, Of Paradise and Power: America and the Europe in the New World Order
(New York: Alfred A. Knopf, 2003).
192
Herman Lelieveldt, Sebastiaan Princen, The Politics of the European Union, 2nd edition
(Cambridge: Cambridge University Press, 2015), 5.
63
CAP. III
Tratatele Fondatoare: Tratatul de la Paris și Tratatele de la Roma

În mai 1950, pe baza unui plan imaginat și construit de Jean Monnet,


ministrul de externe francez – Robert Schuman propune o schemă care să
pună sub administrare comună producția de cărbune și oțel a Franței și
Germaniei. Deși considerat chiar de promotorul său „un pas în
necunoscut”193, Planul Schuman trebuia să reprezinte soluția pentru două
probleme interconectate: (1) evitarea unui conflict viitor franco-german, în
condițiile în care (2) trebuia asigurat industriei franceze de oțel, necesarul de
cărbune din regiunea Ruhr, revenită sub controlul Germaniei suverane.
Reconcilierea dintre cele două state care a debutat prin înființarea OECE
continuă acum pe baza reformulării politicii externe franceze față de
Germania, în sensul în care „Franța a abandonat abordarea punitivă,
îmbrățișând o idee aparent revoluționară, a unei piețe comune a cărbunelui și
oțelului sub auspiciile unei Înalte Autorități supranaționale.”194
Realizările, dar mai ales dezamăgirile sfârșitului anilor 1940 s-au
transformat în argumente solide pentru integrarea europeană. Deși inițial
OECE și Consiliului Europei au fost forumuri care au facilitat dialogul intra-
european, opoziția statelor antifederaliste – Marea Britanie, statele
scandinave – le-a transformat în instituții aproape nesemnificative pentru
integrarea regională. Ca majoritatea federaliștilor, atât Jean Monnet cât și
Robert Schuman erau convinși că integrarea trebuie să însemne mai mult
decât o serie de acorduri interguvernamentale și că, doar Consiliul Europei nu
poate garanta stabilitatea continentului (ca garanție a relației pașnice franco-
germane). De aceea, Europa trebuia completată cu instituții supranaționale
care să gestioneze transferul de suveranitate și astfel să se poziționeze dincolo
de deciziile guvernelor naționale. În același timp, strategia americană de
reconstrucție a Europei Occidentale era centrată pe reconstrucția Germaniei
de Vest, fapt care intra în coliziune cu intenția inițială a Franței de a exploata
resursele germane și astfel, de a păstra Germania în imposibilitatea de a
(re)deveni o amenințare. Presiunea provenită dinspre Statele Unite, la care se
adaugă dorința lui Jean Monnet de a securiza modernizarea Franței

193
Robert Schuman, citat în Derek Heater, The Ideea of European Unity (Leicester: Leicester
University Press, 1992), 151.
194
Dinan, „The European Integration Process”, 154.
64
concomitent cu revirimentul economic german195 constituie argumente
suplimentare pentru integrarea europeană. Noua politică de reconciliere
structurată pe cooperare și nu pe coerciție va continua să asigure accesul
Franței la resursele germane dar, în interiorul unui sistem care va permite
„expansiunea comună, în competiție dar, fără dominație.”196 Plasarea
reconstrucției Germaniei sub coordonarea unei organizații supranaționale va
lega Germania de procesul mai amplu de refacere economică europeană și va
elimina eventualitatea unui nou conflict. Astfel, propunerea franceză – în
același timp economică dar și politică – transformând exploatarea și producția
de cărbune și oțel în subiectul unei autorități comune, dincolo de interesele
naționale imediate (și conflictuale), a făcut de neimaginat un (nou) conflict
între statele Europei de Vest. Ceea ce părea aproape imposibil – eliminarea
relațiilor beligerante franco-germane – pentru că „nu am reușit să realizăm o
Europă Unită și ne-am confruntat cu un război”197, devine real în condițiile în
care „solidaritatea de producție astfel stabilită va demonstra că orice război
între Franța și Germania devine nu numai inimaginabil, ci și imposibil din
punct de vedere material.” 198

III.1. Tratatul de la Paris (1951): prima Comunitate


europeană
Alegerea celor două domenii de cooperare – cărbunele și oțelul – ca
debut pentru integrarea europeană nu a fost întâmplătoare. De pe poziția
„federalismului pragmatic” 199, atât comisarul francez pentru planificare –
Jean Monnet, cât și ministrul francez de externe – Robert Schuman
împărtășeau ideile radicale ale federaliștilor dar, în același timp, susțineau că
singura cale validă pentru integrare era una incrementală, care trebuia să se

195
În acest sens, Monnet nota în jurnalul său din 1950: „Reconstrucția Franței se va opri dacă
nu vom soluționa rapid problema producției industriale germane și a capacității sale
competitive” și continua spunând că „dacă vom putea elimina frica față de dominația
industrială germană, vom înlătura cel mai important obstacol din calea realizării unificării
Europei”, Jean Monnet, Memoires (Paris: Fayard, 1976), 346.
196
Memorandum, trimis de Jean Monnet lui Robert Schuman și lui Georges Bidault, 4 mai
1950, în Post-War Integration in Europe, Richard Vaughan (London: Edward Arnold, 1976),
53.
197
Robert Schuman, „The Schuman Declaration”, în The European Union. Readings on
Theory and Practice of European Integration, 3rd edition, eds. Brent F. Nelsen, Alexander
Stubb (Basingstoke: Palgrave, 2003), 14.
198
Schuman, „The Schuman Declaration”, 12.
199
Brigid Laffan, Sonia Mazey, „European Integration: The European Union – Reaching an
Equilibrium?”, în European Union. Power and Policy-Making, ed. Jeremy Richardson, 3rd
edition (London: Routledge, 2006), 38.
65
origineze în sectoare în care suveranitatea și transferul de suveranitate să fie
mai puțin controversate decât în cazul unor sectoare ale politicii înalte,
precum politica externă sau apărarea. Astfel, în primul rând, cele două
domenii200 reprezentau nucleul industriei grele care oferise pricipalul suport
pentru conflagrațiile mondiale (cu precădere pentru cel de-al Doilea Război
Mondial). De asemenea, zona industrială a Ruhr-urului fusese principala
sursă a puterii Germaniei, iar Alsacia și Lorena reprezenta o unitate
economică porționată de granice politice. Argumentul pentru a identifica o
formulă care să grupeze aceste industrii transnaționale este expus chiar de
către Jean Monnet, în Memoriile sale – „Cărbunele și oțelul au fost elemente
cheie ale puterii economice și materiile prime pentru realizarea armelor.
Acest dublu rol le-a dat o semnificație simbolică imensă, acum, în mare parte,
uitată... Punerea lor împreună, într-o manieră transfrontalieră, le va diminua
prestigiul malefic și le va transforma într-o garanție a păcii.”201 În acest mod,
prin „integrarea potențialului beligerant al Ruhr-urului cu producția de
cărbune și oțel vecină”202, Germania devenea dependentă de fluxurile
industriale/comerciale continentale, iar revigorarea sa economică în această
manieră risipea temerea Franței de o eventuală dominație industrială
germană. Decizia lui Jean Monnet de a acționa în concordanță cu aceste
argumente a fost grăbită de ceea ce ar fi putut duce la eclipsa Franței anume,
implicarea SUA într-o confruntare tot mai probabilă cu URSS, atragerea
Marii Britanii în noua structura internațională bipolară postbelică și astfel,
pierderea totală de sub control a dezvoltării economice și militare a
Germaniei. Pe de altă parte, Monnet, ca funcționar public extrem de
experimentat, știa că orice formulă interguvernamentală de a soluționa
problema presantă a refacerii Germaniei ar fi sfârșit în întâlniri ministeriale
interminabile fără niciun efect imediat; iar această convingere, după cum
menționează Paul Henry Spaak, se conturase încă de la începutul anilor 1940
când într-o întâlnire la Washington „Monnet mi-a explicat conturul
aproximativ a ceea ce mai târziu a devenit cunoscut drept planul Schuman.”203
200
Argumentele în favoarea celor două industrii au fost identificate încă din cadrul
Congresului pentru Mișcarea Europeană din 1948 (Congresul Europei de la Haga), care
avându-l ca președinte de onoare pe Winston Churchill a grupat peste 800 de participanți cu
scopul de a demonstra și de a oferi un nou impuls susținerii publice pentru unitatea
continentului european, de a dezbate impedimentele pentru îndeplinirea acestui deziderat dar
și de oferi soluții pragmatice guvernelor naționale (argumentele au fost identificate ca
elemente centrale ale orientării pragmatice).
201
Monnet, Memoires, 346.
202
Derek Heater, The Ideea of European Unity (Leicester: Leicester University Press, 1992),
154.
203
Paul-Henry Spaak, The Continuing Battle: Memoirs of a European 1936-1966 (London:
Weidenfeld Nicolson, 1971), 213.
66
Așadar, situația economică și politică postbelică , precum și
necesitatea presantă a concilierii franco-germane pe fundalul izbucnirii crizei
Războiului Rece, au creat premisele pentru o fereastră de oportunitate pentru
cooperarea/integrarea europeană. Profitând de această situație favorabilă,
Jean Monnet – eminența cenușie a unității europene moderne – a propus o
nouă instituție204, independentă față de guvernele naționale, iar după
consultări cu Robert Schuman și cu Konrad Adenauer, cancelarul vest
german, ministrul de externe al Franței va face publică această propunere,
într-o conferință de presă pe data de 9 mai 1950.
Pe 16 aprilie 1950, Jean Monnet finaliza prima schiță a planului, iar
după o serie de completări, documentul a fost trimis către primul ministru
George Bidault și, pe data de 28 aprilie i-a fost remis ministrului de externe
Schuman. Dar, pentru a putea fi făcută publică, propunerea avea nevoie de
aprobarea tuturor celor trei actori cheie: alături de Franța trebuiau să își
exprime acordul atât Germania cât și Statele Unite. Pe data de 7 mai 1950, în
timpul vizitei la Paris, secretarul de stat american Dean Acheson este informat
de inițiativa franceză, pe care o primește cu mare interes având în vedere
faptul că nu era doar un susținător al integrării europene ci, considera că
Franța trebuie să fie catalizatorul acestui proces, după cum el însuși îi
mărturisea lui Robert Schuman: „politica noastră în Germania, precum și
dezvoltarea guvernului german ca parte integrantă a Europei Occidentale
depind de asumarea de către țara dumneavoastră a conducerii Europei în
aceste probleme.”205 Pe data de 8 mai, Schuman îi trimite lui Adenaur o
scrisoare în care îi prezintă intenția Franței precum și îngrijorarea cu privire
la neîncrederea francezilor față de intențiile Germaniei pe măsură ce aceasta
se reface: „Cetățenii noștri se tem că Germania se va răzbuna pe Franța.
Armamentul se reflectă în primul rând în producția de cărbune și în producția
de metal și oțel care sunt într-adevăr conectate. Prin urmare, dacă vom crea o
instituție care să facă posibil pentru o națiune să observe creșterea bruscă a
producției de metal și de oțel într-o alta și viceversa atunci, aceasta este cea

204
Într-o scrisoare din mai 1950 adresată lui E. Plowden, Director General al Planificării din
cadrul Trezoreriei, Monnet dezvăluia viziunea sa asupra integrării din prisma instituției pe
care urma să o coordoneze: „Independența Autorității atât față de guverne cât și față de
diversele interese particulare este precondiția pentru apariția unei perspective comune care
nu poate fi rezultatul nici al deciziilor guvernamentale nici al celor ale intereselor private....
Obiectivul genetal al Înaltei Autorități poate fi rezumat prin formula creșterii standardului de
viață prin creșterea productivității.”, „Letter from Jean Monnet to E. Plowden, 25 May 1950”,
în The Origins and Development of European Cmmunity, eds. David Weigall, Peter Stirk
(Leicester: Leicester University Press, 1992), 59-60.
205
Dean Acheson, citat în Desmond Dinan, Ever Closer Union. An Introduction to European
Integration, 17.
67
mai bună cale de a depăși neîncrederea.” Propunerea Franței era „un salt în
necunoscut”206 vizând repunerea relațiilor dintre Franța și Germania pe un
fundament complet nou, „orientând industria de război către un beneficiu
comun care va fi în favoarea Europei. Astfel, Europa va putea să-și
redescopere rolul central pe care l-a avut în lume și pe care divizările interne
l-au făcut să-l piardă.”207 Prin urmare, propunerea Franței era de inspirație
esențialmente politică dar, păstra un profund caracter moral, iar reacția
cancelarului german a fost de deplin acord abordând acest demers „de la cel
mai înalt nivel posibil – cel al ordinii morale. Este responsabilitatea morală
pe care o avem față de popoarele noastre, și nu responsabilitatea tehnică pe
care trebuie să o implementăm pentru a îndeplini o atât de măreață speranță.
... Aștept această inițiativă de douăzeci și cinci de ani.”208 Acceptând că,
fără reconcilierea Franței cu Germania, Europa nu putea fi reconstruită pașnic
și că „soarta Germaniei este legată de cea a Europei Occidentale”, Konrad
Adenaur va răspunde inițiativei franceze considerând că „este sarcina cea mai
importantă care mă așteaptă. Dacă voi reuși să o duc la bun sfârșit, cred că nu
mi-am pierdut în zadar viața.”209 Având drept argument major răspunsul
cancelarului Adenauer, pe data de 9 mai Robert Schuman supune propunerea
sa atenției guvernului George Bidault care o aprobă și, în seara aceleiași zile
aceasta devine publică, afirmând o dată în plus că „alăturarea națiunilor
europene implică eliminarea opoziției seculare dintre Franța și Germania.
Orice acțiune întreprinsă trebuie să aibă în vedere în primul rând aceste două
țări.” Dacă „Europa nu se va construi dintr-o dată sau ca urmare a unui plan
unic, ci prin realizări concrete care vor genera în primul rând o solidaritate de
fapt” atunci, în concordanță cu această realitate „guvernul francez propune ca
producția franco-germană de cărbune și oțel să fie plasată sub o Înaltă
Autoritate comună, în cadrul unei organizații deschise și altor state europene.”
Mai mult, integrarea europeană va continua deoarece „punerea în comun a
producțiilor de cărbune și oțel va asigura imediat stabilirea unor baze comune
de dezvoltare economică, un prim pas către realizarea unei federații
europene.”210 Dar, elementul central al Declarației Schuman este reprezentat
de propunerea înființării Înaltei Autorități, ca modalitate supranațională de
acomodare a intereselor naționale prin intermediul transferului de
suveranitate, fiind „pentru prima dată în istorie, cu siguranță pentru prima
dată în istoria ultimilor secole, când statele renunță, voluntar și în lipsa

206
Robert Schuman, citat în Monnet, Memoires, 360.
207
Monnet, Memoires, 365.
208
Konrad Adenauer, citat în Monnet, Memoires, 366.
209
Konrad Adenauer, citat în Monnet, Memoires, 367.
210
Schuman, „The Schuman Declaration”, 14.
68
oricăror constrângeri, la o parte a suveranității lor, pentru a o transfera către
o structură supranațională.”211 Înalta Autoritate devine responsabilă pentru
implementarea și coordonarea pieței comune a cărbunelui și oțelului ca „bază
concretă a unei federații europene, indispensabilă pentru menținerea păcii” 212,
reglementând competiția și prețurile, fără a se substitui unei întreprinderi
private ci pentru „a face posibilă competiția pe o piață imensă, de pe care
producătorii, muncitorii și consumatorii vor avea cu toții de câștigat.”213
În afară de entuziasmul Germaniei, puține guverne europene au
reacționat pozitiv la propunerea Franței și doar patru s-au alăturat celor două
state. Primul ministru Alcide de Gasperi, spera ca prin participarea Italiei la
geneza integrării europene, țara sa să-și recapete respectabilitatea
internațională, stabilitatea politică și socială internă (indicatorul pentru
succesul acestei decizii fiind dat de diminuarea suportului popular pentru
partidul comunist). Statele Benelux, deja demaraseră un experiment
integraționist (1948), iar vulnerabilitatea și dependența (în primul rând
economică) față de vecinii lor – Franța și Germania – nu le oferea prea multe
variante alternative participării la Planul propus de Schuman. Deși,
participarea la Plan era, măcar teoretic, adresată tuturor statelor Europei,
atracția limitată nu a produs descurajare deoarece, în fapt, „pentru Schuman
și Monnet, integrarea europeană însemna, în esență, integrarea franco-
germană.”214 Însă, în termeni realiști, din cauza declanșării Războiului Rece,
de la propunerea lui Schuman erau excluse dintru început statele central și est
europene, pe când Spania și Portugalia, fiind regimuri politice autoritariste
erau indezirabile pentru astfel de proiecte. Apoi, chiar dacă în seara zilei de 9
mai, după conferința de presă, primul ministru francez a plecat la Londra
pentru o discuție cu guvernul britanic privitoare la planul de integrare, prima
reacție oficială a Marii Britanii a fost de „a adopta atitudine extrem de
rezervată și de neimplicare.”215 Specificul politic britanic, cu un profund
accent pe suveranitatea națională, lunga istorie a detașării față de afacerile
continentale (pentru a marca această falie, Winston Churchill se referea la
Marea Britanie ca, „la noi în Insulă”), precum și experiența din timpul
războiului, completate cu poziția inflexibilă a Franței în negocieri, dar și cu

211
„Konrad Adenauer, Chancellor of the Federal Republic of Germany, in the Bundestag, 12
July 1952”, în The Origins and Development of European Cmmunity, eds. David Weigall,
Peter Stirk (Leicester: Leicester University Press, 1992), 67.
212
Schuman, „The Schuman Declaration”, 14.
213
Monnet, Memoires, 386.
214
Dinan, Ever Closer Union. An Introduction to European Integration, 18.
215
Stirk, A history of European Integration Since 1914, 122.
69
un calcul economic216 ce evidenția că, pe termen lung, Marea Britanie ar fi
fost dezavantajată într-o asemenea comunitate, transformă atitudinea în
certitudine și, determină guvernul de la Londra, ca pe data de 30 mai 1950, să
decline participarea. Insistența Franței pentru ca Marea Britanie să accepte
Memorandumul ca pe un angajament pentru semnarea ulterioară a Tratatului
decurgea din faptul că liderii francezi se temeau – așa cum considera
ambasadorul britanic la Paris – ca nu cumva o Mare Britanie neangajată să
submineze componenta supranațională (fundamentală) a Planului și, astfel,
„să îndepărteze germanii de angajamentul pentru aceste idei.” 217 Practic, în
aceste condiții, invitația adresată Marii Britanii conținea deja refuzul acesteia,
sintetizat într-un document al Partidului Laburist, conform căruia „noi, în
Marea Britanie, suntem mai apropiați de rudele noastre din Australia și Noua
Zeelandă, din zona cea mai îndepărtată a lumii, decât de Europa.”218 De
asemenea, același Partid Laburist tocmai naționalizase industriile de cărbune
și oțel, fapt pentru care premierului Clement Attlee nu i se părea deloc
atractivă o instituție precum Înalta Autoritate, care nu doar că părea
nedemocratică dar, nici nu era responsabilă în fața cuiva. Irlanda era
predominant agrară, iar legăturile economice foarte strânse cu Marea Britanie
excludeau o poziție diferită de cea a Londrei. La fel, statele scandinave, mult
mai apropiate economic de Marea Britanie, dar și ca urmare a experienței
războiului, au refuzat Planul Schuman, în timp ce Austria a rămas un stat
neutru.
Scepticismul european provenea din părăsirea paradigmei cooperării
interguvernamentale pentru o nouă abordare, dezvoltată pe baza abandonării
controlului național asupra unor domenii economice extrem de importante.
Un barometru pentru această ciocnire de viziuni este reprezentat chiar de
negocierile dintre statele semnatare atunci când, concepției lui Monnet cu
privire la o instituție pur supranațională (aflată dincolo de orice influență a
guvernelor naționale) îi este opusă cea susținută de Olanda, care sprijinea
necesitatea unui „câine interguvernamental de pază” al Înaltei Autorități.
Dezbaterea dintre supranațional și interguvernamental s-a proiectat asupra
sursei legitimității Înaltei Autorități care, pentru Monnet trebuia să fie
constituită de un tratat ratificat de parlamentele naționale pe când, Olanda
considera că ratificarea trebuie să revină guvernelor semnatare. Compromisul
dintre părți a luat forma includerii, în ciuda îndoielilor exprimate de Monnet,
a Consiliului de Miniștri printre instituțiile Comunității și a distribuirii puterii
216
Doar 4 – 6 % din producția de oțel britanică era exportată de Marea Britanie în Europa
Occidentală.
217
În Stirk, A history of European Integration Since 1914, 123.
218
Labor Party, European Union, 1950, citat în Stirk, A history of European Integration Since
1914, 122.
70
între acesta și Înalta Autoritate și Adunarea Comună; cea de-a patra instituție
– Curtea de Justiție – și-a conturat identitatea în urma inițiativei belgiene și a
discuțiilor care au urmat-o.
După doi ani de la Declarația Schuman, perioadă în care planul a fost
propus statelor europene, a fost redactat și apoi ratificat tratatul care
transforma principiile expuse în mai 1950 în prevederi cu caracter legal.
Extinzând declarația Schuman și făcând-o operațională, șase state europene
lansează prima dintre comunitățile europene – Comunitatea Europeană a
Cărbunelui și Oțelului (CECO) – cu sediul la Luxemburg. Era, așa cum
întrevăzuseră inițiatorii și părinții săi fondatori, primul pas către ceea ce urma
să devină Uniunea Europeană. Ratificarea tratatului a fost extrem de
dezbătută în spațiile naționale, tocmai din perspectiva rolului și locului unei
instituții supranaționale precum Înalta Autoritate. În acest decor politic
augmentat de eventualele efecte negative pe care ar fi putut să le implice
controversele privitoare la Comunitatea Europeană de Apărare (CEA)
presiunile pentru urgentarea ratificării întreprinse de Jean Monnet au făcut
ca pe 18 aprilie 1951 să fie semnat, de către miniștrii de externe ai „celor
șase” (Franța reprezentată de Robert Schuman, Germania de Konrad
Adenauer, Italia de Carlo Sforza, Belgia reprezentată de Paul van Zeeland din
poziția de ministru de externe dar și de Joseph Meurice, din cea de ministru
al comerțului exterior, Luxemburg reprezentat de Joseph Bech și Olanda
reprezentată de D. U. Stikker, ca ministru de externe și de J. R. M. Van den
Brink, din cea de ministru al economiei) Tratatul de la Paris și, pe data de 10
august 1951 să își înceapă propriu-zis activitatea Comunitatea Europeană a
Cărbunelui și Oțelului.

III.1.1. Tratatul de la Paris – obiective și prevederi


instituționale
Înființarea CECO reprezintă începutul transferului deciziei politice
de la nivel național la nivelul instituțional comunitar. Conform Tratatului de
la Paris (art. 3)219, prima experiență de integrare europeană originală – CECO
– decisă pentru o durată de 50 de ani220, urma, ca pe baza acțiunii în interes
comun a instituțiilor sale, să îndeplinească următoarele obiective:

a. să promoveze dezvoltarea schimburilor între țările membre;

219
Treaty establishing the European Coal and Steel Community, art. 3, disponibil la
https://eur-lex.europa.eu/legal-
content/FR/TXT/PDF/?uri=CELEX:11951K/TXT&from=EN.
220
Conform art. 97, Tratatul CECO intrat în vigoare pe 23 Iulie 1952 a expirat la 23 iulie
2002 (decizia statelor membre de nu-l mai reînnoi a marcat și desființarea CECO).
71
b. să vegheze la aprovizionarea regulată a pieței;
c. să modernizeze producția;
d. să asigure în mod egal utilizatorilor accesul la sursele de
producție;
e. să amelioreze condițiile de muncă și de viață în aceste două
sectoare;
f. să se străduiască să obțină cele mai scăzute prețuri, fără să
modifice calitatea produselor;
g. să exploateze rațional zăcămintele pentru a evita epuizarea lor.

Prin Tratatul de la Paris (art. 7)221, în îndeplinirea obiectivelor sale,


Comunitatea Europeană a Cărbunelui și Oțelului își sprijină activitatea pe un
cadru instituțional, format din:
1. Înalta Autoritate era formată din nouă membri (câte cel puțin
unul din fiecare stat, dar nu mai mult de doi membri din fiecare stat), aleși pe
o perioadă de șase ani; avea puteri executive, administrând piața comună și
făcând presiuni pentru eliminarea tuturor barierelor din calea liberei circulații
a cărbunelui și oțelului. Înalta Autoritate era împuternicită să realizeze
obiectivele Tratatului și, în acest sens, lua decizii, formula recomandări și
opinii cu privire la subsidii sau ajutoare industriale care ar fi putut constitui
piedici în calea comerțului liber, putea bloca fuziuni sau achiziții sau orice alt
de înțelegeri între companii și, în anumite circumstanțe, putea controla
prețurile; pentru actorii care refuzau să se conformeze deciziilor sale putea să
stabilească și să impună sancțiuni financiare.222 Dar, cea mai importantă
caracteristică a Înaltei Autorități era dată de independența sa totală în raport
cu statele membre, fapt menționat în art. 9, care stipulează că „în îndeplinirea
atribuțiilor lor membrii Înaltei Autorități nici nu solicită și nici nu acceptă
niciun fel de instrucțiuni de la niciun guvern sau de la oricare alt organism.
Membrii Înaltei Autorități se abțin de la orice act incompatibil cu caracterul
supranațional al funcțiilor lor.”223 Pentru realizarea sarcinilor sale, Înalta
autoritate era asistată de un Comitet Consultativ (art. 18), format dintr-un
număr egali de producători, consumatori și comercianți (în total, nu mai puțini
de 30, dar nu mai mulți de 51). Având în vedere meritele în inițierea și
susținerea procesului de integrare, nu întâmplător, prima personalitate aleasă
să conducă Înalta Autoritate a fost Jean Monnet.
2. Adunarea Comună (Adunarea) era formată din 78 de membri,
desemnați de legislativele naționale și nu aleși direct de cetățenii statelor

221
Treaty establishing the European Coal and Steel Community, art. 7.
222
Oudenaren, „European Integration: A History of Three Treaties”, 254.
223
Treaty establishing the European Coal and Steel Community, art. 9.
72
membre, în funcție de mărimea populației (câte 18 membri din Franța,
Germania și Italia; câte 10 din Belgia și Olanda; 4 din Luxemburg). Fiind
formată, chiar și în manieră indirectă, din reprezentanți ai „popoarelor
statelor” (art. 20), rolul său trebuia să rezide în a oferi input democratic
proceselor decizionale din cadrul CECO. În practică însă, acest lucru nu s-a
întâmplat decât mult mai târziu, tocmai din cauza faptului că membrii
Adunării nu erau aleși direct iar, ca o consecință directă, puterile Adunării –
cu excepția unei moțiuni de cenzură la adresa Înaltei Autorități în întregul său
(Adunarea nu a utilizat niciodată această pârghie de putere) – erau în esență
consultative, făcând ca Adunarea să fie cea mai slabă instituție comunitară.
Dar, extinderea competențelor Adunării Comune asupra tuturor celor trei
Comunități (prin Tratatul de la Roma) la care, se adaugă introducerea
alegerilor directe în anii 1970, precum și noile proceduri de decizie
(cooperarea și codecizia, devenită ulterior procedura ordinară) au
transformat-o într-o instituție mult mai eficientă și mult mai importantă sub
titulatura actuală de Parlament European.
3. Consiliul de Miniștri (Consiliul) era format din câte un ministru
al fiecărui guvern al statelor membre, în funcție de domeniile aflate în
dezbatere. Această instituție a fost creată, în primul rând, din cauza
îngrijorării statelor Benelux, că, dacă o Înaltă Autoritate ar fi avut puteri prea
mari și, dacă nu ar fi existat nici un forum prin intermediul căruia statele să-
și poată exercita controlul, CECO ar fi fost dominată de cuplul franco-
german. Constituit ca o contrapondere la adresa Înaltei Autorități, funcția sa
principală era de „a armoniza activitatea Înaltei Autorități cu cea a guvernelor
responsabile de politica economică națională”224, reprezentând astfel
„organismul colegial cu caracter politic (rezolvarea problemelor comune) și
diplomatic (protejarea susceptibilităților naționale).”225 Relația dintre
Consiliu și Înalta Autoritate era una extrem de complexă, pentru unele aspecte
fiind necesar avizul cu unanimitate al acestuia, pentru altele fiind suficientă
majoritatea; acest ultim mecanism marca diferența majoră față de
organizațiile tipic interguvernamentale (chiar dacă, în arhitectura
instituțională comunitară, Consiliul este considerat pilonul
interguvernamental), unde decizia se lua prin consens și, pe cale de
consecință, un singur stat putea oricând bloca luarea unei decizii (un exemplu
în acest sens este reprezentat de modul în care se decide în cadrul NATO).
4. Curtea de Justiție era formată din câte un reprezentant al fiecărui
stat, la care s-a mai adăugat un jurat, pentru a fi număr impar, avea rolul de a
supraveghea interpretarea și implementarea Tratatului în acord cu prevederile

224
Treaty establishing the European Coal and Steel Community, art. 26.
225
Gilles Ferreol, Dicționarul Uniunii Europene (Iași: Polirom, 2001), 46.
73
legale (art. 31). Curtea trebuia să soluționeze orice conflict care ar fi apărut
între statele membre, între statele membre și instituțiile Comunității sau între
instituțiile Comunității, deciziile sale fiind obligatorii pe întreg teritoriul
comunitar (art. 92). Astfel, „ordinea judiciară a CECO era asigurată de Curtea
de Justiție, care trebuia să vegheze la o bună funcționare a ansamblului
comunitar, intervenind pentru rezolvarea tuturor diferendelor.” 226 La fel ca
Adunarea Comună, Curtea își va asuma responsabilitatea pentru toate cele
trei Comunități Europene, atunci când Tratatele CEE și Euratom au intrat în
vigoare, în 1958.

Pentru federaliștii europeni, CECO a reprezentat o dezamăgire atât


din punct de vedere conceptual cât și operațional: logica
funcționalistă/comunitară propusă de Monnet părea contradictorie cu
principiile federale, iar Consiliul de Miniștri păstra interguvernamentalismul
în chiar nucleul integrării europene. Chiar dacă unele dintre obiectivele
stabilite prin Tratatul de la Paris nu au fost îndeplinite, CECO se constituie
într-o dovadă pentru viabilitatea procesului de integrare, fiind pentru prima
dată în istorie când guvernele europene cedează puteri semnificative unei
structuri supranaționale. Astfel, din punct de vedere economic prima
Comunitate europeană completează demersul început prin înființarea OECE,
contribuind la renașterea Europei, iar din perspectivă politică reprezintă un
argument solid pentru procesul de reconciliere franco-germană, ca o garanție
esențială a stabilității Europei. De aceea, dincolo de dezamăgiri, insuccese și
imperfecțiuni, CECO rămâne un experiment reușit, un mod în care „a fost
creată o autoritate supranațională, un nucleu potențial pentru un sistem
european federal. Aceasta va juca rolul unui tratat de pace, punând capăt
ostilităților dintre Germania și Europa Occidentală. Nu a fost un aranjament
în maniera celor de la Westphalia sau Versailles. Înțelegerea de a crea o
industrie grea comună nu a modificat granițe, nu a format noi alianțe și, a
redus doar puține dintre barierele comerciale și financiare... Însă, soluționând
conflictele cauzate de cărbune și oțel dintre Franța și Germania, care încetează
după al Doilea Război Mondial, au înlăturat principalul obstacol din calea
parteneriatului economic dintre cele două națiuni.”227 Or, această realizare
devine un fundament extrem de important pe care ulterior vor putea fi
suprapuse noi dimensiuni ale integrării europene, pentru că așa națiunile au
reușit „să caute soluții pentru problemele întâmpinate și nu să obțină avantaje

226
Ferreol, Dicționarul Uniunii Europene, 47.
227
Gillingham, Coal, Steel, and the Rebirth of Europe, 1945-1955, 297-298.
74
temporare. Această metodă explică schimbarea dramatică în relația
Germaniei cu Franșa și cu celelalte țări din Piața Comună.”228
Revirimentul speranțelor federaliste cu privire la integrarea
europeană este marcat de declanșarea negocierilor, în februarie 1951, de a
înființa Comunitatea Europeană de Apărare care s-a dovedit a fi „un
experiment prea ambițios și prematur.” Al doilea astfel de experiment a fost
Comunitatea Politică Europeană care urma să devină „primul pas către o
federație europeană.”229 În 1953 a fost elaborat un plan care stabilea o
structură instituțională quatripartită, pentru a susține funcționarea
Comunității, formată din: Consiliul Executiv European, Consiliul de Miniștri,
Curtea de Justiție și Parlamentul, ales de cetățenii europeni. Însă, această
inițiativă a fost eliminată de pe agenda politică europeană o dată cu colapsul
CEA, în 1954. Urmare a acestui dublu eșec, Monnet a părăsit președinția
CECO în 1955 și, revenit la Paris a înființat o organizație transnațională –
Comitetul de acțiune pentru Statele Unite ale Europei – care s-a constituit
într-un important grup de presiune în favoarea integrării (în favoarea
continuării integrării). Ca o recunoaștere a rolului determinat pe care l-a avut
omul politic francez în cadrul procesului de integrare europeană, Consiliul
European de la Luxemburg, din aprilie 1976 a evidențiat că „Jean Monnet a
atacat frontal inerția din structurile politice și economice europene, cu scopul
de a stabili un nou tip de relație între state, făcând evidentă solidaritatea lor
de de facto și dându-i formă instituțională. Cu realism, Monnet a avut ca punct
de pornire interesele economice dar, fără să abandoneze viziunea mult mai
largă, de a face posibilă cooperarea între cetățenii și națiunile Europei, în toate
domeniile. Uneori, acest obiectiv pare să se fi pierdut în interiorul
vicisitudinilor unificării Europei ... Acum, mai mult ca oricând, ar trebui să
servească drept ghid, permițându-ne să ne ridicăm deasupra sarcinilor noastre
administrative cotidiene și să-i oferim sensul său adevărat și substanțial ...
Este moral ca Europa să-i plătească un tribut special de recunoștință și
admirație. De aceea, șefii de state sau de guverne ai Comunității au decis să-
i ofere titlul de Cetățean de Onoare al Europei.”230 În 2002, Tratatul de la
Paris a expirat, iar declinul strategic al celor două sectoare a constituit rațiunea
din spatele dispariției primei Comunități europene – CECO.

228
Monnet, „A Ferment of Change”, 21.
229
McCormick, Understanding the European Union. A Concise Introduction, 54.
230
European Council, „Conclusions of the European Council”, Luxembourg 1-2 April 1976,
disponibil la http://aei.pitt.edu/1412/1/Luxembourg_April_1976.pdf.
75
III.2. Tratatele de la Roma (1957): Comunitățile
Europene
Mijlocul anilor 1950 este marcat de intensificarea discuțiilor cu
privire la cooperarea europeană. Dacă CECO nu a reușit să satisfacă toate
așteptările, a reușit în schimb să îndeplinească „o promisiune, cea mai
importantă: a continuat și adâncit procesul de integrare” demonstrând că
„succesul poate să se nască din eșec.”231 Tratatul de la Roma, preluând această
filosofie, a relansat integrarea europeană232 evidențiind „imposibilitatea
practică a integrării parțiale și declanșând o arie de investigație care a indicat
traseul pe care îl vor parcurge următoarele stadii ale procesului.” 233 Un
asemenea raționament este încapsulat în metafora favorită a adepților
federalismului care descria Uniunea Europeană ca „un vas fragil care
naufragiază constant în apele extrem de agitate și periculoase ale suveranității
și interesului național”; în schimb, „fiecare nouă reparație și relansare face
vasul mai puternic, în timp ce pericolele navigării sunt identificare și
prezentate.”234 Noile Comunități – Comunitatea Europeană a Energiei
Atomice (CEEA/Euratom) și Comunitatea Economică Europeană (CEE) –
reprezintă „reparațiile” care au pregătit „vasul” integrării europene pentru o
călătorie care continuă și astăzi, ca o reflectare a faptului că „deși Uniunea
Europeană nu a monopolizat procesul politic (decizional) transnațional vest-
european, și-a întins tentaculele în din ce în ce mai multe domenii, pe măsura
ce au trecut anii.”235 În planul expus de Robert Schuman la începutul anilor
1950, uniunea politică era produsul integrării economice, iar primii (patru)
ani de existență ai CECO demonstraseră statelor membre că cele două
industrii au fost un teren de testare extrem de prielnic pentru ipoteza
ministrului francez de externe doar că, dezvoltarea izolată a celor două
sectoare devenise imposibilă. Fiind încă resimțite efectele insuccesului
înregistrat de CEA, miniștrii de externe ai celor șase, cu intenția de a energiza
procesul de integrare, s-au întâlnit în iunie 1955 la Messina, convenind asupra
faptului că „este necesar să acționăm pentru o Europă unită, care să devină
realitate prin dezvoltarea instituțiilor comune, prin fuziunea progresivă a
231
Gillingham, Coal, Steel, and the Rebirth of Europe, 1945-1955, 299.
232
Riguros, relansarea integrării europene poate fi considerată o sintagmă improprie având
în vedere că perioada de după 1955 pe care o reflectă reprezintă momentul primului proiect
exclusiv european (dezvoltat fără susținerea directă și nemijlocită a administrației
americane); de aceea, poate formula care să reflecte cel mai bine realitatea ar fi lansarea
integrării europene.
233
Gillingham, Coal, Steel, and the Rebirth of Europe, 1945-1955, 300.
234
Dinan, Ever Closer Union. An Introduction to European Integration, 22.
235
Hellen Wallce „The Policy Process”, în Policy Making in the European Union, 4th edition,
eds. Hellen Wallace, William Wallace (Oxford: Oxford University Press, 2000), 52.
76
economiilor naționale, prin crearea unei piețe comune și, prin armonizarea
succesivă a politicilor sociale.”236 Astfel, în martie 1957, la Roma se
semnează Tratatul instituind Comunitatea Economică Europeană precum și
un al doilea Tratat, mai puțin invocat în ecuația integrării, cel instituind
Comunitatea Europeană a Energiei Atomice. Aceste două organizații reflectă
nu doar compromisul din spatele procesului de integrare europeană ci și, cele
două perspective care l-au subsumat.

III.2.1. Propuneri, dezbateri, perspective


Cea mai importantă propunere venită din partea Comitetului de
Acțiune pentru Statele Unite ale Europei a vizat înființarea CEEA (Euratom)
prin extinderea competențelor Înaltei Autorități asupra tuturor formelor de
energie , incluzând gazul, energia atomică dar și transportul. Dintre statele
micii Europe (Europa celor șase), doar guvernul francez a văzut în Euratom
(conceput de Monnet ca un pas important în definitivarea unificării europene)
prilejul pentru a-și susține și dezvolta propriul program nuclear (atât pentru
scopuri civile cât și militare). Un alt stat favorabil propunerii lui Jean Monnet
a fost SUA, care descurajau planurile alternative – de a utiliza OECE-ul drept
cadru pentru cooperarea în domeniul energiei atomice – și care, au identificat
în Euratom oportunitatea de a acționa (așa cum o făcuseră și în cazul NATO,
UEO sau OECE) ca un catalizator pentru integrare; părea un scenariu cu atât
mai convenabil cu cât, puținele interese legitime din noul domeniu al energiei
atomice făceau ca la fel de puține să fie obstacolele care trebuiau depășite.237
O altă propunere care a completat-o pe cea a Comitetului de Acțiune
a aparținut ministrului olandez de externe Johan Willem Beyen și viza
înființarea unei piețe comune care urma să excludă reîntoarcerea la perioada
interbelică, atunci când refacerea s-a confruntat cu protecționismul și, de
asemenea, urma să corecteze viciile integrării sectoriale (cel mai evident fiind
reprezentat de riscul cartelizării respectivelor sectoare). Jean Monnet a
respins această propunere, nu neapărat pentru că inițiase el însuși una, ci mai
ales pentru că o considera prea ambițioasă, cu o soartă asemănătoare celei
avute de CEA. Însă, după cum observa Desmond Dinan, contextul
internațional era favorabil planului lui Beyen și de aceea, „relansarea
integrării europene după colapsul CEA nu se datorează lui Monnet sau
suportului în favoarea Euratom, ci schimbărilor survenite în relațiile

236
Messina Declaration, disponibil la
http://www.internationaldemocracywatch.org/attachments/296_The%20Messina%20Declar
ation%201955.pdf.
237
Stirk, A history of European Integration Since 1914, 137.
77
comerciale internaționale de la mijlocul anilor 1950.”238 Grație măsurilor de
liberalizare promovate de OECE și de GATT, comerțul mondial a crescut și,
o dată cu el, a crescut și bunăstarea. Pe cale de consecință, guvernele europene
susțineau liberalizarea comerțului, persistând încă diferențele în gradul pe
care aceasta trebuie să-l atingă: britanicii și guvernul german (cu precădere
Ludwig Erhard, ministrul economiei) susțineau continuarea liberalizării prin
intermediul mecanismelor OECE și GATT, pe când Franța rămăsese adepta
protecționismului. Pentru Olanda, cu o economie de dimensiuni reduse,
liberalizarea deplină a economiei reprezenta garanția prosperității: așa se
explică decizia guvernului olandez de a propune o piață comună care să
conțină a asemenea trăsătură, întrucât progresele înregistrate prin intermediul
OECE și GATT (constrânse în luare deciziilor de structura
interguvernamentală) erau considerate insuficiente.
Propunerea lui Monnet pentru completarea integrării cu o nouă
ipostază a integrării sectoriale a fost primită cu mare rezervă deoarece, pentru
majoritatea guvernelor europene, continuarea integrării era similară cu
extinderea liberalizării pieței și nu cu centralizarea funcțiilor de reglementare
la nivelul Înaltei Autorități – lecția pe care o oferise CECO era, ca pe viitor,
să fie evitată integrarea sectorială. Altfel spus, contrar logicii funcționaliste
susținute de Monnet, CECO era un bun exemplu de integrare însă, un
exemplu pentru ceea ce pe viitor, trebuia evitat: „în ultimii patru ani
Comunitatea Cărbunelui și Oțelului a dovedit că piața comună este nu doar
fezabilă ci și avantajoasă pentru cei implicați. Dar, în același timp, a arătat că
integrarea sectorială ridică propriile sale probleme de excludere și
discriminare. Prin urmare, decât să continue să experimenteze abordarea
sectorială, cei șase au decis să creeze o piață comună pentru toate
produsele.”239 Spre deosebire de inițiativa lui Monnet, susținută de Paul-
Henri Spaak și acceptată doar de Franța, proiectul lui Beyen a fost foarte bine
primit de Germania Federală și, concomitent, întâmpinat cu mare scepticism
de guvernul francez, care considera că o integrare deplină a economiilor ar fi
pus în competiție directă industria franceză cu mult mai performanta industrie
germană. În Germania, de pe poziția liberalismului economic, Ludwig Erhard
considera că orice extensie a integrării sectoriale va accentua tendințele
dirijiste ale Înaltei Autorități. Antipatia ministrului german pentru integrarea
sectorială susținută pe puternice insituții supranaționale reflecta nu doar
interesele mediului economic german ci, era împărtășită și de reprezentanții

238
Dinan, „How Did We Get Here?”, 30.
The Economist, 11 August 1956, în Politics in the European Union, eds. Ian Bache, Simon
239

Bulmer, Stephen George, Owen Parker, 4th edition (Oxford: Oxford University Press, 2015),
111.
78
industriei italiene. În acest sens, un document al Confindustria
(Confederazione Generale dell'Industria Italiana) argumenta împotriva
„integrării sectoriale și a multiplicării autorităților supranaționale specializate
... În locul unei Europe a statelor națiune, o astfel de integrare nu va pune o
Europă unită, ci o serie de feude dominate de tehnocrați și planificatori.”240
Fiind adeptul liberalizării globale, prin intermediul cooperării
interguvernamentale (poziție similară cu cea susținută de Marea Britanie),
Erhard împreună cu ceilalți miniștri germani au ajuns în cele din urmă la un
compromis (nu pentru că ar fi ezitat între cele două modele, ci pentru că și cel
mai liberal dintre ele părea, așa cum vor argumenta mai târziu și britanicii,
prea centralizat și neperformant) – pe 22 mai, au decis să susțină o piață unică,
pentru că doar aceasta era convergentă cu regimul comercial global promovat
de GATT.
Astfel, la mijlocul anilor 1950, se structuraseră două direcții care
conturau dezbaterile privitoare la integrarea europeană: o continuare a
integrării sectoriale, centrată pe noua Comunitate a Energiei Atomice și/sau
un plan de integrare prin eliminarea barierelor comerciale și crearea unei
pieței comune. Cei care, precum Monnet, concepeau integrarea ca pe un
proces de realizare a proiectelor comune prin mediere instituțiilor
supranaționale erau tentați să evidențieze importanța comunității energiei
atomice și a necesității unor noi dezvoltări în această direcție. Pe de altă parte,
cei care împărtășeau viziunea Germaniei, vedeau integrarea europeană mai
mult ca pe un proces de eliminare a barierelor intra-europene, mizând pentru
îndeplinirea acestui obiectiv pe necesitatea unei piețe comune. Aceste două
abordări sunt cunoscute ca „integrare pozitivă”, respectiv „integrare
negativă”241 și sunt limitele care au încadrat constant dezbaterile și soluțiile
care au vizat dezvoltarea Europei postbelice.
Ca urmare a diferențelor de viziune dintre Franța și Germania, Paul-
Henri Spaak s-a întâlnit cu primul ministru luxemburghez Joseph Bech și au
elaborat o inițiativă formală a statelor Benelux, evitând alegerea uneia dintre
cele două viziuni (pozitivă sau negativă). Colate, cele două puncte de vedere,
au fost discutate de șefii guvernelor celor șase, la începutul lui iunie 1955 (1-
2 iunie) la Messina, deși inițial acest consiliu fusese convocat pentru a stabili
un succesor al Jean Monnet la președinția Înaltei Autorități. Însă, nici la acest
nivel nu s-a conturat o soluție pentru scenariul optim al integrării europene,
dar s-a decis crearea unui comitet format din reprezentanți guvernamentali și

240
Raport Confindustria, februarie 1956, citat în Stirk, A history of European Integration
Since 1914, 138.
241
Majone, Dilemmas of European Integration. The Ambiguities and Pitfalls of Integration
by Stealth.
79
experți242 care urma să analizeze ideile din memorandumul statelor Benelux;
cel însărcinat să coordoneze activitatea Comitetului a fost primul ministru
belgian – Paul-Henri Spaak. De aceea, dacă numele lui Monnet este, în
general, asociat cu cu înființarea CECO, „remarcabilul om de stat, care a
lucrat atât de bine pentru cauza Europei” 243 – Paul-Henri Spaak – este
considerat „părintele” Comunității Economice Europene. Încă din timpul
războiului, Spaak s-a dedicat cauzei unificării europene, scriindu-i în 1941
primului ministru britanic că aceasta este singura alternativă a conflictului,
întrucât chiar „evenimentele ultimelor douăzeci de luni petrecute în Europa
au demonstrat că statele continentului trebuie să se unească”244, iar mai târziu,
după cum însuși va recunoaște, integrarea europeană va deveni „o veritabilă
manie” care îi va aduce nu doar președinția OECE în 1948, ci și supranumele
de Domnul Europa (Mr. Europe).

III.2.1.1. Raportul Spaak


Negocierile din cadrul comitetului s-au desfășurat în cea mai mare
parte a lor la Bruxelles, în perioada iulie 1955 – martie 1956. Rezultatul celor
doi ani de muncă „fascinantă, anevoioasă și plină de incidente”245 s-a
materializat în Raportul Spaak, elementul fundamental pentru elaborarea
Tratatelor de la Roma. Spre deosebire de demersurile care au precedat
înființarea CECO, de data aceasta Marea Britanie părea mai interesată de
procesul de integrare, pentru o scurtă perioadă fiind membră a Comitetului
Spaak; ulterior s-a retras constatând că dorința sa de a institui un acord (o
asociație) pentru liberul schimb era imposibil de realizat în cadrul comunitar
deoarece, așa cum Spaak a admis „noul plan era motivat mai puțin de
cooperare economică, decât de dorința de a face un nou pas spre uniunea
politică.”246 Sub aceste auspicii, negocierile s-au încheiat, iar Raportul Spaak
a fost înaintat spre dezbatere miniștrilor de externe ai statelor membre în
cadrul conferinței de la Veneția, din mai 1956. Meritul enorm pe care omul
politic belgian l-a avut în finalizarea acestui demers este recunoscut de
ministrul de externe olandez – Beyen: „ceea ce și-a asumat și a realizat este
fără precedent. Nu este prea mult să spunem că, fără conducerea sa neobosită
242
Convocarea unui comitet de experți sub coordonarea unei importante personalități politic
era o metodă nouă, menită să răspundă provocărilor extrem de complexe relative viitorului
integrării europene: pe de o parte, experții trebuiau să soluționeze problemele de natură
economică și administrative iar, pe de altă parte, politicienii trebuiau să se asigure că aceste
soluții nu impietează avansul politic al integrării europene.
243
Monnet, Memoires, 474.
244
Spaak, The Continuing Battle: Memoires of a European 1933-1966, 76.
245
Spaak, The Continuing Battle: Memoires of a European 1933-1966, 230.
246
Paul-Henri Spaak, citat în The European Union. Politics and Policies, McCormick, 68.
80
și influentă, Tratatele europene nu ar fi fost gata pentru a fi semnate într-un
timp atât de scurt sau, poate, nu ar fi fost niciodată.”247 Personalitatea politică
a lui Paul-Henti Spaak și convergența sa cu ideea unității europene au
influențat negocierile prin maniera extrem de flexibilă de investigare a
modurilor de continuare a integrării economice, favorizând cadrele
transnaționale pentru soluționarea aspectelor problematice. Așa se și explică
natura profund mozaicală a Raportului, însă acest puzzle al integrării, pe care
a reușit să îl îmbine Spaak, părea că este (și intrarea în vigoare a Tratatelor i-
a confirmat valabilitatea) modalitatea ideală de a evita fricțiunile și de a obține
acordul (mai ales că perspectivele concurente păreau ireconciliabile).
În componenta referitoare la piața unică, Raportul Spaak a fost
dezvoltat pe ideea creșterii economice și a integrării, susținute prin
intermediul competiției, fără însă a se face referire la armonizarea costurilor
vamale. Cu toate că Franța acceptase necesitatea coordonării politicilor
economice și comerciale, susținea și necesitatea planificării și a intervenției
statului pentru a compensa eventualele disfuncții ale pieței. Totuși, în urma
negocierilor, poziția Franței, reprezentată de ministrul de externe Christian
Pineau, a fost exprimată pe 8 noiembrie 1956, acceptând în cele din urmă că
„egalizarea standardelor de viață și a condițiilor de muncă se va face în timp
prin chiar funcționarea pieței comune.”248 De asemenea, în pofida opoziției
Franței, o altă componentă liberală privitoare la regulile competiției
economice249 a fost impusă de cuplul germano-olandez: dacă Tratatul de la
Paris (care reflecta poziția Franței) impunea prin art. 66 obținerea unei
„autorizări prealabile” pentru orice fuziuni între întreprinderi, tratatul cu
privire la piața comună stipula expres, în articolul 88, că „este interzis abuzul
de poziție dominantă în cadrul pieței comune.” Acordul cu privire la
procedurile de luare a deciziilor a fost obținut în februarie 1957, reflectând
mai puțin o viziune comună cât mai curând pozițiile diferite exprimate de
Olanda (adepta procedurilor de tip federal) și Franța (susținătoarea
interguvernamentalismului). Rezultatul a fost un spectru variat de proceduri,
în acord cu situații și domenii diferite (fiind oglinda fidelă a puzzle-lului
procesului de negociere coordonat de Spaak), principiul general fiind că, în
domeniile specificate de Tratat, Consiliul poate decide cu majoritate calificată
dar, doar la propunerea Comisiei; atunci când inițiativa Comisiei nu este
necesară, Consiliul poate decide prin unanimitatea sau printr-o regulă specială
a majorității.250

247
Johan Willem Beyen, citat în Heater, The Ideea of European Unity, 167.
248
Christian Pineau, citat Stirk, A history of European Integration Since 1914, 144.
249
Stirk, A history of European Integration Since 1914, 144.
250
Stirk, A history of European Integration Since 1914, 145.
81
Înțelegerile obținute în cadrul Comitetului Spaak au reflectat
compromisurile dintre diversele interese naționale, evidențiate de opoziția
dintre Franța si Germania. Dar, dincolo de aceste compromisuri, pentru ca
Adunarea Națională Franceză să ratifice un tratat cu privire la piața comună
au fost necesare o serie de concesii semnificative oferite Franței și care pot fi
grupate în trei categorii251: Euratomul, agricultura și relațiile cu teritoriile de
peste mări.
Recomandările Raportului Spaak în legătură cu Euratom au fost
primite foarte bine de către Franța, care spera ca astfel să poată utiliza o serie
de subsidii germane pentru dezvoltarea tehnologiei nucleare, mai ales în
coordonata sa militară, armele nucleare garantându-i Franței accesul în clubul
marilor puteri, din care fusese exclusă urmare a noii configurații
geostrategice. Evenimentele recente subsumate Războiului Rece (invazia
Ungariei sau criza Suezului) constituiau argumente pentru dezvoltarea
capacității franceze de descurajare nucleară, iar Euratomul urma să faciliteze
alocarea de resurse suplimentare pentru realizarea acestui obiectiv, în timp ce
excludea componenta nucleară din inventarul puterii germane și, de asemenea
urma să garanteze Franței accesul la uraniul din Congo-ul belgian. Importanța
Euratom-ului pentru administrația de la Raris rezultă și din propunerea lui
Pineau adresată celorlalte cinci state membre de a semna și ratifica mai întâi
acest Tratat și apoi pe cel referitor la piața comună. Opoziția întâmpinată și
exprimată în temerea Germaniei că o dată realizată integrarea în domeniul
energiei, Franța nu va mai fi interesată să finalizeze negocierile pentru
instituirea pieței comune a făcut ca, la summit-ul de la Veneția, să fie
reafirmată concomitența celor două tratate.
Ca urmare a presiunilor Franței, agricultura a beneficiat de un capitol
separat în cadrul Tratatului, pe ale cărui obiective generale va fi constituită
PAC (Politica Agricolă Comună) în 1962. Dacă Franța, în urma negocierilor,
acceptase să-și deschidă piața pentru competiția cu mult mai puternicele
companii germane, a obținut în schimb (cea de-a doua jumătate a
compromisului) includerea în Tratat a unor politici în favoarea sectorului
agricol francez, extrem de important ca dimensiuni și pondere dar, destul de
subdezvoltat ca performanțe. Prin urmare, pentru guvernul celei de-a Patra
Republici Franceze, agricultura era importantă atât din punct de vedere
economic dar și politic. Din punct de vedere politic, micii fermieri
reprezentau un electorat disproporționat de mare, iar ineficiența lor
coroborată cu dorința de a-și păstra independența trebuiau susținute prin
alocații bugetare (subsidii) foarte mari; transferul costurilor către bugetul

251
Ian Bache, Simon Bulmer, Stephen George, Owen Parker, eds., Politics in the European
Union, 4th edition (Oxford: Oxford University Press, 2015), 113-114.
82
comunitar ar fi făcut, încă o dată, ca Franța să împartă efortul financiar cu
Germania. Pe de altă parte, din punct de vedere economic, agricultură
franceză producea foarte mult și ar fi existat riscul unei crize de
supraproducție. De aceea, ca parte a concesiei, Franța a obținut protejarea și
garantarea piețelor de desfacere pentru produsele agricole.
În contextul decolonizării și al războiului din Algeria era extrem de
important ca Franța sa-și salveze legăturile preferențiale cu fostele colonii.
Astfel, o altă concesie majoră oferită Franței a fost ca instituirea pieței
comune să nu elimine aceste schimburi comerciale care reprezentau un
procent semnificativ din totalul intereselor economice franceze. Mai mult,
„incapabilă sa-și finanțeze modernizarea programelor din teritoriile de peste
mări, Franța era disperată să obțină sprijin european, cu precădere german.
Acesta era un preț pe care Adenauer era dispus să îl plătească.”252 Deși, „nici
în guvernul și nici în sectorul industrial german nu era nicio simpatie pentru
Euratom; deși germanii ar fi preferat ca agricultura să fie gestionată la nivel
național și, să continue să importe produse alimentare cât mai ieftine din restul
lumii; deși, nu era niciun entuziasm pentru ultimele vestigii ale
colonialismului francez” 253, totuși aceste concesii au fost făcute Franței ca
parte a costurilor pe care Germania și le asumase pentru a beneficia de piața
comună a produselor industriale. Pentru același azimut, o altă concesie majoră
făcută de Germania, de data aceasta în favoarea Italiei, a constat în includerea
în textul Tratatului a principiului eliminării disparităților dintre regiunile
prospere și cele mai sărace. Italia spera ca astfel să obțină sprijinul Germaniei
pentru dezvoltarea zonei sale sudice, cea mai săracă din spațiul comunitar.
O serie de factori externi254 au influențat deciziile guvernelor
naționale, grăbind finalul bătăliei Parisului (așa cum au numit-o negociatorii
francezi la Bruxelles) și au constituit un aspect important pentru formularea
și acceptarea compromisurilor care vor reprezenta temelia Tratatelor de la
Roma. În 1956, Guy Mollet devine prim ministru, ceea ce marchează o
schimbare majoră de perspectivă în politica Franței: convertit din adversar în
susținător al integrării (și) prin intermediul pieței comune (pe care o considera
unica modalitate de a dezvolta și de a face competitivă industria Franței),
omul politic francez va imprima această convingere și politicii externe a
statului său. Membru al Comitetului de Acțiune, condus de Jean Monnet,
Mollet este desemnat premier pe fondul deteriorării situației din Algeria,
conflict care a acaparat atenția și interesul francezilor, lăsând în plan secund
negocierile desfășurate la Bruxelles și diminuând astfel criticile și rezervele

252
Stirk, A history of European Integration Since 1914, 145.
253
Bache, Bulmer, George, Parker, eds. Politics in the European Union, 113-114.
254
Bache, Bulmer, George, Parker, eds. Politics in the European Union, 112-113.
83
care ar fi putut fi exprimate. Un alt catalizator al negocierilor de la Bruxelles
a fost invadarea Ungariei de trupele sovietice, eveniment care a reamintit
Occidentului că Războiul Rece era în plină desfășurare: vechiul aliat trebuia
îngrădit, iar o asemenea politică readucea în discuție unitatea Europei
(Occidentale) ca parte a soluției. Nu în ultimul rând, în octombrie 1956 a
izbucnit criza Suezului. După naționalizarea canalului, Nasser, președintele
Egiptului, se transformă într-un simbol al lumii arabe, oferind un exemplu (și
considerau francezii și sprijin material și militar) rebelilor algerieni. Eșecul
intervenției militare concepute de Franța, pentru a ocupa zona canalului Suez,
este percepută de opinia publică drept un rezultat al trădării britanice ( care
se raliase politicii neintervenționiste americane). Umilința națională la care
fusese supusă Franța a oferit suport pentru retorica naționalistă a lui Charles
de Gaulle, care în mai 1958 a devenit președinte al celei de-a Cincea
Republici. Ascensiunea lui de Gaulle și certitudinea sfârșitului iminent al
celei de-a Patra Republici au declanșat o adevărată „grabă către Roma”, în
efortul ca cele două Tratate să fie semnate înainte ca de Gaulle să devină
președinte și să stopeze întregul experiment.
Așadar, contextul internațional a reprezentat un alt factor important
pentru definitivarea și aprobarea de către guvernele celor șase a Raportului
Spaak, în mai 1956. Comitetul Spaak a fost ulterior transformat într-o
conferință care a elaborat cele două Tratate semnate în data de 25 martie 1957
și intrate în vigoare în data de 1 ianuarie 1958. Dacă Tratatul instituind CEEA
suscită mai curând un interes tehnic, cel instituind CEE a avut un efect
semnificativ asupra integrării europene, întrucât deschidea calea către o piață
comună s tuturor bunurilor și serviciilor, incluzând ulterior și libera circulație
a persoanelor. Fiind însă imaginea tipică a unui compromis politic (maximal)
în interiorul să se regăsesc „prevederi care variază de la general la particular,
de la mundan la ezoteric.” 255 Aceasta, și nici opoziția față de strategia care l-
a făcut posibil, nu l-au împiedicat pe Monnet să considere Tratatul un moment
istoric în integrarea europeană, pentru că „o nouă metodă de acțiune a înlocuit
eforturile de dominație ale statelor națiune cu un proces constant de adaptare
la noile condiții, o reacție în lanț, un ferment pentru ca o schimbare să o inducă
pe alta.”256

255
Dinan, „How Did We Get Here?”, 31.
256
Monnet, „A Ferment of Change”, 21.
84
III.2.2. Comunitatea Europeană a Energiei Atomice
(CEEA / EURATOM)
Conform Tratatului instituind CEEA, statele semnatare dădeau
prioritate dezvoltării energiei nucleare în scopuri pașnice, vizând în primul
rând următoarele obiective (art.2)257:

a) să dezvolte cercetarea și să asigure diseminarea


cunoștințelor tehnice;
b) să stabilească norme unitare de securitate pentru
protecția sanitară a populației și a lucrătorilor și să vegheze la aplicarea
acestora;
c) să faciliteze investițiile și să asigure, în special prin
încurajarea inițiativelor întreprinderilor, realizarea instalațiilor de bază
necesare pentru dezvoltarea energiei nucleare în Comunitate;
d) să vegheze la aprovizionarea constantă și echitabilă a
tuturor utilizatorilor Comunității cu minereuri și combustibili nucleari;
e) să garanteze, prin controale adecvate, că utilizarea
materialelor nucleare nu este deturnată spre alte scopuri decât cele cărora le
sunt destinate;
f) să exercite dreptul de proprietate care îi este recunoscut
asupra materialelor de fisiune speciale;
g) să asigure piețe mari de desfacere și accesul la cele mai
bune mijloace tehnice, prin crearea unei piețe comune a materialelor și
echipamentelor specializate, prin libera circulație a capitalurilor pentru
investițiile în domeniul nuclear și prin libertatea de a angaja specialiști din
cadrul Comunității;
h) să instituie cu celelalte țări și cu organizațiile
internaționale orice legături care pot promova progresul în utilizarea pașnică
a energiei nucleare.

Îndeplinirea obiectivelor Euratom era încredințată unei structuri


instituționale copiată după cea a CECO și formată din: Parlamentul european
(același pentru toate comunitățile), Consiliul (diferit, dar având în vedere
componența și geometria sa variabilă, instituția era una comună), Curtea de
Justiție (comună pentru toate Comunitățile) și Comisia (diferită, în funcție de
Comunitate).

257
The Euratom Treaty (Consolidated Version), disponibil la
https://www.consilium.europa.eu/media/29775/qc0115106enn.pdf.
85
Deși diferită, Comisia CEEA avea atribuții similare cu cea a CEE,
dar spre deosebire de aceasta, a eșuat să se constituie într-un factor care să
dinamizeze procesul de integrare.258 Primul său președinte, Louis Armand, a
demisionat după numai un an, iar în 1970 a fost ales Etienne Hirsch. Acest an
marchează și începutul propriu-zis al activității Comisiei care, din păcate, se
suprapune peste un context internațional mult diferit de cel în care energia
atomică ar fi putut fi o necesitate imediată (și care impulsionase negocierile
pentru constituirea Comunității). Accesul la resursele clasice/convenționale
de energie – cărbune și petrol (în acest din urmă caz, mai ales după diminuarea
dependenței de Orientul Mijlociu, efect al crizei Suezului) – devine la sfârșitul
anilor 1950 mult mai facil, iar înlocuirea lor mult mai puțin presantă.
Întârzierea funcționării Comisiei și, pe cale de consecință, a
Comunității Europene a Energiei Atomice, este cauzată de o serie de
divergențe naționale cu privire la finanțarea politicilor nucleare: dacă inițial
Franța, pentru că avea cel mai dezvoltat program de finanțare nucleară, spera
să obțină și cea mai mare finanțare comunitară, dezvoltarea rapidă a unor
programe similare de către Italia și Germania de Vest, au făcut ca, sub
președinția lui de Gaulle, Franța să nu mai considere CEEA atât de atractivă.
Repoziționarea Franței va fi imediat translată șu asupra performanței
Comunității. Decizia Comisiei Hirsch de a inspecta facilitățile nucleare ale
Franței, precum și cea de a participa la un program nuclear comun cu SUA s-
au lovit de opoziția directă a administrației de la Paris. Deși, în cele din urmă,
aceste inițiative au obținut votul Consiliului, Franța a reușit blocarea lor prin
impunerea unanimității ca regulă pentru deciziile referitoare la alocațiile
bugetare comunitare. Eșecul Comisiei CEEA de a se impune în fața unui stat
membru, dublat de decizia lui Charles de Gaulle de a nu-l mai renominaliza
pentru funcția de președinte pe Etienne Hirsch și alegerea ca succesor al său
pe Michel Chatenet (mult mai uțin decis să transforme Comisia în jucător
important al procesului de integrare) au aruncat Euratom-ul într-o criză
profundă. Conform lui Lawrence Scheinman259, o serie de cinci factori
interdependenți au contribuit la aceasta: modificările contextului și
problematicii energiei până în momentul în care Tratatul intră în vigoare și
începe să funcționeze CEEA; disparitățile în ceea ce privește puterea, dar mai
ales interesele statelor membre (ca prim element al dezechilibrelor);
„naționalismul nuclear” (a cărui consecință a fost parcimonia cu care au fost
acordate fonduri Comunității), cu accent special pe naționalismul francez care
a constituit principalul obstacol pentru evoluția firească a Euratom; calitatea

258
Bache, Bulmer, George, Parker, eds. Politics in the European Union, 114-116.
259
Lawrence Scheinman, Euratom: Nuclear Integration in Europe (New York: Carnegie
Endownment for International Peace, 1967).
86
executivelor, care s-a reflectat în absența unei dinamici și a unei traiectorii
bine definite așa cum nu s-a întâmplat în cazul comisiilor CEE; și, nu în
ultimul rând, condițiile de negociere nu au permis ajustarea intereselor
concurente prin compensările inter-sectoriale așa cum era posibil în cazul
pieței comune. Suma acestor elemente a făcut că Euratom-ul să aibă chiar
dintru început stigmatul eșecului repercutat în imposibilitatea de a dezvolta
rețele transnaționale în domeniul energiei atomice, menite să diminueze
rivalitățile naționale. Deși, un pas semnificativ pentru începutul integrării
europene, totuși Euratom-ul a rămas un „actor secund (junior actor)”260 în
ecuația integrării, având relevanță în domeniul cercetării dar, fiind net
surclasat în importanță și semnificație de cealaltă Comunitatea creată prin
Tratatul de la Roma – Comunitatea Economică Europeană (cunoscută și ca
„Piața Comună”).

III.2.3. Comunitatea Economică Europeană (CEE)


Preambulul Tratatului instituind CEE conține o serie de prevederi
referitoare la cooperarea economică dar, ca și în cazul Tratatului de la Paris,
finalitatea este una politică, deoarece dacă „mijloacele sunt economice,
scopul rămâne unul politic.”261 Conform lui Jean Monnet, prima dintre
comunități avea „un obiectiv politic esențial: să facă o breșă în zidurile
suveranității naționale care să fie destul de îngustă încât să garanteze
consensul, dar să fie suficient de profundă încât să deschidă calea către unitate
care este esențială pentru pace.”262 Walter Hallstein, primul președinte al
Comisiei Europene, va prelua ideea lui Monnet iterind că „noi nu integrăm
doar economii, noi integrăm politici. Noi nu împărțim aceeași mobilă, ci
construim o casă nouă și mai mare.”263 Ceea ce fusese inițiat la începutul
anilor 1950 de personalități precum Schuman, Adenauer sau de Gasperi, care
„conștienți de implicațiile federale și-au asumat responsabilitatea politică a
primilor pași”, a fost continuat de Beyen care „a oferit impulsul pentru crearea
pieței comune și, prin urmare, a CEE” și și-a găsit împlinirea o dată cu
Monnet, Hallstein, Spaak și Spinelli care „au inițiat ceea ce a devenit Uniunea
Europeană cu pronunțatele sale trăsături federale.”264 În măsura în care, prima

260
McCormick, Understanding the European Union. A Concise Introduction, 54.
261
Michael Burgess, „Federalism and Building the European Union”, The Journal of
Federalism 26, no. 4 (Fall 1996): 2.
262
Monnet, Memoires, 351.
263
Walter Hallstein, citat în Urwin, The Community of Europe: A Hstory of European
Integration since 1945, 76.
264
Pinder, „Federalism and the Beginnings of European Union”, 38.
87
dintre Comunități (CECO) a reprezentat „o revoluție în relațiile franco-
germane și în organizarea internațională, așa-numita Piață Comună avea
potențialul de a reordona relațiile economice și politice dintre state.”265
Operând sub auspiciile unei asemenea perspective federale, cooperarea
economică își păstra statutul instrumental pentru realizarea unificării politice.
Astfel, Preambulul Tratatului începe cu o declarație pe un profund ton politic,
afirmând decizia semnatarilor de „a stabili fundamentele pentru o uniune din
ce în ce mai apropiată (ever closer Union) între popoarele Europei.” Pentru
aceasta devine necesară „consolidarea unității economiilor lor și asigurarea
unei dezvoltări armonioase prin reducerea diferențelor existente între diverse
regiuni și a rămânerii în urmă a celor mai puțin favorizate.” Preambulul se
încheie cu decizia statelor membre „de a consolida și salvgarda pacea și
libertatea, prin punerea în comun a resurselor lor și de a invita și alte popoare
ale Europei, care împărtășesc acest ideal, să li se alăture.”266

III.2.3.1. Tratatul de la Roma – obiective și prevederi


instituționale
Operaționalizarea acestor declarații preponderent politice se
realizează în doi pași: în primul rând prin stabilirea obiectivelor economice
fundamentale ale Comunității (art. 2): „comunitatea are ca misiune, prin
instituirea unei piețe comune și prin apropierea treptată apoliticilor
economice ale statelor membre, să promoveze în întreaga Comunitate o
dezvoltare armonioasă a activităților economice, o creștere durabilă și
echilibrată, o stabilitate crescândă, o creștere accelerată a nivelului de trai și
relații mai strânse între statele pe care le reunește.”267 În al doilea rând, în
vederea îndeplinirii acestor obiective, Tratatul prevede o serie de acțiuni
concrete (art. 3)268, care urmează să fie implementate în acord cu calendarul
stabilit:
a) eliminarea, între statele membre, a tuturor taxelor
vamale și a restricțiilor cantitative, precum și a tuturor măsurilor cu efect
echivalent la importul și exportul de bunuri;
b) stabilirea unui tarif vamal comun și a unei politici
comerciale comune cu statele terțe;
c) eliminarea, între statele membre, a restricțiilor din
calea liberei circulații a persoanelor, serviciilor și capitalurilor;

265
Dinan, „How Did We Get Here?”, 31.
266
Treaty of Rome, 25 March 1957, disponibil la
https://ec.europa.eu/romania/sites/romania/files/tratatul_de_la_roma.pdf.
267
Treaty of Rome, art. 2.
268
Treaty of Rome, art. 3.
88
d) adoptarea unei politici comune în domeniul
agriculturii;
e) adoptarea unei politici comune în domeniul
transportului;
f) instituirea unui sistem care să garanteze, fără
distorsiuni, competiția pe piața comună;
g) aplicarea unor proceduri prin intermediul cărora
politicile economice ale statelor membre să poată fi coordonate, iar
dezechilibrele în balanța lor de plăți să poate fi remediate;
h) armonizarea legislațiilor naționale pentru a permite
funcționarea corespunzătoare a pieței comune;
i) crearea unui Fond Social European în vederea
ameliorării oportunităților de angajare și pentru creșterea nivelul de trai;
j) înființarea Băncii Europene de Investiții pentru a
facilita expansiunea economică a Comunității prin noi oportunități de
finanțare;
k) asocierea țărilor și teritoriilor de peste mări în vederea
creșterii comerțului pentru a promova în comun dezvoltarea economică și
socială.

Subsumată înfăptuirii an ever closer union, simpla trecere în revistă


a obiectivelor și acțiunilor asumate de CEE permite gruparea acestora în două
mari categorii, care marchează pe de o parte realizarea pieței unice (pe
coordonatele unei zone de liber schimb completate de introducerea unui tarif
vamal comun și de garantarea libertății de mișcare) dar, în același timp,
vizează depășirea acestui stadiu prin aprofundarea integrării prin inițierea și
dezvoltarea unor politici comune (agricultură sau transport) și prin orientarea
către integrarea economică generală prin intermediul coordonării politicilor
economice și monetare.269 Așadar, Tratatul de la Roma, deschide calea și

269
Cel mai cunoscut model al integrării economice este cel propus de Balassa (1961), model
în care se regăsesc cinci stadii, respectiv:
1. zona de liber schimb:
• taxele vamale și cotele sunt eliminate în cazul importurilor între statele membre
ale zonei;
• statele membre își păstrează propriul tarif vamal (și sistemul de cote) față de statele
terțe.
Caracteristici: nu presupune integrare pozitivă, caracteristicile esențiale se regăsesc
în definiția GATT/OMC.
2. uniunea vamală:
• eliminarea discriminărilor existente între statele membre pe piața bunurilor;
• egalizarea tarifelor (existența unui tarif vamal comun) cu terții.
89
oferă fundamentul tactic necesar pentru realizarea uniunii economice ca
„integrare economică totală” (acest ultim stadiu al integrării economice se va
realiza o dată cu semnarea Tratatului instituind Uniunea Europeană, 1993) și,
plecând de aici, se poate schița realizarea uniunii politice.
Ca și în cazul CEEA, structura instituțională a CEE (art. 137 – art.
198) este construită după tiparul, și prin urmare asemănătoare, cu cea a
CECO:
1. Comisia era formată din „nouă membri aleși pe baza competenței
și a independenței lor” (art. 157), care își vor alege din rândul lor președintele
și doi vicepreședinți (art. 161); statele membre sunt responsabile pentru
desemnarea comisarilor, iar mandatul acestora este de patru ani (începând cu
anul 1979, mandatul a fost extins la cinci ani). Atribuțiile Comisiei sunt
stabilite prin art. 152270, după cum urmează:
 să se asigure că prevederile Tratatului și că măsurile
luate de instituții în acord cu aceste dispoziții sunt aplicate;
 să formuleze recomandări și să emită avize cu privire
la aspectele prevăzute în Tratat, în măsura în care acest fapt este expres
prevăzut sau Comisia consideră că este necesar;
 are putere de decizie și participă la stabilirea măsurilor
adoptate de Consiliu și de Adunare (Parlamentul European), în acord cu
prevederile Tratatului;
 exercita atribuțiile pe care i le-a conferit Consiliul în
vederea implementării legislației decise de acesta din urmă.

