Tema II.

-Proceso de elaboración de la
Política Económica
2.1. Introducción
2.2. El esquema fines-medios
2.3. Sujetos activos en el proceso de elaboración de la
Política Económica
2.4. Etapas y problemas del proceso de elaboración de
la Política Económica
 Esquema
2.1. Introducción
La lógica de la política económica
Taxonomía de las políticas económicas

2.2. El esquema fines-medios

Fines generales y objetivos de Política Económica
Interrelación entre los objetivos: Complementariedad, conflictividad e Independencia
Instrumentos de Política Económica
Relación entre fines, objetivos e instrumentos

2.3. Sujetos activos en el proceso de elaboración de la Política

Económica
Parlamento, gobierno, administración pública, partidos políticos, grupos de presión, etc.

2.4. Etapas y problemas del proceso de elaboración de la Política

Económica
Reconocimiento, análisis del problema y alternativas, diseño de medidas, consultas, discusión y
aprobación y ejecución
Retardos temporales
 2.1.Introducción

La lógica de la Política Económica

Policy-Maker

Instrumentos o
Objetivos – Fines
Medios
 Taxonomía de las políticas económicas

• Por su orientación básica

– P. de ordenación. Mantener o modificar el marco económico.
– P. de proceso. Resolver los problemas del funcionamiento económico.

• Según los instrumentos utilizados (Tinbergen)

– P. Cuantitativas. Modificar o adaptar en nivel de los instrumentos ya
disponibles en la economía.
– P. Cualitativas. Introducir cambios estructurales sin afectar al marco
económico.
– P. de reformas fundamentales. Cambiar, total o parcialmente, los
fundamentos del sistema económico.
• De acuerdo con el nivel de actuación
– P. Macroeconómicas. Influir sobre determinados agregados
macroeconómicos para conseguir ciertos objetivos.
– P. Microeconómicas. Influir o alterar las decisiones individuales para
modificar la asignación de recursos.

• En función de la dimensión temporal

– P. a largo plazo. Influir sobre determinadas variables económicas o
conseguir objetivos para períodos de tiempo superiores a 8 años.
– P. a medio plazo. Períodos de tiempo entre 4-5 años.
– P. a corto plazo. Períodos de tiempo no superiores a los 18 meses
• En razón de los problemas que abordan.
– Coyuntural. Hace referencia a la responsabilidad del gobierno de
regular y controlar la economía, actuando sobre el volumen y la
estructura de la demanda agregada con una perspectiva a corto plazo,
controlando precios, empleo y crecimiento. (también puede
denominarse de estabilización)
– Estructural: problemas de fondo, cualitativos o de estructura, cuya
solución requiere una perspectiva temporal más amplia. Lo que
llamamos cambios estructurales son cambios en el marco de la
actividad económica: normas, reglas. (También puede denominarse de
desarrollo)
• En razón del nivel de actuación en el mercado
– Política de demanda. Aquellas que intentan estimular la demanda
agregada
– Políticas de oferta. Aquellas que tratan de movilizar y asignar de la
mejor forma posible los recursos productivos para aumentar la
producción de equilibrio
 2.2. El esquema fines-medios

Conceptos más generales (poco operativos)

Fines generales (aim)

Medios
Objetivos (objective)
Instrumentos Metas (Cuantificación del
Objetivo) (Target)

Conceptos más concretos y

operativos
 Fines generales

• Bienestar económico
• Igualdad
• Respecto a las libertades individuales
• Solidaridad
• Seguridad y orden

Los fines generales son consideraciones de carácter político que expresan los
propósitos que una sociedad desea o se propone alcanzar

Los policy-makers interpretan los deseo de la sociedad partiendo de una

base constitucional y de las manifestaciones públicas derivadas de las
votaciones que marcan las preferencias sociales de cada momento
 Principales objetivos

