Sunteți pe pagina 1din 3

REVISTA NAŢIONALĂ DE DREPT Nr.

9, 2011

Legiferarea şi principiile desfăşurării acesteia


într-un stat de drept
Emil Gagiu,
doctorand (AȘM)

Recenzent: Gheorghe Costachi, doctor habilitat în drept, profesor universitar (AȘM)

SUMMARY
What is a legislative process?
In a narrow sense of the word, it is the process of preparation, working-out of a legal rule, as well as
its discussing and approving by the government, Parliament and by the President. The process is finished
by the publication of a law in the Collection of Laws.

L egiferarea (activitatea legislativă), fiind una din


formele de creare a normelor juridice (de drept),
Crearea legilor în cadrul activităţii parlamentare, de
regulă, include o serie de acţiuni consecutive: elaborarea
este orientată, în special, spre crearea legilor. În ge- proiectelor de legi; pregătirea proiectelor către examina-
neral, legile sunt adoptate de către parlamente (în cazurile re; examinarea proiectelor de legi de către organul legis-
statelor federale – de către parlamentul federal şi de către lativ şi adoptarea de legi; legalizarea legilor adoptate prin
parlamentele subiecților federaţiei), precum şi nemijlocit semnare, publicarea lor, determinarea ordinii de intrare în
de către populaţia ţării prin intermediul referendumurilor vigoare. Legalizarea legilor presupune luarea de către su-
republicane (naţionale). biectul competent a hotărârii de a include legea adoptată
Referindu-ne la termenul de „adoptare a legilor”, vom de către parlament în sistemul legislaţiei. Hotărârea dată
nota că acesta dispune de câteva accepţiuni. Prin adopta- sancţionează începerea acţiunii legii. Adesea legalizarea
rea legii poate fi înţeles nu doar votarea de către organul este atribuită în sarcina preşedintelui ţării, care legalizea-
legiuitor a unui anumit proiect de lege, fapt după care ză legile prin promulgarea lor. Evident, etapa legaliză-
acesta devine lege (adoptarea legii în sens direct), dar şi rii este proprie şi pentru procesul de adoptare a actelor
întreg setul de măsuri care precedează şi urmează după normative subordonate legilor, numai că în cazul dat se
procesul votării, măsuri de creare a legii de la iniţiativa manifestă prin înregistrarea acesteia în Registrul de stat
legislativă până la intrarea în vigoare a noii legi (adopta- al actelor normative.
rea legii în sens larg)1. Cel mai adesea, procesul legislativ este constituit din
Indiferent de sensul în care vom privi conceptul în aşa etape ca: iniţiativa legislativă, promulgarea legii de
discuţie, totuşi momentul-cheie care poate fi desprins către preşedintele statului, publicarea actului normativ.
este că rolul principal în activitatea de elaborare a legii îi Fiecare dintre aceste etape dispune de un statut şi trăsă-
revine parlamentului ca organ legislativ suprem al statu- turi distincte, dar împreună ele formează un proces legis-
lui, deoarece anume acesta examinează proiectele de legi lativ unic, ce reflectă logica devenirii legii de la elabora-
atribuindu-le forţa juridică de lege. De aceea, activitatea rea proiectului până la adoptare şi publicare.6
legislativă în care proiectelor de legi li se conferă statutul Întrucât activitatea legislativă parlamentară constă nu
de lege de către organele parlamentare este determinată doar în adoptarea diferitelor legi, dar şi în perfecţionarea
ca fiind activitate legislativă parlamentară. profesională a sistemului legislativ al ţării în ansamblu,
Crearea legilor este principalul scop al activităţii de este evident că conţinutul acesteia este cu mult mai com-
legiferare, moment ce o distinge de alte tipuri/forme de plex, cuprinzând mai multe momente decât cele enunţa-
creare a normelor juridice şi îi determină particularităţile. te.
De obicei, legea este privită ca act normativ ce dispune În acest sens, A.N. Kokotov identifică câteva direcţii
de forţă juridică superioară, ce reglementează cele mai permanente de activitate a organelor parlamentare şi a al-
importante relaţii sociale din cadrul statului, adoptat în tor subiecte:
cadrul unui proces complex de către organul legislativ – elaborarea politicii legislative, prognozarea modifi-
suprem sau nemijlocit de către popor prin intermediul re- cărilor legislative, a consecinţelor social-economice, so-
ferendumului naţional2-4. cial-politice şi de altă natură a adoptării noilor legi;
În acelaşi timp, după cum susţine A.N. Kokotov, sco- – organizarea şi desfăşurarea discuţiilor publice pe
pul principal al activităţii de legiferare constă nu numai marginea problemelor de funcţionare şi de optimizare a
în adoptarea cu o anumită regularitate a diferitelor legi, sistemului legislativ;
dar şi în asigurarea renovării permanente, perfecţionării – planificarea activităţii de elaborare a proiectelor de
întregului sistem de legi ce funcţionează în cadrul sta- legi;
tului. O asemenea abordare presupune inevitabil cerinţa – coordonarea eforturilor diferiţilor participanţi ai ac-
transformării activităţii de legiferare într-o activitate pro- tivităţii legislative;
fesională, cu implicarea mai multor actori competenţi în – evidenţa de stat a legilor adoptate, unificarea bazei
materie5. de date referitoare la legi;