Caracteristici: nu presupune integrare pozitivă, caracteristicile esențiale se regăsesc


în definiția GATT/OMC.
3. piața comună:
• o uniune vamală care elimină toate restricțiile privind libera circulație a factorilor
de producție.
Caracteristici: nu presupune integrare pozitivă, caracteristicile esențiale le depășesc
pe cele din definiția GATT/OMC, întrucât include și serviciile.
4. uniunea economică:
• o piață unică cu un oarecare grad de armonizare a politicilor economice naționale,
menită să reducă discriminarea pe piața comună.
Caracteristici: presupune integrare pozitivă, dar la un nivel destul de vag.
5. integrare economică totală:
• unificarea politicilor monetare, fiscale, sociale și ciclice;
• crearea unei autorități supranaționale ale cărei decizii sunt obligatorii pentru statele
membre.
Caracteristici: viziune specifică unui stat unitar, centralistă; abia acum se introduce
conceptul de supranaționalitate.
Modelul a fost preluat și adaptat din Jacques Pelkmans, European Integration. Methods and
Economic Analysis, 3rd edition (Essex: Pearson Education, 2006), 7.
270
Treaty of Rome, art. 152, art. 157, art. 161.
90
2. Consiliul, obține puteri mai mari, deși rămâne în continuare
forul pentru exprimarea și susținerea intereselor naționale. Ca interfață între
CEE și statele membre, va fi format prin delegarea de către fiecare guvern a
unuia dintre membrii săi, fiecare stat membru urmând, ca prin rotație, să
dețină președinția pentru o perioadă de șase luni. Chiar dacă fiecare stat avea
câte un singur reprezentant în Consiliu, numărul total al voturilor era 17, în
baza următorului mecanism de multiplicare: Germania, Franța Italia – câte 4
voturi; Belgia și Olanda – câte 2 voturi, iar Luxemburg – 1 vot (art. 148). În
conformitate cu art. 145, funcțiile Consiliul erau de „a sigura co-ordonarea
politicilor economice generale al statelor membre” și, de asemenea Consiliul
„are puterea de a lua decizii.”271 Luarea deciziilor făcea cu unanimitate sau
cu majoritate simplă, dar, cel mai adesea, ar fi trebuit să se aplice regula
majorității calificate, reprezentând 12 voturi din minim 4 state (această
prevedere făcea imposibilă excluderea statelor mici de la luarea deciziilor).
Însă, tocmai pentru că era „mult prea supranațională”, majoritatea calificată
nu a fost agreată de unii decidenți importanți precum Franța și, de aceea, a
fost rar aplicată înainte de anii 1980.
3. Adunarea era formată din „reprezentanți ai popoarelor statelor
membre” (art. 137) desemnați inițial de „parlamentele naționale dintre
membrii lor” (art. 138, al. 1), pentru ca ulterior „Adunarea să stabilească o
serie de propuneri pentru alegeri care să se desfășoare pe baza sufragiului
direct și universal, în acord cu o procedură uniformă în toate statele membre”
(art. 138, al. 3); Actul cu privire la alegerea reprezentanților în Parlamentul
European (art. 14), din 17 iulie 1979, a stabilit expres că „reprezentanții
popoarelor statelor membre ale Comunității în Parlamentul European vor fi
aleși prin sufragiu direct și universal” (procedură care se aplică și astăzi). A
fost stabilită o singură Adunare pentru toate cele trei Comunități, numărul
locurilor pentru fiecare stat membru fiind alocat în funcție de mărimea
populației acestuia, astfel: Germania, Franța și Italia – câte 36 de locuri;
Belgia și Olanda – câte 14 locuri și Luxemburg – 6 locuri (art. 138)272.
Adunarea, redenumită Parlament European în 1962, avea ca și în cazul
CECO, foarte puține atribuții legislative, iar în relațiile cu celelalte instituții
comunitare putea impune, printr-o moțiune de cenzură, demisia executivului
(a Comisiei) în întregul său.
4. Curtea de Justiție. Statele membre au decis ca pentru toate cele
trei Comunități să existe o singură Curte de Justiție, formată din șapte
judecători aleși pentru un mandat reînnoibil de șase ani. Curtea era singura
instituție însărcinată cu interpretarea Tratatelor (jurisprudența Curții devenind

271
Treaty of Rome, art. 145, art. 148.
272
Treaty of Rome, art. 137, art. 138.
91
extrem de importantă pentru consolidarea procesului de integrare) și, de
asemenea, trebuia să decidă dacă atât celelalte instituții cât și statele membre
își îndeplinesc obligațiile care decurg din Tratat (art. 169 – art. 187).
Prin Tratatul CEE cele șase state semnatare se obligau, ca prin
armonizarea politicilor lor economice, să creeze o piață comună (prin
favorizarea, implementarea și garantarea libertății depline de mișcare, prin
dezvoltarea politicilor comune și a instituțiilor care să le gestioneze) ca pas
important în strategia mai amplă de diminuare a autorității statului națiune și
de continuare a integrării cu mijloacele supranaționale. 273 O serie de prevederi
incluse în Tratatul de la Roma susțin un atare demers274:
Art. 101: „Atunci când Comisia descoperă că există o disparitate
între prevederile legislative sau administrative ale statelor membre care
distorsionează competiția pe Piața Comună și, prin urmare. Generează o stare
de fapt care trebuie eliminată, va declanșa consultările cu statele implicate.
Dacă o asemenea consultare nu se soldează cu un acord, Consiliul, la
propunerea Comisiei, într-o primă fază cu unanimitate, iar ulterior, cu
majoritate calificată va adopta directivele necesare. Comisia și Consiliul pot
lua orice alte măsuri prevăzute în Tratat.”
Art. 103 (alin. 1): „Statele membre vor considera politicile lor
sectoriale (particulare) ca o chestiune de interes comun. Se vor consulta
reciproc precum și cu Comisia pentru a lua măsurile necesare în
circumstanțele respective.”
Art. 210: „Comunitatea are personalitate juridică”, fapt pentru care,
Art. 224: „Statele membre se vor consulta cu privire la pașii necesari
pentru a preveni ca funcționarea Pieței Comune să fie afectată de măsurile pe
care un stat membru le-ar considera necesare în cazul unor grave tulburări
interne care ar submina statul de drept și ordinea, în cazul unui război, sau
pentru a îndeplini obligațiile asumate în vederea menținerii păcii și securității
internaționale” și, de asemenea,
Art. 238: „Comunitatea poate încheia cu un stat, o uniune de state
sau cu o organizație internațională acorduri care să implice drepturi și
obligații reciproce, acțiuni comune și proceduri speciale.”
Prin urmare, Tratatul de la Roma instituind CEE este un important
pas în continuarea integrării europene lansate prin înființarea CECO, iar piața
comună, uneori supranumită „spaakistan”275, deși limitată și imperfectă, în

273
Heater, The Ideea of European Unity, 170-171.
274
Treaty of Rome, art. 101, art. 103 (alin. 1), art. 210, art. 224, art. 238.
275
Heater, The Ideea of European Unity, 171.
92
comparație cu aspirațiile federaliștilor, reprezintă o realizare impresionantă,
care poate fi cuantificată la următoarele niveluri276:
 deși nu a devenit funcțională în intervalul de 12 ani stabilit prin
Tratatul de la Roma, tarifele interne s-au diminuat permițându-le celor șase
să adopte, în 1968, un tarif vamal (extern) comun;
 ca urmare a eliminării restricțiilor instituite pentru ca statele
să-și protejeze industria față de concurență, comerțul intra-comunitar a
crescut, în intervalul 1958-1965, de trei ori mai rapid decât cel cu terții; mai
mult, un raport al CEE din 1972 evidenția că rata anuală de creștere a
productivității celor șase a fost, în medie, de 5,7%, venitul pe cap de locuitor
și consumul crescând cu 4.5%, în timp ce contribuția sectorului agricol în
totalul economiei s-a înjumătățit;
 piața comună a extins libertatea de mișcare (preponderent a
bunurilor) prin diminuarea/eliminarea barierelor netarifare;
 un obiectiv important inserat în Tratatul de la Roma s-a
realizat o dată cu intrarea în vigoare a PAC (Politicii Agricole Comune), nu
doar ca mijloc pentru garantarea prețurilor, ci și ca implementarea apieței
comune a produselor agricole;
 cei șase au acționat împreună sub umbrela CEE, câștigând
astfel mai multă influență în cadrul unor negocieri comerciale internaționale,
așa cum a fost cazul Rundei Uruguay din cadrul GATT.

Drumul de la CECO la CEE, marcat de personalitățile lui Jean


Monnet (părintele integrării europene) și Paul-Henri Spaak (Dl. Europa),
reprezintă definitivarea a ceea ce urma să devină începând cu anii 1990
pilonul comunitar al Uniunii Europene, respectiv Comunitatea Europeană.
Parcurgerea lui este pe cât de îndreptățită pentru a descifra necunoscutele care
l-au făcut posibil și necesar, pe cât de utilă dacă acceptăm formula sintetică a
declanșării procesului de integrare europeană conform căreia „Declarația
Schuman este adevăratul document fondator al Comunității.”277 Dar, fără a
intra în „pădurea semantică” a integrării europene, va exista totuși mereu
certitudinea că prin „crearea Comunității Europene s-a sfârșit efectiv
antagonismul franco-german, care poate fi identificat ca trăsătură constantă a
istoriei europene, din momentul declanșării conflictului dintre valoni și
habsburgi cu jumătate de mileniu în urmă.”278 Între timp, „clubul exclusivist
al celor șase” a trebuit să aplice logica extinderii, iar metoda impusă de
Monnet și Spaak după care trebuia creată Europa unită, a rămas în mare parte

276
McCormick, The European Union. Politics and Policies, 69-72.
277
Monnet, Memoires, 349.
278
Heater, The Ideea of European Unity, 173.
93
aceeași. În ciuda acestor realități, Tony Judt avertiza că „nu trebuie
supraestimată importanța Tratatului de la Roma.” 279 Dacă traducem
importanța acestui eveniment prin impactul public a ceea ce trebuia să fie un
important pas în procesul de integrare, atunci istoricul britanic pare să aibă
dreptate: chiar și în rândul celei mai entuziaste națiuni – Germania – doar
64% dintre cetățeni auziseră despre Piața Comună, și abia 52% știau că RFG
era membră a acesteia.280
Intrarea în vigoare a Tratatului de la Roma și procesul de integrare
pe care îl susține, în prelungirea procesului de pacificare a continentului, prin
apropierea graduală a intereselor economice și politice într-o „uniune tot mai
apropiată” între statele membre, marchează două realizări majore: crearea
unei economii de piață (funcționale) și, chiar mai important, democratizarea
și consolidarea democratică a Europei. Însă, tot intrarea în vigoare a
Tratatului de la Roma este sursa unei grave maladii care afectează și astăzi
(sau, mai curând astăzi) construcția europeană: Uniunea Europeană nu s-a
născut și nici nu a devenit vreodată o structură (organizație) democratică.
Legitimitatea sa, pare mai puțin sau, spun scepticii, chiar deloc, provenită din
transferul de încredere al cetățenilor și, mai curând, își află originile în
performanțele economie. Doar că atunci când economiile încetează să mai
genereze performanță, UE pare un experiment reversibil, sugerând că
integrarea (după metoda Monnet-Spaak) fără sprijinul și legitimitatea publică
nu are cum să constituie the only game in town. Această teleologie
discreditată trebuie înlocuită de „un proiect pentru o nouă Europă” care să
„regândească întreg procesul de integrare”281 în care publicul (demos-ul)
european trebuie să devină un actor important și, pentru prima dată, activ.
Dincolo de aceste proiecte de restructurare a integrării europene,
lansarea CEE, atât economic dar, mai important, politic a constituit un
eveniment istoric major și, pentru a găzdui geografic o asemenea realizare,
Monnet susținea necesitatea înființării unui District European. Însă,
guvernele nu au reușit să stabilească unde ar putea fi creat acesta, iar
Luxemburg-ul care găzduia deja, în lipsa districtului, oficialii CECO, a
refuzat să accepte noile Comunități. Astfel, integrarea europeană devine
sinonimă cu Bruxelles-ul, orașul în care s-au desfășurat negocierile din cadrul
Comitetului Spaak și care începând cu intrarea în vigoare a CEEA și a CEE
se confundă cu epicentrul lor decizional. Dacă Parisul și Roma stabilesc
coordonatele legale ale integrării europene, Bruxelles-ul le stabilește pe cele

279
Tony Judt, Postwar: A History of Europe since 1945 (London: Penguin, 2005), 306.
280
Stirk, A history of European Integration Since 1914, 146.
281
John Gillingham, Design for a New Europe (Cambridge: Cambridge University Press,
2006), 2-3.
94
instituționale. Așa putea să continue ceea ce începuse în 1951, când șase state
europene s-au decis ca plătind cu o parte din suveranitatea lor să achite „o
călătorie către o destinație necunoscută”282 însă, poate tocmai de aceasta,
foarte atractivă.

282
Heater, The Ideea of European Unity, 178.
95
CAP.IV
Consolidarea Comunității Europene și primele crize

Evoluția Comunităților Europene și ulterior a Uniunii Europene


poate părea o combinație eclectică de elemente politico-economice, tratatele
europene generând „o mixtură între competențele partajate între Uniune și
statele membre, introducerea conceptului de subsidiaritate și creșterea
utilizării clauzelor opt-out care a permis o abordare à la carte a politicilor
europene comune.”283 O asemenea genetică transformă Uniunea în „ceva
asemănător unei bariere de corali care se dezvoltă într-o manieră înțeleasă
doar de cercetătorii bine pregătiți” sau, chiar mai mult, o transformă „într-o
invenție complicată inutil pentru a îndeplini o sarcină simplă.” 284 Metoda
Monnet face ca prin plasarea Comunităților pe o traiectorie evoluționistă,
adâncind rețelele deja existente ale actorilor implicați și completându-le
constant cu altele noi, integrarea europeană să fie un proces de succes. În
același timp, combinarea aparent incoerentă și chiar, improbabil funcțională,
a elementelor mai sus amintite, justifică observația lui Altiero Spinelli,
conform căreia „Monnet are marele merit de a fi construit Europa și marea
responsabilitate de a o fi construit greșit.”285 Dualitatea acestor perspective
devine elementul definitoriu al construcției europene postbelice, conturând
granițele procesului de integrare în interiorul „luptei pentru supremație dintre
UE și nivelul național, având drept obiectiv ultim fie crearea, fie respingerea
modelului federal al Statelor Unite ale Europei.”286

IV.1. EFTA: limitele unui scenariu alternativ de


integrare
Winston Churchill, una dintre figurile marcante ale Europei
postbelice, (re)lansase, chiar dacă aceasta nu implica Marea Britanie, discuția

283
Philip Ruttley, „The Long Road to Unity: The Contribution of Law to the Process of
European Integration since 1945”, în The Idea of Europe. From Antiquity to the European
Integration, ed. Anthony Pagden (Cambridge: Cambridge University Press, 2002), 229.
284
Gillingham, Design for a New Europe, 3.
285
Altiero Spinelli, citat în Heater, The Ideea of European Unity, 176.
286
Alex Warleigh-Lack, European Union. The Basics, 2nd edition (London: Routledge,
2009), 23.
96
despre „Statele Unite ale Europei.” 287 Însă, în ciuda importanței deosebite a
Marii Britanii în cadrul procesului de integrare europeană, nici conservatorii
și nici laburiștii nu au optat pentru acest scenariu. Scepticismul, împărtășit de
întreg spectrul politic britanic, față de tendințele federaliste atât ale CECO
cât, mai ales, ale CEE a făcut ca Regatul Unit să nu se regăsească printre
statele fondatoare ale Comunităților Europene. O serie de argumente au
consolidat opțiunea politică internă britanică pentru această decizie, anume:
economia britanică era încă una considerabil mai mare decât a celorlalte state
europene, iar tradiția colonială păstra un accent major pe legăturile
economico-politice din cadrul Commonwealthe-ului; de asemenea, relația
specială cu Statele Unite menținea epicentrul interesului britanic în afara
integrării continentale. Neîncrederea în potențialul CECO a fost consolidată
de colapsul CEA, fapt pentru care atitudinea britanică față de CEE nu putea
să fie decât una rezervată, aspect evidențiat de primul ministru Harold
Macmillan care caracteriza atmosfera dinaintea negocierilor drept „o
așteptare încrezătoare că nimic nu poate să rezulte de la Messina.”288 Deși
cursul evenimentelor a contrazis expectațiile britanice, un raport OECE, din
ianuarie 1957, cu privire la oportunitatea unei zone de liber schimb susținea
că este tehnic posibil înființarea unei astfel de entități care să însumeze
uniunea vamală a „celor șase.” Pa baza acestui raport, un memorandum al
guvernului britanic din februarie 1957, argumenta că Marea Britanie nu poate
participa la o uniune vamală europeană care i-ar afecta importurile din spațiul
Commonwealth dar că, va susține o zonă de liber schimb care va reduce sau
chiar va elimina tarifele pentru bunurile industriale (produsele alimentare nu
urmau să fie vizate ca urmare a înțelegerilor preferențiale pe care Marea
Britanie le avea și dorea să le păstreze în Commonwealth). 289 Intrarea în
vigoare a Tratatelor de la Roma, transformă CEE în partener de negocieri
pentru Marea Britanie și, în cele din urmă, poziția comunitară și rezultatul
negocierilor va reflecta poziția Franței.
Planul pentru constituirea unei zone de liber schimb a fost întâmpinat
cu entuziasm de ministrul german al economiei – Ludwig Erhard – care de pe
pozițiile liberalizării comerțului mondial în cadrul GATT considera că
integrarea prin intermediul CEE ar putea deveni mult prea protecționistă. Pe
de altă parte, fără a adopta o poziție liberală, pentru unii politicieni francezi
propunerea britanică reprezenta o alternativă la pericolul ca Franța, în cadrul
unei „Europe mici”, să devină captiva mult mai puternicei economic
Germania. Doar că asemenea voci dizidente vor fi marginalizate o dată cu

287
Churchill, „The Tragedy of Europe”, 8.
288
Macmillan, Riding the Storm 1956-1959, 73.
289
Stirk, A history of European Integration Since 1914, 146-147.
97
memorandumul din februarie 1958, care prezenta condițiile (inacceptabile
pentru Marea Britanie) impuse de Franța pentru ca zona de liber schimb să
devină funcțională: reducerea tarifelor trebuia să fie precedată de o
armonizare socială ceea ce implica o liberalizare diferită a diverselor sectoare
industriale; relațiile comerciale preferențiale din cadrul Commonwealth
trebuiau să fie eliminate, iar unanimitatea urma să devină regula pentru luarea
deciziilor pe perioada de tranziție (până la definitivarea implementării
măsurilor necesare funcționării zonei de liber schimb). 290 Cererile maximale
ale Franței erau completate de refuzul acesteia de a mai lua în calcul o serie
de concesii solicitate de britanici pe timpul negocierilor pentru finalizarea
Tratatului CEE, ceea ce demonstra că „în realitate, Franța se opunea oricărei
forme de zone de liber schimb, nu din cauza preocupării pentru competiția
provenită din partea terților ci, din teama față de competiția din interiorul
zonei de liber schimb.”291 Deși poziția lui Erhard era contrară unei asemenea
abordări, totuși decizia cancelarului Konrad Adenauer de a rămâne
consecvent, nu neapărat cu prevederile Tratatului de la Roma, ci mai curând
cu semnificația acestuia pentru procesul de rapprochement franco-german, va
da câștig de cauză Franței. Vizita lui Adenauer la Paris în septembrie 1958 a
confirmat durabilitatea nucleului integrării europene transpusă în „credința că
viitorul celor două țări și viitorul Europei depind în primul rând de acordul
franco-german.”292 Astfel, se risipesc speranțele britanice că, președintele
celei de-a Cincea Republici – Charles de Gaulle – opozant deschis al
supranaționalismului și susținător declarat al suveranității naționale (aspecte
care îi făcuseră extrem de încrezători pe britanici pentru că, tocmai din aceste
considerente refuzaseră participarea la Comunitățile Europene), „va ucide din
fașă Comunitatea și va dizolva CEE într-o vastă zonă de liber schimb.” 293
Chiar dacă din punct de vedere politic, integrarea comunitară nu era foarte
atractivă pentru președintele francez, potențialul economic al acesteia
reprezenta un argument extrem de puternic pentru de Gaulle. De aceea,
modelul alternativ de integrare susținut de Marea Britanie constituia un
impediment major pentru realizarea obiectivelor economice ale Franței; din
această perspectivă, Robert Marjolin, vice-președintele francez al Comisiei
Europene, caracteriza propunerea britanică drept „un mare pericol, acela de a
fi, mai mult sau mai puțin, absorbiți într-o vastă zonă europeană de liber
schimb, în care Comunitatea își va pierde identitatea și care ar putea să o

290
Stirk, A history of European Integration Since 1914, 147.
291
Stirk, A history of European Integration Since 1914, 148.
292
Dinan, Ever Closer Union. An Introduction to European Integration, 33.
293
Dinan, Ever Closer Union. An Introduction to European Integration, 33.
98
împiedice să se consolideze în acord cu termenii Tratatului de la Roma.” 294
CEE oferea Franței lui de Gaulle două oportunități pe care zona de liber
schimb le-ar fi exclus din start: ajutorul necesar pentru modernizarea
industriei franceze și, subvenționarea agriculturii prin intermediul
implementării Politicii Agricole Comune. Ambele obiective necesitau
investiții importante și, concomitent, o serie de măsuri protecționiste de care
Franța nu ar fi putut să beneficieze în cadrul zonei de liber schimb. Așa se
explică poziția liberală a Germaniei, în opoziție cu atașamentul „liberal”
francez pentru piața comună pentru că, atât francezii cât și germanii doreau
același lucru: armonizarea tarifelor; în schimb, diferența crucială, decurgea
din faptul că, în timp ce liberalii doreau armonizarea în jurul unui tarif scăzut,
non-discriminatoriu, francezii își doreau în primul rând discriminarea.
Prin urmare, spre sfârșitul anului 1958, Charles de Gaulle va anunța
mai întâi decizia Franței de a respecta programul stabilit prin Tratatul de la
Roma pentru definitivarea uniunii vamale (octombrie) iar apoi, va decide că
Franța și CEE nu vor participa la zona de liber schimb (noiembrie). Încheierea
negocierilor prin adoptarea acestei poziții va forța Marea Britanie să decidă
împreună cu Austria, Danemarca, Norvegia, Portugalia, Suedia și Elveția,
prin semnarea Convenției de la Stockholm (1960), constituirea EFTA/AELS
(Asociația Europeană a Liberului Schimb). Cele șapte națiuni semnatare
(marginale în comparație cu mainland-ul continental) își propuneau ca în zece
ani (până în 1970) să reducă tarifele vamale pentru produsele industriale (cele
agricole/alimentare nu făceau obiectul înțelegerii) dar, fără ca această măsură
să fie dublată de stabilirea unui tarif vamal comun. Spre deosebire de CEE,
EFTA reprezenta o organizație interguvernamentală înființată pentru
promovarea comerțului liber și a integrării economice, fără a viza însă o
finalitate politică. Trăsătura fundamentală a Tratatului de la Roma este
înglobată în instituționalizarea supranaționalismului. Scopul imediat al EFTA
a fost să ofere un cadru necesar liberalizării comerțului, iar statutul de
membru era unul voluntar spre deosebire de aranjamentele contractuale
inserate în Tratatul CEE. Lipsa coordonatei supranaționale este reliefată și de
structura instituțională care susține funcționarea EFTA, reprezentată de un
Consiliu de Miniștri care se întrunește de două/trei ori pe an, decizând pe baza
unanimității, și de un Comitet al reprezentanților permanenți asistat de un
secretariat cu sediul la Geneva. În timp ce Comunitatea Economică era „un
organism juridic a cărui legislație este aplicată și interpretată de o Curte de
Justiție, Asociația Liberului Schimb poate miza doar pe represalii în cazul în

294
Robert Marjolin, citat în Dinan, Ever Closer Union. An Introduction to European
Integration, 32.
99
care un stat membru eșuează să-și respecte obligațiile.”295 Însă, diferența
fundamentală dintre cele două abordări este rezumată de Jean Monnet –
„Comunitatea este un mod de a uni popoare, pe când EFTA este doar un
simplu acord comercial.”
Dacă pe termen scurt efectele înființării și funcționării EFTA su fost
traduse în diminuarea tarifelor, pe termen lung EFTA s-a dovedit mut mai
puțin relevantă. Insuccesul EFTA a consolidat opinia unor politicieni
europeni că nu a fost nimic mai mult decât parte a unui plan de a submina
„aventura asumată de cei șase” 296,că nu a fost decât „un mariaj de
conveniență, făcut pentru a dovedi meritele relative ale unei zone de liber
schimb cu tarife reduse.” 297 Această imagine este susținută, printre altele, de
faptul că unele dintre statele membre EFTA aveau legături comerciale mult
mai intense cu CEE decât cu partenerii lor. Or, o atare realitate ridica mari
semne de întrebare cu privire la viabilitatea scenariului susținut de Marea
Britanie pentru a concura integrarea europeană. Pe de altă parte, începutul
anilor 1960 se confundă cu succesul proiectului comunitar care demonstrează
prin performanțele sale economice că doar EFTA și Commonwealth nu pot
reprezenta alternative adecvate pentru potențialul comercial/economic al
Marii Britanii. Așa se explică atracția tot mai puternică pe care Comunitatea
Europeană începuse să o exercite asupra Marii Britanii, confirmând
convingerea lui Spaak exprimată chiar în anii 1950, anii de apogeu ai
scepticismului britanic față de planul propus de Monnet –„creați o Europă
unită și Marea Britanie i se va alătura. Doar reușind o veți putea convinge.” 298
Reușitele nu au constat doar în orientarea statelor EFTA către comerțul cu
CEE ci, mult mai relevante sunt performanțele interne ale acesteia. Marile
companii multinaționale au început să profite de dimensiunile și structura
spațiului comunitar și au avut loc tot mai multe fuziuni. Dinamica economică
deosebită determină, în primii cinci ani de după Roma, o creștere a PIB al
Comunității cu 27%, comparativ cu 15% în SUA și 14% în Marea Britanie.299
Dezvoltarea industrială reflectă aceeași curbă ascendentă, iar investițiile
americane, în special în tehnologie și comerț, urmare a pieței comunitare de
peste 170 milioane de locuitori, cunosc o rapidă creștere, fără ca relația
preferențială cu Marea Britanie să influențeze negativ această tendință. De
asemenea, creșterea economică a statelor membre ale CEE o depășea sensibil
pe cea a Marii Britanii și, pentru a reflecta diferența de performanță dintre
cele două scenarii de integrare, o comparație între Germania și Marea Britanie
295
Stirk, A history of European Integration Since 1914, 148-149.
296
Watts, The European Union, 20.
297
McCormick, The European Union. Politics and Policies, 73.
298
Spaak, The Continuing Battle: Memoires of a European 1933-1966, 224-225.
299
Watts, The European Union, 21.
100
poate fi concludentă. Astfel, la sfârșitul războiului venitul pe cap de locuitor
în Marea Britanie era cu peste 50% mai mare decât în Germania. Cu toate
acestea, până în 1958 economia germană devenise mai mare decât cea
britanică, iar la începutul anilor 1970 venitul per capita era mai mare decât
cel din Marea Britanie. Începutul miracolului economic german și, a unui
model de integrare, se suprapune peste rata de creștere economică britanică,
una dintre cele mai mici din Europa anilor 1960 și 1970, transformând Marea
Britanie în noul bolnav al Europei.300
În aceste condiții devine tot mai evident că viitorul economic și
politic al Marii Britanii nu mai poate fi conceput decât în deplină legătură cu
Europa comunitară: „văzând în CEE un fait accompli și preferând să se afle
în interiorul zidurilor sale tarifare, Marea Britanie va abandona EFTA și,
printr-o remarcabilă schimbare de direcție, în 1961 își va depune candidatura
pentru a deveni membru al CEE.”301 După numai cincisprezece luni de la
înființarea EFTA, Marea Britanie recunoștea succesul Comunităților
Europene, iar o dată cu opțiunea de a se alătura „celor șase” își vor exprima
această intenție și Irlanda și Danemarca, urmate anul următor de Norvegia.
Dezertarea celor trei state – Marea Britanie, Danemarca și Norvegia 302 –
ridica un mare semn de întrebare relativ la utilitatea EFTA și, mult mai
important, făcea din piața comună unica alegere pentru consolidarea integrării
europene.

IV.2. Comunitățile Europene – dizidența franceză și


criza scaunului gol
Precizând faptul că într-o perioadă de 15 ani de la intrarea sa în
vigoare, piața comună trebuie să devină funcțională, Tratatul de la Roma
stabilea, chiar și în manieră implicită, coordonatele integrării europene. Sub
președinția lui Water Hallsein, singurul președinte al Comisiei CEE, procesul
de reconstrucție postbelică intră în etapa consolidării. Alegerea cu
unanimitate a lui Hallstein, fost secretar de stat german pentru afaceri externe,
a reprezentat nu doar „un tribut adus realizărilor și reputației sale ci și o
dovadă a progresului enorm făcut după Planul Schuman.”303 Redefinirea

300
Paul Kubicek, European Politics (New York: Pearson, 2012), 38.
301
Desmond Dinan, „European Integration: From the Common Market to the Single Market”,
în A Companion to Europe Since 1915, ed. Klaus Larres (Oxford: Wiley-Clackwell, 2009),
135.
302
La acestea se adaugă solicitarea statutului de membru asociat de către Austria, Suedia,
Elveția și ulterior, în 1962, de către Malta, Portugalia și Spania.
303
Francois Duchene, Jean Monnet: The First Statesman of Interdependence (New York: W.
W. Norton&Company, 1994), 309.
101
relațiilor dintre Franța și Germania precum și decizia lui Charles de Gaulle de
a nu denunța prevederile Tratatului de la Roma, transformă primii ani ai
Comunității Europene „într-o lună de miere...o perioadă de armonie între
guvernele statelor membre și între instituțiile comunitare.”304

IV.2.1. Charles de Gaulle și Europa patriilor


Dacă obiectivul pieței comune putea părea unul îndepărtat temporal
(și greu de evaluat la sfârșitul anilor 1950), Tratatul făcea o serie de precizări,
stabilind, nu doar principii și linii directoare, ci și măsuri concrete care
trebuiau implementate. Ca o dovadă a faptului că „cei șase”, inclusiv Franța
celei de-a Cincea republici, erau deciși să continue procesul de integrare, este
adoptarea, în ianuarie 1959, a primei diminuări a tarifelor intra-comunitare ca
parte a planului de constituire a uniunii vamale. Mai mult, diminuările
ulterioare ale acestor tarife, completate cu adoptarea unui tarif vamal comun
au determinat, în iulie 1968, intrarea în vigoare a uniunii vamale (cu
optsprezece luni înainte de termenul fixat; Tratatul de la Roma stabilise o
perioadă de doisprezece ani ca fiind necesară pentru înființarea uniunii
vamale). Definitivarea pieței comune a bunurilor reprezintă o perioadă de
creștere economică rapidă și susținută: creșterea productivității s-a datorat
investițiilor în cercetare și tehnologie, care au generat modernizarea
companiilor, esențială într-un mediu economic concurențial. Ca urmare a
acestui plan, chiar și Franța și Italia, state cu sectoare industriale
subdezvoltate au profitat de implicațiile pieței comune. În noile circumstanțe,
Italia a devenit „un important producător de mașini, utilaje și electrocasnice
pentru întreaga Europă, în timp ce Franța și-a consolidat competitivitatea,
afirmându-se ca lider european în sectoare de înaltă tehnologie precum
energia nucleară sau aeronautica.” 305 Atracția generată de piața comună
potențează dinamica economică europeană astfel încât, în primii ani de după
Tratatul de la Roma, schimburile comerciale intra-comunitare cresc cu peste
50%. Principala explicație rezidă în faptul că „a crescut activitatea oamenilor
de afaceri pe măsură ce s-au diminuat tarifele. De îndată ce managerii au fost
convinși că piața comună va fi instituită, au început să se comporte, în mare
măsură, ca și cum aceasta ar fi existat.”306 Efectele pozitive ale perspectivei
pieței comune au transformat până și grupurile industriale franceze din cei

304
Robert Marjolin, Architect of European Union: Memoires, 1911-1986 (London:
Weidenfeld and Nicolson, 1989), 310.
305
Oudenaren, „European Integration. A History of Three Treaties”, 248.
306
John Pinder, „Implications for the Operation of the Firm”, Journal of Common Market
Studies, 1 no. 1 (1962): 41.
102
mai sceptici și rezervați actori ai integrării, în cei mai importanți factori de
presiune pentru accelerarea și definitivarea procesului.
În plan extern, Comunitatea se afirma pe două planuri distincte dar,
în același timp, convergente cu definitivarea noii entități politico-econmice
ca actor internațional major.307 Pe de o parte, în cadrul negocierilor
comerciale multilaterale din interiorul GATT, Comisia reprezenta interesele
Comunității în ansamblul său. Pe de altă parte, Comunitatea căpăta relevanță
în cadrul politicii și instrumentelor dezvoltării internaționale, prin semnarea
împreună cu șaptesprezece state africane și Madagascar (toate foste colonii
europene) a Convenției de la Yaoundé (semnată pe 20 iulie 1963 și intrată în
vigoare pe 1 iunie 1964). Recunoașterea internațională a Comunității și a
rolului Comisiei în gestionarea politicilor economice va fi exprimată prin
deschiderea misiunilor diplomatice naționale la Bruxelles (excepția fiind
reprezentată de URSS și de aliații săi).
Performanțele interne și conturarea unei individualități externe
pregnante devin dimensiunile centrale ale declanșării consolidării integrării
europene. În acest proces, un rol important l-a avut Comisia întrucât progresul
CEE în perioada 1958 – 1965 implică utilizarea de către aceasta a situațiilor
favorabile pentru a promova integrarea, identificând „acele formule care să
permită accelerarea maximă a integrării dar, să fie concomitent, acceptabile
pentru toate statele membre.”308 Funcțiile de „mediere și brokeraj”309
îndeplinite de Comisie se reflectă în modul în care înțelegerile au fost
construite pe baza unor pachete (package deal) propuse spre negociere;
acestea legau două interese (cazul clasic fiind reprezentat de interesele
industriale/comerciale și cele agricole care sunt și cele două domenii
economice centrale pentru integrarea europeană) în așa fel încât progresul
unuia era imposibil de obținut fără progresul celuilalt. Altfel spus, „fiecare
stat membru urma să fie de acord și să accepte acele aspecte față de care era
mai puțin interesat pentru a maximiza acele aspecte față de care era mai
interesat.”310 Concesiile reciproce constituie „prețul consolidării integrării
europene.”311 Era așadar reiterată strategia, că integrarea economică are doar
un rol instrumental pentru integrarea politică pe care o implică, sau în
cuvintele lui Walter Hallstein, „noi nu integrăm economii, ci integrăm politici

307
Dinan, Ever Closer Union. An Introduction to European Integration, 35.
308
Leon N. Lindberg, The Political Dynamics of European Economic Integration (Stanford:
Stanford University Press, 1968), 177.
309
Lindberg, The Political Dynamics of European Economic Integration, 202.
310
Bache, Bulmer, George, Parker, eds. Politics in the European Union, 122.
311
Lindberg, The Political Dynamics of European Economic Integration, 205.
103
... Integrarea politică nu este o sintagmă nici prea îndrăzneață nici prea
grandioasă pentru a descrie acest proces.”312
Influența Comisiei va fi însă redusă dramatic de către repoziționarea
Franței. Circumspecția profundă a președintelui francez Charles de Gaulle
față de formulele supranaționale a cauzat o serie de regrese majore în procesul
de integrare. Spre deosebire de Jean Monnet, și mai târziu, de Jacques Delors,
care și-ar găsi locul într-un panteon al eroilor care au contribuit la inițierea și
reluarea procesului de integrare, Charles de Gaulle s-ar regăsi printre infami
(villain), „fiind adesea condamnat pentru refuzul supranaționalismului și a
metodei comunitare. Părea că întruchipează resurecția naționalismului –
contrapondere pentru Monnet și integrare.”313 De aceea, în opinia
entuziaștilor integrării, Charles de Gaulle a dejucat planurile unei uniuni tot
mai apropiate, proiect care va fi revitalizat abia în anii 1980. Superioritatea
economică a Germaniei și ponderea din ce în ce mai mare a mărcii germane
pe piața financiară europeană păstrau integrarea ca unic mijloc al Franței de
limitare a influenței germane. În același timp, Charles de Gaulle era adeptul
unei Europe interguvernamentale, construită pe salvgardarea deplină a
suveranității. Prin urmare, o dată cu de Gaulle, integrarea europeană se
transformă într-o combinație extrem de instabilă (și stranie, pe alocuri), fapt
confirmat de crizele succesive prin care va trece, de naționalism și adâncire a
integrării; o combinație oximoronică între dorința unei „uniuni tot mai
apropiate” care „unește oameni și nu state” a lui Monnet și o „Europă a
statelor-națiune” așa cum o propunea de Gaulle.
Destinul de mare națiune al Franței, considera Charles de Gaulle, nu
putea fi împlinit decât prin intermediul libertății și independenței naționale
depline, fapt care ridica semne de întrebare referitoare la atractivitatea CEE.
Însă, urmare a faptului că Tratatul de la Roma intrase deja în vigoare înainte
ca președintele francez să își înceapă mandatul (1958 – 1968), marja sa de
acțiune era una limitată. Dacă politic, spațiul comunitar nu reprezenta o
opțiune ci, mai curând, o realitate negociată la Roma dincolo de voința sa,
CEE constituia un mijloc economic pentru a impune Franța ca mare putere.
Refuzul principiilor federale proiectează o Europă care trebuia să se dezvolte
pe coordonatele interguvernamentale, păstrând în centrul său statele-națiune;
orice adâncire a cooperării politice era inutilă și de evitat, nefiind altceva
decât o combinație bizară de „mituri, ficțiuni și parade de care alegorice.” 314
De aceea, „Europa patriilor”, propusă de președintele Franței, este „o Europă

312
Walter Hallstein, United Europe: Challenge and Opportunity (London: Oxford University
Press, 1962), 66-67.
313
Henig, The Uniting of Europe, 48.
314
Charles de Gaulle, citat în Watts, The European Union, 23.
104
a statelor suverane care acționează împreună pentru avantajul reciproc, dar
care sunt libere să acționeze așa cum doresc pentru a-și urma propriile
interese.”315 Cu toate acestea, din rațiuni pragmatice care țineau de necesitatea
stabilizării Franței ca precondiție pentru stabilitatea Comunităților europene,
Monnet a considerat politica lui de Gaulle esențială „pentru a conferi mai
multă legitimitate executivă și pentru a facilita deciziile cerute de unificarea
Europei. Pentru ca suveranitatea să fie transferată, autoritatea trebuie să fie
bine stabilită” și astfel, într-o manieră indirectă, „confederația se va
transforma la un moment dat într-o federație.” 316 „Europa patriilor” trebuia
să acopere spațiul geografic cuprins între Atlantic și Urali ca o viziune
alternativă pentru scindarea ideologică impusă de declanșarea Războiului
Rece. Era o Europă care se definea ca o entitate politică în exteriorul
influenței superputerilor postbelice, și care, după modelul Republicii
Franceze era construită pe principiul identității naționale (al cărei garant
devenea însăși Franța). În acord cu aceste principii, în iulie 1960, în cadrul
unei întâlniri cu cancelarul Adenauer, desfășurată la Rambouillet, de Gaulle
își va exprima concepția asupra viitorului interguvernamental al Europei,
criticând atât Comisia cât și Alianța Nord-Atlantică. Peste foarte puțin timp,
în septembrie 1960, într-o conferință de presă la Paris, Charles de Gaulle va
relua în mod public suspiciunile cu privire la Comisie, pe care o va considera
„un organism mai mult sau mai puțin extra-național” care, putea să își justifice
existența în termeni de utilitatea tehnică, însă nici într-un caz politică. În acest
context, soluția pentru continuarea integrării consta în îmbunătățirea
cooperării interguvernamentale în plan politic, economic, cultural precum și
în domeniul apărării și securității. Anul următor, propunerile lui de Gaulle au
fost discutate în cadrul reuniunii membrilor Comunității, declanșând opoziția
Olandei, care prin ministrul de externe Joseph Luns, a argumentat că Franța
cu acordul Germaniei, periclitează modelul supranațional al integrării
europene și, de asemenea, ridică semne de întrebare referitoare la cooperarea
transatlantică ignorând interesele Marii Britanii; acestea din urmă erau tot mai
evident orientate către Comunitatea Europeană în condițiile evoluției
economice lente a spațiului EFTA. În acest sens, premierul britanic Harold
Macmillan lansează propriul său grand design, propunând Franței o schemă
trilaterală de negociere (Franța, Marea Britanie și Statele Unite) pentru „a-i
convinge pe americani să le ofere ajutor francezilor pentru a-și îndeplini
planurile nucleare.”317 Doar că, deși președintele american Eisenhauer, va
accepta o forță nucleară multinațională în cadrul NATO, controlul asupra

315
Watts, The European Union, 23.
316
Monnet, Memoires, 512.
317
Harold Macmillan, Pointing the Way 1959-1961 (London: Macmillan, 1972), 325.
105
focoaselor nucleare urma să revină în exclusivitate SUA. Decizia lui
Eisenhauer se va transforma într-un eșec britanic reflectat, alături de alte
motive, în decizia ulterioară a Franței de se opune accederii Marii Britanii în
CE.
Primul pas către noua „Europă a patriilor” a fost făcut în noiembrie
1961 când, sub președinția lui Christian Fouchet, s-a întrunit un comitet care
trebuia să stabilească principiile integrării (politice) europene (la nivelul
politicii înalte). Planul Fouchet, care avea în vedere dezvoltarea unei politici
europene de apărare și securitate, stabilea, în acord cu perspectiva
interguvernamentală susținută de Charles de Gaulle, unanimitatea drept
regulă pentru luarea deciziilor în Consiliu; interguvernamentalismul era
regăsit de asemenea în poziția marginală a Parlamentului European, precum
și în structura Comisiei Politice Europene care trebuia să fie formată „din
înalți funcționari din cadrul departamentelor de politică externă a fiecărui stat
membru.” Mai mult, conform articolului 16, o revizuire a Uniunii la trei ani
de la constituirea sa, deschidea posibilitatea unor restructurări ulterioare în
acord cu aceleași principii ale interguvernamentalismului. Deși, în urma
negocierilor, în primul rând cu Konrad Adenauer, Charles de Gaulle a
acceptat angajamentul uniunii pentru cooperarea transatlantică, precum și
păstrarea Comunității Economice în structura deja existentă, proiectul a eșuat
pe 17 aprilie 1962, când Olanda și Belgia s-au retras de la negocieri,
propunând reluarea acestora după ce Marea Britanie va deveni stat membru.
O lună mai târziu, pe 15 mai 1962, într-o conferință de presă, de Gaulle va
răspunde atacând himera unei construcții supranaționale, care nu există pentru
simplul fapt că nu există un „federator” care s-o fi creat, iar dacă există, atunci
sigur nu este european.318 Susținând proiectul uniunii politice, așa cum a fost
conceput și elaborat de Fouchet, președintele francez ar fi dorit să-și impună
viziunea interguvernamentală în interiorul Comunității și, concomitent, să
transforme CEE în structura de rezistență pentru o viitoare Europă
europeană, independentă de controlul politic american (dar, sub tutelă
franceză).
Eșecul Planului Fouchet a limitat proiectul francez de constituire a
unei comunități europene de securitate la un tratat franco-german care, în
ciuda anvergurii net inferioare celei vizate inițial, reprezintă apogeul
consfințirii reconcilierii franco-germane ca fundament al integrării europene.
Tratatul franco-german de prietenie semnat la Palatul Elysée în 1963
consolidează legăturile diplomatice și în termeni de securitate dintre cele două
state, oferind cadrul necesar pentru întărirea cooperării părților în probleme
de politică externă, diplomație, educație și tineret. Însă, definit în acord cu

318
Charles de Gaulle, în Stirk, A history of European Integration Since 1914, 166.
106
metoda de cooperare interguvernamentală, Tratatul de la Elysée nu conține
niciun angajament obligatoriu în ceea ce privește armonizarea pozițiilor
internaționale. În timpul dezbaterilor premergătoare ratificării, ceea ce
Ludwig Erhard identifica drept „relația emoțională sau sentimentală” dintre
de Gaulle și Adenauer a fost cenzurată de „raționalitatea” Bundestag-ului
german care a introdus în Tratat o referire expresă la păstrarea obligațiilor
Germaniei ca membru NATO. O dată cu demisia lui Adenauer (16 octombrie
1963) și cu înlocuirea sa chiar cu Erhard, distanța dintre cei doi poli ai axei
franco-germane se mărește, mai ales după ce, Germania a refuzat părăsirea
forței multinaționale pentru a primi protecție nucleară franceză. Într-o
conferință de presă din 1963, orientarea pro-atlantică a noului cancelar
german era criticată de Charles de Gaulle care, o identifica drept cauza
principală a nefuncționalității Tratatului, iar un an mai târziu, în urma unei
întâlniri cu Erhard va relua dezamăgirea faptului că „tratatul nu a evoluat așa
cum ne-am dorit”, iar „Europa va fi realitate doar când Franța și Germania
vor fi cu adevărat unite.”319 Doar că, decizia lui Erhard de a renunța la
„Europa celor doi” pentru „Europa celor șase” a împiedicat planurile Franței
de a crea o breșă în comunitatea transatlantică și astfel, de a se afirma ca mare
putere. Axa franco-germană concepută de Charles de Gaulle pentru
redefinirea balanței internaționale a puterii, rămâne doar un forum pentru
întâlnirile și discuțiile bi-anuale dintre miniștrii și oficialii celor două state.
Dar, după demisia lui de Gaulle (aprilie 1969), începând cu anii 1970
caracterizați de redefinirea relațiilor comunitare care va marca în primul rând
restructurarea relațiilor dintre Franța și Germania, cadrul de cooperare
instituit de Tratatul de la Elysée va deveni un important factor catalizator
pentru consolidarea Comunității Europene.
Viziunea lui de Gaulle asupra Europei a fost una eminamente
interguvernamentală, concentrată în sintagma „Europa patriilor”, pentru care
suveranitatea celei de-a Cincea Republici reprezintă modelul ideal de
organizare. Charles de Gaulle nu elimină doar componenta federală a
modelului anterior promovat de părinții fondatori ci, anunță necesitatea unei
Europe europene care trebuia să se definească excluzând elementele alogene
americane și afirmând o identitate de securitate europeană centrată în jurul
puterii nucleare franceze. Așa, o Franță puternică va deveni garanția pentru o
Europă puternică!
Plasarea Comunității Europene atât de pregnant pe coordonatele
interguvernamentalismului ar putea crea senzația că președinția lui Charles
de Gaulle a negat în totalitate integrarea europeană supranațională. Or, prin

319
Charles de Gaulle, citat în Dinan, Ever Closer Union. An Introduction to European
Integration, 34.
107
dezbaterea Planului Fouchet și apoi prin adoptarea Tratatului de reconciliere
franco-germană se fac pași importanți către conturarea unui scenariu necesar
continuării integrării europene. Dezbaterea cu privire la posibilitatea unui
cadru necesar cooperării și ulterior integrării politice rămâne însă, doar o
modalitate de a stabili linii generale de dezvoltare a Comunității Europene.
Pentru o evaluare pragmatică a aspectelor pozitive ale perioadei marcate de
viziunea gaullistă asupra Europei trebuie avută în vedere o dublă dezvoltare:
a politicilor, respectiv a instituțiilor. Dar, înainte de aceasta se impune
precizarea că uneori, dacă nu tot timpul, aspectele favorabile integrării
europene implicate de comportamentul politic al lui de Gaulle sunt secundare
în raport cu intențiile declarate; de cele mai multe ori ele apar – fără ca aceasta
să le scadă din importanță – ca un efect al mâinii invizibile și al modului
extrem de ingenios în care au fost imaginate package deal-urile. Alfel spus,
„acțiunile lui de Gaulle își au originea în dorința profundă de a prezerva și
promova puterea franceză. Pentru de Gaulle, Comunitățile Europene erau
utile în măsura în care consolidau statutul și influența Franței, în mod deosebit
vis-à-vis de Germania și SUA sau, cel puțin, avansau/susțineau interese
politice cheie ale Republicii Franceze.” 320 Revenind la cele două niveluri de
evaluare, reforma concomitentă politic (prin crearea Republicii a Cincea) și
financiar (devalorizarea francului) stabilizează Franța, ingredient
fundamental pentru viabilitatea CEE. Faptul că prin statutul de membru al
CEE, Franța putea să-și susțină modernizeze economia atât de necesară
pentru statutul de catalizator al „Europei patriilor”, l-a determinat pe Charles
de Gaulle să susțină accelerarea programului de instituire a uniunii vamale.
De asemenea, de Gaulle a fost unul dintre liderii politici care au făcut presiuni
pentru adoptarea și implementarea Politicii Agricole Comune, înțeleasă ca o
oportunitate pentru modernizarea agriculturii franceze. Conform programului
stabilit prin Tratatul de la Roma, în 1962 PAC a devenit funcțională, fapt
explicat de însuși Charles de Gaulle ca un compromis absolut necesar: „dacă,
privitor la controlul afacerilor noastre, am îmbrățișat Piața Comună, a fost atât
din cauza poziției noastre ca țară agricolă cât și datorită progresului care se
va răsfrânge asupra industriei noastre... Participarea noastră la PAC era sine
qua non.”321 În urma negocierilor maraton purtate la sfârșitul anului 1961 și
începutul anului 1962 s-a decis un package deal care includea un sistem al
suportului prețurilor comune acoperind 85% din totalul producției agricole a
CEE și care a fost completat în anul 1964 cu un acord privitor la prețul
cerealelor. Adoptarea PAC, pe lângă importanța pentru activitatea

320
Warleigh-Lack, The European Union. The Basics, 23.
321
Charles de Gaulle, citat în Dinan, Ever Closer Union. An Introduction to European
Integration, 32.
108
fermierilor, „a blocat Franța în sistemul Comunității.” Și mai general, și fără
a ține cont de consecințele nedorite, se poate susține, într-o manieră
retrospectivă, efectul de domino pe care-l declanșează PAC: „fără PAC nu ar
fi existat o uniune vamală; fără uniune vamală nu ar fi existat o piață internă;
fără o piață internă nu ar fi existat o uniune monetară. Foarte simplu, UE așa
cum o știm astăzi nu ar fi existat.”322 Deși, spre deosebire de tendința
comunitară spre liberalizarea schimburilor, PAC se constituie într-o politică
prin excelență protecționistă (și ca urmare a faptului că în perioada postbelică
trebuia asigurată securitatea alimentară a continentului european, ceea ce
impunea o serie de măsuri excepționale), reprezintă totuși alături de Piața
Comună primele succese majore ale Comunității Europene. Și din perspectivă
instituțională, aceasta este o perioadă care contribuie la consolidarea
Comunității. Astfel, sub președinția lui Walter Hallstein, Comisia își
organizează activitatea la Bruxelles și își consolidează poziția în arhitectura
instituțională europeană (înainte de declanșarea crizei din 1965). De
asemenea, întrunirile Consiliului de Miniștri sunt tot mai dese, constituind un
important indicator pentru creșterea relevanței economice și politice a
Comunității Europene. Tot ca urmare a procesului de consolidare
instituțională, statele membre, prin delegarea reprezentanților naționali la
Bruxelles, pun bazele COREPER (Comitetul reprezentanților permanenți)
care va completa secretariatul permanent al Consiliului (stabilit la Bruxelles).
Spre deosebire de Comisie și Consiliu, Adunarea, în ciuda opiniilor că
membrii săi ar trebui aleși prin vot direct, rămâne o instituție prea puțin
importantă. Alte dezvoltări comunitare majore, profund supranaționale, sunt
produsul jurisprudenței Curții de Justiție care reflectă „impactul legislației
comunitare asupra sistemului legal al statelor membre – un impact ce devine
evident prin cele două principii, ale efectului direct și supremației legislației
comunitare.”323 Tot la nivel instituțional, în 1965 la Bruxelles, este semnat
Tratatul de Fuziune, în baza căruia începând cu 1967, Comunitățile Europene
vor fi coordonate de un set instituțional unic, având Comisia la Bruxelles,
Parlamentul la Strasbourg și Curtea de Justiție la Luxemburg. Deși tehnic,
atât comunitățile cât și tratatele de instituire rămân separate, fuziunea lor dă
naștere unei entități numită generic Comunitatea Europeană.

IV.2.2. Criza scaunului gol și Compromisul de la Luxemburg


În ciuda acestor aspecte extrem de relevante pentru procesul de
integrare europeană, opoziția lui Charles de Gaulle față de supranaționalism
322
Dinan, Ever Closer Union. An Introduction to European Integration, 36.
323
Majone, Dilemmas of European Integration. The Ambiguities and Pitfalls of Integration
by Stealth, 9.
109
continua să fie o trăsătură centrală a politicii Franței. Așa de explică
indignarea manifestată de președintele Franței față de orientarea și ambițiile
euro-federaliste ale lui Walter Hallstein care „folosea fiecare oportunitate
pentru a întări puterea Comisiei și a împinge integrarea europeană pe direcția
federalismului.”324 În 1965 prevederile tranzitorii ale Tratatului CEE expirau,
iar Comisia a profitat de această ocazie pentru a încerca să impună o nouă
etapă în procesul de integrare, prin conexarea transferului de suveranitate cu
adoptarea bugetului comunitar. Prin implementarea mai rapidă a etapelor care
trebuiau să definitiveze piața comună, în primăvara anului 1965, președintele
Comisiei (Walter Hallstein) a propus ca „resursele proprii” ale Comunității
(obținute prin taxarea directă a produselor agricole și a tarifelor impuse pentru
comerțul extern) să se constituie începând cu 1967, cu trei ani mai devreme
decât prevedea Tratatul (în formularea acestei propuneri Hallstein a mizat pe
interesul lui de Gaulle de a securiza finanțarea PAC, care urma să fie
principala beneficiară a fondurilor comunitare). Pe fondul antipatiei declarate
a lui Charles de Gaulle față de Comisiei și față de președintele acesteia,
prezentarea propunerii de constituire a bugetului comunitar mai întâi
Adunării a reușit să antagonizeze și mai mult Parisul. Dar ceea ce într-adevăr
a devenit inacceptabil pentru administrația franceză a fost noul mecanism
bugetar, care oferea puteri extinse Comisiei și Parlamentului, în timp ce
ponderea Consiliului de Miniștri se diminua prin înlocuirea, în anumite
domenii și situații, a votului cu unanimitate cu cel cu majoritate calificată. În
accepțiunea ortodoxismului interguvernamental practicat de Charles de
Gaulle, majoritatea calificată era congruentă cu abandonarea suveranității
naționale, ceea ce o făcea indezirabilă; votul cu majoritate calificată fiind o
mască a supranaționalismului, determina ca statele care „pierdeau” în urma
negocierilor să aplice decizia majorității. Or, o atare cedare a prerogativelor
naționale nu era acceptabilă pentru Franța. Reacția Franței a fost de a-și
retrage miniștrii și reprezentanții permanenți de la Bruxelles, anunțând că nu
mai participă la dezbaterile din cadrul Consiliului (lipsa Franței făcea
imposibilă unanimitatea și, prin urmare, bloca orice decizie a Comunității).
Decizia lui de Gaulle își găsea justificare practică în „dorința sa de a proteja
PAC față de o coaliție de vot a statelor liberale.” 325 De asemenea, consecvent
cu propriile sale principii, președintele francez nu putea accepta majoritatea
calificată în condițiile în care Planul Fouchet fusese în întregime construit în
manieră interguvernamentală. Astfel, începând cu sfârșitul lunii iunie 1965,
se declanșează criza scaunului gol care va continua până în ianuarie, anul
următor, când se va încheia prin „compromisul de la Luxemburg”. Dincolo de

324
Dinan, Ever Closer Union. An Introduction to European Integration, 37.
325
Dinan, „How Did We Get Here?”, p. 35.
110
implicațiile imediate ale propunerii Comisiei, criza declanșată de Franța
aduce în prim plan o dezbatere mai profundă care viza direcția integrării atât
în contextul „celor șase”, ridicând în acest caz problema rolului și a locului
Comisiei, cât și în context internațional mai larg, aducând de data aceasta în
prim plan relația transatlantică. Criza scaunului gol a fost practic „expresia
incompatibilității marilor planuri (grand design) cu privire la viitorul
Europei.”326 Alegerea între unanimitate și majoritate nu este doar una tehnică
sau pragmatică ci, fiecare dintre acestea subsumează două viziuni diferite
despre anatomia integrării europene. Izbucnirea crizei, așa cum însuși de
Gaulle spunea într-o conferință de presă (9 septembrie 1965) extrem de dură
la adresa Comisiei și Parlamentului, „mai devreme sau mai târziu era
inevitabilă.” De aceea, criza nu este una conjuncturală ci, dimpotrivă, una
structurală; originea ei nu se află în eșecul unor negocieri ci, eșecul
negocierilor este efectul divergenței dintre „viitorul federalist” european și
concepția interguvernamentalistă referitoare la integrarea europeană. Într-un
cadru mai larg, păstrând argumentația din cadrul conferinței de presă a lui de
Gaulle, această dezbatere este modelată și de contextul strategic internațional
care a reprezentat un impediment semnificativ pentru emergența unei
„Europe europene.”
Alegerile din Franța, din decembrie 1965, l-au reconfirmat ca
președinte pe Charles de Gaulle, însă doar din al doilea tur și cu o mică
majoritate. Reacția electoratului francez a ridicat un prim semn de întrebare
față de politica europeană a lui de Gaulle, exprimând „temerile organizațiilor
fermierilor și a intereselor de afaceri cu privire la consecințele unei crize
prelungite.”327 La doar o săptămână după alegeri, Franța și-a anunțat
disponibilitatea de a soluționa criza, iar în ianuarie 1966 a avut loc întrunirea
de la Luxemburg care a reanimat dezbaterea referitoare la integrarea
europeană și, a consfințit „acordul asupra dezacordului.” Compromisul de la
Luxemburg a fost redactat de Paul-Henri Spaak, iar după adoptare a rămas
sub forma unei convenții nefiind inclus ca amendament formal în Tratatul de
la Roma. Prevederile „compromisului” în legătură cu decizia cu majoritate
calificată, care reflectă poziția Franței conform căreia interesele vitale implică
necesitatea unui acord unanim, sunt următoarele 328:
 Când, în cazul unei decizii care, la propunerea Comisiei
trebuie adoptată cu majoritate calificată, sunt vizate interese foarte importante
326
Stirk, A history of European Integration Since 1914, 174.
327
Dinan, Ever Closer Union. An Introduction to European Integration, 38.
328
European Council, Extraordinary Session of the Council (Luxembourg Compromise),
Luxembourg, 17-18, 28-29 January 1966, disponibil la
http://www.internationaldemocracywatch.org/attachments/297_Luxembourg%20Comprom
ise.pdf.
111
ale unui sau mai multor parteneri, statele membre ale Consiliului se vor
strădui, într-un interval rezonabil, să ajungă la o soluție care poate fi adoptată
de toți membrii Consiliului respectând interesele lor comune și pe cele ale
Comisiei;
 Atunci când în joc sunt interese foarte importante discuțiile
trebuie să continue până când se ajunge la un acord unanim;
Compromisul de la Luxemburg are un efect negativ asupra
integrării europene din cel puțin următoarele motive: 329
 respingerea propunerii Comisiei privitoare la „resursele
proprii” păstrează finanțarea bugetului comunitar la latitudinea statelor
membre;
 cererea Franței elimină posibilitatea perioadei de tranziție
necesară introducerii majorității calificate, oferind oricărui stat membru
posibilitatea de a utiliza dreptul de veto;
 Franța a cerut ca președintele Comisiei să nu mai primească
scrisorile de acreditare ale ambasadorilor la CEE; ca serviciul de informare
să fie scos de sub coordonarea Comisiei; ca membrii Comisiei să se abțină de
la a ataca politic atitudinea statelor membre; Comisia să nu mai prezinte
propunerile sale în mod prioritar Adunării Parlamentare, ci doar după ce în
prealabil au fost prezentate Consiliului de Miniștri.
Compromisul de la Luxemburg „a înclinat echilibrul în favoarea
interguvernamantalismului, în cadrul procesului decizional comunitar
unanimitatea devenind norma” 330, și astfel a „alterat în mod fundamental
delicata balanță dintre Comisie și statele membre, așa cum fusese stabilită
prin Tratatele de la Paris și de la Roma.”331 La fel de important și marcând
aceeași orientare către interguvernamentalism, cele șase luni de criză au
subminat credibilitatea și autoritatea Comisiei care, pentru un deceniu va
dispărea din poziția de actor politic major. Locul paradigmei supranaționale
și al principiilor liberale va fi luat de extrem de nedefinitul „interes vital”,
care putea fi oricând invocat. De aceea, pentru opozanții Franței din interiorul
Comunității, finalizarea „crizei scaunului gol” nu a fost mai mult de o victorie
pirică, soluția găsită nefiind altceva decât „un mijloc de a perpetua veto-ul în
cadrul mecanismului decizional al Consiliului, practică devenită prevalentă
în recesionalii ani 1970.” 332 Iar dacă Franța nu era dispusă să accepte
aprofundarea integrării europene, părea cu atât ai puțin înclinată să accepte
extinderea.

329
Bache, Bulmer, George, Parker, eds. Politics in the European Union, 124-125.
330
Dinan, „How Did We Get Here?”, 35.
331
Staab, The European Union Explained, 12.
332
Dinan, „European Integration: From the Common Market to the Single Market”, 136.
112
CAP. V
Conferința de la Haga
și Extinderea Comunității Europene

V.1. Marea Britanie în era de Gaulle


Începutul anilor 1960 se caracterizează prin repoziționarea britanică
față de proiectul european. Pe fondul performanțelor economice net inferioare
ale EFTA față de CEE, o serie de evenimente indică declinul internațional al
Marii Britanii333: retragerea din zona Suez (1956); mișcarea de independență
a statelor în curs de dezvoltare care a dus în cele din urmă la dezintegrarea
Imperiului Britanic și, pe cale de consecință, la diminuarea intensității
relațiilor din cadrul Commonwealth-ului; nu în ultimul rând, o relație tot mai
asimetrică cu Statele Unite, reflectă o pierdere accentuată a puterii și
influenței Marii Britanii. Decizia Regatului Unit, anunțată în 1961, la scurt
timp după ce refuzase participarea la fondarea spațiului comunitar, de a se
alătura „celor șase” constituie o schimbare majoră de perspectivă datorată
conștientizării faptului că „spațiul CEE se consolida, iar costul excluderii
exporturilor britanice era extrem de ridicat.”334 Astfel, noua gândire de la
Londra, construită în termeni pragmatici și nu idealiști, concepea CEE ca
varianta optimă pentru refacerea prestigiului britanic. Creșterea economică
din zona comunitară335 la care, prin câștigarea statutului de membru s-ar fi
adăugat accesul pe o piață de dimensiuni apropiate din punct de vedere
demografic de cea a URSS, ar fi oferit Marii Britanii oportunitatea de a reveni
ca actor important în relațiile internaționale, reechilibrând raporturile e putere
cu Statele Unite. Necesitatea redefinirii priorităților britanice de politică
externă este clar asumată în septembrie 1962, la finalul Conferinței care a
grupat prim-miniștrii statelor din cadrul Commonweath; în cadrul acestei
întâlniri s-a dovedit anacronică „concepția generală că materiile prime trebuie
schimbate pentru bunuri procesate, majoritatea statelor Commonwealth
devenind producătoare de astfel de bunuri pe care încearcă să le exporte.
Macmillan nu vedea cum ar fi putut Marea Britanie să păstreze un sistem care
333
Watts, The European Union, 24-25; Ruttley, „The Long Road to Unity”, 239.
334
Dinan, „The European Integration Process”, 158.
335
Creșterea economică a spațiului comunitar continuă să fie impresionantă și la începutul
anilor 1960: 5,3% în 1961, 4,8% în 1962; și mai relevant, în perioada 1955-1964, Germania
a înregistrat o creștere a PIB-ului cu 40,3%.
113
să permită intrarea liberă a acestor bunuri, în condițiile în care, o structură
tarifară fusese construită împotriva sa în cea mai mare parte a
Commonwealth-ului, ca o modalitate de protejare a industriilor naționale.” 336
Acceptând logica integrării europene, dar încercând să păstreze
angajamentele asumate în cadrul Commonwealth și EFTA, în iulie 1961
Marea Britanie și-a anunțat intenția (decizia) de a deveni stat membru al
Comunității Europene, iar în august a depus oficial candidatura. Momentul
deciziei britanice se suprapune peste propunerea Franței de constituire a unei
uniuni politice care să reflecte viziunea gaullistă asupra integrării (Planul
Fouchet). Dacă, în principiu planul lui de Gaulle era convergent cu
scepticismul britanic față de evoluția spre supranaționalism a spațiului
comunitar, marea diferență (care se va dovedi hotărâtoare) decurgea din
atitudinea față de Statele Unite. Pe de o parte, Charles de Gaulle era nu doar
neîncrezător, ci chiar împotriva continuării implicării americane în procesul
de stabilizare a continentului, încercând să proiecteze Franța în această
postură. Pe de altă parte, pentru Harold Macmillan, statutul de membru al
CEE oferea Marii Britanii posibilitatea de a-și realiza interesele economice
dar, în același timp, de a consolida relația specială anglo-americană. După
conferința din mai 1962, când președintele Franței și-a reafirmat concepția
interguvernamentală a unei „Europe a patriilor” constituită în exteriorul unui
model federal american, președintele John F. Kennedy, în discursul ocazionat
de ziua independenței (4 iulie 1962) a reacționat, avertizând împotriva
oricărei încercări de a exclude SUA din evoluția Europei Occidentale. Marele
plan (Grand Design) expus de președintele american susținea consolidarea
relațiilor transatlantice într-o alianță transatlantică tot mai puternică. În ceea
ce privește relațiile economice, Kennedy propunea un cadru atlantic liberal,
având Comunitatea Europeană partener egal al Statelor Unite, iar reducerea
până la diminuarea a tarifelor să se realizeze după ce Marea Britanie s-ar fi
alăturat „celor șase”. Dacă, din punct de vedere economic, parteneriatul
transatlantic se fundamenta pe o relație de egalitate, din punct de vedere
militar (strategic-nuclear) „administrația Kennedy nu avea intenția de a
permite Europei să devină un partener egal ... O capacitate nucleară
europeană urma să fie subiect al controlului internațional și, în ultimă
instanță, al celui american.” 337 Franța își vedea astfel zădărnicite planurile de
a deveni pilonul în jurul căruia urma să fie reconstruită intra-european
identitatea europeană.
În acest context internațional, negocierile pentru admiterea Marii
Britanii se declanșează la Bruxelles dar, se împotmolesc într-o serie de detalii

336
Frances Nicholson, Roger East, From Six to Twelve (Harlow: Longman, 1987), 8.
337
Stirk, A history of European Integration Since 1914, 167-168.
114
tehnice referitoare la agricultură, Commonwealth și EFTA. Temerea lui
Charles de Gaulle că Marea Britanie era încă prea apropiată de Statele Unite
va fi confirmată de acordul anglo-american de la Nassau, din decembrie 1962.
Prin intermediul acestuia Marea Britanie urma să beneficieze de rachetele
americane Polaris pentru a-și dezvolta propria forță militară nucleară. Mai
mult, aceasta urma să fie integrată forței multinaționale NATO. Acordul de
la Nassau era dovada irefutabilă a faptului că perspectiva britanică cu privire
la integrarea europeană era ireconciliabilă cu cea a Franței generalului de
Gaulle, iar reiterarea relației speciale dintre Marea Britanie și Statele Unite
era scuza ideală pentru a întrerupe negocierile și a refuza extinderea
Comunității. Într-o conferință de presă din ianuarie 1963, Charles de Gaulle
a exprimat limpede aceste divergențe, evidențiind că interesele britanice nu
sunt similare cu cele ale Comunității Europene. Încercarea de a fi „extrem de
clar” cu privire la poziția Franței se va transforma într-o intervenție de peste
2000 de cuvinte, care în esență susținea că în eventualitatea extinderii
„coeziunea membrilor, care vor fi foarte numeroși și diverși, nu va rezista
pentru mult timp, iar în cele din urmă va deveni o imensă comunitate atlantică
sub conducerea și coordonarea americană care, foarte rapid, va absorbi
comunitatea Europei.”338 Or, aceasta a fost echivalentul unui (primului) veto!
În afară de imposibilitatea ca alături de Marea Britanie, căreia îi lipsea vocația
europeană continuând să fie un cal troian american, să poată fi construită o
„Europă europeană” și o motivație economică a justificat veto-ul Franței.339
Charles de Gaulle acceptase necesitatea implementării uniunii vamale a
bunurilor cu condiția dezvoltării și implementării unei politici agricole
(fundamentală pentru interesele naționale franceze). Adoptarea PAC, în 1962,
dublată de acceptarea Marii Britanii ca stat membru al Comunității Europene
ar fi putut compromite chiar sensul politicii comunitare. Cu un sector agricol
mult mai redus ca dimensiuni și mult mai performant decât cel francez, Marea
Britanie își exprimase rezervele față de structura și obiectivele PAC și cu
siguranță o asemenea atitudine ar fi fost atractivă pentru economiile
comunitare mai liberale, între care era și Germania. Prin urmare, riscul de a
permite extinderea Comunității și astfel, compromiterea PAC era prea mare
pentru ca de Gaulle să și-l asume. De aceea, chiar și în subsidiar, problema
agriculturii franceze și, mai general, implementarea PAC în avantajul net al
Franței a reprezentat un argument esențial împotriva Marii Britanii; de altfel,
aceeași structură a argumentației va justifica și cel de-al doilea vot negativ

338
Charles de Gaulle, Press Conference, 14 January 1963, în The Origins and Development
of European Cmmunity, eds. David Weigall, Peter Stirk (Leicester: Leicester University
Press, 1992), 171.
339
Dinan, „European Integration: From the Common Market to the Single Market”, 135-136.
115
(veto) pe care Franța îl va oferi, în 1967, pentru cea de-a doua intenție a
Regatului Unit de a se alătura Comunităților Europene. Din moment ce
candidatura Marii Britanii era parte a unui „pachet” din care mai făceau parte
Danemarca, Irlanda și Norvegia (care se raliaseră poziției britanice în 1961),
veto-ul Franței a fost valabil și pentru acestea.
Conferința de presă a lui de Gaulle va fi caracterizată de Paul-Henri
Spaak drept „lunea neagră atât a politicii europene cât și a politicii atlantice
... A fost un atac asupra Alianței Atlantice și asupra Comunității – un atac,
prin urmare, asupra a două dintre cele mai semnificative realizări ale lumii
libere de după sfârșitul celui de-al Doilea Război Mondial.” 340 Aceasta
deoarece liderul francez „a acționat cu o neașteptată lipsă de considerație în
istoria CEE, arătând un dispreț total pentru partenerii de negocieri, aliați sau
opozanți în egală măsură.”341 Cu toate acestea, părerea că Marea Britanie nu
era încă pregătită să participe la integrarea europeană era împărtășită de mulți
reprezentanți ai statelor membre, ceea ce a surprins nefiind neapărat decizia
Franței ci, mai curând, tonul declarației lui de Gaulle – „declarația i-a ofensat
pe partenerii continentali ai Franței mai mult prin formă decât prin
conținut.”342 Veto-ul Franței a atras dup sine demisia premierului conservator
Harold Macmillan, reluarea negocierilor având în prim plan un guvern
laburist.
Guvernul laburist condus de Harold Wilson va reînnoi, în 1967,
candidatura britanică pentru accederea în Comunitatea Europeană; ca și prima
dată, alături de Marea Britanie își vor exprima această intenție Danemarca,
Irlanda și Norvegia. Deși, printre cei mai fervenți opozanți ai Comunității
Europene, laburiștii au reluat totuși negocierile pentru că, pe de o parte,
schimburile comerciale cu continentul făceau extrem de avantajos statutul de
membru iar, pe de altă parte, o alternativă reală pentru CEE era imposibil de
conturat. De asemenea, premierul Wilson considera că atât criza scaunului
gol cât și soluția extrem de reticentă față de dezvoltarea federală a Comunității
identificată la Luxemburg ar putea reprezenta elemente de convergență între
Franța și Marea Britanie, la rândul ei neîncrezătoare în dezvoltările
supranaționale. Însă, în ciuda unui aviz favorabil, emis de Comisie, pentru
începerea negocierilor, Charles de Gaulle nu era dispus pentru o astfel de
mutare strategică. Veto-ul francez a amânat din nou extinderea care, în
termenii președintelui francez, „ar însemna evident distrugerea unei
Comunități care a fost construită și care funcționează în acord cu reguli care
nu ar putea accepta o atare excepție monumentală.” Din nou relațiile anglo-

340
Paul-Henri Spaak, „Hold Fast”, Foreign Affairs, 41, 4 (1963): 611.
341
Spaak, The Continuing Battle: Memoires of a European 1933-1966, 375.
342
Marjolin, Architect of European Union: Memoires, 1911-1986, 338.
116
americane și, în plan secund, problematica agriculturii au reprezentat
elementele centrale ale votului negativ exprimat de Franța. Dar, demisia lui
Charles de Gaulle, doi ani mai târziu (1969) va oferi posibilitatea Marii
Britanii de a deveni membru al Comunității Europene.

V.2. Summit-ul (spiritul) de la Haga


Demonstrațiile de amploare din Franța, din mai 1968, au erodat
puternic administrația franceză și, un an mai târziu, în aprilie 1969, Charles
de Gaulle demisiona făcând, în ciuda negocierilor dificile, inevitabilă
accederea Marii Britanii în Comunitatea Europeană. Noul președinte al
Franței, fostul premier gaullist George Pompidou, era în acord cu
predecesorul său în ceea ce privește preeminența statului în raport cu orice
formulă supranațională. Dar, spre deosebire de acesta, era mult mai decis să
susțină logica integrării, nu din convingeri federaliste ci din necesitate.
Gaullist, dar fără a fi „sclavul politicilor comunitare ale lui de Gaulle” 343,
Pompidou a identificat extinderea Comunității cu necesitatea unei apropieri
franco-britanice în vederea contrabalansării tot mai influentei Germania;
prezența Marii Britanii reprezenta o garanție pentru restrângerea ambițiilor de
politică externă ale Germaniei. De asemenea, tot în 1969, Partidul Social
Democrat (SPD) împreună cu Partidul Liber Democrat devine majoritar, iar
Willy Brandt este desemnat cancelar inițiind ostpolitik-ul (ca modalitate de
îmbunătățire a relațiilor cu blocul comunist). O astfel de politică externă
ridica semne de întrebare față de angajamentul Germaniei atât în proiectul
comunitar cât și în cel nord atlantic. Pentru a risipi asemenea temeri, și pentru
Willy Brandt susținerea integrării europene a Marii Britanii era un obiectiv
central, fiind un mod de a-și reafirma suportul pentru proiectul european.
În această atmosferă dominată de fluiditatea balansării și
contrabalansării intereselor geopolitice europene, președintele francez a
convocat la Haga (1-2 decembrie 1969) un summit al liderilor Comunității
Europene, cu scopul tocmai de a relansa integrarea europeană. Întâlnirea a
fost una extrem de importantă fiind adesea evocată ca spiritul de la Haga,
înglobând „credința că CE este din nou pe o traiectorie ascendentă.”344 Pentru
a da substanță acestei credințe, comunicatul summit-ului identifică trei
obiective interdependente și interrelaționate care devin esențiale pentru
integrarea europeană, anume 345: „definitivarea, aprofundarea și extinderea.”

343
Dinan, Ever Closer Union. An Introduction to European Integration, 42.
344
Dinan, „European Integration: From the Common Market to the Single Market”, 137.
345
European Council, The Hague Summit, disponibil la
https://www.cvce.eu/content/publication/2012/2/6/fe5ed979-1c4e-4eea-a640-
98c358651fd0/publishable_en.pdf.
117
„Definitivarea” reprezenta soluționarea problemei care a generat criza
scaunului gol, adică translarea bugetului comunitar din sfera contribuțiilor
naționale în cea a finanțării din resurse proprii. „Aprofundarea” se traduce
prin extinderea competențelor comunitare dincolo de politicile deja existente
și vizează acele măsuri care să depășească stadiul pieței comune prin
proiectarea uniunii economice și monetare precum și intensificarea cooperării
politice în vederea integrării inclusiv în domeniile de politică înaltă.
„Extinderea” reprezenta componenta de permeabilizare a spațiului comunitar,
care urmează să deschidă calea către statutul de stat membru atât pentru
Marea Britanie cât și pentru alți candidați.

V.2.1. Definitivarea
Finanțarea Comunității din fonduri proprii s-a realizat printr-un
mecanism de impozitare a produselor agricole care intrau în spațiul
comunitare prin intermediul PAC și, de asemenea, prin veniturile provenite
din tariful vamal comun aplicat importurilor de produse non-agricole din
afara CE.346 În același timp, Franța a acceptat implicarea Parlamentului
European în gestionarea acestor fonduri după cum urmează: Parlamentul avea
dreptul să propună amendamente pentru „cheltuielile neobligatorii” și să
propună modificări în cazul „cheltuielilor obligatorii.” În pasul următor,
Consiliul, cu majoritate calificată putea la rândul său să aducă amendamente
și să respingă modificările, ceea ce păstra Parlamentul ca o instituție de
importanță aproape nesemnificativă în domeniul alocațiilor bugetare
destinate PAC.347 Acordul bugetar constituie un pas important pentru evoluția
integrării europene și este rezultatul unui compromis (package-deal): dacă
erau stabilite resurse proprii pentru finanțarea CE și astfel, era securizată
finanțarea PAC (motiv pentru votul negativ al Franței din 1963, respectiv
1967), atunci Franța era de acord ca negocierile să înceapă în vara anului
1970. Semnarea în aprilie 1970 a Tratatului de la Luxemburg, care amendează
Tratatul de la Roma, stabilind astfel resursele proprii ale CE, deschide calea
către extindere.

346
Tratatul care amendează anumite prevederi bugetare ale Tratatelor (fondatoare) a fost
semnat în 1970 și completat în 1975 cu Tratatul amendând anumite prevederi financiare ale
Tratatelor, care prevedea și înființarea Curții de Conturi pentru a examina veniturile și
cheltuielile Comunității.
347
Deși cea mai mare parte din bugetul comunitar era destinată PAC, aceasta intra în
categoria „cheltuielilor obligatorii” și, prin urmare, Parlamentul nu putea propune
amendamente.
118
V.2.2. Extinderea
Negocierile cu aceleași patru state – Marea Britanie, Irlanda,
Danemarca și Norvegia – au început în iunie 1970 la Luxemburg și s-a
încheiat cu succes în ianuarie 1972.