• Crecimiento económico
• Estabilidad de precios
• Pleno empleo
• Equilibrio de la Balanza de pagos
• Distribución de renta y riqueza.
• Calidad de vida y conservación del medioambiente

Los objetivos son la concreción de los fines de carácter más general, ya que
implican la cuantificación y especificación de metas concretas

En otras palabras los objetivos son la traslación al terreno económico y social de

los fines políticos, transformándolos en conceptos y metas que generalmente
pueden cuantificarse
Fines generales y objetivos de Política Económica
Crecimiento Estabilidad de
precios

Empleo Equilibrio de
la Balanza de
Pagos
 ¿Cómo se debe fijar un objetivo?

• Cifra absoluta
– Ob= X

• Tasa de variación
– Ob=X% para el período Y

• Abanico de variación
– X< Ob < Y
 La relación entre objetivos

 Complementariedad Conflicto o trade off

Ob 1
Ob 1

Ob 2 Ob 2

Conflictos también en función de los plazos

Conflictos entre objetivos económicos y sociales
 La relación entre objetivos

Complementariedad / Conflicto Independencia

Ob 1
Ob 1

Ob 2 Ob 2
 Instrumentos

• Instrumentos de la política monetaria

Variación de la cantidad de dinero y modificaciones en los tipos de interés (coeficiente legal de
caja; operaciones de mercado abierto, tipo de descuesto)
• Instrumentos de la política fiscal
Variaciones en los programas de gastos e ingresos públicos (gastos corrientes, inversiones
públicas, subsidios, impuestos sobre la renta, impuestos sobre el consumo)
• Instrumentos comerciales y del tipo de cambio
Medidas relacionadas con el comercio y los intercambios exteriores (aranceles, medidas de
apoyo a las exportaciones, políticas de tipos de cambio)
• Controles y regulaciones directas
Diferentes formas de intervención y establecimiento de restricciones con efecto sobre los
precios, los salarios, los costes de producción y en general sobre la asignación de recursos
• Cambios institucionales
Cambios de calado que generalmente requieren cambios legales para su aplicación
(privatizaciones, nacionalizaciones, reformas del sector educativo)
 Relación entre fines, objetivos e instrumentos

Fines Medios
Bienestar económico Presupuesto público

Cifra objetivo
Objetivos Instrumentos
Crecimiento Tipos
económico Resultado impositivos,
Gasto público

Los modelo de política económica permiten establecer la relación

entre objetivo e instrumentos
 2.3. Sujetos activos en el proceso de elaboración de
la Política Económica
Ámbitos de actuación
generación de opciones (Es el ámbito donde se revelan las preferencias)
Sociedad civil

decisión (Es ámbito donde se toman las decisiones por parte de los poderes públicos con competencias
legales)
Parlamento (legislativo)
Gobierno (ejecutivo)
El poder judicial
Otros organismos públicos (agencias públicas, empresas públicas, Banco Central)
Administración pública

proyección de influencias (Es el ámbito donde proyectan sus influencias distintas clases de agentes
sociales y políticos)
Grupos de presión
Partidos políticos
Organismos económicos internacionales
Asesoramiento
 Sujetos o agentes