62
Nr. 9, 2011 REVISTA NAŢIONALĂ DE DREPT

– sistematizarea legislaţiei în vigoare (codificarea, minării migăloase a proiectelor de legi; operativitatea ac-
încorporarea); tivităţii de creare a legilor; luarea în considerare maxi-
– asigurarea tehnico-materială a activităţii de legife- mal posibil a legislaţiei anterioare, a tuturor legăturilor
rare; funcţionale ale normelor juridice, folosirea celor mai
– perfecţionarea calificării profesionale a deputaţilor, progresive mijloace şi procedee ale tehnicii juridice.
angajaţilor aparatului Parlamentului şi a altor subiecţi şi Autoarea A.V. Vâstropova susţine că activitatea le-
instituţii implicate în activitatea legislativă. gislativă se bazează şi se desfăşoară conform unor aşa
Astfel, drept obiect al activităţii legislative a Parla- principii constituţionale ca12: legalitatea, democratis-
mentului servesc nu numai proiectele de legi şi proce- mul, transparenţa, profesionalismul, planificarea, carac-
durile de legalizare a legilor adoptate, dar şi sistemul terul sistemic şi principiul etapizării.
legislaţiei ţării în ansamblu. Însăşi activitatea legislativă Referindu-ne nemijlocit la aceste principii, vom nota
parlamentară cuprinde nu numai acţiuni de creare a legi- că principiul legalităţii este propriu atât procedurii de
lor, de optimizare a sistemului legislativ, dar şi acţiuni ce adoptare a actului normativ juridic, cât şi conţinutului
asigură profesionalismul şi calitatea acestora. Sub acest acestuia. Legalitatea este un principiu constituţional
aspect, activitatea legislativă este o modalitate de asigu- obligatoriu, ce realizează ideea justeţei sociale şi de-
rare a dinamicii sistemului de legi. mocraţiei sub forma regimului politico-juridic, format
În acelaşi context, ar fi oportun a invoca un moment graţie metodei speciale de activitate a statului orien-
destul de important al legiferării, şi anume, procedura tată spre respectarea şi realizarea strictă şi riguroasă a
legislativă, prin care se înţelege ordinea prestabilită de normelor dreptului în corespundere cu principiul sub-
trecere a proiectelor de legi şi alte acte legislative până la ordonării, care exprimă şi garantează voinţa poporului,
adoptare şi intrare în vigoare7. a tuturor subiecţilor raporturilor juridice, indiferent de
În fiecare ţară, procedura legislativă îşi are particulari- statutul lor social.
tăţile sale, dar peste tot ea este strict reglementată norma- Astfel, activitatea legislativă a parlamentului trebuie
tiv, în special la nivelul Constituţiei, al legilor, precum şi să se desfăşoare strict în corespundere cu competenţele
al instrucţiunilor şi regulamentelor prin care se stabileşte acestuia. Conţinutul actelor normative trebuie să cores-
ordinea activităţii de creare a actelor normative. Astfel, pundă idealurilor statului de drept şi a societăţii civile,
procedura legislativă constă dintr-o serie de reguli elabo- normelor şi principiilor internaţionale general recunos-
rate şi consfinţite juridic, care stabilesc ordinea pregătirii cute13. Pentru a funcţiona eficient, activitatea legislativă
şi adoptării diferitelor acte normativ-juridice. trebuie să se fundamenteze pe o bază juridică solidă care
Totodată, merită enunţat faptul că procesul de creare să reglementeze atât conţinutul, cât şi laturile procesu-
a legilor nu se reduce la regulamente şi reguli de proce- al-procedurale ale activităţii parlamentului. Astfel, este
