XX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lima, Perú, 10 - 13 nov.

2015

Tan lejos de estar tan cerca: pueblos originarios e innovación gubernamental en el

espacio municipal mexicano

Fabián Alejandro Gerónimo Castillo

Introducción

La innovación en la gestión pública es un proceso de mejora constante en la manera en la

que el gobierno (cualquier orden del mismo) decide poner en marcha innovaciones para la
mejor comprensión de su tarea, volver más eficiente un área, o como respuesta contingente
en un contexto de demandas creciente; en este sentido, la innovación implica una triple
hélice que va de la mano con el quehacer gubernamental (Osborne y Brown, 2005). Esta
hélice está compuesta por la innovación (la tarea, proceso, procedimiento o situación que se
trata de manera novedosa), el innovador (el departamento, actor u orden gubernamental que
impulsa este nuevo proceso), y lo innovado (hace referencia principalmente, al resultado que
se espera obtener una vez puesto en marcha el proceso por parte de un actor determinado).

Como también sostiene Ramírez-Alujas (2012), de manera recurrente se piensa que la

innovación obedece más al campo de la administración privada (las empresas) que a la
administración pública (el gobierno). Razones de peso hay para considerar de esta manera la
innovación, al innovador, y lo innovado. Si se parte de una consideración de lucha constante
en la economía por cubrir cada vez más segmentos de mercado y dejar satisfechos a los
clientes reales y potenciales, se entiende de manera clara que la innovación sólo compete a
las empresas; no obstante, si se amplía el radio de la reflexión a propósito de la necesidad
de mantener en un contexto de gobernanza la legitimidad en la solución de los problemas
públicos, se puede apreciar que el actor también deberá ser un ente gubernamental.

Si bien la dicotomía provoca que la reflexión sobre la innovación en el ámbito público arroje
de inmediato la discusión hacia la innovación gubernamental, no se deberá dejar de lado que
lo público no sólo lo compone lo gubernamental, también lo integra en las sociedades
contemporáneas, lo no gubernamental. Esto es, en un sentido amplio, lo público obedece a
la lógica de lo que es realmente importante no sólo para el gobierno, sino también para la
sociedad. Es así que lo público no sólo se constriñe a lo que realiza el gobierno, sino también
a lo que hace la ciudadanía organizada para resolver los problemas con los que se enfrenta
no sólo en la cotidianidad, sino también frente al gobierno.

No obstante lo anterior, un elemento imprescindible para que la innovación haga blanco

sobre lo innovado en la puesta en marcha de acciones por parte del innovador, por lo que es
fundamental aclarar el papel que tiene la participación ciudadana. Esta es la piedra de toque
que coloca a la innovación en un papel que permite una tarea doble: por un lado, recuperar
las reflexiones teóricas en torno a los procesos de mejora que el gobierno implementa para
dar cause y solución a los problemas públicos que se presentan; y por el otro lado, para que
la reflexión le de paso a la puesta en marcha de los mecanismos en cada latitud donde se
encuentren actores dispuestos al diálogo y a la negociación para solucionar sus problemas
públicos mediante medios democráticos.

La participación ciudadana refuerza de manera evidente la gobernanza, sólo mediante ella se

puede comprender la solución coordinada de los problemas públicos en un ambiente de
inclusión, respeto y ponderación de la diversidad, es en la participación ciudadana cuando
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toma relevancia la incidencia de las estructuras gubernamentales en las políticas públicas, en

la formación de un nuevo orden social, y en la exigibilidad de los derechos que a cada quien
corresponden (Canto, 2003).

La innovación gubernamental podrá tomar diferentes caminos a partir no sólo de esta hélice,
sino también en función del contexto donde se desarrolla el proceso. En este sentido, la
reflexión y experiencia que se recupera en esta ocasión se refiere a la manera en la que un
pueblo originario se organiza para resolver los problemas públicos a partir de una serie de
circunstancias que refuerzan el capital social enmarcado en un contexto donde la innovación
es producto de la participación ciudadana en las políticas públicas; proviene fuera del y es
contra el gobierno.

Se trata de explicar que la diversidad de actores y contextos posibilita hacer un recorrido

diverso en la innovación gubernamental, al tiempo que ella no sólo depende del gobierno,
sino del conjunto de actores involucrados. Para el caso de México, la innovación en el ámbito
municipal al hacer frente a los problemas propios de la gestión se divide en tres realidades
diferentes en el país: por un lado están los municipios que se dedican a circunscribir su
actuación a lo que está plasmado en la norma constitucional (ni más ni menos); también se
puede encontrar otro conjunto de municipios que hacen frente a la agenda de problemas
públicos de manera contingente, esto es, se esfuerzan por salir del paso conforme se
presentan las demandas ciudadanas; en el último espectro se encuentran los municipios
cuyo agenda de trabajo es creativa y previsora, es decir, mediante diversos mecanismos
plantea escenarios para adelantarse a los problemas públicos, al tiempo que trata de sacar
provecho de la agenda social para integrar una serie de propuestas de trabajo a través de su
propia agenda (Cabrero, 2003). Es el último tipo de municipios donde puede adentrarse con
mayor facilidad la innovación gubernamental, no obstante, se debe destacar que estos
municipios ni son mayoría ni son homogéneos en términos poblacionales.