• Fuerzas político-administrativas
• Parlamento (Control ex post)
• Legislativo
• Gobierno (Ejecutivo) Promulga y autoriza
• Diversos tipos: Presidencialista, partidista
• Administración pública (legislación delegada).
• Burocracias (ineficiencia asignativa, ineficiencia técnica)
• Poder judicial
• Control de la legalidad
 El parlamento
• El parlamento se corresponde con el poder legislativo. Su influencia sobre el ejecutivo
(gobierno) depende de la relación con el gobierno (Regímenes partidistas frente a
presidencialistas)
• Principal instrumento: – el presupuesto- precisa aprobación parlamentaria y tiene rango de
ley.
• Ha perdido competencias efectivas su papel decisión sobre cuestiones de política
económica. Se podría afirmar que su papel es más de control ex post que de iniciativa y de
elaboración de decisiones de política.
• Causas del declive en la toma de decisiones
Externas:
 aumento considerable de sus tareas en materia legislativa,
 y el carácter cada vez más complicado de las cuestiones económicas, que exigen un
tratamiento técnico.
Internas:
 la necesidad de tomar las decisiones en períodos de tiempo cortos;
 el papel cada vez más importante que juegan los partidos políticos,
 la propia necesidad de continuidad y coherencia en las acciones más allá de las
coyunturas parlamentarias.
 Gobierno
Poder ejecutivo cualquiera que sea la forma en que se configure. (Presidente de gobierno-
primer ministro y ministros).
Ocupa la posición central del sistema como encargado de promulgar y autorizar la política
económica.
Todas las demás fuentes de política aspiran a ejercer su influencia en las decisiones tomadas por
el ejecutivo.
Su papel ha ido creciendo en la medida en que han ido disminuyendo las facultades decisorias
de los parlamentos.
Se ve limitado por su interconexión con la administración: –burocracia- en la que en algunos
casos delega parte de su poder político real (legislación delegada).
Al igual que en el parlamento el poder depende del tipo de régimen presidencialista o
parlamentarista.
 Administración

• Es un aparato complejo y fuertemente diversificado.

– Dentro de la administración existen órganos específicos encargados
de la elaboración, ejecución y evaluación de las políticas económicas.
El banco central como organismo independiente y encargado de la
política monetaria, el gobierno de la política fiscal.

• El sistema burocrático desempeña dos funciones en el proceso de toma

de decisiones:
• suministrar información y elementos valorativos al gobierno (y en su
caso al parlamento) para que este proceda a la toma de decisiones y la
ejecución de dichas medidas.

• Su capacidad de influencia es mucho mayor que la de un mero canal

de transmisión hasta intervenir en el proceso de toma de decisiones.
 Administración
Causas del avance de la burocratización
1. La existencia de una ventaja informativa.
El poder político necesita un flujo de información que en gran medida sólo puede
obtenerse a través del aparato burocrático. Ello facilita que la burocracia trate de ampliar
sus competencias y su capacidad de influencia a través del presupuesto, sin que existan
grandes posibilidades de control de la eficacia del uso de esos fondos.
• La actuación burocrática puede acabar generando dos tipos de ineficiencias:
• Ineficiencia asignativa. Se produce como consecuencia de que la asignación de
recursos derivada de la intervención de los burócratas no coincide con el óptimo
social.
• Ineficiencia X (técnica). Consiste en la no minimización de los costes del proceso de
provisión de los bienes públicos.
2. Las actuaciones de política económica deben contar con una base técnica de su
viabilidad.
3. La creciente complejidad de la toma de decisión en materia de política económica
aconseja la necesidad de que el poder político delegue competencias en el
aparato burocrático, especialmente en las altas esferas de la administración. El
gobierno simplemente marca unas directrices que son llevadas a término por el
aparato burocrático.
 El poder judicial

• Aunque puede considerarse como de carácter marginal, realiza el control

de la legalidad sobre los otros poderes del Estado (legislativo y ejecutivo).
Los tribunales de cuenta y los de defesa de la competencia son ejemplos
representativos
• Fuerzas político-sociales
– Partidos políticos
• Modelos (continental, anglosajón, escandinavo…)
– Grupos de presión
• Rasgos
– Fuerza asimétrica
– Incentivos selectivos
• Técnicas y formas de intervención
– Técnicas: procesos electorales, informes, opinión pública,
corrupción.
– Estrategias: intercambio de votos, información selectiva,
invisibilidad parcial, peticiones para más débiles.
 Los partidos políticos
• Agrupaciones de individuos que defienden posiciones ideológicas
concretas y que se traducen en ofertas políticas cuando se celebran los
procesos electorales.
A. Downs: actúan como empresas maximizadoras

• Su influencia es indirecta y dependen de la representación que tengan en

el parlamente o en su caso en el gobierno.

