Universitatea „OVIDIUS” Constanta

Facultatea de Drept

DREPT CONSTITUŢIONAL ŞI INSTITUŢII POLITICE

Lector univ. Dr. George Şerban

Introducere

Disciplina „drept constituţional” reprezintă o ramură tipică a

dreptului public. Obiectul său de studiu îl constituie ansamblul raporturilor
juridice prin intermediul cărora se realizează puterea juridică statală. Deşi
beneficiază de un trecut îndelungat (reguli de drept constituţional au apărut
odată cu crearea primelor state suverane), istoria dreptului constituţional se
restrânge numai la două veacuri de exsitenţă (abia la sfârşitul veacului al
XVIII-lea se înfiinţează , în Italia, prima catedră de drept constituţional).
Această geneză târzie este explicabilă: evoluând pe aliniamente filozofice,
cercetările de drept constituţional serveau mai curând, ideologiei
contestatare a puterii politice instituite, fapt ce a generat reacţii
resentimentare din partea autorităţilor. De aceea, puterea politică a
veacurilor XIII – XVIII a descurajat sistematic redactarea şi răspândirea
unor studii sau tratate în domeniul dreptului constituţional.
Abia Revoluţia franceză a liberalizat studierea unei discipline juridice
incomode – căci preocuparea prevalentă a constituţionaliştilor o reprezenta
studierea normelor juridice care reglementau viaţa politică a statului (iar
acestea învederau contractul social dintre guvernanţi şi guvernaţi,
legitimitatea conducerii statale, limitele exercitării puterii politice, dar şi
 2

controlul acestei exercitări, drepturile fundamentale ale cetăţenilor şi

credibilitatea proclamării şi garantării acestora de către stat). Dreptul
constituţional a fost considerat de aceea, cu just temei, o tehnică a libertăţii,
fiindcă modul de întocmire a constituţiei – lege fundamentală a statului –
este determinant pentru edificarea şi consolidarea unei democraţii ferită de
excese sau de uzurpări; iar dacă ştiinţa politică studiază numai randamentul
instituţiilor politice, îi revine dreptului constituţional sarcina de a analiza
modul de structurare a acestora, întemeierea lor juridică.
În România, studiul dreptului constituţional a fost introdus, ca
disciplină universitară încă din 1864, mai întâi la Iaşi, apoi la Bucureşti.
Perioada interbelică a consemnat realizări notabile în domeniu, deopotrivă
cu consacrarea unor nume prestigioase. Alterată de interese ideologice
agresive, disciplina dreptului constituţional va suferi un declin între anii
1948 – 1989. Recuperarea unei tradiţii şi reconstrucţia – pe temei juridic – a
unei democraţii necesare a devenit astfel, sarcina specialiştilor în domeniul
dreptului constituţional de astăzi.

Scopul cursului:

Cursul de drept constituţional îşi propune să educe pe studenţi

în spiritul unei analize ştiinţifice a vieţii politice din România, să-i deprindă
cu utilizarea unor concepte precise cu ajutorul cărora să poată conştientiza
evoluţia sistemului legislativ actual, a cărui infrastructură o reprezintă
constituţia însăşi.

Structura disciplinei:
 3

Am organizat discursul nostru în patru mari capitole.

În primul capitol, intitulat: „Noţiuni introductive”, am definit
dreptul constituţional, am identificat obiectul său de studiu şi am formulat
premisele analizei noastre ulterioare. Am evidenţiat, de aceea, specificitatea
normelor de drept constituţional şi am examinat, consecutiv, particularităţile
raportului de drept constituţional, deopotrivă cu subiectele acestui raport.
Inerent oricăror prolegomene într-o disciplină juridică, am întreprins
redactarea unui inventar al izvoarelor, zăbovind asupra regulamentelor
Parlamentului României, precum şi asupra jurisprundenţei Curţii
Constituţionale, pe care le-am considerat atipice sau măcar controversate în
raport de exigenţele doctrinare în domeniu. Urmează ca, în timp, dreptul
constituţional românesc să-şi constituie cutume cu rol de izvor de drept, pe
măsură ce evoluţia vieţii politice instituţionalizate le va recunoaşte
generalitatea şi repetitivitatea.
Capitolul doi al cursului este dedicat unei „Teorii a
constituţiei”; sunt prezentate noţiuni privind geneza şi evoluţia ideii
constituţionaliste, precum şi regulile juridice potrivit cărora se adoptă şi se
revizuieşte Constituţia în România.
Dominante ale acestei secţiuni sunt, atât clasificările
constituţiilor în funcţie de modul lor de adoptare, cât mai ales, direcţiile
principale de modificare a constituţiei. Legea de revizuire a Constituţiei din
1991 şi întreg procesul ulterior sunt prezentate, atât din punctul de vedere al
concepţiei generale a legiuitorului (formată în cei 12 ani de utilizare a legii
fundamentale), cât şi din punctul de vedere al Tehnicii legislative.
Semnalând direcţiile esenţiale ale modificării, voim deopotrivă să
învederăm, sub noile auspicii, procese subsecvente, precum suspendarea sau
abrogarea constituţiei.
 4