En este tipo de municipios se trata de integrar a la ciudadanía en la toma de decisiones

públicas, al tiempo que se enfrenta de manera recurrente a demandas de diversa índole que
en ocasiones pone en predicamento su estilo de gobernar, su legitimidad, la eficiencia de los
procesos, y la gobernanza misma.

El trabajo que a continuación se presenta tiene como objetivo someter a consideración las
variables contextuales que se ponen en marcha cuando la innovación gubernamental no
alcanza a la comunidad, y es ésta quien toma en sus manos la solución de problemas
públicos para hacer frente a condiciones adversas frente a una organización política
administrativa que en lugar de colaborar hace las veces de freno a la organización
comunitaria.

En esta ocasión se presenta la manera en que un pueblo originario hace frente a los retos
que se plantean desde el espacio político administrativo mediante formas tradicionales de
organización: es mediante el diálogo democrático, las asambleas y la elección de
autoridades barriales como se hace frente al conjunto de problemas públicos que no se
pueden arreglar de otra manera más que en el diálogo, la negociación, la identidad y la
puesta en marcha de mecanismos de índole tradicional frente a los retos que plantea el estar
integrados a un municipio grande en México, el cual actúa como capital de una entidad
federativa, y es un ejemplo de innovación gubernamental; se presenta el caso de una
comunidad indígena que al mismo tiempo está lejos geográficamente, en términos de estilo
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de vida y organización social: se trata de una comunidad que enarbola como elemento
distintivo la condición étnica y los derechos comunitarios antes que los derechos privados y
específicos que privan en una gran ciudad.

El reto que en esta ocasión se tiene es plantear qué sucede en el plano de la innovación
gubernamental cuando es justamente el gobierno quien no llega con sus propuestas
innovadoras a la última localidad del municipio, cómo los habitantes lo han resuelto e
implementan por su parte una forma tradicional para la toma de decisiones, y al final, se
conforman como una opción posible en una comunidad indígena, frente a la lejanía de la
ciudad, de las innovaciones, y estilos de organización citadinas. Al final, lo que en esta
ocasión se pretende es dar una muestra de cómo se implementan los mecanismos de
innovación frente a los problemas públicos en una comunidad indígena que forma parte de
un municipio urbano y que representa la cuarta ciudad más poblada del país: Puebla, Puebla,
y la comunidad es San Miguel Canoa.

I.- Innovación sin gobierno: una aproximación desde el capital social en las
comunidades indígenas

La complejidad de las sociedades contemporáneas ha provocado que las relaciones

sociales fuertes, jerárquicas y unidireccionales sean sustituidas por vínculos flexibles y
coyunturales; por lo que es preciso delimitar los derroteros hacia los cuales se conduce una
comunidad en su proyecto de vida. Es a través de las redes sociales inmediatas como se
construyen las nuevas correas de transmisión de la información y de los valores
comunitarios, y es mediante la organización tradicional basada en valores cívicos como se
construyen nuevas alternativas para solucionar problemas fuera de la burocratización del
quehacer público.

Se entiende por capital social al conjunto de redes, normas y confianza que posibilitan la
cooperación en el marco de acciones colectivas para el beneficio mutuo; sus bases están en
la institucionalidad que rige la vida grupal o comunitaria (leyes, procedimientos, medios de
comunicación, formas de resolver conflictos, controles y sanciones), y en las normas y
hábitos compartidos (adaptado de Putnam, 1983).

La definición de capital social presenta dos planos de análisis: el teórico, se refiere a la

manera en que se organizan las relaciones; y el práctico, es decir, la forma en que estas
relaciones se ponen en acción. En el plano teórico se observan las características sociales
derivadas de las instituciones y se concretan en leyes, formas de comunicación
interpersonal, sistemas de control y sanción en las interacciones sociales; en el plano
práctico se hace referencia a la puesta en marcha de normas y valores psicológicos,
filosóficos y emocionales arraigados en la comunidad.

Si bien esta diferenciación (de orden metodológico) se realiza como un dispositivo

hermenéutico, al observar su puesta en marcha se mezclan de manera evidente los dos
planos; es decir, lo teórico y lo práctico se hace uno en el día a día de las comunidades.
Durston (2001), argumenta que independientemente si se analiza el capital social como un
recurso, o como una metáfora de relaciones individuales, lo que habrá de considerarse es
que permite la obtención de beneficios para aquellos que lo poseen; no obstante, habrá que
ser cautos porque el capital social no surge de manera espontánea, sino que es producto de
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un contexto circunstancial que provocan la densidad de las relaciones a través del tiempo,
mismas que se definen en lazos de confianza y reciprocidad en las interacciones sociales
que ocurren para que de esta manera, si se presentan problemas públicos, el capital social
en tanto mecanismo de solución de conflictos, se ponga en funcionamiento; y en segundo
lugar, para reforzar los lazos que previamente ya existían en la comunidad. En la
perspectiva de Putnam (1983), confianza, reciprocidad y cooperación, son elementos
constitutivos de las relaciones e instituciones del capital social. Tanto más elevado sea el
nivel de confianza en una comunidad, cuanto mayor es la probabilidad que existan acciones
de cooperación.