• La experiencia de los últimos años muestra que el propio juego de los

sistemas democráticos ha conducido a que los partidos de masa con un
elevado nivel de organizativo hayan asumido una buena parte de las
competencias parlamentarias.

• Los aspectos ideológicos pueden ser relevantes a la hora de explicar los

resultados en materia de política económica (confrontación Nordhaus-
Hips). Así, por ejemplo, se le ha asignado a los partidos conservadores la
búsqueda primordial de la estabilidad de precios y a los partidos
socialdemócratas la persecución prioritaria del pleno empleo.
 Grupos de presión
• Son organizaciones de individuos que teniendo en común determinados
intereses se esfuerzan por influir en la elaboración y ejecución de la
política económica

– sindicatos, las patronales, asociaciones de agricultores y productores

en general, asociaciones de consumidores, los colegios profesionales,
los funcionarios y las relacionadas con el sector financiero.

– Otros grupos con unos objetivos extremadamente específicos pueden

llegar a ser relevantes pese a sus reducidas dimensiones (sindicato de
controladores de vuelo…).
 Grupos de presión
Algunas singularidades

• La fuerza de su poder es asimétrica

– Grupos reducidos con intereses definidos y con fuerte poder

económico tienen mayores probabilidades de éxito.

– Los grupos amplios y de intereses vagos y difusos tienen menor

capacidad de influencia.

• Los grupos grandes para operar de forma cohesionada deben ofrecer

incentivos selectivos, es decir, ventajas y beneficios individuales para sus
miembros.

– Ejemplo de incentivos selectivos positivos: seguros en condiciones

ventajosas, acceso a productos financieros, servicios sociales, tarifas
aéreas para viajes en grupo y otros bienes privados que sólo estarán a
disposición de sus miembros.
 Grupos de presión
Técnicas de intervención de los grupos de presión.
– Actuación en los procesos electorales
mediante el apoyo o rechazo a determinados candidatos.

– Intervención directa en la vida política:

a través de contactos con las autoridades, participando en
elaboración de proyectos de ley, fomentando huelgas o cierres de
empresas.

– Contribución a la formación de la opinión pública:

campañas en los medios de comunicación de masas.

– Utilización de la corrupción de políticos y funcionarios

con el objeto de que desarrollen medidas favorables a sus intereses.
 Grupos de presión
Patrón típico de comportamiento de los grupos de presión
(Frey)

• Información selectiva

Disponen de información especial y la utilizan a favor de sus

intereses.

Los grupos obtienen ventajas haciendo resaltar los efectos positivos

que sobre sus miembros induce su actividad y ocultando los
perjuicios que genera directa o indirectamente sobre otros agentes.

• Intercambio de votos

Los grupos organizados no actúan en solitario sino en estrategias de

coalición, prestándose apoyo mutuo para alcanzar los objetivos
respectivos.
 Grupos de presión
• Invisibilidad parcial

Los grupos de presión tratan de que sus actividades sean lo menos

conocidas posible para los observadores externos.

Plantean y ejercen sus presiones de forma discreta o incluso ocultan

las mismas al máximo para que la sociedad no capte la defensa que
hacen de sus privilegios.

• Peticiones para los miembros más débiles

Hacen hincapié en sus asociados más débiles aunque los beneficios
son para todos.
 Individuos-Sociedad

Grupos de presión

Partidos políticos Parlamento

Gobierno Administración

Actividad
económica
Elaboración de la política económica

• C/p. Estadísticas.
Mensuales, trimestrales
• L/p Modelos
dificultad prevenir crisis

• es necesario actuar?
• Puede haber retrasos
estadísticos
2.4. Etapas y problemas del proceso de elaboración de la Política
Económica

• Retardos.
– Desde que se detecta un problema económico hasta que la medida
económica surge efecto pueden transcurrir periodos largos
– Disminuyen la eficacia de las medidas