Tot în capitolul doi, va fi argumentată supremaţia Constituţiei

în raport cu celelalte acte normative, identificând deopotrivă consecinţele
acestei supremaţii. Una dintre aceste consecinţe, asupra cărora vom zăbovi
predilect, va fi controlul de constituţionalitate (contenciosul constituţional),
prilej cu care studenţii vor fi informaţi cu privire la diferitele modalităţi de
control practicate în democraţiile contemporane, precum şi asupra felului în
care au nfost organizate şi funcţionează organele special investite cu
jurisdicţia constituţională. Studiul comparativ va fi util pentru a preludia
prezentarea Curţii Constituţionale a României, atât sub aspect organizatoric,
cât şi asupra prerogativelor şi a procedurilor uzitate în faţa acestei instanţe
constituţionale.
Pro cauza, insistăm şi asupra complexităţii atribuţiilor Curţii
Constituţionale, atribuţii care exced simplul control de constituţionalitate al
legii, transformând acest organ într-o „a patra putere în stat” cum a fost
calificat de unii specialişti.
Remarcăm de aceea că, potrivit noilor atribuţii pe care Legea de
revizuire le conferă Curţii Constituţionale a României, conform art. 146 –
147, organul de contencios constituţional, poate soluţiona conflicte juridice
de natură constituţională dintre autorităţile publice, precum şi alte
prerogative ce vor fi incluse în noua lege organică a Curţii constituţionale,
care urmează să se adopte.
Desigur, acest capitol trebuia să se finalizeze cu o succintă
prezentare diacronică a ceea ce am numi „un veac şi jumătate de
constituţionalism românesc”, recte o succintă prezentare comparativă a
conţinutului celor 7 constituţii ale României moderne (1866, 1923, 1938,
1948, 1952, 1965, 1991).
 5

Această primă parte ar reprezenta ceea ce juriştii îndeobşte

consideră a fi „dreptul constituţional”.
Următorul capitol crează tranziţia (uneori prin
consubstanţialitate) cu partea a doua a cursului, denumită curent „instituţii
politice”, în care vor fi examinate câteva dintre instituţiile de stat
fundamentale pentru întemeierea unei democraţii funcţionale.
Capitolul trei al discursului, pe care îl considerăm „de
confluenţă” analizează conceptul de stat din perspectiva dreptului
constituţional (degajat de conotaţiile specifice studiului politologic).
Sunt prezentate, aşadar, definiţia şi funcţiile statului democratic
contemporan, apoi sunt examinate detaliat părţile sale alcătuitoare: teritoriul,
populaţia şi puterea de stat. În acest sens, cursul nostru derogă de la strategia
didactică clasică de expunere, încercând să articuleze o viziune integrată.
Dacă teritoriul reprezintă una dintre componentele esenţiale ale
statului, atunci se cuvenea întreprinsă o inventariere a elementelor
structurale ale teritoriului dimpreună cu menţionarea abreviată a regimului
juridic al acestora. După identificarea trăsăturilor fundamentale ale
teritoriului de stat, s-a procedat la abordarea, sub auspicii juridice, a
raportului dintre stat şi teritoriul său, ceea ce deschide oportunitatea
clarificării structurii de stat, concept analizat uzual, în programenele
analitice ale disciplinei noastre, în mod automat, disjuns nefiresc de
conexiunea cu conceptul-cadru. Structura de stat relevă diferenţierea celor
două tipuri de stat actuale (unitare şi federale), concrescenţele acestora
(asociaţiile de state, în foemele lor revolute sau încă subzistente), implicând,
pro tantum, unele prefigurări privind statutul viitor al Uniunii Europene. Iar
pentru că studiul nostru se apleacă eminamente asupra dreptului
 6