El capital social deberá asociarse con la capacidad para incidir sobre el curso de acción de
asuntos que reclaman la unión de diversos actores, mecanismos y recursos; también se
debe considerar un contexto que garantice ciertas prácticas que estén vinculadas con los
valores cívicos necesarios para que los integrantes de una comunidad o sociedad se sientan
identificados como iguales. Es así que el capital social implica también una forma de
organizar la política no sólo en las ciudades, sino también en comunidades tradicionales,
como en es el caso que en esta ocasión se presenta.

El capital social en el ámbito comunitario es fundamental debido a su carácter inclusivo en el

entorno inmediato, al mismo tiempo que permite el fortalecimiento de las instituciones que
son reconocidas como aglutinadoras del espacio público por los integrantes de una
comunidad: en el fondo, son relaciones que tienen como premisa fundamental los valores de
confianza, reciprocidad, solidaridad y compromiso comunitario.

El caso del capital social comunitario privilegia lo colectivo sobre lo individual; pero no como
una masa informe que se conduce a ningún lugar, sino más bien se refiere a la manera
entremezclada de los valores, costumbres, usos y tradiciones que son propios a una
comunidad que se ponen en marcha al definir sus expectativas de vida en común.

El carácter comunitario del capital social rebasa de manera evidente el ámbito geográfico y
es más próximo al espacio de identidad que es consustancial a ciertos pueblos donde la
cercanía territorial (independientemente de las construcciones política y administrativa)
vuelve cercanos e iguales a los individuos, ya sea porque existe una identidad étnica,
histórica o cultural en un sentido amplio, hasta conformar el entorno en el cual se pone en
práctica para la solución de problemas que atañen a la mayoría de los integrantes de una
comunidad.

Para el caso que se trata en esta ocasión, es necesario hacer una aclaración: aunque se
trata de una Junta Auxiliar (es decir, una demarcación político-administrativa que depende de
un Municipio) que integra una ciudad; ésta posee, por su lejanía respecto a la ciudad, un
entorno rural que provoca que confluyan dos elementos importantes para describir en una
primera mirada esta comunidad tradicional: es de ocupación predominantemente campesina
y composición indígena.

El capital social en el entorno rural obedece a una pauta cultural que tiene como sustento la
identidad ya sea como campesino, vecino, integrante de la comunidad o como indígena 1. Al

1
Se debe aclarar que la categoría campesino, como lo explican Tavares, Madera y Bezerra (2013) no es unidimensional; al
mismo tiempo, que lo campesino no está directa y necesariamente vinculado con lo indígena. Esto es, el ser indígena se
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final, habrá que advertir que las redes indetitarias y de confianza que activan el capital social
en la comunidad buscan garantizar las condiciones de vida de la comunidad para la solución
de problemas entre los pobladores2. No obstante, la tarea fundamental del capital social en el
espacio comunitario es, proveer recursos para resolver problemas, garantizar, y forjar el
patrón de creencias y prácticas culturales que sirven de base para la identidad.

El capital social sirve como puente entre quienes tienen una necesidad y quien los puede
socorrer, también se debe analizar como lo hace Putnam (1983, 2002) la importancia de las
redes sociales en la conformación de reciprocidad, cooperación, solidaridad y ayuda mutua3.
Es aquí donde cobra importancia el capital social: favorece la formación, consolidación y
ampliación de normas que favorecen la cooperación entre quienes se sienten identificados
por alguna característica particular, en este caso, la identidad comunitaria.

Es necesario reflexionar también sobre los recursos que posee la comunidad, entre ellos el
capital social. Con base en éstos se puede planificar un conjunto de iniciativas que inciden en
la calidad de vida de los habitantes; al mismo tiempo, no habrá que pasar por alto que
existen valores tales como la confianza, reciprocidad y cooperación, que puestos en práctica
producen niveles de participación y colaboración en la solución de problemas públicos de
manera novedosa y en ocasiones, al margen de cualquier iniciativa gubernamental. Con esto
se desea advertir que al final, los motivos para emprender una acción de manera coordinada,
no dependen solamente de las posibilidades de obtención de ganancias particulares por
parte de los integrantes de la comunidad, sino que los motivos llegan a ser tan complejos que
rebasan a la mera obtención de beneficios individuales.

Más allá de los ordenamientos jurídicos y administrativos que deben ser parte consustancial
a cualquier organización social, la confianza es una parte integral para el desarrollo de las
mismas, y se traduce en acciones y actitudes que a la larga tienden lazos de fraternidad e
identidad. Por otro lado, la reciprocidad como principio de correspondencia entre actores,
tiene como efecto inmediato estrechar aún más los lazos de colaboración hacia adentro de la
comunidad en general. Finalmente, la cooperación es el conjunto de acciones que tiene
como objetivo la consecución de las metas socialmente establecidas por los miembros de
una comunidad.

Las relaciones que una comunidad tenga con otros actores son imprescindibles para el
desarrollo del capital social, pues permiten que las comunidades se vuelvan visibles ante los
otros actores que estén interesados en resolver una problemática semejante; al mismo
tiempo, estas relaciones heterárquicas (de codependencia) forjan las relaciones comunitarias
en una ética que permite relaciones menos verticales y más de colaboración horizontal.