dură. Acesta este şi un proces de cunoaştere cu diferite necesar un complex de legi interdependente în frunte cu
dificultăţi, în ceea ce priveşte alegerea obiectului şi a me- Constituţia ca Lege Supremă.
todelor de reglementare legislativă8. În mod special, par- Democratismul este, de asemenea, un principiu im-
ticularităţile legiferării (printre care forţa juridică superi- portant al activităţii legislative. O direcţie importantă de
oară a legilor) o fac distinctă de alte activităţi de creare dezvoltare a sistemului politic al statului în etapa con-
a dreptului (normelor juridice), determinând necesitatea temporană este participarea tot mai activă a cetăţenilor
fundamentării ştiinţifice a acesteia. în sfera de conducere a statului, inclusiv în procesul de
Parlamentul în cadrul activităţii legislative trebuie să legiferare. Acest fapt permite studierea mai completă şi
tindă spre o asemenea formă de reglementare care să răs- luarea în consideraţie în conţinutul legilor a necesităţi-
pundă intereselor statului şi societăţii, şi în acelaşi timp să lor şi intereselor diferitelor pături sociale, grupuri ale
fie suficient de receptiv la toate schimbările din societate, populaţiei, prin aceasta sporind calitatea legilor. O cale
pentru a reacţiona corespunzător şi la momentul oportun. importantă de realizare a acestui principiu o constituie
Aceasta este posibil doar prin combinarea mecanismului iniţiativa legislativă populară14.
legislativ raţional organizat cu procedurile democratice Principiul transparenţei constă din caracterul des-
de pregătire şi luare a deciziilor. Altfel este inevitabilă ca- chis al procesului legislativ, discutarea liberă a proiec-
litatea joasă a legilor şi impactul lor negativ asupra dez- tului de legi. La examinarea proiectelor, e necesar să fie
voltării societăţii. luate în consideraţie toate opiniile şi propunerile chiar
Pornind de la complexitatea legiferării, pe care am dacă sunt contradictorii. Acest principiu se realizează
urmărit-o până acum, considerăm a fi inevitabilă şi de- prin intermediul şedinţelor publice ale parlamentului.
osebit de importantă respectarea anumitelor principii în Spre regret, Regulamentul Parlamentului nu dezvoltă
procesul desfăşurării acesteia. În viziunea cercetătorului prevederile art.65 alin. (1) din Constituţia Republicii
A.N. Kokotov, aceste principii sunt comune pentru toate Moldova, potrivit cărora şedinţele Parlamentului sunt
tipurile de activitate de creare a dreptului9. Dintre acestea, publice, nefiind clar sub ce formă se poate concretiza
în viziunea domniei sale, fac parte: principiul legalităţii, caracterul public al acestora.
fundamentării ştiinţifice, utilizării experienţei juridice, În acelaşi timp, deficienţe pot fi atestate şi la capito-
democratismul şi principiul legăturii cu practica10. lul transparenţei conlucrării parlamentului cu societatea
În doctrină11 mai sunt evidenţiate şi unele principii civilă în cadrul activităţii de legiferare. În acest caz, este
speciale ale activităţii de creare a dreptului, aşa ca: prin- destul de evident că doar publicarea proiectelor de legi
cipiul folosirii celor mai optime şi desăvârşite forme de pe pagina Web a parlamentului nu numai că este insufi-
exprimare a voinţei statului, principiul elaborării şi exa- cientă, dar şi ineficientă atât timp cât se evită justificarea