constituţional român, am făcut şi unele precizări referitoare la organizarea

administrativ-teritorială actuală a României.
Privitor la cel de-al doilea element constitutiv al statului,
populaţia, am analizat conceptul, precum şi extrapolările sale (diviziunea
statelor în naţionale şi multinaţionake) şi am efectuat unele observaţii
necesaren privind specificul raporturilor dintre stat şi populaţie. Eo ipso, am
abordat în acest fel conceptul de cetăţenie, atât sub auspiciile teoriei
ngenerale, cât şi din punctul de vedere al reglementărilor actuale ale legii
române. Unele dezvoltări au fost necesare spre a revela soluţiile corecte, din
punct de vedere constituţional, asupra unei cazuistici foarten complicate pe
care tropismele istoriei, dar şi prezentul adesea imprevizibil, le-au provocat
instituţăiei cetăţeniei. Desigur, rămân în dezbatere statutul juridic al
cetăţeniei europene, dar şi, mirabile dictu, al unei posibile cetăţenii
planetare.
A treia parte alcătuitoare a statului – puterea politică, necesită o
tratare arborescentă. Mai întâi, fiindcă ea reclamă precizarea conceptului de
suveranitate, deopotrivă cu evaluarea tendinţelormanifestate în doctrina
constituţională contemporană în această privinţă. Secundo, fiindcă raportul
dintre stat şi puterea politică crează premisele unei abordări lato sensu a
teoriei separaţiei puterilor, pe care o evocăm sub semnul tradiţiei, dar şi al
modernităţii. Numai în acest fel, şi numai acum, putem formula câteva
consideraţii privind formele de guvernământ (perspectiva fiind totodată,
sincronă şi diacronă), clasificarea statelor succedentă modului de aplicare a
acestui principiu în organizarea puterii, dimensiunile constituţionale ale
statului de drept. Desigur, aceasta incumbă şi precizarea formei de
guvernământ a României actuale, prilej al unui dialog euristic de vreme ce
particularităţile acestei organizări politice inedite au creat controverse
 7

doctrinare şi au consolidat procesul de revizuire a legii fundamentale în

scopul unei mai bune alinieri la clasificările consacrate ale statelor în raport
de forma lor de guvernământ.
Este drept că, deşi Legea de revizuire a Constituţiei a operat
modificări semnificative asupra titlului III al legii fundamentale, netezind
unele asperităţi mai vechi ale textului ori eliminând ambiguităţi care au
cauţionat acte de guvernare controversate, forma de guvernământ a Ronâniei
nu a fost net clarificată. Am înclina să afirmăm numai că prelungirea
mandatului prezindeţial cu un an peste cel al Parlamentului a consolidat
supoziţia iniţială că România optează totuşi pentru un regim
semiprezidenţial prudent, cu evidente propensiuni parlamentare.
Propter hoc, am considerat că tematica drepturilor
fundamentale ale cetăţeanului sunt consecutive dezbaterii raportului dintre
stat şi puterea politică, întrucât repertoriul drepturilor fundamentale este
proclamat şi garantat de putere, în ipostaza sa de putere constituantă, atât în
privinţa întinderii acestora, cât şi a modului de protecţie. Prezentarea
catalogului drepturilor fundamentale ale cetăţeanului român are în vedere
atât conturarea acestor drepturi (pentru restul disciplinelor juridice acest
capitol are caracter propedeutic, de introducere într-un domeniu ce
reprezintă, pentru materia dreptului, un status nascendi, fiindcă consacrarea
drepturilor fundamentale, în exprimarea sintetică a Constituţiei este doar
infrastructura arhitecturii juridice ulterioare), cât şi expoziţia confruntărilor
acestei problematici cu practica constituţională în democraţiile tradiţionale
(vezi problemele de bioetică pe care le ridică ingineria genetică, clonarea,
euthanasia, transplantul de organe sau ţesuturi, planning-ul familial,
transsexualismul, etc). Revizuirile Constituţiei în domeniul drepturilor
 8