La colaboración entre una comunidad con el Estado, con otras organizaciones y con diversos

toma como una adscripción cultural que puede abarcar el ámbito económico, donde cabe la posibilidad de ser parte del
sector agropecuario. Del mismo modo, en el sector agropecuario no necesariamente destaca la identidad étnica, sino que
existen muchos factores más que pueden ser relevantes, tales como el tipo de cultivo preponderante, el régimen de posesión
de la tierra, la disponibilidad de servicios financieros para cultivar, la adscripción regional, etc.
2
Es así que se debe aclarar que la construcción de lo público atraviesa por la configuración del demos y la manera en la cual
éste se define en el espacio de debate y confrontación de ideas (al propiciar, definir, modificar o reforzar lo que es
verdaderamente valioso para los involucrados).
3
Estas características son llevadas a través de la práctica cotidiana a la concreción de bienes públicos, como demuestra
Putnam (1983) en el estudio sobre Italia.
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actores permite que se elaboren políticas públicas enfocadas al desarrollo comunitario a

través de acciones que permiten a cada actor aportar lo mejor de su saber para resolver
problemas públicos.

El rol que deben jugar los actores que colaboran en y con la comunidad, en lugar de ser
conductores únicos de las directrices a poner en práctica, son facilitadores de las condiciones
bajo las cuales (de acuerdo con su experiencia y grado de especialización) es conveniente
resolver los problemas. Solo asumiendo un papel de colaborador o facilitador se puede
establecer relaciones sociales horizontales, y al mismo tiempo, se posibilita la participación
de los actores de manera activa en la puesta en marcha de las políticas públicas 4.

En esta ocasión, se asume que la participación comunitaria es un elemento central para

resolver los problemas públicos de cada espacio porque las soluciones no pueden ni deben
ser las mismas para todos los problemas, sino que mediante la creatividad y experiencia de
vida de los actores en la comunidad se puede pensar en soluciones innovadoras: no habrá
que pasar por alto que los valores culturales de la comunidad no están reñidos con la
obtención de ganancias, pero éstas no necesariamente se deberán ver reflejadas en dinero,
sino también en respeto al entorno, a las tradiciones, costumbres y normas vigentes.

Se entiende de esta forma que la capacidad de poner en marcha los diversos mecanismos
que activan el capital social comunitario para resolver de manera novedosa los problemas al
margen del mismo gobierno, es resultado no de la categoría en sí, sino de los mecanismos
de confianza, reciprocidad, cooperación e identidad que se activan en cada ocasión que se
debe resolver un problema en la comunidad. Es decir, la innovación en realidad puede ocurrir
para colaborar, enfrentar, resistir o proponer al gobierno salidas alternativas desde la
comunidad a través de los mecanismos que se ponen en juego con el capital social
comunitario.

Es así que en esta exposición se asume que es posible la innovación sin gobierno en las
comunidades indígenas: no importa qué tan cerca o tan lejos se encuentren los alcances
gubernamentales, es la misma comunidad quien decide los procesos a poner en marcha
para resolver los problemas públicos no de espaldas al gobierno, sino sin la intervención del
mismo aun cuando es un referente obligado en la toma de decisiones políticas, públicas y
comunitarias.

En las comunidades adquiere especial relevancia la participación colectiva en la confección y

las tareas referentes al proyecto de sociedad al que se aspira. Es el diálogo, la deliberación y
la contrastación de ideas lo que define la dinámica que toma la marcha hacia la construcción
de una mejor vida en la comunidad. “El respeto profundo por su cultura creará condiciones
favorables para la utilización, en el marco de los programas sociales, de saberes
acumulados, tradiciones, modos de vincularse con la naturaleza, capacidades culturales
naturales para la autoorganización, que puede ser de utilidad” (Kliksberg y Tomassini,

4
Cobra sentido reflexionar a propósito de la importancia de las instituciones tanto formales como informales que sirven
para generar un clima de certidumbre en las políticas públicas. Es en el marco de esta certidumbre de las reglas del juego
social que se desarrolla el capital social; como resultado, la participación, la cooperación y la solidaridad entre los
integrantes de una comunidad se hacen mayor, reforzando de esta manera los lazos de cohesión (o densidad) de las redes
existentes. Finalmente, es aquí donde se prevé un resultado positivo de las instituciones en el marco del capital social:
desarticulan los conflictos y al mismo tiempo, propician una democracia más participativa y deliberativa en el marco de la
construcción de un proyecto de vida en común.
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2000:16).

Los valores tales como identidad, cooperación, solidaridad y participación cívica adquieren
matices indígenas y dinámicas propias en el momento de ponerlas en práctica en nuestro
estudio de caso. La innovación gubernamental se refiere a la manera en que la comunidad
de San Miguel Canoa, Puebla toma para sí la tarea de autogobernarse y decide implementar
acciones que favorecen las interacciones en un marco de capital social comunitario.

II.- San Miguel Canoa, Puebla. Una comunidad indígena que innova sin gobierno

San Miguel Canoa, Puebla, México es un pueblo ubicado en las faldas de la montaña La
Malinche en el altiplano central del país. Se encuentra a 15 kilómetros al noreste de la capital
de Puebla (estado del mismo nombre localizado en el centro del país), del cual forma parte
en calidad de Junta Auxiliar. Actualmente cuenta con diez secciones (mismos que fueron
renombrados como tales en sustitución de los barrios que antes la integraban). De acuerdo
con datos del INEGI (2010), cuenta con una población de 14, 863 habitantes, de la cual
70.47% habla su lengua materna que es el náhuatl.