V.2.2.1. Marea Britanie


Conservatorul pro-european Edward Heath a fost primul ministru
care a condus negocierile Marii Britanii pentru accederea în CE. Însuși euro-
entuziasmul lui Heath a contribuit la soluționarea unui impas privitor la
contribuția britanică la bugetul comunitar; soluția se va dovedi utilă pentru că
a permis extinderea, însă va fi ulterior vehement contestată de un alt premier
conservator – Margaret Thatcher. Doar că, Marea Britanie trebuia să îmbine
negocierile cu CE cu obligațiile și preferințele din cadrul Commonwealth. În
urma negocierilor, Marea Britanie a fost nevoită dă renunțe la majoritatea
produselor alimentare (agricole) ieftine importate din spațiul Commonwealth
(„preferințele Commonwelth”) și, în schimbul păstrării unei relații
preferențiale cu Noua Zeelandă, să accepte o contribuție bugetară majorată.
Pe fondul deprecierii situației economice globale, având în vedere că cele mai
mari cheltuieli comunitare erau destinate PAC iar Marea Britanie beneficia
foarte puțin de fonduri destinate agriculturii (agricultura britanică fiind mult
mai dezvoltată decât cea franceză care absorbea majoritatea banilor
europeni), au început să apară voci politice care contestau statutul de
contribuabil net (negociat de Heath) al propriei economii la bugetul CEE.
Chiar în timpul negocierilor desfășurate la Bruxelles, Partidul Laburist, prin
intermediul liderului său – Harold Wilson – a exprimat o atare îndoială,
declarând că viitorul guvern laburist va renegocia condițiile de stat membru
pentru Marea Britanie. Cu toate aceste rezerve, completate chiar cu
euroscepticismul unor conservatori, Parlamentul britanic a ratificat acordul
de aderare în 1972.
Dacă Edward Heath s-a dovedit a fi „cel mai pro-european prim-
ministru până la Tony Blair”, laburistul Harold Wilson a câștigat alegerile din
1974 susținând o platformă anti CEE, „cerând renegocierea termenilor
aderării marii Britanii și promițând supunerea rezultatelor unui
referendum.”348 Mijlocul anilor 1970 este astfel caracterizat de discuțiile
dintre liderii Franței și Germaniei, Valery Giscar d’Estaing respectiv Helmut
Schmidt și primul ministru Harold Wilson cu privire la noile condiții pe care
Marea Britanie urma să le respecte ca stat membru. În cadrul summit-ului de
la Dublin, din martie 1975, liderii europeni au convenit asupra a două seturi

348
Dinan, „European Integration: From the Common Market to the Single Market”, 140.
119
de măsuri convenabile pentru britanici: în primul rând, au fost dublate
alocațiile pentru Fondul de Dezvoltare Regională, al cărui principal beneficiar
era Marea Britanie și, în al doilea rând, ai fost introdus un „mecanism
corector” în baza căruia Marea Britanie să obțină un rabat bugetar.
Beneficiind de o campanie pro-europeană susținută de Partidul Conservator,
referendumul organizat pentru validarea noilor condiții, consfințește cu o
majoritate de 67% din numărul celor prezenți la vot (64%) ca Marea Britanie
să rămâne în cadrul CEE. Patru zile după desfășurarea referendumului,
Harold Wilson susținea într-un discurs în Camera Comunelor că „dezbaterea
s-a încheiat, iar decizia istorică a fost luată. Așteptăm să continuăm
colaborarea cu partenerii noștri pentru a promova interesele generale ale
Comunității și pentru a le conștientiza la nivelul statelor membre.” 349 Însă, în
ciuda acestei declarații de solidaritate cu interesele comunitare, Marea
Britanie va continua să se poziționeze rezervat față de aprofundarea integrării
europene. Dacă referindu-se la referendum, Roy Jenkins, cel care va deveni
spre sfârșitul anilor 1970 președintele Comisiei Europene considera că „a
produs minim de rezultate cu maxim de rea voință”, perioada care urmează
după referendum mai curând pregătește contextul politic pentru redeschiderea
problemei bugetare de către Margaret Thatcher (1979) decât oferă argumente
pentru rolul pozitiv pe care îl conferea Wilson Marea Britanii în ecuația
comunitară.
Și în celelalte trei state – Irlanda, Norvegia, Danemarca – s-au
organizat referendumuri care să confirme/infirme statutul de membru al CE,
politica lor cu privire la integrarea europeană fiind puternic influențată de
relațiile economice și politice cu Marea Britanie, fapt pentru care „statutul de
membru CE era un mod de a-și păstra legăturile comerciale cu Marea Britanie
dar, într-un cadru regional mai larg care le-ar fi redus dependența istorică față
de Marea Britanie.”350

V.2.2.2. Irlanda
Irlanda era țara care avea cele mai intense relații economice cu
Marea Britanie, fapt pentru care candidatura britanică o atrăgea pe cea
irlandeză, fiind imposibil de conceput ca Irlanda să rămână în afara CE după
aderarea Marii Britanii. Participarea la piața comună europeană dinamiza
sectorul industrial irlandez, iar agricultura urma să beneficieze de susținere
financiară comunitară sub auspiciile PAC. Concomitent, din punct de vedere

349
Harold Wilson, citat în Dinan, Ever Closer Union. An Introduction to European
Integration, 56.
350
Christopher Preston, Enlargement and Integration in the European Union (London:
Routledge, 1997), 37.
120
politic, apartenența la spațiul comunitar asigura Irlandei, în nod paradoxal,
mai multă independență față de Marea Britanie, modelând relația cu aceasta
într-un cadru multilateral mai extins. Așadar, cumulate argumentele
economice și politice, justifică votul în proporție de 83% în favoarea accederii
în CE.

V.2.2.3. Danemarca
În acord cu celelalte state scandinave și Danemarca a manifestat o
poziție sceptică față de procesul de integrare europeană postbelică. La fel ca
britanicii, danezii erau rezervați față de proiectele integraționiste care
implicau coordonare supranațională și transfer de suveranitate. Însă, ca unul
dintre cei mai importanți exportatori de produse alimentare (principalele piețe
fiind Germania și Marea Britanie) exista ca riscul ca într-o piață comună
construită pe preferințe agricole, peste 90% din importurile daneze provenite
din Europa să nu fie impozitate, în timp ce aproape 70% din exporturi să fie
supuse protecționismului. 351 De aceea, chiar dacă EFTA părea o alegere
ideologică mai bună, necesitatea unei soluții durabile pentru exporturile
produselor agricole a apropiat Danemarca de procesul de integrare europeană.
La fel ca în cazul Irlandei, suma acestor factori i-a determinat pe 63% dintre
danezi să susțină participarea țării lor la CE.

V.2.2.4. Norvegia
Deși legăturile economice, comerciale cu Marea Britanie ar fi
justificat urmarea acesteia în interiorul Comunității, totuși Norvegia a optat
pentru a nu deveni stat membru. Îngrijorările cu privire la costurile politice și
economice ale integrării, reflectate în delegarea suveranității și în negocierile
cu privire la aspectele referitoare la agricultură și, în primul rând la pescuit
(deși, în urma negocierilor Norvegia a obținut derogări în ambele domenii)
au făcut ca rezultatul referendumului desfășurat în 24-25 septembrie 1972 să
fie unul negativ: 53,5% dintre participanți au considerat că Norvegia trebuie
să rămână în afara spațiului comunitar.
Așadar, începând cu ianuarie 1973, „cei șase” au devenit „cei nouă”,
ocazie cu care două dintre coordonatele stabilite la Haga – definitivarea și
extinderea – erau extrem de vine conturate. Prima extindere a Comunității
Europene reprezintă un moment istoric, marcând startul unei lodici
cumulative care va da substanță axei orizontale (geografice) a integrării
europene. Din păcate însă, extinderea s-a produs într-un context internațional
care era afectat de turbulențe economice profunde, detectabile pe trei
351
Preston, Enlargement and Integration in the European Union, 41.
121
niveluri352: în primul rând, colapsul sistemului monetar internațional în august
1971, pe fondul deciziei administrației americane de a renunța la
convertibilitatea dolarului în aur și la ratele fixe de schimb în favoarea celor
flotante; în al doilea rând, criza petrolului din 1973, manifestată prin decizia
statelor membre OPEC de a quadrupla prețul barilului de petrol. Această
măsură a OPEC, adoptată ca urmare a Războiului de Yom Kippur din
octombrie 1973, declanșat prin atacarea Egiptului și Siriei de către Israel, a
afectat extrem de puternic economia comunitară, dependentă în proporție de
peste 63% de importurile de petrol. Dar, un simptom mai important pentru
starea integrării europene este reprezentat de faptul că statele membre încep
să dezvolte relații și să facă înțelegeri bilaterale cu statele arabe. Aceasta
dovedește că, măcar parțial, procesul de integrare era reversibil, fiind „prea
puțin loc pentru interesul Comunității și, mai curând, o situație în care statele
membre gândeau, în primul rând, în termenii apărării propriilor poziții și
interese naționale.”353 Nu în ultimul rând, și ca un efect al celor deja
menționate, stagflația (combinația dintre o rată de creștere economică redusă
și inflație ridicată) va genera divergențe economice profunde în cadrul CEE.
Aceste categorii de factori au ocultat posibilitatea continuării integrării
deoarece „atât guvernele cât și cetățenii noilor state membre,
neexperimentând beneficiile statutului de membru aveau același angajament
psihologic față de ideea integrării europene ca cel a primilor șase membri.” 354
Deși, din multe puncte de vedere, integrarea europeană evoluase, percepția
publică în noile state membre (caz relevant mai ales pentru Marea Britanie
unde, la puțin timp după referendumul din 1975, se produce o modificare
radicală față de statutul de membru CEE) rămânea similară cu cea care
caracterizase anii 1950. În ciuda dinamicii graduale a integrării, statele și-au
păstrat structura și funcțiile intacte, ceea ce înseamnă că „au rezistat cu succes
la provocările adresate suveranității, iar instituțiile centrale au eșuat să
dobândească acele calități care să justifice supranaționalismul.” 355 În această
atmosferă mai curând rezervată dacă nu chiar ostilă comunităților și
modelului supranațional al integrării părea ciudată abordarea coordonatei
complementare extinderii, respectiv aprofundarea. Dar, în acord cu „spiritul”
Conferinței de la Haga, această parte a dezbaterii era fundamentală pentru
viitorul proiectului european.

352
Bache, Bulmer, George, Parker, eds. Politics in the European Union, 125-127.
353
Watts, The European Union, 31.
354
Bache, Bulmer, George, Parker, eds. Politics in the European Union, 127.
355
Paul Taylor, The Limits of European Integration (Kent: Croom Helm, 1983), 56.
122
V.2.3. Aprofundarea
Două sunt obiectivele care trebuiau să transpună în practică
aprofundarea integrării europene: constituirea uniunii economice și monetare
(până în anii 1980) și crearea unei politici externe comune. Doar că, în
contradicție cu aceste obiective majore, starea de subdezvoltare a
componentei aprofundării a făcut ca „perioada cuprinsă între începutul anilor
1970 și începutul anilor 1980 să fie adesea caracterizată drept era
demoralizării sau Evul întunecat al Comunității.”356

V.2.3.1. Uniunea Economică și Monetară (UEM)


Necesitatea coordonării „politicilor economice ale statelor membre
era menționată ca o necesitate în Tratatul de la Roma, însă nu era prevăzut
niciun mecanism prin intermediul căruia această prevedere urma să fie
transpusă în practică. În lipsa unor puteri reale ale Comunității care să facă
posibilă coordonarea, aceasta nu reprezenta mai mult decât o consultare
politică ritualică”357 între statele membre. Primele discuții cu privire la
posibilitatea constituirii unei uniuni monetare au fost lansate de Monnet și
Spaak, însă au fost întâmpinate cu rezerve din cauza transferului masiv de
suveranitate pe care îl implicau. De atunci, disputa comunitară a continuat
gravitând în jurul priorității acordate coordonării politicilor economice în
cadrul unei simple uniuni economice sau, dimpotrivă, a constituirii unei
uniuni monetare prin instituirea unor rate fixe de schimb. O decizie care să
favorizeze acest ultim aspect sau. Măcar să combine cele două perspective,
era absolut necesară având în vedere evoluția Comunității Europene. În
condițiile în care „stabilitatea ratei de schimb era un element esențial nu doar
pentru piața comună dar și pentru Politica Agricolă Comună.” 358
Principiul și necesitatea Uniunii Economice și Monetare au fost
decise în cadrul Conferinței de la Haga, ocazie cu care a fost instituit un
comitet ad-hoc, sub coordonarea primului ministru luxemburghez Pierre
Werner, pentru a elabora un raport referitor la măsurile necesare pentru

356
James Caporaso, John T. S. Keeler, „The European Union and Regional Integration
Theory”, în The State of the European Union: Building a European Polity? (vol. 3), eds.
Carolyn Rhodes, Sonia Mazey (Boulder: Lynne Rienner, 1995), 37.
357
Tommaso Paddoa-Schioppa, Financial and Monetary Integration in Europe: 1990, 1992,
and Beyond, Group of Thirty Occasional Papers, no. 28, 1990, 18, disponibil la
http://group30.org/images/uploads/publications/G30_FinancialMonetaryEuropeBeyond.pdf
.
358
McCormick, The European Union. Politics and Policies, 73.
123
implementarea sa. Raportul asupra UEM (Raportul Werner 359) a fost făcut
public în octombrie 1970 și recomanda concomitența integrării economice și
monetare, precum și stabilirea unor rate fixe de schimb într-o manieră
etapizată, care urma să culmineze cu lansarea unei monede unice începând cu
anul 1980. Cu toate că, mediind între cele doup abordări – uniunea economică
și uniunea monetară – Raportul a fost adoptat de către Consiliul de Miniștri
în februarie 1971, reacțiile pe care le-a produs în rândul statelor membre au
fost extrem de diferite. Astfel, state cu monede slabe precum Franța și Belgia
susțineau prioritatea uniunii monetare pe când, statele cu monedă puternică,
așa cum era cazul Germaniei și Olandei, considerau că doar o convergență
economică reală (pe baza unor politici macro-economice comunitare solide)
poate justifica uniunea monetară. Diferența fundamentală dintre două
perspective asupra UEM a fost formulată de George Pompidou, care într-o
conferință de presă din 21 februarie 1971, a susținut că Europa poate fi unită
doar după un model confederal. 360 Aceasta însemna că, de pe poziții
interguvernamentaliste, președintele francez se exprima clar împotriva
oricărei forme boi de transfer de suveranitate. Grupul oponenților Franței,
chiar dacă nu susțineau neapărat supranaționalismul, argumenta că pentru a
deveni funcțională UEM trebuie, în prealabil, să implice constituirea unei
Bănci Centrale tocmai prin transferul de suveranitate. Însă, exact această
problemă delicată rămânea nesoluționată de Raportul Werner, care fără a
asuma o strategie clară pentru pașii care trebuiau urmați era „precum Sfânta
Scriptură, conținând de toate pentru toți.” De aceea, „este puțin probabil ca
Planul Werner să fi putut fi implementat chiar dacă circumstanțele economice
ale anilor 1970 ar fi fost favorabile, de altfel, criza petrolului și recesiunea
care-i urmează au făcut uitat Planul Werner.”361
Summit-ul de la Paris, din 19-21 octombrie 1972, a reafirmat
necesitatea instituirii uniunii monetare până în decembrie 1980 și rămâne în
istorie pentru fraza de final a declarației solemne care însoțește concluziile
sale: „Statele membre ale Comunității, forța care susține construcția
europeană, își afirmă intenția ca, înainte de sfârșitul acestei decade, să
transforme complexul relațiilor dintre ele într-o Uniune Europeană.”362 De

359
European Commission, Report to the Council and the Commission on the Realization by
Stages of Economic and Monetary Union in the Community (Werner Report), 1970,
disponibil la
http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/pages/publication6142_en.pdf.
360
George Pompidou, în 360 Stirk, A history of European Integration Since 1914, 181.
361
Dinan, „European Integration: From the Common Market to the Single Market”, 139.
362
European Council, Statement from the Paris Summit, 19-21 October 1972, disponibil la
https://www.cvce.eu/content/publication/1999/1/1/b1dd3d57-5f31-4796-85c3-
cfd2210d6901/publishable_en.pdf.
124
asemenea, concluziile summit-ului fac referire la o serie întreagă de inițiative
pe care urmează să le lanseze Comunitatea Europeană în domenii precum
politica industrială, politica energetică sau mediu, uniunea monetară și
cooperarea în domeniul politicii externe sau politica regională. Cu privire la
acest din urmă aspect, la Paris s-a stabilit înființarea instrumentului financiar
atașat politicii regionale, respectiv Fondul de Dezvoltare Regională. Prin
intermediul acestui fond structural, problema disparităților regionale invocată
de Italia în cadrul negocierilor care au premers Tratatul de la Roma (și care
era readusă în discuție de prima extindere) primea o soluție de care urmau să
beneficieze atât Irlanda, cea mai săracă dintre țările care tocmai aderaseră, cât
și Marea Britanie, pentru care fondul reprezenta un mijloc pentru a-și diminua
contribuția financiară la bugetul Comunității. În afara acestor prevederi, și a
optimismului frazei finale, din punct de vedere politic, summit-ul de la Paris
a constitui un nou prilej de afirmare a tendinței către interguvernamentalism
așa cum se conturase aceasta încă d cadrul Conferinței de la Haga.
Cât privește demersurile concrete pentru realizarea obiectivelor
Planului Werner, a fost decis un mecanism numit „șarpele în tunel” care
trebuia să controleze fluctuațiile monedelor naționale în raport cu dolarul cu
o marjă de ± 2,5%. În paralel, statele membre urmau să intensifice
demersurile de coordonare a politicilor monetare, stabilindu-se ca miniștrii să
se întâlnească de cel puțin trei ori pe an. Turbulența monetară internațională
generată de decizia președintelui american Richard Nixon de a renunța la
standardul aur, adâncită de criza energetică internațională a afectat atât
performanța „șarpelui în tunel” (lansat în aprilie 1972, la doar opt luni după
ce administrația americană decisese sfârșitul sistemului Bretton-Woods) cât
și structura sa – unele state l-au părăsit imediat ce i s-au alăturat (Marea
Britanie și Danemarca), iar altele au avut o atitudine fluctuantă (spre exemplu
Franța a părăsit mecanismul în 1974, apoi în 1975 i s-a alăturat din nou, pentru
ca în 1976 să-l părăsească din nou). Criza internațională transpusă în
presiunile speculative monetare a determinat ca, spre sfârșitul anilor 1970,
„șarpele să devină o creatură foarte diferită de ceea ce se dorise inițial să
devină”: dintre statele membre doar Germania, statele Benelux și Danemarca
mai participau la mecanism, alături de două state extra-comunitare, Norvegia
și Suedia (aceasta din urmă retrăgându-se în 1977, ca urmare a presiunilor
asupra coroanei, moneda națională)363. Având în vedere că doar aceste state
se dovediseră capabile să-și păstreze stabilitatea monetară în limite
rezonabile, obiectivul realizării UEM până la sfârșitul anului 1980 s-a
spulberat.

363
Bache, Bulmer, George, Parker, eds. Politics in the European Union, 129.
125
V.2.3.2. Cooperarea Politică Europeană (CPE)
Îndepărtarea președintelui francez George Pompidou de ortodoxia
gaullistă, tradusă pe de o parte prin conferirea atribuțiilor bugetare
Parlamentului European, iar pe de altă parte prin acordul pentru extindere și
acceptarea Marii Britanii ca stat membru, trebuia compensată astfel încât,
voturile Partidului Gaullist din Adunarea Națională Franceză să nu afecteze
stabilitatea administrației de la Paris. Ca parte a acestui compromis, în cadrul
Conferinței de la Haga a fost identificată o modalitatea care să compenseze
definitivarea și extinderea. După tiparul Planului Fouchet, care reprezentase
un sistem interguvernamental menit să faciliteze cooperarea politică între
statele comunitare, la Haga s-a stabilit înființarea unui Comitet, sub
conducerea diplomatului belgian Viscount Etienne Davignon, în vederea
inițierii unui mecanism care să permită cooperarea pe probleme de politică
externă. Având în vedere că raportul păstra integrarea europeană în domeniul
politicii externe în sfera interguvernamentalismului, propunând o serie de
întâlniri regulate în cadrul Cooperării Politice Europene pentru a dezbate
problematica internațională, a fost adoptat fără rezerve de către miniștrii de
externe. Cu toate că Planul Davignon rămâne foarte diferit de idealul
supranațional al integrării europene, Cooperarea Politică Europeană
reprezintă unul dintre puținele și importantele succes înregistrate în anii 1970,
fiind relevantă din următoarele puncte de vedere364: în primul rând a permis
statelor comunitare să-și susțină interesele prin intermediul dialogului euro-
arab conducând în cele din urmă la îmbunătățirea relațiilor economice cu
statele OPEC. De asemenea, CPE le-a permis „celor nouă” să formuleze o
poziție comună în cadrul Conferinței pentru Cooperare și Securitate în Europa
(CSCE) desfășurată la Helsinki în 1975, precum și în cadrul conferințelor care
i-au succedat acesteia, la Belgrad, în 1977 și Madrid, în 1982-1983. Nu în
ultimul rând, Cooperarea Politică Europeană le-a favorizat statelor
comunitare un comportament solidar în cadrul Națiunilor Unite, creându-le
reputația de cel mai coeziv grup.
Creată în încercarea de a coordona politicile externe naționale, „CPE
este legată de Comunitate, dar independentă de aceasta, fiind dominată
aproape în întregime de miniștrii și de ministerele de externe naționale ...
Comisia Europeană era puțin mai mult decât un simplu invitat, iar
Parlamentul European era în întregime exclus.”365 Dar, ca urmare a succeselor
înregistrate, CPE devine elementul esențial pentru imaginea Europei ca

364
Bache, Bulmer, George, Parker, eds. Politics in the European Union, 130.
365
John Peterson, „The EU as a Global Actor”, în The European Union: How Does It Work?,
eds. Elizabeth Bomberg, John Peterson, Alexander Stubb, 2nd edition (Oxford: Oxford
University Press, 2008), 210.
126
„putere civilă”366, declinată în capacitatea Comunității Europene de a susține
„multilateralismul, liberalismul și drepturile omului și de a fi un ssuținător
important al soluționării pașnice a conflictelor.”367 În ciuda structurii sale
interguvernamentale „CPE a reprezentat o structură de succes și un model de
colaborare și coordonare a politicii externe.” 368 După încheierea Războiului
Rece și redesenarea procesului de integrare europeană, Tratatul de Maastricht
va înlocui Cooperarea Politică Europeană cu ceea ce s-a constituit în al doilea
pilon al Uniunii Europene – Politica Externă și de Securitate Comună.

V.2.3.3. Consiliul European


Conferința de la Haga inaugurează tradiția summit-urilor europene
(summetry) ca „un nou stil de decizie în Comunitatea Europeană, recunoscând
că integrarea poate să evolueze doar în măsura în care este capabilă să se
reconcilieze cu interesele naționale.” 369 Schimbarea, la mijlocul anilor 1970
a leadership-ului atât în Franța cât și în Germania va aduce în prim planul
vieții politice doi lideri naționali proeminenți – Valery Giscard d’Estaing și
Helmut Schmidt – care vor domina pentru următoare jumătate de deceniu
Comunitatea Europeană. Rapport-ul excelent dintre liderii nucleului
integrării europene, chiar dacă definit mai curând în termenii pragmatismului
decât în cei ai afinității ideologice, va consolida și mai mult relația franco-
germană. De aceea, „succesul relației franco-germane din anii 1970-1980 este
o dovadă a hotărârii de a acomoda interese divergente prin acțiune politică
pozitivă, de a explica și tolera diferențele și de a le minimiza impactul; nu
este doar o simplă dovadă a convergenței economice, industriale, politice sau
a intereselor și concepțiilor de securitate.”370 Într-o astfel de optică se înscrie
decizia lui d’Estaing de a convoca o întâlnire la nivel înalt între liderii
europeni (summit european) pentru a discuta propunerea de a se
instituționaliza summit-urile europene. În cadrul summit-ului de la Paris, din
9-10 decembrie 1974, reprezentanții statelor membre au decis ca asemenea
întâlniri să aibă loc de trei ori pe an (ulterior numărul a fost modificat la doar
două întâlniri) și să grupeze șefii de state și de guverne sub titulatura de

366
Johan Galtung, The European Community: A Superpower in the Making (London: George
Allen&Unwin, 1973).
367
Peterson, „The EU as a Global Actor”, 210.
368
Derek W. Urwin, „The European Community: From 1945 to 1985”, în European Union
Politics, eds. Michelle Cini, Nieves Perez-Solorzano Borragan, 3rd edition (Oxford: Oxford
University Press, 2010), 27.
369
Urwin, „The European Community: From 1945 to 1985”, 27.
370
Urwin, „The European Community: From 1945 to 1985”, 27.
127
Consiliu European. Comunicatul final al summitu-ului371 prevedea că „șefii
de guverne au decis să se întâlnească, însoțiți de miniștrii de externe, de trei
ori pe an, și oricând va fi necesar, în cadrul Consiliului de Miniștri în
contextul cooperării politice” – așa a fost anunțată „nașterea” Consiliului
European. Pentru a compensa ponderea tot mai mare pe care guvernele
statelor membre urmau să o aibă o dată cu instituționalizarea Consiliului
European, s-a stabilit ca alegerile directe pentru Parlamentul European să aibă
loc în 1978; această concesie făcută susținătorilor supranaționalismului se
încadrează perfect în logica compromisului comunitar. Însă, din cauza
faptului că Marea Britanie nu a reușit finalizarea demersurilor legislative care
să permită desfășurarea alegerilor europene, acestea au fost amânate pentru
anul 1979.
Consiliul European, prin structura sa, reprezintă simbolul
interguvernamentalismului profund care caracterizează integrarea europeană
până la începutul anilor 1980. Instituționalizarea sa (informală până la
intrarea în vigoare a Actului Unic European care îi conferă o bază legală
pentru funcționare) reprezintă modul în care „summit-urile europene vor fi
utilizate pentru a stabili agenda politică a Comunității.” 372 Spre deosebire de
Consiliul de Miniștri, care avea atribuții legislative majore stabilite prin
Tratatul de la Roma, Consiliul European era „un forum în care liderii se puteai
întâlni, în spatele ușilor închise, pentru discuții și negocieri.” 373 În acest mod,
Consiliul European urma să ghideze politic activitățile Comunității,
„identificând noi arii de cooperare și analizând posibilitățile dezvoltării
politicilor în aceste domenii” și, de asemenea, urma să aibă un rol foarte
important „în discutarea și abordarea/soluționarea problemelor majore cu care
se confrunta Comunitatea.”374 Elaborarea și implementarea politicilor
comunitare continuă și după 1974 să fie un demers care, conform Tratatelor,
aparține cadrului instituțional clasic – Comisie, Consiliu, Parlament – dar,
prin instituirea Consiliului European, acesta devine motorul integrării
europene.
Președinția lui Charles de Gaulle (1958 – 1969) a deturnat traiectoria
supranațională a Comunității Europene către o formulă interguvernamentală.

371
European Council, Final communiqué of the Paris Summit, Paris, 9-10 December 1974,
disponibil la https://www.cvce.eu/content/publication/1999/1/1/2acd8532-b271-49ed-bf63-
bd8131180d6b/publishable_en.pdf.
372
William Wallace, „Introduction: The Shaping of Close Relationships”, în Pertners and
Rivals in Western Europe: Britain, France and Germany, eds. Roger Morgan, Caroline Bray
(Aldershot: Gower, 1986), 4.
373
John van Oudenaren, „European Integration: An Uncertain Prospect”, în Europe Today,
eds. Ronald Tierski, Erik Jones, 5th edition (Lanham: Rowman and Littlefield, 2015), 301.
374
Lelieveldt, Princen, The Politics of the European Union, 15.
128
Chiar dacă, în posteritatea sa acest scenariu va cunoaște o serie de nuanțări
(originare în marea lor majoritate în Conferința de la Haga), totuși „puterea
statelor”375 ca piedică în calea integrării europene (de tip federal) continuă să
reprezinte caracteristica fundamentală a relațiilor dintre „cei nouă.” Summitul
de la Haga oferă un scurt respiro supranațional după și, prin comparație, cu
„interludiul interguvernamental dominat de compromisul de la
Luxemburg”376, principiile extinderii, definitivării și aprofundării dorindu-se
coordonate esențiale pentru constituirea unei fundații cât mai coerente a
Comunității Europene. Însă, criza economică declanșată în prima parte a nilor
1970determină statele „să aleagă soluții naționale pentru problemele comune,
în locul acțiunilor comune desfășurate via CEE. Astfel, în anii 1970, un
proiect major de integrare europeană – uniunea monetară – eșuează. Se părea
că inegrarea europeană își atinsese limitele.” 377 Retrospectiv, eșecul uniunii
monetare evidențiază distanța încă foarte mare dintre retorica și realitatea
integrării europene. Urmare a acestei realități, concluzia Consiliului European
de la Paris, din octombrie 1972, de a institui până în 1980 Uniunea Europeană
nu implica neapărat coordonatele unei federații europene ci, din contra, „era
o declarație referitoare la soarta viitorului Europei, inspirată de starea de
sănătate a președintelui francez, care era preocupat de locul său în istorie.”378
Anii 1970, cumulând moștenirea interguvernamentală gaullistă cu efectele
crizei economice internaționale, diminuează din importanța primei extinderi
și lasă impresia unei „indispoziții generale” referitoare la integrarea
europeană (ineficiența birocrației de la Bruxelles devine în mare măsură
responsabilă pentru această stare de fapt).
Uniunea vamală, implementată cu succes din 1968, eliminase
barierele tarifare din calea schimburilor comerciale dintre statele membre.
Însă, pe măsură ce recesiunea economică se intesifica, guvernele impuneau
din ce în ce mai multe bariere non-tarifare și erau tot mai puțin dispuse să
armonizeze legislațiile naționale pentru a definitiva piața comună. Cumularea
compromisului de la Luxemburg cu extinderea , care a adus printre statele
membre țări foarte rezervate cu privire la delegarea suveranității fapt care s-a
reflectat în utilizarea extensivă a dreptului de veto, făcea nu doar improbabilă
eradicarea barierelor non-tarifare dar, pe măsură ce circumstanțele economice
se înrăutățeau, erau introduse altele noi. Încă din anii 1960 Comisia a început
să se confrunte cu impactul negativ generat asupra comerțului de prevederile
naționale divergente, iar o dată cu extinderea, o dată și cu proliferarea

375
Kubicek, European Politics, 72.
376
Staab, The European Union Explained, 14.
377
Warleigh-Lack, European Union. The Basics, 25.
378
Dinan, „European Integration: From the Common Market to the Single Market”, 140.
129
barierelor non-tarifare, „atitudinea politică cu privire la armonizare în state
precum Danemarca și Marea Britanie varia de a scepticism politic la ostilitate
stridentă.”379 Imobilitatea instituțională a Consiliului cauzată de termenii care
au modelat compromisul de la Luxemburg, explică cele peste o mie de
propuneri ale Comisiei blocate prin utilizarea dreptului de veto (la Consiliul
de Miniștri). Oficializarea Consiliului European trebuia să devină parte a
soluției, încă interguvernamentale, care trebuia să ofere un nou impuls
integrării europene, prin realizarea obiectivului aprofundării stabilit la Haga.

În pofida faptului că, într-o proporție covârșitoare, integrarea


europeană se confundă cu principiile interguvernamentalismului,
Comunitatea Europeană începe să se contureze ca un factor semnificativ din
punct de vedere politic, dar mai ales economic atât la nivel intra-comunitar
cât și la nivel extern. Prin urmare, în ciuda imperfecțiunilor și aspectele
nefuncționale, a stabilirii unor false ținte imposibil de atins în termeni realiști,
totuși, sau cu atât mai mult, Comunitatea Europeană reprezintă o realizare
extraordinară. După perioada în care integrarea europeană a fost aproape
sinonimă cu implementarea Politicii Agricole Comune și cu construirea pieței
comune, „schimbările survenite în balanța puterii globale combinate cu
instabilitatea ratelor internaționale de schimb și cu disparitățile
performanțelor economice ale statelor europene impuneau relansarea
Europei”380 prin identificarea urgentă a strategiei optime care să permită
aprofundarea. Aceasta presupunea adoptarea și aplicarea măsurilor politico-
economice care să transforme idealul retoric al Uniunii Europene în realitate
funcțională a integrării europene.

379
Alan Dashwood, „Hastening Slowly: The Communities’ Path Towards Harmonization”,
în Policy-Making in the European Communities, eds. Hellen Wallace, William Wallace,
Carole Webb (London: John Wiley&Sons, 1977), 291.
380
McCormick, The European Union. Politics and Policies, 80.
130
CAP. VI
Comunitatea Europeană – perspective politice și o nouă extindere

În afară de „experiența dezamăgitoare pentru ambele părți” 381, a


accederii Marii Britanii în Comunitatea Europeană, spațiul comunitar a
cunoscut o perioadă dificilă începând cu mijlocul anilor 1970 până la mijlocul
anilor 1980. De aceea, unii autori consideră că „integrarea europeană a fost
moartă (dead in the water) în anii 1970 și abia zece ani mai târziu
Comunitatea Europeană a fost salutată ca noua superputere a secolului
XXI.”382 Stagflația, căreia i se adaugă lipsa de performanță a cadrului
instituțional, cauzată de diminuarea rolului Comisiei după declanșarea „crizei
scaunului gol” precum și de compromisul de la Luxemburg, sunt motivele
pentru care „spiritul de la Haga”, ce a caracterizat CEE la începutul anilor
1970, s-a dovedit, ca orice ființă spectrală, efemer.383 Locul său este luat de
ceea ce s-a numit „euroscleroză”, care în afara de cauzele care au risipit
optimismul Conferinței de la Haga, induce o serie de disparități regionale și
sociale care amenințau funcționarea pieței comune și riscau să centrifugheze
încă fragilul mediu comunitar.
Încetinirea integrării europene (în raport cu obiectivele fixate) și
pierderea ritmului de creștere economică au fost totuși dublate de o serie de
performanțe. În primul rând, dezvoltările instituționale marchează apariția
Consiliului European, dar și contrabalansarea influenței acestuia o dată cu
începutul democratizării comunitare, prin decizia de alegere a Parlamentului
pe baza votului direct. De asemenea, dacă stabilirea uniunii vamale trebuia să
faciliteze exporturile și importurile, în practică legislațiile și reglementările
naționale împiedicau acest fapt. În acest context, principiul recunoașterii
reciproce stabilit de jurisprudența Curții de Justiție (prin soluționarea cazului
Cassis de Dijon, 1979) a reprezentat un important catalizator al integrării
europene. Un alt moment important pentru evoluția și consolidarea
Comunității Europene este negocierea și semnarea Convenției de la Lomé
(1975). Aceasta oferă cadrul legal pentru programul de asistență pentru

381
Dinan, „The European Integration Process”, 159.
382
David Mutimer, „Theories of Political Integration”, în European Integration: Theories
and Approaches, eds. Hans J. Michelmann, Panayotis Soldatos (Lanham: University Press
of America, 1994), 42.
383
Dinan, ”European Integration: From the Common Market to the Single Market”, 138.
131
dezvoltare și ajutor comercial (prin insituirea unor preferințe comerciale)
grupând CEE și 46 de state în curs de dezvoltare din zona Africii, Caraibe și
Pacific (ACP), toate foste colonii europene. Conveția de la Lomé, în ciuda
criticilor care o consideră un mecanism post-colonial, sau o amenințare la
adresa intereselor SUA, este un pas important pentru conturarea identității
internaționale a CE; profilul moral al Comunității este și astăzi reflectat de
statutul Uniunii Europene de cel mai important contributor la asistența pentru
dezvoltare internațională. Unul dintre evenimentele majore ale anilor 1970
este reprezentat de colapsul aproape simultan al regimurilor autoritare din
sudul continentului european: Grecia, Portugalia și Spania. Începe astfel cel
de-al treilea val de democratizare, iar succesul tranziției democratice din cele
trei țări mediteraneene a fost garantat și consolidat de Comunitatea
Europeană, ale cărei state membre devin în anii 1980. În completarea rolului
esențial în contextul Războiului Rece, de a garanta stabilitatea democratică a
flancului sudic al NATO, Comunitatea Europeană, prin intermediul
fondurilor structurale, va asigura finanțarea proiectelor de infrastructură și de
dezvoltare a acestor state, făcând funcțional principiul coeziunii economice și
sociale. Tot în anii 1970, Conferința de la Helsinki (iulie 1973 – august 1975)
a constituit nu doar un cadru pentru regândirea și diminuarea divizării
postbelice a Europei ci a fost și un moment important pentru structurarea
Comunității ca actor relevant în dinamica relațiilor internaționale.

VI.1. Raportul Tindemans și Raportul celor Trei


Înțelepți
Deși relevante, aceste dezvoltări ale dinamicii procesului de
integrare europeană, nu reușesc pe fondul general al „eurosclerozei” să
contureze o direcție politică clară a Comunităților Europene. În schimb,
începând cu mijlocul anilor 1970, se pot remarca o serie de inițiative care au
vizat în mod expres consolidarea integrării europene. Summit-ul de la Paris,
din decembrie 1974, nu a oficializat doat Consiliul European ci, a reafirmat
în acord cu obiectivele de la Haga, că „a sosit timpul ca cei nouă să se pună
de acord cât mai repede posibil asupra conceptului general al Uniunii
Europene.”384 Primul ministru belgian, Leo Tindemans, a fost însărcinat ca
până la sfârșitul anului 1975, pe baza analizelor primite de la instituțiile
Comunității precum și a consultărilor cu statele membre și cu opinia publică,
să elaboreze un raport asupra modului în care acest obiectiv putea fi transpus
în practică. Raportul supranumit The High Road to European Union

384
European Council, Final communiqué of the Paris Summit, Paris, 9-10 December 1974.
132
(decembrie 1975)385 considera Uniunea Europeană drept „o nouă fază în
istoria unificării Europei care poate fi atinsă doar printr-un proces continuu.”
Dar, ca urmare a divergențelor economice, susține Tindemans, integrarea
trebuie să se facă diferențiat „deoarece este imposibil ca toate stadiile să fie
atinse de către toate statele în același timp” 386, fără însă ca „aceasta să
însemne o Europă à la carte: fiecare țară va fi obligată printr-un acord la care
participă toate statele, ca obiectivul final să fie realizat în comun; doar
perioada necesară pentru îndeplinirea acestuia variază.” 387 Integrarea
graduală trebuia să vizeze constituirea unei politici externe comune, inițierea
și dezvoltarea unei uniuni economice și monetare, susținând necesitatea
dezvoltării politicilor regionale și sociale. De asemenea, Raportul Tindemans
sublinia necesitatea consolidării instituționale, iar o dată cu creșterea rolului
Comisiei și Parlamentului, Uniunea Europeană trebuia să părăsească
perspectiva interguvernamentală. De altfel, apelul reînnoit la necesitatea
alegerii Parlamentului prin sufragiu direct, constituie o altă „realizare” a
Raportului, într-o perioadă în care liderii europeni erau preocupați de
identificarea soluțiilor naționale pentru depășirea crizei economice.
La mijlocul anilor 1970 „integrarea comercială între statele
fondatoare stagnase în cea mai mare parte, iar noile bariere din calea liberului
schimb compensau acțiunile de liberalizare, fapt pentru care creșterea
economică se înjumătățise.”388 Acestei realități economice i se adaugă
perspectiva extinderii sudice, care ar fi putut la rândul ei crește ineficiența
instituțiilor comunitare, în special a Comisiei. Combinația economico-
politică care ar fi putut rezulta determină Consiliul European de la Bruxelles,
din decembrie 1978, să constituie Comitetul celor Trei Înțelepți, cu misiunea
a examina modul în care funcționau instituțiile Comunității și, plecând de aici,
să poată fi identificate mijloacele necesare integrării politice (depline); sau,
în cuvintele lui Giscard d’Estaing – „propun să le încredințăm celor trei
înțelepți sarcina de a examina, în numele nostru, problemele ridicate de
extindere, cu privire la instituțiile, mecanismul și procedurile de decizie.” 389
„Problemele și anxietățile” care formează contextul în care trebuie plasată
Comunitatea Europeană, care încă nu se refăcuse după profunda criză de la
mijlocul anilor 1970, făceau imposibilă elaborarea raportului ca un mare

385
Tindemans Report, 1975, disponibil la
http://aei.pitt.edu/942/1/political_tindemans_report.pdf.
386
Tindemans Report, 20.
387
Tindemans Report, 21.
388
Tommaso Paddoa-Schioppa, Efficiency, Stability, and Equality (Oxford: Oxford
University Press, 1987), 5.
389
Valéry Giscard d’Estaing, citat în Edmund Dell, „The Report of the Three Wise Men”,
Contemporary European History, 2, no. 1 (Mar. 1993): 38.
133
model (grad design) al integrării. De aceea, „fără a fi un ideal, un model
filosofic pentru o constituție a Comunității” 390, Raportul și-a asumat scopul
practic de a identifica modalitățile practice prin care poate fi pregătită
Comunitatea pentru a înfrunta „pericolele care o amenință într-o lume
nesigură”, dar în același timp transformă acest demers într-o etapă
preliminară care să pregătească Comunitatea pentru „progresele viitoare.”391
Ca și raportul Tindemans, Raportul celor Trei Înțelepți (Robert Marjolin,
Edmund Dell și Barend Biesheuvel), definitivat în actombrie 1979,
recomanda consolidarea rolului Comisiei și diminuarea efectelor
interguvernamentalismului prin extinderea votului cu majoritate calificată în
cadrul Consiliului. 392 În ciuda acestor recomandări referitoare la liniile
directoare ale reformei instituționale, unul dintre autorii Raportului identifica
o precondiție fundamentală de care depindea viitorul integrării (instituționale)
europene: „Am știut dintotdeauna că ceea ce în trebuie în primul rând
Comunității este voința politică. Dacă aceasta va renaște, nu va fi nicio
dificultate să implementăm propuneri precum cele cuprinse în lista
noastră.”393 Tocmai inexistența voinței politice care să contracareze contextul
internațional nefavorabil integrării, împiedica realizarea „unei viziuni
futuriste care presupune o profundă și rapidă transformare a atitudinilor din
cadrul Comunității.”394 Dacă înșiși „înțelepții” care au redactat documentul
consideră că „momentul este nepotrivit” pentru un asemenea plan, tot ei
concluzionează că atunci când aceste reforme vor putea fi implementate nu
vor da naștere unei Uniuni Europene care va fi un panaceu politico-economic
întrucât „acțiunea Comunității nu poate fi efectivă în mod egal în toate
domeniile. În unele e chiar foarte greu să-i identifici un loc.”395 O atare
concluzie era în deplin acord cu aspirațiile practice ale documentului și cu
încercarea de a evita orice viziune încărcată de idealism cu privire la
funcționarea, rolul și viitorul integrării europene. Însă, chiar și în aceste
condiții, Raportul Înțelepților a avut o soartă asemănătoare cu cea a
Raportului Tindemans, Comunitatea continuându-și glisarea spre
interguvernamentalism.
Atât Raportul Tindemans cât și Raportul asupra instituțiilor
europene constituie parte a dezbaterii și a traiectoriei imperfecte de a concilia

390
Report on European Institutions (The Report of the Three Wise Men), Presented by the
Committee of Three to the European Council, 14 October 1979, disponibil la
http://aei.pitt.edu/999/1/Committee_of_Three_Report_1979.pdf.
391
The Report of the Three Wise Men, 80.
392
The Report of the Three Wise Men, 39.
393
Dell, „The Report of the Three Wise Men”, 67.
394
The Report of the Three Wise Men, 80.
395
The Report of the Three Wise Men, 74.
134
strategia aprofundării (definită mai mereu în termeni federali) cu rezistența
națională la transferul de suveranitate și cu credința că, cel puțin în timp de
criză, soluțiile naționale reprezintă optimul politic. Dar pe de altă parte,
inversând perspectiva și privind dinspre criză spre spațiul comunitar se
reconfirmă observația luai Jean Monnet că „oamenii nu acceptă schimbarea
decât din necesitate și nu devin conștienți de necesitate decât atunci când se
confruntă cu criza”396, iar cele două documente sunt parte a debutului
schimbării. Și aceasta cu atât mai mult cu cât o altă profeție a părintelui
fondator spune că „Europa se va construit din crize” și va fi „suma soluțiilor
acestor crize.”397 În acest context, începutul anilor 1980 reprezintă un moment
important pentru reafirmarea necesității integrării europene.

VI. 2. Un altfel de integrare europeană și revitalizarea


Comisiei Europene
Pentru două decenii – de la mijlocul anilor 1960 până la adoptarea
Actului Unic European (1986) – integrarea europeană a părăsit modelul
clasic, al metodei comunitare, realizându-se „prin alte mijloace.” 398 În afară
de deja menționatele aspecte care au dat un aer novator metodei tradiționale,
respectiv construcția instituțională sau păstrarea în mare parte a capacității
instituționale comunitare de a stabili agenda (dezvoltările relative
implementării UEM sau cele legate de legislația de mediu sau de politica
regională sunt astfel de exemple), noua mecanică a procesului integraționist
a fost intens modelată de influența individuală a liderilor europeni. 399 De
asemenea, ca și după sfârșitul celui de-al Doilea Război Mondial, mediul
internațional a influențat decisiv (re)poziționarea liderilor guvernelor
europene față de integrarea europeană și de beneficiile acesteia. După
optimismul care a însoțit Conferința de la Helsinki, considerată „o bornă în
procesul de integrare europeană” 400, tensiunea Războiului Rece redevine
caracteristică a relațiilor internaționale. Astfel, sfârșitul anilor 1970 confruntă
statele comunitare cu o politică externă sovietică belicoasă care amenința
stabilitatea status-quo-ului vest european. În logica Războiului Rece,

396
Monnet, Memoires, 129.
397
Monnet, Memoires, 488.
398
Laffan, Mazey, „European Integration: The European Union – Reaching the
Equilibrium?”, 40-41.
399
Spre exemplu, decizia de a lansa în 1978 Sistemul Monetar European reflectă eforturile
„personale” ale președintelui Comisiei Europene – Roy Jenkins – precum și pe cele ale
președintelui francez Valéry Giscard d’Estaing, precum și pe cele ale cancelarului german
Helmut Schmidt.
400
Magone, Contemporary European Politics. A Comparative Introduction, 64.
135
răspunsul SUA era la fel de periculos pentru că risca să atragă statele Europei
Occidentale, parte a sferei sale de influență, în confruntarea cu URSS. De
aceea, un atare „fundal internațional, așa cum se întâmplase și în perioadele
anterioare, constituia un stimul necesar pentru o activitate mai vizibilă pe
frontul domestic vest-european.”401 Instabilitatea financiară și fluctuațiile
monetare internaționale cronicizate după finalul sistemului Bretton Woods,
completează efectele pe care bipolaritatea le genera asupra Comunității
Europene, determinând necesitatea unui răspuns cât mai structurat din partea
acesteia. Efectele catalizatoare ale mediului internațional asupra integrării
europene sunt „întregite de oportunismul teleologic”402 al Comisiei Europene,
de la sfârșitul anilor 1970.
Comisia Europeană, marginalizată prin abordarea
interguvernamentalistă gaullistă mai ales după criza scaunului gol, începe o
dată cu președintele Roy Jenkins (1977-1981) să își recapete poziția de
epicentru al procesului de integrare europeană. Una dintre reușitele
președintelui Jenkins, care marchează chiar revirimentul instituțional al
Comisiei, constă, în ciuda opoziției președintelui Giscard d’Estaing, în
ratificarea acordului prin care Comisia era acceptată, ca reprezentând
Comunitatea, atât în cadrul Consiliului European cât și în cadrul proaspăt
înființatului grup G7 (care grupa cele mai industrializate șapte state).
Realizarea aceasta a fost asumată și de statele mici din cadrul Comunității
Europene, care prin intermediul președintelui Comisiei, urmau să devină
parte a forumului economic, din care erau excluse. Tot sfârșitul anilor 1970
dovedise că obiectivul realizării UEM fusese prea ambițios. De aceea, într-o
conferință susținută la Florența în 1977, Roy Jenkins va pleda pentru
necesitatea reluării acestui experiment, ca pas important în aprofundarea
integrării europene, argumentând că o uniune monetară va determina scăderea
inflației, creșterea investițiilor și reducerea șomajului. Helmut Schmidt și
Giscard d’Estaing au preluat propunerea, pe care au supus-o discuției
Consiliului European de la Bremen din iulie 1978. Următorul Consiliu
European, din decembrie 1978, va decide crearea Sistemului Monetar
European (SME), care devine operațional în martie 1979, prin înlocuirea
„șarpelui monetar” cu Mecanismul Ratelor de Schimb (MRS). Rolul acestui
mecanism, la fel cum fusese și al predecesorului său, era de a reglementa
fluctuațiile monetare și, în plus, avea misiunea de a constitui prima monedă
europeană (artificială) – ECU (European Currency Unit/Unitatea Monetară
Europeană). De asemenea, spre deosebire de proiectul anterior, doar statele

Urwin, „The European Community: From 1945 to 1985”, 29.


401
402
Laffan, Mazey, „European Integration: The European Union – Reaching the
Equilibrium?”, 41.
136
membre puteau participa la Sistemul Monetar European, însă nu exista o
obligație în acest sens, participarea fiind decisă de fiecare stat în parte.
Sistemul Monetar European trebuia să creeze o zonă de stabilitate monetară
intra-comunitară, păstrând valoarea monedelor naționale cât mai apropiată de
cea a ECU. Valoarea ECU era calculată pe baza unui coș monetar format din
monedele statelor participante, fiecare având o pondere echivalentă cu
valoarea/puterea lor economică relativă în ansamblul comunitar (spre
exemplu, marca fusese calculată la 33%, francul francez la 20% uar guldenul
olandez la 10%). Noua monedă europeană trebuia să fie utilizată în
tranzacțiile din cadrul SME, iar pentru a asigura stocul de ECU, fiecare stat
urma să depună 20% din rezervele sale valutare în Fondul Monetar European.
La SME au participat inițial doar Franța, Germania, statele Benelux și
Danemarca, acestora alăturându-li-se la scurt timp Italia și Irlanda. Cu toate
că Marea Britanie a refuzat participarea, lira sterlină a fost introdusă în coșul
monetar care a stabilit valoarea ECU.
În contextul rezultatelor modeste ale încercărilor anterioare de
aprofundare a integrării europene, inițiativa lui Roy Jenkins s-a constituit într-
un relativ succes. A fost un prim pas funcțional către procesul care, de data
aceasta, va conduce la instituirea monedei unice și a uniunii economice și
monetare. Chiar dacă planul adoptat a fost unul hibrid – „nu pe deplin
comunitar, nu pe deplin în afara sa”403 – SME, nu doar prin inițierea sa cât,
mai ales, prin rapiditatea cu care a prins contur și a fost implementat –
reprezintă un stadiu decisiv în evoluția Comunității Europene. Așadar, după
diminuarea sensibilă a intensității integrării europene specifică anilor 1970,
„noul deceniu coincide cu o serie de dezvoltări interne și externe care
revigorează proiectul european.” 404

VI.3. Rabatul britanic sau I want my money back!


O altă temă care a acaparat agenda politică a președintelui Comisiei
Europene a fost cea a contribuției financiare britanice la bugetul comunitar,
însuși Roy Jenkins notând ulterior că „speranțele mele că Marea Britanie
devenise mai communautaire au fost substanțial contrazise. Doamna
Thatcher nu a intrat în Europa precum rața în apă. S-a dovedit a fi o rață care
a rămas pe marginea apei. Mai mult, a fost imediat implicată într-o dispută cu
Comunitatea, care urma să domine tot restul președinției mele și să absoarbă
mare parte din energia Comunității pentru cel puțin patru ani.” 405 Deși, în baza
403
William Nicoll, Trevor Salmon, Understanding European Communities (New York:
Allen, 1990), 197.
404
Staab, The European Union Explained, p. 16.
405
Roy Jenkins, European Diary, 1977-1981 (London: Collins, 1989), 374.
137
acordurilor din martie 1975, începând cu 1976 contribuția britanică la bugetul
CE se diminuase, totuși Regatul Unit continua să fie al treilea contributor net,
după Germania și Belgia. În 1977, acordurile tranzitorii încă în vigoare,
transformaseră Marea Britanie în al doilea contributor după Germania, iar
previziunile indicau că o dată cu sfârșitul perioadei de tranziție, începând cu
1980, Marea Britanie va deveni cel mai important contributor la bugetul
comunitar. Trei cauze majore explică această situație 406:
 Marea Britanie importa mai multe bunuri, în special alimentare,
din afara CE (îndeosebi din Commonwealth în baza sistemului preferințelor)
și, prin urmare, plătea mai multe taxe pentru import;
 Taxele directe scăzute făceau ca britanicii să cheltuie mai mult în
raport cu bunăstare relativă a țării și astfel, Marea Britanie contribuia mai
mult la bugetul comunitar prin intermediul perceperii TVA (în proporție mult
mai mare decât în celelalte state comunitare);
 Plățile efectuate din bugetul CE vizau prioritar domeniul agricol
(PAC), iar Marea Britanie avea un astfel de sector foarte eficient și, în același
timp, redus ca dimensiune, ceea ce făcea să primească fonduri mult mai mici
decât alte state cu economii în care agricultura deținea o pondere mai mare.
Vizând cest ultim aspect și implicațiile sale asupra statutului Marii Britanii,
ministrul de externe (1977-1979), laburistul David Owen susținea necesitatea
ca guvernul din care făcea parte „să întreprindă acțiunile necesare pentru o
mai bună balanță, în special cu privire la cheltuielile agricole, în vederea
diminuării contribuției excesive a Marii Britanii.” 407
Consecințele practice ale acestei declarații vor deveni o trăsătură
centrală a administrației de la Londra ca urmare a victoriei Partidului
Conservator, din 1979. Margaret Thatcher, noul prim-ministru conservator,
va ridica această problemă încă din timpul primului Consiliu European (iunie
1979) la care va participa. Discuțiile din cadrul Consiliului de la Strasbourg,
desfășurate într-o atmosferă moderată, au oferi imaginea unui prim-ministru
britanic înclinat către negociere și compromis: Marea Britanie și-a anunțat
intenția de a accepta rigorile financiare ale participării la SME (acceptând
astfel să-și depoziteze o parte din rezervele valutare și de aur în Fondul
Monetar European), iar cu privire la contribuția bugetară, Comisia Europeană
a fost însărcinată să elaboreze un raport care să fie analizat în cadrul viitorului
Consiliu European. Însă, la Consiliul European de la Dublin 408 (noiembrie

406
Bache, Bulmer, George, Parker, eds. Politics in the European Union, 138.
407
David Owen, 1978, citat în Bache, Bulmer, George, Parker, eds. Politics in the European
Union, 137.
408
European Council, Conclusions of the Presidency, Dublin, 29-30 Nov. 1979, disponibil la
http://aei.pitt.edu/1402/1/Dublin_nov_1979.pdf.
138
1979) poziția Marii Britanii s-a radicalizat, Margaret Thatcher dovedindu-se
intransigentă cu privire la necesitatea diminuării contribuției britanice – „ceea
ce cerem este să ni se returneze o sumă foarte mare din banii noștri, dincolo
și peste ceea ce reprezintă contribuția noastră la Comunitate.” 409 Din punctul
de vedere al Marii Britanii, cheltuielile destinate Fondului de Dezvoltare
Regională, de care puteau să profite regiunile sale mai puțin dezvoltate și care
ar fi putut reprezenta o sursă financiară importantă pentru modernizarea
industriilor tradiționale, erau extrem de reduse. Poziția britanică era susținută
de faptul că alocațiile comunitare pentru PAC reprezentau 2/3 din buget, pe
când cele pentru Fondul Regional doar 4%. Reechilibrarea ecestei asimetrii,
considera „doamna de fier”, urma să se facă prin reducerea contribuției Marii
Britanii cu 1 miliard de lire sterline, sumă numită „my money” și prin urmare
nenegociabilă. Propunerea Comisiei, susținută și de Franța, a fost ca rabatul
britanic să fie în valoare de doar 350 milioane lire. Însă, a atare perspectivă
nici nu a fost luată în considerare, prim ministrul britanic reafirmându-și
decizia fermă de a nu negocia reducerea pretențiilor financiare exprimate.
„Situația fără precedent” declanșată de Marea Britanie a devenit emblematică
pentru „orientarea” europeană a politicii britanice, tonul adoptat de către
Margaret Thatcher în cadrul Consiliului de la Dublin caracterizând poziția
Marii Britanii față de Bruxelles pentru următorii aproape cinci ani. Deși,
atitudinea de principiu a regatului Unit părea atractivă pentru ceilalți
contributori net la bugetul comunitar, modul în care Margaret Thatcher a
susținut-o i-a antagonizat eventualii susținători. În acest sens, Roy Jenkins
descrie extrem de plastic poziția doamnei Thatcher în cadrul negocierilor,
consemnând că „greșeala sa decurge din faptul că, avea doar una dintre cele
trei calități necesare unui avocat. Avea nerv și determinare pentru a câștiga,
dar cu siguranță, nu avea o înțelegere corespunzătoare a cazului care se
contura împotriva sa (bazat pe teoria resurselor proprii sau pe teologie) ceea
ce înseamnă ca reiterarea constantă a plânsetului sunt banii mei și îi vreau
înapoi inducea o puternică notă discordantă. De asemenea, îi lipsea a treia
calitate, anume de a nu plictisi jurații și astfel, a reușit să plictisească pe toată
lumea”410 repetând la nesfârșit „I want my money back!” în condițiile
refuzului oricărei formule de compromis, Summit-ul de la Dublin se încheie
cu ceea ce deja devenise „BBQ” – „British Budgetary Question”, un sens
alternativ al acronimului fiind „Bloody British Question.” 411 Până la mijlocul
anilor 1980, „BBQ” a reprezentat preocuparea centrală a politicii comunitare
în ciuda faptului că „performanța economică a Europei era redusă, relațiile

409
Margaret Thatcher, citată în Lelieveldt, Princen, The Politics of the European Union, 15.
410
Jenkins, European Diary, 1977-1981, 529.
411
Jenkins, European Diary, 1977-1981, 545.
139
Est-Vest erau tensionate de invazia sovietică din Afganistan, iar leadership-
ul american era inconstant.”412 În cele din urmă, după câteva Consilii
Europene care au eșuat să soluționeze problema rabatului britanic, Summit-
ul de la Fontainebleau (iunie 1984), după unsprezece ore de negociere, a
propus un acord acceptat de toate statele membre: Marea Britanie primea un
rabat de 66% din diferența dintre contribuția la bugetul Comunității și
fondurile alocate ei; tot la Fontainebleau, și ca o măsură de a compensa
compromisul adoptat, s-a decis creșterea resurselor comunitare prin
majorarea contribuției TVA de la 1% la 1,4%.
Atât perioada cuprinsă între Consiliul de la Dublin și cel de la
Fontainebleau cât și soluția negociată (a se citi impusă) pentru rectificarea
deficitului bugetar au transformat Marea Britanie într-un „paria” al spațiului
comunitar. Dar mult mai important, toate celelalte dimensiuni ale integrării
europene au trecut în plan secund fiind umbrite de problema „BBQ”. Astfel,
în ciuda unor dezvoltări semnificative ale Comunităților Europene,
monopolizarea agendei dezbaterilor de rabatul britanic a deturnat din nou
sensul aprofundării procesului de integrare în favoarea unei probleme a cărei
soluție nu reprezenta mai mult decât repoziționarea financiară a unui stat al
cărui euroscepticism a devenit manifest, mai ales, după ce și-a asigurat
statutul de membru al CE. În același timp, și cealaltă axă a integrării a fost
virusată de negocierile cu Marea Britanie, debutul extinderii sudice fiind
surclasat în percepție de aceeași „BBQ”.

VI.4. O nouă generație de lideri politici europeni


La începutul anilor 1980, alături de Margaret Thatcher în Marea
Britanie, noi lideri câștigă alegerile în Franța și Germania. Coaliția de centru-
dreapta condusă de Valéry Giscard d’Estaing pierde în 1981 alegerile în fața
socialistului François Mitterand, iar în Germania, creștin-democratul Helmut
Kohl îi ia locul social-democratului Helmut Schmidt (1980). Fără a aproba
ideologic politica monetaristă introdusă de Margaret Thatcher (thatcherism)
sau modelul american reagonomics, liderii europeni, vor deveni de pe
pozițiile pragmatismului economico-politic, convergenți cu aceste principii.
Cel mai elocvent exemplu este reprezentat de François Mitterand, care după
ce a fost ales pe o platformă socialistă (a cărei aplicare s-a dovedit catastrofală
prin creșterea inflației, diminuarea drastică a investițiilor, devalorizarea
accentuată a francului), în 1983 a repoziționat radical Franța, îmbrățișând
principiile economiei de piață. Decizia președintelui francez a influențat, la
rândul ei, alți lideri socialiști europeni, între care Felipe Gonzales, primul

412
Jenkins, European Diary, 1977-1981, 545.
140
ministru al Spaniei sau Mario Soares, prim ministrul Portugaliei (state care în
scurt timp urmau să se alăture Comunității Europene). Reflectând aceste
evoluții, o serie de summit-uri de la începutul anilor 1980 includeau
(re)iterarea necesității aprofundării integrării prin definitivarea pieței
comune. Însă, ca și în cazul tentativelor anterioare și acum „integrarea s-a
dovedit mai facilă atât timp cât a fost susținută de forțele pieței care erau
considerate ca fiind neutre din punct de vedere politic. Eforturile de a extinde
integrarea dincolo de această bază, prin implementarea uniunii monetare, a
ajustărilor structurale sau a a redistribuirii, au demonstrat că în Occident
suveranitatea statului națiune nu-și pierduse încă relevanța.” 413 Așa se explică
lipsa angajamentului statelor membre pentru a aprofunda integrarea
europeană, pentru a face funcțională Uniunea Europeană, precum și
inițiativele numeroase care au încercat să compenseze scepticismul național
față de necesitatea integrării.
Având încă drept fundal „euro-pesimismul” dar și „euroscleroza”, la
începutul anilor 1980, atât guvernele cât și Comisia Europeană erau de acord
că spațiul comunitar nu poate răspunse provocărilor economice și politice,
intra și extra comunitare, decât asumând o reformă instituțională care să facă
mai eficient mecanismul decizional. Planul Genscher – Colombo (6
noiembrie 1981; numit astfel, după numele celor care l-au inițiat, miniștrii de
externe german și italian) a fost un prim răspuns la această necesitate sub
forma unui pas important către aprofundarea integrării. Evidențiind rolul
Consiliului European în procesul de integrare care trebuie să devină sursa
orientării politice atât pentru Comunitate cât și pentru Cooperarea politică,
Planul subliniază, ca parte a eficientizării procedurilor de decizie, necesitatea
extinderii funcțiilor Parlamentului pentru a echilibra ponderea participării
sale la ansamblul instituțional decizional comunitar, necesitarea extinderii
votului cu majoritate calificată în cadrul Consiliului de Miniștri, precum și
intensificarea cooperării în domeniul politicii externe în vederea „salvgardării
independenței Europei, protejării intereselor sale vitale și întăririi
securității.”414
O serie de inițiative cu caracter economic, menite să dinamizeze
industria europeană și să faciliteze cooperarea transfrontalieră au contribuit
la dezvoltarea pieței comune. În marea lor majoritate au fost rezultatul
Comisiei conduse de GastonThorn (1981-1985), care împreună cu vice-
președintele Comisiei, comisarul pentru Piața Internă – Karl Heinz Narjes –

413
Stirk, A history of European Integration Since 1914, 194.
414
Genscher – Colombo Plan, 6 November 1981, disponibil la
https://www.cvce.eu/content/publication/1999/1/1/5e817e60-b68a-41b4-9d75-
6509220a94ee/publishable_en.pdf.
141
au prezentat guvernelor statelor membre problemele referitoare la barierele
comerciale naționale cu care se confruntau reprezentanții intereselor
industriale. În ciuda lipsei reacției guvernelor, Thorn și Narjes au continuat o
propagandă susținută în favoarea pieței comune reușind să își atragă suportul
reprezentanților Parlamentului European reuniți în cadrul Grupului Cangurul
(Kangaroo Group)415. Pe de altă parte, în cadrul aceleiași Comisii, vice-
președintele Etienne Davignon, comisar pentru politică industrială, a
întreprins o serie de acțiuni mai puțin publice, dar cu siguranță mult mai
influente în a convinge guvernele de necesitatea implementării pieței comune.
Davignon a încercat ca profitând de dezavantajele fragmentării pieței pe care
le invocaseră reprezentanții corporațiilor europene să cupleze mediul de
afaceri european cu intențiile politice de integrare ale Comisiei și astfel, să
susțină avantajele integrării economice. Acțiunile sale au reușit să catalizeze
un grup de industriași europeni importanți (reprezentând companii precum
Philips, Volvo sau Olivetti) care au format European Round Table – un
extrem de influent grup de lobby care a făcut presiuni decisive asupra
guvernelor pentru a liberaliza piața comunitară. De asemenea, pentru a face
față concurenței provenite din Japonia sau Statele Unite sau din partea
Tigrilor Asiatici, reprezentanții companiilor europene au făcut lobby pentru
„o piață europeană unită, pe care să poată să-și maximizeze potențialul în
cadrul unei economii de scară, să își recâștige piața și să învețe să intre în
competiție globală.”416 Pe de altă parte, dar în convergență deplină cu același
obiectiv, prin colaborarea Comisiei, industriei europene, sectorului de înaltă
tehnologie și universităților europene, eforturile comisarului european s-au
materializat în inițierea programului de cercetare European Strategic
Program for Research and Development in Information Technology
(ESPRIT). Cooperarea la nivel tehnologic, care direct sau indirect atrăgea
dezvoltarea colaborării la nivelul economiei în ansamblul său, constituia la
rândul său, o premisă extrem de solidă pentru aprofundarea integrării și
definitivarea pieței unice pentru că „o dată ce aceste firme își vor pierde
statutul de campioni naționali este imperativ ca să-și maximizeze avantajele
prin câștigurile pe piața unică.”417 Atât ESPRIT ca inițiativă explicită a lui
Davignon cât și constituirea European Round Table, ca rezultat implicit al
acțiunilor sale, reprezintă pași semnificativi/decisivi pentru reabilitarea
instituțională a Comisiei Europene și, în același timp, pentru demararea (ca
415
Grup constituit în jurul ideii de evita (sări peste) granițele naționale ca bariere în calea
comerțului liber.
416
Dinan, „European Integration: From the Common Market to the Single Market”, 145.
417
Margaret Sharp, Christophor Freeman, William Walker, Technology and the Future of
Europe: Global Competiton and the Environment in the 1990’s (New York: Pinter, 1991),
73.
142
urmare a presiunilor exercitate de mediul de afaceri asupra guvernelor
naționale) procesului de armonizare a reglementărilor naționale (favorizat și
ca urmare a precedentului Cassis de Dijon).

VI.5. Parlamentul European și Proiectul de Tratat


instituind Uniunea Europeană
După primele alegeri desfășurate în iunie 1979, activismul politic la
Parlamentului European reprezintă din punct de vedere politic un important
impuls pentru aprofundarea integrării. În acest sens, reprezentanții proaspăt
aleși ai „popoarelor statelor membre” au adoptat în primii doi ani de mandat
(1980-1982) opt rezoluții vizând reforma instituțională și politică a
Comunității. Acesta este contextul în care Altiero Spinelli, veteran al mișcării
federaliste europene și comisar european – va iniția, chiar din iunie 1980, o
campanie de schimbare a sensului și de modificare a ponderii instituționale a
procesului de integrare. Astfel, responsabilitatea reformei comunitare trebuia
să gliseze dinspre Consiliul de Miniștri către Parlamentul European, care
împreună cu parlamentele naționale ar fi acționat asupra guvernelor statelor
membre. O dată cu reforma instituțională Spinelli viza ca prin creșterea
rolului Parlamentului European în procesele comunitare să crească
legitimitatea democratică a autorității Comunității Europene. Ca o evoluție
firească a acestor preocupări, sub coordonarea lui Altiero Spinelli, un comitet
parlamentar, grupând un spectru politic extrem la larg, va elabora Proiectul
de Tratat instituind Uniunea Europeană418 care va fi votat de Parlamentul
European, cu o majoritate covârșitoare, în februarie 1984. Tratatul urma să
substituie tratatele deja existente și să creeze o nouă entitate legală – Uniunea
Europeană. Trecând dincolo de imperativul definitivării pieței unice, Tratatul
insistă asupra unei construcții europene supranaționale care să înglobeze
Uniunea Economică și Monetară și Cooperarea în domeniul politicii externe.
Cu toate acestea, Uniunea Europeană urma să moștenească structura
instituțională comunitară, inclusiv Consiliul European, propunându-și doar să
modifice echilibrul instituțional în favoarea instituțiilor supranaționale și să
extindă atribuțiile acestora asupra unor noi domenii economice, sociale și
politice. Reforma instituțională propusă de Spinelli constituia avant la lettre
parte a răspunsului comunitar la ceea ce se contura ca fiind problema
deficitului democratic. Reflectând rezervele naționale față de centralizarea

418
Draft Treaty establishing the European Union, 14 February 1984, disponibil la
https://www.cvce.eu/en/obj/draft_treaty_establishing_the_european_union_14_february_19
84-en-0c1f92e8-db44-4408-b569-c464cc1e73c9.html.
143
puterii la Bruxelles, Proiectul de Tratat a introdus un principiu care abia peste
un deceniu va capta dezbaterile europene – principiul subsidiarității.
Încă vagă, semnificația Uniunii Europene îngloba decizia
Parlamentului European de a părăsi cadrul existent (comunitar) al integrării
prin fuzionarea coordonatei economice cu alte forme de cooperare
(preponderent politică) din afara structurilor comunitare. Așadar, Proiectul de
Tratat asupra Uniunii Europene se constituie într-un nou moment important
în direcția integrării europene, reprezentând moștenirea transmisă posterității
de primul Parlament ales direct. Semnificația sa devine cu atât mai importantă
cu cât, în cadrul Consiliului European de la începutul anului 1984, François
Mitterand a susținut prevederile și recomandările Proiectului de Tratat, iar
Summit-ul din iunie 1984 a decis convocarea unui Comitet care să analizeze
modul în care Tratatul de la Roma poate fi revizuit în acord cu acestea.
Comitetul s-a reunit spre sfârșitul anului 1984 sub președinția lui Jim Dooge,
un fost ministru de externe irlandez. Raportul redactat cu această ocazie
(re)afirma419 necesitatea unei zone economice omogene care să rezulte prin
crearea pieței unice, creșterea competitivității și promovarea convergenței
economice, promovarea valorilor specifice continentului european și
constituirea unei identități internaționale prin asumarea unei politici externe,
de securitate și apărare precum și eficientizarea și democratizarea spațiului
instituțional prin consolidarea puterilor Parlamentului (ca „garant al
democrației”) și solicita convocarea unei conferințe interguvernamentale care
să ia în calcul modificarea Tratatului de la Roma. În ciuda lipsei de entuziasm
cu care a fost primit Raportul Dooge de către reprezentanții naționali, anul
următor va completa inițiativa Comisiei Europene privitoare la definitivarea
pieței unice, dând substanță unuia dintre cele mai importante momente ale
integrării europene. Astfel, după un deceniu și jumătate de stagnare
(„euroscleroză”) „scena era pregătită pentru Actul Unic European și pentru
programul pieței unice care au facilitat resurecția CE la sfârșitul anilor 1980”
și au pregătit spațiul comunitar pentru proiectul integraționist post-Război
Rece. Dar, până la această reprezentație, Comunitatea Europeană trebuia să
facă față provocării extinderii sudice.

VI.6. Extinderea mediteraneeană (sudică) – „1+2”


Nefiind o structura politică dezvoltată pe o putere hegemonică,
extinderea Comunității s-a dovedit mai puțin bazată pe o acceptare pasivă

419
Ad-hoc Committee for Institutional Affairs, Report to the European Council (Dooge
Committee Report), Brussels, 29-30 March 1985, disponibil la
http://aei.pitt.edu/997/1/Dooge_final_report.pdf.
144
constituindu-se, mai curând, într-o mărturie a „puterii civile” de atracție
exercitată de performanțele statelor integrate. Marea Britanie, împreună cu
statele nordice, au recunoscut încă din anii 1960 această stare de fapt, iar
schimbările survenite în statele din Sudul Europei vor demonstra încă o dată
magnetismul modelului integraționist vest-european. Completând dezbaterile
referitoare la dimensiunile economice și politice ale reformei comunitare, anii
1980 sunt și anii celei de-a doua runde de extinderi a CE. La doar trei ani de
la prima extindere se deschideau perspectivele unei noi provocări la adresa
Comunității, de data aceasta provenind din partea unor state mai sărace
(comparativ cu cele ale primului val al extinderii) localizate într-o zonă cu
semnificative tensiuni politice și militare.

VI.6.1. Grecia
Economia predominant agrară a Greciei a reprezentat un argument
important pentru a nu face sustenabilă poziționarea sa între „cei șase
fondatori”, însă la sfârșitul anilor 1960 (1959) Grecia și-a depus candidatura
pentru a obține un Acord de Asociere cu Comunitatea Europeană (etapă
intermediară pentru obținerea statutului de membru deplin), anunțând prin
această decizie opțiunea clară pentru modelul de integrare comunitară în
defavoarea celui propus de Marea Britanie – EFTA. În conformitate cu
articolul 238 al Tratatului de la Roma, Acordul de Asociere, semnat în iulie
1961 la Atena, cuprindea termenii implementării uniunii vamale, anumite
măsuri referitoare la armonizarea politicilor precum și asistența financiară de
care Grecia urma să beneficieze. 420 Lovitura militară de stat din aprilie 1967
a amânat obținerea statutului de membru deplin pentru Grecia, iar prevederile
Acordului de Asociere, cu excepția celor referitoare la reducerea barierelor
tarifare, au fost suspendate până când democrația va fi reinstaurată.
Înlăturarea de la putere a Regimului Coloneilor în iulie 1974 a fost urmată la
scurt timp – noiembrie 1974 – de anunțul guvernului de la Atena prin care își
reafirma hotărârea de a obține statutul de stat membru, candidatura formală
fiind depusă în iunie 1975. Deși disparitățile dintre economia comunitară și
cea elenă erau semnificative, guvernul grec a argumentat necesitatea statului
de membru tocmai ca o garanție pentru stabilitatea și consolidarea
democratică și pentru reafirmarea legăturilor Greciei cu comunitatea euro-
atlantică. 421 Reacția Comisiei, fundamentată pe impactul macro-economic
negativ pe care accederea Greciei l-ar fi avut asupra Comunității Europene, a
fost să amâne negocierile. Pe de altă parte, decizia Consiliul de Miniștri
420
Preston, Enlargement and Integration in the European Union, 47.
421
Neill Nugent, „Previous Enlargement Rounds”, în European Union Enlargement, ed.
Neill Nugent (New York: Palgave, 2004), 27.
145
structurată pe o serie de considerații politice și strategice derivate din
argumentele guvernului grec, în baza cărora acceptarea Greciei garanta statul
de drept și păstra țara în afara influenței extremei stângi, a respins Opinia
Comisiei, negocierile fiind inițiate formal la Bruxelles în iulie 1976. După 34
de luni, în ianuarie 1981, Grecia se alătura spațiului comunitar, marcând
prima etapă a extinderii mediteraneene.

VI.6.2. Peninsula Iberică


La fel ca în cazul Greciei, economia iberică era una predominant
agrară, ambele state experimentând sisteme economice autarhice până la
sfârșitul anilor 1950. O dată cu renunțarea la această abordare, în 1962 Spania
și Portugalia își vor anunța intenția de a obține un Acord de Asociere, în
condițiile în care ambele state erau conduse de regimuri dictatoriale. Acest
din urmă aspect și nu înapoierea economică va constitui obstacolul de
nesurmontat în calea integrării celor două țări. Deși fuseseră semnate acorduri
comerciale preferențiale atât cu Spania cât și cu Portugalia, și că Tratatul de
la Roma nu era restrictiv, stipulând că „orice stat european poate candida
pentru deveni membru al Comunității” 422, în manieră informală dar
fundamentală, democrația era considerată o precondiție esențială pentru
accederea în cadrul Comunității Europene (vocația democratică a spațiului
comunitar deși nu este explicită ea decurge atât din valorile și obiectivele
asumate prin Tratat și de asemenea, din structura și funcționarea instituțiilor
comunitare). Revoluția din Portugalia soldată cu înlăturarea de la putere a lui
Caetano (1974), ultimul premier al regimului autoritarist instaurat de Salazar
(Estado Novo) și moartea lui Franco în Spania (1975) au deschis calea celor
două state pentru integrarea europeană. În urma acestor evenimente,
candidaturile oficiale au fost depuse în martie 1977 de către Portugalia și,
imediat după, în iulie 1977 de către Spania. Negocierile formale au fost
inițiate în 1978 respectiv 1979 și au fost dificile și de durată având în vedere
o serie de aspecte sensibile precum „amenințarea pe care agricultura spaniolă
o reprezenta pentru celelalte state mediteraneene, dimensiunea flotei de
pescuit a Spaniei, teama de migrarea spre bord a forței de muncă ieftină
provenită din Spania și Portugalia sau implicațiile extinderii pentru Fondurile
Structurale, în condițiile în care atât Spania cât și Portugalia sperau să
primească un ajutor substanțial.” 423 Cu toate dificultățile întâmpinate, ca și în
cazul Greciei, a primat necesitatea încurajării stabilității politice interne în
acord cu normele democratice precum și necesitatea, pe fundalul reactivării

422
Treaty of Rome, art. 237.
423
Nugent, „Previous Enlargement Rounds”, 28.
146
ostilității Războiului Rece, de a elimina distanța (geo)strategică dintre nordul
și sudul continentului european. Astfel, o dată cu încheierea negocierilor,
Portugalia și Spania s-au alăturat celorlalte zece state membre în ianuarie
1986, definitivând extinderea mediteraneeană.