63
REVISTA NAŢIONALĂ DE DREPT Nr. 9, 2011

refuzului sau respingerii anumitelor propuneri legislati- Un principiu indispensabil procesului legislativ este
ve parvenite din partea societăţii civile. Evident că, la şi principiul etapizării. Orice lege, după cum am enun-
acest capitol, se cere a fi pus accentul pe dezvoltarea ţat ceva mai sus, este elaborată şi adoptată pe parcursul
dialogului constructiv. a câtorva etape. Procesul legislativ în parlament începe
Profesionalismul corpului de deputaţi este conside- cu examinarea prealabilă a proiectelor de legi în cadrul
rat a fi un principiu important al procesului legislativ. comisiilor parlamentare, după care urmează examinarea
În ultimul timp, devine tot mai evident faptul că nelua- acestora în plenul parlamentului în câteva lecturi. Ceea
rea în consideraţie a acestui moment se răsfrânge destul ce se impune a fi menţionat este că în cadrul fiecărei
de negativ asupra calităţii elaborării şi adoptării legilor, etape este deosebit de important o examinare migăloasă
precum şi a conţinutului acestora. şi detaliată pentru a se ajunge la concluzii de natură să
În general, calificarea înaltă contribuie la o coordo- sporească calitatea şi eficienţa viitorului act legislativ.
nare corectă a activităţii de elaborare a legilor, la pre- În acelaşi context, considerăm necesar a enunţa şi un
zentarea în caz de necesitate a unor proiecte alternative alt principiu atestat de autorul V.V. Taleanin, care îl nu-
de acte normative, care să ia în considerare diferite in- meşte principiul reglementării „la pachet” a unui anumit
terese ale societăţii, permite desfăşurarea unor experi- grup de relaţii sociale, ceea ce presupune că momentul
mente ştiinţifice. adoptării legii şi cel al elaborării actelor normative in-
În condiţiile actuale de transformare a statului nos- ferioare care să dezvolte prevederile acesteia sunt ma-
tru, în scopul atingerii unor rezultate prestabilite, o im- ximal apropiate în timp. Respectarea acestui principiu
portanţă deosebită capătă principiul planificării proce- face ca legea să funcţioneze eficient practic chiar de la
sului legislativ. Planificarea oferă posibilitatea evitării adoptarea sa16.
dublărilor şi concentrării eforturilor în direcţia coordo- Generalizând, vom sublinia că principiile enunţate
nării planurilor de activitate, desfăşurarea unor acţiuni sunt deosebit de importante pentru procesul legislativ
de pregătire, inclusiv a unor consultaţii cu instituţii şti- şi doar realizarea lor complexă şi completă va permite
inţifice şi savanţi, luarea în considerare a rezultatelor ridicarea calităţii şi eficienţei legilor adoptate şi a prac-
ştiinţifice din domeniu. ticii parlamentare în ansamblu.
Pentru realizarea acestui principiu, se impun a fi
necesare unele transformări în activitatea actuală a par-
lamentului. Aceasta deoarece, adeseori, parlamentul Note:
se abate de la principala sa sarcină – adoptarea legilor. 1
Кокотов А.Н. Законодательная деятельность и парламент-
Destul de mult timp şi atenţie sunt acordate soluţionă- ский законодательный процесс в РФ. În: Российский юридиче-