“San Miguel Canoa fue fundado oficialmente en 1640 por la orden franciscana, simplemente como
una iglesia de paso. Tiempo después, la zona fue habitada por pobladores del estado de Tlaxcala
quienes buscaron rutas de comercio para llegar a Puebla, además de ser el pretexto perfecto para
continuar con la evangelización por parte de los franciscanos” (Cereso, et.al., 2003).

Este pueblo se ha caracterizado por ser predominantemente religioso, perfil que reforzó
durante el siglo XX la Iglesia Católica a través de las Comunidades Eclesiales de Base y de
la labor pastoral desarrollada a partir de su identidad con la Teología de la Liberación en la
segunda mitad del mismo siglo.

San Miguel Canoa tuvo el carácter de cabecera municipal con el mismo nombre hasta el 30
de octubre de 1962, cuando pasó a formar parte como Junta Auxiliar del municipio de
Puebla, de acuerdo con García (2013), fue el XLI Congreso del Estado libre y soberano de
Puebla quien emitiera el Decreto por el cual se suprimieron los municipios de San Jerónimo
Caleras, San Felipe Hueyotlipan, San Miguel Canoa, La Resurrección y Totimehuacán,
mismos que en ese mismo año se anexaron al municipio de Puebla en calidad de Juntas
Auxiliares.

El decreto para su anexión fue aprobado por el H. XLI Congreso del Estado de Puebla el
jueves 6 de septiembre de 1962, y a partir de él, dichos pueblos se vieron supeditados a la
capital del estado, la ciudad de Puebla para organizarse en aspectos económico, social y
político, debido a que quedaron reconocidos en una figura que no se concibe en realidad
como orden gubernamental en el pacto federal: sólo existe el orden federal, estatal y
municipal, pero no la Junta Auxiliar.

En la actualidad es una Junta Auxiliar del municipio de Puebla, su existencia está establecida
en la Ley Orgánica Municipal del Estado de Puebla (2014) con los derechos y obligaciones
para esta figura administrativa; no obstante, estos pueblos han mantenido sus usos,
costumbres, derechos y prácticas, por lo que de facto son reconocidos como pueblos
indígenas.

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Si bien, el devenir del pueblo de San Miguel Canoa ha sido dependiente en términos políticos
y administrativos a la ciudad de Puebla desde entonces; la organización tradicional se ha
mantenido a través del tiempo y no es casual observar en la actualidad fiestas, tradiciones,
costumbres, usos y prácticas que están relacionadas con la memoria colectiva que los
referencia como un pueblo de origen náhuatl.

No obstante, en el terreno de la innovación son ellos quienes han tomado la delantera de

todos los pueblos indígenas que componen la capital del estado de Puebla. La ciudad de
Puebla se ha caracterizado por estar a la vanguardia en el uso de tecnología al servicio de
los trámites y usos administrativos. No obstante, la distancia (12 kilómetros separada del
centro de la ciudad), la condición de pueblo indígena, y su estatus de Junta Auxiliar le ha
traído algunos desencuentros con las autoridades de la capital, por lo que se han involucrado
en sucesos de resistencia e innovación pública aun sin contar con la anuencia de la
administración municipal.

Esta resistencia ante las imposiciones que ha vivido en estos últimos años no sólo ha
provocado un distanciamiento entre los pobladores de esta comunidad y las autoridades de
la ciudad; sino que ha puesto a prueba el capital social comunitario para resolver de manera
eficiente el conjunto de obstáculos y dificultades provocados por estar al margen de lo
políticamente correcto, lo que se traduce en una lucha constante de resistencia ante los
embates de una autoridad central que exige para sí el poder que en estos momentos está
depositado en diversos mecanismos deliberativos en la comunidad: en las asambleas, en los
representantes de secciones, y en una figura ausente de presidente auxiliar.

En este sentido, cobra relevancia la reflexión a propósito de la innovación gubernamental sin

la existencia del gobierno electo, la cual ocurre mediante otros mecanismos que han puesto
a prueba la resistencia comunitaria, su habilidad para superar barreras políticas y
administrativas, y su creatividad para ser un sujeto colectivo que innova en la toma de
decisiones mediante la puesta en marcha de mecanismos tradicionales que desde tiempo
atrás han otorgado validez y legitimidad a las decisiones tomadas en el pueblo de San Miguel
Canoa: la deliberación franca y abierta por parte de los indígenas en asambleas semanales
donde se mide el pulso de los acontecimientos y se define el rumbo de la comunidad a partir
de las coyunturas que viven.