fundamentale ale cetăţeanului român au avut în vedre şi tranşarea unor

soluţii clare în această privinţă.
Unele libertăţi cetăţeneşti au fost fundamental reconsiderate,
spre a pune în acord concepţia juridică autohtonă cu aceea a Uniunii
Europene. Alte drepturi fundamentale au fost corectate, completate cu
alineate noi şi chiar au fost proclamate şi garantate noi drepturi ale
cetăţenilor. Un demers similar a fost operat şi asupra îndatoririlor
fundamentale ale românilor.
Ultima parte a cursului nostru, destinată analizei principalelor
instituţii politice din sistemul constituţional român, a fost intitulată
„Alocarea puterilor în stat” (statul fiind definit, în viziunea doctrinei
anglo-americane, o „alocare autoritară a valorilor”). Nu numai despre valori
avem a vorbi în această ultimă parte. Dar în preliminariile analizării modului
de separaţie şi cooperare a puterilor în statul român actual, două concepte au
semnificaţie majoră: participarea şi reprezentarea corpului electoral în
exercitarea puterii de stat. Acest preambul are în vedere elecţiunile, precum
şi actorii esenţiali ai vieţii politice – partidele şi formaţiunile politice.
Privitor la regimul juridic al sistemului electoral utilizat în
România, vom încerca o situare a acestuia, cu avantajele şi dezavantajele
sale, în cadrul practicii constituţionale generale în domeniu. Vom examina
deci, sistemele electorale principale utilizate în celelalte state şi vom
comenta principalele prevederi ale legilor electorale interne, cu specificaţia
că aplicarea lor, în cei 12 ani de revenire la democraţie, a generat o anumită
rezervă, chiar rezistenţă tacită a corpului electoral (manifestate printr-un
absenteism consistent la urne) care – în intenţa legiuitorului actual – va fi
corectată printr-o modificare inevitabilă a reglementării în materie
electorală. De asemenea, legea partidelor politice adoptată în ianuarie 2003 a
 9

indus un spor de coerenţă în viaţa politică. Oricum, este meritoriu faptul că

dacă toate statele lumii au legi electorale, doar unele au legi care să statueze
regimul juridic al partidelor politice, iar printre acestea se numără şi
România, care are una dintre cele mai exigente reglementări în acest sens.
Parlamentul reprezintă, conform normelor constituţionale,
principala instituţie politică a statului. Vom examina, prin urmare, structura
internă, modul de funcţionare, dar mai ales, funcţiile puterii legislative
supreme ale României. O importanţă deosebită acordăm mandatului
parlamentar (şi, eo ipso, protecţiei acestuia), precum şi actelor
parlamentului. Studenţii vor fi astfel, familiarizaţi cu tehnologia legislativă,
cu modul de elaborare al legilor ce constituie obiect de studiu al tuturor
celorlalte ramuri ale dreptului. Revizuiri constituţionale s-au produs şi în
această privinţă (privind imunitatea parlamentară, diferenţierea atribuţiilor
celor două Camere, etc.) Astfel, în sens funcţional, cele două Camere au fost
diferenţiate în Cameră de reflecţie şi Cameră decizională, domeniul legii
organice a fost revizuit, iar medierea legii a fost abolită. Constituţia revizuită
promovează un real „rigorism” al activităţii parlamentare şi extinde
totodată, atribuţiile Avocatului Poporului (în mod benefic, am spune, având
în vedere sarcinile de supraveghere şi control pe care acesta le exercită).
Autoritatea executivă este un alt titlu al părţii a doua a cursului,
pentru care însă, nu vom întreprinde dezvoltări tematice speciale, domeniul
reprezentând obiect de studiu, mai cu seamă al dreptului administrativ (un
hinterland, măcar în această privinţă, al dreptului constituţional).
În opinia noastră, instituţia reprezentativă a puterii executive o
constituie Şeful de stat chiar dacă, în unele regimuri politice actuale,
monarhice sau republicane, Şeful de stat reprezintă o prezenţă mai curând
decorativă sau simbolică. Pentru teoreticienii dreptului constituţional, dar şi
 10