Urmare a acestei redimensionări economico-politice și teritorial-


strategice a Comunității Europene, pot fi identificate câteva consecințe
majore.424 În primul rând, PAC a fost modificată astfel încât să favorizeze
suportul necesar susținerii sectorului agricol din noile state membre. În al
doilea rând, a fost reprioritizată agenda politică europeană pentru a permite
un accent semnificativ pe zona mediteraneeană. Și, în al treilea rând, statutul
economic net inferior al noilor membri i-a determinat să facă presiuni
constante pentru restructurarea mecanismelor redistributive în vederea
obținerii unor alocații mai mari din fondurile structurale (spre exemplu,
urmare a poziției intransigente a Spaniei care amenința cu exercitarea
dreptului de veto în cazul extinderii din 1995, s-a decis crearea Fondului de
Coeziune al cărei principal beneficiar a fost). Altfel spus, extinderea
mediteraneeană a deschis spațiul comunitar către sudul continentului
european confruntând Comunitatea cu „o modificare istorică a balanței de
putere, dinspre nucleul fondator al CE și fostele state membre EFTA în nord,
către noile democrații ale Europei, în periferia sudică.” Prin urmare,
extinderea Comunității la douăsprezece state membre s-a constituit într-un
test critic al capacității „de a genera stabilitate în regiune și de a stabili un
cadru pentru dezvoltarea proceselor și structurilor politice și economice
pluraliste. A devenit de asemenea, un indicator pentru abilitatea Comunității
de a-și adapta acquis-ul pentru a răspunde diversității economice și sectoriale,
precum și pentru a dezvolta noi instrumente politice în vederea gestionării
problemelor coeziunii.”425 Necesitata reformei comunitare își găsește o dublă
justificare în extinderea sudică: pe de o parte, la nivel instituțional, trebuiau
evitate eventualele blocaje și extins rolul Parlamentului European; pe de altă
parte, reforma trebuia să vizeze reconsiderarea principiilor comunitare astfel
încât să nu permită apariția și adâncirea clivajelor între țările bogate și cele
sărace. Or, tocmai același Actul Unic European urma să reprezinte un pas
fundamental în această direcție.

424
Nugent, „Previous Enlargement Rounds”, 28.
425
Preston, Enlargement and Integration in the European Union, 63.
147
CAP. VII
Actul Unic European

Integrarea europeană, și intervalul de la începutul anilor 1970 până


după mijlocul anilor 1980 reprezintă un decupaj important în acest sens, se
dovedește a avea mai puțin conturul unui progres inexorabil către „o uniune
tot mai apropiată” și a fi mai curând determinată de complexitatea realităților
politico-economice și a deciziilor asociate acestora. De aceea, „povestea
integrării poate fi mai corect asociată cu călătoria cu un roller-coaster, când
suișurile și coborâșurile determină viteza călătoriei și sunt produsul unei
multitudini de factori.”426 Tocmai o sumă de astfel de factori, interni și
externi, a condus către aprofundarea integrării, Actul Unic European fiind un
moment de ascensiune pe parcursul integrării europene prin schimbarea în
echilibrul existent al puterii, dinspre statele membre către instituțiile
Comunității.

VII.1. Jaqcues Delors și relansarea integrării europene


Criza din anii 1970 care, inițial, a orientat statele membre către o
tactică de tipul beggar-my-neighbour, s-a dovedit a oferi contextul necesar
aprofundării integrării europene. O serie de factori427 specifici acestei
perioade devin parte esențială a explicației consolidării opiniei favorabile
definitivării pieței unice europene. În primul rând, ascensiunea neo-
liberalismului evidențiază proeminența pieței și a liberului schimb în raport
cu guvernele naționale, în ceea ce privește elaborarea și implementarea
politicilor publice precum și cu privire la sursa bunăstării. Al doilea factor
este reprezentat de tensiunile transatlantice referitoare al prioritățile
economice – pentru companiile vest-europene, piața unică era șansa pentru a
deveni competitive și, în același timp, le asigura protecția necesară în raport
cu rivalii americani și asiatici mult mai performanți. Nu în ultimul rând,
elaborarea, dezbaterea și adoptarea în Parlamentul European a Proiectului de
Tratat asupra Uniunii Europene a constituit un moment hotărâtor pentru
reluarea discuțiilor despre necesitatea relansării integrării.

426
Urwin, „The European Community: From 1945 to 1985”, 29-33.
427
Warleigh-Lack, European Union. The Basics, 28.
148
Profitând de această situație favorabilă, Jacques Delors, președinte
al Comisiei Europene începând din ianuarie 1985, s-a dovedit „omul potrivit,
la locul și timpul potrivite: un fost ministru de finanțe francez, cu atenție
pentru detalii, care a revigorat Comisia cu personalitatea sa puternică și care
și-a început mandatul chiar în perioada în care guvernele începeau să fie
convergente cu privire la necesitatea intensificării integrării.” 428 Bun
diplomat și negociator, talentat birocrat429, Jacques Delors a reușit să capteze
și să capaciteze întreaga presiune politică pentru definitivarea pieței unice,
propunând eliminarea tuturor barierelor din calea liberului schimb și a liberei
circulații a capitalurilor și a forței de muncă, ce nu fuseseră încă înlăturare
sau, în unele cazuri, fuseseră completate cu unele noi. Succesul său l-a făcut
pe Stanley Hoffman să considere că „Delors este la fel de important pentru
realitatea de astăzi, precum a fost Jean Monnet pentru cea a anilor 1950.”430
Nu doar aprofundarea integrării este legată de numele lui Delors ci, o dată cu
aceasta, și redobândirea demnității instituționale a Comisiei Europene. Ceea
ce începuse cu Jenkins și Thorn, se definitivează cu președinția lui Jacques
Delors, anume „ieșirea Comisiei din lunga perioadă de depresie post-de
Gaulle.”431
Fost ministru de finanțe și euro-federalist declarat, Delors ar fi dorit
retrasarea coordonatelor integrării europene prin revizuirea radicală a
procedurilor de decizie, prin relansarea inițiativei cu privire la necesitatea
uniunii monetare și prin extinderea competențelor comunitare în domenii
„sensibile” precum politica externă sau apărarea. Având în vedere opoziția
tradițională a unor state, precum Marea Britanie, față de transferul
suveranității către CE care ar fi putut bloca un astfel de proiect, strategia
aleasă a fost centrată prioritar asupra aspectelor economice ale integrării. În
loc de a propune scheme „controversate” cu privire la integrarea politică,
planul definitivării pieței unice – aparent lipsit de implicații supranaționale
netolerabile și, prin urmare, atractiv pentru toate statele membre – urma să
devină stadiu intermediar și sursă pentru dinamica ulterioară a integrării
economice, monetare, fiscale și politice. Avantajele pieței unice decurgeau,
în primul rând, din faptul că fusese identificat ca obiectiv al integrării
europene încă prin Tratatul de la Roma (art. 2). Aceasta însemna că niciun
stat nu putea să conteste necesitatea sa din moment ce era semnatar al
Tratatului de la Roma iar, pe de altă parte, Comisia și implicit Jacques Delors
428
Dinan, „The European Integration Process”, 160.
429
Staab, The European Union Explained, 17.
430
Stanley Hoffman, „The European Community and 1992”, Foreign Affairs, 1989,
disponibil la https://www.foreignaffairs.com/articles/europe/1989-09-01/european-
community-and-1992.
431
Dinan, „European Integration: From the Common Market to the Single Market”, 144.
149
nu puteau fi acuzați că încearcă implementarea unui plan federalist cu
destinație incertă. Liberalizarea (deplină) a economiei comunitare era astfel
inițiativa optimă pentru reluarea integrării europene, deoarece „se potrivea
filosofiei Comunității, satisfăcea preferințele doctrinare ale guvernului
conservator britanic și urma să atragă după sine alte domenii cu care era
interconectată.”432 Propunând o abordare tehnocrată – și din această cauză pe
deplin funcțională – care urma să atragă aprofundarea politică a integrării ca
o consecință firească, piața unică devenea atractivă pentru viziuni complet
diferite asupra viitorului Europei (acestea vor fi mult mai acustic exprimate
spre sfârșitul anilor 1980): „pentru unii reprezenta realizarea vechiului vis al
unei piețe comune reale, care datorită conexiunii inevitabile dintre social și
economic în cadrul economiilor politice moderne, va sfârși într-o uniune tot
mai apropiată între popoarele Europei. Pentru alții, oferea imaginea visului
european împlinit în cele din urmă în piața, foarte important, eliberată de
reglementările excesive impuse de statele membre.”433 De asemenea, un efect
complementar al deciziei de a definitiva piața internă, era extinderea votului
cu majoritate calificată în cadrul Consiliului de Miniștri, tocmai pentru a evita
disputele naționale nesfârșite care caracterizaseră activitatea instituției pe
perioada gaullistă și a căror inerție se păstrase, în acord cu soluția identificată
pentru depășirea „crizei scaunului gol.” Așadar, „legătura dintre integrarea
economică (prin intermediul pieței), reforma procesului decizional și o
viitoare inițiativă monetară a fost planul secret al lui Delors și a reprezentat
substratul pentru întreaga strategie a pieței unice.” 434
Consiliului European de la Bruxelles, din februarie 1985, a solicitat
noii Comisii Europene să elaboreze un raport cu privire la etapele definitivării
pieței unice. Cartea Albă 435 redactată de Delors împreună cu comisarul
britanic (conservator) pentru comerț și industrie, Lord-ul Cockfield,
cuprindea toate categoriile de bariere – fizice, referitoare la frontiere, tehnice,
referitoare la standardele produselor, la legi și calificări diferite sau
contradictorii și fiscale, referitoare la taxe vamale și taxări indirecte diferite –
care trebuiau înlăturate astfel încât piața internă să devină funcțională. Pentru
transpunerea în practică a acestui deziderat Cartea Albă (unul dintre cele mai
importante din istoria Comisiei Europene) identifica aproape 300 de
măsuri/propuneri legislative absolut necesare. În secțiunea dedicată

432
Hellen Wallace, „The British Presidency of the European Community’s Council of
Ministers”, International Affairs, 62, no. 4 (1986): 590.
433
J. H. H. Weiler, „The Transformation of Europe”, The Yale Law Journal, 100, no. 8
(1991): 2458.
434
Dinan, Ever Closer Union. An Introduction to European Integration, 78.
435
European Commission, Completing the Internal Market (White Paper), 28-29 June 1985,
disponibil la http://aei.pitt.edu/1113/1/internal_market_wp_COM_85_310.pdf.
150
calendarului definitivării pieței unice, care coincidea cu finalul celui de-al
doilea mandat la Comisiei, Cartea stabilea un plan detaliat de acțiune care
permitea monitorizarea progreselor înregistrate, până la 31 decembrie 1992
(data definitivării). Deși, la prima vedere, importanța pieței unice este
eminamente economică (ca parte a scenariului imaginat de Jacques Delors),
implicațiile și relevanța sa politică au fost totuși evidențiate chiar în secțiunea
finală a Cartei Albe: „Europa se află la răscruce. Fie mergem înainte – cu
hotărâre și determinare – fie ne întoarcem la mediocritate. Acum putem să
decidem definitivarea integrării economiilor Europei; sau, prin lipsa voinței
politice, să ne confruntăm cu imensele probleme implicate, permițând
Europei să devină nimic mai mut decât o zona de liber schimb.”
Având largul suport atât al cercurilor politice cât și al celor
economice (obiectivul pieței unice era unul programatic pentru European
Round Table), Cartea Albă a fost adoptată, cu respectarea termenului stabilit
pentru 31 decembrie 1992, de Consiliul European de la Milano din iunie
1985, care a decis, de asemenea, convocarea unei conferințe
interguvernamentale (CIG) pentru a analiza revizuirea Tratatului de la Roma
astfel încât obiectivul pieței unice să poată fi îndeplinit și, concomitent, să fie
îmbunătățite procedurile de decizie în conformitate cu prevederile Raportului
Dooge. Conferința interguvernamentală a început în septembrie 1985 și s-a
încheiat prin adoptarea documentului de către Consiliul European de la
Luxemburg din decembrie 1985, semnat oficial pe 17 februarie 1986, iar după
ratificarea sa de către parlamentele naționale, Actul Unic European a intrat în
vigoare la 1 iulie 1987. În cadrul CIG, alături de reforma Tratatului de la
Roma a fost discutată și reorganizarea Cooperării Politice Europene, care
rămânea însă pe deplin interguvernamentală. La sugestia Comisiei, în loc de
un tratat cu privire la cooperarea în domeniul politicii externe și securității și
un alt document care să conțină revizuirea Tratatului de la Roma, conferința
a optat pentru un singur document care să înglobeze modificările economice
și politice. Astfel, L’acte Unique (Actul Unic) unifica
aspectele/componentele economice al Comunității care fuseseră guvernate de
Tratatul de la Roma, precum și de celelalte două Tratate fondatoare și
Cooperarea Politică Europeană, care până atunci se desfășurase ca urmare a
voinței guvernelor statelor membre, complet în afara cadrului comunitar
legal. Datorită importanței și implicațiilor Actului Unic European, prin
contagiune sintagma „piața comună”/„piața internă” devine „piața unică”, iar
pentru că cele patru libertăți care o fundamentau trebuiau să fie depline până
în decembrie 1992, a fost colocvial numită „programul 1992.” Actul Unic și
definitivarea pieței unice care, așa cum preconizase Delors, a fost pasul
intermediar către Uniunea Europeană fac să prindă contur real și cel de-al
treilea obiectiv al Conferinței de la Haga – aprofundarea.
151
VII.2. Actul Unic European – prevederi și inovații
politice
Pe timpul desfășurării negocierilor din cadrul Conferinței
Interguvernamentale (1985), Jacques Delors s-a dovedit un adevărat
antreprenor politic, iar Comisia în ansamblul său a reușit ca acționând ca un
broker onest să identifice un domeniu – piața internă, unde „progresul către
integrare putea fi făcut fără a periclita interesele vitale ale niciunui stat
membru”436; acționând în acest mod, Comisia a relaționat cu succes
„integrarea prin piață cu reforma instituțională, reglementările sociale și
coeziunea economică”437, aspecte care constituie însăși esența Actului Unic
European. De aceea, dând dovadă de „un sănătos pragmatism instituțional,
asemănător cu abordarea funcționalistă promovată de Monnet” 438, Comisia
(incluzându-l (în primul rând) și pe președintele său) se constituie în cel mai
important artizan al AUE. Actul Unic – cea mai semnificativă reformă a
Tratatului instituind CEE – este rezultatul însumării dinamicii sistemice și a
celei instituționale cu privire la necesitatea pieței unice. Succesul său se
explică prin faptul că „nu a implicat nicio cheltuială în plus din bugetele
naționale sau comunitar și niciun transfer major de competențe către
instituțiile Comunității. În același timp, ideea de a elimina sutele de
reglementări naționale și de bariere tehnice din calea liberului schimb era
foarte atractivă pentru membrii influenți ai Comisiei, precum Lord Cockfield;
pentru companiile naționale; pentru guvernul conservator al Doamnei
Thatcher; sau pentru susținătorii privatizării și dereglementării în Europa.”439
Identificarea coordonatelor integrării și a convergenței quasitotale asupra lor
atrăgea după sine reforma instituțională pentru că „o dată ce ideea generală a
definitivării pieței unice fusese acceptată, s-a dovedit a fi posibil ca și cel mai
neîncrezător stat membru să fie convins de faptul că votul cu majoritate
calificată era necesar în mai multe domenii.” 440

436
Renaud Dehousse, Giandomenico Majone, „The Institutional Dynamics of European
Integration: From the Single Act to Maastricht Treaty”, în The Construction of Europe:
Essays in Honor of Emile Noël, ed. Stephen Martin (Dordrecht: Kluwer Academic
Publishers, 1994), 103.
437
Laffan, Mazey, „European Integration: The European Union – Reaching the
Equilibrium?”, 43.
438
Dehousse, Majone, „The Institutional Dynamics of European Integration: From the Single
Act to Maastricht Treaty”, 104.
439
Dehousse, Majone, „The Institutional Dynamics of European Integration: From the Single
Act to Maastricht Treaty”, 98.
440
Dehousse, Majone, „The Institutional Dynamics of European Integration: From the Single
Act to Maastricht Treaty”, 104.
152
VII.2.1.Piața Unică
Actul Unic European, semnat la Luxemburg în februarie 1986 și
intrat în vigoare un an mai târziu, reprezenta cadrul legal comunitar pentru
piața unică înțeleasă ca „un spațiu fără frontiere interne, în interiorul căruia
este garantată libera circulație a bunurilor, persoanelor, serviciilor și
capitalurilor este garantată.”441 S-a creat în acest fel, cea mai mare piață unică
din lume, ale cărei performanțe au transformat-o în cea mai mare putere
comercială mondială. Actul Unic European extinde ariile de competență și de
responsabilitate ale Comunității prin formularea politicilor care vizează
mediul, cercetarea și tehnologia, precum și „coeziunea economică și socială”.
Disparitățile intra-comunitare, care după valurile de extindere se adânciseră,
făcuseră ca cele mai prospere regiuni să fie de cinci ori mai bogate decât cele
mai sărace. De aceea, Actul Unic European stabilește că statele trebuie să-și
definească și coordoneze politicile economice în acord cu acest obiectiv. În
acest sens, prin intermediul Fondului European de Dezvoltare Regională se
are în vedere redresarea dezechilibrelor regionale prin ajustări structurale și
revitalizarea regiunilor afectate de declinul industrial. 442 Aceste măsuri vor fi
completate cu obiectivele subsumate celorlalte două fonduri structurale pe
care Comisia le are dispoziție pentru a îndeplini obiectivele politicii de
coeziune: Fondul European de Orientare și Garantare în Agricultură,
secțiunea Orientare și Fondul Social European.443 Astfel, complementare sau

441
Single European Act (Actul Unic European), 1987, art. 8a, disponibil la https://eur-
lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:11986U/TXT&from=RO.
442
Single European Act, art. 130c.
443
În acord cu AUE, fondurile structurale prin intermediul cărora Comisia Europeană
urmează să îndeplinească obiectivele politicii de coeziune erau: Fondul European de
Dezvoltare Regională (axat pe diminuarea disparităților regionale), Fondul European de
Orientare și Garantare în Agricultură, secțiunea Orientare (finanțează măsuri menite să
regularizeze piețele agricole) și Fondul Social European (asistența se concentrează asupra
reducerii șomajului și pe crearea de noi locuri de muncă). Acestora li s-a adăugat adăugat în
1995, ca urmare a presiunilor Spaniei, Fondul de Coeziune al cărui obiectiv central preia
expres obiectivul politicii de coeziune din AUE, având drept obiectiv diminuarea
disparităților economice și sociale și promovarea dezvoltării sustenabile.
Astăzi, după mai multe reforme, cinci Fonduri principale conlucrează pentru sprijinirea
dezvoltării economice a tuturor țărilor din UE, în conformitate cu obiectivele Strategiei
Europa 2020 (Strategia Europa 2020 reprezintă un program pe zece ani (2010 – 2020) prin
care Uniunea Europeană își propune să creeze condiții pentru o creștere economică
inteligentă, durabilă și favorabilă incluziunii): Fondul european de dezvoltare regională
(FEDR), Fondul social european (FSE), Fondul de coeziune (FC), Fondul european agricol
pentru dezvoltare rurală (FEADR), Fondul european pentru pescuit și afaceri maritime
(FEPAM).
153
subsidiare diminuării disparităților erau ajutorul acordat dezvoltării zonelor
rurale și diminuarea șomajului, mai ales în rândul tinerilor, crearea de noi
locuri de muncă sau incluziunea socială. Dacă fondurile structurale
reprezentau doar 18% din cheltuielile comunitare la mijlocul anilor 1980,
evoluția Comunității și ulterior a Uniunii și valurile succesive de extindere
care au urmat au făcut ca valoarea fondurilor alocate pentru coeziune
economică, socială și teritorială să reprezinte astăzi mai mult de o treime
(34%) din bugetul UE (pentru perioada 2014-2020 valoarea totală a bugetului
este de 351.8 miliarde euro). Coroborând acest capitol bugetar cu cel al
creșterii economice sustenabile (cu 37% din bugetul UE, ocupând prima
poziția din punct de vedere al finanțării) întrucât sunt coplanare cu obiectivul
creării de noi locuri de muncă și reducerii disparităților, avem imaginea, de
departe, a celei mai importante alocări din bugetul Uniunii (71%).

VII.2.2. Reforme instituționale


Stabilirea unui termen limită pentru implementarea pieței unice a
generat un efect de antrenare a spațiului comunitar la toate nivelurile. În acest
fel, în afara convergenței dintre obiectivul pieței unie și cel al coeziunii, Actul
Unice European a facilitat măsurile necesare pentru armonizarea legislativă,
a indicat cooperarea din cadrul Sistemului Monetar European drept model
pentru cooperarea în vederea asigurării convergenței politicilor economice și
monetare și, de asemenea completat cu o serie de prevederi politica socială
pentru a include necesitatea îmbunătățirii calității locurilor de muncă cu
accent sănătatea și siguranța muncitorilor și, în același timp, pentru a include
necesitatea dezvoltării dialogului social (angajați-angajatori) facilitat de
Comisie.
Reforma instituțională și modificările procedurilor de decizie
adoptate prin AUE afectează Consiliul de Miniștri, Curtea de Justiție și
Parlamentul European. Introducerea, în anumite domenii cu ample
semnificații politice, a votului cu majoritate calificată în cadrul Consiliului
viza creșterea celerității decizionale, diminuând semnificativ posibilitatea
statelor de a bloca integrarea prin utilizarea dreptului de veto. Domeniile care
intrau sub incidența majorității calificate vizau o serie de aspecte sociale,
implementarea deciziilor privitoare la fondurile structurale și la dezvoltarea
programelor de cercetare și dezvoltare ale Comunității, măsurile stabilite a fi
necesare pentru definitivarea și funcționarea pieței interne.
Din momentul înființării sale, prin Tratatul de la Paris (1951), Curtea
de Justiție, prin monopolul pe care-l deținea (și încă îl mai deține) asupra
interpretării dreptului comunitar, precum și asupra soluționării conflictelor
intre diverși actori comunitari, și-a extins constant importanța și ponderea în
154
cadrul instituțional al Comunității. Unul dintre indicatorii acestei realități este
reprezentat de numărul tot mai mare de solicitări la care Curtea trebuia să
răspundă și care, în final, ar fi putut genera un blocaj. Pentru a evita o atare
perspectivă, ca parte a reformei instituționale, AUE a împuternicit Consiliul
să inițieze demersurile necesare pentru înființarea unei instanțe
complementare Curții de Justiție. Prin îndeplinirea acestui obiectiv, Curtea de
Justiție a Uniunii Europene, al cărei sediu este la Luxemburg, va fi compusă
din două instanțe: Curtea de Justiție și Tribunalul (creat în 1988). 444 Aceasta
structură – Tribunalul – asistă Curtea de Justiție, pronunțându-se asupra
acțiunilor în anulare introduse de persoane fizice, întreprinderi și, în anumite
cazuri, de guvernele UE. În practică, această instanță se ocupă în principal cu
legislația privind concurența, ajutorul de stat, comerțul, agricultura și mărcile
comerciale.
Ca o reflectare a importanței și legitimității dobândite ca urmare a
introducerii și desfășurării alegerilor directe (1979), AUE crește puterile
Parlamentului. În timp ce Tratatul de la Roma prevedea necesitatea ca
Parlamentul să fie doar consultat de către Consiliu (procedura consultării),
înainte ca acesta să decidă cu privire la o propunere provenită de la Comisie,
Actul Unic introduce două noi proceduri. Sub procedura cooperării
(aplicabilă cu precădere aspectelor care țin de piața internă), Parlamentul
poate bloca adoptarea unei propuneri legislative. Astfel, în prima lectură,
amendamentele (punctul de vedere al) Parlamentului constituie baza pentru o
poziție comună a Consiliului, care este retransmisă către Parlament pentru a
doua lectură. Dacă, în cadrul celei de-a doua lecturi, PE respinge sau aduce
amendamente poziției comune atunci, aceasta poate fi adoptată de către
Consiliu în forma inițială doar cu unanimitate. Deși, în realitate, prin această
nouă procedură Parlamentul are posibilitatea doar de a modifica regula de
decizie din cadrul Consiliului (înlocuind majoritatea calificată cu
unanimitatea), aceasta reprezintă un plus față de procedura consultării și,
măcar în anumite situații, lipsa unui acord unanim la nivelul Consiliului a
echivalat cu blocarea/respingerea respectivei piese legislative. Rațiunea
pentru introducerea procedurii cooperării era, dincolo de accentuarea
arhitecturii supranaționale a spațiului comunitar, aceea de a combate încă
incipientul „deficit democratic” – tradus prin creșterea distanței dintre
guvernați și guvernarea CE – prin creșterea rolului în procesul de luare a
deciziilor a singurei instituții alese direct de cetățenii europeni – Parlamentul.
Sub cea de-a doua procedură, a avizului conform, Parlamentului i se cere să

444
Tribunalul Funcției Publice, creat în 2004, și-a încetat activitatea la 1 septembrie 2016,
după ce, în contextul reformei arhitecturii jurisdicționale a Uniunii, a transferat Tribunalului
competențele sale.
155
adopte, cu majoritate calificată, acordurile de asociere și de accedere în
Comunitatea Europeană. Prin aceste măsuri de reformă instituțională, puterea
Parlamentului European crește, marcând un stadiu intermediar al definitivării
tranziției de la un organism consultativ la unul real legislativ.
Nu în ultimul rând, ca o nouă justificare a termenului „unic” din
titulatura sa, AUE introduce o importantă modificare în sfera politicii externe,
creând baza legală pentru Cooperarea Politică Europeană (CPE) care alături
de Comunitățile Europene trebuie să contribuie la „progrese concrete pentru
înfăptuirea unității europene.”445 În acord cu prevederile actului Unic 446,
obiectivul CPE constă în formularea și implementarea unei politici externe
europene care să contribuie la dezvoltarea unei identități europene proprii în
domeniul securității și al relațiilor internaționale. Un atare deziderat era
posibil prin co-ordonarea statelor membre, prin convergența pozițiilor lor
comune precum și prin implementarea acțiunilor comune adoptate. Pentru
aceasta, în cadrul Cooperării Politice, având pe deplin asociată Comisia (care
va fi reprezentată de un membru al său), miniștrii de externe ai statelor
membre trebuiau să se întâlnească de patru ori pe an și, de asemenea,
probleme de politică externă puteau fi abordate și cu prilejul altor Consilii.
La rândul său, Parlamentul European va fi constant informat cu privire la
aspectele de politică externă examinate în cadrul Cooperării Politice
Europene, urmând ca punctul său de vedere să fie luat în considerare. Însă,
dincolo de asocierea „supranațională” a Parlamentului în dezbaterile de
politică externă, atât adoptarea pozițiilor comune cât și implementarea
acțiunilor comune erau rezultatul consensului voinței reprezentanților statelor
membre. Spre deosebire de celelalte domenii care au intrat în aria de
„competență exclusivă” a Comunității (precum politica de mediu sau politica
regională), CPE nu a fost încorporată în Tratatul de la Roma (reformat în
acord cu prevederile AUE) păstrându-și structura de cooperare
interguvernamentală în defavoarea coordonării supranaționale. Păstrarea CPE
în afara Tratatului elimină posibilitatea oricărei implicări (reale și depline) a
Comisiei, iar formularea diverselor poziții comune în legătură cu aspecte
referitoare la politica externă nu va fi subiect al jurisdicției Curții de Justiție.
Toate acestea s-au constituit în argumente importante în baza cărora
„CE a devenit mai populară ca niciodată”447, potențialul său enorm fiind, în
mare măsură, confirmat ulterior.448 Astfel, introducerea majorității calificate
nu a facilitat doar realizarea pieței interne, ci a transformat Consiliul într-o

445
Single European Act, art. 1.
446
Single European Act, art. 30.
447
Dinan, „How Did We Get Here?”, 38.
448
Dinan, Ever Closer Union. An Introduction to European Integration, 82-83.
156
instituție mai flexibilă (în ciuda faptului că unanimitatea continua să fie
normă fundamentală). În al doilea rând, succesul proiectului pieței unice a
atras aprofundarea în sectoare economice și sociale conexe. În al treilea rând,
prevederile instituționale incluse în Actul Unic European au consolidat
coordonata supranațională a Comunității, prin creșterea rolului și importanței
Parlamentului și Comisiei. În al patrulea rând, ca o însumare a implicațiilor
acestor transformări, s-a deschis perspectiva unor viitoare dezvoltări ale
Comunității, dincolo de piața unică, favorizând posibilitatea continuării
aprofundării integrării (Uniunea Europeană un astfel de efect). Nu în ultimul
rând, prin instituționalizarea Cooperării Politice Europene, Actul Unic
European a oferit un prim set de argumente pentru consolidarea statutului
internațional al Comunității Europene. Altfel spus, Actul Unic European
marchează un moment fundamental pentru procesul de integrare europeană
materializat, pe de o parte, prin consolidarea bazei legale necesare activității
politice (prin stabilirea calendarului implementării pieței unice) iar, pe de altă
parte, prin consolidarea sistemului instituțional comunitar (prin extinderea
majorității calificate în cadrul Consiliului și creșterea puterilor Parlamentului)
care urmau să garanteze și să securizeze internațional Comunitatea.449

Prin logica din spatele său, transpusă în potențialul său


impresionant, Actul Unic European a constituit un package deal cu mult peste
limitele programului pieței interne, deschizând calea către „realizarea uniunii
și economice.”450 Aceasta nu înseamnă altceva decât că integrarea economică
este un stadiu intermediar către integrarea politică de care este interconectată,
iar „implicațiile politice radicale ale obiectivului pieței comune – piața unică
internă – erau acolo pentru a fi citite de toți”451. Grila de lectură era oferită
chiar de Comisia Europeană care, în finalul Cărții Albe infera că „așa cum
uniunea vamală a trebuit să preceadă integrarea economică, la fel, integrarea
economică trebuie să preceadă unitatea europeană.”452 Viitorul integrării
europene și drumul către unificarea europeană urma să fie delimitat de
viziunile diferite asupra Europei, susținute de Jacques Delors, respectiv de
Margaret Thatcher. Astfel, într-un celebru discurs din iulie 1988, Delors își
exprima speranța că, în 10 ani, „80% din legislația noastră economică și, poate
din legislația socială și fiscală, va fi de sorginte comunitară.”453 Răspunsul
Doamnei Thatcher nu a întârziat să fie formulat, cu ocazia discursului de la
449
Nugent, The Government and Politics of the European Union, 80.
450
Single European Act (1987), „Preamble”.
451
Urwin, „The European Community: From 1945 to 1985”, 231.
452
European Commission, Completing the Internal Market (White Paper).
453
Jaques Delors, citat în Dinan, „European Integration: From the Common Market to the
Single Market”, 147.
157
Colegiul Europei din Brugge (20 septembrie 1988): „Nu am reușit cu succes,
în Marea Britanie, să diminuăm frontierele statului doar pentru a le vedea
impuse la nivel european, cu un superstat european exercitându-și dominația
de la Bruxelles.”454 Însă, succesul pieței unice „dezlănțuie un val de
eu(ro)forie”455 care va cataliza aprofundarea integrării europene prin
dezvoltarea Uniunii Europene pe fundația oferită de piața unică, deoarece
ratificarea Actului Unic European se traduce prin angajamentul statelor
semnatare de a implementa progresiv uniunea monetară.

454
Margaret Thatcher, „A Family of Nations”, în The European Union. Readings on Theory
and Practice of European Integration, 3rd edition, eds. Brent F. Nelsen, Alexander Stubb
(Basingstoke: Palgrave, 2003), 52.
455
Dinan, „How Did We Get Here?”, 36.
158
CAP. VIII
Tratatul de la Maastricht – Tratatul instituind Uniunea
Europeană (TUE)

Succesul reprezentat de piața unică i-a oferit lui Jacques Delors


argumentul fundamental pentru un nou nivel al integrării europene –
introducerea monedei unice. Din motive economice cât și politice acesta
devenise și principalul obiectiv al Franței456, însă trebuia identificat
mecanismul optim pentru depășirea atât a opoziției britanice, exprimată de
prim-ministrul Margaret Thatcher dar, mult mai important, trebuia depășit
scepticismul germanilor, extrem de atașați de moneda lor națională (marca
germană).

VIII. 1. Negocieri și perspective concurente


Având experiența celui de-al Doilea Război Mondial care-l
transformase într-un adept declarat al federalismului, ministrul de externe
german Hans-Dietrich Genscher a acceptat propunerea ministrului de finanțe
francez Edouard Balladur de a relansa discuțiile cu privire la uniunea
monetară, transformând-o într-o oportunitate de a reitera ambițiile europene
ale Germaniei (în condițiile în care Germania a deținut președinția Consiliului
în prima parte a anului 1988). Cu toate acestea, identificând potențialul
conflict intern, care ar fi putut decurge dintr-o atare decizie, primită cu rezerve
nu doar de cetățenii germani dar și de miniștrii de economie și de finanțe,
precum și de Bundesbank, cancelarul german Helmut Kohl, el însuși un
federalist convins, s-a arătat mai puțin entuziast decât Genscher. În ciuda
acestui fapt, i-a permis ministrului de externe să plaseze această chestiune pe
agenda prezidențială europeană, argumentând pentru sceptici că „obiectivul
pe termen lung este uniunea economică și monetară în Europa, în cadrul
căreia o Bancă Centrală Europeană (BCE) independentă, angajată să mențină
stabilitatea prețurilor, va fi capabilă să ofere suficient sprijin politicii
economice și monetare comune.”457

456
Interesul Franței pentru o uniune monetară decurgea din intenția de a înlocui dominația
germană din cadrul politicii monetare cu un sistem mai echilibrat în cadrul căruia toate statele
să fie implicate în mecanismul decizional prin intermediul unui sistem european al băncilor
centrale.
457
Helmut Kohl, Financial Times, 23 June 1988, în Dorothee Heisenberg, „From the Single
Market to the Single Currency”, în Origins and Evolution of the European Union, ed.
Desmond Dinan, 2nd edition (Oxford: Oxford University Press, 2006), p. 238.
159
Negocierile cu privire la noua arhitectură politico-economică a
spațiului comunitar au fost profund influențate de colapsul Uniunii Sovietice
și de căderea comunismului în Europa Centrală și de Est. Dezintegrarea
blocului sovietic creează, într-o primă fază, o zonă de instabilitate la granița
cu statele membre ale Comunității Europene însă, dintr-o perspectivă
pozitivă, creează posibilitatea extinderii pieței unice și, mai mult, deschide
perspectiva extinderii Comunității către est. Pe fondul acestei „accelerări a
istoriei” (J. Delors) devine posibilă reunificarea Germaniei care, urmare a
unei potențiale resurecții naționaliste, produce îngrijorare în rândul statelor
europene (vecine). Pe de altă parte, exista riscul ca noua Germanie să-și
îndrepte atenția către est și să neglijeze angajamentele asumate în cadrul
comunitar.458 Pentru ca aceste temeri să fie eludate trebuia păstrată linia
politică inițiată de Willy Brandt, în acord cu care noile relații estice nu
trebuiau să submineze Comunitatea Europeană și parteneriatul franco-
german; de asemenea, oferind aceste garanții, Germania urma să evite veto-
ul francez pentru a face posibilă (re)unificarea. În aceste condiții, pentru
președintele francez Francois Mitterand „moneda unică a devenit modul de a
ancora iremediabil Germania în sistemul comunitar și, prin urmare, condiția
pentru unificarea Germaniei.” 459 Pentru Helmut Kohl aceasta era asigurarea
necesară pentru a pune în practică proiectul integrării europene. Într-un joc
politic de tip win-win, Franța câștiga uniunea monetară în cadrul căreia se
regăsea Germania unificată (care urma să impună și modelul instituțional al
Băncii Central Europene), iar Germania unificată câștiga uniunea politică cu
un Parlament European cu un rol în creștere și cu o prezență germană
semnificativă în cadrul său. Din nou, se dovedeau adevărate cuvintele lui
Victor Hugo – „alianța Franței cu Germania este constituția Europei.” 460
În acord cu aceste interdependențe, pe fondul schimbărilor
internaționale marcate de sfârșitul Războiului Rece, devine necesară
convocarea unei conferințe interguvernamentale (CIG) privitoare la uniunea
politică, în completarea celei referitoare la uniunea monetară. Declarația
comună a președintelui Mitterand și a cancelarului Kohl, din 19 aprilie 1990,
argumentează că o astfel de conferință trebuie convocată tocmai pentru a
răspunde „schimbărilor majore survenite în Europa” și necesității de „a defini
și implementa o politică externă și de securitate comună.” De asemenea,
trebuiau avute în vedere acele modificări ale cadrului legal care „să întărească
legitimitatea democratică a uniunii, permițând Comunității și instituțiilor sale

458
Bache, Bulmer, George, Parker, Politics in the European Union, 151.
459
John Pinder, Simon Underwood, The European Union. A Very Short Introduction
(Oxford: Oxford University Press, 2013), 25.
460
Victor Hugo, Le Rhin, Conclusion, (1842) (Paris: Club Francais du Livre, 1968), 535.
160
să răspundă eficient și efectiv exigențelor impuse de noile realități, asigurând,
concomitent, unitatea și coerența acțiunii internaționale a Comunității.” 461
Fără acordul Marii Britanii care se opunea dezvoltării politice a Comunității
și de aceea considera inoportună această a doua conferință
interguvernamentală, miniștrii de externe au fost însărcinați cu pregătirea
propunerii pentru Consiliul European de la Dublin (iunie 1990); intenția era
de a desfășura a doua conferință „în paralel cu Conferința asupra Uniunii
Europene în vederea ratificării simultane.” 462
Negocierile interguvernamentale din cadrul celor două conferințe,
începute o dată cu Summit-ul european de la Roma (decembrie 1990) s-au
finalizat în cadrul Consiliului European de la Maastricht, din decembrie 1991,
și au reflectat, în cea mai mare parte, cel mai mic numitor comun dintre
guverne. Semnat în februarie 1992 și ratificat abia în noiembrie 1993, Tratatul
de la Maastricht (Tratatul instituind Uniunea Europeană) marchează un pas
extrem de important în evoluția integrării europene, cu implicații profunde
atât pe plan intern cât și extern.
Uniunea Europeană nu este un concept nou, fiind de cele mai multe
ori asumat implicit sau explicit chiar de scenariile preistorice ale integrării
europene. Dintr-o perspectivă complementar diacronică, o dată cu Tratatul de
la Roma din 1957 devine programatică realizarea „unei uniuni tot mai
apropiate între popoarele Europei”, iar începând cu 1970 devine o constantă
a lexicului european. Cu toate acestea, Tratatul de la Maastricht reflectă „un
nou stagiu al integrării europene” prin crearea Uniunii Europene: atât titlul
tratatului – Tratatul instituind Uniunea Europeană – cât și substanța
prevederilor sale sugerează faptul că realizarea acestei noi Uniuni a fost
obiectivul său central, articolul A463 stipulând că „prin acest Tratat, înaltele
părți contractante stabilesc între ele o Uniune Europeană, numită de-acum
înainte Uniunea.”464 Fără a face referire la o anumită formă de guvernământ,
dar fiind general acceptat că o uniune ar implica dezvoltarea unor componente
supranaționale ale Comunității Europene precum și extinderea cooperării

461
European Council, Conclusions of the Presidency, Dublin, 28 April 1990, Bulletin of the
European Community, 23, no. 4 (1990): 7, disponibil la
http://aei.pitt.edu/65697/1/BUL345.pdf.
462
European Commission, Commission Opinion on Political Union, 21 October 1990,
disponibil la https://www.cvce.eu/content/publication/2003/5/27/248d67a9-132e-4d83-
9962-7ec1deb838d9/publishable_en.pdf.
463
Pentru unificarea numerotării se poate consulta
http://www.europarl.europa.eu/topics/treaty/pdf/amst-en.pdf.
464
Tratatul instituind Uniunea Europeană (TUE), art. A, disponibil la https://eur-
lex.europa.eu/resource.html?uri=cellar:2bf140bf-a3f8-4ab2-b506-
fd71826e6da6.0001.02/DOC_1&format=PDF.
161
între statele membre, 465 versiunea inițială a Tratatului de la Maastricht
includea obiectivul unei uniuni federale; conform formulării din schițele
Tratatului, acesta reprezenta „un nou stadiu al procesului care gradual
conduce la o Uniune cu un scop federal.” Ulterior, ca o etapă intermediară
către eliminarea totală a acestei prevederi, Uniunea a fost proiectată doar în
orizontul unei „vocații” federale. Însă, în cele din urmă, la insistențele
britanicilor cuvântul „F” (F-word: federal, federalism) a fost complet exclus
din document. Această dispută bizantină cu privire la neutilizarea termenului
federal rămâne o curiozitate istorică, în condițiile în care, primul ministru
britanic – John Major – nu doar că a acceptat în cadrul Tratatului elemente
centrale ale federalismului, precum subsidiaritatea, dar a și susținut creșterea
rolului Curții de Justiție. De aceea este perfect îndreptățită interogația lui
Jacques Delors: „Ce importanța are cuvântul, atât timp cât avem acest fapt în
realitate?.” Aparenta frivolitate a lui Major și a negociatorilor britanici își
poate găsi o explicație în faptul că succesorul lui Margaret Thatcher trebuia
să continue linia conservatoare și profund eurosceptică inițiată de aceasta. De
asemenea, dincolo de încărcătura ideologică, un alt argument, de data aceasta
poate cu adevărat frivol, transforma federalismul într-o amenințare la
pudoarea politică britanică, așa cum preciza un europarlamentar englez pentru
Financial Times, în iunie 1991: „Pe continent, federalismul este o etichetă
inofensivă, care nici nu excită nici nu produce controverse. În Marea Britanie,
în schimb, are conotațiile unei de nedescris lipse de loialitate și a unei
perversități nedemne de a fi menționată.” Urmare a opoziției britanice față de
acceptarea expresă a acestei semantici scopul asumat inițial, în acord cu cel
specific Tratatului de la Roma,466 prevede „realizarea unei uniuni tot mai
apropiate între popoarele Europei, în carul căreia decizia se ia cât mai aproape
posibil de cetățeni.”467
Dincolo de densitatea cu care este utilizat termenul de uniune în
spațiul european, negocierile anterioare semnării Tratatului care instituie de
jure Uniunea Europeană demonstrează că structura acesteia a reprezentat (și
încă mai reprezintă) unul dintre cele mai delicate aspecte asupra cărora statele
membre trebuie să se pună de acord. În această logică se încadrează
dezbaterile cu privire la „măsura în care Uniunea ar fi trebuit să aibă o
structură unitară guvernată de disciplina comunitară sau, dimpotrivă, dacă
noile domenii de acțiune comună ar trebui guvernate de reguli stabilite ad
465
Renaud Dehousse, „From Community to Union”, în Europe after Maastricht. An Ever
Closer Union, ed. Renaud Dehousse (Munchen: Law Books in Europe, 1994), 5.
466
În termenii lui Paul Magnette, Tratatul de la Maastricht este „un compromise re-fondator
care, așa cum s-a dovedit la vremea sa Tratatul de la Roma, a fost singurul acceptat de toate
guvernele statelor membre”, Magnette, What is European Union?, 21-22.
467
TUE, art. A.
162
hoc.”468 Modelele alternative ale integrării europene reflectau o dezbatere mai
veche care punea în opoziție o viziune maximalistă, specifică celor care
susțineau integrarea politică supranațională, cu o viziune minimalistă, care de
pe poziții interguvernamentaliste, evita erodarea suveranității statelor
membre. Compromisul care să diminueze tensiunea dintre aceste două
tendințe fusese deja antrenat în cadrul Actului Unic European. Astfel, deși
Cooperarea Politică Europeană și Comunitatea erau guvernate de același set
de instituții totuși, metoda cooperării nu era aplicată Cooperării Politice. 469
După acest model – construit pe doi piloni autonomi – Tratatul de la
Maastricht deși, înzestrează Uniunea Europeană cu un set unic de mecanisme
instituționale, 470 domenii precum politica externă sau afacerile interne rămân
în afara cadrului instituțional-decizional comunitar. Prin urmare, nou creata
Uniune Europeană, va fi la rândul ei susținută de trei piloni: Comunitățile
Europene471 (ale căror Tratate sunt amendate în Titlurile II, III și IV), Politica
externă și de securitate comună (PESC, prevăzută în Titlul IV prin asumarea
procedurilor interguvernamentale ale Cooperării Politice Europene) și Justiția
și afacerile interne (JAI, normată în Titlul VI). Titlurile I și VII reprezintă
prima, respectiv ultima parte a TUE și constituie liantul necesar pentru a face
funcționali cei trei piloni ai Uniunii Europene.
Deși Comisia Europeană și Parlamentul European adoptaseră, în
raport cu viitorul integrării europene, poziții maximaliste atât în ceea ce
privește uniunea politică cât și uniunea economică și monetară, prima
președinție rotativă a anului 1991 – cea luxemburgheză – s-a plasat pe o
poziție mult mai rezervată, propunând, pentru noile domenii de cooperare,
acorduri separate, în afara structurii bazate pe tratatele comunitare. În luna
iulie, președinția a fost preluată de Olanda care a propus un scenariu al
integrării sub forma unui trunchi unic dar cu mai multe ramificații. Cu toate
acestea, în septembrie 1991, propunerea Olandei a fost respinsă urmare a
confruntării dintre maximaliști și minimaliști transpusă în pozițiile diferite ale
statelor cu privire la integrarea europeană: fie mergea prea departe fie, nu
mergea suficient de departe. În acest context, în noiembrie 1991, în ciuda
468
Dehousse, „From Community to Union”, 6.
469
Single European Act, art. 3.
470
TUE, art. C.
471
Grupează cele trei comunități existente la acea dată – CECO, CEE și CEEA – înglobând
cele mai multe dintre responsabilitățile politico-economice ale Uniunii, fapt pentru care este
și cel mai important pilon. Urmare a prevederilor art. 1 ale Tratatului CEE revizuit conform
cărora „înaltele părți contractante stabilesc între ele o Comunitate Europeană” este
evidențiată extinderea CEE dincolo de responsabilitățile strict economice dar, în același timp,
este indusă „o situație mai curând confuză, în cadrul căreia Comunitatea Europeană devine
parte integrantă a Comunităților Europene care, la rândul lor, devin parte a Uniunii
Europene”, Nugent, The Government and Politics of the European Union, 86.
163
poziției principalelor instituții europene precum și a președinției în funcție a
Comunității europene a fost respins modelul unitar al integrării, iar cel care a
devenit baza pentru dezbaterile cu privire la TUE a fost cel construit pe cei
trei piloni. O atare construcție hibridă va influența sensibil funcționarea și
procesul de decizie: dacă, primul pilon continuă să fie unul supranațional
(suveranitatea națională fiind delegată instituțiilor supranaționale) metoda
comunitară fiind predominantă, ceilalți doi piloni constituie spații
eminamente interguvernamentale în interiorul cărora decizia implică
unanimitatea statelor membre. Acest tip de compromis explică de ce, în ciuda
unei structuri instituționale unice, Uniunea operează sub forma a două
regimuri distincte,472 aspect evidențiat și de John Major: „La Maastricht am
dezvoltat o nouă modalitate, una mult mai acceptabilă pentru instituțiile
acestei țări – cooperarea prin acord (înțelegere) între guverne, dar nu sub
auspiciile Tratatului de la Roma.” Era o perspectivă profund diferită de cea a
inițiatorului acestui demers – Jacques Delors – care în 1988 se aștepta ca, în
următorii 10 ani, 80% din legislația statelor membre să fie elaborată la
Bruxelles.

VIII. 2. Pilonul I – Comunitățile Europene


În ciuda tuturor imperfecțiunile, specifice într-o oarecare măsură
oricărui compromis, Tratatul de la Maastricht rămâne un moment important
în procesul de aprofundare a integrării europene și, alături de Tratatul de la
Roma constituie „una dintre cele mai importante inițiative politice de la
sfârșitul celei de-a doua jumătăți a secolului XX.” 473 Deși nu clarifică natura
Uniunii Europene a cărei structură constituțională pare un bricolaj de „bucăți
și bucățele”474, TUE declanșează „o dublă acțiune – de extindere și de întărire
a Uniunii, ale cărei implicații nu sunt încă evidente”475, reprezentând în ciuda
limitelor vizibile „o bornă în istoria integrării europene” pentru că
„transformă Comunitatea Europeană într-o manieră de neimaginat cu doar o
decadă mai devreme.”476

472
Dehousse, „From Community to Union”, 12.
473
Mark Gilbert, Surpassing Realism: The Politics of European Integration since 1945
(Lanham: Rowman and Littlefield, 2003), 220.
474
Deirdre Curtin, „The Constitutional Structure of the Union: A Europe of Bites and Pieces”,
Common Market Law 30, no. 1 (Feb. 1993): 17-69.
475
Magnette, What is European Union?, 19.
476
Desmond Dinan, „The Arc of Institutional Reform in Post-Maastricht Treaty Change”,
Journal of European Integration 34, no. 7 (Nov. 2012): 843.
164
VIII.2. 1. Uniunea Economică și Monetară și Europa à la
carte
De departe, cea mai importantă prevedere din Tratatul instituind
Uniunea Europeană privește realizarea Uniunii Economice și Monetare
(UEM) pentru care stabilește și un calendar precis. 477 Traiectoria pentru
implementarea UEM reflectă în mare măsură prevederile din cadrul
raportului Comitetului Delors care „care constituie baza legală și legitimitatea
tehnică pentru UEM, stabilind și parametrii în care se vor desfășura
negocierile relative tratatului” 478, având ca prim stadiu instituirea și
consolidarea disciplinei bugetare (1990 – 1993). Coordonarea acestei
activități a revenit Comitetului Guvernatorilor Băncilor Centrale (înființat
încă din 1964) care a realizat și pregătirile tehnice pentru înființarea
Institutului Monetar European. Stadiul al doilea, care a început la 1 ianuarie
1994 a vizat, cu precădere, înființarea Institutului Monetar European al cărui
rol, ca precursor al Băncii Central Europene, era de a consolida coordonarea
politicilor monetare ale statelor membre, ceea ce însemna că guvernele
naționale trebuie să accepte o serie de constrângeri referitoare la cheltuielile
publice precum și la stabilitatea prețurilor. Stadiul al treilea putea să înceapă
în 1997, dacă cel puțin șapte state ar fi îndeplinit criteriile dar, în condițiile în
care acest fapt nu se împlinea, nu mai târziu de 1 ianuarie 1999 (data la care
UEM a devenit funcțională, moneda euro înlocuind ECU-ul pe piețele
internaționale și culminând cu data de 1 ianuarie 2002, când a fost introdusă
în circulație înlocuind în cele din urmă monedele naționale din zona euro).
Acest ultim stadiu se traducea prin „stabilirea irevocabilă” a valorii
monedelor europene în raport unele cu altele, care putea fi ulterior diminuată
treptat, începând cu iulie 2002. Fixarea unei date limită pentru introducerea
monedei unice a fost o inițiativă franceză, care s-a bucurat de susținerea
germană, ca o formulă optimă de a evita eventualele reacții negative implicate
de renunțarea la marca germană (chiar imediat după Summit-ul de la
Maastricht, din 1992, în cotidianul Bild a apărut o știre conform căreia acesta
era „sfârșitul D-Mark (mărcii germane)”). Quid pro quo, francezii au susținut
dorința germană ca autoritatea exclusiv supranațională asupra monedei unice
să revină unei puternice bănci centrale, independentă fașă de orice ingerință
politică – Banca Central Europeană (care lua locul Sistemului Monetar
European). De asemenea, tot la presiunea germană, au fost introduse o seri de
criterii extrem de aspre pentru accederea în cel de-al treilea stadiu al UEM și,

Calendarul este inserat în TUE, art. 2, 3a, 4a, 102a – 109m.


477
478
Kenneth Dyson, Kevin Featherstone, The Road to Maastricht: Negotiating Economic and
Monetary Union (Oxford: Oxford University Press, 1999), 691.
165
pe cale de consecință, de a participa la moneda unică. Criteriile de
convergență, cum au fost numite, erau în număr de patru și vizau:

 rata medie a inflației să nu fie mau mare de 1,5% față de cea a


celor mai performante state membre;
 deficitul bugetar să nu fie mai mare de 3% din produsul intern
brut iar procentul datoriei publice să nu fie mai mare de 60% din PIB;
 participarea la mecanismul cursului de schimb (MCR/ERM)
timp de cel puțin doi ani fără devieri semnificative de la cursul central și fără
o devalorizare a cursului central bilateral al propriei monede în raport cu euro,
în aceeași perioadă;
 rata dobânzii pe termen lung nu trebuie să fie mai mare de 2%
din rata celor trei state membre care înregistrează cele mai bune rezultate în
materie de stabilitate a prețurilor.

Aceasta era infrastructura instituțional-funcțională pentru susținerea


Uniunii Economice și Monetare care, în plus față de introducerea monedei
unice presupunea adoptarea unei politici monetare unice precum și a unei rate
a dobânzii comună pentru toate statele participante. 479 Ca efect direct, băncile
naționale își pierdeau capacitatea de a interveni în economiile naționale prin
intermediului reglajului fin exercitat ca urmare a controlului asupra ratei
dobânzii, în funcției de presiunile economice internaționale. În acest fel, se
diminuau o serie de mecanisme protecționiste cu impact asupra
competitivității în contextul în care, UEM favoriza schimburile și comerțul
transfrontalier reducând semnificativ costurile de tranzacționare ale
companiilor și eliminând conversiile monetare.
Îngrijorate de costurile sociale implicate de participarea la moneda
unică, statele sudice (mai puțin dezvoltate) – Grecia, Spania și Portugalia –
cărora li s-a alăturat și Irlanda, au obținut un suport financiar adițional sub
forma Fondului de Coeziune, care viza susținerea unor proiecte de mediu și
infrastructură astfel încât să reușească să îndeplinească criteriile de
convergență.
În celălalt punct cardinal al Uniunii, deși, într-o serie de discursuri
din anii 1990, John Major anunțase că va poziționa Marea Britanie în chiar
epicentrul Comunității, modul în care au fost transpuse în realitate aceste
intenții l-au făcut pe premierul olandez să reacționeze ironic spunând că în
raport cu scepticismul față de spațiul comunitar, care a caracterizat
administrația Thatcher, „Marea Britanie este în cea mai mare parte aceeași,
doar că primul ministru nu mai are poșetă.” Conferința din mai 1991 de la
479
Staab, The European Union Explained, 22.
166
Bruxelles care precede Consiliul din iunie 1991 le-a permis liderilor europeni
să elaboreze un proiect al tratatului pe care să se susțină UEM. Dar, în spiritul
care a caracterizat întreg procesul Maastricht, a fost și spațiul politic pentru
negocierea și identificarea compromisurilor pentru o serie de aspecte centrale
ale implementării unei asemenea provocări: posibilitatea unui sistem
european cu o structură duală care să reflecte gradul de îndeplinire al
criteriilor de convergență (astfel încât unele state să participe la UEM, altele
să adere la o dată ulterioară) și posibilitatea ca statele să aibă la dispoziție un
mecanism de tip opt-out prin intermediul căruia să poată declina participarea
la moneda unică. În ciuda temerilor exprimate de statele mediteraneene față
de previzibila (la acea dată) lor absență din primul grup participant la UEM
și a marginalizării lor politice ca efect colateral, decizia miniștrilor de finanțe
a fost în favoarea unui astfel de sistem gradual. În același timp, consensul a
fost atins și cu privire la posibilitatea unui stat, care deși îndeplinește criteriile
de convergență, să poată opta pentru a nu participa la stadiul al treilea al
UEM, fără însă ca decizia sa să poată fi impusă și altor state membre. Astfel,
Marea Britanie și alături de ea, celălalt sceptic față de programul UEM,
Danemarca au activat mecanismele (opt-out) prin care s-au plasat în afara
prevederilor UEM și, prin urmare, nu au fost obligate să accepte moneda
unică începând cu anul 1999. Prin intermediului opt-out-ului pus la dispoziție,
cele două state nu au blocat implementarea stadiului trei al UEM, un
compromis descris de John Major drept „o clauză prin care ne-am asigurat
posibilitatea de a participa (opt-in). Dacă dorim, când dorim și în condițiile
pe care noi le considerăm corecte.”480 Intransigența britanică referitoare la
utilizarea termenului federal în textul TUE completată cu refuzul alăturării la
UEM va fi proiectată și asupra politicii sociale. Cu toate că, unsprezece dintre
statele membre au decis încorporarea în primul pilon al UE a unor prevederi
extinse referitoare la siguranța și sănătatea muncitorilor, la condițiile de
muncă sau la securitatea socială, în general, Marea Britanie s-a opus acestei
inițiative, considerând că o atare dezvoltare politică ar constitui o uzurpare
din partea Bruxelles-ului a responsabilităților statelor membre. Deși,
neîntrunirea majorității făcea imposibilă revizuirea Tratatului, totuși s-a decis
adoptarea unei Carte sociale pe baza unui protocol anexat Tratatului dar, pe
care Marea Britanie nu era obligată să îl respecte.
Era pentru prima dată în istoria integrării europene când prevederile
unui tratat nu se aplicau în aceeași măsură tuturor statelor membre, iar acest
fapt era expres prevăzut în tratat. Derogări temporare existaseră și înainte,
însă doar sub forma unor perioade tranzitorii în care noile state membre

480
John Major în Desmond Dinan, Europe Recast. A History of European Union
(Basingstoke: Palgrave, 2004), 248.
167
urmau să își îndeplinească obligațiile asumate la semnarea tratatelor. Se
contura astfel, imaginea unei Uniuni Europene fragmentate, cu mai multe
categorii de state membre, care oferă tot mai multe argumente pentru ceea ce
se poate numi o Europă à la carte, în cadrul căreia statele aleg și decid
domeniile în care doresc aprofundarea integrării. Însă, dacă pe de o parte,
refuzul de a accepta și implementa parte a obiectivelor comunitare reprezintă
expresia victoriei interesului național în raport cu cel comunitar, pe de altă
parte, poate să constituie și o demonstrație a faptului că „dacă majoritatea
statelor membre dorește dezvoltarea acquis-ului comunitar, acest lucru devine
posibil chiar și în absența consensului.” 481 Temerile cu privire la pericolul
centrifugării Uniunii Europene, urmare a cronicizării acestor abordări, au fost
eliminate, măcar parțial, o dată cu prima extindere post-Maastricht (1995)
când UE a refuzat să accepte orice derogare permanentă de la acquis-ul
comunitar pentru oricare dintre cele trei state candidate: Austria, Finlanda și
Suedia. Ulterior, din poziția de state membre, acestea au acceptat aplicarea
legislației comunitare în totalitatea sa, inclusiv în domenii problematice
precum deja menționata UEM, politica socială sau politica externă și de
securitate comună (acest din urmă aspect merită cu atât mai mult menționat
cu cât, fiecare dintre cele trei state avea, cel puțin formal, statutul de sta
neutru; fără un asemenea statut, în contextul negocierilor de la Maastricht,
Danemarca a obținut opt-out-ul pentru implicarea în elaborarea și
implementarea deciziilor de politică externă precum și a celor cu implicații în
domeniul apărării).

VIII.2. 2. Subsidiaritate și cetățenie europeană


În afară de Uniunea Economică și Monetară, alte inovații
importante, caracteristice pentru primul pilon al Uniunii Europene, introduse
prin Tratatul stabilind Comunitatea Europeană (parte a Tratatului de la
Maastricht) se referă la subsidiaritate și cetățenia europeană. Principiul
subsidiarității apare pentru prima dată în vocabularul comunitar o dată cu
raportul Tindemans asupra Uniunii Europene (1975), fiind ulterior preluat
explicit de Proiectul de Tratat al parlamentului European (1984) inițiat de
Altiero Spinelli și implicit de Actul Unic European (1986). Prin Tratatul de
la Maastricht, „subsidiaritatea nu atribuie competențe CE sau UE, ceea ce
decurge din prevederile Tratatelor, ci doar sugerează modul în care aceste
competențe urmează a fi exercitate”482 constituind astfel o modalitate
sistematică de a cenzura rolul în creștere al Comunității în raport cu statele
481
Andrew Duff, „The Main Reform”, în Maastricht and Beyond. Building European Union,
eds. Andrew Duff, John Pinder, Roy Pryce (London: Routledge, 1994), 34.
482
Duff, „The Main Reform”, p. 27.
168
membre. Au fost necesare trei Consilii Europene (Lisabona, iunie 1992,
Birmingham, octombrie 1992 și Edinburgh, decembrie 1992) pentru a stabili
o definiției funcțională a subsidiarității. În cele din urmă, Summitu-ul de la
Edinburgh identifică trei criterii care trebuie îndeplinite pentru ca acțiunea
comunitară să fie justificată: proporționalitatea acțiunii cu cea a problemei,
aspectul evident transnațional al problemei precum și eficiența/eficacitatea cu
care poate acționa CE.483 Astfel, principiul încorporat în articolul 5 al
Tratatului prevede: „În temeiul principiului subsidiarității, în domeniile care
nu sunt de competența sa exclusivă, Uniunea intervine dacă și în măsura în
care obiectivele acțiunii preconizate nu pot fi realizate în mod satisfăcător de
statele membre nici la nivel central, nici la nivel regional și local, dar datorită
dimensiunilor și efectelor acțiunii preconizate, pot fi mai bine realizate la
nivelul Uniunii.”484 Fiind mai curând o formulă logică și mai puțin una
matematică, 485 subsidiaritatea s-a tradus în practică prin faptul că politicile ar
trebui decise (cu precădere) la nivel național sau, atunci când este posibil și
necesar, la nivel regional sau local.
Tratatul de la Maastricht introduce conceptul de cetățenie comună a
Uniunii Europene, fiecare cetățean al unui stat membru devenind și cetățean
al Uniunii. Aceasta, cel puțin din punct de vedere simbolic, prezintă o
importanță majoră pentru că reprezintă atributul unei suveranități comune
(europene) care devine complementul (rivalul, într-o lectură maximalistă)
suveranității naționale. În acord cu „drepturile conferite de Tratat” cetățenii
pot să locuiască și să lucreze oriunde pe teritoriul Uniunii (dar, libertatea de
mișcare nu este completată și de transferul drepturilor cetățenilor către noul
domiciliu) și, de asemenea, pot vota și pot candida la alegerile pentru
Parlamentul European. Mai mult, Tratatul recunoaște pentru prima dată
partidele politice trans-europene, pe care le consideră capabile să „contribuie
la formarea conștiinței politice europene și la exprimarea voinței cetățenilor
Uniunii”486 și, de asemenea, reafirmă obligația adoptării unei proceduri
electorale uniforme. Fără a fi din punct de vedere substanțial o
contracandidată reală pentru cetățenia națională, ci mai curând un artefact
preliminar pentru posibile dezvoltări ulterioare care-i justifică imaginea de
„creatură scheletică”487 (imperfecțiunile cetățeniei europene sunt perfect
congruente cu diversitatea perspectivelor de pe pozițiile cărora a fost negociat

483
European Council, Conclusions of the Presidency, Annex 1, Edinburgh, December 12,
1992, disponibil la https://www.consilium.europa.eu/media/20492/1992_december_-
_edinburgh__eng_.pdf.
484
TUE, art. 5.
485
Duff, „The Main Reform”, p. 29.
486
TUE, art. 10, alin. 4.
487
Duff, „The Main Reform”, p. 30.
169
TUE), cetățenia europeană, prin identitatea civică duală pe care o generează
(chiar și la nivel incipient) constituie o sursă majoră de ranforsare a
drepturilor civile europene. Altfel spus, prin contrast cu spiritul baroc al
negocierilor, cetățenia europeană „simbolizează unitatea europeană” 488 iar,
prin diversele decizii ale Curții Europene de Justiție depășește sfera
simbolică, și se transformă într-un argument pentru drepturi acordate
cetățenilor care locuiesc în alte state membre decât cele de origine.

VII.2. 3. Noi prevederi instituționale și politice


O serie de noi prevederi stipulate de Tratatul de la Maastricht pot fi
grupate în două categoria „schimbări instituționale”, respectiv „schimbări
politice.”489 Din punct de vedere instituțional, cea mai importantă modificare
este reprezentată de introducerea procedurii de co-decizie care conferă
Parlamentului European, în parteneriat cu Consiliul, dreptul de a legifera.
Această modificare de atribuții și, implicit, de statut a Parlamentului
European urmează alegerii sale prin vot direct și universal începând cu 1979.
Astfel, creșterea legitimității Parlamentului în raport cu cadrul instituțional
comunitar era reflectată și în sporirea ponderii sale în procesul decizional, un
pas important spre democratizarea funcționării Uniunii Europene. Cu toate că
procedura sugerează egalitatea Parlamentului și Consiliului, în realitate
atribuțiile Parlamentului se traduc, mai curând, în capacitatea sa de a
obstrucționa Consiliul decât prin aceea de a-și impune propriile amendamente
(în acord cu această interpretare, abordarea britanică minimalistă optează
pentru a numi co-decizia „procedura avizului negativ”). Spre deosebire de
procedura cooperării introdusă prin Actul Unic European (art. 189c) care
permite Consiliului să ignore punctul de vedere al PE, prin intermediul co-
deciziei, Parlamentul câștigă pentru prima dată dreptul de veto pentru acele
propuneri legislative asupra cărora nu a ajuns la un acord împreună cu
Consiliul. Deși, în cea de-a treia lectură, procedura co-deciziei implică un
comitet de conciliere (format dintr-un număr egal de membri ai Parlamentului
și reprezentanți ai Consiliului), totuși, asemănător cu cooperarea, conferă un
rol important Comisiei ca potențial conciliator și posibil mediator între
Parlament și Consiliu. Dincolo de conotațiile sale negative, co-decizia
reprezintă o modaliate prin care perspectiva interesului comunitar (exprimată
de PE) poate deturna deciziile guvernelor naționale, iar poziționarea partizană
a celor două instituții supranaționale – Parlamentul și Comisia – poate
488
Lelieveldt, Princen, The Politics of the European Union, 17.
489
Această taxonomie aparține lui Neill Nugent și este menționată alături de cea a
„schimbărilor politice”, în Nugent, The Government and Politics of the European Union, 87-
89.
170
provoca o blocare sine die a Comunității, putând astfel genera o criză
constituțională. În acest mod, chiar dacă într-o manieră eliptică, instituțiile
supranaționale capătă pârghiile prin intermediul cărora poate fi echilibrată
preponderența interguvernamentală a procesului decizional în UE. Între cele
trei instituții implicate intervine un mecanism de checks and balances care
elimină posibilitatea ca vreuna dintre ele să își impună discreționar punctul
de vedere, în schimb, „fiecare având puterea de a se opune oricărei
acțiuni/prevederi care nu are avizul său.” Astfel, co-decizia devine procedura
care ”încapsulează echilibrul specific al unei federații de state” 490,
simbolizând „echilibrul politic al Uniunii Europene.”491 Domenii importante
precum piața unică, libertatea de mișcare a forței de muncă sau politica de
mediu sunt acoperite de co-deczie și, în acord cu necesara creștere a rolului
Parlamentului European se produce un transfer al modalităților de decizie în
diverse arii politice, dinspre consultare către cooperare și, mai important,
dinspre cooperare spre co-decizie. Ca o consecință firească, prin noile
competențe atribuite PE este consolidat standardul deciziei prin vot cu
majoritate calificată, un nou indiciu pentru extinderea metodei supranaționale
(de decizie) în interiorul Uniunii.
Rolul în creștere al Parlamentului European este confirmat și de o
altă modificare instituțională care extinde mandatul Comisiei Europene de la
4 la 5 ani astfel încât să se producă o suprapunere perfectă peste mandatul PE.
Acesta deoarece, Parlamentul legitima, în doi pași alegerea Comisiei: inițial,
guvernele naționale, de comun acord, după consultarea Parlamentului
nominalizează președintele Comisiei; la rândul lor, membrii Comisiei vor fi
nominalizați de guvernele naționale dar, după consultarea cu președintele
desemnat al Comisiei. În pasul final, Comisia în întregul său, primește votul
de învestitură al PE, după ce în prealabil a primit acordul formal al guvernelor
statelor membre. Egalitatea mandatelor Parlamentului și Comisiei extindea
legitimitatea controlului democratic exercitat de Parlament pentru întreg
mandatul Comisiei, eliminându-se transferul votului de învestitură și
imperfecțiunile unei legitimări indirecte.
Implicația instituțională a introducerii cetățeniei europene s-a tradus
prin instituirea, la nivelul Parlamentului European a instituției Ombudsman-
ului (Avocatului poporului), al cărui rol este de a primiși examina plângeri
(din partea cetățenilor statelor membre sau a cetățenilor cu domiciliul într-un
stat membru) cu privire la „administrarea defectuoasă a instituțiilor și
organismelor Uniunii Europene.” Tot în materie judiciară, prin TUE i-a fost
conferită Curții Europene de Justiție (CEJ) atribuția (puterea) de a impune

490
Magnette, What is European Union?, 118.
491
Magnette, What is European Union?, 123.
171
amenzi statelor membre care nu respectă legislația comunitară sau nu aplică
deciziile sale (amenzile se calculează pe zile de întârziere până la
implementarea respectivelor norme).
Nu în ultimul rând, din punct de vedere instituțional, Tratatul de la
Maastricht înființează Comitetul Regiunilor (CoR), cu scopul de a oferi
Consiliului și Comisiei expertiza necesară gestionării dimensiunii regionale a
Uniunii. Deși avea atribuții consultative limitate, asemănătoare cu cele ale
Comitetului Economic și Social, Comitetul Regiunilor era parte integrantă
importantă a unei reforme care avea în centrul său dezbaterile relative
subsidiarității, extinderea Fondului de Dezvoltare Regională și înființarea
Fondului de Coeziune. Prin faptul că a permis reprezentarea guvernelor
subnaționale, Comitetul Regiunilor reflectă presiunile pentru descentralizare
din interiorul statelor membre și prin aceasta, se dorea a deschide calea, către
o Europă subsidiară, o Europă a regiunilor.
Toate aceste prevederi dau contur unei contragreutăți politice
semnificative, care echilibrează ponderea componentei economice a
integrării europene. Mai mult, alături de Uniunea Economică și Monetară care
a extins și consolidat cel mai evident competențele Comunității Europene, o
serie de noi politici au devenit parte componentă a Tratatului instituind CE:
educația, sănătatea publică și protecția consumatorului sau competitivitatea;
altele, deja adoptate prin Actul Unic European au fost extinse și dezvoltate:
cercetarea și dezvoltarea, mediul sau coeziunea economică și socială.