Contextualizando los acontecimientos, la situación de inestabilidad política inicia en San

Miguel Canoa a partir de la falta de legitimidad que se expresó con la inconformidad de la
población con el edil auxiliar el 3 de agosto de 2013. En aquella fecha, los habitantes de este
pueblo tomaron las instalaciones de la Presidencia Auxiliar para reclamar su destitución,
debido a una serie de acuerdos que realizó con el Presidente Municipal de Puebla: se inició
con el cobro de impuestos que antes no se contemplaban. Respecto a este hecho, cabe
señalar que el cobro de impuestos en esta Junta Auxiliar siempre ha estado avalado por los
pobladores, tanto en su monto como en su progresividad, no obstante, en esta ocasión no
ocurrió así. En la prensa local se consignaba de esta manera el hecho:

“…el pasado sábado, al menos unos 400 habitantes del lugar se manifestaron por el cobro de nuevos
impuestos, cerrando las oficinas de la presidencia auxiliar. La manifestación fue atendida por personal
de la SEGOB municipal, quien se comprometió a dar marcha atrás al convenio de colaboración para
el nuevo cobro de impuestos, así como a plantear ante el Congreso local la destitución del edil sub
alterno” (Méndez, 2013).
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Debido a esta situación, la población organizó una asamblea en la plaza principal de San
Miguel Canoa, para notificar a los habitantes sobre la situación, y la posible destitución del
Presidente Auxiliar debido a que tomó para así atribuciones que no le correspondía, es decir,
firmó un acuerdo con el Ayuntamiento de Puebla a nombre de la comunidad sin consultarles
previamente.

Para el 6 de agosto de 2013, la Junta Auxiliar de San Miguel Canoa logró un acuerdo con las
autoridades del municipio de Puebla sobre el cobro de impuestos. No obstante, la población
mantuvo en pie el rechazo a su Presidente Auxiliar, por lo que exigió su destitución debido a
que en asamblea de llegó a la conclusión que su forma de conducirse no era adecuada para
la población.

Las protestas continuaron y el 13 de agosto de 2013, la población se trasladó a la plaza

principal (zócalo) de la ciudad de Puebla, frente al ayuntamiento, para exigir al gobierno
municipal la destitución del edil auxiliar por negociar, firmar y aplicar acuerdos sin consultar
previamente a la población.

Desde aquel año (2013) hasta ahora (2015), la población ha manifestado en las asambleas
comunitarias su inconformidad por este evento y también por la reforma a la Ley Orgánica
del Estado de Puebla aprobada el día miércoles 4 de diciembre de 2013. En aquella fecha, el
Congreso del Estado de Puebla aprobó las reformas relacionadas al apartado del Capítulo
XXVII “De los pueblos y sus Juntas Auxiliares” de la Ley Orgánica Municipal, en las que se
cambia el status órganos de gobierno a las 651 Juntas Auxiliares del estado, con lo que a
partir de la reforma serán consideradas órganos desconcentrados y dejaran de ser objeto de
colaboración al Presidente Municipal. En términos prácticos, esto redundó en la cancelación
de la facultad de los presidentes auxiliares para otorgar el servicio de registro civil y para
nombrar a los encargados de la seguridad pública; con lo primero, la Junta Auxiliar no está
facultada para recaudar ingresos; con lo segundo, pierde autoridad ante la comunidad al no
poder nombrar, remover o ratificar a los elemento de la seguridad pública.

El año de 2014 fue decisivo para el pueblo de San Miguel Canoa debido a que fueron las
elecciones para las Juntas Auxiliares. En aquel momento, los habitantes de la comunidad
encontraron el momento propicio para defender sus derechos. Fue así que la comunidad, sin
el reconocimiento del gobierno municipal ni el Presidente Auxiliar inició el proceso de
innovación en la solución de sus propios problemas públicos mediante la realización de
asambleas para nombrar a la persona adecuada para el cargo de edil auxiliar.

El 27 de abril de ese mismo año, se llevaron a cabo los comicios de las Juntas Auxiliares en
el estado de Puebla. Sin embargo, en la capital del estado, la ciudad de Puebla, la Junta
Auxiliar de San Miguel Canoa tomó la decisión a partir de una asamblea comunitaria
(encabezada por dos representantes por cada una de las secciones y con la presencia de
todos quienes quisieran participar en la asamblea general), no permitió la instalación de
casillas debido a la imposición de candidatos aliados al gobierno municipal. El hecho no fue
aislado, debido a que no sólo se suspendieron los comicios en la comunidad, sino también
en San Sebastián Aparicio y Santa María Xonacatepec, las tres pertenecientes al municipio
de Puebla.

Fue así que las elecciones fueron suspendidas en tres Juntas Auxiliares (con un alto
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componente indígena) debido a las violaciones a los derechos establecidos en la

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, con respecto a la artículo 2º:

“Elegir, en los municipios con población indígena, representantes ante los Ayuntamientos... Las
constituciones y leyes de las entidades federativas reconocerán y regularán estos derechos en
los municipios, con el propósito de fortalecer la participación y representación política de
conformidad con sus tradiciones y normas internas”.

No obstante, se realizaron elecciones extraordinarias el 11 de mayo de 2014, en las que no

sólo participaron los candidatos que, desde la perspectiva de la comunidad, habían sido
impuestos desde la ciudad, sino también se permitió la competencia de otro candidato
impulsado desde la asamblea comunitaria. En las elecciones extraordinarias se obtuvo el
resultado esperado por la población de Canoa: obtuvo la mayoría de votos el candidato
impulsado por la comunidad a través de su asamblea. Sin embargo, los problemas y la
represión a los pobladores de la comunidad continuaron por parte del gobierno estatal y
municipal; por lo que los pobladores acusaron al Ayuntamiento de promover protestas para
incitar la salida del edil auxiliar electo en las elecciones extraordinarias.