în conglăsuirea forţelor politice ostile actualei constituţii, reglementarea

instituţiei prezidenţiale este insuficientă, atât din punctul de vedere al
prerogativelor, cât şi al particularităţilor raporturilor sale cu Parlamentul şi,
mai ales, cu Guvernul. Se cuvine, aşadar, să punem în discuţie consecinţele
noii durate a mandatului prezidenţial, ajustarea raporturilor dintre Preşedinte
şi Guvern, unele simplificări operate asupra aspectelor procedurale privind
răspunderea Şefului de stat al României.
Guvernul, ca autoritate executivă centrală este învederat în
cursul nostru doar din punctul de vedere al specificului raporturilor dintre
cele trei puteri din stat. Am considerat de aceea, util să explicăm procedura
formării unui guvern, consacrarea constituţională şi legală a atribuţiilor sale
(vezi Legea nr. 90/2001), raporturile Guvernului cu alte autorităţi
administrative, centrale sau locale, dar mai ales, controversata problemă a
responsabilităţii ministeriale, împrejurare ce a creat suficiente convulsii
constituţionale până la adoptarea Legii nr. 115/1999.
De asemenea, deşi Legea de revizuire a restrâns salutar dreptul
Guvernului de a recurge la delegarea legislatică, soluţiile constituţionale
actuale nu rezolvă în mod convenabil problema ordonanţelor de urgenţă,
deşi reabilitează în mod evident poziţia superioară a Parlamentului în actul
de legiferare. Oricum, analiza actelor normative ale Guvernului va constitui
obiectul unei teme speciale aparţinând dreptului administrativ.
Iar dacă am procedat la investigarea puterii executive sub
auspiciile prerogativelor, considerăm cuvenită şi o scurtă prezentare a
modului de organizare al administraţiei locale, cel puţin din punct de vedere
al raporturilor acesteia cu administraţia centrală, dar şi al necesităţii
adecvării legislaţiei specifice cu prevederile acquis-ului comunitar, în mod
pregnant în privinţa extinderii autonomiei administraţiei locale.
 11

Deşi unele reglementări nou introduse în domeniul

administraţiei publice locale au generat unele emoţii în clasa politică, în
ansamblu putem spune că autonomia locală a fost consolidată în spiritul
democraţiei, dar şi al ocrotirii unor valori tradiţionale în materie.
În sfârşit, sub rezerva unei parcinomii impuse de dezavantajele
unui curs intriductiv, vom vorbi în final despre autoritatea jurisdicţională
din România, mai exact despre principiile de organizare şi funcţionare ale
acesteia. Autoritatea jurisdicţională, concept mai amplu, care debordează
semnificaţia vetustei sintagme „putere judecătorească”, a fost reorganizată,
conform Constituţiei din 1991 în trei grade de jurisdicţie. Soluţia oferită de
puterea constituantă, cu reconsiderările legislative ulterioare reprezintă
pentru studenţii noştri nu numai subiect de dezbatere, dar şi de reflecţie.
Considerăm că, în acest domeniu, punctele incandescente sunt marcate de
modul de reglementare al inamovibilităţii magistraţilor, precum şi de acela
privind statutul constituţional al Ministerului Public şi al Consiliului Suprem
al Magistraţilor.
Una dintre duncţiile elementare ale statului în activitatea
jurisdicţională este aceea de a asigura neutralitatea politică a magistraţilor,
protecţia eficientă a acestora faţă de influenţele sau presiunile exercitate de
clasa politică. Problemă preocupantă, cu rezolvări aproximative,
inamovibilitatea magistraţilor a reprezentat de asemenea, o temă principală a
revizuirii legii fundamentale. În acest sen, considerăm că noile prevederi
constituţionale vom asigura o protecţie sporită magistraţilor, ceea ce le va
permite o mai amplă manifestare a independenţei decizionale (vor fi
analizate modificări pe care actuala Constituţie le aduce statului
organizatoric şi funcţional al Consiliului Superior al Magistraturii).
 12

O noutate necesară, deşi insolită în raport cu unele inerţii

mentale autarhizante o reprezintă introducerea titlului VI, privind măsurile
constituţionale pregătitoare ale iminenţei integrării euroatlantice, asupra
cărora vom zăbovi lapidar (ea formând obiectul unui curs universitar
distinct, destinat anilor terminali de studiu).
Menţionăm că prelegerile noastre vor fi complinite de elemente
de drept comparativ, prin care voim să subliniem permeabilitatea Adunării
Constituante din anii 1990 – 1991 la teorii şi practici juridice ale altor state
care, în timp, şi-au dovedit fiabilitatea, dar şi să evidenţiem faptul că trecutul
democratic al ţării (perioada interbelică) a fost recuperat, parţial dar relevant,
prin revizuirile constituţionale actuale. În ceea ce priveşte partea aplicativă,
am optat pentru ilustrarea sau argumentarea unor teze cu decizii sau hotărâri
preluate din jurisprudenţa Curţii Constituţionale.
Ne manifestăm speranţa că informaţiile transmise prin
intermediul prelegerilor de drept constituţional vor constitui, pentru studenţi,
nu numai un bun exerciţiu exemplificativ al modului în care se prezintă, spre
studiu, o ramură esenţială a dreptului public, dar şi o bună iniţiere privind
modul în care se constituie un sistem juridic naţional.
13