VIII. 3. Pilonul II - de Politica Externă și de Securitate


Comună (PESC)
Cel de-al doilea pilon al UE era reprezentat de Politica Externă și de
Securitate Comună (PESC), un aranjament politic menit să ofere statelor
membre un cadru pentru conturarea unei prezențe unitare pe scena relațiilor
internaționale. Bazată pe procedura experimentată în cadrul Cooperării
politice Europene, PESC ia naștere dintr-un dublu compromis. În primul rând,
în interiorul echilibrului stabilit între UEM și uniunea politică, cea din urmă
reprezintă „o concesie făcută Germaniei” de către Franța pentru a „o prinde
în plasă pe cea din urmă și astfel de a-i limita ambițiile geopolitice.” 492 În
plan secund, reprezintă un compromis între „viziunea europenistă franco-
germană și preferința pentru menținerea legăturii atlanticiste, în fruntea căreia
se afla Marea Britanie.”493

492
Andrew Moravcsik, The Choice for Europe. Social Purpose and State Power from
Messina to Maastricht (New York: Cornell University Press, 1998), 466.
493
Alasdair Blair, The European Union since 1945 (Harlow: Longman Pearson, 2005), 71.
172
Încă din 1986, Actul Unic European prevedea că statele membre ale
Comunităților Europene „vor depune eforturi comune pentru formularea și
implementarea unei politici externe europene.” 494 Tratatul de la Maastricht,
consolidează acest obiectiv, stipulând că „Uniunea și statele membre vor
defini și implementa o politică externă și de securitate comună ... incluzând
toate domeniile politicii externe și de securitate,”495 ceea ce înseamnă că
„politica externă și de securitate comună va include toate aspectele relative
securității Uniunii, inclusiv un posibil cadru pentru o politică de apărarea
comună care, în timp, ar putea conduce la o apărare comună.” 496 Însă,
operaționalizarea PESC se realizează în termeni extrem de generali traduși
prin salvgardarea valorilor comune, a intereselor fundamentale și
independenței Uniunii, prin întărirea securității Uniunii precum și a statelor
membre, prin prezervarea păcii și consolidarea securității internaționale, prin
promovarea cooperării internaționale sau prin dezvoltarea și consolidarea
democrației și a statului de drept.497 Cu toate acestea, urmare a faptului că
politica externă și cea de securitate sunt considerate „bastioane vitala ale
suveranității naționale”498, aducerea în prim-planul negocierilor politice a
acestor „puteri regale (care au fost mereu în centrul definiției moderne a
statului)”499 reprezintă o realizare remarcabilă. Așadar, oscilând între
includerea între politicile comune, ca un pas important pentru aprofundarea
integrării și, formularea unor scopuri abstracte care să justifice acțiunea/lipsa
de acțiune a statelor membre, PESC devine temă importantă a dezbaterilor
europene.
Spre deosebire de UEM, pentru care a fost stabilit un calendar strict
de implementare, cu privire la PESC, tratatul evită astfel de precizări. Mai
mult, formularea și gestionarea acestei politici vor fi calitativ diferite de cele
specifice pilonului I, Politica Externă și de Securitate Comună structurându-
se în manieră eminamente interguvernamentală. Astfel, cooperarea
sistematică dintre statele membre pe probleme de politică externă și de
securitate se va realiza în cadrul Consiliului care, pe baza unanimității va
formula poziții comune. Statele membre vor trebui să se asigure că politicile
lor naționale sunt în acord cu pozițiile comune. De asemenea, pe baza
orientărilor generale ale Consiliului European, Consiliul poate decide dacă o
anumită problemă devine subiect pentru o acțiune comună. Ca și în cazul
primului dintre mecanismele de implementare a PESC – pozițiile comune – și
494
Single European Act, art. 30(1).
495
TUE, art. J1 (1).
496
TUE, art. J4 (1).
497
TUE, art. J1 (2).
498
Staab, The European Union Explained, 22.
499
Magnette, What is European Union?, 21.
173
în cazul acțiunilor comune, Consiliul decide cu unanimitate. Dar, în acest din
urmă caz, Consiliul poate decide asupra situațiilor în care poate fi aplicată
majoritatea calificată; când acest fapt se întâmplă, majoritatea cerută este
similară cu cea prevăzută de Tratatul CEE, în cazul în care nu există o altă
propunere din partea Comisiei: 500 o majoritate de cel puțin 54 de voturi din
totalul de 76, care să reprezinte cel puțin 8 state. Dar, chiar și în aceste
condiții, PESC este mai mult decât versiunea instituționalizată prin TUE a
Cooperării Politice.501 Chiar dacă, în manieră interguvernamentală, „PESC
plasează Consiliul în centrul procesului decizional”, totuși se impune
observația că în conformitate cu art. J5, „Uniunea este reprezentată în
afacerile externe de președinție, aceeași președinție care se ocupă de toate
celelalte caracteristici ale Comunității.” 502 De asemenea, Comisia „este pe
deplin asociată cu activitatea din domeniul politicii externe și de securitate
comune”503, în timp ce Parlamentul European „este consultat asupra
aspectelor principale și a opțiunilor centrale ale PESC, iar președinția trebuie
să țină cont de punctele sale de vedere.”504
Negocierile și ulterior transpunerea PESC în cadrul Tratatului de la
Maastricht nu s-au desfășurat în izolare, existând în aceste domenii sensibile,
o competiție inter-organizațională în cadrul căreia NATO și UEO jucau
rolurile principale; în raport cu aceste structuri trebuia PESC să-și definească
propria identitate. În acest context, la Summit-ul NATO din 7-8 noiembrie
1991, președintele american George Bush le-a solicitat vest europenilor să
decidă dacă, și în ce măsură continuă să susțină parteneriatul trans-atlantic și
prezența americană pe continent. Comunicatul final menționează că
aranjamentele europene de securitate ranforsează pilonul continental al
NATO care continuă să fie forul esențial pentru apărarea europeană. Pe de
altă parte, UEO care „este parte integrantă de dezvoltării Uniunii” trebuie „să
elaboreze și să implementeze deciziile și acțiunile Uniunii, care au implicații
asupra apărării. Pentru aceasta, Consiliul, în acord cu instituțiile UEO va
adopta toate măsurile practice necesare.” 505 În consens cu aceste prevederi,
statele UE membre ale UEO506 au făcut, concomitent cu Summit-ul de la

500
TUE, art. 148 (2).
501
James Caporaso, The European Union. Dilemmas of Regional Integration (Boulder:
Westview Press, 2000), 121.
502
TUE, art. J5.
503
TUE, art. J9.
504
Cristopher Piening, Global Europe: The European Union in the World Affairs (Boulder:
Lynne Rienner, 1997), 39.
505
TUE, art. J4 (2).
506
Aceste state erau: Franța, Germania, Italia, Belgia, Luxemburg, Olanda, Marea Britanie,
Portugalia, Spania.
174
Maastricht, o Declarație (anexată TUE) în care salută „dezvoltarea identității
europene de securitate și apărare”; de asemenea, își „afirmă determinarea,
având în vedere rolul UEO de componentă a apărării Uniunii Europene și ca
mijloc de consolidare a pilonului european al Alianței Nord-Atlantice, de
apune relația dintre UEO și celelalte state europene pe baze noi, care să
garanteze securitatea și stabilitatea în Europa.”507
În anii 1970 Henry Kissinger adresa o întrebare a cărei valabilitate
era mai mult decât evidentă în anii 1990 – „Dacă vreau să sun Europa, ce
număr trebuie să formez?” Întrebarea viza măsura în care Europa se conturase
ca un actor unitar care să se exprime cu o voce coerentă în politica externă.
Realizarea acestui deziderat era obiectivul PESC, însă trebuie identificat
mecanismul prin intermediul căruia statele să nu mai acționeze în acord cu
interesul propriu și să opteze pentru o politică externă comună. Deși, o
armonie a intereselor potențată și de adâncirea interdependențelor
(identificabile în cadrul pilonului I) era posibilă pentru că ar fi ar fi condus la
creșterea impactului pozițiilor/acțiunilor comune, totuși statele își păstrau
foarte bine conturate interesele naționale (divergente de multe ori). Războiul
din Yugoslavia și eșecul UE de a media între părțile beligerante (misiune
asumată atât la începutul conflictului cât și la sfârșitul anilor 1990 de
administrația americană și NATO) evidențiază imposibilitatea spațiului
comunitar de a depăși interesele naționale și, pe cale de consecință,
„inadecvarea recent lansatei PESC.”508 Pentru a putea tempera asemenea
interese și pentru a genera politici comune bazate pe interese diferite era
necesar un cadru instituțional solid. Răspunsul comunitar la această exigență
a fost formulat în maieră preponderent interguvernamentală fapt care, în bună
măsură, a produs un efect advers, transformându-se într-un catalizator al
intereselor naționale. În același timp, conviețuirea UEM cu PESC a diluat
parțial granița tradițională dintre high politics și low politics, iar intersecțiile
responsabilităților instituționale au accentuat această tendință: aspecte
aparent de nenegociat pentru că păreau profund legate de coordonata
suveranității naționale sunt translate în spațiul dialogului politic favorizând
astfel posibilitatea compromisul ca prim pas pentru soluții comune.
Chiar dacă, în noua arhitectură de securitate, de după sfârșitul
Războiului Rece, Uniunea Europeană, a fost și continuă să fie o combinație
stranie între un „uriaș economic” (pentru care steroidul a fost UEM) și un
„pitic politic” (în ciuda eforturilor care au fost depuse încă de la începuturile

507
TUE, Declaration on Western European Union, 245, disponibil la
https://europa.eu/european-
union/sites/europaeu/files/docs/body/treaty_on_european_union_en.pdf.
508
Dinan, Ever Closer Union. An Introduction to European Integration, 120.
175
procesului de integrare europeană), trebuie totuși spus că PESC a reprezentat
o primă încercare majoră de instituționalizare a unei uniuni politice. Chiar
dacă, așa cum poate era și de așteptat, scepticismul statelor privitor la
delegarea ultimelor resorturi ale suveranității naționale nu putea fi compensat
de succesul UEM pentru că există un interes al statului mai important decât
al prosperității și pe care se bazează prosperitatea, cel al conservării propriei
puteri, al propriei suveranități, 509 nu trebuie neglijată importanța PESC ca
laborator pentru practicare/acomodarea contondentei diversități continentale.
Dacă rămâne evidentă și după inițierea PESC distanța dintre UE și
accepțiunea tradițională a unei potențiale proiecții militare a puterii în spațiul
internațional trebuie, în același timp, amintit faptul că problema securității
poate fi extinsă și tradusă și în alți termeni decât cei militari și că securitatea
nu se referă doar la spațiul extra-european. Mai mult, o simplă privire
retrospectivă asupra continentului european face extrem de facilă constatarea
că cele două conflagrații mondiale și-au avut cauzele în Europa. Diluarea
memoriei postbelice poate deveni o sursă extrem de perfidă de contestare a
rolului ca factor de securitate al procesului de integrare, pe ambele sale axe –
aprofundare și extindere. Cu certitudine că fosta Yugoslavia va fi mereu
amintirea insuccesului UE de a demonstra ca pilonul II impus prin Tratatul
de la Maastricht este mai mult decât o declarație de intenție și parte a unui
compromis major. Dar, poate că în prelungirea soluției americane a anilor
1990 ar trebui privită decizia UE de a negocia extinderea către acest spațiu,
de a negocia extinderea stabilității în spațiul ex-yugoslav și în Balcanii de
Vest. În acest mod, Politica Externă și de Securitate Comună de la Maastricht
(1993) ar fi completată cu Criteriile de la Copenhaga (1993) – politic,
economic și cel privitor la acquis-ul comunitar – formând un cadru extins
pentru abordarea securității europene, în termenii construcției europene care
civilizează relațiile dintre state, îmblânzindu-le.510

VIII. 4. Pilonul III - Cooperarea în domeniul Justiției


și Afacerilor Interne (JAI)
Construcția pe pilieri a Uniunii Europene este definitivată prin
formalizarea cooperării în domeniul Justiției și Afacerilor Interne (JAI). Și
acest al treilea pilon al UE delimita un spațiu politic foarte sensibil,

509
Martin Wight, Politica de putere (Chișinău: Arc, 1998), 301.
510
Magnette, What is European Union?, 194.
176
caracterizat de diferențe profunde între statele membre. 511 De-a lungul anilor,
cei doisprezece stabiliseră e serie de structuri ad-hoc în domeniul afacerilor
interne care aveau în vedere poliția și cooperarea vamală, azilul, extrădarea,
deportarea, politica vizelor sau migrația. Semnarea și ratificarea Acordurilor
Schengen urma să creeze un spațiu fără frontiere512, însă opoziția unor
guverne, care au insistat pentru păstrarea controalelor la granițelor naționale
pe motive politice și tehnice de combatere a crimei organizate a făcut doar
parțial realizabil acest obiectiv. Definitivarea pieței unice și abolirea
barierelor din calea liberei circulații a persoanelor au constituit argumente
hotărâtoare pentru translarea la nivel european a cooperării în aceste domenii.
Vizând securitatea internă a Uniunii, pilonul al treilea nu putea să nu fie supus
unei duble și divergente abordări. Pe de o parte, susținătorii cooperării
afirmau că „sindicatele crimei organizate s-au adaptat pieței unice, pe când
forțele polițienești și judecătorești au rămas tributare soluțiilor naționale” 513;
pe de altă parte, statele naționale, având nu doar tradiții legale diferite ci și
interese divergente, mai ales în modul de înțelegere a europenizării politicii
de imigrație, erau mult mai sceptice cu privire la transferul de suveranitate.
Astfel, securitatea, inclusiv în componenta sa domestică, se păstrează ca o
problemă extrem de delicată, fapt pentru care modalitatea de cooperare aleasă
de statele membre va urma tiparul celei adoptate pentru securitatea externă.
În conformitate cu Titlul VI din TUE, care se referă la cadrul juridic
pentru cel de-al treilea pilon, statele membre trebuie să considere de interes
comun următoarele domenii: politica azilului; regulile care reglementează și
controlează granițele satelor membre; politica de emigrație și dreptul la
rezidență al cetățenilor din statele terțe; combaterea consumului de droguri;
combaterea fraudei internaționale; cooperarea judiciară în materie civilă;
cooperarea judiciară în materie penală; cooperarea vamală; cooperarea
polițienească pentru combaterea terorismului, traficului de droguri și a altor
infracțiuni, prin intermediul organizării unui sistem european de schimb de
informații – EUROPOL (European Police Office).514 Toate aspectele deja
menționate vor fi gestionate în acord cu Convenția Europeană pentru protecția
Drepturilor Omului și a Libertăților Fundamentale (Convenția Europeană a
Drepturilor Omului) și cu Convenția referitoare la drepturile refugiaților. În
aceste domenii de interes comun, Consiliul – la inițiativa unui stat sau a
Comisiei – poate, cu unanimitate, să adopte poziții comune și să promoveze
orice formulă de cooperare necesară pentru îndeplinirea obiectivelor Uniunii;
511
John van Oudenaren, Uniting Europe. An Introduction to the European Union, 2nd edition
(New York: Rowman&Littlefield, 2005), 56.
512
Single European Act, art. 8.
513
Oudenaren, Uniting Europe. An Introduction to the European Union, 56.
514
TUE, art. K1.
177
poate să adopte, în măsura în care sunt necesare, acțiuni comune pentru care,
cu unanimitate, poate decide implementarea lor cu majoritate calificată. De
asemenea, poate formula și recomanda statelor membre convenții care pot fi
adoptate în acord cu propriile exigențe constituționale și, în condițiile în care
Convențiile nu stipulează expres, măsurile de implementare vor fi adoptate
de către Consiliu cu majoritatea a două treimi din numărul statelor membre.515
Ca și în cazul pilonului II, mecanismele de cooperare și de
coordonare între diversele departamente administrative vor fi subordonate
politic Consiliului UE (Consiliului Justiție și Afaceri Interne). Adițional
acestei componente politice, TUE prevede înființarea, cu atribuții
administrative, a unui Comitet de Coordonare a diferitelor activități
interguvernamentale (Comitetul K4 – titulatură preluată după articolul K4 din
Tratat, care prevede înființarea sa); deopotrivă, Comitetul K4 „va supune
atenției Consiliului, la cererea acestuia sau din proprie inițiativă, diverse
puncte de vedere (opinii).” 516 Tot într-o manieră similară cu cea a impactului
determinat de inițierea politicii externe și de securitate comune, importanța
cooperării în domeniul justiției și afacerilor interne nu rezidă neapărat în
conținutul formal al prevederilor grupate sub egida Titlului VI cât, mai
curând, în implicațiile generale asupra procesului de integrare și de aceea
importanța acestei inovații trebuie subsumată implicațiilor viitoare. Dintr-o
atare de teleologie politică, relevanța pilonului III rezidă în faptul că, pentru
prima dată, a fost creată o bază legală pentru cooperarea în justiție și afaceri
interne, care până în acel moment se realiza în manieră informală ca urmare
a deciziilor individuale ale statelor membre; o dată instituționalizarea decisă
în cadrul UE deveneau posibile dezvoltările ulterioare. Astfel, din punct de
vedere formal-decizional JAI reprezintă un exemplu clasic de
interguvernamentalism. Totuși, deschiderea către posibile dezvoltări viitoare
de natură supranațională este dată, pe de o parte, de posibilitatea aplicării
majorității calificate pentru implementarea politicii, iar pe de altă parte, prin
referirea expresă la implementarea unei politici a vizelor, în cadrul căreia,
începând cu anul 1996 deciziile sânt luate cu majoritate calificată. La rândul
său, parte a aranjamentelor uniunii politice, JAI nu putea să fie structural
diferit de PESC. De aceea, importanța sa este dependentă de perspectiva
analitică asumată: dacă analizăm acest pilon din punctul de vedere al
impactului imediat asupra spațiului comunitar, atunci poate părea o
dezvoltare superfluă; dacă îl plasăm într-un cadru evolutiv, pentru că în acord
cu Robert Schuman „Europa nu va fi construită dintr-odată”, atunci devine,

515
TUE, art. K 3(2).
516
TUE, art. K 4.
178
așa cum este cazul și pentru PESC, o realizare cu potențialul de a crea o
solidaritate de facto între statele membre.

Construit pe ideea de compromis, Tratatul de la Maastricht aduce


ceva pozitiv atât pentru instituțiile Comunității, pentru Uniunea în ansamblul
său (chiar trecerea de la Comunități la structura trepiedică a Uniunii este cel
mai evident câștig) cât și pentru fiecare stat membru (Germania a obținut
uniunea politică, Franța, moneda unică, țările mediteraneene, mai multe
fonduri), alăturând imperativelor economice ale integrării europene o
pronunțată dimensiune politică. Maastricht-ul a fost precum Janus: cu o față
întoarsă spre interguvernamentalism și cu cealaltă către supranaționalitatea
vocației federale a Uniunii Europene. Precum oracolul din Delphi, și Uniunea
este o creație ambiguă (abandonarea structurii pe piloni a UE prin Tratatul de
la Lisabona încă nu risipește această stare de ambiguitate) în interiorul căreia
se regăsesc, în proporții variabile, funcție de subiectul aflat în discuție,
acordul și dezacordul statelor membre. Optând pentru această strategie a
compromisului, fapt pentru care rezultatele tind să fie (măcar uneori, dacă nu
tot timpul) suboptimale și având ca tactică mai vechea logică în baza căreia
un lucru va duce inevitabil la un altul, Tratatul de la Maastricht nu epuizează
dezbaterea care dura de decenii, dintre adepții supranaționalității și cei ai
interguvernamentalismului dar, le oferă speranțe amândurora. Viziunea
antagonistă asupra viitorului Uniunii Europene, rezultat al unor negocieri a la
carte, devine ea însăși parte componentă a soluției identificate la Maastricht.
Construcția Uniunii Europene în jurul celor trei piloni a fost asumată ca o
victorie a perspectivei interguvernmentaliste. Transpunerea prevederilor
referitoare la Uniunea Economică și Monetară în cadrul comunitar a oferit un
argument solid pentru perspectiva integraționist-supranațională. Mai mult,
prin eliminarea referirii la spectele economice din titulatura Comunității și
redescoperirea și reafirmarea conceptului de Uniune Europeană, prin
instituirea cetățeniei europene și prin introducerea procedurii de co-decizie,
TUE marca distanțarea de memoria Războiului Rece și oferea cadrul formal
pentru (re)unificarea continentului european. 517
Complexitatea Tratatului instituind Uniunea Europeană rezultă și
din cele peste 230 de articole, care fac referire nu doar la regulile
generale/specifice de luare a deciziilor și, pe cale de consecință la întreg
cadrul instituțional, ci și la politicile și practicile care dau conținut Uniunii
Europene. Implicațiile acestei structuri ample și insolite, și tocmai pentru
acesta nu îndeajuns de transparentă în procesul decizional, asupra percepției
cetățenilor europeni nu au întârziat să apară. Având în vedere rezultatele

517
Magnette, What is European Union?, 21.
179
referendumurilor din 1972 (cu privire la accederea în CE) și din 1986 (cu
privire la ratificarea Actului Unic European) un rezultat pozitiv era de așteptat
în Danemarca și cu ocazia ratificării TUE. Rezultatul a fost contrar: dintr-o
participare record, de 83%, 50.7% au votat împotrivă și 49.3 pentru. Însă,
schimbarea de perspectivă a fost greu acceptată la nivelul statelor membre și,
chiar mai mult, prin referendum danezii au respins Tratatul în iunie 1992.
Abia după ce teama adiacentă înclinării spre supranaționalism a echilibrului
comunitar a fost compensată de o serie de concesii – aplicarea subsidiarității,
posibilitatea de opt-out în domenii precum moneda unică, apărare, cetățenie,
cooperare în domeniul justiției și afacerilor interne – al doilea referendum,
organizat în mai 1993, a readus Danemarca între statele care au ratificat
tratatul și, peste șase luni, Uniunea Europeană devenea realitate. Însă,
supranaționalitatea cumulată cu lipsa responsabilității și a transparenței unor
instituții și mecanisme decizionale europene, care au constituit la rândul lor
parte a explicației pentru votul danez inițial (compensate prin decizia de a
televiza unele ședințe ale Consiliului și de a face publică structura votului)
vor deveni mai evidente în dezbaterea privitoare la deficitul democratic al
Uniunii după extinderea din 1995, când alte state nordice se vor alătura
spațiului comunitar (state cu tradiții semnificative în aceste privințe). În
Franța, Le Monde titra că neratificarea prin referendum a TUE ar fi cea mai
mare catastrofă europeană, după cea reprezentată de venirea la putere a lui
Adolf Hitler, însă votul la limită în favoarea Tratatului (51,05% pentru și
48.95 împotrivă) făcea și din acest petit oui un simptom pentru ceea ce va
urma.
Votul danez și cel francez lăsau senzația că pentru cetățenii europeni
Tratatul de la Maastricht fusese un tratat prea mult (a Treaty too far). Astfel,
preambulul ratificării TUE și disfuncțiile ratificării sale au mai demonstrat
ceva: proiectul elitist al integrării europene începea să se democratizeze, fapt
care „limita viteza și profunzimea integrării de gradul în care cetățenii le
tolerau”518, ceea ce a avut un efect major asupra dezvoltării politice ulterioare
a Uniunii Europene (inițial, dezvoltarea s-a dorit în termenii
constituționalității, ulterior, aceasta a revenit la traiectoria tradițională a
tratatelor).
Reformele instituționale și inovațiile politice încorporate în Tratatul
de la Maastricht au creat entuziasm și dezamăgire, optimism dar și rezerve
față de traiectoria integrării europene. Rezultatul acestei scindări erodează
solidaritatea europeană, înlocuind mărimea care se potrivește tuturor (one-
size fits all Europe) cu Europa à la carte, în care statele resping politicile care
nu se potrivesc cu interesele naționale.

518
Staab, The European Union Explained, 23.
180
CAP. IX
Prima extindere a Uniunii Europene / Extinderea EFTA

În data de 7 februarie 1992 era semnat Tratatul de la Maastricht, după


a cărui ratificare (la 1 noiembrie 1993) Uniunea Europeană intră într-o „fază
de pragmatism și de consolidare.” 519 În acest sens, debutează deja pregătirile
pentru conferința interguvernamentală, stabilită prin TUE, care urma să se
desfășoare în 1996, pentru a redeschide discuțiile cu privire la componenta
interguvernamentală a Uniunii și, prin urmare, pentru a pregăti viitorul
integrării europene. Pe de altă parte, revoluțiile anticomuniste din estul
Europei deschiseseră perspectiva pentru aceste state de a se reforma pe
coordonatele democratice occidentale, iar liderii lor politici începuseră să
aducă în dezbatere posibilitatea și necesitatea ca aceste state să devină
membre UE. Astfel, sfârșitul Războiului Rece deschidea, concomitent cu
posibilitatea – transpusă în fapt – a aprofundării integrării și pe cea a extinderii
Uniunii.
Însă, până când statele Europei Centrale și de Est să devină parte
integrantă a proiectului european, marcând practic reîntregirea continentului,
extinderea a vizat o serie de state occidentale pentru care, urmare a noii
configurații geopolitice și a globalizării economice, Uniunea Europeană
devenea tot mai atractivă. Spre deosebire de extinderile anterioare și de cele
care vor urma, cea de-a patra extindere (1995) s-a produs într-o manieră
lipsită de dificultăți deoarece noii membri erau state prospere, erau
convergente cultural cu valorile statelor deja membre și fuseseră îndeaproape
asociate cu Comunitatea Europeană înainte de a i se alătura.520
În 1992 au fost deschise oficial negocierile de aderare cu Austria,
Finlanda și Suedia, iar în 1993 cu Norvegia. Negocierile au durat ceva mai
mult de un an, și în martie 1994 s-au încheiat, cu acceptul pentru ca fiecare
dintre cele patru state să devină membru, după ce, în prealabil, termenii
aderării vor fi ratificați prin referendumuri naționale. În speranța unui efect
de contagiune care să confirme rezultatul negocierilor, referendumurile au
fost organizate în ordinea descrescătoare a euro-optimismului, transpus în

519
Michael J. Baun, An Imperfect Union. The Maastricht Treaty and the New Politics of
European Integration (Boulder: Westview Press, 1996), 129.
520
Bache, Bulmer, George, Parker, Politics in the European Union, 517.
181
atitudinea pozitivă față de extindere. Astfel, în Austria, dintr-un procent al
participării la urne de 81%, 67% au votat pentru și 33% împotrivă; apoi,
finlandezii au votat pentru în proporție de 57% și împotrivă 43% (rata de
participare fiind de 74%), iar suedezii au fost de acord cu aderarea într-o
proporție de doar 52%, împotrivă fiind 47%, dintr-o participare totală de 82%.
Fără a produce efectul scontat, rezultatul din Austria, nu a reușit să evite
scepticismul nordic față de Comunitatea Europeană și, într-o evoluție aproape
firească, norvegienii (pentru a doua oară după referendumul din 1972) au
votat împotrivă 52.2% și pentru, doar 47,8% (dintr-un total de 82%
participanți). Urmare a rezultatului votului acestor referendumuri, la 1
ianuarie 1995, Austria, Finlanda și Suedia deveneau membre ale Uniunii
Europene (UE 15).
Există două categorii de factori care explică orientarea acestor state
bogate (condițiile economice din cadrul acestor state erau superioare celor ale
unor state deja membre) către dobândirea statutului de membru al UE. În
primul rând, sfârșitul Războiului Rece a implicat modificarea dinamicii
relațiilor internaționale, reflectată în diminuarea importanței neutralității
tradiționale a acestor state (între care trebuie adăugată și Elveția, dar exclusă
Norvegia care era încă din 1949 membră NATO); de asemenea, relativa
izolare a Finlandei și proximitatea sa geografică cu Uniunea Sovietică își
pierduseră relevanța în structurarea politicii sale externe. În acest mod, era
stabilit fundamentul pentru cea de-a doua categorie de factori: relația
(economică) specială a acestor state cu Comunitatea Europeană care, dincolo,
de avantajele evidente, rămânea una asimetrică. Austria, Finlanda, Suedia,
Norvegia și Elveția erau membre EFTA ale cărei obiective, încă de la
înființare, din 1960, erau următoarele: stabilirea unei zone de liber schimb
pentru produsele industriale și, ulterior, crearea cadrului necesar pentru
extinderea acesteia la nivelul întregii Europe occidentale. Prin eliminarea
taxelor vamale și a restricțiilor cantitative pentru comerțul cu produse
industriale între membrii EFTA, primul obiectiv a fost realizat începând cu
1966 iar, cel de-al doilea, o dată cu instituirea, în 1977, a unei zone de liber
schimb între EFTA și CE. Însă, recesiunea economică din anii 1980, peste
care se suprapune decizia CE de a crea piața internă, generează îngrijorare cu
privire la fluxurile de capital și de investiții din cadrul EFTA. Mai mult,
îngrijorarea era potențată de perspectiva ca statele EFTA să fie excluse din
viitorul proiect al definitivării UEM și, în consecință, să fie excluse de la
creșterea economică asociată acesteia. În acest fel, o combinație de factori
push, care reflectau diminuarea investițiilor, și de factori pull, care vizau
îndeplinirea obiectivelor domestice de politică economică,521 oferă

521
Bache, Bulmer, George, Parker, Politics in the European Union, 523.
182
argumente convingătoare pentru ca statele EFTA să considere oportună
accederea în piața internă. În completarea cestor rațiuni economice trebuie
plasată și posibilitatea extrem de limitată, pe care Bruxelles-ul o oferea
statelor EFTA, de a interveni în procesul de decizie. Într-o relație profund
dezechilibrată, CE era înclinată să pună EFTA în situații în care statele
acesteia nu aveau altă posibilitate decât să se conformeze, un exemplu în acest
sens fiind stabilirea unilaterală, de către Comisie, a specificațiilor
produselor.522 Prin urmare, accederea cu drepturi depline în CE ar fi echilibrat
și ponderea decizională.
Statele EFTA candidate, tocmai pentru a diminua potențiale efecte
negative ale implementării proiectului UEM, au început încă de la mijlocul
anilor 1980 să adopte acquis-ul comunitar. Nemulțumite de asimetria care le
lăsa doar loc de reacție la adresa demersurilor comunitare, au solicitat să li se
acorde posibilitatea de a se implica în construcția pieței interne precum și în
politicile care le influențau direct. Refuzul Comisiei Europene a făcut din
statutul de membru al CE singura soluție reală pentru depășirea acestui impas.
Negocierile au început în 1990, însă o nouă extindere nu părea viabilă decât
după digerarea celei iberice și după implementarea pieței unice, astfel încât
„extinderea să nu pericliteze aprofundarea.” 523 Pentru a preveni proiectarea
unei noi runde de extindere în prim-planul dezbaterilor europene, și posibil
de a deturna cursul efectului de domino (spillover) dinspre piața unică spre
moneda unică, 524 președintele Comisiei – Jacques Delors – a propus
înființarea Spațiului Economic European/SEE (European Economic Space –
EES, ulterior redenumit European Economic Area – EEA) în cadrul căruia
prevederile Actului Unic European să fie extinse la toate statele EFTA care,
la rândul lor, acceptau și implementau toate prevederile pieței interne.
Tratatul a fost semnat în 1992 și a intrat în vigoare în 1994, însă și-a pierdut
rapid din relevanță pentru că Austria își anunțase încă din iulie 1989 intenția
de a deveni membră a CE, decizie iterată în perioada iulie 1991 – noiembrie
1992 și de către Finlanda, Norvegia și Suedia. De asemenea, prin
referendumul din decembrie 1992, elvețienii au decis să respingă ratificarea
Tratatului EEA și, în consecință, să exprime rezerve față de un viitor statut de
stat membru al UE (fapt confirmat prin rezultatul negativ al referendumului
din 2001). Pe de altă parte, restructurarea relațiile CE – EFTA în cadrul EEA
nu a reușit soluționarea celei mai importante probleme: revenirea fluxurilor
522
Nugent, „Previous Enlargement Rounds”, 30.
523
European Commission, Europe and the Challenge of Enlargement, 24 June 1992,
disponibil la
https://www.cvce.eu/en/obj/commission_report_europe_and_the_challenge_of_enlargemen
t_24_june_1992-en-8a3d4582-50b7-4722-b3eb-d7e7af0fb43d.html.
524
Bache, Bulmer, George, Parker, Politics in the European Union, 525-526.
183
de investiții la valorile anterioare. În ciuda celor peste 380 milioane de
locuitori care-l făceau cel mai mare bloc comercial din lume, SEE s-a dovedit,
în esență, „pentru majoritatea membrilor EFTA doar o sală de așteptare pentru
accederea în UE.”525
Implicațiile economice – accesul pe piața unică europeană, în
condițiile unor economii naționale foarte performante – dublate de cele
politice – preluarea și aplicare în proporție de 2/3 a acquis-ului comunitar,
fără însă posibilitatea de a influența adoptarea regulilor și reglementărilor care
îl compun – care decurg din statutul de membru SEE, la care se adaugă
îndelungata tradiție democratică a statelor vizate de extinderea nordică, fac
din aceasta una dintre cele mai firești și evidente evoluții ale Uniunii
Europene. De aceea, impactul și consecințele sale pot fi lesne subestimate.
Însă, transgresarea acestei percepții facile, face evidentă multipla influență
exercitată asupra ansamblului Uniunii Europene. Astfel, din punct de vedere
demografic și geografic, deși Uniunea își crește populația cu doar 6,2%, își
mărește teritoriul cu peste 33% (proporție care nu se va mai păstra și în cazul
viitoarei extinderi). Din punct de vedere economic, cele trei noi state membre
se constituie în net contributori la bugetul comunitar, aspect important în
optica extinderii estice, întrucât se majorează astfel ”coaliția deja existentă a
statelor care, instinctiv, se opun unor noi cheltuieli europene (ale UE).” 526 Din
perspectivă politică, mai ales prin aderarea Finlandei și Suediei, două state cu
un puternic atașament față de responsabilitate, deschidere/transparență și
participare, se conturează o contra-greutate pentru îngrijorarea și scepticismul
opiniei publice cu privire la legitimitatea și funcționarea democratică a
guvernanței UE.527
Un aspect colateral guvernanței europene este reprezentat de
necesitatea reformei instituționale și a proceselor decizionale, care se
intensifică urmare a acestei extinderi și pe fundalul unei tot mai previzibile
extinderi estice. Din perspectiva mecanicii integrării, extinderea EFTA nu a
fost structural diferită de cele anterioare (cele trei state fiind relativ simplu
absorbite în structurile europene). Dar, din perspectiva faptului că era doar
prologul unei extinderi fără precedent, constituia un indicator relevant pentru
faptul că Uniunea devenea tot mai mare pentru a mai putea funcționa într-o
arhitectură instituțională concepută doar pentru șase state membre. Până la
mijlocul anilor 1990, zece state central și est europene precum și Cipru și
Malta își depuseseră formal candidaturile pentru a deveni state membre ale

525
Dinan, Ever Closer Union. An Introduction to European Integration, 105.
526
John Peterson, Elizabeth Bomberg, Decision-Making in the European Union,
Basingstoke: Palgrave, 1999, p. 43.
527
Dinan, Ever Closer Union. An Introduction to European Integration, 108.
184
UE. Prin urmare, o atare extindere ar fi trebuit să fie complementată de o
profundă restructurare poltico-instituțională pentru care, dacă extinderea
nordică nu se dovedea a fi prologul, trebuia măcar să fie un prim moment de
reflecție. În acest sens, avertismentul Parlamentului European, din 1994, că
ar trebui blocată extinderea EFTA, în condițiile în care nu era convocată o
conferință interguvernamentală pentru a dezbate reforma instituțională,
constituie o dovadă relevantă pentru gravitatea și importanța situației. Chiar
înainte de extinderea către Europa Centrală și de Est, rezervele față de
încărcătura birocratică a funcționării UE (una dintre sursele majore ale
euroscepticismului) au fost nu doar exprimate de funcționarii publici suedezi
ci și amendate politic prin decizia guvernului de la Stockholm (1998) de a nu
participa la stadiul final al UEM (introducerea monedei unice).
De asemenea, în termenii politicilor publice, 528 noi membri aduc pe
agenda europeană teme noi sau le completează pe cele deja existente în
domenii precum: mediul, politicile sociale, dezvoltarea internațională,
relațiile externe cu state vecine precum Rusia (relevante în primul rând pentru
Finlanda), cu statele baltice (importante atât pentru Finlanda cât și pentru
Suedia) sau Sloveni (cu care se învecinează Austria). Implicațiile ulterioare
ale acestor teme de pe agenda de politică internațională se traduc prin faptul
că, pe baza contiguității teritoriale dublate de un evident interes geostrategic
se vor constitui grupuri de susținători (state patron) pentru diverse state ale
extinderii estice (spre exemplu, Blocul nordic din cadrul Consiliului a
reprezentat un mecanism informal prin intermediul căruia Danemarca a fost
susținută de Finlanda și Suedia și, împreună au susținut aderarea statelor
baltice).
Neproblematică, prima extindere post-Război Rece a inclus în
spațiul Uniunii Europene state cu economii dezvoltate și cu sisteme politice
democratice consolidate. Dar, în subsidiar, și acesta este printre cele mai
importante efecte, a constituit un catalizator pentru reluarea dezbaterilor cu
privire la reformarea atât la procesul decizional cât și a instituțiilor europene.
Alături de avertismentul Parlamentului European de a bloca extinderea, un alt
indiciu care acompania necesitatea acestor reforme este reprezentat de faptul
că, la finalul negocierilor de aderare din 1994, a izbucnit o dispută aprinsă
între chiar statele membre în legătură cu stabilirea pragului pentru majoritatea
de blocaj după ce, ca urmare a extinderii, se modifica majoritatea calificată
(relevant, soluția identificată a fost numită compromisul de la Ioannina). În
cadrul aceleași întâlniri, tensiunea a fost întreținută de teme cel puțin la fel de
presante pentru a fi soluționate cu celeritate precum numărul comisarilor
sau/și al parlamentarilor, reforma politicii agricole și cea a fondurilor

528
Dinan, Ever Closer Union. An Introduction to European Integration, 108.
185
structurale și de coeziune (împreună reprezentau 80% din bugetul UE), teme
a căror stringență decurgea mai curând din perspectiva viitoarelor extinderi.
Pe de o parte, extinderea EFTA nu a determinat direct apariția unor
noi principii și mecanisme care să influențeze procesul decizional european
și, ca un corolar, a fost surclasată ca importanță de decizia Consiliului
European de la Copenhaga (1993) de a deschide calea către aderare statelor
din Europa Centrală și de Est. Pe de altă parte, de extinderea EFTA se leagă
revitalizarea dezbaterilor referitoare la modelul optim funcțional al Uniunii
Europene și, măcar, în manieră indirectă, reprezintă o importantă dată pe
traiectoria integrării europene.

186
CAP. X
Tratatul de la Amsterdam –
Tratatul consolidat asupra Uniunii Europene

Criza ratificării TUE a produs instabilitatea financiară în cadrul


Uniunii Europene. Recesiunea economică ulterioară și divergențele
economice tot mai evidente între statele membre au contribuit la criza SME
(trecerea la stadiul trei al UEM a fost amânată pentru 1999), evidențiind o
dată în plus distanța dintre opinia publică și liderii politici europeni. Pe de altă
parte, crizele din Balcanii de Vest reliefau diferențele profunde în politica
externă a statelor membre UE, demonstrând limitele acțiunii externe a
Uniunii. O declarație a ministrului de externe al Luxemburgului, din iulie
1991, susținea cu emfază că „aceasta este ora Europei, aceasta nu este ora
americanilor”, însă neimplicarea efectivă în soluționarea crizelor din spațiul
ex-yugoslav a subminat nu doar importanța și relevanța internațională a
pilonului secund al UE – PESC – ci a subminat susținerea publică pentru
Uniune în ansamblul său. Acesta este contextul în care vor debuta negocierile
pentru semnarea și ratificarea Tratatului de la Amsterdam.

X. 1. Necesitatea reformei și constituirea „Grupului de


reflecție”
Articolul N din TUE prevedea convocarea, în 1996, a unei conferințe
interguvernamentale care să examineze și să ajusteze „în ce măsură politicile
și formele de cooperarea introduse prin Tratat trebuie revizuite cu scopul de
a asigura eficiență mecanismelor și instituțiilor Comunității.” 529 Introducerea
acestei specificații reflecta insatisfacția unor state membre față de progresul
integrării europene implicat de Tratatul de la Maastricht, însă întârzierea cu
care s-a realizat ratificarea acestuia părea un argument pentru lipsa dorinței
reale pentru viitoare modificări profunde. Fiind expres stipulată în TUE, CIG
din 1996 a făcut ca „Tratatul de la Amsterdam să fie anunțat și pregătit într-o
perioadă de timp mai mare decât a fost orice tratat din istoria CE/UE.”530

529
TUE, art. N.
530
Nugent, The Government and Politics of the European Union, 93.
187
Deși principalul scop era reforma sistemului decizional, implicațiile
instituționale ale extinderii au devenit o preocupare tot mai evidentă. Cu doar
cincisprezece membri, dar cu perspectiva extinderii către Europa Centrală și
de Est deja anunțată, Uniunea nu mai putea funcționa cu același set de
instituții specifice anilor 1950: cu 20 de membri, Comisia își pierduse
caracterul colegial; cu 626 de membri, Parlamentul era mai mare decât multe
dintre parlamentele naționale, iar în sistemul președințiilor rotative statele
puteau prezida Consiliul European și Consiliul o dată la șapte ani și jumătate.
Dar, cu toate că proiectul extinderii și presiunea exercitată asupra instituțiilor
europene au ocupat un loc central în deliberările din cadrul conferinței
interguvernamentale, nu au mai fost transpuse cu aceeași importanță
semnificativă și în Tratat. În ciuda faptului că negocierile au durat până târziu
în noapte, Consiliul European din iunie 1997 (Amsterdam) a eșuat să ajungă
la un acord în legătură cu aspectele instituționale. Compromisul, minor în
comparație cu importanța problemei, a constat într-un protocol anexat
Tratatului, care stipula că o dată cu prima extindere fiecare stat membru va
avea un singur comisar, moment până la care va fi modificată ponderea
voturilor în Consiliul „fie prin reponderare, fie printr-o dublă majoritate.”531
Altfel spus, statele mari pierdeau un comisar, dar își creșteau ponderea
relativă în Consiliu. De asemenea, protocolul stabilea că, înainte cu un an ca
Uniunea să aibă mai mult de 20 de membri, să fie convocată o altă conferință
care „să continue revizuirea comprehensivă a prevederilor Tratatelor
referitoare la componența și funcționarea instituțiilor.” 532 În ciuda creșterii
rolului PE și al extinderii majorității calificate la noi domenii politice,
rezultatele relative eficienței, credibilității și legitimității UE au fost modeste
și pentru că, majoritatea era interconectată cu extrem de sensibila pondere a
voturilor în Consiliu. În acord cu rețeta europeană de a amâna deciziile
istorice foarte delicate până când calendarul desfășurării evenimentelor
impune soluționarea lor, și Tratatul de la Amsterdam lasă problema
componenței (mărimii) Comisiei și pe cea a importanței în cadrul votului în
Consiliu (așa numitele nerealizări de la Amsterdam/Amsterdam leftovers) în
seama unei viitoare conferințe interguvernamentale. Această pseudo-soluție
este criticată de Belgia, Franța și Italia, care într-o declarație separată, dar
atașată Tratatului, observă că „Tratatul de la Amsterdam nu îndeplinește
cerința, reafirmată la Consiliul European de la Madrid, pentru progres
substanțial pentru ranforsarea instituțională”, în condițiile în care acesta
531
Treaty of Amsterdam, „Protocol of the Institutions with the Prospect of Enlargement of
the European Union”, disponibil la http://www.europarl.europa.eu/topics/treaty/pdf/amst-
en.pdf.
532
Treaty of Amsterdam, „Protocol of the Institutions with the Prospect of Enlargement of
the European Union”.
188
reprezintă „o condiție indispensabilă pentru definitivarea primelor negocieri
pentru extindere.”533
În lipsa unui acord relevant cu privire ala reformele instituționale și
procedurale esențiale pentru procesul de extindere, în condițiile în care din
perspectivă instituțională „este memorabil pentru ceea ce omite decât pentru
ceea ce include”534, Tratatul de la Amsterdam rămâne „un Tratat modest”535
în comparație cu mut mai inovativele AUE sau TUE. Fără a fi un salt calitativ
către o guvernanță a UE mai democratică, Tratatul de la Amsterdam se
încadrează într-o nouă paradigmă, specifică perioadei post-Maastricht,
încapsulată în obiectivul exprimat de Jacques Santer la învestirea ca
președinte al Comisiei Europene (1995): „a face mai puțin, dar a face mai
bine.”
Ca parte a pregătirilor pentru CIG, Consiliul European desfășurat în
Corfu în iunie 1994, a decis înființarea unui „Grup de reflecție” care avea
rolul de a contura agenda conferinței, propunând principiile de revizuire ale
Tratatului. Grupul era format don câte un înalt oficial al fiecărui stat membru,
un reprezentant al Comisiei și doi reprezentanți ai Parlamentului European.
Profitând de încărcătura simbolică a conferinței care cu 40 de ani în urmă
pregătise Tratatul de la Roma, prima întâlnire a „Grupului de reflecție” a fost
în iunie 1995, la Messina. În ciuda faptului că, au fost aduse în discuție o
multitudine de aspecte instituțional-politice, nu a fost în intenția Grupului să
angajeze negocieri care să ducă la adoptarea unei decizii. Fără a propune un
set de recomandări precise, la întâlnirea din decembrie 1995, Grupul a
identificat trei domenii pe care ar trebui să se concentreze reformele
apropiatei Conferințe interguvernamentale:536

 o Europă mai atractivă/relevantă pentru propriii săi cetățeni;


 îmbunătățirea eficienței și responsabilității Uniunii și
pregătirea sa pentru extindere;
 îmbunătățirea capacităților Uniunii de a acționa internațional.

Dincolo de acordul cu privire la aceste principii generale, era evident


că „Grupul de reflecție” era departe de a fi unul omogen. Diversele abordări
naționale au fost vizibile de la început, variind de la cele asociate statelor mai
înclinate pentru aprofundarea integrării (Belgia, Olanda, Luxemburg, Italia)

533
Treaty of Amsterdam, „Declaration of Belgium, France and Italy”.
534
Dinan, „The Arc of Institutional Reform in Post-Maastricht Treaty Change”, 850.
535
Bache, Bulmer, George, Parker, Politics in the European Union, 163.
536
Reflections Group Report 1995, disponibil la
http://www.europarl.europa.eu/enlargement/cu/agreements/reflex2_en.htm.
189
până la cele sceptice cu privire la soluțiile supranaționale (exemplul titpic
fiind Marea Britanie, căreia i s-a alăturat Danemarca). În acest context, CIG
a debutat printr-un Summit european special, desfășurat la Turin în martie
1996. Deși temele aflate în discuție erau extrem de importante și
controversate vizând extinderea votului cu majoritate calificată și
reponderarea sa în cadrul Consiliului (pentru a oferi mai multă putere statelor
mari), redimensionarea Comisiei și extinderea prerogativelor Parlamentului
sau reforma supranațională a pilonilor doi (PESC) și trei (JAI), negocierile s-
au soldat cu rezultate neînsemnate până la finalul anului 1997. Aceasta, și
pentru că, liderii europeni așteptau alegerile din Marea Britanie (mai 1997)
care ar fi eliminat, prin schimbarea partidului aflat la putere un obstacol major
din calea integrării europene. Într-adevăr, victoria Partidului Laburist, după o
guvernare conservatoare de 18 ani, a deschis calea către ceea ce, proaspătul
prim-ministru Tony Blair numea „o politică de angajare constructivă în
dezbaterile europene.” Astfel, negocierile s-au intensificat, devenind tot mai
probabilă conturarea unei concluzii la Summit-ul din iunie, de la Amsterdam,
Tratatul urmând să fie semnat în octombrie 1997 (după ce a fost ratificat, în
martie 1999 de ultima dintre țările membre – Franța – Tratatul a intrat în
vigoare în mai 1999). Dar, acordul dintre statele membre a reflectat și teama
acestora că, adoptarea unor modificări majore ale tratatelor va trebui explicată
unor cetățeni tot mai inclinați spre euroscepticism și, prin urmare, tot mai
puțin dornici să le ratifice. De asemenea, pentru că guvernele făceau eforturi
majore pentru îndeplinirea criteriilor de convergență necesare definitivării
UEM, au tăiat cheltuielile publice, fapt care le-a făcut și mai nepopulare. De
aceea, atitudinea cu care guvernele au abordat CIG și ulterior au conchis în
cadrul Tratatului a fost una mixtă: „au recunoscut importanța schimbării, dar
au recunoscut și necesitatea prudenței în fața scepticismului în creștere al
votanților.”537 Acordul a reflectat, în cele din urmă, „bine-cunoscuta metodă
a celui mai înalt nivel al retoricii și al celui mai scăzut nivel al substanței.” 538
În loc să aducă Uniunea mai aproape de cetățenii săi, cele peste cincizeci de
pagini ale Tratatului, transpun într-un limbaj ezoteric o realitate greu de
accesibilă până și experților, și prin urmare era puțin probabil ca „Tratatul să
devină plăcut sau să facă plăcută Uniunea Europeană unui public sceptic.”539
Parte a prețului plătit pentru semnarea Tratatului de la Amsterdam constă în
creșterea în complexitate a funcționării UE, Tratatul devenind el însuși „o
537
Oudenaren, Uniting Europe. An Introduction to the European Union, 61.
538
Geoffrey Edwards, Georg Wiessala, eds., „The European Union: Annual Review of
Activities”, Journal of Common Market Studies, no. 36 (1998): 2.
539
Desmond Dinan, „The Treaty Change in the European Union: The Amsterdam
Experience”, în Developments in the European Union, eds. Laura Cram, Desmond Dinan,
Neill Nugent (New York: St. Martin’s Press, 1999), 305.
190
dovadă vie a imposibilității de a reconcilia complexitatea guvernanței UE cu
cererile cetățenilor pentru mai multă simplitate și inteligibilitate, o dificultate
care se va acutiza în anii ce vor urma.” 540

X. 2. Reforma pilonului comunitar


Cu toate lipsurile și imperfecțiunile sale, în ciuda poziției secundare
în raport cu tratatele anterioare, Tratatul de la Amsterdam conține o serie de
prevederi remarcabile pentru funcționarea Uniunii Europene. Eliptic de o
grande theme, Tratatul propune o serie de reforme care, fără a fi total
novatoare, dau substanță unei abordări incrementale. De departe, cea mai
semnificativă inovație este reprezentată de „instituționalizarea, pentru prima
dată, a conceptului de flexibilitate ca principiu de bază în Tratate.”541
Complexitatea spațiului comunitar, rezultat al compromisurilor dintre
guvernele naționale, este astfel compensată prin posibilitatea integrării
diferențiate; altfel spus, „jocul politic își pierde claritatea în favoarea
flexibilității.”542 Informal, încă din anii 1970, Mecanismul monetar european
permitea, cu privirea la implicarea statelor, o anumită marjă de flexibilitate.
O dată cu anii 1980, prin implementarea acordurilor Schenhen și ulterior, prin
opt-out-urile oferite Marii Britanii și Danemarcei prin TUE, în anii 1990
flexibilitatea a devenit mai evidentă. Chiar dacă pentru unele state principiul
a fost o sursă de îngrijorare, în cele din urmă a fost introdus formal în Tratatul
de la Amsterdam însă, posibilitatea de a fi utilizat era strict limitată de cerința
de a nu periclita acquis-ul comunitar precum și de necesitatea de a permite
participarea oricărui alt stat membru. Prin intermediul acestei forme de
cooperare (mai apropiate), pe baza unei decizii cu majoritate calificată a
Consiliului, unele state puteau progresa mai repede pe calea integrării, evitând
blocajele impuse de cele mai sceptice. Însă, o asemenea decizie putea fi
blocată de orice stat membru în condițiile în care „din motive întemeiate și
bine stabilite de interes național, intenționează să se opună acordării
autorizației de către o majoritate calificată astfel, nu se trece la vot. Consiliul
poate, cu majoritate calificată, să ceară ca respectiva problemă să fie înaintată
Consiliului European, întrunit în formula șefilor de state sau de guverne,
pentru ca acesta să decidă cu unanimitate.”543 Fiind foarte dificil de a fi

540
Dinan, Ever Closer Union. An Introduction to European Integration, p. 127.
541
Alexander C.‐G. Stubb, „Negotiating Flexible Integration in the Amsterdam Treaty”, în
European Integration After Amsterdam: Institutional Dynamics and Prospects for
Democracy, eds. Karlheinz Neunreither, Antje Wiener (Oxford: Oxford Scholarship Online,
2003), 154. 154-174.
542
Magnette, What is European Union?, 196.
543
Treaty of Amsterdam, art. 11.
191
transpusă în practică, flexibilitatea s-a dovedit departe de a produce „efectele
pe care unii le doreau și de care alții se temeau: o Uniune cu două niveluri.”
Dimpotrivă, transpunerea în textul Tratatului a acestui principiu a oferit
satisfacție statelor puternice, adepte ale continuării integrării dar, în același
timp, a pus la dispoziția restului un mecanism extrem de util de negociere. 544
Din punct de vedere al arhitecturii spațiului instituțional european,
Tratatul de la Amsterdam introduce o serie de reforme, poate nu atât de
radicale cum le-ar fi dorit anumite state, însă cu certitudine extrem de
importante. Astfel, numărul parlamentarilor europeni era limitat la 700
(decizie care va fi însă anulată de CIG de la Nisa). De asemenea, o cauză
majoră a deficitului democratic – rolul marginal al Parlamentului European
în procesul de decizie – a fost drastic diminuată prin extinderea domeniilor în
care se aplica co-decizia: cu excepția UEM, singurul domeniu în care se mai
aplică procedura cooperării (doar din dorința statelor de a nu aborda pe
parcursul CIG această problemă sensibilă) și cu excepția politicii agricole și
a pilonului III, unde se păstrează funcțională procedura consultării, co-decizia
devine procedura normală de luare a deciziei. În acest mod, la care se adaugă
simplificarea procedurii de co-decizie, de jure dar, și de facto, Parlamentul
European devine egalul Consiliului, eliminându-se astfel „dezechilibrul
procedural dintre cei doi actori majori” 545, care pot fi lesne apropriați ca cele
două camere ale legislativului european, „în Parlament fiind reprezentați
cetățenii și Consiliul reprezentând statele.” 546 Tratatul de la Maastricht statua
dreptul PE de a fi consultat de guvernele statelor membre pentru desemnarea
președintelui Comisiei și apoi de a aviza învestirea Comisiei ca întreg.
Tratatul de la Amsterdam introduce obligația consultării Parlamentului pentru
nominalizarea președintelui Comisiei547 și apoi, avizarea de către acesta (cu
o majoritate de două treimi din totalul membrilor săi) a noii echipe de
comisari. Învestirea Comisiei de către Parlamentul European oferea acestuia
din urmă opțiunea nucleară de a putea demite Comisia. Acesta s-a și
întâmplat în 1999 când, perspectiva iminentului vot negativ al PE a
determinat Comisia, prezidată de Jacques Santer, să-și depună mandatul
(Comisiei îi fuseseră aduse acuze care vizau frauda și gestiunea defectuoasă
a fondurilor). Capacitatea Parlamentului de a demite Comisia (responsabilă
direct în fața acestuia) trebuie plasată alături de alegerea prin vot direct a
membrilor acesteia sau introducerea și generalizarea procedurii co-deciziei,
544
Dinan, Ever Closer Union. An Introduction to European Integration, 126.
545
Gerda Falkner, Michael Nentwich, „The Amsterdam Treaty: The Blueprint”, în European
Integration After Amsterdam: Institutional Dynamics and Prospects for Democracy, eds.
Karlheinz Neunreither, Antje Wiener (Oxford: Oxford Scholarship Online, 2003), 26.
546
„EP Resolution”, 17 May 1995.
547
Treaty of Amsterdam, art. 214.
192
în aceeași categorie a creșterii importanței sale ca antidot semnificativ pentru
diminuarea deficitului funcționării democratice a UE. Urmare a acestor
prevederi și revizuiri, rolul și locul Parlamentului în ansamblul comunitar
crește semnificativ, fiind considerat de mulți adevăratul câștigător al
procesului de la Amsterdam. 548
În afara prevederilor referitoare la comisarii europeni, cuprinse în
Protocolul atașat Tratatului, Tratatul introduce unele modificări cu privire la
desemnarea și statutul președintelui Comisiei. După aprobarea Parlamentului,
președintele Comisiei, de comun acord cu guvernele naționale, nominalizează
membrii Colegiului comisarilor. În acest mod, statutul președintelui crește în
importanță dintr-o dublă perspectivă: prin legitimitatea oferită de învestitura
PE și, în pasul doi (ca o implicație a acestei legitimități politice) prin
participarea alături de statele membre la stabilirea comisarilor europeni. De
aceea, începând cu Tratatul de la Amsterdam, „Comisia va lucra sub
conducerea politică a președintelui său” 549, iar Declarația 32 atașată Tratatului
stipulează că „președintele Comisiei trebuie să aibă libertatea deplină atât
pentru alocarea sarcinilor în cadrul Colegiului, cât și pentru orice remaniere
a acestor sarcini, pe toată durata mandatului.” 550
În ciuda faptului că doar într-o manieră limitată, în raport cu
optimismul inițial, un alt câștig indus de Tratatul de la Amsterdam, este
reprezentat de extinderea votului cu majoritate calificată la noi domenii,
precum: combaterea fraudei, cooperarea vamală, excluderea socială,
oportunități și tratament egal pentru bărbați și femei, programe de cercetare
și ajutoare compensatorii pentru importul de materii prime.

X. 3. PESC – reformă și operaționalizare


Contextul internațional, marcat de evoluțiile din Yugoslavia, a impus
problematica PESC pe agenda CIG de la Amsterdam. Conturarea unei politici
externe și de securitate europene a reprezentat primul pas către un răspuns
sistematic la interogația lui Kissinger referitoare la numărul de telefon al
Europei. Tratatul de la Amsterdam face unui pas către clarificarea acestui
aspect prin înființarea (pentru a evita disfuncțiile inerente președinției
rotative) postul de Înalt Reprezentant pentru PESC. Inițial, Comisia susținuse
ca această poziție să revină unui comisar, însă Consiliul European a stabilit
ca ea să fie asumată în cadrul Consiliului. Astfel, „Secretarul general al
Consiliului, Înaltul Reprezentant pentru politica externă și de securitate
548
Falkner, Nemtwich, „The Amsterdam Treaty: The Blueprint”, 32.
549
Treaty of Amsterdam, art. 163.
550
Treaty of Amsterdam, „Declaration on the organisation and functioning of the
Commission”.
193
comună va asista Consiliul în probleme de politică externă și de securitate
comună, contribuind la formularea, pregătirea și implementarea deciziilor și,
atunci când este cazul, acționând în numele Consiliului la cererea
Președinției, pentru coordonarea dialogului politic cu terțe părți.” 551 În urma
negocierilor, în noiembrie 1999, Javier Solana, care până atunci fusese
Secretar General al NATO, a fost ales primul Înalt Reprezentant PESC din
istoria UE.
Cu privire la instrumentele are urmau să operaționalizeze PESC,
Tratatul de la Amsterdam stabilește că acestea sunt: principiile și liniile
generale, strategiile comune, acțiunile comune, pozițiile comune și întărirea
cooperării sistematice între statele membre pentru coordonarea acestei
politici. 552 Primele – principiile și liniile generale – care definesc cadrul
politic general al PESC, alături de strategiile comune care vor fi implementate
în domeniile în care statele membre au interese importante, stabilindu-se
concomitent „obiectivele, durata și mijloacele disponibilizate de Uniune” 553,
reprezintă elementele de noutate introduse de Tratatul de la Amsterdam.
Ambele instrumente au caracter interguvernamental și, prin urmare, pot fi
adoptate și puse în practică cu unanimitate; aceeași regulă, a unanimității, se
aplică expres și în cazul cooperării sistematice dintre statele membre. În plus,
Tratatul de la Amsterdam reformează celelalte două instrumente, care devin
mijloace necesare pentru implementarea strategiilor comune.554 Astfel,
acțiunile comune, care privesc „situații concrete care impun acțiunea
operațională a Uniunii”555 (a căror respectare, după ce sunt adoptate, devine
obligatorie pentru statele membre) precum și pozițiile comune „care definesc
poziția Uniunii față de o problemă specifică de natură geografică sau
tematică”556 vor fi adoptate în cadrul Consiliului cu majoritate calificată.
Prevăzută prin TUE, modalitatea prin care, unanimitatea a fost înlocuită cu
majoritatea calificată în cele două cazuri, amintește de Compromisul de la
Luxemburg, deoarece ca și în cazul principiului flexibilității introdus pentru
primul pilon, și în cazul PESC (în exact același mod) majoritatea calificată
lasă loc unanimității, când un stat consideră că rațiuni vitale de politică
națională o impun, iar Înaltul Reprezentant, în strânsă consultare cu statul
implicat, nu reușește să identifice o soluție acceptabilă pentru acesta.557
Pentru a contrabalansa acest compromis, oferind o compensație statelor care

551
Treaty of Amsterdam, art. J16/art. 26.
552
Treaty of Amsterdam, art. J2/art. 12.
553
Treaty of Amsterdam, art. J3(2)/art. 3(2).
554
Treaty of Amsterdam, art. J3(3)/art. 13(3).
555
Treaty of Amsterdam, art. J4(1)/art. 14(1).
556
Treaty of Amsterdam, art. J5/art. 15.
557
Treaty of Amsterdam, art. J13(2)/art. 23(2).
194
susțineau extinderea votului cu majoritate calificată, Tratatul de la
Amsterdam introduce abținerea constructivă. Prin această sofisticare a
mecanismului decizional, un stat care se abține de la vot, poate face o
declarație pe baza căreia nu va fi obligat să aplice respectiva decizie, dar va
accepta că acea decizie aparține Uniunii și obligă Uniunea în ansamblul său558
(fără a-l obliga și pe statul care s-a abținut).
Pentru a pondera precaritatea analizelor și a metodelor și
mecanismelor de planificare, de care suferea PESC, o Declarație atașată
Tratatului stabilește înființarea unei Policy Planning and Early Warning
Unit.559 Unitatea, formată din personal provenit din cadrul secretariatului
general, al Comisiei, UEO dar și din cadrul statelor membre, va funcționa în
cadrul Secretariatului general al Consiliului, fiind în responsabilitatea
Înaltului Reprezentant PESC. Tratatul de la Amsterdam soluționează și o altă
problemă dificilă pentru un pilon profund interguvernamental – cea a
finanțării. În afară cheltuielilor cu implicații de apărare sau militare, toate
cheltuielile operaționale ale PESC vor fi incluse în bugetul UE. Pentru că
procesul bugetar intră aproape exclusiv în atribuțiile PE, chiar dacă rolul său
direct în cadrul PESC rămâne marginal, i se extinde substanțial influența
politică și, implicit, se creează un nou canal pentru interferența supranațională
în cadrul pilonului II al UE.
Imediat după sfârșitul Războiului Rece, misiuni precum gestionarea
conflictelor sau menținerea păcii, care cândva erau îndeplinite exclusiv de
ONU, devin specifice pentru tot mai multe organizații regionale de securitate.
În acest context, al schimbării structurii și dinamicii raporturilor strategice, s-
a creat contextul favorabil pentru ca UEO să adopte Declarația de la
Petersberg (numele unui oraș de lângă Bonn, locul unde a fost făcută
declarația) prin care s-a decis extinderea funcțiilor UEO pentru a putea
include planificarea și execuția unei game variate de operațiuni de pace. În
Partea II, paragraful 4 al Declarației, intitulate „Consolidarea rolului
operațional al UEO”, se stipulează că „statele membre UEO, acționând sub
autoritatea UEO, vor putea fi angajate în:

 misiuni umanitare și de salvare;


 misiuni de menținere a păcii;
 misiuni ale forțelor combatante pe timpul derulării unor
misuni de gestionare a crizelor.”560

558
Treaty of Amsterdam, art. J13/art. 23.
559
Treaty of Amsterdam, „Declaration 6”.
560
Western European Union Council of Ministers, Petersberg Declaration, Bonn, 19 June
1992, dispobil la http://www.weu.int/documents/920619peten.pdf.
195
Începând cu iunie 1992, data acestei declarații, respectivele misiuni
au fost etichetate drept misiunile Petersberg.
Negocierile din cadrul Conferinței interguvernamentale din 1996 au
readus în discuție raportul dintre UE și UEO, concluzionându-se la fel ca la
Maastricht că „UEO este parte integrantă a UE” însă că, decizia cu privire la
„posibilitatea integrării UEO în UE trebuie decisă de Consiliul European.” 561
Cu toate că UEO rămâne în afara cadrului formal al Uniunii, Tratatul de la
Amsterdam marchează un progres evident în conturarea preocupărilor
europene de securitate prin încorporarea misiunilor Petersberg în politica
externă și de securitate comună, deschizând, în premieră, perspectiva unor
misiuni de menținere a păcii desfășurate de UE. În același registru, Tratatul
de la Amsterdam deschidea calea spre o posibilă viitoare apărare comună. Din
păcate, a fost nevoie de tragedia din Yugoslavia, transpusă în eșecul UE de
acționa eficient în Kosovo, pentru ca statele europene să găsească motivația
pentru a introduce apărarea între preocupările PESC. Dincolo de parametrii
negocierilor de la Amsterdam, statele membre au hotărât inițierea a ceea ce
urma să constituie Politica Europeană de Securitate și Apărare (PESA) ca
parte integrantă a PESC (Consiliul European de la Koln, din iunie 1999, în
cadrul căruia printr-o declarație562 atașată Concluziilor președinției a fost
reafirmată necesitatea acestei politici reprezintă momentul intermediar de
până la inițierea sa propriu-zisă). Impulsul pentru crearea PESA a fost oferit
de convergența perspectivelor franco-britanice ca parte a unui compromis
funcțional între europenism și atlanticism. În urma întâlnirii bilaterale de la
Saint Malo, din 4 decembrie 1998, într-o declarație comună – președintele
francez Jacques Chirac și premierul britanic Tony Blair – își afirmă susținerea
pentru PESA, evidențiind că, în timp ce angajamentele de apărare și
securitatea asumate în cadrul NATO (art. 5) vor fi păstrate, statele europene
își vor amplifica cooperarea astfel încât Uniunea Europeană să își asume pe
deplin rolul pe scena relațiilor internaționale. Pentru aceasta, Uniunea trebuie
să-și dezvolte propria sa „capacitate de acțiune autonomă, susținută de forțe
militare credibile, mijloacele pentru a decide utilizarea acestora și capacitatea
de a acționa cu promptitudine pentru a răspunde crizelor internaționale.” 563 O
combinație de factori exogeni – trauma europeană egală cu războiul din

561
Treaty of Amsterdam, art. J7/art. 17.
562
European Council, Conclusions of the Presidency. Declaration on Strengthening the
Common European Policy on Security and Defence, Cologne, 3 - 4 June 1999, disponibil la
http://www.europarl.europa.eu/summits/kol2_en.htm#an3.
563
Franco–British St. Malo Declaration (Joint Declaration on European Defence), 4
December 1998, disponibil la https://www.cvce.eu/content/publication/2008/3/31/f3cd16fb-
fc37-4d52-936f-c8e9bc80f24f/publishable_en.pdf.
196
Yugoslavia – și de factori endogeni – identificarea unui radical comun în
probleme de securitate și apărare – a constituit o forță suficient de puternică
pentru a face posibilă PESA. Astfel, la Summit-ul de la Helsinki, din
decembrie 1999, s-a decis înființarea PESA, având la dispoziție un contingent
de 50000-60000 militari, susținuți naval și aerian, și care pot să-și desfășoare
misiunile pe teren până la o perioada de un an. Oficial, amendamentele
introduse de Tratatul de la Nisa în 2000 oferă cadrul legal pentru PESA, iar
prin ratificarea Tratatului în 2003, PESA devine realitate.

X. 4. Reforma structurală a pilonului JAI


Tratatul de la Amsterdam reprezintă un moment extrem de important
și în structura și evoluția pilonului III al UE – Justiție și Afaceri Interne.
Tratatul stabilește pentru UE un nou obiectiv, acela de a deveni „o zonă de
libertate, securitate și justiție, în interiorul căreia libera mișcare a persoanelor
este asigurată în acord cu măsurile necesare pentru controlul la frontierele
externe, azilul, migrația și prevenirea și combaterea infracționalității.” 564
Pentru îndeplinirea acestui obiectiv, o serie de componente ale prevederilor
specifice celui de-al treilea pilon sunt transferate în primul pilon al UE,
producându-se astfel comunitarizarea lor. Astfel responsabilitățile care
fuseseră înglobate în JAI și care vizau politicile de vize, azil, imigrației și
alte politici cu privire la libera circulație a persoanelor au fost transferate
pilonului comunitar. Această decizie era importantă în primul rând pentru că,
în subsidiar era vizată modificarea procedurii de luare a deciziei. Pentru
moment, rezervele guvernelor naționale de a aplica metoda comunitară
acestor noi politici (comunitare) a păstrat caracterul lor interguvernamental,
doar că erau introduse și aici o serie de nuanțe. Exceptând vizele, unde
consultarea și unanimitatea urmau ca după cinci ani să fie înlocuite de co-
decizie și majoritate calificată, pentru toate celelalte domenii urma să se
aplice consultarea și votul cu unanimitate în Consiliu. Totuși, și în aceste
cazuri, după cinci ani, Consiliul putea decide cu unanimitate, aplicarea co-
deciziei și, implicit, a votului cu majoritate calificată în Consiliu.
În anii 1980, fuseseră „trei laboratoare”565 care, prin „experimentele”
desfășurate creaseră infrastructura dezvoltării preocupării pentru libera
circulație din anii 1990. În primul rând, rezoluțiile Consiliului Europei –
privitoare printre altele la extrădare, asistență legală în probleme de
criminalitate etc. – au catalizat cooperarea statelor din cadrul JAI. În același
timp, Consiliul Europei a fost un important forum de discuții pentru miniștrii

564
Treaty of Amsterdam, art. B/art. 2.
565
Bache, Bulmer, George, Parker, Politics in the European Union, 452-453.
197
de interne ai statelor membre care, astfel, au putut depăși parohialismul
tradițional prin diverse pârghii de dialog și cooperare. În al doilea rând, ca
urmare a intensificării activității teroriste din Europa, în anul 1975 a fost
inițiat un proces de cooperare interguvernamentală în cadrul așa-numitei
Cooperări politice europene (CPE), supranumită Grupul Trevi. Ulterior,
cooperarea a fost extinsă pentru combaterea traficului de droguri și a crimei
organizate, fapt care a transformat Grupul Trevi într-un predecesor important
al instituționalizării JAI (Trevi a avut o contribuție însemnată la inițierea
EUROPOL-ului). Cel de-al treilea for care a creat cadrul pentru dezvoltarea
unei culturi a cooperării europene, stabilind fundamentul pentru rețelele
transnaționale de cooperare între autoritățile polițienești și judiciare a fost
Conveția Schengen. În baza acesteia, un grup de state membre a decis să
elimine controalele la frontierele interioare. Pentru că scepticismul cu privire
la aprofundarea integrării a determinat unele state precum Marea Britanie sau
Irlanda să refuze participarea, grupul Schengen s-a constituit în afara spațiului
comunitar (1985). Însă, printr-un protocol atașat Tratatului de la Amsterdam,
acquis-ul Schengen a devenit parte integrantă a legislației europene. Marea
Britanie și Irlanda nefiind membre Schengen au primit dreptul de opt-out, iar
situația Danemarcei a fost parțial soluționată printr-un protocol atașat
Tratatului (Protocolul danez)566 prin care i se conferea dreptul de a participa
la dezvoltările ulterioare ale spațiului Schengen dar, în baza exclusiv a unui
demers interguvernamental și nu a legislației europene din cadrul pilonului
JAI (în raport cu care obținuse la rândul ei opt-out-ul).
Transferul atât de multor domenii în cadrul pilonului comunitar –
CE – a modificat structural pilonul al treilea, în componența sa rămânând doar
cooperarea polițienească și cooperarea judiciară în probleme de
infracționalitate. Sub noul titlu – Prevederi asupra cooperării polițienești și
judiciare în probleme de infracționalitate – pilonul JAI își păstrează ca
obiectiv să ofere cetățenilor „un nivel ridicat de siguranță în interiorul unei
zone de libertate, securitate și justiție, prin dezvoltarea acțiunilor comune
între statele membre în domeniul cooperării polițienești și judiciare în
probleme de infracționalitate, și prin prevenirea și combaterea rasismului și
xenofobiei.”567
Responsabilitatea realizării obiectivelor specifice pilonului III
revine Consiliului care, acționând cu unanimitate, la inițiativa unui stat
membru sau a Comisiei, poate adopta:568

566
Treaty of Amsterdam, „Protocol on the position of Denmark”.
567
Treaty of Amsterdam, art. K1/art. 29.
568
Treaty of Amsterdam, art. K6/art. 34.
198
 poziții comune – care definesc abordarea Uniunii față de o
anumită problemă;
 decizii cadru – în scopul apropierii legilor și regulamentelor
statelor membre. Deciziile-cadru sunt obligatorii pentru statele membre în
ceea ce privește rezultatul care trebuie atins, dar lasă autorităților naționale
posibilitatea de a alege forma și metodele; acestea nu au efect direct;
 decizii - pentru orice alt scop în conformitate cu obiectivele
prezentului titlu, cu excepția oricărei apropieri a actelor cu putere de lege și a
normelor administrative ale statelor membre. Aceste decizii sunt obligatorii
și nu au efect direct; Consiliul, hotărând cu majoritate calificată, adoptă
măsurile necesare pentru punerea în aplicare a deciziilor respective la nivelul
Uniunii;
 convenții - pe care le recomandă statelor membre spre adoptare
în conformitate cu cerințele lor constituționale. Statele membre inițiază
procedurile aplicabile în termenul stabilit de Consiliu.

O altă prevedere importantă vizează încorporarea în cadrul


Tratatului de la Amsterdam a Cartei Sociale, care până atunci era un Protocol
separat atașat Tratatului ca urmare a opt-out-ului negociat de Marea Britanie.
Preluarea deplină a Cartei ca parte integrantă a legislației europene a impus
obligativitatea sa tuturor statelor membre. De asemenea, principiile
subsidiarității și proporționalității sunt reiterate ca fiind specifice spațiului UE
și, în plus, o serie de clarificări cu privire la semantica lor sunt cuprinse într-
un protocol anexat Tratatului. Dacă prin generalizarea co-deciziei, o cauză
importantă a deficitului democratic a fost diminuată – cea a neimplicării sau
a implicării extrem de reduse a Parlamentului în procesul decizional, o altă
inovație a Tratatului de la Amsterdam este utilă pentru „clarificarea
caracterului UE, în mare parte ca răspuns la îngrijorările guvernelor tocmai
față de deficitul democratic.” Dacă până la Amsterdam, Uniunea și
Comunitățile care i-au precedat erau doar construcții politice, începând cu
acest moment este introdus un corolar axiologic, în măsura în care guvernele
decid să îmbine „construcțiile politice cu valori politice fundamentale” 569,
Tratatul stabilind că „Uniunea este fondată pe principiile libertății,
democrației, respectului pentru drepturile omului și pentru libertățile
fundamentale, pentru statul de drept, principii care sunt comune statelor
membre.”570 După ce Consiliul de la Copenhaga stabilise criteriile pe care un
stat trebuie să le îndeplinească pentru a deveni membru al Uniunii Europene,
Tratatul de la Amsterdam afirma expres că principiile și valorile care dădeau

569
Dinan, Ever Closer Union. An Introduction to European Integration, p. 126.
570
Treaty of Amsterdam, art. F(1)/art. 6(1).
199
substanță criteriilor de aderare sunt cele care creează fundamentul
funcționării UE. Urmare a acestei prevederi exprese „o încălcare serioasă și
persistentă a principiilor menționate de către un stat membru” poate duce la
„suspendarea unor drepturi care decurg din aplicarea Tratatului respectivului
stat membru, inclusiv suspendarea dreptului de vot al reprezentanților
guvernamentali ai acelui stat în cadrul Consiliului.” 571 În felul acesta, valorile
și principiile care erau explicit precondiție a aderării deveneau o la fel de
explicită (post)condiție a statutului de membru.

Departe de a reprezenta transpunerea în termeni legali a unei viziuni


maximaliste asupra Uniunii Europene, Tratatul de la Amsterdam se constituie
într-o reformă necesară în logica incrementală a integrării europene, în
termenii căreia Uniunea Europeană, semnificativ diferită de perspectiva
predominant economică a primelor tratate, tinde spre „o organizare politică
tot mai coerentă și completă.”572 Tehnic tot mai interguvernamental, procesul
de integrare europeană în perioada post-Maastricht, devine tot mai lipsit de
legitimitate în rândul cetățenilor europeni. Dacă prin creșterea semnificativă
a rolului și implicării PE în procesul decizional Tratatul propune o soluție
pentru diminuarea acestei deficiențe, prin forma indigestă și aproape
ptolemaică în care transmite aceste demersuri reformatoare creează un hiatus
la fel de semnificativ între filosofia integrării așa cum este ea dezvoltată și
decisă de liderii europeni și felul în care este percepută de cetățeni. De aceea,
poate nu este tocmai exagerat a-l parafraza pe Jacques Santer și a spune că
certitudinea pe care o oferă Tratatul de la Amsterdam este că „a făcut mai
puțin.” Însă, cu ceva mai multă generozitate, se poate la fel de lesne constata
că, negociat și definitivat sub spectrul eșecului inițial de la Maastricht,
Tratatul de la Amsterdam nu putea să reprezinte mai mult decât un compromis
care să ofere certitudinea că procesul de integrare europeană, chiar dacă într-
un ritm nu foarte alert, va continua.