En San Miguel Canoa se presentaron problemas que rebasaron los causes del diálogo y la
negociación: la molestia de un ex candidato a la Presidencia Auxiliar (de la planilla “Lobo”),
inmiscuyó de manera ofensiva al candidato ganador. Las acciones realizadas por este ex
candidato provocaron al final que el edil auxiliar ganador desistiera de imponer un amparo en
contra de las reformas a la Ley Orgánica Municipal (arriba comentadas), con lo que se daban
por descontados los meses de lucha de la Junta Auxiliar de San Miguel Canoa para dar
marcha atrás a la reformas aprobadas por el H. Congreso del Estado, y al mismo tiempo del
enfrentamiento por parte del gobierno municipal y estatal a través de represión, detención de
personas del pueblo, y de las autoridades que se oponen a esta reforma: el 31 de octubre de
2014 fue detenido el Presidente Auxiliar de la comunidad mientras realizaba algunas
diligencias en la ciudad de Puebla.

San Miguel Canoa quedó en aquel momento sin su Presidente Auxiliar. A la par, el gobierno
también detuvo con diferentes cargos a los Presidentes Auxiliares de La Resurrección y de
Chalchihuapan, quienes tienen en común haberse inconformado pública y sistemáticamente
a las reformas a la Ley Orgánica Municipal que limitó las facultades de recaudación de
ingresos y de seguridad pública a las Juntas Auxiliares en el estado de Puebla.

III. Innovación sin gobierno: las asambleas comunitarias en un pueblo indígena

Los usos y costumbres son una de las características de las comunidades indígenas, esta
práctica no es un acto que se realiza en el vacío: en medio hay un entramado que dinamiza
los mecanismos de confianza, reciprocidad, solidaridad e identidad étnica. En este sentido, el
capital social comunitario acumulado a lo largo de la lucha por los derechos colectivos en
esta comunidad, han creado lazos que en los momentos estratégicos han logrado presentar
soluciones a los obstáculos que desde el gobierno se colocan: la innovación en materia de
toma de decisiones en esta comunidad está dada por el uso recurrente de una asamblea que
convocan los representantes seccionales para tomar decisiones aun sin la presencia del
gobierno auxiliar.

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XX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lima, Perú, 10 - 13 nov. 2015

A partir de las asambleas, se trata de reflexionar y trazar el rumbo que deberá tomar la
comunidad para defender sus derechos frente a los atropellos de un gobierno que
sistemáticamente les ha impuesto sanciones, limitado recursos, amedrentado, consignado a
su autoridad auxiliar, y al final, quitado de la mesa de negociación para resolver los
problemas más urgentes.

Esta es el recorrido que se hace para resaltar los diversos caminos que puede tomar la
solución de problemas públicos de manera innovadora: cuando parece que se cierran las
opciones institucionales, la comunidad se ha organizado para echar a andar todo su capital
social y aliarse con otros actores, otras organizaciones y otras instancias para hacer visible
su problema público. San Miguel Canoa, Puebla, a pesar de ser una comunidad puesta
contra las cuerdas por parte de los gobiernos municipal y estatal, se niega a ceder lo que por
derecho les pertenece: su capacidad para decidir de manera colectiva sobre el rumbo que
toman los proyectos de vida de la comunidad.

Los recursos que ha puesto en marcha no sólo son recursos retóricos, sino también prácticos
y están relacionados con la manera en la que la comunidad se ve a sí misma, con la forma
en que han afrontado diversos problemas, y ha sido a través del rescate de una forma de
organización de la vida interna de la comunidad. Esto es, el respeto de elegir a las
autoridades por medio de los usos y costumbres.

“Los pueblos indígenas han participado, de muy diferentes formas, en comunidades

políticas más amplias o en sectores de población que los han amparado como parte de un
cuerpo social mayor. Estas distintas maneras de participación han afectado, modificado y
adaptado sus propias concepciones culturales, sus usos y costumbres, sus formas de
gobierno y el tipo de relaciones que han establecido con la sociedad nacional” (Navarrete,
2008:20).

En el caso de San Miguel Canoa, las reuniones semanales en el zócalo (plaza principal) para
tratar asuntos públicos y abiertos para toda la comunidad es vital para reconstruir el
entramado comunitario, es un diálogo no exento de discrepancias, pero siempre respetuoso
en la diversidad de opiniones, basado en el entendido que todos quienes participan han sido
y serán siempre habitantes del mismo pueblo y, por lo mismo, herederos de familias que a lo
largo del tiempo han resuelto los problemas públicos mediante el diálogo y la negociación en
comunidad.

En las asambleas comunitarias se informa sobre los problemas que enfrenta la comunidad, al
mismo tiempo, estas asambleas se utilizan para escuchar la opinión de los pobladores, para
conocer los programas sociales, y también para reencontrar en términos generales el sentido
de pertenencia y comunidad a través de las (en ocasiones) largas asambleas de la
comunidad, donde no hay un liderazgo único, sino un respeto a quien toma la palabra y la
concede; a quien representa a cada sección (o barrio) no importando la edad o género. En
este mecanismo de deliberación, se toma (sin la presencia del presidente auxiliar apresado,
ni del presidente suplente) las decisiones públicas, así como las comisiones que van a
resolver, cabildear, presentar o defender tal o cual propuesta emanada de la asamblea
comunitaria.