• Retardos internos
• Retardos externos
 2.4. Etapas y problemas del proceso de elaboración de la Política
Económica

Reconocimiento Diseño Discusión y aprobación

Efectos de
las medidas
Desequilibrio
de política
Económico
económica

Análisis Consultas Ejecución

Retardo de Retardo de acción

Reconocimiento

Retardo externo
Retardo interno

Retardo total
Elaboracion de la política económica: fases,
contenido y actores
 Otros problemas y restricciones a la elaboración de la Política
Económica

Los policy-makers persiguen objetivos privados

Modelos de interdependencia entre política y economía
Elaboración de la política económica en condiciones de incertidumbre
Los policy-makers no conocen el modelo, la naturaleza y cuantía de las
perturbaciones, los efectos de los cambios en los instrumentos, los retardos, etc.
Los agentes económicos privados reacciona ante las medidas propuestas por los
policy-makers
Modelos con expectativas
Inconsistencia temporal de las políticas económicas
Problemas de credibilidad de las políticas óptimas
Mayor integración a nivel mundial
Dificultades para encontrar la política económica óptima debido a que suele haber
más objetivos que instrumentos
Limitaciones en el uso de los instrumentos
 Elaboración de la política económica en condiciones de incertidumbre

• Existen múltiples modelos que dan distintas respuestas a los efectos de

una misma medida de política económica ( con diferentes ecuaciones,
variables,… )

• La existencia de retardos temporales, que pueden diferir en su amplitud

entre distintos momentos del tiempo, entre países, entre políticas
utilizadas y además muestran una enorme variabilidad.

• Shocks políticos, sociales o económicos: Golpes de estado, 11-S, guerras,

precios del petróleo, crisis bancaria, etc.
 Los agentes económicos privados reacciona ante las medidas propuestas por los
policy-makers

Medidas Reacción de los agentes Efectos

Expectativas

Si creen que la medida Mayor crecimiento

Reducir los impuestos es duradera (habrá mayor económico
Consumo)

Si creen que la medida

es temporal (no habrá mayor Menor crecimiento
Reducir los impuestos económico
Consumo)
 Inconsistencia temporal de las políticas económicas

T
T+1
Comportamiento de los agentes

El policy-maker anuncia una medida de política económica óptima en T

Los agentes económicos privados reaccionan a esa medida en función de sus expectativas

Ahora en el periodo T+1 la política económica óptima puede ser otra diferente

Esto puede provocar problemas de credibilidad en esas política

previamente anunciadas
•Anuncio de una bajada de los impuestos para estimular el ahorro

•Anuncio de un objetivo de inflación para fijar precios y salarios

Internalización e interdependencia afectan a la eficiencia de los
instrumentos de las políticas económicas nacionales

• Los efectos de la política monetaria de la reserva federal sobre la inflación

y el comercio exterior europeo.
• Los efectos de las políticas de austeridad impuestas por Europa a España
pueden afectar a la economía Alemana.

Dificultades para encontrar la política económica óptima debido a que suele

haber más objetivos que instrumentos

• Cada vez se encomiendan más objetivos a la política económica:

inflación, desempleo, crecimiento económico, distribución de la renta
y la riqueza, calidad de vida y medio ambiente…
• Cada vez menos instrumentos nacionales
Limitaciones en el uso de los instrumentos
• Bancos centrales independientes, política monetaria común, elevada
inflación, limites institucionales al gasto público, aumento de los impuesto
(elevada presión fiscal), elevado déficit público, poco crecimiento
económico, países con moneda común, regulación supranacional,
condiciones impuestas desde fuera.
 Bibliografía

• CUADRADO ROURA, J. R. (dir.) (2015): Política

Económica. Elaboración objetivos e instrumentos.
McGraw-Hill. Madrid. Capítulos 3 y 4. Son válidas
todas las ediciones del manual.