571
Treaty of Amsterdam, art. F(1) (a. și b.)/art. 6(1) (a. și b.).
572
Staab, The European Union Explained, 25.
200
CAP. XI
Tratatul de la Nisa

Tratatul de la Nisa a fost semnat pe 26 februarie 2001 și, după


ratificare, a intrat în vigoare la 1 februarie 2003. Începutul mileniului, prin
aniversarea a 50 de ani de la Declarația Schuman (1950), crease un context
favorabil dezbaterii referitoare la formula care ar trebui să fundamenteze UE
în secolului XXI. Într-o manieră care părea o reîntoarcere la principiile care
caracterizaseră perioada de început a integrării europene, Joshka Fisher,
ministrul de externe german, propune o viziune federală asupra „viitorului
Europei”, care reprezenta „tranziția de la o uniune de state la
parlamentarizarea deplină a unei federații europene, bazată pe un tratat
constituant.”573 În cadrul acestei federații („lean federation”), cu un parlament
bicameral, aspectele centrale ale suveranităților precum și problemele care
trebuie neapărat reglementate la nivel european vor fi de „domeniul
federației, pe când toate celelalte vor rămâne responsabilitatea statelor
națiune.”574 Dincolo de asemenea cadre de reformă, scenariul prezentat de
oficialul german rămâne unul inconsistent măcar pentru că este „înțesat cu
ambiguități.”575 În ciuda inconsistenței pragmatice a acestei viziuni de a
contura integrarea europeană, reacțiile liderilor europeni nu s-au lăsat
așteptate; au fost mai curând niște reacții adverse automate generate de
semnificația termenilor utilizați decât de ansamblul politic la a cărui geneză
ar fi putut să ducă. Pe 27 iunie, cu puțin timp înainte ca Franța să preia
președinția Uniunii Europene, președintele Jacques Chirac, într-un discurs în
fața Bundestag-ului, a susținut, întocmai ca Fisher, importanța tandemului
franco-german pentru integrarea europeană. Dar, a menționat că „ritmul
acesteia nu poate fi decis prin decrete” și, mai mult, adoptând o linie politică
gaullistă a susținut că „națiunile noastre sunt sursa identităților și rădăcinilor
noastre, fapt pentru care vor rămâne cele dintâi puncte de referință ale

573
Joshka Fisher, From Confederacy to Federation – Thoughts on the finality of European
integration, Berlin, 12 May 2000, disponibil la
https://www.cvce.eu/content/publication/2005/1/14/4cd02fa7-d9d0-4cd2-91c9-
2746a3297773/publishable_en.pdf.
574
Fisher, From Confederacy to Federation.
575
Peter Norman, The Accidental Constitution.The Story of the European Convention
(Brussels: EuroComment, 2003), 12.
201
noastre.”576 Pe 6 octombrie 2000, la Bursa din Varșovia, primul ministru
Tony Blair, evidenția rolul Marii Britanii în cadrul integrării europene de
„punte între UE și SUA.” La rândul său, nu considera oportună „o constituție,
pentru o entitate atât de dinamică precum UE”, pentru care mai potrivită ar fi
”un fel de cartă a competențelor.” Spre deosebire de Joshka Fisher, a cărui
opțiune pentru o integrare diferențiată era evidentă când afirma că, atunci
când nu toate statele sunt pregătite, „un grup de state poate prelua inițiativa”,
pentru primul ministru britanic „mai multă flexibilitate nu trebuie să conducă
la constituirea unui nucleu dur,” iar „cooperarea întărită nu trebuie să
submineze piața unică sau alte politici europene.” De aceea, în final, viziunea
britanică era aceea a unei Europe „cu parteneri egali.” 577

XI. 1. Necesitatea unui nou cadru legal al UE


O dată cu redesenarea geopolitică a continentului european și cu
evidenta extindere estică a Uniunii Europene era din ce în ce mai presantă
necesitatea redefinirii discursului legitimator și a fundamentului instituțional
al acesteia. Astfel, ceea ce a intrat în limbajul comun sub denumirea generică
de dezbaterea post-Nisa cu privire la viitorul Europei a început chiar înainte
de finalizarea Conferinței interguvernamentale (decembrie 2000) fapt care
sugerează că „pentru mulți dintre liderii europeni Tratatul de la Nisa nu a fost
decât o soluție tranzitorie.” 578 Starea aceasta de provizorat a reprezentat (și
încă mai reprezintă), pe de o parte un martor important, iar pe de altă parte, o
cauză pentru distanța în creștere dintre liderii europeni și electoratele
naționale. Toate încercările de a evita reeditarea votului negativ danez (1992)
nu au făcut decât să amplifice o atare probabilitate care, la scară mai mică, va
marca momentul Nisa însă, cu o magnitudine infinit superioară va fi resimțită
o dată cu votul pentru Tratatul Constituțional.
În contextul acestor dezbateri generale, Tratatul de la Nisa trebuia,
la rândul său, într-o manieră mult mai concretă, să ofere „o viziune asupra
modului în care Uniunea putea rămâne funcțională după extindere.” 579
Tratatul de la Nisa se încadrează în suita de tratate care au reformat succesiv
spațiul comunitar (al treilea în mai puțin de zece ani și, al patrulea luând în
calcul și AUE care trebuie să soluționeze euroscleroza anilor 1970) fără ca
prin aceasta să clarifice într-o manieră durabilă problemele de structură și de

576
Jacques Chirac, în McAllister, European Union. An Historical and Political Survey, 218-
219.
577
Tony Blair, în Richard McAllister, European Union. An Historical and Political Survey,
2nd edition (London: Routledge, 2010), 219-220.
578
Dinan, Ever Closer Union. An Introduction to European Integration, p. 143.
579
Staab, The European Union Explained, p. 25.
202
organizare ale UE. Este, fără îndoială, parte a șirului de compromisuri care
reflectă logica cumulativă în care funcționează Uniunea: „cu progrese urmate
de presiuni pentru noi progrese”, care „pe de o parte extind potențialul politic
al UE iar, pe de altă parte, consolidează caracterul supranațional al procesului
decizional european.”580 Însă, rapiditatea cu care s-au succedat reformele
cadrului legal comunitar reliefează și o profundă divergență sau/și lipsă a
soluțiilor politice. Printr-un protocol anexat Tratatului de la Amsterdam,
liderii europeni conveniseră să decidă într-o viitoare conferință
interguvernamentală reformele necesare continuării procesului de integrare.
Consiliul European de la Köln, din iunie 1999, a stabilit data CIG dar, ca o
reflectarea a malignizării incrementalismului reformator european, decizia a
fost luată la doar o lună după intrarea în vigoare Tratatului de la Amsterdam.
După ce, în 1998, negocierile de aderare fuseseră deschise cu șase
noi state, iar un an mai târziu alte șase state debutau în această postură,
necesitatea pregătirii UE pentru extindere se acutizase. În acest sens,
concluzia Summit-ului de la Köln a fost de a convoca, la începutul anului
2000, o conferință care să își încheie activitatea până la sfârșitul aceluiași an.
Astfel, în februarie 2000 a fost marcat debutul CIG care se va finaliza o dată
cu Consiliul European de la Nisa, din decembrie 2000.
Inițial, conferința interguvernamentală și, ulterior, ceea ce avea să
fie Tratatul de la Nisa, trebuiau să ofere soluții pentru aspectele amânate
(leftovers) de Tratatul de la Amsterdam, anume: compoziția/structura
Comisiei, reponderarea voturilor în Consiliu precum și extinderea votului cu
majoritate calificată în noi domenii. De asemenea, tot în cadrul conferinței a
fost decisă și alocarea voturilor pentru viitoarele state membre, fapt care până
atunci era stabilit prin tratatele de aderare. Dezbaterile inițiate de liderii
europeni care au conturat cadrul general de desfășurare a conferinței au făcut
nu doar posibilă, ci și necesară, extinderea agendei de negociere. Având drept
fundal reforma instituțională și democratică anunțată de Tratatul de la
Amsterdam, probleme precum reforma structurală a Tratatelor sau
constituționalizarea acestora au fost (re)aduse în prim plan, iar simplificarea
și întărirea procedurii de cooperarea consolidată a devenit chiar obiect al
reformei de la Nisa (după ce, în prealabil, Consiliul European de la Feira, din
iunie 2000, introdusese această problematică). Acordul pentru noi teme de
discuție nu a înlăturat senzația generală că întreaga desfășurare a conferinței
a fost în principal centrată pe „protejarea intereselor naționale și mai puțin pe
integrare.”581 Negocierile aspectelor instituționale s-au metamorfozat într-o
confruntarea a guvernelor naționale (senzația de deja vu aproape că descria

580
Nugent, The Government and Politics of the European Union, 136-137.
581
Watts, The European Union, 54.
203
un model de desfășurare pentru aceste conferințe) pentru creșterea ponderii
în mecanismul decizional european. 582 Falia a apărut între statele mari
(Franța, Germania, Marea Britanie, Italia și Spania) și restul statelor mai mici,
fiind cauzată de relația de dependență dintre reforma Comisiei și cea a
Consiliului. Dacă primele doreau diminuarea numărului comisarilor europeni
în schimbul creșterii ponderii în Consiliu, cea de-a doua categorie era adepta
păstrării echilibrului în Consiliu, dar și a reprezentării în cadrul Comisiei.
Divergența dintre statele revizioniste și cele, mai curând, adepte ale status-
quo-ului a căpătat contur în cadrul Summit-ului european informal de la
Biarritz, din octombrie 2000. Propunerea președintelui francez Jacques
Chirac referitoare la o diminuare radicală a numărului comisarilor europeni
(o reiterare a propunerii deja făcute în cadrul CIG de la Amsterdam) chiar
dacă, dublată de o selecție a viitorilor comisari, astfel încât să fie evitată orice
posibilă inechitate între statele membre, a fost primită cu rezervă și, în plus,
ca un avertisment pentru statele mici în perspectiva a ceea ce ar fi putut urma.
O altă falie a fost cauzată de necesitatea restructurării voturilor în Consiliu.
Evidențiind egalitatea ca principiu fundamental pentru nucleul franco-
german, decisiv pentru alchimia integrării europene, același președinte –
Jacqeus Chirac – milita pentru perpetuarea acestui principiu în cadrul
Consiliului. Doar că, unificarea Germaniei, crease un stat cu peste 80
milioane de locuitori în comparație cu cei doar 60 milioane ai Franței. La
propunerea cancelarului Gerhard Schroder, soluția pentru depășirea sub-
reprezentării Germaniei, a fost găsită printr-un corolar demografic atașat
regulii clasice a majorității calificate. O altă egalitate pusă sub semnul
întrebării la Biarritz a fost cea dintre Olanda și Belgia, prima solicitând un
număr mai mare de voturi în Consiliu, deși în acest caz populațiile celor două
state erau sensibil egale.

XI. 2. Comitetul înțelepților și necesitatea


constituționalizării tratatelor
După Consiliul European de la Köln care a decis convocarea
Conferinței interguvernamentale, noua Comisie Europeană și-a început
mandatul în septembrie 1999. Președintele acesteia – Romano Prodi – a
convocat un Comitet al înțelepților care să redacteze un raport privitor la
implicațiile instituționale ale extinderii. Sub președinția prim-ministrului
belgian Jean-Luc Dehaene, Comitetul, din care mai făceau parte fostul
președinte RFG Richard von Weizsaker și lordul David Simon, și-a prezentat
concluziile sub forma unui raport adresat Comisiei, pe data de 18 octombrie

582
Dinan, Ever Closer Union. An Introduction to European Integration, 143-144.
204
1999. Dincolo de reafirmarea necesității soluționării problemelor identificate
la Amsterdam, raportul considera că proaspăt anunțata conferință
interguvernamentală „nu ar trebui să fie, pur și simplu, una minimalistă.”583
Recomandările vizau măsuri radicale menite a evita blocajele instituționale și
a recâștiga suportul public pentru mecanismul decizional, care devenise tot
mai distant și mai puțin inteligibil pentru cetățeni. De mai mult de o decadă
spațiul comunitar trecea printr-un „permanent proces de modificare a
tratatelor” care a creat profunde „dificultăți politice ” și „insecuritate
legală.”584 Constanta revizuire a tratatelor a dus în cele din urmă la apariția
„unei jungle legale”585 care a generat confuzie publică și îndepărtarea
constantă a cetățenilor de dinamica procesului de integrare. Pentru a întrerupe
disfuncțiile unui model construit pe secvența negociere – ratificare –
negociere, Comitetul înțelepților propunea o abordare diferită. Noul tratat
urma să fie divizat în două părți. Prima – tratatul de bază – urma să conțină
obiectivele, principiile și orientările politice generale, drepturile cetățenilor și
cadrul instituțional. Aceste clauze vor putea fi amendate doar cu unanimitate,
în cadrul unei conferințe interguvernamentale, în acord cu procedurile
constituționale ale fiecărui stat membru. Cea de-a doua parte a tratatului
trebuia să conțină prevederile referitoare la politicile specifice (comunitare),
care puteau fi modificate/amendate printr-o procedură simplificată,
reprezentată de decizia Consiliului (cu majoritate calificată sau cu
unanimitate, după caz) sau de avizul Parlamentului European (eventual prin
stabilirea unei majorități speciale). 586 Cea de-a doua propunere curajoasă
înaintată de înțelepți, continua o idee lansată la Köln, aceea de a îngloba UEO
în UE. Dacă, în cele din urmă, în ciuda implicațiilor strategice, cea de-a doua
propunere s-a materializat, ignorarea primei avea să fie resimțită foarte
curând, pe timpul desfășurării procesului de ratificare.
Un alt actor important care a influențat atât discuțiile, temele și
preocupările dar și agenda negocierilor post-Amsterdam a fost Parlamentul
European. Abordând o perspectivă maximalistă, reprezentanții săi au susținut
extinderea aplicării co-deciziei în toate cazurile în care se aplica votul cu

583
Speech by Romano Prodi, Brussels, 20 October 1999, disponibil la
http://europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-99-134_en.htm.
584
Jean-Luc Dehaene, Richard von Weizsaker, David Simon, The Institutional Implications
of Enlergement, Report to the European Commission, 18 October 1999, disponibil la
http://ec.europa.eu/dorie/fileDownload.do;jsessionid=vFykRHQdJGnz8QjB3DQYTTWtQp
QLygd6QsJfShsD5HGKhq2zpFpk!-687982831?docId=252967&cardId=252967.
585
Speech by Romano Prodi, Brussels, 20 October 1999.
586
Jean-Luc Dehaene, Richard von Weizsaker, David Simon, The Institutional Implications
of Enlergement, Report to the European Commission, 18 October 1999.
205
majoritate calificată. De asemenea, Raportul Duhamel 587 (după numele –
Olivier Duhamel – celui care a prezentat documentul Parlamentului
European) susținea necesitatea constituționalizării tratatelor, într-o strategie
structurată pe două niveluri. Recunoscând necesitatea simplificării și
restructurării tratatelor pentru a corespunde exigențelor de democrație și
transparență ale cetățenilor europeni, într-un prim stadiu trebuia inițiată
reorganizarea tratatelor. În stadiul al doilea, la Nisa urma să fie inițiată o
„Constituție a Uniunii Europene”, continuată printr-o „Convenție” de felul
celei care a elaborat Carta drepturilor fundamentale. De asemenea, având
susținerea Parlamentului și a Comisei, dar și a unor state membre, extinderea
și simplificarea principiului flexibilității (altfel spus, extinderea și
simplificarea cooperării consolidate) a fost una dintre temele care s-a
transformat facil într-una care a completat agenda CIG de la Nisa.
Ceea ce începea în februarie 2000 s-a tradus ulterior prin „370 de ore
de negocieri oficiale desfășurate în cadrul a 300 de întâlniri ale
reprezentanților naționali, 10 întâlniri ministeriale și 3 Consilii Europene.” 588
Acest maraton european părea sortit să se încheie cu cel mai lung Summit din
istoria UE, cel de la Nisa care a durat 4 zile. Cu toate acestea, „Nisa pare
destul de asemănător cu Amsterdam. Compromisul i-a păstrat pe toți la bord
limitând compromisul de concesiile generale.”589

XI. 3. Instituții și reforme instituționale


Dintre toate temele de discuție, cea privitoare la structura Comisiei
Europene s-a dovedit decizia cea mai puțin dificilă, pentru că, practic, „nu a
fost luată nicio decizie referitoare la numărul maxim de comisari” 590,
problema fiind soluționată doar pe jumătate. Printr-un protocol anexat
Tratatului s-a convenit ca începând cu 2005, numărul comisarilor europeni să
fie egal cu cel al statelor membre (jumătatea soluției care a fost pusă în
practică), iar din momentul în care UE va avea 27 de membri, numărul
comisarilor europeni să fie mai mic decât numărul statelor membre (jumătatea
soluției care încă nu a fost transpusă în practică), membrii Comisiei fiind aleși
în acord cu un sistem rotativ bazat pe principiul egalității. Cu privire la

587
Report on the Constitutionalisation of the Treaties, 12 October 2000, disponibil la
http://www.europarl.europa.eu/igc2000/offdoc/pdf/repa50289_en.pdf.
588
Mark Gray, Alexander Stuub, „The Treaty of Nice – Negotiating a Poisoned Chalice?”,
Journal of Common Market Studies, no. 39 (2001): 5.
589
McAllister, European Union. An Historical and Political Survey, 210.
590
Nugent, The Government and Politics of the European Union, 105.
206
modalitatea de desemnare a colegiului comisarilor, articolul 214 face
următoarele precizări: 591

 Cu majoritate calificată, Consiliul European va


nominaliza persoana pentru funcția de președinte al Comisiei, care ulterior va
fi aprobată de Parlamentul European;
 Cu majoritate calificată, Consiliul împreună cu
președintele nominalizat vor decide lista celorlalți membri ai Comisiei;
 Întreg colegiul comisarilor, după aprobarea
Parlamentului, va fi confirmat de către Consiliu cu majoritate calificată.

Mai mult, prerogativele președintelui Comisiei sunt translate din


Declarația atașată Tratatului de la Amsterdam în articolul 217 al Tratatului de
la Nisa, oferind un plus de legitimitate și demnitate poziției acestuia.
Reflectând schimbarea de statut, începând cu Nisa, în puterile președintelui
Comisiei intră și alegerea vicepreședinților, după aprobarea prealabilă a
colegiului comisarilor, precum și posibilitatea de a cere demisia unui comisar,
după obținerea aprobării colegiului.
Renunțarea statelor mari de a desemna câte doi comisari a determinat
discuții aprinse și contradictorii care s-au prelungit până la finalul Summit-
ului, în legătură cu ponderea voturilor în Consiliu, apreciată ca modalitatea
de a compensa decizia privitoare la structura Comisiei. Problema majorității
calificate în Consiliu era cu atât mai importantă cu cât accederea în UE a unui
număr atât de mare de state, dar de dimensiuni mult mai mici decât
tradiționalele state mari, putea să le afecteze acestora din urmă poziția.
Tratatul de la Nisa a realizat reponderarea voturilor pentru statele membre
dar, le-a inclus în această ecuație și pe viitoarele membre. Pe baza acestei
decizii, numărul voturilor din Consiliu a crescut de la 87 la 321, după
extinderea din 2005, iar după accederea României și Bulgariei, în 2007,
numărul voturilor a ajuns la 345 (după ce, în 2013 Croația a devenit membră
a UE, numărul total al voturilor din Consiliu a devenit 352). În spatele acestui
demers trebuie să identificăm atât reprezentarea egală pentru statele mari (un
compromis pentru Franța) dar și suprareprezentarea statelor (mai) mici. 592
Compromisul identificat la Nisa și transpus în Tratat a complicat și mai mult
591
Treaty of Nice (Consolidated Version 2002), art. 214, disponibil la http://eur-
lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:12002E/TXT&from=EN.
592
Germania, Franța, Marea Britanie și Italia au câte 29 de voturi, ce mai dezavantajată fiind
Germania; la egalitate, între cei mari, se află Spania și Polonia cu doar două voturi mai puțin
decât primii menționați, respectiv cu câte 27 de voturi; statele mici au reprezentare net
superioară în raport cu cele mari (pentru o hartă a reprezentării vezi
http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/EN/genaff/137537.pdf).
207
mecanismul decizional (întrucât majoritatea calificată se transformase într-o
triplă majoritate), făcându-l astfel și mai puțin inteligibil pentru cetățenii deja
sceptici față de reformele europene. Criteriul clasic al pragului de minim 70%
din totalul voturilor 593 era acum completat cu două elemente. În primul rând,
voturile trebuie să fie exprimate de cel puțin jumătate din numărul statelor
membre și, în al doilea rând, trebuie să reprezinte cel puțin 62% din populația
Uniunii.
În toate tratatele europene dar, mai cu seamă, în conferințele
interguvernamentale care au precedat tratatele de reformă, una dintre
problemele centrale a fost reprezentată de extinderea votului cu majoritate
calificată; chiar dacă tot mai dificil de realizat și, în același timp, puțin
relevantă din punct de vedere cantitativ pentru luarea deciziilor în cadrul
Consiliului594, majoritatea calificată, reprezintă măcar simbolic, o importantă
contragreutate pentru interguvernamentalism. Și cu ocazia Summit-ului de la
Nisa, includerea unor noi domenii în spațiul decizional al majorității calificate
a reprezentat un aspect semnificativ pe agenda discuțiilor. Există cel puțin
două motive care dau substanță acestui demers: extinderea votului cu
majoritate calificată va fi indicatorul pentru succesul sau eșecul politic, în
termeni de eficiență pentru obiectivul ambițios fixat și asumat la Nisa. În al
doilea rând, aspectele supuse negocierilor erau nu doar complexe ci,
includeau și profunde implicații politice, fapt pentru care claritatea legală a
Tratatului devenea o precondiție pentru introducerea în sfera majorității
calificate a unor domenii sensibile politic. 595
Contrar aparentului consens că majoritatea calificată era tot mai
necesară într-o Uniune extinsă, tocmai specificul problemelor vizate, a
stimulat rezervele unor guverne față de intenția de a plasa respectivele arii
politice în afara veto-ului național. Marea Britanie, căreia i s-au alăturat
Irlanda și Luxemburg au susținut că pentru apărare, impozitarea sau
armonizarea măsurilor de protecție socială trebuie să se aplice în continuare
unanimitatea. Urmare a insistențelor Germaniei și ale Franței, mare parte
dintre prevederile politicilor de azil și de imigrație nu a fost transferată
majorității calificate. Danemarca și Grecia au reușit să păstreze transportul

Evoluția pragului majorității calificate în cadrul Consiliului:


593

UE 6 UE 9 UE 10 UE 12 UE 15 UE 25 UE 27 UE 28
70,59% 70,69% 71,43% 71,05% 71,26% 73,4% 73,91% 72%
594
Pentru adoptarea celor aproape 280 de directive, într-un domeniu extrem de delicat
precum Piața Unică, pentru 260 s-a ajuns la consens în cadrul Consiliului (David Galloway,
The Treaty of Nice and Beyond. Realities and Illusions of Power in the EU (Sheffield:
Sheffield Academic Press, 2001), 95).
595
Galloway, The Treaty of Nice and Beyond, p. 94.
208
maritim în afara votului cu majoritate calificată. De asemenea, ca urmare
apoziției Spaniei căreia i s-au alăturat Grecia și Portugalia – cei mai
importanți beneficiari de fonduri europene – aplicarea majorității calificate
pentru reforma Fondurilor Structurale și de Coeziune a fost amânată până
după finalizarea negocierilor pentru perspectiva financiară 2007-2012 (acesta
era o măsură de prevenire a diminuării finanțării pentru statele mai sărace). în
cele din urmă, din cele 70 de prevederi care erau încă subiectul unanimității,
45 au fost supuse negocierilor și, în final 37 au intrat în sfera majorității
calificate, între acestea regăsindu-se: măsurile care vizau combaterea
discriminării, alegerea membrilor EcoSoc și ai CoR, nominalizarea și
alegerea colegiului comisarilor sau măsurile care vizau facilitarea liberei
circulații a cetățenilor.
La Amsterdam se convenise că, după extindere, Parlamentul
European să aibă 700 membri. Dar, urmare a presiunilor provenite dinspre
guvernele statelor membre în sinergie cu negocierile pentru structura
Comisiei și pentru alocarea voturilor în Consiliu, numărul acestora a crescut
la 732. În cele din urmă, după corectarea numărului de locuri alocate Ungariei
și Cehiei (deși cu populații aproape egale cu cele ale Belgiei și Portugaliei,
primiseră mandate mai puține) și după stabilirea locurilor pentru Bulgaria și
România, noua structură parlamentară a început să funcționeze în urma
alegerilor europene desfășurate, inclusiv în cadrul statelor din Europa
Centrală și de Est, în 2004. Deși Parlamentul solicitase ca procedura co-
deciziei să se aplice tuturor domeniilor care intră sub incidența majorității
calificate, totuși politici importante precum agricultura sau competiția vor
continua să fie gestionate prin procedura consultării (care implica
Parlamentul doar într-o manieră minimală). Cu toate acestea, Tratatul de la
Nisa extinde aplicare co-deciziei și, prin urmare, „dreptul de veto al
Parlamentului” la șapte noi articole referitoare la măsuri anti-discriminare,
cooperarea judiciară în probleme civile (cu excepția legislației familiei) și
anumite măsuri de sprijin prevăzute de politica industrială. 596 Tot relativ la
Parlamentul European, Tratatul de la Nisa stipulează extinderea aplicabilității
avizului conform. Astfel, atunci când cooperarea consolidată vizează un
domeniu care intră în sfera în care se aplică co-decizia va trebui solicitat
avizul conform al Parlamentului. De asemenea, ca urmare a unei propuneri
întemeiate a unei treimi dintre statele membre, a Parlamentului sau a
Comisiei, Consiliul, după avizul conform al Parlamentului, va decide cu o
majoriatea de 4/5 din totalul membrilor săi, dacă este un risc evident, din
partea unui stat membru, de încălcare a principiilor și valorilor fundamentale
ale UE (art. 6 (1)). Așadar, Parlamentul European devine implicat în procesul

596
Nugent, The Government and Politics of the European Union, 111-112.
209
de supraveghere a convergenței dintre poziția statelor membre și axiologia
politică specifică spațiului comunitar.
Una dintre cele mai importante revizuiri adoptate prin Tratatul de la
Nisa privește simplificarea criteriilor pentru cooperarea consolidată. Spre
deosebire de prevederile Tratatului de la Amsterdam, conform cărora pentru
inițierea unei asemenea forme de cooperare era nevoie de majoritatea statelor
membre, acum numărul necesar de state este stabilit la opt. Pe de altă parte,
posibilitatea statelor de a utiliza dreptul de veto împotriva cooperării
consolidate inițiate în pilonul I sau III a fost înlocuită cu posibilitatea sesizării
Consiliului European, care va putea acționa cu majoritate calificată.

XI. 4. Reforma PESC


În anul 1999, Uniunea Europeană, în cadrul PESC, a adoptat primele
sale strategii comune care s-au adăugat celor 12 acțiuni comune și celor 21
poziții comune. Pe acest fundal, după Summit-ul de la St. Malo, Consiliul
European de la Helsinki a decis lansarea PESA (ESDP).597 În vederea
coordonării politice și strategice a operațiunilor PESA au fost stabilite, în
cadrul Consiliului, o serie de organisme și comitete:
 Comitetul politic și de securitate;
 Comitetul militar;
 Personalul militar.
Pentru ca Uniunea să își asume responsabilități în „operațiunile de
gestionare a crizelor militare și civile” Tratatul de la Nisa oferă fundamentul
legal pentru PESA și pentru cadrul instituțional al acesteia care, în subsidiar,
a preluat majoritatea atribuțiilor UEO, pe care informal o încorporează în
cadrul UE (formal aceasta se va întâmpla o dată cu intrarea în vigoare a
Tratatului de la Lisabona (2009) și apoi cu desființarea propriu-zisă a UEO în
30 iunie 2011). De asemenea, Tratatul de la Nisa introduce posibilitatea
cooperării consolidate în materie de politică externă și de securitate comună
(în cadrul pilonului al doilea) pentru implementarea acțiunilor comune sau a
pozițiilor comune, însă doar în cazul celor care nu au implicații militare sau
de apărare. Autorizarea cooperării consolidate pentru pilonul II va fi acordată
prin votul majoritar al Consiliului, pe baza unei opinii formulate de către
Comisie care trebuie să vizeze cu precădere măsura în care o atare decizie
este compatibilă cu politicile Uniunii. Însă, oricare dintre statele membre

597
Summit-ul de la Helsinki a utilizat titulatura de Politica Europeană de Securitate și
Apărare Comună, însă termenul comun nu a mai fost ulterior utilizat, astfel încât pilonul
PESC și PESA, ca structură în cadrul acestuia sînt singurele componente insituționale ale
securității UE.
210
poate cere Consiliului ca respectiva problemă să fie decisă cu unanimitate
(mecanism numit frâna de urgență/emergency brake).

XI. 5. Carta Europeană a Drepturilor Fundamentale


Un alt subiect important în cadrul Summit-ului de la Nisa a constat
în discutarea și adoptarea Cartei Europene a Drepturilor Fundamentale.
Reprezentanții statelor UE, întruniți la Koln (1999) conchiseseră că
„drepturile fundamentale aplicabile la nivelul Uniunii trebuie consolidate
printr-o Cartă, devenind astfel mult mai vizibile.”598 Un grup de experți
constituționali, întrunit în forma unei Convenții, a realizat proiectul Cartei
Drepturilor Fundamentale 599 lansând recomandarea ca să fie inclusă în
structura Tratatului. Preambulul Cartei reflectă importanța pe care inițiatorii
au acordat-o acestui document. După ce se reafirmă valorile indivizibile și
universale pe care se fundamentează Uniunea Europeană este susținută
necesitatea Cartei ca o modalitate de a grupa tradițiile constituționale și
obligațiile internaționale comune tuturor statelor membre, context în care
Carta devenind obligatorie va fi interpretată de către instanțele judecătorești
ale Uniunii și ale statelor membre. Carta ordonează drepturile civile, politice,
economice și sociale ale cetățenilor UE sub forma a cinci titluri: demnitatea,
libertățile, egalitatea, solidaritatea, drepturile cetățenilor și justiția.
Consiliului European de la Nisa (decembrie 2000) trebuia să se decidă „dacă,
și dacă da, în ce mod Carta trebuia integrată în Tratate.”600 Deși documentul
a fost apreciat de marea parte a participanților, opoziția primului ministru
britanic, Tony Blair, a împiedicat acest fapt și, prin urmare prevederile Cartei
nu au intrat în sfera de competență a Curții Europene de Justiție. Mai mult,
nu a fost nicăieri menționată în Tratate, fiind doar „solemn proclamată” la
Nisa de către Parlamentul European, Consiliul și Comisia Europeană.
Neavând statut legal, singurele efecte pe care le-a produs au fost resimțite, în
mod tangențial, sub forma comunitarizării unor drepturi care ulterior au
devenit parte a sistemului legal comunitar. Neincluderea Cartei în legislația
europeană era un indicator important al faptului că „Uniunea Europeană
continua să fie în primul rând o uniune economică, cu preocupări secundare
pentru drepturile politice și sociale.” 601 Această deficiență și o dată cu ea
clarificarea statutului Cartei trebuia să fie soluționată de Tratatul

598
European Council, Conclusions of the Presidency, Cologne, 3-4 June 1999, disponibil la
http://www.europarl.europa.eu/summits/kol1_en.htm.
599
Charter of Fundamental Rights of the European Union, disponibil la
http://www.europarl.europa.eu/charter/pdf/text_en.pdf.
600
European Council, Conclusions of the Presidency, Cologne, 3-4 June 1999, Annex.
601
Staab, The European Union Explained, 26.
211
Constituțional, care de data aceasta o includea pe deplin (doar că și acesta
trebuia ratificat!). Încheind o decadă de la semnarea Tratatului de la
Maastricht, Tratatul de la Nisa epitomizează, o dată în plus, necesitatea
reformei instituționale a UE pe fondul extinderilor succesive. Doar că,
tensiunile care au caracterizat negocierile dintre statele membre au fost surse
pentru o serie de amânări și compromisuri tot mai greu de soluționat prin
reforme ulterioare. Efectul cel ami pronunțat al disfuncțiilor
interguvernamentale s-a transpus în alienarea tot mai pronunțată a cetățenilor
față de UE, iar referendumurile vor deveni un indicator foarte bun pentru
scepticismul în creștere al europenilor.

Ceea ce nu reușise (până la capăt) Tratatul de la Amsterdam, să facă


Uniunea mai democratică, mai transparentă și mai eficientă ar fi trebuit să
definitiveze Tratatul de la Nisa. Ceea ce i-a fost propus, în schimb, publicului
european a fost „un tratat lung, complicat și greu de înțeles și susținut de orice
cetățean obișnuit”602; mai mult, nici chiar această structură prolixă nu a reușit
să soluționeze toate problemele importante ale spațiului comunitar, ceea ce a
impus printre concluziile summit-ului de la Nisa și pe aceea că „trebuie să ne
întâlnim din nou!”603 Deja fusese stabilită o nouă conferință
interguvernamentală pentru 2004, în cadrul căreia urma să se ia în discuție și
„simplificarea” tratatului de la Nisa, aspect asumat și apoi, imediat supus
reformei de decidenții europeni (în condițiile în care declarația atașată
Tratatului stabilea această conferință, pare măcar ciudată determinarea cu
care statele s-au raportat la Tratatul de la Nisa). Având ca decor aceste
rezultate/realizări nu pare surprinzător că electoratul irlandez, tradițional pro-
european, a respins Tratatul cu un vot de 53,7% la 46,3%, în cadrul unui
referendum (iunie 2001) cu o rată de participare de doar 32,9%. În urma celui
de-al doilea referendum – „căci, mai gândește-te o dată este modalitatea prin
intermediul căreia UE administrează rezultatele nedorite ale democrației” 604
– organizat în octombrie 2002, grație unei prezențe mai mari la vot, Tratatul
a fost ratificat de 63% dintre participanți.
Perioada de reforme post-Maastricht a fost caracterizată nu doar de
compromisul de la Ioaninna ci și de spectrul tot mai apăsător la
compromisului de la Luxemburg.605 În această atmosferă, mult mai
importantă decât moștenirea instituțională a Tratatului de la Nisa este
moștenirea sa politică – „a tăiat apetitul cetățenilor pentru negocierea

602
Oudenaren, Uniting Europe. An Introduction to the European Union, 65.
603
McAllister, European Union. An Historical and Political Survey, p. 210.
604
McAllister, European Union. An Historical and Political Survey, p. 211.
605
Dinan, Ever Closer Union. An Introduction to European Integration, p. 222.
212
tratatelor de reformă utilizând tradiționala metodă a conferințelor
interguvernamentale.”606 În termeni de eficiență, „rar o conferință
interguvernamentală a alocat atât de mult timp pentru atât de puține probleme
cu atât de puține rezultate.”607 Nu în ultimul rând, episodul irlandez a
demonstrat că viitorul integrării europene va fi marcat de provocări profunde;
a evidențiat că Nisa nu constituie decât un aranjament intermediar spre o
reformă mai consistentă, însă tot mai dificil de realizat chiar în condițiile în
care locul conferințelor interguvernamentale va fi luat de o convenție. Era
însă decizie tardivă, care nu mai putea soluționa problemele de fond ale
integrării și nu mai putea readuce susținerea cetățenilor europeni pentru acest
proces doar prin schimbarea formei.

606
Dinan, Ever Closer Union. An Introduction to European Integration, p. 145.
607
Desmond Dinan, Europe Recast. A History of European Union (Basingstoke: Palgrave,
2004), 288.
213
CAP. XII
Convenția Constituțională / Tratatul Constituțional

Tratatul de la Maastricht prevedea că o viitoare conferință


interguvernamentală va analiza eficiența instituțiilor europene. Tratatul de la
Amsterdam, care a urmat acesteia, stabilea pentru ceea ce urma să devină
Tratatul de la Nisa, sarcina de a soluționa problemele nedecise la Amsterdam,
iar grație liderilor europeni dezbaterea post-Nisa se declanșase chiar din
perioada pre-Nisa. Așadar, pertractările și o dată cu ele instabilitatea soluțiilor
identificate se accentuaseră într-o manieră îngrijorătoare, iar identificarea
unui răspuns trebuia să fie de o formă și de o durabilitate diferite de cele
anterioare. Într-o oarecare măsură, Tratatul de la Nisa este o metaforă
relevantă pentru starea Uniunii Europene. Pe de o parte oferă răspunsuri
(parte din ele substanțiale) pentru o serie de dificultăți care ar fi putut
împiedica integrarea europeană. Pe de altă parte, reforma necesară pentru
depășirea impasului politico-instituțional subsecvent compromisului de la
Nisa se impunea cu și mai mare necesitate.
La început de mileniu, Uniunea Europeană continua să reprezinte un
succes. Negocierile cu statele candidate debutaseră la începutul anului 2000,
iar Consiliul European de la Copenhaga, din decembrie 2002, stabilise deja
ca la data de 1 mai 2004, zece state să devină membre ale UE, urmând ca
România și Bulgaria să li se alăture în 2007. Trecerea la cel de-al treilea stadiu
al UEM se realizase prin introducerea euro la 1 ianuarie 1999 (inițial ca
monedă de schimb), după ce în prealabil ratele de schimb fuseseră definitiv
fixate în decembrie 1998. După ce în ianuarie 2001, Grecia a devenit cel de-
al doisprezecelea stat membru care a adoptat euro608, și începând cu 1 ianuarie
2002, moneda euro a fost introdusă în circulație înlocuind monedele naționale
și conturând granițele euro-zonei, devenea complet funcțională UEM „ca o
dovadă tangibilă a coeziunii și abilității UE de a-și îndeplini obiectivele
majore pe termen lung.”609 În cadrul celui de-al doilea pilon – PESC – la

608
Neîndeplinirea criteriilor (de convergență) fixate prin Pactul de stabilitate și creștere
economică (1997) a împiedicat Grecia să fie, încă din 1999, alături de celelalte 11 state UE
care optaseră pentru moneda euro (Franța, Germania, Italia, Spania, Portugalia, Belgia,
Olanda, Luxemburg, Austria, Finlanda, Irlanda); din motive de natură politică Marea
Britanie, Danemarca și Suedia optaseră pentru a-și păstra moneda națională.
609
Oudenaren, Uniting Europe. An Introduction to the European Union, 66.
214
începutul mileniului, devenea tot mai necesară o identitate europeană
distinctă în raport cu SUA și NATO. După atentatele teroriste de la New York
(11 septembrie 2001), Uniunea Europeană și-a exprimat deplina solidaritate
cu Statele Unite și a susținut campania din Afganistan. Decizia administrației
Bush de a ataca și Irak-ul (martie 2003) a divizat statele europene punând sub
semnul întrebării tocmai capacitatea UE de a-și defini coerent interesele
strategice. Însă, îmbunătățirea relațiilor franco-britanice, care trasaseră
granița dintre cele două tabere europene, a făcut posibil ca Uniunea
Europeană să-și dezvolte capabilități comune de a programa și coordona
operațiuni, fără implicarea NATO. În acest fel, până la sfârșitul anului 2003,
Uniunea Europeană își redescoperise solidaritatea în modul de a-și defini o
politică externă autonomă, iar șansa relansării PESA devenea o componentă
fundamentală pentru combaterea terorismului. Liderii europeni au făcut din
Summit-ul de la Tampere, din octombrie 1999, ocazia perfectă pentru a
dezbate măsurile și etapele necesare pentru constituirea „zonei de libertate,
securitate și justiție.” Pentru prima dată în istorie, un Consiliul European era
dedicat în întregime unei problematici specifice pilonului al treilea – JAI. Era
un indicator evident „atât pentru importanța acestei politici pentru UE cât și
pentru angajamentul liderilor politici de a obține progrese consistente în
domenii precum azilul și politica imigrației, controlul la frontiere sau
cooperarea polițienească și judiciară.” 610
Cu toate acestea nu existau suficiente argumente convingătoare
pentru a susține că Uniunea Europeană putea absorbi (măcar din punct de
vedere al evitării unui blocaj instituțional) șocul extinderii, fără precedent,
care se apropia. Cu fiecare nouă reformă prin care trecuse, Uniunea
Europeană se complicase până la a deveni de neînțeles pentru propriii săi
cetățeni. Prin urmare, pentru toate succesele înregistrate de aprofundarea
integrării, de puterea de atracție și de transformare exercitată de spațiul
comunitar, existau măcar la fel de multe argumente pentru un punct de vedere
rezervat, dacă nu chiar sceptic privitor la viitorul integrării europene.
Căutarea eficienței și eficacității în care se angajase Uniunea prin Tratatul de
la Maastricht trebuia, în sfârșit, să ofere rezultate, mai ales că eterogenitatea
urmă să se adâncească urmare a extinderii, în condițiile în care fuseseră deja
o serie de avertismente privitoare la pierderea susținerii publice pentru
proiectului european.
O Declarație din Anexa 4 a Tratatului de la Nisa, privitoare la
viitorului UE după Nisa, prevedea organizarea în 2004 a unei CIG care să
cuprindă un proces care să grupeze punctele de vedere ale cetățenilor,

610
Dinan, Ever Closer Union. An Introduction to European Integration, 538.
215
societății civile și ale statelor candidate, identificând, inter alia, următoarele
teme de discuție:
 delimitare mai precisă a competențelor UE și a celor
ale statelor membre în acord cu principiul subsidiarității;
 stabilirea statutului Cartei Drepturilor Fundamentale
care fusese „proclamată” la Nisa;
 simplificarea Tratatelor, pentru a deveni mai clare și
mai accesibile, fără însă a le altera substanța;
 identificarea rolul parlamentelor naționale în cadrul
arhitecturii instituționale europene.

XII. 1. Declarația de la Laeken asupra viitorului


Uniunii Europene
Primul pas către această conferință interguvernamentală a fost
Consiliul European de la Laeken, din decembrie 2001. Reflectând concluziile
asumate la Nisa, Consiliul a adoptat Declarația de la Laeken asupra viitorului
Uniunii Europene.611 Dualitatea integrării europene – situată între succes și
necesitatea reformei612 – este asumată în acest document afirmându-se că deși
„Uniunea este o poveste de succes”, a ajuns la „un moment de răscruce, un
moment definitoriu în existența sa.” 613 Această situație este potențată de două
forțe centrifuge. Una, de natură democratică, cealaltă de natură identitar
internațională. Prima, provine din interior și vizează apropierea instituțiilor
europene de cetățeni. Cea de-a doua, provine din exterior și vizează rolul pe
care Europa trebuie să-l aibă într-o lume globalizată, modul în care își asumă
responsabilitățile în guvernanța globalizării. 614 De aceea, „Uniunea trebuie să
devină mai democratică, mai transparentă și mai eficientă.” Pentru aceasta
trebuie să răspundă unei triple provocări: „cum să-i apropie pe cetățeni, cu
precădere pe cei tineri de construcția și de instituțiile europene”, „cum să fie
organizată politic și cum să fie structurate politicile într-o Europă extinsă” și
„cum să se dezvolte Uniunea ca un factor stabilizator și ca un model într-o
lume nouă, multipolară.” 615

611
Declarația reprezintă Anexa I a Concluziilor Consiliului European de la Laeken, 14-15
decembrie 2001, disponibil la https://www.consilium.europa.eu/media/20950/68827.pdf.
612
Alberto Alesina, Francesco Giavazzi, The future of Europe: reform or decline
(Cambridge: MIT Press, 2006).
613
European Council, Conclusions of the Presidency (Laeken Declaration on the Future of
the European Union), Laeken, 14-15 December 2001, 19, disponibil la
https://www.consilium.europa.eu/media/20950/68827.pdf
614
Laeken Declaration on the Future of the European Union, 20.
615
Laeken Declaration on the Future of the European Union, 21.
216
Declarația este structurată în trei părți. Prima dintre acestea – Europa
la răscruce – începe prin a evalua schimbările survenite în Europa după
sfârșitul celui de-al Doilea Război Mondial și a exprima necesitatea adaptării
Uniunii Europene la noile realități politice. Ceea ce îi lipsește Uniunii este
legătura dintre obiectivele propuse și acțiunile concrete întreprinse, care
eliptice aproape complet de orice formă de scrutin democratic devin tot mai
îndepărtate de propriii săi cetățeni. De aceea buna guvernanță europeană ar
trebui să reflecte ceea ce își doresc cetățenii, anume „mai multe rezultate,
răspunsuri mai bune la probleme practice și nu un superstat european sau
instituții europene care să le invadeze fiecare colț al existenței cotidiene.” 616
Partea a doua, așa cum și este intitulată, cuprinde principalele Provocări și
reforme într-o Uniune reînnoită, anume: o mai exactă definire și diferențiere
a competențelor în cadrul Uniunii – Declarația propune spre dezbatere
împărțirea competențelor între Uniune și statele membre, în competențe
exclusive, naționale și partajate, aplicarea principiului subsidiarității și o
posibilă reorganizare a competențelor și a creșterii importanței nivelului
regional în gestionarea și implementarea politicilor comunitare 617;
simplificarea Tratatelor - Declarația întreabă în ce măsură numărul
instrumentelor legislative ar trebui redus, recurgându-se mai frecvent la
legislația-cadru, oferind astfel statelor membre mai mult spațiu de manevră în
atingerea obiectivelor politice 618; democrație, transparență și eficiență
decizională – Declarația propune o serie de interogații privitoare la
legitimitatea democratică a instituțiilor europene și a modului în care acestea
funcționează, propunând o sporire a rolului parlamentelor naționale și o
posibilă reformă a alegerilor euro-parlamentare (prin crearea unei
circumscripții europene) sau posibilitatea/necesitatea extinderii votului cu
majoritatea calificată și a co-deciziei619; spre o Constituție pentru Europa –
Declarația afirmă că, pentru mai multă transparență, este esențială
simplificarea celor patru Tratate în vigoare și lansează provocarea posibilității
ca, pe termen lung, această simplificare să conducă la adoptarea unui text
constituțional în cadrul Uniunii, ale cărui principale caracteristici ar trebui
dezbătute și stabilite620. Cea de-a treia parte a declarației privea Convocarea
unei Convenții asupra viitorului Europei care, grupând „principalele părți
implicate în dezbaterea privind viitorul Uniunii ... să ia în considerare

616
Laeken Declaration on the Future of the European Union, 21.
617
Laeken Declaration on the Future of the European Union, 21-22.
618
Laeken Declaration on the Future of the European Union, 22.
619
Laeken Declaration on the Future of the European Union, 22-23.
620
Laeken Declaration on the Future of the European Union, 23-24.
217
problemele cheie relative dezvoltării viitoare a Uniunii și să încerce să
identifice diversele posibile răspunsuri.” 621

XII. 2. O nouă strategie: Convenția asupra viitorului


Uniunii Europene
Având ca exemplu modul în care a fost elaborată Carta Drepturilor
Fundamentale, Summit-ul de la Laeken a propus o abordare diferită de cea a
clasicelor conferințe interguvernamentale, stabilind o Convenție asupra
viitorului Uniunii Europene. Deși, aceasta trebuia să se pronunțe asupra
aspectelor identificate la Nisa, Declarația a identificat o serie de noi provocări
ce trebuiau abordate, de soluționarea cărora depindea, fără a fi o exagerare
stilistică, viitorul funcționării Uniunii: diminuarea, în cadrul procesului
decizional, a cazurilor care permit utilizarea dreptului de veto; soluționarea
deficitului democratic la nivelul Uniunii Europene prin identificarea
mecanismelor care să o facă mai democratică, mai transparentă și mai
eficientă; posibila evoluție către un parlament bicameral prin partajarea
componențelor legislative și executive la nivelul Consiliului; posibila alegere
a președintelui Comisiei de către Parlamentul European; încorporarea Cartei
Drepturilor Fundamentale în legislația Uniunii sau viitoarea structură a
președinției UE și posibilitatea fuzionării funcției de Înalt Reprezentant
pentru PESC cu cea de membru al Comisiei Europene. Grupând principalii
actori implicați în dezbatere, Convenția urma să pregătească CIG într-o
manieră „cât mai extinsă/generală și mai deschis posibil” 622, devenind un
vehicul important pentru legitimarea reformei UE.
Diversificarea participării în procesul de reformă este reflectată de
chiar compoziția Convenției:

 un președinte (fostul președinte francez Valery Giscard


d’Estaing) și doi vicepreședinți (fostul prim-ministru italian Giuliano Amato
și fostul prim-ministru belgian Jean-Luc Dehaene);
 15 reprezentanți ai șefilor de state sau de guverne din statele
membre (câte unul pentru fiecare stat);
 13 reprezentanți ai șefilor de state și de guverne din statele
candidate (câte unul pentru fiecare stat; acești reprezentanți nu aveau dreptul
de a influența procesul decizional propriu-zis);
 30 de reprezentanți ai parlamentelor naționale ale statelor
membre (câte doi pentru fiecare stat membru);

621
Laeken Declaration on the Future of the European Union, 24.
622
Laeken Declaration on the Future of the European Union, 24.
218
 26 de reprezentanți ai parlamentelor naționale ale statelor
candidate (câte doi pentru fiecare stat candidat; ca și în cazul reprezentanților
guvernelor fără drept de a influența procesul decizional propiu-zis);
 16 reprezentanți ai Parlamentului European;
 2 reprezentanți ai Comisiei Europene.
Statut de observator au primit:
 3 reprezentanți ai EcoSoc;
 6 reprezentanți ai CoR;
 Ombudsman-ul;
 3 reprezentanți ai partenerilor sociali.

Lucrările Convenției s-au desfășurat în patru forumuri:

 Biroul Președintelui. Ideile și personalitatea președintelui


Valery Giscard d’Estaing 623 au influențat profund desfășurarea Convenției.
Pe de o parte, viziunea sa cu privire la importanța Consiliului European, cu
privire la susținerea unui model colegial de funcționare a Comisiei Europene
sau privitoare la funcționarea mai eficientă și mai democratică a Uniunii au
reprezentat teme majore pe agenda dezbaterilor. Pe de altă parte, președintele
a jucat un rol semnificativ în soluționarea disputelor din cadrul Convenției,
asigurând în acest mod identificarea soluțiilor de compromis.
 Praesidium-ul, alcătuit din președintele și vicepreședinții
Convenției, din câte doi reprezentanți ai Parlamentului European, ai Comisiei
și ai parlamentelor naționale, cărora li s-au adăugat reprezentanții guvernelor
Spaniei, Danemarcei și Greciei (troika prezidențială pe perioada desfășurării
Convenției) avea rolul de a oferi impulsul și direcția politică necesare
desfășurării Convenției; de asemenea, la fiecare întrunire a Praesidium-ului
era invitat câte un membru al Convenției desemnat de reprezentanții statelor
candidate.
 Sesiunile plenare erau publice și se desfășurau timp de două
zile (cel puțin) o dată pe lună, la sediul Parlamentului European din Bruxelles,

623
Fără a pune în discuție importanța președintelui d’Estaing în cadrul Convenției, el
întruchipează foarte bine și natura plină de contradicții a integrării europene. Condiția impusă
de Jacques Chirac pentru a putea fi convocată Convenția a fost ca președintele acesteia să fie
francez. Alegerea sa a fost d’Estaing, atât ca o recunoaștere a personalității sale cât și ca cea
mai acceptabilă manieră de a-l îndepărta de posibilitatea de a lua parte la campania electorală
care se apropia în Franța. O dată exilat politic, septuagenarul fost președinte francez, care în
anii 1970 se remarcase ca un învederat susținător al intereselor statelor mari, „personifica
acum viitorul Europei”, Dinan, Europe Recast. A History of European Union, 296.
219
având drept scop dezbaterea și deliberarea pe marginea rapoartelor grupurilor
de lucru, în vederea adoptării unui text final.
 Grupurile de lucru favorizau întâlnirile membrilor Convenției
în formate mai restrânse astfel încât să poată fi analizate mai îndeaproape
problemele aflate în dezbatere.

Pe 28 februarie 2002, la Bruxelles, Convenția și-a deschis lucrările,


iar propunerea unei Constituții europene 624 trebuia supusă discuției din cadrul
CIG, la sfârșitul lui 2003 sau începutul lui 2004. În ciuda euro-entuziasmului
participanților implicați în exercițiul constituționalizării spațiului Uniunii
Europene, într-o atmosferă care trimitea la demersul desfășurat în SUA în anii
1780625, a devenit totuși evidentă ruptura dintre statele mari și cele mici.
Atitudinea celor din urmă nu era reflexia unei solidarități mecanice ci una
care încerca să evite subreprezentarea sau chiar excluderea lor din procesul
decizional, coordonatele dezbaterilor instituționale fiind catalizatorul deciziei
acestora.

624
Ca urmare a intenției lui Valery Giscard d’Estaing, preluată din Declarația de la Laeken,
de a redacta o Constituție europeană, Convenția asupra viitorului Uniunii Europene a fost
numită și Convenția constituțională; având ca participanți și semnatari state suverane cu
propriile lor prevederi constituționale, constituția dorită era de fapt un tratat constituțional.
625
Aparenta similitudine dintre cele două procese rămâne însă înșelătoare în substanța sa.
John McCormick evidențiază diferențele fundamentale dintre cele două momente istorice:
„Când liderii americani au decis să creeze SUA au stabilit o constituție cu patru caracteristici
importante. În primul rând, era un contract între cetățeni și guvern, conturându-le propriile
roluri, puteri și drepturi. În al doilea rând, a fost un document concis, fapt care îl făcea ușor
de citit și de înțeles de oricine. În al treilea rând, era ambiguu și oferea puține detalii
referitoare a puterile specific ale guvernului, lăsând loc pentru schimbări incrementale. În
cele din urmă, erau prevăzute amendamente, dar cele mai importante modificări ale
constituției urmau să fie rezultatul interpretărilor date de Curtea Supremă a Statelor Unite și
a noii legislații adoptate de Congres ...
Tratatele Uniunii Europene nu aveau niciunul dintre aceste avantaje. În loc de a fi
contracte între cetățeni și guvern, ele erau contracte între guverne. În loc să fie scurte, erau
lungi și de multe ori complexe, uneori neclare chiar pentru experți. În loc să fie ambigue (și
prin aceasta, flexibile), obsesia liderilor europeni de a fi siguri că spațiul pentru neînțelegeri
este drastic diminuat, a generat documente care au detaliat în cele mai mici amănunte puterile
instituțiilor UE, responsabilitățile UE și drepturile cetățenilor. Și, în loc să fie modificate doar
prin amendamente formale, prin interpretare legală sau prin modificarea legislației UE, toate
revizuirile (cadrului legal european) au fost realizate prin noi tratate”, McCormick,
Understanding European Union. A Concise Introduction, 74-75.

220
XII. 3. Constituționalizare și Tratat constituțional
În ianuarie 2003, o propunere comună a Franței și Germaniei viza
alegerea unui președinte al Consiliului European care să înlocuiască troika
comunitară. Reacția statelor mici nu a întârziat să apară, întrucât propunerea
era percepută ca o nouă modalitate de a le minimiza prezența și accesul la
pârghiile de decizie. Pe de o parte, exista temerea că președintele va avea
naționalitatea unui stat mare și va susține în mod constant interesele acestui
grup de state. Pe de altă parte, președinția Consiliului European putea
submina autoritatea președintelui Comisiei europene și a Comisiei în întregul
său, subminând principalul canal prin care statele mici puteau avea un punct
de vedere. Această dezbatere trebuie coroborată cu polemica privitoare la
reducerea numărului comisarilor europeni la un număr (semnificativ) mai mic
decât numărul statelor membre. Ruperea acestei legături state membre –
comisari era inacceptabilă pentru reprezentativitatea statelor mici. Cu toate
acestea, având acordul statelor mari, Valery Giscard d’Estaing a reușit să
adopte o prevedere care, începând cu 2009, limita numărul comisarilor
europeni la 13, la care se adăugau președintele și vicepreședintele Comisiei
(în total Comisia Europeană urma să aibă 15 comisari; celelalte state, care nu
se regăseau între cele 15, urmau să-și desemneze propriii comisari, care vor
fi parte a Colegiului comisarilor, doar că fără a avea drept de vot). În acord
cu această propunere, Colegiul comisarilor trebuia să fie ales printr-un vot
rotativ, iar vicepreședintele Comisiei era însărcinat și cu funcția de ministru
de externe al UE. Cu privire la acest din urmă aspect, fusese un acord aproape
unanim, ca atribuțiile Înaltului Reprezentant PESC să fie cumulate cu cele ale
comisarului pentru relații internaționale, în cadrul nou înființatului post de
ministru de externe. Dar, cea mai importantă problemă instituțională și una
dintre cele mai profunde teme de polemică din cadrul Convenției a fost
reprezentată de modul de stabilire a majorității calificate. În cele din urmă, a
fost acceptată o formulă simplificată (o dublă majoritate), în comparație cu
prevederile Tratatului de la Nisa, în conformitate cu care, majoritatea
calificată reprezintă majoritatea statelor membre și cel puțin 60% din
populația Uniunii. Fiecare dintre aceste două chestiuni problematice –
numărul comisarilor și majoritatea din Consiliu – va reprezenta subiect de
(re)negociere pe parcursul CIG, compromisul hotărât fiind diferit de
propunerea Convenției. Un alt subiect de dezbatere l-a reprezentat religia, în
măsura în care, unele state susțineau necesitatea unei referiri exprese în cadrul
Tratatului constituțional la moștenirea creștină a continentului; consecințele
cu profunde implicații politice ulterioare ale unei asemenea decizii (prima
fiind excluderea Turciei din negocierile de aderare) au determinat alegerea
unei formule mai reduse ca impact, anume „moștenirea culturală, religioasă
221
și umanistă a Europei.” Tot în contradictoriu, într-o manieră care amintea de
CIG de la Nisa, s-a abordat și statutul Cartei Drepturilor Fundamentale:
majoritatea statelor membre susținea includerea documentului în Tratatul
constituțional, dar existau și puncte de vedere diferite, cele mai vocale
excepții fiind Marea Britanie și Irlanda. De asemenea, stabilirea și demarcarea
nivelurilor de competență care trebuie să reflecte funcționabilitatea
subsidiarității, prin identificarea granițelor dintre nivelul UE și puterile și
atribuțiile naționale a fost o altă temă de discuții aprinse. Nu în ultimul rând,
a fost introdusă pentru prima dată o clauză de părăsire (exit clause) a UE,
astfel încât să fie combătută opinia eurosceptică în acord cu care UE pare mai
curând o condamnare pe viață decât o opțiune posibil reversibilă.
După mai bine de optsprezece luni de activitate desfășurată între
2002 și 2003, Convenția a reușit să propună un proiect de Tratat constituțional
care era considerat rezonabil de cea mai mare parte a participanților. Însă, a
eșuat în intenția de a-i reapropia de Uniune pe cetățenii statelor membre, a
eșuat în încercarea de a diminua deficitul democratic, tot mai evident după
lungul șir de reforme început în anii 1990. Dacă, totuși, din această
perspectivă Convenția a reușit să ofere ceva, „a fost să ofere un argument în
plus pentru larg răspândita percepție publică, că integrarea europeană, în
întregul ei, este condusă de elite, pentru elite.” 626 Mai mult, Convenția,
dincolo de entuziasmul și de optimismul constituțional-reformator, care, de-
a lungul consultărilor a plasat guvernele și parlamentele pe picior de egalitate,
nu a fost mai mult decât anticamera (laborioasă și novatoare dar, doar o
anticameră) unei conferințe interguvernamentale, singura care putea decide
asupra modificării Tratatelor. Așadar, doar statele membre, în manieră
interguvernamentală, puteau decide asupra viitorului Uniunii Europene, iar
acest fapt va însemna negocierea pentru maximizarea intereselor naționale.
Altfel spus, „adjectivul constituțional sugerează dorința de a evidenția natura
politică a UE; substantivul tratat recunoaște caracterul legal al UE (o
organizație de state suverane care doresc să își partajeze/delege suveranitatea
în anumite domenii politice.” 627 Inițial, părea că ceea ce le lipsise tratatelor
de reformă anterioare pentru a fi încununate de succes fusese o Convenție
constituțională proprie. Rezultatele ulterioare încheierii Convenției și apoi a
încheierii CIG au demonstrat că în lipsa unei reforme care într-adevăr să facă
Uniunea „mai democratică, mai transparentă și mai eficientă”, orice
dezvoltare artificială a cadrului de negociere va constitui un paliativ.
Propunerea de Tratat constituțional realizată de Convenție fusese
programată spre a fi prezentată în cadrul Consiliului European de la Salonic,

626
Dinan, Ever Closer Union. An Introduction to European Integration, p. 148.
627
Dinan, „The European Integration Process”, 164.
222
din iunie 2003. Însă, deoarece din cele patru părți câte avea documentul
fuseseră finalizate doar primele două, forma finală și completă a Tratatului a
fost înaintată președinției italiene a UE, pe data de 18 iulie 2003. Considerat
de liderii europeni „un bun punct de plecare”, proiectul de constituție, în ciuda
faptului că nu reușește să ofere soluții optime pentru problematica
instituțională, rămâne „semnificativ din punct de vedere politic.” Câteva
argumente în acest sens sunt reprezentate de, încorporarea, în cele din urmă,
a Cartei Drepturilor Fundamentale în cadrul Tratatului, fapt care o
transformă într-o importantă achiziție constituțională pentru UE. Proiectul de
Constituție stabilește că valorile pe care se bazează Uniunea sunt reprezentate
de respectarea demnității umane, a democrației, statului de drept, a drepturilor
omului și a libertăților fundamentale. De asemenea, conturează principiile de
organizare a UE sub forma subsidiarității, proporționalității și cooperării între
statele membre, stabilind, în același timp, și alocarea competențelor în cadrul
Uniunii (responsabilități exclusive – politica monetară sau politica comercială
– și responsabilități comune – politica agricolă, de coeziune etc.). Urmare a
reafirmării fobiei britanice față de termenul federal/federalism (F word),
proiectul de constituție va utiliza la rândul său expresii sinonime precum
metoda comunitară sau specificul comunitar. Dar, dincolo de aceste strategii
lingvistice, proiectul constituțional propus de Convenție, în ciuda afirmării
naturii sui generis a UE, constituie un pas important în procesul său de
federalizare.628
Pe data de 4 octombrie 2003 debuta conferința interguvernamentală
care urma să dezbată și să aprobe noul Tratat. Tipic pentru această formulă
de negociere europeană, statele membre și-au transferat în cadrul conferinței
nemulțumirile din cadrul Convenției. Conferința era, pentru majoritatea
statelor membre, oportunitatea așteptată de a obține cel mai bun târg politic,
dincolo de ceea ce se decisese în cadrul Convenției (această tactică viza cu
precădere aranjamentele instituționale, celelalte aspecte, de principiu, și mai
generale, fiind mult mai lesne tolerate). Astfel, în final, statele mai mici au
acceptat reducerea numărului comisarilor europeni însă abia cu începutul
anului 2014, iar majoritatea calificată a fost redefinită în termenii a 55% din
numărul statelor membre și minim 65% din populația Uniunii. Soluționate și
aceste polemici privind reprezentarea și reprezentativitatea, negocierile din
cadrul conferinței interguvernamentale s-au încheiat formal în cadrul
Consiliului European de la Bruxelles, din 17-18 iunie 2004, cu un nou Tratat,
de data aceasta constituțional, care abolea structura pe piloni și conferea
printr-un tratat unic personalitate juridică UE. În același timp, Tratatul

628
Dinan, Europe Recast. A History of European Union, 297; Dinan, Ever Closer Union. An
Introduction to European Integration, 149-150.
223
constituțional simplifica interacțiunea instituțională și făcea mai accesibil
setul de reguli care o guverna. La 29 octombrie 2004, la Roma, Tratatul
constituțional era semnat de toate statele membre. Ca în cazul tuturor
tratatelor anterioare și acesta din urmă, pentru a intra în vigoare, trebuia
ratificat de statele membre, proces care trebuia să se încheie, nu mai târziu de
octombrie 2006. Doar că, spre deosebirile de ratificările precedente, de data
aceasta, referendumul avea să devină regula. Retorica atașată necesității unui
fundament constituțional necesar Uniunii Europene a impus o nouă abordare:
„mutarea accentului dinspre contractul (clasic) între state către contractul
între UE și cetățeni.”629 Astfel, mulți lideri politici au fost obligați să le ofere
conaționalilor lor oportunitatea de a se exprima direct, prin referendum,
asupra Tratatului constituțional. Acesta era, în primul rând, un indicator al
importanței politice majore a Tratatului; cel puțin la nivel simbolic, demersul
de constituționalizare genera, în unele cazuri, anxietate și opoziție, și cea mai
bună modalitate de a le combate era prin legitimitatea votului. Și deja se
conturase un alt argument pentru referendarea constituționalizării:
combaterea democratică a eventualelor mișcări de opoziție din spațiile
politice naționale. 630 Nu în ultimul rând, efectul de contagiune (declanșat de
decizia anunțată pe 20 aprilie 2004 – înainte de finalizarea negocierilor – de
Tony Blair de a organiza un referendum pentru ratificarea Tratatului
constituțional) a sporit numărul statelor membre care doreau să aplice această
metodă de ratificare. Efectul de domino a fost potențat și de atmosfera
referendară imprimată spațiului politic european de statele Europei Centrale
și de Est, care în proporție covârșitoare, își deciseseră accederea în această
manieră.

XII. 4. Referendum-uri și respingerea Tratatului


constituțional
Deși, tehnic (nu însă și politic) Tratatul constituțional putea fi
ratificat prin voturile parlamentelor naționale, în data de 29 mai 2005 și câteva
zile mai târziu, pe 1 iunie 2005, au fost organizate referendumuri în Franța,
respectiv Olanda, guvernele celor două state fiind foarte sigure de rezultatele
(pozitive) ale acestora. Până atunci, zece state și Parlamentul European, deja

629
Andrew Glencross, The Politics of European Integration. Political Union or a House
Divided? (Chichester: Wiley-Blackwell, 2014), 74.
630
Elocventă este în acest sens decizia lui Tony Blair care, în contextual criticilor formulate
de reprezentanții Partidului Conservator (de opoziție) la adresa Tratatului constituțional, pe
fondul apropierii campaniei electorale, a anunțat organizarea referendumului pentru
ratificare.
224
ratificaseră fără probleme Tratatul631, singura incertitudine fiind legată de
euroscepticismul britanic pe care Tony Blair decisese la rândul său sa-l
testeze prin convocarea unui referendum. Însă, ceea ce urma să se întâmple
în cele două state fondatoare a anulat ratificarea britanică. 632 În Franța,
Tratatul era perceput ca o instituționalizare a pericolelor globalizării care,
printr-o concurență neloială a deja miticului instalator polonez punea în
pericol piața muncii. Posibila creștere a șomajului și pierderea avantajelor
dobândite erau asimilate cu efectele imediate pe care le-ar implica Tratatul.
Derularea negocierilor de aderare cu Turcia, demers extrem de nepopular în
Franța, a fost un argument suplimentar pentru Nu-ul francez, reprezentând
54,9% dintre votanți (prezența la vot fiind de 69,7 %). Pentru olandezi,
constituționalizarea era sinonimă cu pierderea identității naționale. Dar la fel
de importantă dacă nu chiar mai importantă era nemulțumirea cu privire la
cuantumul contribuției Olandei la bugetul comunitar. În acest context,
referendumul a fost mai curând o modalitate de a amenda această politică a
guvernului, de a sancționa, cu ocazia votului, o politică neaflată în respectiva
dezbatere publică. Și în acest caz, votul a înclinat, într-o proporție chiar mai
mare decât se întâmplase în Franța, pentru respingerea Tratatului: din cei 63%
participanți la vot, 61,7% au votat împotrivă. În acest fel, în plin proces de
ratificare la nivelul UE, două dintre statele fondatoare respinseseră Tratatul
constituțional și, fără îndoială, Europa era în criză, sau așa cum afirma Jean
Claude Juncker, primul ministru de atunci al Luxemburg-ului, ”Europa nu
este în criză, ci este într-o criză profundă.” Nu era pentru prima dată când
referendumurile sancționau elita europeană, antecedentele fiind reprezentate
de votul negativ danez care a respins Tratatul de la Maastricht și cel irlandez
care a respins Tratatul de la Nisa. Doar că, aceeași cauză care a determinat
guvernele, de data aceasta, să organizeze referendumurile – stabilirea unui
contract direct între cetățeni și Uniune – le-a împiedicat să adopte aplicarea
soluției tradiționale în asemenea cazuri: organizarea rapidă a unei noi
consultări care să modifice rezultatul primului vot; semnificația legitimității
democratice a procesului de constituționalizare excludea posibilitatea
ignorării politice a voinței cetățenilor europeni. În plus, spre deosebire ce

631
Prima care a ratificat Tratatul constituțional, în noiembrie 2004, prin votul parlamentului,
a fost Lituania iar Spania a devenit în februarie 2005, prima care l-a ratificat prin referendum.
632
Pe data de 1 ianuarie 2007, când România și Bulgaria au devenit state membre ale UE,
Tratatul constituțional fusese ratificat de optsprezece state (Germania, Italia, Belgia,
Luxemburg, Grecia, Spania, Austria, Finlanda, Cipru, Malta, Ungaria, Slovenia, Slovacia,
Estonia, Lituania, Letonia, Bulgaria, România), șapte își suspendaseră procesul de ratificare
(Marea Britanie, Irlanda, Danemarca, Suedia, Portugalia, Cehia, Polonia) și două votaseră
împotriva ratificării (Franța, Olanda).

225
cazurile anterioare când guvernele își arătaseră susținerea deplină pentru
intrarea în vigoare a Tratatelor, nu mai era cazul și de data aceasta633, senzația
de acord deplin din cadrul Convenției cu privire la Taratul constituțional fiind
dată de metoda utilizată (metoda Convenției) care împiedica posibilitatea
exprimării veto-ului. Aceste explicații imediate sunt completate de faptul că
„respingerea populară a Tratatului constituțional era parte a unei malaise mai
extinse care se origina în nemulțumirea cetățenilor față de propriile lor
guverne și în alienarea față de UE.”634 În același timp, reacția adversă față de
guvernele naționale și față de politicile acestora cărora li se adaugă și
neliniștile privitoare la procesul de extindere (tocmai se finalizase prima etapă
a extinderii estice) nu estompează eșecul angajamentului elitelor politice de a
face procesul de integrare europeană incluziv 635. Rezultatele acestor două
referendumuri erau și simptomele afecțiunii pe care o identificase Tratatul de
la Maastricht – lipsa eficienței. Straturile aluvionare care i s-au adăugat în
forma încercărilor consecutive de reformare au atenuat tot mai mult
atașamentul cetățenilor pentru procesul de integrare.

Ceea ce a demonstrat întreg procesul constituțional a fost faptul că


atât Parlamentul European cât și Comisia Europeană – instituțiile europene
supranaționale – sunt dependente de negocierile interguvernamentale. De
aceea, eficiența UE va fi mereu dependentă de modul în care se armonizează
sau nu interesele naționale aspect ilustrat și de faptul că, din rațiuni de
pragmatism politic, decizia finală din cadrul Convenției a revenit guvernelor.
Considerând poziția statelor membre drept ultima ratio care decide soarta
integrării europene, chiar dacă procesul părea că se sofisticase prin convocare
Convenției, fostul comisar european Chris Patton considera că dintru început
procesul constituțional „a fost mort ca o pasăre Dodo.” Păstrând, în ciuda
aparențelor, și măcar din perspectiva finalității procesului, aceeași structură
și dinamică a negocierilor cu cele care se desfășuraseră până atunci, și tratatul
constituțional conserva caracterul general al celorlalte tratate, fiind dezirabil
și necesar dar, nici într-un caz fundamental. Dihotomia dintre intenții și
modul de implementare a acestora este lesne identificabilă în cadrul celor
două viziuni cu privire la Consiliul de la Laeken și la Convenția care i-a

633
Jacques Ziller, „The Treaty of Lisbon: Constitutional Treaty, Episode II”, în Designing
the Europea Union From Paris to Lisbon, ed. Finn Laursen (Basingstoke: Palgrave, 2012),
249.
634
Clive Church, David Phinnemore, „From Constitutional Treaty to the Treaty of Lisbon
and Beyond”, în European Union Politics, eds. Michelle Cini, Nievez Perez-Solorzano
Borragan, 5th edition (Oxford: Oxford University Press, 2016), 36.
635
Church, Phinnemore, „From Constitutional Treaty to the Treaty of Lisbon and Beyond”,
36.
226
urmat. Pe de o parte, John Palmeris, directorul The European Policy Centre
spunea, în decembrie 2001, ca ne vom aminti de Summit-ul de la Laeken ca
de momentul când „a fost stabilită o foaie clară de parcurs pentru dezvoltarea
viitoare a unei Uniuni Europene constituționale care va fi capabilă să-și
îndeplinească misiunea istorică a unificării europene.” Pe de altă parte, și în
deplină opoziție cu această înțelegere a integrării europene în noua sa
ipostază, dar cu argumentul interguvernamental al conferinței care trebuia să
urmeze Convenției de partea sa, Peter Norman scria în Financial Times, în
februarie 2002, ca „domnul Giscard d’Estaing va pilota un vas netestat, cu un
echipaj neexperimentat, către o destinație departe de a fi evidentă.”
Intransigența negocierilor și complexitatea tot mai accentuată a
compromisurilor care trebuiau să le medieze, ezoterismul decizional erau tot
mai des prezentate și percepute în spațiile politice naționale ca fiind intrinseci
UE și nu o implicație adversă a interguvernamentalismului exacerbat. Astfel,
Uniunea Europeană se transformase în cel mai la îndemână țap ispășitor
pentru a justifica, de (cele mai) multe ori, lipsa de performanță sau erorile
guvernărilor naționale. Într-o atare cheie trebuie, probabil, interpretată poziția
exprimată în The Economist după cele două rezultate negative din Franța și
Olanda: „visul aprofundării integrării politice și, al celebrei formule a
Tratatului de la Roma, din 1957, o uniune tot mai apropiată s-a terminat.”636
Una dintre puținele ocazii în care britanicii sunt atât de recunoscători
francezilor! Dacă votul francezilor a sancționat disfuncții grave ale Uniunii
însă, nu neapărat, frica constituționalizării. Britanicii apreciau finalul unui
proces la ale cărui disfuncții participaseră cu multă determinare; în mod
constant, unul dintre statele care a forțat compromisurile maximale și, atunci
când nu le-a obținut a cerut și obținut opt-out-uri, complicând întreg
mecanismul decizional și lăsând impresia că Europa (UE) este doar a celor
puternici a fost chiar Marea Britanie. Transferarea acestor negative în sfera
competențelor exclusive ale Uniunii Europene, nu doar exonerează Marea
Britanie, și o dată cu ea întreaga tradiție interguveramentalistă, de orice vină
ci, o transformă în victima care salută sfârșitul opresivului procesului de
integrare. Aceasta este una dintre problemele majore pe care UE trebuie să le
soluționeze după ce va reuși să identifice modul real prin care să devină ”mai
democratică, mai transparentă și mai eficientă”, să devină mai accesibilă.
Soluția este dată de combinația dintre democrație, transparență, accesibilitate
și eficiență, singura care mai rămâne de identificate fiind metoda.