rii problemelor organizaţionale şi politice, care cu toa- ский журнал, 2006, № 3, c.7.
te că sunt importante, totuşi nu au legătură cu procesul 2
Коркунов Н.М. Лекции по общей теории права. СПб.,
legislativ. Însăşi practica procedurii permite amânarea 2003, c.362-366.
examinării proiectelor de legi planificate în favoarea în- 3
Общая теория права: Учебное пособие. Под ред. А. С. Пи-
trebărilor politice şi organizaţionale care sunt incluse în голкина. 2-е издание, испр. и доп. Москва, 1996, c.170-171.
ordinea de zi, practic, spontan.
4
Керимов А.Д. Парламентское право Франции. Москва,
Un alt principiu atestat în literatura de specialitate 1998, c.136-144.
5
Кокотов А.Н. Op. cit., p.9-10.
priveşte caracterul sistemic al legislaţiei, moment de 6
Котелевская И.В. Информация и законодательный про-
natură să asigure coerenţa internă, lipsa albiturilor şi цесс. În: Советское государство и право, 1990, №9, c.10.
fundamentarea ştiinţifică a legilor adoptate. Legislaţia 7
Выстропова А.В. Парламентское право России: Учебное
în vigoare însă nu dispune de un caracter sistemic, pe пособие. Волгоград, 2001, c.29.
alocuri este contradictorie şi declarativă şi adesea îi lip- 8
Котелевская И.В. Op. cit., c.10.
seşte mecanismul de executare (realizare). 9
Кокотов А.Н. Op. cit., p.11-12.
Una dintre cele mai răspândite greşeli ale legiuito- 10
Теория государства и права: Учебник для вузов. Под ред.
rului constă în faptul că orientându-se spre soluţionarea В.Д. Перевалова. 3-е изд., перераб. и доп. Москва, 2004, c.186.
unei probleme, se concentrează spre momentul-cheie
11
Пиголкин А.С. Теоретические проблемы правотворче-
al acesteia, neluând în consideraţie fenomenele care îl ской деятельности в СССР. Автореф. дисс. д-ра юридических
наук. Москва, 1972, c.7.
însoţesc, consecinţele, precum şi nivelul scăzut al cultu- 12
Выстропова А.В. Op. cit., p.30.
rii juridice a populaţiei şi a funcţionarilor publici. După 13
Costachi Gh., Hlipcă P. Organizarea şi funcţionarea puterii în
cum susţine A.V. Vâstropova, doar principiul caracte- statul de drept. Ed. a II-a, revăzută şi completată. Chişinău: S. n.,
rului sistemic este în măsură să prevină şi să lichideze 2011 (Î. S. F.E.-P. „Tipografia Centrală”), p.102-103.
aceste neajunsuri ale legilor adoptate15. 14
���������������������������������������������������
Поленина С.В. Законотворчество в Российской Федера-
Respectarea acestui principiu ar duce la evitarea unor ции. Москва, 1996, c.115.
aşa practici negative ca modificarea legilor adoptate re- 15
Ibidem, p.35.
cent de către noile parlamente. Prin esenţă, respectarea 16
Талянин В.В. Качество закона как фактор повышения
caracterului sistemic al legislaţiei ar duce inevitabil şi la «социальной престижности» правовой законности. În: Вестник
sporirea eficienţei acesteia. Нижегородского Университета им. Н.И. Лобачевского, Серия
право. Государство и право: итоги ХХ века, 2001, №1, c.16.

Semnat pentru tipar 12.10.2011. Formatul 60x84 1/8.


Tipar ofset. Coli de tipar conv. 15,0. Tiparul executat la SRL „Cetatea de Sus”.
Tiraj – 650.

64