636
„The Europe that Died”, The Economist, 4 iunie 2005, disponibil la
http://www.economist.com/node/4033308.
227
CAP. XIII
Extinderea „10+2” – Reîntregirea continentului european

Rezultatele negative ale referendumurilor organizate în cele două


state fondatoare – Olanda și Franța – prin care a fost respins Tratatul
Constituțional nu decurg neapărat din prevederile acestuia, cât mai curând
dintr-o serie de rațiuni care variază de la neîncrederea în anumite aranjamente
de politică internă (națională) până la îngrijorări relative procesului de
globalizare și/sau procesului de extindere. Așadar, în comparație cu
entuziasmul anilor 1990, șansa istorică transformată în realitate – de
(re)unificare a continentului european – a fost primită cu rezerve de vechea
Europă, simptom pentru ceea ce avea să fie diagnosticat drept enlargement
fatigue.
Ca majoritatea realizărilor care au marcat evoluția integrării
europene și extinderea desfășurată în două trepte – 2004, respectiv 2007 – are
un caracter dual: pe de o parte, este o garanție solidă pentru reformele
democratice din Europa Centrală și de Est și, pe de altă parte, resuscitează
abordările lansate în contextul primei jumătăți a anilor 1990, referitoare la o
„Europă a cercurilor concentrice”, o Europă cu două sau mai multe viteze. 637
Însă, dincolo de astfel de aspecte care ocupă spațiul dezbaterii academice,
această extindere a fost un eveniment istoric și politic fără precedent, care s-
a constituit în cea mai mare provocare, ca amplitudine și diversitate, cu care
s-a confruntat vreodată Uniunea Europeană. Cea de-a cincea extindere,
aproape că dublează numărul statelor membre (de la 15 la 27) și crește, în
consecință și numărul limbilor oficiale ale UE la 24, iar cei 106 milioane de
cetățeni ai noilor membri marchează o creștere a populației UE cu 28%. Doar
că, toate statele candidate (cu excepția Maltei și a Ciprului) erau relativ

637
În 1994 (anul în care discuția despre reforma instituțiilor UE era destul de tensionată,
tocmai pe fondul extinderii) un grup parlamentar german comun CDU-SPD a dat publicității
un raport coordonat de Karl Lamers și Wolfgang Schauble care sugera că dacă unele state
doresc să înainteze mai repede în procesul de integrare să poată face acest lucru. Câteva zile
mai târziu, într-un interviu, primul ministru francez – Edoaurd Balladur – susținea
posibilitatea unui nucleu franco-german care să justifice concentricitatea viitorului integrării
europene. Dintr-o cu totul altă perspectivă, de natură a-i susține scepticismul față de
aprofundarea integrării, primul ministru britanic, John Major, a susținut la rândul său o
Europă ”multiplă” însă, nu în termenii unui nucleu dur cât, mai curând, în termenii unei
Europe a la carte, care să permită neparticiparea unor state la anumite politici comune.
228
sărace, cu un PIB mediu pe cap de locuitor reprezentând doar 40% din media
comunitară, fapt reflectat în majorarea cu doar 5% a PIB-ul real al Uniunii
după extindere; prin comparație, atunci când în 1986, Spania și Portugalia au
devenit state membre, PIB-ul lor mediu pe cap de locuitor era de 70% în
raport cu media comunitară, calculată în funcție de numărul membrilor de
atunci. Aceste disparități semnificative care impun o serie de mecanisme
redistributive care susțin transferurile financiare majore dinspre cei bogați
către cei mai puțin prosperi creează condiții pentru aplicarea preferențială a
legislației europene și, în consecință, pot afecta și, cel mai adesea, afectează
negativ funcționarea pieței unice și a uniunii monetare. În plus, acestei
diferențe de prosperitate i se adaugă și un profund profil agrar al statelor
central și est europene care se va reflecta în presiunea sensibilă exercitată
asupra politicii agricole comune.
Prin anularea aranjamentelor specifice perioadei Războiului Rece
se deschide, după 1990, posibilitatea reconstrucției culturale, politice și
economice a Europei. Căderea regimurilor comuniste a fost interpretată atât
de cetățeni cât și de elitele politice din centrul și estul Europei ca parte a
„reîntoarcerii la Europa”638, reflectată în consensul quasi-majoritar al
partidelor politice pentru aderarea acestor state la NATO și UE 639, precum și
în faptul că cele mai multe și mai importante reforme instituționale și
structurale au fost făcute pe baza acestei teleologii. Ceea ce fusese un proces
occidental de extindere, subsumat în cea mai mare parte geopoliticii
Războiului Rece, lasă loc unei viziuni mult mai integrativ europene, întrucât
„extinderile anterioare au avut loc într-o Europă divizată între Est și Vest, pe
când această extindere o unește”640 făcând din Uniunea Europeană o structură
continentală. În același timp, o dată cu sfârșitul Războiului Rece, UE nu mai
avea legitimitatea de a aparțin exclusiv Europei Occidentale, întrucât propria
sa retorică incluziv pan-europeană o făcea accesibilă „oricărui stat
european.”641 De aceea, reîntoarcerea la Europa și recunoașterea propriei lor
europenități (a apartenenței la familia europeană) erau traductibile pentru
638
Wade Jacoby, The Enlargement of the European Union and NATO. Ordering from the
Menu in Central Europe (Cambridge: Cambridge University Press, 2004).
639
Jacoby, The Enlargement, p. 21.
640
Graham Avery, „EU Expansion and Wider Europe”, în The European Union: How Does
It Work?, eds. Elizabeth Bomberg, John Peterson, Alexander Stubb, 4th edition (Oxford:
Oxford University Press, 2015), 174.
641
Tratatul de la Paris (CECO), în articolul 98 specifica natura incluzivă a procesului de
integrare, statuând că ”orice stat european poate solicita accederea la prevederile acestui
Tratat”; într-o manieră similară, articolul 237 din Tratatul instituind Comunitatea Economică
Europeană (CEE) și articolul 205 din Tratatul instituind Comuniatea Europeană a Energiei
Atomice (EURATOM) prevedeau că „orice stat european poate candida pentru a deveni
membru al Comunității.”
229
Țările Europei Centrale și de Est în dobândirea statutului de membru UE ca
un fel de „medalie de onoare, ca o parafă a recunoașterii politice și ca o cale
către prosperitate.”642

XIII. 1. Sfârșitul Războiului Rece – motivații, sprijin și


condiționalități
Într-o manieră sintetică, dincolo de diferențele existente între
statele celui de-al cincilea val al extinderii, pot fi identificate o serie de
motivații (inter-relaționate) care le justifică alegerea. Astfel, din punct de
vedere economic, restructurarea economiilor centralizate și succesul tranziției
la economia de piață, și pe cale de consecință prosperitatea, puteau fi
garantate adoptând normele și standardele sistemului comunitar, statele
comuniste considerând statutul de membru al UE o condiție esențială pentru
succesul lor economic. Însă, Uniunea nu era atrăgătoare doar pentru cadrul
său riguros economic, pentru asigurarea accesului pe piața liberă sau pentru
suportul financiar, ci reprezenta, mult mai important, șansa de a redescoperi
și de a pune în practică principiile și valorile specifice sistemelor politice
democratice, garantate de statutul de membru, așa cum se întâmplase în cazul
Greciei, Spaniei și Portugaliei; pentru est europeni „extinderea constituia
mijlocul prin intermediul căruia putea fi parcurs drumul de la periferia spre
centrul Europei.”643 Modernizarea și democratizarea acestui spațiu impuneau
aplicarea modelului european, care sub forma procesului de integrarea se
dovedise de succes în Europa (de Vest) după cel de-al Doilea Război Mondial.
De aceea, atitudinile pro-europene ale statelor central și est europene au fost
dublate de exportul dinspre Uniunea Europeană a instituțiilor, normelor și
practicilor ce urmau să le garanteze creștere economică, stabilitatea politică
și securitate (la granițe).644 Nu în ultimul rând, Uniunea Europeană completa
garanțiile de securitate oferite deja de NATO cu cele de natură soft, puse la
dispoziție de „un sistem geopolitic de inspirație kantiană,” 645 pentru care
extinderea nu reprezintă altceva decât reafirmarea valorilor europene
fundamentale: pace, stabilitate, democrație și prosperitate. Și din această
perspectivă, consolidarea statutului de state europene, era o asigurare în plus
că reîntoarcerea în sfera de influență a fostei Uniuni Sovietice era
improbabilă, dacă nu chiar imposibilă. În semantica unei astfel de abordări a

642
Dinan, Europe Recast. A History of European Integration, 268.
643
Ania Krok-Paszkowska, Jan Zielonka, ”European Union Enlargement”, în European
Politics, eds. Colin Hay, Anand Menon (Oxford: Oxford University Press, 2007), 374. 367-
385.
644
Krok-Paszkowska, Zielonka, ”European Union Enlargement”, 373.
645
Sylvain Kahn, Geopolitica Uniunii Europene (Chișinău: Cartier, 2008), 98.
230
securității, Tony Blair declara în noiembrie 2002 că „extinderea va augmenta
spațiul european de pace, democrație și prosperitate. Vom fi mai siguri și mai
în siguranță prin îmbunătățirea cooperării în probleme de control la frontieră,
azil și imigrație, a eforturilor comune de a combate criminalitatea
transfrontalieră și a implementării standardelor comune de mediu.”
Logica Războiului Rece, transpusă în confruntarea dintre cele
două blocuri politico-militare a transformat Uniunea Sovietică într-un
argument important al consolidării integrării europene. 646 Ireconciabilitatea
dintre cele două structuri este reflectată, pe de o parte, de faptul că URSS a
interzis orice fel de legături economice și diplomatice între Comunitatea
europeană și statele din sfera sa de influență, argumentând necesitatea
medierii lor de către CAER (organizație care, la inițiativa Moscovei, s-a dorit
a fi versiunea comunistă a instituționalizării integrării europene). Pe de altă
parte, Comunitatea Europeană a recunoscut legitimitatea acestei structuri abia
în 1988, când deja Uniunea Sovietică începuse să-și piardă autoritatea asupra
sferei sale de influență. În aceste condiții, ale faliei care despărțea cele două
lumi, dispariția abruptă a comunismului a creat un vid care genera
incertitudine cu privire la capacitatea recent eliberatelor state din Europa
Centrală și de Est de a-și susține prin eforturi proprii securitatea, democrația
și prosperitatea naționale. În plus, în condițiile extrem de previzibile, în care
nu ar fi reușit acest lucru, prin contagiune instabilitatea ar fi putut afecta chiar
vestul continentului european. Prin urmare, pe fondul acestor transformări
rapide, guvernele occidentale au decis să ofere ajutor extern pentru a susține
procesul de tranziție. Astfel, în urma unui Summit G7 desfășurat la Paris, în
iulie 1989, s-a decis inițierea unui prim instrument financiar care să susțină
reformele din Europa răsăriteană, iar în decembrie, același an, Consiliul de
Miniștri adopta reglementarea prin care era înființat programul PHARE
(Polonie et Hongrie: Actions pour la Reconversion Economique) destinat
finanțării și participării la finanțarea proiectelor care vizau restructurarea
economică.647 Inițial, programul era destinat doar celor două state-pionier în
procesul de democratizare și de liberalizare economică (Polonia și Ungaria)
însă, ulterior a devenit prescurtarea pentru Programul de ajutor comunitar
pentru Țările Europei Centrale și de Est. Obiectivul incipient al primului
program de pre-aderare a fost dezvoltarea infrastructurii și promovarea
coeziunii economice și sociale. Începând cu 1995, când Consiliul european
de la Madrid a accentuat importanța capacității administrative de
646
Stephen M. Walt, „Does Europe Have a Future?”, Foreign Policy, 16 July 2015, disponibil
la https://foreignpolicy.com/2015/07/16/does-europe-have-a-future-stephen-walt-testimony-
house-foreign-affairs-committee/.
647
Council, Council Regulation (EEC) 3096/89, disponibil la https://eur-lex.europa.eu/legal-
content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:31989R3906&from=EN.
231
implementare a normelor europene, PHARE s-a concentrat aproape în
exclusivitate pe dezvoltarea structurilor, strategiilor și resurselor umane
necesare în acest sens, prin susținerea dezvoltării economiilor sociale de piață
și a instituțiilor democratice, devenind, într-o oarecare măsură, un fel de plan
Marshall pentru Europa Centrală și de Est.648 Tot în strategia începutului
anilor 1990, de stabilizare a Europei Centrale și de Est, se încadrează și
inițiativa franceză din cadrul Consiliului european de la Strasbourg
(decembrie 1989), de a înființa Banca Europeană pentru Reconstrucție și
Dezvoltare (BERD). Fără a fi o instituție comunitară, dar fiind finanțată în
proporție de peste 50% de către Comunitatea Europeană, BERD începe să
funcționeze din mai 1990 cu scopul de a finanța dezvoltarea sectorului privat,
a economiei de piață și a unui mediu politic democratic. 649 Sfârșitul anilor
1990, ca o reflectarea a complexității reformelor și a procesului de negociere,
completează asistența tehnică și financiară pentru statele central și est
europene cu două noi programe de pre-aderare, ambele create în 1999, când,
în cadrul Consiliului european de la Berlin a fost luată decizia politică de a
oferi o perspectivă financiară pentru perioada 2000-2006: ISPA, pentru
investiții în dezvoltarea infrastructurii și protecția mediului și SAPARD,
destinat susținerii sectorului agricol și dezvoltării rurale. 650
Consiliul european din iunie 1990 validează propunerea Marii
Britanii ca statele est-europene să fie asociate Comunității, iar Comisia, în
comunicarea transmisă Consiliului și Parlamentului instituționalizează
această relație în forma acordurilor de asociere sau, cum general au fost
numite acorduri europene.651 Alături de suportul tehnic și financiar,
648
Martin A. Smith, Graham Timmins, Building a Bigger Europe. EU and NATO
Enlargement in Comparative Perspective (Burlington: Ashgate, 2000), 124.
649
John Pinder, The European Community and Eastern Europe (London: The Royal Institute
of International Affairs, 1991), 86-103.
650
Consiliul European de la Berlin (martie 1999) a stabilit ca suportul financiar anual pentru
Țările Europei Centrale și de Est să fie în cuantum de 3120 milioane euro, din care: 1560
milioane euro pentru PHARE, 1040 milioane euro pentru ISPA și 520 milioane euro pentru
SAPARD.
651
Lista tuturor acordurilor de asociere:
Tară Semnarea acordului Data depunerii Acord de
european sau de asociere candidaturii de aderare asociereReferinţă JO
Bulgaria 1.3.1993 14.12.1995 JO L 358, 31.12.1994
Cipru 19.12.1972 3.7.1990 JO L 133, 21.5.1977
Estonia 12.6.1995 24.11.1995 JO L 68, 9.3.1998
Ungaria 16.12.1991 31.3.1994 JO L 347, 31.12.1993
Letonia 12.6.1995 13.10.1995 JO L 26, 2.2.1998
Lituania 12.6.1995 8.12.1995 JO L 51, 20.2.1998
Malta 5.12.1970 3.7.1990 JO L 61, 14.3.1971
232
acordurile europene reprezintă un alt mecanism important al cadrului general
în interiorul căruia s-a derulat negocierea extinderii estice. Aceste acorduri
reprezintă baza legală pentru asocierea dintre statele candidate și UE (până la
mijlocul anilor 1990 fiind semnate de toate statele) având ca scop stabilirea
zonelor libere de comerț, liberalizarea și intensificarea cooperării economice,
crearea cadrului necesar pentru / și adoptarea legislației comunitare, inițierea
și instituționalizarea dialogului politic. Dar, cel mai important, aveau ca
obiectiv central, integrarea acestor state în UE, fiind o recunoaștere a faptului
că nu există un paliativ real pentru extinderea estică.
Încă două instrumente completează cadrul formal al negocierilor
de aderare: rapoartele periodice (rapoartele de țară) și parteneriatele de
aderare. Începând cu 1998, Comisia a publicat pentru fiecare stat candidat
câte un raport periodic (anual) care reflecta stadiul negocierilor evidențiind,
pe de o parte, succesele înregistrate în aplicarea acquis-ului comunitar iar, pe
de altă parte, identificând divergențele în raport cu rigorile impuse de
accederea în Uniune. Ca parte a aceleiași strategii întărite de pre-aderare (din
care sunt parte integrantă și rapoartele de țară) au fost lansate parteneriatele
de aderare, o variantă îmbunătățită a acordurilor europene, având rolul de a
identifica domeniile prioritare în care trebuie implementată legislația
europeană, de a pregăti statele candidate pentru a îndeplini în totalitate
obligațiile care decurg din statutul de (viitor) stat membru, dar și de a unifica
într-o singură structură diferitele forme ale suportului pentru pre-aderare
oferit de UE. Fiecare parteneriat stabilea atât un set de priorități dar și de
obiective intermediare pentru îndeplinirea acestora, componenta majoră a
parteneriatului fiind Programul pentru Adoptarea Acquis-ului (PAA). Rolul
acestuia era de a stabili calendarul îndeplinirii acestor priorități precum, și de
a identifica resursele financiare și umane necesare.
Numărul și sofisticarea instrumentelor și mecanismelor de pre-
aderare sunt prin chiar ele însele un indiciu important pentru complexitatea
transformării survenite în 1990 și a implicațiilor asupra UE. Chiar dacă
existau destul de multe și întemeiate incertitudini cu privire la costurile
extinderii, care ofereau tot atâtea argumente pentru o atitudine prudentă cu

Polonia 16.12.1991 5.4.1994 JO L 348, 31.12.1993


Republica 6.10.1993 17.1.1996 JO L 360, 31.12.1994
Cehă
România 8.2.1993 22.6.1995 JO L 357, 31.12.1994
Slovacia 6.10.1993 27.6.1995 JO L 359, 31.12.1994
Slovenia 10.6.1996 10.6.1996 JO L 51, 26.2.1999
Turcia 12.9.1963 14.4.1987 JO 217, 29.12.1964

233
privire la viitorul european al statelor central și est europene, și chiar dacă UE
trecuse prin momente tensionate o dată cu semnarea și ratificarea Tratatului
de la Maastricht, rezoluția Consiliului european de la Copenhaga din 1993
recunoștea oficial (și oarecum surprinzător, având în vedere cele deja
menționate) că „statele asociate din Europa Centrală și de Est, care doresc,
pot deveni membre ale Uniunii. Aderarea va loc imediat ce o țară asociată va
fi în măsură să își asume obligațiile de membru prin îndeplinirea condițiilor
economice și politice necesare.” 652 Prin urmare, se crease fereastra de
oportunitate care permitea înlocuirea întrebării, aparent mult mai dificile –
dacă?, cu cea temporală – când se va realiza extinderea? Dar, ca o
recunoaștere a profundului decalaj dintre UE15 și viitoarele state membre și
a dificultăților majore implicate de tranziția democratică a acestora,
extinderea a fost condiționată, pentru prima dată în istoria integrării europene,
de implementarea unui set de reforme politice și economice. Având în vedere
dimensiunea neobișnuit de mare a extinderii (douăsprezece state), statele
membre urmăreau ca prin instituționalizarea pregătirii prealabile a
candidaților să evite eventuale efecte negative care ar fi putut să afecteze
stabilitatea spațiului comunitar post-aderare. În acest sens, concluziile
aceluiași Consiliu european, de la Copenhaga (iunie, 1993), au stabilit
criteriile din perspectiva cărora un stat va fi evaluat pentru aderarea la UE;
criteriile de la Copenhaga, cum au fost denumite, statuează că statutul de
membru implică următoarele:

1. stabilitatea instituțiilor care garantează democrația, statul de


drept și respectarea și protejarea minorităților;
2. o economie de piață funcțională și capacitatea de a face față
concurenței și forțelor pieței din cadrul Uniunii;
3. abilitatea statului candidat de a-și asuma și de a pune în
aplicare, în mod eficace, obligațiile asociate calității de stat membru, inclusiv
obiectivele uniunii politice, economice și monetare. Ca un corolar al acestui
ultim criteriu, Consiliul european de la Madrid (decembrie 1995) adăugat
faptul că, țara candidată trebuie să poată aplica dreprul UE și să se poată
asigura că o dată transpus în legislația națională este pus în aplicare în mod
eficace prin intermediul structurilor administrative și judiciare
corespunzătoare.653

652
European Council, Conclusions of the Presidency, Copenhagen, June 21-22 1993,
disponibil la https://www.consilium.europa.eu/media/21225/72921.pdf.
653
European Council, Conclusions of the Presidency, Madrid, December 15-16, 1995,
disponibil la http://aei.pitt.edu/1452/1/madrid_dec_1995.pdf.
234
În același timp, pentru a compensa o dată în plus temerile membrilor
că extinderea, chiar în condițiile impuse de Criteriile de la Copenhaga, nu va
afecta stabilitatea Uniunii654, Concluziile Consiliului adaugă și că „un aspect
important atât pentru interesul general al Uniunii cât și pentru cel al țărilor
candidate vizează capacitatea Uniunii de a absorbi noi membri, fără a periclita
ritmul integrării europene.”655
Deși Comisia mai propusese în 1975 și pentru aderarea Greciei o
perioadă de pregătire și de monitorizare, statele membre au respins ideea iar,
ulterior, extinderea EFTA nu a impus asemenea măsuri. Însă, condiționalitea
a devenit o necesitate pentru Europa Centrală și de Est pentru că lunga
dominație comunistă pe care o experimentaseră aceste state le îndepărtase
sensibil de valorile democratice occidentale și, de asemenea, dorința
manifestă a tuturor statelor de a reveni la familia europeană puneau o
presiune imensă asupra UE. Dintr-o atare perspectivă, pentru statele membre,
„extinderea estică reprezenta atât o provocare cât și un test nu doar în termenii
contribuției materiale pe care pot și doresc să o realizeze, ci și în termenii
propriilor lor concepții morale și spirituale. Răspunsul Uniunii va arăta dacă
poate și intenționează să devină cel mai important pilon al ordinii
continentale, alături de o democratizată și redevenită stabilă Rusia și,
împreună cu SUA.”656 Chiar dacă această afirmație era parte a unui argument
care urma să fundamenteze o Uniune cu „mai multe viteze”, rămâne totuși
valabilă relevanța provocării pe care și-a asumat-o și pe care a reușit să o
depășească, uneori într-o manieră imperfectă, UE. Iar, insolitul condițiilor
necesar de a fi îndeplinite în perioada de pre-aderare a fost parte integrantă a
răspunsului european.
Condiționalitățile deschid o perspectivă duală asupra strategiei
impuse de Uniunea Europeană pentru a gestiona Europa Centrală și de Est.
Pe de o parte, extinderea a fost interpretată ca fiind instrumentul pe care
Uniunea l-a utilizat pentru a-și impune dominația asupra statelor sărace, foste
comuniste, reușind să profite de vidul de putere produs de dispariția Uniunii
Sovietice. Astfel, UE a sfârșit prin a controla atât politic cât și economic o
mare parte a Europei. printr-un exercițiu clasic de construcție imperială.657 Pe
de altă parte, condiționalitățile înglobate în Criteriile de la Copenhaga, sunt

654
Dimensiunea extinderii impunea o serie de reforme politice și ale procesului decizional
care depășeau rezultatele pozitive negociate prin Tratatul de la Maastricht.
655
European Council, Conclusions of the Presidency, Copenhagen, June 21-22 1993, punct
14.
656
Karl Lamers, A German Agenda for European Union (London: Federal Trust for
Educational and Research/Konrad Adenauer Foundation, 1994), 12.
657
Jan Zielonka, Europe as a Empire. The Nature of the Enlarged European Union (Oxford:
Oxford University Press, 2006).
235
decriptate în cheia puterii soft pe care Uniunea a exercitat-o și încă o mai
exercită asupra vecinilor săi și nu numai. Statele central și est europene au
respectat aceste condiții pentru că și-au dorit să le respecte, pentru că
reformele, aparent impuse de Bruxelles, erau parte integrantă a agendei
politice interne. Ceea ce au reușit să determine negocierile de aderare nu a
fost colonizarea Europei de Est ci, dimpotrivă, au reprezentat un accelerator
pentru reformele care oricum se doreau a fi realizare dar, poate că, acest fapt
s-ar fi realizat mut mai greu. În acest mod, prin condiționalitate, s-a înfăptuit
(re)europenizarea Europei Centrale și de Est. Uniunea și-a dovedit puterea
normativă și de transformare 658 prin faptul că, din punct de vedere economic,
politic, din punct de vedere al drepturilor omului și al justiției sociale s-a
dovedit un model de urmat pentru toate statele candidate. În această cheie,
chiar dacă privim către Uniunea Europeană ca spre un imperiu în ascensiune
atunci, ar trebui să constatăm că „procesul a fost și este mai curând unul
voluntar decât unul coercitiv, mai curând bazat pe recompense și stimulente
decât pe coerciție”659, sau în termenii unuia dintre președinții Comisiei
Europene – Jose Manuel Durao Barosso – „Uniunea Europeană este primul
imperiu nonimperial.”

XIII. 2. Instrumente și strategii de extindere


Dacă, văzută din perspectiva statelor candidate, integrarea era suma
dintre răsplata pentru experiența totalitară la care fusese expusă Europa
Centrală și de Est și dorința acestor state de a se realătura unui spațiu politic
și cultural, din care fuseseră abuziv excluse, respectând rigorile reformelor
democratice, evident că pot fi identificate și strategii argumentative din
perspectiva Uniunii Europena care justifică integrarea.660 Explicațiile
constructiviste pledează pentru valoarea aspectului identitar transpusă în
„discursul unei identități colective a UE, caracterizată de responsabilitatea
pentru TECE (Țările Europei Centrale și de Est) și care a devenit aspect
central al politicii UE.”661 Victimă a propriei sale „capcane retorice”, Uniunea

658
Heather Grabbe, The Eu’s Transformative Power. Europenization through Conditionality
in Central and Eastern Europe (Basingstoke: Palgrave, 2006).
659
Krok-Paszkowska, Zielonka, „European Union Enlargement”, 374.
660
Pentru o prezentare concurentă a celor două modele interpretative ale extinderii și
condiționalității – cel constructivist, respective cel raționalist – a se vedea: Heather Grabbe,
Ulrich Sedelmeier, „The Future Shape of the European Union”, în Reasearch Agendas in EU
Studies. Stalking the Elephant, eds. Michelle Egan, Neill Nugent, William E. Peterson
(Basingstoke: Palgrave, 2010), 375-397.
661
Ulrich Sedelmeier, „Eastern Enlargement: Risk, Rationality and Role Compliance”, în
The State of the European Union: Risks, Reform, Resistance, and Revival, Maria Green
Cowles, Michael Smith, vol. 5 (Oxford: Oxford University Press, 2000), disponibil la
236
a trebuit să definitiveze extinderea nu eminamente dintr-o îngrijorarea
altruistă pentru respectarea drepturilor omului, dar cu certitudine, din motive
mai complexe decât simplele calcule instrumentale. 662 Într-un alt spectru
analitico-explicativ, justificarea extinderii, din orizontul statelor membre,
este subsumată unui duble argument pragmatic-rațional. 663 Din punct de
vedere politic și al securității era esențial ca Uniunea Europeană să se
învecineze cu state care aveau regimurile politice democratice. Pe cale de
consecință, reforma în acord cu valorile și principiile enunțate la Copenhaga
și, ulterior, extinderea, au devenit parte integrantă a politicii externe europene.
În acord cu această viziune, în posteritatea extinderii estice, Uniunea a inițiat
Politica Europeană de Vecinătate (PEV), al cărei obiectiv este tocmai acela
de extinde zona de stabilitate, prosperitate și securitate de la granițele sale;
dialogul politic și dezvoltarea a schimburilor economice (până la posibila
integrare economică) cu statele vizate urma să creeze un cerc de prieteni care
să înconjoare Uniunea. Doar că, de data aceasta, recompensa nemaifiind
implicit extinderea, propunerea viza doar posibilitatea de a fi precum statele
membre și nu de a fi unul dintre acestea. Extinderea estică nu a fost doar un
laborator pentru testarea componentelor non-militare ale unei strategii
complexe de securitate ci, prin redimensionarea geografică și demografică, a
făcut din Uniunea Europeană o prezență mai consistentă pe scena relațiilor
internaționale. Cea de-a doua rațiune pragmatică pentru extindere constă în
avantajele economice pe care Uniunea le dobândește. Pe de o parte, accederea
în UE a unor economii mai slab dezvoltate și mult mai puțin eficiente face
posibilă o serie de investiții, în condițiile creșterii predictibilității mediului
economic respectiv, tocmai ca urmare a dobândirii statului de stat membru
(mai mult, pentru a garanta stabilitatea și predictibilitatea, articolele 6 și 7 din
TUE prevăd sancțiuni semnificative pentru statele care nu respectă obligațiile
asumate). În al doilea rând, extinderea majorează sensibil piața unică, cele
peste 100 milioane de locuitori din noile state membre reprezentând un
argument în plus pentru noi oportunități economice (pentru noi afaceri).664

http://www.oxfordscholarship.com/view/10.1093/0198297572.001.0001/acprof-
9780198297574-chapter-9.
662
Helen Sjursen, „Why Expand? The Question of Legitimacy and Justification in the EU’s
Enlargement Policy”, Journal of Common Markets, 40, no. 3 (March 2003): 509.
663
A se vedea și Nugent, The Government and Politics of the European Union, 67-68.
664
În acest sens, Bieler argumentează că unul dintre susținătorii extinderii a fost ERT
(European Round Table of Industrialists) care grupează directorii executivi ai companiilor
transnaționale europene. ERT a făcut lobby la nivelul Comisiei pentru facilitarea extinderii
astfel încât „promisiunea statutului de stat membru să restructureze Europa Centrală și de
Est”, dar concomitent, să impulsioneze „dezvoltarea UE și satisfacerea nevoilor capitalului
transnațional european ... care dorea extinderea acumulărilor capitaliste în Europa Centrală
și de Est”, Andreas Bieler, „The Struggle over EU Enlargement: A Historical Materialist
237
Depunerea candidaturii pentru aderare și, ulterior semnarea
acordului de asociere (acordul european) reprezintă primii pași pe care statele
central și est europene i-au parcurs pentru accederea în UE. A durat mai mult
de zece ani pentru ca acest proces să se încheie fiind pentru prima dată când
„au fost aplicate criterii politice, economice și legale, când au fost redactate
rapoarte de progres, când a fost dezvoltată o strategie de pre-aderare fondată
pe acorduri care decurg din tratate bilaterale dar care încorporează și
parteneriatele de aderare, pe asistență tehnică și pe participarea statelor
candidate în cadrul programelor Comunității; a fost o experiență care a
implicat schimbarea și adaptarea atât a Uniunii Europene cât și a statelor
candidate și, este o experiență care s-a finalizat cu extinderea big-bang.”665
În cadrul Consiliului european desfășurat în Corfu (iunie 1994) a fost
reiterat faptul că baza relațiilor dintre UE și statele candidate este reprezentată
de Concluziile Consiliului european de la Copenhaga și de acordurile
europene; de asemenea, i s-a solicitat Președinției și Comisiei Europene
elaborarea unui raport care să prezinte strategia pentru extindere și, în același
timp, să analizeze progresele înregistrate de statele candidate. Răspunsul la
cererea pentru redactarea acestei strategii care să pregătească statele pentru
extindere s-a concretizat în Anexa IV a Concluziilor Consiliului european de
la Essen (decembrie 1994), ocazie cu care se introduce și ideea strategiei de
pre-aderare. Pe baza acestei strategii și la susținerea expresă a președinției
germane a UE (începând cu iulie 1994, când îî ia locul celei grecești) în cadrul
aceluiași consiliu european a fost lansată necesitatea instituirii unui dialog
structurat între statele membre și TECE care să se constituie în cadrul necesar
pentru discutarea problemelor de interes comun și să permită statelor
candidate să se familiarizeze cu funcționarea și activitățile specifice celor trei
piloni ai UE. Acest cadru se traducea prin întilniri ministeriale regulate între
cele două părți precum și prin întâlnirile anuale dintre șefii de state și de
guverne ai acelorași părți, desfășurate de data, aceasta în marja consiliilor
europene (prefigurând practic, viitoarele sesiuni ale Consiliului într-o Europă
extinsă). Principala preocupare în cadrul acestor întâlniri a fost legată de
modul în care statele central și est europene urmau să adopte gradual acquis-
ul pieței interne. Însă, pentru ca acest obiectiv să se materializeze era necesară
o reformă legislativă profundă fapt pentru care Comisia a fost însărcinată să
elaboreze o Cartă Albă care să surprindă pașii pe care un stat aplicant trebuie
să îi parcurgă pentru a participa la piața internă. Consiliul european din iunie

Analysis of European Integration”, Journal of European Public Policy 9, no. 4 (Aug. 2002):
590.
665
Marise Cremona, „Introduction”, în The Enlargement of the European Union, ed. Marise
Cremona (Oxford: Oxford University Press, 2003), 1.
238
1995 a adoptat acest document în baza căruia, pentru a participa la piața unică,
statele candidate nu trebuiau doar să adopte o legislație în acord cu această
exigență ci, urmau să-și revizuiască în întregime structurile legale,
administrative și economice. Tocmai pentru că provocările economice,
politice și administrative erau majore, Comisia a decis reformarea PHARE,
oferindu-le astfel statelor candidate un program general de finanțare a
dezvoltării unor structuri birocratice de reglementare performante.
În decembrie 1995, ca reacție la candidaturile pentru aderare ale
statelor din estul Europei, Consiliul european de la Madrid solicită Comisie
să analizeze implicațiile extinderii asupra UE și, concomitent, să evalueze
(sub forma emiterii unor opinii) fiecare stat membru, evidențiind că „această
procedură va asigura un tratament egal pentru toate țările candidate.”666
Împreună, raportul și opiniile au dat substanță unei comunicări a Comisiei
intitulată Agenda 2000: pentru o Europă mai puternică și mai extinsă 667. În
aproximativ 1300 de pagini, documentul oferea o perspectivă generală cu
privire la dezvoltarea Uniunii Europene analizând impactul pe care extinderea
îl va avea asupra Uniunii în ansamblul său, evaluând în detaliul fiecare dintre
statele candidate și, propunând un nou cadru financiar pentru viitoarea
structură a UE. În acest fel, Agenda 2000 devenea „cadrul general pentru
integrarea progresivă a statelor din Europa Centrală și de Est în UE, pe baza
evaluării în detaliul a gradului lor de pregătire.”668
Între timp, adoptarea Tratatului de la Amsterdam (iulie 1997)
confirma condiționalitatea inițiată o dată cu Consiliul de la Copenhaga (1993)
stipulând că: „orice stat european care respect valorile prevăzute la articolul
2 și care se angajează să le promoveze poate solicita să devină membru al
Uniunii” (art. 49) în condițiile în care articolul 2 prevede că „Uniunea se
întemeiază pe valorile respectării demnității umane, libertății, democrației,
egalității, statului de drept, precum și pe respectarea drepturilor omului,
inclusiv a drepturilor persoanelor care aparțin minorităților. Aceste valori sunt
comune statelor membre într-o societate caracterizată prin pluralism,
nediscriminare, toleranță, justiție, solidaritate și egalitate între femei și
bărbați.”669

666
European Council, Conclusions of the Presidency, Madrid, December 15-16, 1995, 48.
667
European Commission, Agenda 2000: For a Stronger and Wider Europe, July 1997,
disponibil la https://ec.europa.eu/agriculture/sites/agriculture/files/cap-history/agenda-
2000/com97-2000_en.pdf,
668
Anna Michalski, „The Enlarging European Union”, în Originis and Evolution of the
European Union, ed. Desmond Dinan, 2nd edition (Oxford: Oxford University Press, 2014),
292.
669
TUE, art. 49.
239
Pe baza aplicării criteriilor de la Copenhaga, Agenda 2000 propune
următoarele concluzii: 670

- din punct de vedere al criteriului politic – democrație și stat de


drept, drepturile omului și respectul pentru minorități – exceptând Slovacia,
deși unele prograse mai trebuie făcute, toate statele au dezvoltat un cadru
constituțional- instituțional în acord cu exigențele acestui criteriu;
- din punct de vedere al criteriului economic – economie de
piață, presiuni competitive și forțe ale pieței – deși nu au fost făcute progrese
substanțiale, reformele structurale trebuie să continue, cu precădere în
sectoarele financiar și bancar și în securitatea socială; deși este posibil ca într-
o perspectivă de câțiva ani, unele state să îndeplinească dubla condiționalitate
a criteriului economic, deocamdată niciun stat nu reușește acest lucru.
- din punct de vedere al acquis-ului comunitar – toate statele au
început să încorporeze reglementările europene în legislația națională, însă
procesul trebui să continue.

De asemenea, Comisia recomanda începerea negocierilor de aderare


cu cinci dintre statele Europei Centrale și de Est – Cehia, Polonia, Ungaria,
Slovenia și Estonia – precum și cu Cipru și amânarea negocierilor cu celelalte
cinci state – Bulgaria, România, Slovacia, Letonia și Lituania până când
acestea vor încheia tranziția economică (excepția era reprezentată de
Slovacia, pentru care Comisia constatase motive politice care justificau
amânarea; de asemenea, la acea dată Malta își suspendase candidatura).
Recomandarea Comisiei a fost acceptată de Consiliul european
desfășurat la Luxembourg (decembrie 1997), stabilindu-se ca negocierile de
aderare cu ”valul 5+1”671 să înceapă în martie 1998. Pentru a diminua senzația
că celelalte state au fost excluse din procesul de extindere, liderii europeni au
propus ca negocierile stabilite pentru 30 martie (1998) să înceapă la Londra,
într-un cadru lărgit (26 de participanți) care să grupeze atât statele membre
cât și toate statele candidate. Începerea negocierilor cu primul grup de state
s-a desfășurat în paralel cu lansarea „strategiei întărite de prea-aderare”,
decisă în cadrul aceluiași Consiliu de la Luxembourg. Așa cum susținea
Agenda 2000, „Strategia întărită de pre-aderare are două obiective majore. În
primul rând, de a grupa diferitele forme de susținere oferite de Uniune într-
un cadru unic, Parteneriatele de Aderare, și de a acționa împreună cu statele
candidate, în același cadru, în baza unui program clar definit pentru a le
pregăti pentru statutul de state membre, implicând din partea acestora

670
European Commission, Agenda 2000.
671
Nugent, The Government and Politics of the European Union, 60.
240
angajamentul pentru anumite priorități și pentru un calendar de realizare a
acestora. În al doilea rând, de a familiariza statele candidate cu politicile și
procedurile Uniunii prin posibilitatea participării lor în cadrul programelor
Comunității.”672 Obiectivele acestea urmau să devină realitate prin
intermediul a trei componente majore: parteneriatele de aderare, rapoartele
anuale de progres și ajutorul crescut pentru pre-aderare (prin completarea
programului PHARE cu ISPA și SAPARD).
Prin introducerea „strategiei întărite de pre-aderare”, multilateralul
dialog structurat a fost înlocuit cu strategie bilaterală în cadrul căreia
problemele integrării erau analizate țară cu țară.673 Începerea negocierilor de
aderare într-o manieră diferențiată reflecta pe de o parte consensul dintre
Franța și Germania dar, în același timp era o manieră convenabilă Franței de
a adopta o strategie diferită de cea susținută de Statele Unite prin extinderea
rapidă a NATO; prin aceasta era evitată eventuala înțelegere a faptului ca UE
este dependentă de la deciziile de la Washington. Însă, dincolo de această
aparentă victorie tactică, decizia de la Luxembourg cu privire la etapizarea
extinderii este criticabilă din cel puțin trei puncte de vedere. 674 În primul rând,
din punct de vedere strategic, cronicizarea turbulențelor din Balcani precum
și războiul din Kosovo au readus în discuție legătura dintre extinderea UE și
securitatea zonei; pe acest fundal, instabilitatea putea să se extindă și în sud-
estul Europei urmare a faptului că o nouă linie de demarcație lua locul celei
din timpul Războiului Rece. În al doilea rând, s-a dovedit că distanța dintre
statele invitate să înceapă negocierile și celelalte nu era atât de mare, fiind tot
mai rapid diminuată. Pe de altă parte, o interpretare diferită pentru reducerea
rapidă a diferențelor accentuează faptul că, tocmai neincluderea inițială în
grupul „5+1”, nu doar că nu a demoralizat aceste state ci, dimpotrivă, a produs
efectul advers, al accelerării reformelor pentru a le ajunge din urmă pe
primele.675 În al treilea rând, summit-ul de la Luxembourg nu doar că a făcut
diferența între primul și cel de-al doilea val al extinderii estice dar, a decis că
Turcia – care își depusese candidatura încă din 1987 – nu era încă eligibilă.
Aceasta după ce, Comisia mai exprimase o părere negativă în legătură cu
candidatura Turciei în 1989, oferind, pe de altă parte, în 1993 o părere
pozitivă față de candidaturile Maltei și a Ciprului, depuse în 1990; mai mult,
Ciprul era inclus în primul grup al statelor candidate pe când Turcia,
refuzându-i-se cu fermitate accesul la strategia de pre-aderare, era complet
exclusă din calculele pentru un viitor al doilea val, în ciuda faptului că în
672
European Commission, Agenda 2000.
673
Marc Maresceau, „Pre-accesision”, în The Enlargement of the European Union, ed.
Marise Cremona (Oxford: Oxford University Press, 2003), 20.
674
Nugent, The Government and Politics of the European Union, 60.
675
Dinan, Ever Closer Union. An Introduction to European Integration, 139.
241
cadrul aceluiași consiliu extinderea fusese definită ca „un proces
comprehensiv, incluziv și în desfășurare.”
În încercarea, de această dată, de a compensa frustrarea Turciei de a
fi fost din nou exclusă din procesul de extindere, Consiliul european a propus
convocarea unei Conferințe europene, care să grupeze statele membre, cele
11 state candidate și Turcia, într-un format care reproducea într-o oarecare
măsură dialogul structurat (la care tocmai se renunțase). În ciuda faptului că
s-a dorit a fi „un forum destinat consultărilor politice multilaterale, destinat
abordării problemelor generale cu care se confruntă participanții și
aprofundării cooperării lor în politica externă și de securitate, justiție și afaceri
interne, și alte domenii de interes comun, în particular cele care vizează
aspectele economice și cele de mediu” 676, în realitate nu s-a dovedit a fi decât
„un premiu de consolare oferit Turciei” 677, dar pe care aceasta l-a refuzat.
Denunțând acest tratament, Turcia a refuzat participarea la primele două ediții
ale conferinței (Londra – februarie 1998 respectiv, Luxembourg – octombrie
1998), fapt pentru care în 1999 nu s-a mai organizat. Conferințele europene
au fost reluate (nu cu o anumită periodicitate) după ce, în urma summit-ului
de la Helsinki (decembrie 1999) strategia de extindere a fost revizuită, ocazie
cu care Turciei i s-a recunoscut oficial statutul de țară candidată, iar UE a
renunțat la extinderea (către est) în valuri succesive.

XIII. 2. 1. Formatul „10+2”


Cel de-al doilea raport periodic de evaluare redactat de Comisia
europeană, în octombrie 1999, în ciuda evidențierii unor disfuncții și întârzieri
în aplicarea normelor europene, recomandă totuși începerea negocierilor cu
toate țările candidate (în formatul „10+2”). Consiliul de la Helsinki preia
această recomandare și autorizează începerea negocierilor de aderare și cu
celelalte „5+1” state (Bulgaria, România, Slovacia, Letonia, Lituania și
Malta), precizând că accederea în UE se va face exclusiv în baza progresului
înregistrat în cadrul negocierilor și nu în acord cu data începerii acestora.
Astfel, în februarie 2000 vor începe negocierile și cu cel de-al doilea val de
state, extinderea fiind întrevăzută a se realiza înainte de iunie 2004, momentul
stabilit pentru desfășurarea alegerile pentru Parlamentul European. Deja
menționata acordare de statut de stat candidat Turciei este un alt aspect major
al momentului Helsinki, 1999.

676
European Council, Conclusions of the Presidency, Luxembourg, 12-13 December 1997,
disponibil la europa.eu/rapid/press-release_DOC-97-24_en.pdf.
677
Oudenaren, Uniting Europe. An Introduction to the European Union, 362.
242
Schimbarea de perspectivă din cadrul Consiliului de la Helsinki a
fost influențată de o serie de modificări ale contextului internațional. 678 În
primul rând presiunea și influența provenite dinspre SUA pentru ca UE să
urmeze scenariul de extindere NATO se diminuaseră ca urmare a faptului că
amenințarea de securitate provenită dinspre Rusia nu mai părea iminentă. Pe
de altă parte, statele care rataseră momentul 1998, deveneau tot mai
nemulțumite de tratamentul la care erau supuse (mai ales că înregistrau
progrese semnificative în procesul de reformă). Nu în ultimul rând,
schimbarea percepției politice cu privire la aderarea la UE în Malta, în urma
alegerilor din septembrie 1998, a creat un precedent care cu greu putea să fie
refuzat celorlalte state; pe de altă parte, odată cu aderarea Maltei creștea
numărul statelor mediteraneene, contrabalansând astfel mult mai ușor afluxul
statelor provenite din Europa Centrală și de e Est (această balansare era foarte
importantă în condițiile în care interesele, traduse în asistență pentru
diminuarea diferențelor economice și pentru creșterea coeziunii, erau majore
pentru ambele grupuri de state).
Negocierile declanșate cu statele candidate vizau acquis-ul
comunitar în întregul său care, începând cu 1998, fusese structurat în 31 de
capitole și se derulau în 3 stadii. 679 Primului stadiu, era un proces de screening
multilateral în cadrul căruia Comisia împreună cu statele candidate examina
fiecare capitol din acquis. Cel de-al doilea stadiu al negocierilor era
reprezentat de negocierile bilaterale dintre Comisie și statele candidate,
Comisia analizând gradul transpunerii și implementării legislației europene
(specifice celor 31 de capitole) în fiecare dintre state. Ultimul stadiu, era cel
al negocierilor bilaterale individuale dintre guvernele statelor UE reprezentate
de către Președinție și statul candidat, în vederea stabilirii perioadelor de
derogare (de tranziție), a pachetului financiar și, nu în ultimul rând, a datei de
accedere.
În contextul marcat de aceste negocieri dar dublat și de necesitatea
definitivării reformei instituționale care să susțină viabilitatea extinderii (CIG
din 2000), în noiembrie 2000, Comisia a dat publicității un document intitulat
„Enlargement Strategy Paper”680 prin care era revizuită strategia extinderii
prin încorporarea unui cadru de negociere mai flexibil și prin stabilirea unei
foi de parcurs (road-map) care stabilea când trebuie închise capitolele de

678
Bache, Bulmer, George, Parker, Politics in the European Union, 528.
679
Derek Beach, The Dynamics of Euroepan Integration. Why and When EU Institutions
Matter, Basingstoke: Palgrave, 2005, p. 222.
680
European Commission, Enlargement Strategy Paper. Report on progress towards
accession by each of the candidate countries, disponibil la
https://ec.europa.eu/neighbourhood-
enlargement/sites/near/files/archives/pdf/key_documents/2001/strategy_en.pdf.
243
negociere și când trebuie finalizate negocierile. Asumând această foaie de
parcurs, Summit-ul de la Nisa a prevăzut că „UE poate să primească noii
membri, care finalizează negocierile, începând cu sfârșitul anului 2002, în
speranța că vor putea să ia parte la alegerile europarlamentare din 2004.”681
Urmare a progresului negocierilor, în cadrul Consiliul european de la
Goteborg (iunie 2001) liderii statelor membre au confirmat speranța că
tratatele de aderare vor putea fi finalizate, cu statele care îndeplinesc
condițiile, la sfârșitul anului 2002 (decembrie 2002). Consiliul european de la
Laeken, din decembrie 2001, confirmă acest calendar al extinderii și, în plus,
anunță statele care vor fi gata să devină membre începând cu 2004, anume:
Cehia, Polonia, Ungaria, Slovenia, Slovacia, Estonia, Letonia, Lituania,
Cipru și Malta. „Scena era astfel pregătită pentru extinderea big-bang”682, de
pe care lipseau România și Bulgaria din cauza performanțelor precare în
implementarea legislației UE.
În octombrie 2002, raportul Comisiei europene reafirmă scenariul
Laeken 10 și confirmă ca România și Bulgaria încă nu îndeplinesc criteriile
de aderare dar, că vor putea deveni membre în 2007. Consiliul european de la
Bruxelles desfășurat la sfârșitul aceleiași luni va lua deciziile finale privitoare
la alocațiile financiare pentru viitoarele state membre (cele mai importante
discuții fiind purtate pe dosarele agricultura, fonduri structurale si de
coeziune) și va deschide calea către Consiliul european de la Copenhaga
(decembrie 2002) care a decis că tratatul de aderare poate fi semnat în aprilie
2003 și ratificat până în mai 2004 astfel încât să poată fi organizate alegeri
europene și în cadrul noilor state membre. La Copenhaga, cu 10 ani în urmă
începuse un proces de o anvergură fără precedent – de reîntregire a
continentului european – care se finaliza tot la Copenhaga cu istorica decizie
care făcea ireversibilă extinderea estică. „De la Copenhaga la Copenhaga”,
Uniunea Europeană a străbătut drumul de la filosofia care o definea în
subsidiarul Războiului Rece la noua Uniune, Uniunea secolului XXI pentru
că, așa cum concluziona la finalul summit-ului de la Copenhaga primul
ministru al Danemarcei – Hans Fogh Andersen, „astăzi am reușit să împlinim
un vis pentru care au luptat generații de europeni. În 1989 oameni neînfricați
și vizionari au dărâmau Zidul Berlinului pentru că nu mai suportau divizarea
forțată a Europei. Astăzi, le-am îndeplinit speranța. Astăzi, am decis să
vindecăm continentul nostru. Astăzi, am decis să creăm O Singură Europă.”
Sub auspiciile președinției grecești, reprezentanții celor 10 viitoare
noi state membre s-au întâlnit cu liderii UE 15, la Atena, în aprilie 2003 și au

681
European Council, Conclusions of the Presidency, Nice 7-9 December 2000, disponibil la
http://www.europarl.europa.eu/summits/nice1_en.htm.
682
Oudenaren, Uniting Europe. An Introduction to the European Union, p. 358.
244
semna tratatul de aderare. Cetățenii statelor candidate au ratificat (septembrie
2003), cu majorități confortabile sau chiar covârșitoare tratatul (în Cipru nu a
fost organizat referendum, tratatul fiind ratificat de către parlament) –
Ungaria: 84% pentru, 16% împotrivă; Slovacia: 93% pentru, 3% împotrivă;
Polonia: 77% pentru, 23% împotrivă; Cehia: 77% pentru, 23% împotrivă;
Malta: 54% pentru, 46% împotrivă; Slovenia: 90% pentru, 10% împotrivă;
Lituania: 91% pentru, 9% împotrivă; Estonia: 67% pentru; 33% împotrivă;
Letonia: 68% pentru, 32% împotrivă – în bază căruia, începând cu 1 mai
2004, 10 noi state de alăturau Uniunii Europene care devenea UE 25.

XIV. 2. 1. 1. România și Bulgaria


Urmare a evaluării realizate de Comisia Europeană, care a constat în
cele două state un nivel îngrijorător al corupției, completat de o precară
capacitate administrativă și de o neconvingătoare independență judiciară,
accederea acestora în UE a fost amânată pentru anul 2007. În locul unei
amânări sine die a extinderii către ultimele state ale grupului „10+2”, UE a
decis includerea în tratatul de aderare a unor sancțiuni care urmau să fie
aplicate în măsura în care cele două state nu reușeau să implementeze
reformele administrative și legale care să susțină lupta împotriva corupției și
a criminalității organizate; în baza acestor sancțiuni, Comisia putea cere
suspendarea transferurilor financiare, în special în ceea ce privește subvențiile
agricole și fondurile pentru dezvoltare regională (slăbiciunea statului de drept
din România și Bulgaria a fost sancționată de decizia UE din 2008 de a bloca
cuantumul fondurilor structurale destinat acestora, ca urmare a delapidărilor
repetate și a fraudei înregistrate în gestiunea acestor alocații financiare).
Dificultățile celor două țări întâmpinate în procesul de implementare a acquis-
ului comunitar și senzația că extinderea stabilită pentru 2007 era prematură a
dus la completarea acestor sancțiuni cu o procedură specială de monitorizare
– Mecanismul de Cooperare și Verificare (MCV). MCV-ul permite Comisiei
să evalueze (anual) progresul înregistrat de cele două state în planul reformei
sistemului judiciar, al combaterii corupției și criminalității organizate. În
acest fel, în cele din urmă, statele trebuie să-și poată îndeplini obligațiile
aferente statului de membru UE și să poată asigura aplicarea corectă a
legislației, politicilor și programelor europene. După introducerea acestor
măsuri de precauție (încă în vigoare), negocierile de aderare au fost încheiate,
iar Consiliul european de la Bruxelles din decembrie 2004 a stabilit că
România și Bulgaria vor deveni membre în ianuarie 2007. Ceremonia
semnării tratatelor de aderare a avut loc la Strasbourg în aprilie 2005. În urma
ratificării, în unanimitate de către Parlamentul României și cu doar un vot

245
împotrivă de cel al Bulgariei, la 1 ianuarie 2017 se încheia extinderea estică,
Uniunea Europeană numărând 27 de state membre.

XIV. 2. 1. 2. Malta și Cipru


Deși, cel mai adesea etichetată drept extinderea estică, extinderea
din 2004 și 2007, face posibilă accederea în UE și a două mici state
mediteraneene – Cipru și Malta, fapt pentru care o mai bună identificare a sa
ar putea fi în forma „10+2” 683; mai mult, strict cronologic, chiar la începutul
anilor 1990, înaintea Țărilor Europei Centrale și de Est, Cipru și Malta au fost
primele state care și-au anunțat intenția de a se alătura spațiului comunitar.
Dacă geografic, ambele state se situează la o distanță considerabilă de Europa
de Vest, din punct de vedere cultural ele fac parte, indubitabil, din tradiția
occidentală. Însă, dimensiunea redusă, precum și problemele de natură
politică și de securitate (aceste din urmă aspecte caracterizând cazul Ciprului
în relația cu Grecia, respectiv Turcia) nu au făcut ca statele membre să
primească cu prea mult entuziasm candidaturile înaintate de Malta și Cipru,
încă din iulie 1990.
Cu o populație de doar 360000 de locuitori, dar nu atât de prosperă
precum Luxemburgul, Malta nu ar fi fost atât de greu de asimilat de UE însă,
o ambivalență politică națională față de extindere a fost principala problemă
care a trebuit depășită. După obținerea independenței, în 1964, la conducerea
Maltei a fost, pentru o foarte lungă perioadă, Partidul Laburist care s-a opus
unor relații aprofundate ale insulei atât cu Europa Occidentală, cât mai ales,
cu Comunitatea Europeană. Câștigarea alegerilor, în 1987, de către Partidul
Conservator a însemnat adoptarea unei poziții pro-integrare, tradusă prin
candidatura pentru aderare (din iulie 1990) și, prin decizia Consiliului
European de la Esssen de a include Malta, alături de Cipru, în negocierile
pentru viitoarea extindere. După reîntoarcerea la putere a Partidului Laburist,
în octombrie 1996, negocierile de aderare au fost suspendate, iar Consiliul
european de la Luxemburg (1997) a decis începerea negocierilor de aderare
cu un prim grup de state, din care nu făcea parte și Malta. Revenirea la putere
a Partidului Conservator, în urma alegerilor din 1998, a repus Malta în ecuația
aderării. Reactivarea candidaturii, acceptată de Consiliul european de la
Viena din decembrie 1998, a fost finalizată prin decizia Consiliului de la
Helsinki de a include Malta în primul grup de state cu care vor începe
negocierile de aderare. Urmarea a fost că, la 1 mai 2004, după desfășurarea
unui referendum organizat în martie 2003, și reluat la cererea Partidului
683
Această identificare aritmetică, mult mai parcimonioasă semantic decât cea geografică,
este propusă de Neill Nugent, în Nugent, The Government and Politics of the European
Union.
246
Laburist, cu ocazia alegerilor generale, o lună mai târziu, câștigate fără
probleme de Partidul Conservator, Malta să devină stat membru UE.
Cazul Ciprului, o insulă cu o populație de 770000 de locuitori, dintre
care 80% etnici greci, restul etnici turci, era unul mult mai complicat.
Constituția din 1960, care consfințește dobândirea independenței față de
Imperiul Britanic, prevedea ca cele două comunități cipriote, împărțite pe
criterii religioase, să se administreze singure. Președintele Republicii trebuia
să fie grec, ales de către greci, ia vicepreședintele turc, ales de comunitatea
turcă. Acesta din urmă, deși reprezentant al minorității, avea drept de veto
asupra deciziilor ce priveau diplomația, securitatea și apărarea. Însă, pentru
naționaliștii greci, grupați începând din 1955 în mișcarea greacă enoistă
EOKA (enois, însemnând unirea cu Grecia) independența era doar faza
intermediară până la realizarea unirii cu Grecia. Pe fundalul acestor realități
politice, primele conflicte izbucnesc în 1963 și, în urma lor, turcii sunt forțați
să se grupeze în mici enclave care reprezentau doar 1,5% din suprafața
Ciprului. Pe 15 iulie 1974, o grupare enoistă, având susținerea juntei militare
de la Atena, în urma unei lovituri de stat îl înlătură de la putere pe președintele
legal ales și preia puterea. Ca răspuns, pe 20 iulie 1975, Turcia invadează
nordul insulei creând Statul Federal Turc al Ciprului. După opt ani de
negocieri eșuate cu guvernul cipriot, pe 15 noiembrie 1983, acesta își declară
independența sub numele de Republica Turcă a Ciprului. Cu excepția Turciei,
comunitatea internațională în întregul său refuză recunoașterea regiunii
secesioniste. Sub protecția unei forțe armate turce, formate din 30000 de
militari, ciprioții turci refuză participarea în cadrul guvernului recunoscut de
la Nicosia, fapt vare marchează o nouă demarcație identitară între cele două
teritorii.
În aceste condiții, pentru extinderea Uniunii Europene, oricum
problematică din perspectiva tranziției din Europa Centrală și de Est, optim
era ca problema cipriotă să-și găsească rezolvarea înainte de accedere. O altă
problemă pe care Ciprul o ridica în raport cu viitorul statut de stat membru al
UE consta în permisivitatea legislației bancare, ce favoriza un aflux de
fonduri cu o proveniență incertă către băncile cipriote.684 Aceste două aspecte
– divizarea și statutul de cvasi-paradis fiscal – erau handicapurile pe care
Cipru trebuia să le elimine în drumul către UE.
La fel ca în cazul Maltei, candidatura din iulie 1990 a Ciprului a fost
evaluată pozitiv de către Comisia Europeană (Ciprul fiind cea mai pregătită
țară, din grupul tuturor celor 12 candidate, pentru a dobândi statutul de
membru). În consecință, Consiliul european din Corfu (iunie 1994) decide că

684
Dinan, Ever Closer Union. An Introduction to European Integration, p. 140.
247
„următoarea fază a extinderii va viza și Cipru și Malta”685, iar Consiliul
ulterior, de la Essen, reconfirmă cuplarea deplină a celor două state
mediteraneene la valul extinderii estice. În ciuda schimbării politice
intervenite în Malta în 1996, care a suspendat temporar procesul de aderare
al Maltei, negocierile cu Cipru au continuat să avanseze astfel încât
negocierile de aderare au fost inițiate în martie 1998, în același timp cu cele
ale statelor central și est europene. Reacția Turciei nu a întârziat, aceasta
amenințând că dacă negocierile vor continua și Cipru va deveni stat membru
al UE va anexa nordul insulei. Mai mult, guvernul cipriot grec, recunoscut
internațional și acționând în acord cu legislația internațională, a susținut
dintru început că negocierile pentru aderare sunt purtate în numele întregii
insule, incluzând astfel și nordul aflat sub dominație turcă. De partea cealaltă,
reprezentanții ciprioți turci, având sprijinul necondiționat al Turciei, au
respins ferm mandatul Nicosiei de a negocia și în numele lor, fapt pentru care
o soluție imediată (pre-aderare) pentru problema cipriotă părea puțin
probabilă. De aceea, amânarea negocierilor și a aderării Ciprului până în
momentul identificării unui compromis putea fi un scenariu viabil în măsura
în care poziția Greciei nu ar fi fost, la rândul ei, una radicală, transpusă în
amenințarea de a a bloca, utilizându-și dreptul de veto, extinderea în
ansamblul său. În speranța identificării unui canal de dialog și a unei
eventuale rezoluții politice privitoare la divizarea insulei, reprezentanții
comunității turce au fost invitați la negocierile de aderare începute în martie
1998. Scenariul optimist era că, perspectiva aderării putea să devină atractivă
și pentru ciprioții turci ca un mecanism care, prin accesul la fondurile
structurale europene, să diminueze disparitățile dintre cele două comunități
(venitul mediu pe cap de locuitor din zona turcă era de doar 1/3 față de cel
din zona greacă). Însă, refuzul turcilor ciprioți de a lua parte la discuții a
perpetuat și chiar acutizat problema cipriotă, riscând o accentuare a degradării
relațiilor dintre UE și Turcia.
Summit-ul european de la Helsinki (dec. 1999) a oferit perspectivele
pentru o posibilă soluție pentru tensiunile induse de candidatura Ciprului. Pe
de o parte, concluziile Consiliului apreciază derularea negocierilor de aderare
în formatul „5+1” și, subsecvent, apreciază că o rezolvare politică a situației
din Cipru, înainte de aderare, ar fi benefică, însă aceasta nu constituie o
precondiție pentru aderare. Pe de altă parte, ca o contrapondere pentru
perspectiva oferită Ciprului, sunt salutate progresele înregistrate de Turcia,
afirmându-se că „Turcia este un stat candidat, predestinat să adere la UE pe

685
European Council, Conclusions of the Presidency, Corfu, 24-25 July 1994, 13, disponibil
la http://aei.pitt.edu/1444/1/corfu_june_1994.pdf.
248
baza acelorași criterii care se aplică și celorlalte state candidate.” 686
Acordarea statutului de stat candidat a ameliorat într-o oarecare măsură
relațiile cu Turcia (o dovadă în acest sens este reprezentată de participarea
Turciei, în premieră, la Conferințele europene, după ce boicotase primele
ediții) și, implicit a diminuat tensiunile cu privire la Cipru. Totuși o soluție
definitivă pentru accederea divizată a Ciprului în UE nu a fost identificată
până în decembrie 2002, când Consiliul european de la Copenhaga a stabilit
calendarul extinderii (incluzând și Cipru). Astfel, temerea care începuse să se
contureze după acceptarea candidaturii cipriote, depuse în numele întregii
insule, că o putere străină ocupă a parte a teritoriului UE devenea o realitate
dacă o soluție nu era identificată înainte de mai 2004, data primei etape a celei
de-a cincea extinderi. Guvernul cipriot a decis că, pentru ratificarea tratatului
de aderare, va fi organizat un referendum doar în măsura în care problema
cipriotă însăși va fi supusă soluționării prin acest vot. Lipsa unei asemenea
rezoluții a făcut ca ratificarea să aibă loc doar în Parlament, în iulie 2003,
Cipru fiind singura țară din grupul celor zece care nu și-a validat prin
referendum aderarea din 2004.
Pe fondul aparentei normalizări a relațiilor cu Turcia după
dobândirea de către aceasta a statutului de candidat completată cu stabilirea
calendarului extinderii dar și cu speranța statelor membre de a identifica o
soluție înainte de momentul accederii, ONU a lansat în 2003 Planul de
unificare a Ciprului. După ce a suferit mai multe modificări, ca urmare a
obiecțiilor înaintate de ambele comunități cipriote, Planul Annan (după
numele secretarului general ONU care l-a inițiat) a fost supus unui
referendum, organizat în aceeași zi – 24 aprilie 2004 – în ambele sectoare ale
insulei. În urma votului simultan exprimat, la încurajarea propriului guvern
care considera că planul avantajează comunitatea turcă, grecii ciprioți au votat
pentru respingerea planului în proporție de 75,8% dintr-o rată a participării
de 89%, pe când turcii ciprioți au acceptat planul cu un scor la alegerilor de
64.9% pentru și 35.1% împotrivă, dintr-o rată a participării de 87%.
Rezultatele referendumurilor, mai ales în cazul ciprioților greci, au
fost pe cât de surprinzătoare pe atât de așteptate. Autoritățile de la Nicosia
fuseseră foarte critice la adresa planului din chiar momentul lansării sale iar,
repetatele modificări ale acestuia nu au modificat cu mult această atitudine.
Întreaga retorică de până la momentul votului precum și votul final își au
explicația în faptul că decizia de accedere a Ciprului în UE era anterioară
referendumului și, în plus, era ireversibilă. Prin urmare, comunitatea greacă
nu avea nimic de pierdut din respingerea unui plan care, oricum i-ar fi adus

686
European Council, Conclusions of the Presidency, Helsinki, 10-11 December 1999,
disponibil la http://www.europarl.europa.eu/summits/hel1_en.htm.
249
de câștigat mai puțin decât și-ar fi dorit, fără a risca absolut nimic. Invers,
având deja semnat un tratat de aderare cu Cipru, Uniunea Europeană mai
putea doar „să denunțe guvernul cipriot pentru intransigența sa și să ofere
simpatie și ajutor economic ciprioților turci.” 687 Așadar, deși legal începând
cu 1 mai 2004 Cipru a devenit stat membru al UE, în practică, acea parte a sa
care a susținut și votat Planul de pacificare, o soluție dorită de și pentru care
militase Uniunea Europeană, a fost exclusă din procesul de integrare. 688
Membru al UE dar încă divizat, Ciprul se va dovedi unul dintre motivele
centrale pentru continuarea relațiilor tensionate dintre Turcia și Grecia,
împiedicând speranțele Turciei de a se alătura Uniunii Europene.

XIII. 2. 2. Dincolo de extinderea „10+2”

XIII. 2. 2. 1. Turcia
Orientarea Turciei către Uniunea Europeană și valorile e care aceasta
le simbolizează își are originile în reformele inițiate de Mustafa Kemal
Ataturk, cel acre în fruntea mișcării radicale Junii Turci (ultima prelungire a
revoluțiilor pașoptiste) îl înlătură de la putere pe sultan și instituie Republica
(1923). Prin introducerea unui nou cod civil, de inspirație elvețiană, în locul
legii musulmane, prin introducerea alfabetului latin și chiar prin abolirea
codului vestimentar otoman (musulman) și prin mutarea capitalei la Ankara,
reformele impuse de Ataturk au marcat începutul procesului de modernizare
(în accepțiunea de vesternizare) a Turciei. Una dintre caracteristicile reformei
kemaliste a fost de a crește importanța forțelor armate care au devenit garantul
statului laic, intervenind de fiecare dată când acesta părea că este pus sub
semnul întrebării (astfel de intervenții s-au desfășurat în 1960, 1970, 1980 și,
foarte recent, în 2016). Or, chiar această caracteristică a genezei modernizării
Turciei este destul de departe de înțelesurile pe care statul de drept și
democrația le au în spațiul UE (aspect constant evaluat negativ de Comisia
Europeană, din momentul în care Turcia devine stat candidat). Dar, ceea ce
rămâne o certitudine este faptul că, prin intermediul acestor reforme,
Republica Turcia părăsește tradiția islamică și se plasează pe o traiectorie
sincronă cu valorile occidentale.
O țară cu o populație de peste 70 milioane de locuitori, Turcia a fost
una dintre țările importante care au beneficiat de sprijinul financiar american
oferit prin Planul Marshall, devenind membru fondator OECE și ulterior
OECD. Din 1949 Turcia este membră ONU iar din 1952 a devenit membră

687
Dinan, Ever Closer Union. An Introduction to European Integration, 140.
688
Nugent, The Government and Politics of the European union, 63.
250
NATO. Confirmarea reformelor inițiate în perioada interbelică prin
apartenența la această infrastructură occidentală a lumii post-belice oferă, mai
curând, imaginea unei națiuni vest europene a cărei apartenență la spațiul
comunitar nu ar constitui doar o garanție în plus pentru traiectoria post-
otomană a statului cât, mai curând, o exigență firească.
După intervenția militară din 1960 când armata a reușit cu succes să
răstoarne guvernul acuzat că încerca să islamizeze țara, Turcia a semnat cu
Comunitatea Europeană, în septembrie 1963, un acord de asociere, similar cu
cel semnat de Grecia (spre deosebire de Turcia, în vaza acestui acord Grecia
a devenit stat membru CE/UE). Acordul stipula că „accederea Turciei în
Comunitate se va face la o dată ulterioară”689 și a fost completat, în 1970, cu
un protocol intrat în vigoare în ianuarie 1973 prin care se stipula că părțile
vor institui o uniune vamală în maxim 22 de ani, dar nu mai târziu de 1995.
În ciuda faptului că relațiile dintre UE și Turcia s-au deteriorat constant (din
cauza încălcării drepturilor omului în plan intern sau din cauza intervenției
din Cipru, în plan extern), în martie 1995 a fost definitivată uniunea vamală,
moment acompaniat de acordarea unui ajutor financiar de 350 milioane ECU
din partea UE. Doar că, asupra acestei realizări fiecare dintre părțile implicate
avea propria sa percepție/interpretare.690 Pentru Turcia, care își depusese
candidatura în 1987 (cu trei ani înaintea Ciprului și a Maltei și cu cel puțin
cinci ani înainte de candidaturile Tarilor Central și Est Europene) era un
stadiu intermediar în drumul către dobândirea statutului de membru. Pentru
uniunea Europeană reprezenta un substitut suficient pentru aceeași dorință a
Turciei. Cererea de aderare a Turciei a fost evaluată de Comisia Europeană în
cadrul unui raport dat publicității pe 20 decembrie 1989.691 Comisia evidenția
că, după intrarea în vigoare a Actului Unic, principalul obiectiv al Comunității
este definitivarea pieței unice și abia după îndeplinirea sa poate fi luată în
calcul o eventuală extindere. În același timp, documentul identifica
problemele pe care Turcia trebuia să le soluționeze până la o eventuală
extindere: decalajul economic (PIB-ul mediu pe cap de locuitor reprezenta
doar 1/3 din cel din cadrul CE) și ponderea foarte mare a forței de muncă din
sectorul agricol (peste 50% din totalul forței de muncă), situația respectării
drepturilor omului și a identității minorităților care nu se situează la standarde
democratice și, nu în ultimul rând, disputa cu Grecia și situația din Cipru.

689
European Commission, Agreement Establishing an Association between the European
Community and Turkey, 12 September 1963, disponibil la
http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2003/december/tradoc_115266.pdf.
690
Oudenaren, Uniting Europe. An Introduction to the European Union, 280.
691
European Commission, Commission Opinion on Turkey’s Request for Accession to the
Community, 20 December 1989, disponibil la http://aei.pitt.edu/4475/1/4475.pdf.
251
Aceste observații-evaluări s-au regăsit ulterior, fie în manieră
explicită fie implicită, în toate rapoartele periodice pe care Comisia le-a
realizat începând cu 1998 (având ca suport Criteriile de la Copenhaga).
Astfel, din punct de vedere al criteriului politic, Turcia era criticată pentru că
nu respectă drepturile minorităților, în special ale kurzilor și, de asemenea,
pentru implicarea excesivă a armatei în gestionarea democrației. Din punctul
de vedere al criteriului economic, în ciuda îmbunătățirilor față de cele
constatate de Comisie în 1989, totuși economia Turciei mai trebuia reformată
și liberalizată pentru a putea face față presiunilor pieței unice. În baza unei
astfel de percepții față de realitățile politici și economice din Turcia, chiar
dacă uniunea vamală cu UE funcționa încă din 1995 (sau, poate, tocmai
pentru faptul că funcționa, având rolul de paliativ pentru aspirațiile
integraționiste turce), Consiliul European de la Luxemburg (decembrie 1997)
a oferit Turciei doar o altă compensație – Conferința europeană.
După schimbarea de optică survenită la Helsinki (1999), când Turcia
primește statutul de stat candidat, și câștigarea alegerilor, în noiembrie de
2002, de către Partidul Justiție și Dezvoltare (AKP, autoproclamat islamic
moderat) condus de Recep Tayip Erdogan care își asumase îndeplinirea
condițiilor pentru începerea negocierilor de aderare, Consiliul European de la
Copenhaga (2002) stabilea cu privire la Turcia: „Dacă, pe baza Raportului și
a recomandării Comisiei, Consiliul European din decembrie 2004 va decide
că Turcia îndeplinește criteriul politic de la Copenhaga, Uniunea Europeană
va deschide fără întârziere negocierile cu Turcia.”692 Cât privește problema
cipriotă, ea este tratată la Copenhaga distinct de procesul extinderii (în relație
cu accederea Ciprului) însă, un an mai târziu, Summit-ul de la Bruxelles, din
decembrie 2003, o cuplează cu potențiala accedere a Turciei în UE: „Consiliul
European subliniază importanța exprimării de către Turcia a voinței politice
de a se soluționa problema din Cipru. În acest sens, o rezoluție cu privire la
problema cipriotă (bazată pe propunerile ONU) ar constitui un avantaj major
pentru candidatura Turciei pentru statutul de stat membru.” 693 În acord cu
promisiunea de la Copenhaga, reformele implementate de Turcia, au fost
evaluate pozitiv de rapoartele Comisiei Europene, din 2003 și 2004 și, pe baza
lor, Consiliul European (decembrie 2004) stabilește începerea negocierilor de
aderare pe 3 noiembrie 2005. Dar, începând cu 2006, ritmul negocierilor s-a
diminuat semnificativ, părerile unor lideri europeni îndepărtând din nou
Turcia de accederea în UE. Astfel, fostul președinte francez Nicolas Sarkozy
afirma că „trebuie să spune cine este european și cine nu este. Nu mai este
posibil să lăsăm deschisă această întrebare” și, răspundea cu privire la Turcia

692
European Council, Copenhagen 2002.
693
European Council, Bruxelles 2003.
252
că „locul acesteia nu este în UE.”694 Acesta nu era decât o reiterare a afirmației
categorice a lui Valéry Giscard d’Estaing conform căreia nu doar că „Turcia
nu este o țară europeană” ci, mai mult, „este o parte a altei culturi.” 695
Pe fondul acestor rezerve, completate de criza economică prin care
a trecut spațiul comunitar începând cu 2008, în contrast cu extrem de rapida
creștere economică a Turciei, obiectivele de politică externă ale lui Erdogan
s-au redefinit, iar intervenția armatei din 2016 și epurările și arestările care i-
au urmat, sunt argumente pentru ca relația UE – Turcia să rămână una
problematică.

XIII. 2. 2. 2. Croația și Balcanii de Vest


După extinderea estică, apetitul UE de a primi noi membri s-a
diminuat considerabil, atât în rândul liderilor politici cât și al cetățenilor.
Pentru prima categorie, simptomele pentru așa-numitul enlargement fatigue
au fost clar exprimate de comisarul pentru extindere din 2004 Gunther
Verheugen, care întrebat cu privire la viitorul european al unor state ex-
sovietice (Georgia, Moldova, Ucraina ș.a.), a răspuns că „statutul de membru
pentru aceste state nu este pe agenda noastră.”696 În rândul cetățenilor,
pierderea entuziasmului față de procesul extinderii și chiar ranversarea lui
într-o atitudine anti-extindere, este concretizat prin ascensiunea partidelor
extremiste (populiste) în Europa. Argumentele pentru această realitate variază
de la cele de natură identitară până la cele funcțional apolitice, însă substratul
este a fi de natură economică și, printr-un efect de domino, de natură
securitară.
În acest context, potențat de criza economică globală, Croația a reușit
să finalizeze negocierile de aderare și să devină cel de-al 28-lea stat membru
al UE (o dată cu decizia Marii Britanii de a părăsi Uniunea – Brexit – devine
doar al 27-lea stat membru).
Încă din 1996, Uniunea Europeană a optat pentru o abordare
regională în raport cu Europa de Sud – Est, care de devenit cadrul pentru
relațiile cu: Croația și statele din Balcanii de Vest: Serbia, Muntenegru,
Bosnia și Herțegovina, FYROM (Former Yugoslav Republic of Macedonia),
694
Nicolas Sarkozy, în Owen Parker, „Cosmopolitan Democracy and EU-Turkey Question:
The Politics of a Common Destiny”, Journal of European Public Policy 16. no.7 (Oct. 2009):
1095.
695
Valéry Giscard d’Estaing, în Bache, Bulmer, George, Parker, Politics in the European
Union, 532.
696
Gunter Verheugen, The European Neighbourhood Policy (speech), în cadrul Prime
Ministerial Conference of the Vilnius and Visegrad Democracies: „Towards a Wider Europe:
the new agenda”, Bratislava, 19 March 2004, disponibil la http://europa.eu/rapid/press-
release_SPEECH-04-141_en.htm.
253
Kosovo (conform Rezoluției 1244 a Consiliului de Securitate ONU) și
Albania. Această abordare urmărea extinderea zonei de stabilitate și de
prosperitate economică prin intermediul îndeplinirii unor obiective similare
celor impuse de Criteriile de la Copenhaga, anume: stabilirea și menținerea
democrației și a statului de drept, respectarea minorităților și a drepturilor
omului și, de asemenea, relansarea activității economice. Începând cu anul
1999, a fost lansată o strategie consolidată pentru regiune. Denumită Procesul
de stabilizare și asociere697, strategia, într-o manieră asemănătoare
predecesoarei sale, reia și detaliază condiționalitățile de la Copenhaga, în
vederea dezvoltării relațiilor economice și comerciale cu regiunea și în
interiorul acesteia, dezvoltării asistenței economice și financiare, asistenței
pentru democratizare, societate civilă, educație și dezvoltare instituțională,
cooperării în domeniul justiției și afacerilor interne și dezvoltării dialogului
politic. În plus, acest proces a impus statelor din regiune cooperarea cu
Tribunalul Penal Internațional pentru fosta Yugoslavie în vederea extrădării
celor care au fost acuzați de crime de război și de crime împotriva umanității
iar, în cazul particula al Croației, a constituit și cadrul pentru gestionarea
disputei teritoriale cu Slovenia.
Având ca fundament strategic pentru relațiile cu Croația și cu statele
din Balcanii de Vest, Procesul de stabilizare și de asociere, Consiliul
European de la Feira (iunie 2000) a decis că toate statele partenere în proces
sunt „potențial candidate” pentru statutul de membru al UE. Pentru aceste
state, cadrul general de negociere a fost Acordul de stabilizare și asociere
(ASA), definit de Comisia Europeană ca fiind „un acord comprehensiv” între
Uniune și statul candidat, similar acordurilor europene stabilite cu statele care
aderaseră în valul precedent. Acordul cu Croația a fost semnat în data de 29
octombrie 2001, constituindu-se, pe perioada pre-aderării, în cadrul
contractual al relațiilor dintre UE și Croația. În baza acestuia, Croația și-a
depus candidatura pentru aderarea la UE pe 21 februarie 2003 iar Consiliul
European de la Bruxelles (iunie 2004), la propunerea Comisiei, a confirmat
statutul de stat candidat pentru Croația. Consiliul European din decembrie
2004 (Bruxelles), după ce solicită Croației cooperare totală cu Tribunalul
Penal Internațional pentru fosta Yugoslavie, stabilește data de 17 martie 2005
pentru începerea negocierilor de aderare. După ce, la 1 februarie 2005, intră
în vigoare Acordul de stabilizare si asociere, începe stadiul de screening al
negocierilor de aderare care se încheie cu adoptarea de către Comisia

697
European Commission, The Stabilization and Association Process. Communication from
the Commission to the Council and the European Parliament of 26 May 1999 on the
stabilisation and association process for countries of South-Eastern Europe, disponibil la
http://aei.pitt.edu/3571/1/3571.pdf.
254
Europeană a ultimului raport (anual) de progres, în noiembrie 2011, care
exprima o opinie favorabilă pentru accederea Croației în Uniunea Europeană.
Tratatul de aderare a fost semnat pe 9 decembrie 2011, iar Consiliul European
de la Bruxelles (decembrie 2011) a stabilit ca data aderării să fie 1 iulie 2013.
După ratificarea, prin referendum, a Tratatului (22 ianuarie 2012) cu o
majoritate de 66% dintre participanți, la data deja menționată, Croația devine,
după Slovenia, al doilea stat ex-iugoslav membru al UE. De remarcat, ca o
recunoaștere a durabilității reformelor implementate, este faptul că, pentru
Croația nu a fost prevăzut niciun mecanism de monitorizare post-aderare. Ca
și în cazul statelor valului anterior al extinderii și pentru Croația decizia de a
se alătura spațiului comunitar a fost susținută de două categorii de îngrijorări:
economice și politice (de securitate); și pentru Croația, UE reprezenta șansa
de a deveni parte integrantă a spațiului de prosperitate și de stabilitate și, ca
consecință directă, eliminarea incertitudinii strategice specifice zonei. În
același timp, aderarea Croației, era pentru Uniune un indiciu că strategia
integrării prin extindere este încă valabilă și posibilă (în ciuda scepticismului
tot mai viguros) și că, puterea normativă, de transformare a Uniunii Europene
poate stabiliza statele din Balcanii de Vest, atât de profund afectate de
războaiele din Yugoslavia.
Croația a fost cea mai simplă etapă a extinderii de după extinderea
estică a Uniunii Europene întrucât adevărata provocare o reprezintă Balcanii
de Vest, care se adaugă mai vechii incertitudini – Turcia. Cele șase state –
Albania (3,6 milioane locuitori), Bosnia și Herțegovina (4,5 milioane
locuitori), FYROM (2,1 milioane locuitori), Kosovo (1,8 milioane locuitori),
Muntenegru (0,7 milioane locuitori) și Serbia (7,3 milioane locuitori) –
reprezintă o enclavă de 20 milioane locuitori în interiorul Uniunii Europene.
În condițiile în care, o eventuală extindere spre est (spre fostele state
sovietice) este greu de întrevăzut, întrucât după cum susținea Heather Grabbe
„Belarusul este prea autoritar, Moldova prea săracă, Ucraina prea mare și
Rusia prea înfricoșătoare pentru ca UE să ia în considerare să le ofere statutul
de state membre într-un interval rezonabil”, Balcanii de Vest reprezintă zona
cu cele mai mari șanse pentru viitorul extinderii europene.
Cel mai adesea, relațiile dintre statele foste componente ale
federației yugoslave reflectă falii conflictuale profunde definite în termeni
etnici, culturali și religioși. Într-un astfel de spațiu eterogen UE trebuie să-și
proiecteze capacitatea normativă, înfruntând „instabilitate, tensiune etnică
severă, procese nefinalizate de definitivare a statalității și incertitudine
democratică”, la care se adaugă aproape firesc „competitivitate economică
scăzută, deprivare materială și socială, toate agravate de niveluri
îngrijorătoare ale criminalității organizate, corupției, contrabandei și

255
traficului cu ființe umane.”698 În ciuda acestor grave disfuncții politico-
economice, și tocmai pentru ca acestea să nu corodeze spațiul european,
președintele Comisiei Europene – Jean Claude Juncker – susținea că „dacă
vrem mai multă stabilitate în vecinătatea noastră, atunci trebuie să menținem
credibilă perspectiva extinderii către Balcanii de Vest.”699 În acord cu o atare
strategie, Muntenegru (în 2012) și Serbia (în 2014) au început negocierile de
aderare având ca orizont de accedere în UE anul 2025700 (până atunci, disputa
teritorială extrem de delicată dintre Serbia și Kosovo ar trebui soluționată);
Albania și FYROM sunt state candidate, iar Bosnia și Herțegovina și Kosovo
sunt deocamdată state potențial candidate.
De data aceasta, posibila viitoare extindere va fi mult mai dificilă
pentru că divergența regiunii este mult mai pronunțată în raport cu criteriile
aderării dar și pentru că înșiși europenii s-au distanțat de necesitatea și
utilitatea mecanismului de extindere a UE. Prin urmare, dificultatea se
traduce prin introducerea între cele trei criterii impuse la Copenhaga a unuia
de dată recentă și neasumat programatic ci, doar indirect politic (în raport cu
spațiile politice naționale), cel de a depăși efectele enlargement fatigue după
digerarea extinderii estice.

Extinderile succesive, culminând cu marea extindere estică și, prin


aderarea Croației, cu perspectiva deschisă spre spațiul ex-yugoslav, spre
Balcanii de Vest, au modificat profund structura și funcționarea Uniunii
Europene.701 Ceea ce debutase în anii 1950 ca o asociere sui generis a șase
state ale Europei Occidentale a devenit un mediu integrator pentru 28 de state
europene (27 după Brexit). Chiar dacă, cel mai adesea, extinderea este
prezentată drept principalul obstacol în calea aprofundării, totuși această
creștere exponențială a numărului statelor membre a generat la rândul său o
multiplicare și creștere în complexitate a competențelor politice, instituționale
și decizionale ale spațiului comunitar. De asemenea, sau poate în primul rând,
marele merit al extinderii estice este de a fi reușit să depășească inerția
efectelor Războiului Rece, înlăturând „cortina de fier” pentru reconstrui
698
Michalski, „The Enlarging European Union”, 295.
699
Jean Claude Juncker, State of the Union 2017, Brussels, 13 September 2017, p. 6,
disponibil la http://europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-17-3165_en.htm.
700
În legătură cu această dată, a posibilei viitoare extinderi, președintele Comisiei, Jean
Claude Juncker, declară că „anul 2025 este doar o indicație, nu o promisiune pentru niciunul
dintre cele șase state din Balcanii de Vest”, Euronews, Jean-Claude Juncker and EU
'enlargement fatigue', disponibil la http://www.euronews.com/2018/03/02/jean-claude-
juncker-and-eu-enlargement-fatigue.
701
Cel mai vizibil nivel care reflectă transformarea UE este cel lingvistic: dacă în UE 15
combinațiile lingvistice posibile erau în număr de 110, după extinderea estică numărul
acestora a sărit la 380.
256
Uniunea Europeană a un spațiu efectiv accesibil tuturor statelor europene. În
acest fel, procesul de extindere – incluzând atât condiționalitatea pre-aderare
cât și comportamentul în acord cu principiile și valorile europene, post-
aderare – a devenit unul dintre instrumentele centrale de politică externă ale
Uniunii Europene. Datorită extinderii, statele Europei Centrale și de Est au
parcurs o remarcabilă transformare tradusă în termeni de prosperitate dar,
mult mai important, în termeni de stabilitate.
Aceasta nu înseamnă că reconstrucția continentului european în
acord cu Criteriile de la Copenhaga a fost și este lipsită de dificultăți și că
extinderea poate fi apropriată ca un panaceu aflat la dispoziția UE. Chiar după
extindere, o serie de probleme par a se croniciza (cazul Ciprului și al Turciei),
iar altele, la granița Uniunii cu Balcanii de Vest, sunt gestionate cu dificultate
urmare a transferului de instabilitate din trecut. Cauza acestei maladii a fost
surprinsă de președinta Croației – Kolinda Grabar Kitarovic – când, cu ocazia
vizitei istorice făcute la Zagreb (12-13 februarie 2018) de președintele sârb
Aleksandar Vucic, declara că „din păcate, trecutul ne împiedică încă să putem
descrie relațiile dintre țările noastre ca ce le dintre două țări prietene.”
Tratamentul pentru asemenea probleme este foarte greu de identificat și de
administrat, chiar dacă pârghia extinderii este parte a terapiei. De asemenea,
Uniunea Europeană a secolului XXI trebuie să reușească să gestioneze, în
condiții de profundă diversitate, noi probleme și amenințări tradițional
atipice, din zona de low security, precum: criminalitate, terorism, migrație
sau, mai nou, război hibrid.
Extinderea nu doar că nu este o soluție miraculoasă dar, poate induce
și efecte secundare nedorite. Unul dintre cele mai relevante este reprezentat
de reticența/rezistența în creștere a opiniei publice, atât în statele membre cât
și în cele candidate (Turcia) față de extindere. Dar, așa-numitul enlargement
fatigue nu doar trebuie doar să corupă (să viruseze), ci dimpotrivă, poate să
declanșeze un proces prin intermediul căruia UE să-și definească limitele
propriului succes astfel încât, să nu se adâncească o criză încrederii și
supraextinderii. Atât timp cât „integrarea depinde, în mare măsură, de
încrederea statelor membre și de angajamentul de a susține obiective
comune”, devine fundamentală „interogația cu privire la granițele
Uniunii.”702
Dominique Moisi evidenția că în ecuația Războiului Rece se
regăseau două Europe și un singur Occident. Urmare a evoluțiilor recente,
clivajul și unitatea continuă să caracterizeze ecuația explicativă doar că
termenii de schimbă: de data aceasta, o singură Europă trebuie să
conviețuiască cu două Occidente. Doar că inițiala unitate europeană care

702
Michalski, „The Enlarging European Union”, 299.
257
caracterizează perioada romantică a procesului de extindere se dovedește ea
însăși afectată de redefinirea Occidentului. Vechea demarcație dintre Est și
Vest este înlocuită cu o nouă linie de demarcație, care trasează granița dintre
vechii membri (Vechea Europă) și noii membri (Noua Europă). Retrasarea
graniței europene pe aceste noi coordonate geografice este vizibilă mai ales
în aspecte de politică externă, atât în raport cu tradiționalul partener – Statele
Unite, cât și în raport cu cel emergent – Rusia. Războiul din Irak (2003) a fost
un turnesol foarte bun pentru a evidenția diferențele de viziune dintre cele
două Europe. Comentând opoziția Europei față de politica americană,
secretarul american al apărării de la cea vreme – Donald Rumsfeld – nuanța,
spunând că această atitudine aparține „vechii Europe”, în timp ce „centrul de
greutate se mută spre est.” Scrisoarea de suport pentru administrația
americană semnată inițial de Marea Britanie, Danemarca, Italia, Spania,
Portugalia, Polonia, Ungaria și Cehia a fost completată cu declarația grupului
„Vilnius 10”, prin care și Slovacia, Slovenia, Bulgaria, România, Estonia,
Letonia, Lituania, Croația, FYROM și Albania își afirmau sprijinul susținerea
pentru intervenția din Irak. Așadar, Europa Centrală și de Est, întreaga Noua
Europă, fără niciun fel de nuanțe își declara sprijinul pentru Washington, spre
furia preșessntelui francez Jacques Chirac, care declara că viitoarele state
membre „au ratat o foarte bună oportunitate de a tăcea.” Chiar înainte de
momentul aderării să aibă loc, Vechea Europă reprezentată de Franța, pierdea
monopolul asupra modului în care Uniunea Europeană își definea relațiile
externe. Mult mai recent, breșele de solidaritate intra-europeană sunt
reflectate de reacțiile și pozițiile adoptate de unele state din noua Europă
(Ungaria, Polonia, Slovacia) atât în raport cu gestionarea democratică a
propriilor politici cât și în convergența dintre înclinațiile
autocratice/autoritariste ale acestor state și politica europeană a Rusiei. Este
relevantă în acest sens reacția europarlamentarului belgian Guy Verhofstadt,
la adresa liderului ungar Victor Orban: „Nu e timpul să te întrebi, în sinea ta,
cum vrei să fii ținut minte? Vrei să rămâi în istorie ca un politician care a
eliberat Ungaria de comunism – și ai făcut asta –, sau vrei să fii ținut minte
ca un inamic etern al societății noastre europene democratice? Asta e alegerea
pe care trebuie să o faci acum.” Dar, în același timp, trebuie subliniat că
asemenea opțiuni de solidaritate nu reușesc să construiască o coeziune deplină
în rândul Țărilor Europei Centrale și de Est, divergențele dintre vechea și noua
Europă fiind mai curând transversale și nu neapărat cumulative. În orizontul
acestei afirmații se impune a constata că, în ciuda unor diferențe importante
între statele europene cu privire la opțiunile de politică externă totuși, distanța
dintre cele două Europe rămâne una net diferită ca intensitate și substanță de
cea specifică Războiului Rece.

258
Fără îndoială că extindere estică a permis „reîntoarcerea în Europa”
a statelor din spatele cortinei care, de la Stettin la Trieste, a scindat Europa.
De aceea, Uniunea continuă să fie atractivă pentru statele din Balcanii de
Vest, ipostaziindu-se în șansa acestora de a surmonta amintirile conflictuale
ale trecutului. Viitoarele extinderi vor trebui să se confrunte, mai mult decât
cu rigorile strategie de pre-aderare, cu o serie de obstacole greu surmontabile,
precum diminuarea sprijinului pentru extindere, progresul lent înregistrat de
statele candidate, creșterea tendințelor interguvernamentale în interiorul UE,
tot mai vocalul populism eurosceptic sau refacerea influenței Rusiei în
Europa.703 Pentru aceste obstacole care se ridică în calea viitoarelor extinderi,
chiar extinderea estică a fost un accelerator. De aceea, înainte de orice, tocmai
pentru a evita transformarea lor în forțe cu potențial de centrifugare a chiar
integrării europene, trebuie asumat un nou scenariu integraționist (grand
design) care să contureze substanța nucleică a viitoarei Europe.

703
Ana J. Juncos, Nieves Perez-Solorzano Borragan, „Enlargement”, în European Union
Politics, eds. Michelle Cini, Nieves Perez-Solorzano Borragan, 5th edition (Oxford: Oxford
University Press, 2016), 237-239.
259
CAP. XIV
Tratatul de la Lisabona

Entuziasmul eurofil care a acompaniat cele două evenimente ale


începutului de mileniu – reîntregirea continentului european (prin extinderea
estică) și, ulterior, desfășurarea Convenției asupra viitorului Europei – a fost
disipat de votul negativ franco-olandez. De data aceasta, reacția guvernelor
nu a mai fost la fel de promptă în încercarea de a găsi soluții pentru
modificarea rezultatelor. Dimpotrivă, dincolo de o serie de interogații și
analize cu privire la utilitatea referendumurilor pentru ratificarea unor tratate
complexe (dar care au caracterizat mai curând mediul academic 704; abia
ulterior strategia evitării referendumurilor a fost acceptată programatic pentru
viitoarea ratificare) reacția care reflectă cel mai bine starea de spirit europeană
este cea a președintelui Comisiei Europene, Jose Manuel Barroso. În prima
sa declarație publică după cele două referendumuri, afirma că Tratatul
Constituțional este istorie și, mai mult chiar, că ar trebui evitată orice
încercare de resuscitare a sa; într-o manieră care amintea de președintele din
1995 al aceleiași instituții, Jacques Santer, oficialul european avertiza că UE
ar trebui „să rămână modestă, să-și toaleteze (clean up) legislația și să facă
mai puțin dar mai bine.”705 Cele două referendumuri demonstraseră eșecul
obiectivului central asumat de Declarația de la Laeken anume, de a reconecta
cetățenii europeni cu instituțiile europene, cu UE în general. De aceea,
respingerea Tratatului Constituțional în Franța și Olanda a fost succedată de
o perioadă de reflecție (pe parcursul acesteia guvernele urmau să decidă dacă
vor continua sau nu procesul de ratificare), statele membre fiind încurajate să
declanșeze, în rândul propriilor lor cetățeni, dezbateri referitoare la Uniunea
Europeană.

704
Andrew Moravcsik, „What Can We Learn from the Collapse of the European
Constitutional Project?”, Politische Vierteljahresschrift 7, issue 2 (June 2006): 219-241.
705
Jose Manuel Barroso, în Dedman, The Origins and Development of the European Union
1945–2008, 175.
260
XIV. 1. Eșecul constituționalizării și „perioada de
reflecție”
Prima reacție oficială a Uniunii Europene a fost declarația adoptată
în unanimitate în cadrul Consiliului European din iunie 2005, de la Bruxelles,
în conformitate cu care „recentele evoluții nu mai pun în discuție validitatea
continuării procesului de ratificare. Suntem de acord că un calendar al
ratificării ar fi influențat de aceste evoluții, în acord cu circumstanțele din
fiecare stat membru. Am decis să reluăm această chestiune, în prima jumătate
a anului 2006, pentru a face o evaluare a dezbaterilor naționale și pentru a
decide supra modului în care vom continua.” 706 În ciuda faptului că state
precum Estonia și Belgia continuaseră și finalizaseră procesul de ratificare, în
ciuda dezbaterilor inițiate de Parlamentul European, Președinția austriacă a
UE, deși ea însăși o susținătoare a resuscitării procesului, nu a reușit să
depășească divergențele existente între guvernele statelor membre. Astfel,
una dintre deciziile Consiliului European din iunie 2006 a fost de a extinde
perioada de reflecție. Aceasta a fost însă completată cu sarcina adresată
viitoarei Președinții de a realiza, în primul trimestru din 2007, „un raport care
să conțină o evaluare a stadiului discuțiilor cu privire la Tratatul
Constituțional și să analizeze posibilele evoluții viitoare.” 707 Ca parte a
scenariului de relansare a dezbaterilor și de ieșire din perioada reflexivă, la
inițiativa Comisiei, Consiliul European a decis adoptarea pe 25 martie 2007,
la Berlin, a unei Declarații politice, cu ocazia aniversării a cincizeci de ani de
la Tratatele de la Roma. Declarația urma să reafirme valorile și principiile
Europei și să confirme angajamentul liderilor europeni de a le respecta și pune
în practică.708 Cu aceeași intenție cu care trebuia adoptată Declarația de la
Berlin, Consiliul European a decis implementarea unei abordări duale (two-
track approach)709: pe de o parte, utilizarea cadrului legal existent pentru a
genera rezultate concrete iar, pe de altă parte, conturarea cadrului necesar
continuării procesului de reformă în acord cu prevederile Tratatului
Constituțional.

706
European Council, Declaration by the Heads of State and Government of the Member
States of the European Union on the Ratification of the Treaty establishing a Constitution for
Europe,Brussels, 16-18 June 2005, disponibil la
http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/en/ec/85325.pdf.
707
European Council, Conclusions of the Presidency, Brussels, 15-16 June 2006, disponibil
la https://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/en/ec/90111.pdf.
708
European Council, Conclusions of the Presidency, Brussels, 15-16 June 2006.
709
European Council, Conclusions of the Presidency, Brussels, 15-16 June 2006.
261
Perioada de reflecție structurase trei posibile opțiuni pentru perioada
post-Tratat Constituțional710, care constituie și posibilele scenarii pentru
ieșirea din impas:
 revenirea propriu-zisă la prevederile Tratatului de la Nisa, o
perspectivă extrem de atrăgătoare pentru politicienii eurosceptici;
 reînceperea negocierilor dar, doar pentru o serie de modificări
tehnice, fără implicații politice majore, ale Tratatelor amendate de Tratatul de
la Nisa, o opțiune preferată de guvernul britanic;
 preluarea substanței Tratatului Constituțional într-o nouă
formă, reflecta dorința statelor care ratificaseră deja Tratatul. Intenția de „a
pune vinul vechi într-o sticlă nouă”711 nu era neapărat sinonimă cu susținerea
Tratatului Constituțional, ci mai curând, era cea mai bună alegere posibilă
deoarece varianta a doua ar fi însemnat anularea a tot ceea ce se negociase
deja și ar fi dus, cel mai probabil, la o conferință interguvernamentală
interminabilă cu rezultate incerte (probabil minore în raport cu expectațiile).
Exceptând primul scenariu – al revenirii la momentul Nisa – specific aproape
în exclusivitate opoziției eurosceptice fără posibilitatea reală de a influența
(încă) decizia privind viitorul integrării europene era evidentă necesitatea
continuării negocierilor. Era la fel de evidentă „imposibilitatea politică de a
spera la ratificarea de către toate statele membre a unei versiuni nemodificate
a Tratatului Constituțional”. Dar, în același timp, era imperios necesară politic
democratizarea procesului decizional european și consolidarea Uniunii
Europene și, pentru aceasta „era necesară negocierea și adoptarea cât mai
curând a unui nou tratat.”712

XIV. 2. Reluarea negocierilor pentru revizuirea


cadrului legal al UE
Consiliul European din iunie 2006 însărcinase Germania, care
asigura președinția UE în prima jumătate a anului 2007, să facă o primă
estimare a gradului în care Tratatul Constituțional mai putea reprezenta un
catalizator pentru discuțiile referitoare la reforma Uniunii. Cancelarul Angela
Merkel, un susținător al Tratatului Constituțional și al procesului de reformă
europeană (și pentru că aceasta putea asigura o creștere a ponderii votului
Germaniei în Consiliu) a declarat încă din octombrie 2006 că este în intenția
președinției germane a Consiliului European să propună până în iunie 2007 o

710
Ziller, „The Treaty of Lisbon: Constitutional Treaty, Episode II”, 250-251.
711
Dinan, Ever Closer Union. An Introduction to European Integration, p. 150.
712
Jean-Claude Piris, The Lisbon Treaty. A Legal and Political Analysis (Cambridge:
Cambridge University Press, 2010), 25.
262
foaie de parcurs pentru implementarea reformei. Așadar, prin „identificarea
unei soluții politice pentru paralizia procesului de reformă care a fost
consecința votului negativ din Franța și Olanda”713, Germania își anunța
intenția de a deveni un factor activ și influent în reluarea negocierilor pentru
revizuirea cadrului legal al UE. În acest context, îi revenea sarcina de a găsi
calea reconcilierii dintre maximalismul celor optsprezece state care
ratificaseră Tratatul Constituțional și care doreau să păstreze cât mai multe
dintre prevederile sale și minimalismul celor care doreau doar să fie amendate
reglementările Tratatului de la Nisa (cele mai importante susținătoare ale
acestei poziții fiind Marea Britanie, Olanda, Franța, Polonia și Cehia).714
O serie de argumente explică depășirea perioadei de reflecție și
regăsirea unei dinamici a reformelor comunitare inhibată de eșecul
constituționalizării. În primul rând, Concluziile Consiliului European din
iunie 2006 creaseră premisele pentru un posibil calendar al negocierilor,
stabilind că raportul elaborat de președinția germană va fi examinat de
Consiliul European și că „rezultatele acestei examinări vor oferi baza pentru
modul în care va continua procesul de reformă, măsurile necesare în acest
sens urmând a fi adoptate, cel mai târziu, pe parcursul celui de-al doilea
trimestru al anului 2008.” Același paragraf 48 al Concluziilor stabilește că
„de la începutul perioadei de reflecție, fiecare președinție are
responsabilitatea de a asigura continuitatea acestui proces.”715 În acord cu
această prevedere, deciziile președinției germane deveneau parte a agendei
noii președinții, sporind șansa transpunerii lor în măsuri reale, cu atât mai
mult cu cât, viitorul lider francez Nicolas Sarkozy, anunțase din timpul
campaniei electorale, în septembrie 2006, că este favorabil unui mini-traite
care să reformeze Tratatul Constituțional. De pe o astfel de poziție, alegerea
sa ca președinte în mai 2007 s-a dovedit un sprijin important pentru demersul
inițiat de Markel, întrucât în acord cu propria sa declarație care marca victoria
electorală – „Franța este din nou în Europa!” Determinarea germană și
bunăvoința franceză pentru a relua procesul de reformă a cadrului legal al UE
au declanșat, la inițiativa Spaniei și a Luxemburgului, o campanie de
regrupare a statelor care ratificaseră Tratatul Constituțional sub auspiciile așa-
numitei mișcări Prietenii Constituției. Fără a avea o finalitate semnificativă,
mișcarea a fost o modalitate extra-instituțională de a semnala necesitatea și,
în același timp, sprijinul politic pentru reformă, contrabalansând perspectivele
sceptice.
713
Daniel Finke, Thomas Konig, Sven-Oliver Proksch, George Tsebelis, Reforming the
European Union. Realizing the Impossible (New Jersey: Princetion University Press, 2012),
174.
714
Dedman, The Origins and Development of the European Union 1945–2008, 176.
715
European Council, Conclusions of the Presidency, Brussels, 15-16 June 2006.
263
XIV. 2. 1. Argumentele Germaniei
În ianuarie 2007, Angela Merkel a anunțat decizia de a relua procesul
întrerupt de respingerea Tratatului Constituțional, prin disponibilitatea de a
organiza un Summit la care să participe cele optsprezece state care
finalizaseră ratificarea, urmat de un altul destinat statelor non-semnatare.
Aceasta după ce, în decembrie 2006, susținuse în fața Bundestag-ului că „ar
fi un eșec istoric dacă nu vom putea face funcțională substanța Constituției
europene până la organizarea alegerilor din 2009.” Alegerile europene din
iunie 2009 constituie un alt argument pentru intensificarea discuțiilor cu
privire la necesitatea unui nou tratat. Temerea exprimată de membrii
Parlamentului European că, în lipsa relansării proiectului european, rata
absenteismului ar crește semnificativ a fost exprimată prin intermediul
Rezoluției adoptate pe data de 14 iunie 2006.716 În același timp, noul tratat
trebuia să opereze o serie de modificări referitoare la numărul maxim de
europarlamentari și, în acord cu aceasta să stabilească atribuirea mandatelor
petru fiecare stat membru. Pentru organizarea alegerilor din 2009, se impunea
ca toate aceste aspecte să fie cunoscute cu mult timp înainte, astfel încât un
nou tratat ar fi trebuit definitivat până cel târziu la începutul anului 2008. O
motivație în plus decurgea din faptul că, în prima jumătate a anului 2009,
președinția Consiliului European urma să revină Cehiei, a cărei orientare
eurosceptică era mai mult decât evident exprimată de președintele Vaclav
Klaus. Tot din punct de vedere instituțional, noul tratat trebuia să stabilească
structura noii Comisii Europene al cărei mandat trebuia să fie validat de noul
Parlament ales. În lipsa unui asemenea Tratat, urmau să se aplice prevederile
Tratatului de la Nisa, care stabilise că după ce UE va avea 27 de state membre
„numărul comisarilor europeni va fi mai mic decât numărul statelor membre.”
Alegerea lor se va face printr-un sistem rotativ bazat pe principiul egalității.
Implementarea acestuia precum și stabilirea numărului comisarilor europeni
reveneau Consiliului care hotăra cu unanimitate. 717 Fără însă un acord politic
prealabil era extrem de dificil de întrevăzut o soluție funcțională care să evite
blocajele instituționale. Nu în ultimul rând, un nou tratat care să delimiteze
traiectoria integrării europene în perioada post-constituțională era șansa, pe
care și-o asumase Germania, de a-și spori prestigiul politic în cadrul Uniunii.

716
European Parliament, Resolution on the Next Steps for the Period of Reflection and
Analysis on the Future of Europe, 14 June 2006, disponibil la
http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+P6-TA-2006-
0263+0+DOC+XML+V0//EN.
717
Treaty of Nice (Consolidated Version 2002), „Protocol on the Enlargement of the
European Union”, art. 4.
264
Marile proiecte ale anilor 1990 care duseseră la aprofundarea integrării
europene erau rezultatul unor inițiative franceze (Jacques Delors fiind figura
marcantă pentru o întreagă generație care a inițiat și coordonat aceste
proiecte), iar Convenția asupra viitorului Europei, deși o inițiativă comună,
fusese tutelată politic tot de Franța, prin intermediul lui d’Estaing. Rezultatul
negativ al acesteia din urmă a oferit Germaniei oportunitatea nu doar de a se
implica, ci de a deveni arhitectul principal al noului cadru legal, definitoriu
pentru o formulă reformată a viitorului Europei. Astfel, un nou tratat era
dezirabil din punct de vedere instituțional și, beneficiind de un vector de
susținere politică de calibrul Germaniei urma să fie ratificat și să intre în
vigoare nu mai târziu de începutul anului 2009.
În acest context, raportul solicitat președinției germane pentru
Consiliul din iunie 2007 nu avea cum să reprezinte doar un sinopsis al
opiniilor europene relative revizuirilor cadrului legal, ci era mai curând un
mandat pentru „identificarea soluțiilor legale care urmau să fie adoptate în
cadrul CIG, care trebuia convocată imediat după Consiliu.” 718 Un moment
decisiv în drumul către conferința interguvernamentală a fost reprezentat de
Declarația de la Berlin, ocazionată de aniversarea (50 de ani) Tratatelor de la
Roma. Declarația, asumată de toți liderii UE este o reafirmare a atributelor
simbolice ale integrării europene și un angajament politic pentru „actualizarea
conturului politic al UE pentru a putea face față trecerii timpului. De aceea,
astăzi, la 50 de ani de la semnarea Tratatelor de la Roma, suntem solidari în
obiectivul de a plasa Uniunea Europeană pe un fundament comun reînnoit
înainte de alegerile pentru Parlamentul European din 2009.” 719 În afara de
necesitatea conferinței interguvernamentale, după experiența Convenției și a
CIG care i-a urmat, reprezentanții statelor membre au fost de acord că aceasta
trebuie să fie cât mai concisă posibil. Data fixată prin Declarația de la Berlin
și cerința de concizie au stimulat determinarea cancelarului Angela Merkel
de a purta negocieri și de a stabili limite ale compromisului înainte de
convocarea propriu-zisă a conferinței. Tactica adoptată a fost de a înlocui
întâlnirile și negocierile multilaterale cu negocierile bilaterale, considerând că
neînțelegerile și problemele sunt create de o parte dintre state și, o dată
identificate și coroborate cu granițele pozițiilor de negociere națională pot fi
soluționate într-o manieră confidențială. 720 Putea fi astfel impus și respectat
un calendar foarte alert de soluționare a punctelor divergente cu privire la
718
Piris, The Lisbon Treaty. A Legal and Political Analysis, 29.
719
European Commission, Declaration on the Occasion of the 50th Anniversary of the
Signature of the Treaties of Rome, Berlin, 25 March 2007, disponibil la
http://europa.eu/50/docs/berlin_declaration_en.pdf.
720
Church, Phinnemore, „From the Constitutional Treaty to the Treaty of Lisbon and
Beyond”, 37.
265
noul tratat. De aceea, „discreția și rapiditatea” 721 au fost elementele centrale
ale succesului președinției germane.
Au existat două niveluri ale negocierilor722: pe de o parte, cele dintre
președinție și fiecare stat membru, iar pe de altă parte între președinție și
serviciul legal al Consiliului. Primele au fost organizate, beneficiind de
participarea Secretariatului Consiliului, de cel puțin două ori cu fiecare stat în
parte (mai multe întâlniri au avut loc cu statele recalcitrante) și de asemenea,
au fost completate cu două întâlniri în plen cu reprezentanții la nivel de
secretar de stat ai tuturor celor 27 state membre (așa numitele focal points).
Concomitent, președinția organiza întâlniri de lucru cu serviciul legal al
Consiliului care, pe baza soluțiilor identificate în cadrul întâlnirilor bilaterale,
a redactat textul noului tratat.
Dată fiind confidențialitatea acestor negocieri, nu s-au știut direcțiile
principale ale reformelor avute în vedere decât o dată cu publicarea, de către
funcționari din cadrul instituțiilor europene, a unei scrisori adresată, în data
de 17 aprilie 2007, de către Angela Markel membrilor Consiliului European,
în care li se cerea opinia în legătură cu următoarele teme 723:
 necesitatea abrogării tratatelor în vigoare și înlocuirea lor cu
un singur tratat;
 păstrarea abordării consolidate din Partea I a Tratatului
Constituțional;
 modificarea terminologiei fără a modifica substanța Tratatului,
a actelor legale etc.;
 neincluderea unui articol referitor la simbolurile EU;
 înlocuirea încorporării Cartei în tratat cu o succintă referire la
obligativitatea sa.
Dacă acestea erau culoarele de negociere, evident că au reprezentat
și componentele compromisului care a făcut posibil acordul.

XIV. 2. 2. Argumentele Franței


Convergența asupra necesității unui nou tratat – indiferent de
amplitudinea sa – a modelat maniera în care statele membre priveau
finalitatea acestui proces. Șocul din Franța și Olanda a impus cu necesitate
guvernelor o strategie de ratificare din care să fie exclus cu desăvârșire
referendumul. Spre deosebire de contracandidații săi (Segolene Royal și
Francois Bayrou) Nicolas Sarkozy anunțase din timpul campaniei sale că dacă

721
Dinan, Ever Closer Union. An Introduction to European Integration, 151.
722
Piris, The Lisbon Treaty. A Legal and Political Analysis, 33.
723
Ziller, „The Treaty of Lisbon: Constitutional Treaty, Episode II”, 260.
266
va câștiga alegerile nu va organiza un referendum. Aceeași rezervă față de
rezultatele unor noi referendumuri era împărtășită și de reprezentanții
Olandei, Marii Britanii sau Danemarcei. Și soluția, ca parte a negocierilor
generale, a venit de la aceștia din urmă: CIG urma să amendeze Tratatele în
vigoare fără a propune înlocuirea lor cu un tratat nou. Or, așa cum în cazurile
anterioare (AUE, Tratatul de la Maastricht, Tratattul de la Amsterdam și
Tratatul de la Nisa) revizuirea tratatelor nu fusese decisă, ca regulă, prin
referendum, nici cu această ocazie nu s-ar fi recurs la o astfel de măsură de
ratificare. Astfel, statele membre deciseseră ca în cadrul conferinței
interguvernamentale în locul Tratatului Constituțional să se negocieze și să
se decidă asupra unui Tratat de Reformă.
Decizia aceluiași Sarkozy de a susține un tratat simplificat cumulată
cu faptul că unul dintre factorii decisivi care au influențat opinia publică din
Franța și Olanda a fost simbolistica expresă a constituționalismului au oferit
prilejul pentru o nouă direcție a reformei: renunțarea la ideea și chiar mai
important, la termenul constituție și la toată familia semantică asociată.
Ministru, minister, lege, steag sau imn, toate cuvinte care sugerau apropierea
UE de caracteristicile și funcționarea unui stat au fost excluse din lexicul
Tratatului. Fiind stabilit cadrul general al Tratatului de Reformă puteau fi
abordate solicitările exprese ale unor state. Sub presiunea tot mai accentuată
a curentului eurosceptic, Tony Blair a stabilit o serie de linii de demarcație
(red lines) în spatele cărora plasase subiectele de nenegociat pentru Marea
Britanie: eliminarea titulaturii de ministru de externe și păstrarea controlului
național asupra politicii externe și de securitate; păstrarea Cartei
Fundamentale ca document de sine-stătător în afara Tratatului și, prin urmare,
prezervarea neobligativității sale, precum și menținerea prevederilor din
pilonul JAI în afara comunitarizării (cu precădere cele referitoare la securitate
socială și la spațiul Schengen). Aceste aspecte au constituit elementele
centrale ale negocierilor din carul conferinței interguvernamentale. Astfel,
Protocolul 30 care i se va aplica și Poloniei privește statutul Cartei. În acord
cu articolul 1(1) se stabilește că documentul „nu extinde competențele Curții
de Justiție a Uniunii Europene, sau ale oricărui tribunal din Polonia sau Marea
Britanie, de a constata că legi, reglementări sau prevederi administrative,
practici sau acțiuni ale Poloniei sau Marii Britanii sunt inconsistente cu
drepturile, libertățile și principiile fundamentale pe care le reafirmă.” În
continuare, articolul 2 al Protocolului prevede că Titlul IV al Cartei
(Solidaritatea), care creează drepturi economice și sociale, nu produce niciun
fel de „drepturi justificabile pentru Polonia sau Regatul Unit, excepție făcând
cazul în care Polonia și Marea Britanie oferă astfel de drepturi în legislația lor

267
națională.”724 Opt-out-uri a obținut Marea Britanie și pentru celelalte
solicitări, stabilindu-se că regula majorității calificate nu i se va aplica în cazul
JAI, iar în cadrul pilonului II – PESC – se va hotărî cu unanimitate, deciziile
neputând fi puse în discuție de Parlamentul European sau de Curtea de
Justiție.
Exigența președintelui francez Nicolas Sarkozy era ca
deconstituționalizarea Tratatului de Reformă să fie dublată de eliminarea
dintre obiectivele UE a referirii la „competiția liberă și necondiționată.” Însă,
această cerință a Franței a fost mai curând una cu conotații electorale (era
percepută de administrația franceză ca o pârghie prin care să fie reglementată
piața și posibil de reglementat capitalismul) pentru că, o dată satisfăcută a fost
contrabalansată, la cererea celorlalți membri ai Consiliului European, de
introducerea Protocolului 27, referitor la competiție și piață internă;
Protocolul era doar confirmarea unei schimbări de formă, conținutului
Tratatului rămânând neschimbat.

XIV. 2. 3. Poziția Poloniei


Președintele și primul ministru ai Poloniei, Lech, și respectiv
Jaroslav Kaczynski au insistat pe nedeschiderea dosarului referitor la
ponderea voturilor în Consiliu și au solicitat păstrarea în vigoare a avantajelor
dobândite prin Tratatul de la Nisa și respingerea sistemului dublei majorități
stipulat de Tratatul Constituțional (Tratatul de la Nisa conferise Poloniei cu o
populație de 30 de milioane locuitori 27 de voturi, comparativ cu Germania
care având 80 de milioane locuitori avea doar 29 de voturi). Dacă trebuia să
se renunțe la prevederile de la Nisa, intenția Poloniei era de a impune metoda
Penrose care, pentru a diminua diferența de reprezentativitate dintre statele
mari și cele mici, impune calcularea numărului de voturi alocate unui stat ca
rădăcină pătrată din populația sa. Argumentul care susținea această cerere
consta în faptul că, dacă în timpul celui de-al Doilea Război Mondial nu ar fi
fost uciși (de către Germania nazistă) peste 6 milioane de polonezi, populația
Poloniei ar fi fost de cel puțin 66 milioane de locuitori. 725 În cele din urmă, la
intervenția președintelui Sarkozy și obținând amânarea deciziei de aplicare a
noii reguli de calculare a majorității (cea decisă prin Tratatul Constituțional),
Polonia a renunțat la boicotarea începerii conferinței interguvernamentale.

724
Charter of Fundamental Rights of European Union, Protocol on the Application of the
Charter of Funadamental Rights of the European Union to Poland and United Kingdom
(Protocol 30), disponibil la http://eur-
lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2007:306:0156:0157:EN:PDF.
725
Dedman, The Origins and Development of the European Union 1945–2008, 176.
268
XIV. 3. Conferința interguvernamentală și Tratatul de
la Lisabona
Raportul solicitat președinției germane, devenit ulterior un adevărat
mandat pentru viitoarea CIG a fost aprobat în Consiliul European de la
Bruxelles, din 21-22 iunie 2007. După ce raportul a fost ulterior asumat și de
Parlamentul European, de Comisie și de Banca Central Europeană, conferința
interguvernamentală a debutat oficial pe data de 23 iulie 2007. Obiectivul său
era de a finaliza reforma/amendarea Tratatelor cu scopul de „a îmbunătăți atât
eficiența și legitimitatea democratică a Uniunii extinse cât și coerența acțiunii
sale externe.”726 Tratatul de Reformă avea două clauze de fond care
amendează atât Tratatul asupra Uniunii Europene (TUE) cât și Tratatul
instituind Comunitatea Europeană, pe care îl și redenumește ca Tratatul
privind Funcționarea Uniunii Europene (TFUE). Uniunea va avea o unică
personalitate, iar termenul de Comunitatea va fi înlocuit peste tot cu cel de
Uniune.727
Mandatul limitat al președinției portugheze, care i-a succedat celei
germane, era de a finaliza conferința interguvernamentală. Aceasta și-a
desfășurat lucrările pe trei niveluri: șefi de state sau de guverne, miniștri de
externe precum și reprezentanți ai șefilor de state sau de guverne care formau
așa numitele focal points (după modelul impus de președinția anterioară).
Urmând modelul CIG din 2003-2004, și acum a fost convocat un Grup al
experților legali (provenind din fiecare stat membru, inclusiv reprezentanți ai
Parlamentului European și ai Comisiei Europene). 728 Miniștrii de externe ai
statelor membre împreună cu reprezentanții Parlamentului au evaluat stadiul
negocierilor în cadrul întâlnirii desfășurate la Viana do Catelo (7-8 septembrie
2007), iar până la începutul lui octombrie, proiectul Tratatului era finalizat.
Discuțiile pe marginea acestuia s-au desfășurat cu ocazia Summit-ului
informal de la Lisabona (18-19 octombrie 2007), iar după peste 60 de revizuiri
realizate în cadrul TUE și aproape 300 de modificări introduse în TFUE729,
versiunea finală a Tratatului era semnată cu ocazia Consiliului European de
la Lisabona (13 decembrie 2007). Uniunea Europeană tocmai ieșise dintr-o
criză de politică externă declanșată de diferențele de viziune dintre statele
726
European Council, Conclusions of the Presidency, Annex I (1), Brussels, 21-22 June 2007,
disponibil la
http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/en/ec/94932.pdf.
727
European Council, Conclusions of the Presidency, Brussels, 21-22 June 2007, Annex I
(2).
728
Piris, The Lisbon Treaty. A Legal and Political Analysis, 40-44.
729
Bache, Bulmer, George, Parker, Politics in the European Union, 177.
269
membre în legătură cu războiul din Irak (2003). De asemenea, performanțele
economiilor emergente reprezentau o provocare majoră pentru sistemul
bunăstării europene. De aceea, Tratatul de la Lisabona trebuia să ofere
reformele instituționale necesare pentru o mai bună coordonare și creștere a
coerenței politicii externe și, în același timp, pentru reactualizarea poziționării
Uniunii în contextul economiei globale. 730
Tratatul de Reformă marca abandonarea Constituției și a conceptului
constituțional care îi oferise substanță dar, introducea în Tratatele deja
existente „inovațiile decise în cadrul CIG 2004”731. Or, ceea ce s-a dovedit
inovativ și de preluat în acest „plan B” a fost „95% din conținutul Tratatului
original.”732 Modificările au fost în principal simbolice (cuvinte, formule,
expresii, clauze sau funcții) cu foarte puțină consistență/relevanță tehnică
reală. Dar, fuseseră extrem de importante din punct de vedere politic și
reprezentaseră concesiile necesare pentru reluarea dezbaterilor pe marginea
noului fundament legal al Uniunii. În termeni de divertisment, dintr-o
perspectivă generală, a fost doar un remake733, confirmând celebra formulă
mult zgomot pentru nimic. La mai mult de un deceniu distanță, s-a dovedit, în
bună măsură, o reiterare a dezbaterii din jurul rezervei britanice referitoare la
termenul federal/federalism. Doar că, de data aceasta mult mai celebrul F-
word fusese înlocuit cu C-word și cu toate derivatele terminologice și
instituționale ale acestuia. La fel cum în anii 1990, Delors miza pe realitatea
politică și mai puțin pe cuvintele utilizate pentru a o descrie, și în cazul
Tratatului de Reformă pare valabilă observația că „un document
constituțional nu încetează să existe întrucât cuvintele lege și legiferare nu
mai sunt utilizate, nici pentru că se modifică titulatura
ministerului/ministrului de externe și nici pentru vreun alt motiv asemănător.”
Pe fondul referendumurilor din Franța și Olanda, motivul pentru care
Consiliul European a decis aplicarea unui atare scenariu a fost pentru că „era
imperativă finalizarea acestui stadiu al Tratatului de Reformă și, atât timp cât
terminologia constituțională și Tratatul Constituțional reprezentau niște
obstacole politice, trebuiau pur și simplu îndepărtate.”734 În felul acesta, în
mai puțin de un an „Uniunea Europeană a trecut de la deznădejde și reflecție
neproductivă cu privire la Tratatul Constituțional la un text de 271 de pagini

730
Glencross, The Politics of European integration, 76.
731
European Council, Conclusions of the Presidency, Annex I (1), Brussels, 21-22 June 2007.
732
Dedman, The Origins and Development of the European Union 1945–2008, 176-177.
733
Ziller, „The Treaty of Lisbon: Constitutional Treaty, Episode II”, 244.
734
Paul Craig, Lisbon Treaty. Law, Politics and Treaty Reform (Oxford: Oxford University
Press, 2013), 23.
270
care îi reafirmă conținutul esențial” 735, aspect asumat și recunoscut chiar de
artizana acestei realizări – Angela Merkel: „substanța Constituției a fost
prezervată. Acesta este un fapt.”736
În comparație cu Tratatul instituind o Constituție pentru Europa,
care era un tratat nou și unic, având 448 articole, 36 de protocoale, 2 anexe și
50 de declarații, cuprinse în peste 400 de pagini, Tratatul de la Lisabona care
amendează Tratatul asupra Uniunii Europene și Tratatul instituind
Comunitatea Europeană are doar 7 articole. Primele două sunt cele mai
importante: articolul 1 conține dispozițiile (articolele) care amendează TUE
(înglobând principiile UE și prevederile pentru PESC), în timp ce artiolul 2
amendează Tratatul CE, redenumindu-l Tratatul asupra Funcționării UE.
Restul articolelor fac referire la perioada nelimitată pe care se aplică Tratatul,
la protocoalele și anexele care amendează protocoalele și anexele anterioare,
la renumerotarea necesară în urma reformei și la modalitatea de ratificare. De
asemenea, în comparație cu unicitatea Tratatului Constituțional, Tratatul de
la Lisabona grupează trei documente complementare, dar distincte: cele două
Tratate amendate, cărora li se adaugă Carta Drepturilor Fundamentale ale
Uniunii Europene.

XIV. 3. 1. Revizuiri ale cadrului legal


Principalele revizuiri ale cadrului legal al UE pe care le propune
Tratatul de la Lisabona pot fi grupate în mai multe categorii. În primul rând,
din punct de vedere structural, Tratatul regândește întreaga arhitectură a
Uniunii Europene, eliminând pilonii ca formulă de organizare stabilită la
Maastricht. Prin trecerea tuturor sectoarelor care nu fuseseră comunitarizate
prin Tratatul de la Amsterdam în cadrul Titlului V al TFUE – Spațiul de
libertate, securitate și justiție – pilonul JAI dispare ca entitate de sine
stătătoare, devenind în întregime subiect al metodei Uniunii (metodei
comunitare). Astfel, Tratatul de la Lisabona rămâne convergent cu intenția
Tratatului Constituțional, reușind „depilarizarea” acestui aspect al Uniunii
Europene.737 Transferul integral al cazuisticii domeniului justiției și afacerilor
interne Curții de Justiție este completat cu dobândirea statutului juridic
obligatoriu de către Carta Drepturilor Fundamentale, care la rândul său
devine parte a cadrului general de interpretare și implementare a legislației
Uniunii. Deși formal, pilonul II – PESC – nu mai există, natura distinctă a

735
Church, Phinnemore, „From the Constitutional Treaty to the Treaty of Lisbon and
Beyond”, 38.
736
Speech by Federal Chancellor Angela Merkel to the European Parliament, 27/6/2007,
disponibil la http://www.eu2007.de/en/News/Speeches_Interviews/Juni/0628BKinEP.html.
737
Craig, Lisbon Treaty. Law, Politics and Treaty Reform, p. 28.
271
reglementărilor care continuă să se aplice în acest domeniu – Consiliul
European și Consiliul fiind singurele instituții implicate în mecanismul
decizional care impune regula unanimității – continuă să îl păstreze autonom
(în afara metodei Uniunii). Însă, chiar și așa, transformarea PESC în parte
integrantă a UE este, măcar simbolic, o treaptă suplimentară către diluarea
interguvernamentalismului său. În plus, beneficiind de această structură
unitară, prin Tratatul de la Lisabona UE dobândește personalitate juridică,
fapt care îi conferă posibilitatea de a semna tratate internaționale cu state și
organizații internaționale.

XIV. 3. 2. Reforme instituționale


Din punct de vedere instituțional, Tratatul de la Lisabona prevede
înființarea a două noi poziții cu o extrem de accentuată anvergură politică. În
consecință, Uniunea Europeană va avea un președinte stabil al Consiliului
European, ales cu majoritate calificată a membrilor săi, cu un mandat de doi
ani și jumătate cu posibilitatea de a fi reînnoit o singură dată. Rolul său este
de a contura și coordona procesul decizional european, facilitând coeziunea
și consensul în cadrul Consiliului European, de a reprezenta extern Uniunea
în probleme referitoare la politica externă și de securitate comună (fără însă a
aduce atingere atribuțiilor Înaltului Reprezentant al Uniunii pentru afaceri
externe și politica de securitate).738 Importanța inițierii acestei funcții va fi
reliefată, mai târziu, de chiar primul președinte al Consiliului European –
Herman van Rompuy – care identifica trei îmbunătățiri pragmatice în raport
cu vechea președinție rotativă: în primul rând, continuitate, care permite
elaborarea unor strategii pe termen lung și care este fundamentală pentru
construirea parteneriatelor și pentru îndeplinirea obiectivelor; în al doilea
rând, natura permanentă/de sine stătătoare a acestei funcții prin faptul că
elimină dependența de guvernul național care asigura președinția rotativă și
care își impunea (măcar parțial) interesele, oferă posibilitatea unei mai bune
poziționări în cadrul sistemului instituțional european și, în al treilea rând,
prin faptul că președintele este ales de șefii de state sau de guverne, și nu este
rezultatul unui calcul, îi oferă șansa unui sprijin important pe care poate
conta.739

738
Tratatul de la Lisabona (TUE Versiune Consolidată), art. 15, 6 (a-d), disponibil la
http://eur-lex.europa.eu/resource.html?uri=cellar:2bf140bf-a3f8-4ab2-b506-
fd71826e6da6.0001.02/DOC_1&format=PDF.
739
Speech by Herman van Rompuy, President of the European Council at the European
Parliament, Brussels, 24 February 2010, disponibil la
https://www.consilium.europa.eu/media/27968/113028.pdf.
272
De asemenea, este creat postul de Înalt Reprezentant al Uniunii
pentru Afaceri Externe și Politica de Securitate (redenumit așa după ce s-a
renunțat la titulatura de ministru de externe prevăzută de Tratatul
Constituțional) care-l înlocuiește pe Înaltul Reprezentant pentru Politica
Externă și de Securitate Comună/PESC și care cumulează și poziția de
vicepreședinte al Comisiei, având un mandat de 5 ani (Înaltul Reprezentant
este ales cu majoritate calificată de Consiliul European, având acordul
președintelui Comisiei și tot Consiliul European aplicând aceeași procedură
poate pune capăt mandatului acestuia) 740. Din poziția de vicepreședinte al
Comisiei va coordona relațiile economice externe ale Uniunii, iar din poziția
de Înalt Reprezentant va elabora, conduce și implementa, în calitate de
împuternicit al Consiliului European, politica externă și de securitate
comună741, asigurând și președinția Consiliului Afaceri Externe 742, dând
astfel coerența în întregul ei, acțiunii externe a Uniunii Europene. 743 În
îndeplinirea activității sale este asistat de Serviciul European de Acțiune
Externă/SEAE (European External Action Servive/EEAS), format din
funcționarii serviciilor componente ale Secretariatului general al Consiliului
și Comisei precum și din diplomați detașați de către statele membre. Referitor
la Parlamentul European, Tratatul stabilește numărul maxim al membrilor săi
nu poate depăși 750, la care se adaugă și președintele: în total maxim 751 de
membri. 744 În acord cu exigențele instituționale implicate de extinderea estică
(păstrarea regulii ca fiecare stat membru să-și desemneze câte un comisar

740
Tratatul de la Lisabona (TUE versiune consolidată), art. 18, 1.
741
Tratatul de la Lisabona (TUE versiune consolidată), art. 18, 2.
742
Tratatul de la Lisabona (TUE versiune consolidată), art. 27, 1.
743
Tratatul de la Lisabona (TUE versiune consolidată), art. 18, 4.
744
Tratatul de la Lisabona (TUE versiune consolidată), art. 18, 4; în perioadele de tranziție
determinate de extinderile din 2004 și 2007, respectiv 2013, numărul parlamentarilor
europeni a fost de 785, respective de 766. Având în vedere retragerea Regatului Unit din UE,
programată pentru 29 martie 2019, a trebuit să se analizeze modul de redistribuire a celor 73
de locuri care reveneau Marii Britanii. În urma unei propuneri prezentate de Parlament,
Consiliul European a adoptat la 28 iunie 2018 o decizie de stabilire a componenței
Parlamentului European după alegerile din 2019, numărul total de locuri fiind redus de la 751
la 705 (numărul deputaților care urmează să fie aleși din fiecare stat membru pentru
Parlamentul European este următorul: Germania – 96, Franța – 79, Italia – 76, Spania – 59,
Polonia – 52, România – 33, Țările de Jos – 29, Belgia, Grecia, Ungaria, Portugalia, Suedia
și Republica Cehă – 21, Austria – 19; Bulgaria – 17; Finlanda, Danemarca și Slovacia – 14;
Irlanda – 13; Croația – 12, Lituania – 11; Letonia și Slovenia – 8; Estonia – 7; Cipru,
Luxemburg și Malta – 6). Cu toate acestea, în cazul în care Regatul Unit va fi în continuare
un stat membru al UE la începutul legislaturii 2019-2024 (și anume în iunie2019), numărul
de deputați în Parlamentului European pentru fiecare stat membru va fi cel prevăzut la
articolul 3 din Decizia 2013/312/UE a Consiliului European, până în momentul în care
retragerea Regatului Unit din Uniune produce efecte juridice.
273
părea o cauză majoră de blocaj) numărul comisarilor europeni era stabilit la
doar două treimi din totalul statelor membre. Conform prevederilor TUE,
„Comisia va fi formată dintr-un număr de membri, incluzându-i pe președinte
și pe Înaltul Reprezentant al Uniunii pentru Afaceri Externe și Politica de
Securitate, corespunzător cu două treimi din numărul statelor membre, atât
timp cât Consiliul European nu decide modificarea acestui număr, hotărând
în unanimitate.”745 Așadar, posibilitatea de a menține dreptul fiecărui stat de
a nominaliza un comisar era prevăzută încă prin Tratat și va constitui parte a
soluției pentru reorganizarea referendumului în Irlanda (în cele din urmă,
compromisul va impune o Comisie în cadrul căreia fiecare stat membru să
aibă un reprezentant). Spre deosebire de Tratatul de la Nisa, care stabilise că
președintele Comisei este aprobat de Parlamentul European la propunerea
Consiliului European, Tratatul de la Lisabona introduce o prevedere
suplimentară, ca parte a efortului de democratizare a UE. Astfel, candidatul
la președinție va fi aprobat de Parlamentul European după ce propunerea
Consiliului European „va lua în considerare rezultatele alegerilor pentru
Parlamentul European.”746 Acesta s-a dorit un pas important către un sistem
(tot mai) parlamentar însă, politizarea deplină nu a avut loc și este puțin
probabil ca acest fapt să se întâmple în condițiile în care alegerile
(euro)parlamentare continuă să fie alegeri naționale de rang secund și să
atragă o tot mai scăzută prezență la vot.747 Tot urmare a prevederilor
Tratatului de la Lisabona, Consiliul European devine o instituție formală
având rolul de oferi Uniunii impulsurile necesare dezvoltării, definindu-i
orientările și prioritățile politice generale 748 și, sub coordonarea președintelui
său se întrunește de cel puțin două ori pe semestru (atunci când situația o
impune președintele poate convoca o sesiune extraordinară a Consiliului
European).749

XIV. 3.3. Procesul decizional


A treia categorie de amendamente incluse în Tratatul de Reformă are
în vedere procesul decizional. Tratatul întărește rolul Parlamentului European
în cadrul procesului de adoptare a bugetului Uniunii, extinde categoriile de
acorduri internaționale ale Uniunii care necesită aprobarea formală a
Parlamentului și de asemenea, redenumește co-decizia drept procedura

745
Tratatul de la Lisabona (TUE versiune consolidată), art. 17, 5.
746
Tratatul de la Lisabona (TUE versiune consolidată), art. 17, 5.
747
Finn Laursen, „The Lisbon Treaty: How Significant?”, în The EU’s Lisbon Treaty.
Institutional Choices and Implementation, ed. Finn Laursen (Farnham: Ashgate, 2012), 289.
748
Tratatul de la Lisabona (TUE versiune consolidată), art. 15, 1.
749
Tratatul de la Lisabona (TUE versiune consolidată), art. 15, 3.
274
legislativă ordinară750, care devine procedura legislativă standard, fiind
extinsă pentru noi domenii precum politica agricolă, transport, azil și
imigrație. În urma acestor modificări, aplicabilitatea fostei proceduri a co-
deciziei se extinde de la 75% dintre cazuri la 95% din totalul deciziilor din
cadrul UE.751 Concomitent, prin intermediul TFUE, sunt revizuite o serie de
politici deja existente – turism, energie, protecție civilă – în timp ce noi
domenii intră pentru prima dată în competența UE – spațiu, ajutor umanitar
sau o serie de aspecte administrative. Parte componentă a procesului de
democratizare a Uniunii, Tratatul de la Lisabona conferă și parlamentelor
naționale noi atribuții și o serie de competențe consolidate privitoare la
procesul decizional european. Parlamentele naționale dobândesc dreptul de a
monitoriza actele legislative ale UE pentru a se asigura că atribuțiile sunt
exercitate, în acord cu principiul subsidiarității, la cel mai adecvat nivel
decizional (local, național, european). Dacă majoritatea parlamentelor
naționale consideră că o propunere nu este conformă cu acest principiu, având
susținerea Consiliului și Parlamentului European, inițiativa respectivă nu își
mai poate contiua cursul. 752 Tratatul de la Lisabona specifică faptul că statele
sunt cele care atribuie competențe Uniunii în vederea atingerii obiectivelor
stabilite de comun acord. În acest context, Tratatul clarifică distribuția
competențelor între UE și statele membre, stabilind trei astfel de categorii:
competențe exclusive, competențe partajate și competențe de susținere,
coordonare sau complementare.753 Tot ca parte a strategiei de diminuare a
deficitului democratic, Tratatul de la Lisabona introduce, pentru prima dată,
inițiativa cetățenească. În conformitate cu aceasta, un milion de cetățeni pot
solicita Comisiei să aibă în vedere o anumită propunere a lor însă, Comisia
nu este legal obligată să acționeze în consecință.754 În cadrul Consiliului
regula majorității calificate a fost extinsă pentru alte 60 de noi situații, urmând
ca de la 1 noiembrie 2014 să intre în vigoare noul sistem al majorității
calificate (cel puțin 55% dintre statele membre a căror populație să reprezinte
cel puțin 65% din populația UE). În același timp, procedura emergency brake
care înlocuiește în anumite condiții și în anumite domenii (politica externă și
de securitate, armonizare sau securitate socială) majoritatea calificată cu
unanimitatea continuă să fie utilizată. Marcând o nouă premieră în raport cu

750
Tratatul de la Lisabona (TFUE versiune consolidată), art. 294, 1, disponibil la http://eur-
lex.europa.eu/resource.html?uri=cellar:2bf140bf-a3f8-4ab2-b506-
fd71826e6da6.0001.02/DOC_2&format=PDF.
751
Etienne De Poncis, Le Traite de Lisbone en 27 Cles (Paris: Editions Lignes de Reperes,
2008), 148.
752
Tratatul de la Lisabona (TUE versiune consolidată), art. 12.
753
Tratatul de la Lisabona (TUE versiune consolidată), art. 3,6, art. 4, art. 5.
754
Tratatul de la Lisabona (TUE versiune consolidată), art. 11, 4.
275
dispozițiile în vigoare dar, preluând o prevedere din Tratatul Constituțional
(clauza de părăsire/exit clause), Tratatul de la Lisabona introduce o
procedură tehnică prin care statele pot părăsi Uniunea.
Așadar, creșterea rolului Parlamentului European precum și a
parlamentelor naționale, delimitarea competențelor și a manierei în care
trebuie implementate de Uniune, respectiv de statele membre, extinderea
votului cu majoritate calificată și transformarea procedurii legislative
ordinare în standard decizional sînt argumente care susțin pe deplin obiectivul
Tratatului de Reformă de a face Uniunea „mai democratică și mai eficientă.”
În contrapunct, creșterea rolului și importanței Consiliului European și
implicit creșterea ponderii guvernelor naționale și menținerea politicii externe
și de securitate în afara metodei Uniunii pledează pentru neîndeplinirea sau
îndeplinirea parțială a obiectivului. În ansamblu, Tratatul se dovedește a
stabili „un echilibru rezonabil între eficiența instituțională și legitimitatea
democratică.”755

XIV. 4. Ratificarea Tratatului de la Lisabona și șocul


irlandez
Starea aceasta de dualitate (dualitatea devine deja un ingredient
fundamental al alchimiei integrării europene) indusă de conținutul Tratatului
de la Lisabona favorizează o atmosferă polemică dar, în același timp, oferă
satisfacții ambelor tabere, atât euro-entuziaștilor cât și euro-scepticilor, atât
integraționiștilor cât și cooperaționiștilor.756 Pe de o parte, păstrând în
proporție substanțială reformele prevăzute de Tratatul Constituțional, Tratatul
de la Lisabona constituie un (nou) cadru legal care creează premisele pentru
succesul viitor al Uniunii Europene. Fără a oferi noi competențe semnificative
Uniunii Europene, Tratatul consolidează posibilitatea, în măsura în care
există voință politică, aprofundării integrării și a creșterii vizibilității
internaționale a UE. Din această perspectivă, primul ministru portughez de la
acea dată, Jose Socrates, spunea pe drept cuvânt că „Tratatul de la Lisabona
nu este un tratat al trecutului. Este un tratat care va face Europa mai modernă,
mai eficientă și mai democratică.” Pe de altă parte, Tratatul de Reformă este
un important pas înapoi pentru integraționiști: pentru prima dată au fost
nevoiți să se retragă și să accepte un reflux de atribute ale integrării. Au fost
obligați să accepte eliminarea oricărui cuvânt sau simbol care ar fi evidențiat
că Uniunea poate fi comparată cu o entitate din ce în ce mai asemănătoare cu
un stat. Acesta a fost un însemnat eveniment politic pentru că a erodat profund

755
Dinan, Ever Closer Union. An Introduction to European Integration, 155.
756
Piris, The Lisbon Treaty. A Legal and Political Analysis, 46-48.
276
idealul unei entități europene federale. Pe de o parte, structurile, procedurile
și mecanismele transferate din cadrul Tratatului Constituțional păstrează
spiritul Convenției al cărei azimut era constituționalizarea UE, iar pe de altă
parte, maniera în care orice referire expresă la acest ideal a fost eliminată din
textul Tratatului a anulat (aproape) orice perspectivă de a transforma Uniunea
Europeană într-un stat federal.
Una dintre evidentele intenții atașate redefinirii Tratatului
Constituțional în termenii unui Tratat de Reformă era de a evita organizarea
referendumurilor pentru ratificare, pentru că așa cum retoric se întreba Jose
Manuel Barroso, președintele Comisiei Europene în 2007, „dacă s-ar fi
organizat un referendum cu ocazia constituirii Comunității Europene, sau cu
ocazia introducerii euro, credeți că ar fi avut rezultate pozitive?” 757 Deși
având doar șapte articole, dar extinse pe 271 de pagini pentru a putea cuprinde
toate amendamentele introduse, Tratatul de la Lisabona are și calitatea de a
fi prin chiar morfologia sa foarte puțin accesibil lecturii. Altfel spus, „dacă
obiectivul Tratatului Constituțional fusese de a putea fi citit, cel al Tratatului
de la Lisabona este de a nu putea fi parcurs. Constituția își propusese să fie
clară, pe când Tratatul trebuie să fie neclar. Este un succes!” 758 Acordul
informal al guvernelor statelor membre de a scurtcircuita referendumurile
naționale adiționat cu ezoterismul în care fusese redactat Tratatul de la
Lisabona trebuiau să facă posibilă ratificarea sa în cadrul calendarului stabilit.
În ciuda criticilor care susțineau că reproducea în mare parte Tratatul
Constituțional, ceea ce ar fi trebuit să implice legitimarea sa democratică prin
referendum, procesul de ratificare s-a desfășurat fără sincope, majoritatea
statelor finalizându-l prin acordul parlamentelor naționale. Excepția a fost
reprezentată de Irlanda care, constituțional era obligată să organizeze
referendum pentru ratificarea oricărui tratat UE, indiferent de natura sa.
Pronunțându-se în 1987 cu privire la Actul Unic European, în cazul Crotty vs
Taoiseach, Curtea Supremă Irlandeză a statuat că prevederile acestuia, prin
faptul că încearcă să îi coordoneze politica externă, îi limitează suveranitatea.
Or, în concordanță cu prevederile Constituției Irlandei, limitarea suveranității
nu poate fi făcută decât prin amendament constituțional confirmat prin
referendum național. Acest precedent a impus ratificarea în această
modalitate a tuturor revizuirilor ulterioare ale Tratatelor și, implicit a
Tratatului de la Lisabona. 759 Astfel, în urma referendumului organizat pe 12
iunie 2008, dintr-o prezență totală la vot de 53,1%, o majoritate de 53,4% a
votat împotriva ratificării. Jurisprudența ulterioară cazului Crotty vs

757
Jose Manuel Barroso, în Kubicek, European Politics, 76.
758
Karel De Gucht (ministrul de externe al Belgiei), în Kubicek, European Politics, 77.
759
Glencross, The Politics of European integration, 76.
277
Taoiseach interzicea participarea guvernului sau a partidelor politice în
campanii care să însoțească referendumurile (indiferent de natura și scopul
lor). Lipsa implicării active a susținătorilor (guvernamentali), rapiditatea
ratificării și structura/conținutul inaccesibile ale Tratatului au fost speculate
de adepții campaniei anti-ratificare (alții decât guvern sau partide, una dintre
figurile marcante fiind multi-milionarul proprietar media Declan-Ganley)
care, sub sloganul readus la viață din campania împotriva Tratatului de la Nisa
– if you don’t know vote no – au fost parte a argumentului care a convins
majoritatea să respingă și Tratatul de la Lisabona. Această campanie a
completat lipsa de popularitate a primului ministru pro-european Bertie
Ahern precum și o serie de temeri în legătură cu prevederi ale Tratatului care
urmau să influențeze politica de apărare (o militarizare preconizată a UE
putând submina neutralitatea tradițională a Irlandei) sau politica avortului (o
eventuală modificare a legislație irlandeze care prin Constituție interzicea
avortul) dar și prevederile de reducere a numărului comisarilor europeni
(percepută ca o posibilă pierdere a reprezentării și influenței Irlandei la
Bruxelles)760. Aceste cauze cumulate au dus la votul negativ al irlandezilor
care considerau în proporție de 87% că Irlanda a beneficiat de pe urma
statutului de stat membru (o proporție mai mare decât în orice alt stat din
UE)761. Votul irlandez, despre care Jean Claude Juncker spunea că „nu
rezolvă niciuna dintre problemele europene, ci aproape că face mai mare orice
problemă europeană”762, arunca Europa într-o nouă criză și făcea imposibilă
intrarea în vigoare a Tratatului la începutul anului 2009 așa cum era prevăzut.
După un asemenea cutremur politic reacțiile nu s-au lăsat mult
așteptate. Astfel, euroscepticul președinte al Cehiei, Vaclav Klaus „nu și-a
putut stăpâni bucuria când a fost anunțat rezultatul referendumului,
pretinzând că ar fi putut, chiar de pe patul de spital, să scrie el însuși un tratat
mai bun.”763 Pe de altă parte, procesul de ratificare a continuat, la doar o
săptămână de le referendumul irlandez, chiar Marea Britanie finalizând
ratificarea parlamentară a Tratatului de la Lisabona, iar până la sfârșitul anului
2008, în afară de Irlanda, doar trei state nu ratificaseră încă Tratatul:
Germania, Polonia și Cehia. Pentru a împiedica riscul unei contagiuni
eurosceptice și pentru a implementa prevederile Tratatului cât mai repede
posibil, replica guvernului irlandez și a instituțiilor europene a fost complet
diferită de inerția post-Constituție (2005). Consiliile Europene din decembrie
2008 și din iunie 2009 au oferit și reconfirmat o serie de asigurări și garanții
760
Bache, Bulmer, George, Parker, Politics in the European Union, 177.
761
Dedman, The Origins and Development of the European Union 1945–2008, 176.
762
Jean Claude Juncker, în Kubicek, European Politics, 77.
763
Nathaniel Copsey, Tim Haughto, „The Gathering Storm: A Drama in Two Acts”, Journal
of Common Market Studies 47, Annual Review (Aug. 2009): 2.
278
legale guvernului irlandez cu privire la menținerea în vigoare fără modificări
a politicii de impozitare, garantarea politicii tradiționale de neutralitate a
Irlandei și garantarea menținerii în vigoare, fără niciun fel de modificări, a
legislației irlandeze referitoare la avort. De asemenea, luând în considerare
îngrijorările Irlandei cu privire la reprezentarea în cadrul Comisiei, Consiliul
European a decis, în acord cu articolul 17, 5 din TUE, menținerea funcționării
Comisiei cu câte un reprezentant din fiecare stat membru. 764 În schimbul
acestor garanții, Irlanda urma să organizeze un nou referendum până înainte
de sfârșitul mandatului Comisiei, adică în octombrie 2009. Criza economică
globală, mai ales în condițiile în care „instituțiile și liderii UE au evidențiat
că, începând cu 1973, Irlanda a beneficiat de o generoasă asistență financiară
europeană”765 au creat la rându-le un context favorabil (re)apropierii de
Uniunea Europeană, fapt pentru care rezultatul referendumului din 2
octombrie 2009 a fost favorabil ratificării în proporție de 67,13% dintr-o
participare totală la vot de 59%.
Atât Cehia cât și Polonia făcuseră toate demersurile necesare
ratificării însă, așteptau rezultatul actului al doilea din votul irlandez. Imediat
după anunțarea rezultatului, președintele Lech Kaczynski a semnat
documentul prin care Polonia ratifica Tratatul. În Cehia, președintele Vaclav
Klaus a refuzat, sub pretextul unei excepții de constituționalitate semnarea
Tratatului. Intenția reală era de a amâna decizia până după eventualele alegeri
din Marea Britanie când, spera Klaus, liderul conservatorilor David Cameron,
cel mai probabil câștigător, își va ține promisiunea de a organiza un
referendum privitor la Tratatul de la Lisabona. În condițiile în care Curtea
Constituțională Cehă a decis pe 3 noiembrie 2009 că Tratatul de la Lisabona
nu contravine Constituției Cehiei (alegerile din Regatul Unit urmând a se
desfășura abia în primăvara lui 2010) și obținând din partea liderilor europeni
concesia de a beneficia, în condiții identice cu Marea Britanie și Polonia, de
prevederile Protocolului 30 766 (referitor la exceptarea aplicării prevederilor
Cartei Drepturilor Fundamentale), Vaclav Klaus nu a mai putut întârzia și a
semnat, la rândul său, ratificarea Tratatului.
Deși principala susținătoare a Tratatului de la Lisabona,
administrația de la Berlin, dintr-o nesincronizare a dezbaterilor din cadrul
instituțiilor naționale, l-a ratificat târziu. Votul Bundestag-ului a fost în
graficul stabilit inițial însă, decizia Curții Constituționale Federale cu privire
764
European Council, Conclusions of the Presidency, Brussels, 18-19 June 2009, disponibil
la https://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ec/108622.pdf.
765
Glencross, The Politics of European integration, 77.
766
European Council, Conclusions of the Presidency, Brussels, 29-30 October 2009, Annex
I, art. 1, art. 2, disponibil la
https://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ec/110889.pdf.
279
la compatibilitatea Tratatului cu Legea Fundamentală germană a fost adoptată
pe 30 iunie 2009, Curtea solicitând o modificare a legislație naționale cu
privire la rolul parlamentului în procesul european de decizie. Aranjamentele
necesare au fost făcute până la jumătatea lunii septembrie și, înainte de cel
de-al doilea referendum irlandez, președintele german a semnat ratificarea
Tratatului de la Lisabona.
Dar, pentru ca pe data de 1 decembrie 2009, Tratatul de la Lisabona
să intre în vigoare mai trebuia ratificat de Insulele Aland 767, o regiune
autonomă și demilitarizată a Finlandei. Finlanda ratificase Tratatul încă din
toamna anului 2008 însă, conform Constituției finlandeze era necesar
consimțământul Insulelor, care în momentul depunerii instrumentului de
ratificare de către Finlanda nu fusese solicitat. Pentru remedierea acestei
situații responsabilitatea și decizia au revenit parlamentului Insulelor Aland,
care pe 25 noiembrie 2009 a votat în favoarea ratificării. Se încheia astfel
saga intrării în vigoare a unui Tratat care își avea originile în convocarea
Convenției asupra viitorului Europei, care inițial, trebuia să
constituționalizeze geografia politică a Uniunii Europene și care, după trei
referendumuri și confruntarea cu un curent eurosceptic în ascensiune se
metamorfozase într-o constituție eliptică de vocabularul specific, într-un
Tratat de Reformă redenumit după orașul în care a fost semnat – Tratatul de
la Lisabona.

XIV. 5. Reprezentarea internațională: opțiune riscantă


vs opțiune convenabilă
Implicațiile imediate și extrem de așteptate ale intrării în vigoare a
Tratatului au fost nominalizarea și apoi începerea mandatului pentru cele
două noi poziții prevăzute: Președintele Consiliului European și Înaltul
Reprezentant al Uniunii pentru Afaceri Externe și Securitate. Importanța
politică a acestor funcții de reprezentare europeană atrăsese numeroase
speculații în raport cu cei care vor fi aleși să le ocupe, figura cea mai des
invocată fiind cea a lui Tony Blair (prim ministru al Marii Britanii în perioada
1997-2007). Întrebarea lui Kissinger, referitoare la numărul de telefon al
Europei, începea să capete un răspuns mult mai bine reliefat decât cel al unei
structuri impersonale cum fusese PESC. Acum, Uniunea Europeană urmă să
aibă o reprezentare internațională evidentă; urma să aibă un număr de telefon,
rămânea, de văzut doar, cine va răspunde la el. Calibrul și expunerea externă
a celor două posturi deschidea a dublă perspectivă pentru selectarea
ocupanților lor. Pe de o parte, reprezentarea externă impunea necesitatea unor

767
Ziller, „The Treaty of Lisbon: Constitutional Treaty, Episode II”, 265.
280
personalități cu o statură politică sinonimă cu cea a liderilor internaționali
cărora urmau să le fie parteneri; dintr-o atare optică, Tony Blair reprezenta o
alegere firească. Pe de altă parte, reflectând mai curând anatomia profundă a
Uniunii Europene, necesitatea de a obține acordul și consensul liderilor
naționali europeni impunea selectarea unor candidați care să nu le lezeze
personalitatea politică. Opțiunea finală europeană a fost pentru desemnarea
unor candidați mult mai puțin profilați politic și, în acest mod, a fost evitată
orice provocare pentru liderii statelor membre. Se renunța la opțiunea
riscantă de a propune o adevărată concurență liderilor naționali pentru mult
mai comoda variantă de a le propune tuturor o opțiune convenabilă.
În octombrie 2009, Belgia, Olanda și Luxemburg au propus
celorlalte state membre un document care conținea portretul robot al viitorului
președinte al Consiliului European. Acesta trebuia să fie o persoană care-și
demonstrase angajamentul față de proiectul european și dezvoltase o viziune
globală asupra politicilor Uniunii, o persoană care să fie receptivă la cererile
provenite dinspre statele membre și de la celelalte instituții, care să fie
sensibilă la echilibrul instituțional specific metodei comunitare. 768 În acord
cu această fișă de post, după ce ocupase pentru mai puțin de un an funcția de
prim ministru al Belgiei, creștin-democratul Herman van Rompuy a fost ales
primul președinte al Consiliului European; după doi ani și jumătate, mandatul
său va fi reînnoit pentru o perioada similară (ulterior, poziția sa va fi ocupată
de polonezul Donald Tusk). Pentru elita politică și birocratică europeană,
Herman van Rompuy era „un politician perspicace, reflexiv, profund dedicat
idealului de integrare europeană și potrivit pentru sarcina de a obține
consensul liderilor naționali din Consiliul European.” 769 În ciuda lipsei de
experiență la nivelul cel mai înalt al relațiilor internaționale – unde va
reprezenta Uniunea Europeană – se dovedise, din punctul de vedere al
geostrategiei comunitare, alegerea optimă pentru președinția Consiliului
European. Înainte de a fi aleasă primul Înalt Reprezentat al Uniunii pentru
Afaceri Externe și Politica de Securitate, laburista Catherine Ashton fusese
pentru mai bine de un an comisarul european pentru comerț. Cu toate că era
aproape necunoscută în Insulă, alegerea fiind o surpriză chiar pentru ea însăși,
Catherine Ashton s-a dovedit a corespunde cel mai bine așteptărilor liderilor
europeni: „șefii de stat și de guvern o doreau exact pe ea, din moment ce se
potrivea perfect cerințelor acestei funcții: politician cu afiliere de centru
stânga, femeie, capabilă să satisfacă pretențiile Marii Britanii pentru o poziție

768
Tony Barber, „The Appointments of Herman van Rompuy and Catherine Ashton”,
Journal of Common Market Studies 48, Annual Review (Aug. 2010): 60.
769
Barber, „The Appointments of Herman van Rompuy and Catherine Ashton”, 55.
281
de top – toate acestea fiind și condiții oficial anunțate.”770 La fel ca Rompuy,
nici Ashton nu avea experiență relevantă în politica externă dar, aceasta nu a
constituit o piedica pentru a-și finaliza după cinci ani mandatul (ulterior,
Federica Mogherini îi va succeda în funcție).
Deși, cei doi lideri europeni erau în deplin acord cu intențiile
Consiliului European (mai ales cu cele ale cancelarului Angela Merkel și
președintelui Nicolas Sarcozy), reflectând chiar și echilibrul politic dintre
populari și socialiști în Parlamentul European, sau tocmai din aceste cauze,
au fost primiți cu neîncredere și scepticism sau chiar cu dezamăgire. Astfel,
într-o analiză realizată cu ocazia acestor alegeri în cotidianul britanic The
Guardian, Simon Hix declara că „UE își pierde rapid influența și aceste
numiri înrăutățesc și mai mult situația. Întreaga lume se aștepta la figuri
marcante. Dar Europa a arătat că preferă să fie o Elveție supra-
dimensionată.”771 În aceeași manieră, Timothy Garton Ash considera că
alegerea celor doi reflectă logica politică după care funcționează Uniunea
Europeană – „van Rompuy și Ashton poate că nu sunt pregătiți să reprezinte
UE, în sensul de a atrage atenția la Washington sau Beijing. Dar o reprezintă
într-o manieră strălucită prin faptul că îi fac vizibilă natura sa profundă. Într-
adevăr, cei doi sunt la fel de reprezentativi pentru UE de astăzi cum este Ban
Ki-moon pentru ONU de azi.” De aceea, prin aceste alegeri, „Europa însăși a
ales: un declin soft, lin și fragmentat. Marea Elveție are înfățișarea pe care o
merită.”772
Aceste două numiri nu îmbunătățesc (cu mult) poziționarea Uniunii
Europene în cadrul triadei geostrategice773 din care mai fac parte China și
Rusia ca principali poli de politică externă pentru administrația americană.
Dimpotrivă, politica externă europeană (Consiliul Afaceri Externe) este tot
mai mult precum „o hidră cu (prea) multe capete.”774 Însă, dacă și președintele
Consiliului European și Înaltul Reprezentat sunt consecința compromisului și
coordonării intereselor statelor membre, atunci trebuie să remarcăm că aceștia
sunt departe de a reprezenta o cauză. Alegerea guvernelor statelor membre a
fost un mesaj evident că „Uniunea per se nu va stabili nicio agendă externă și

770
Carolin Ruger, „From an Assistant to a Manager – The High Representative for Foreign
Affairs and Security Policy after the Treaty of Lisabon”, în The EU’s Lisbon Treaty.
Institutional Choices and Implementation, ed. Finn Laursen (Farnham: Ashgate, 2012), 156.
771
Simon Hix, ”Europe Has Shown It Wants to be a Supersize Switzerland”, The Guardian,
20 Nov. 2009, disponibil la https://www.theguardian.com/world/2009/nov/20/europe-
supersize-switzerland.
772
Timothy Garton Ash, în Ruger, „From an Assistant to a Manager”, 157.
773
Zbigniew Brzezinski, Triada geostrategică. Conviețuirea cu China, Europa, Rusia
(București: Historia, 2006).
774
Ruger, „From an Assistant to a Manager”, 165.
282
nu va avea nicio inițiativă majoră pe scena internațională.” 775 Prin urmare,
lipsa coerenței în politica externă europeană își are originea reală nu neapărat
la nivelul celor două instituții (ele însele produsul unei logici politice
specifice) cât în faptul că statele (importante) ale UE nu reușesc să-și
coa