En fechas recientes, la población ha realizado asambleas en las que determinan resistir y

oponerse al gobierno municipal y estatal, defendiendo sus derechos como pueblo indígena.
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Para resolver los problemas que enfrenta la comunidad, la población ha formado un comité
encargado de la vigilancia comunitaria. El 14 de enero de 2015, el pueblo de San Miguel
Canoa decidió expulsar a la fuerza pública, y crearon una policía comunitaria. Esta decisión
fue asumida por la asamblea comunitaria y nombraron comités de cada una de las secciones
que conforma el pueblo, para coordinar las actividades de vigilancia. Este comité fue
integrado por representantes de cada sección para determinar qué familia vigila en cada
ocasión su propia sección y quienes están en condiciones de aportar algo más que vigilancia
para la comunidad.

Este sistema de vigilancia comunitaria es parte de la organización del propio pueblo para
cuidarse, y consiste en denunciar cualquier acto inusual en la comunidad, y la razón es muy
sencilla desde su perspectiva: se trata de resguardar no sólo sus propiedades, sino la
tranquilidad de confiar en alguien que ellos mismos conocen en la comunidad.

De esta forma, se refuerzan los lazos que ha tejido a lo largo del tiempo el capital social
comunitario en San Miguel Canoa, debido a que aún está fresco en la memoria de los
habitantes de la comunidad lo que ocurrió el pasado 12 de diciembre de 2014, cuando los
granaderos ingresaron al pueblo con el fin de recuperar las instalaciones de la presidencia
auxiliar, pero no fue posible debido a la organización y comunicación del pueblo.

Finalmente, es importante resaltar que debido a la organización comunitaria se han resuelto

problemas políticos, económicos, y de seguridad pública. En la actualidad, la Junta Auxiliar
de San Miguel Canoa está transitando de un modelo asambleísta a un modelo dirigido a
construir una agenda comunitaria que resuelva en reuniones los problemas de acuerdo a la
temática en cuestión. De esta manera, se aseguran que las decisiones no se tomen por
cansancio, sino porque ya hubo una reflexión seria en cada una de las familias, secciones y
reuniones.

El modelo de agenda es la opción más acabada que a la fecha han presentado para resolver
los problemas públicos con comunidad y sin la colaboración de las autoridades municipales
ni estatales. Es en estas asambleas (multitudinarias y deliberativas) donde se fija el rumbo
que la comunidad desea tomar: en con la anuencia de todos quienes participan, es el
diálogo, la reflexión, y el intercambio de ideas donde se nutre la democracia que da vida a
este pueblo indígena. No es casual que sean para unos un ejemplo de organización
comunitaria democrática, y para otros un contraejemplo de cerrazón ante los beneficios que
pueden traer las iniciativas municipales, 12 kilómetros distantes.

Reflexiones finales

La caracterización de los municipios en México no sólo atraviesa por una sola característica
que asegure una definición única y aceptable para la diversidad que está presente en el país.
No obstante, la diversidad cultural que cada uno de ellos posee provoca que las prácticas en
ocasiones no sean replicables salvo si se captura la esencia de los procesos y se ajusta al
contexto que se desea intervenir. En el caso de los municipios con un componente étnico se
encuentra una aparente paradoja: si se integra la vida comunitaria a la vida urbana y se
pierde la identidad; o se mantiene la identidad al margen de los beneficios de la vida urbana.
No obstante, lo que se debe reflexionar no es integración o aislamiento, sino la identidad
como un proceso dialógico aun cuando los contextos cambien, las costumbres y la esencia
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del yo permanezca en un núcleo duro que se someta de manera constante al diálogo para
obtener lo mejor de los otros para conformar el nosotros. No hay que pasar por alto que las
comunidades indígenas tienen sus propios usos y costumbres que provocan una articulación
de la política diferente: mientras que en la ciudad la política se desarrolla por expertos, en las
comunidades como San Miguel Canoa, se desarrolla por todos los habitantes. La importancia
de la palabra como elemento indispensable a la hora de dialogar, disentir, negociar, es
fundamental para los habitantes de esta localidad. En la comunidad se asegura que
solamente hablando se reconoce a la persona.

Hacer un recorrido de la historia contemporánea de Puebla y su papel en México, como una

gran ciudad y con diversas opciones en cuanto a innovación gubernamental concretada en la
prestación de los servicios públicos es una realidad para quienes viven en el área urbana; no
obstante, su composición política-administrativa provoca que haya una separación entre la
capital y algunas de sus juntas auxiliares: ellas provienen de pueblos originarios que poco a
poco fueron absorbidos por la capital y actualmente se encuentran en la periferia o
integrados. En esta ocasión se expuso lo que sucede con una comunidad que se reconoce
como tal en el día a día, y que en la práctica político-administrativa es una Junta Auxiliar: es
el caso de San Miguel Canoa, Puebla. Es importante destacar que la relación entre lo urbano
y lo rural enfrenta diversas tensiones; una de ellas es el poder que se ejerce desde la ciudad
hacia una comunidad que ha resistido los embates de la modernización a costa de la
persecución y el recorte de su presupuesto.

Se ha visto que la participación comunitaria es fundamental en todas las acciones que esta
comunidad ha llevado a cabo para defender su espacio cultural y capacidad de decisión
política. Las asambleas comunitarias se han revelado en este documento como un
mecanismo innovador para cohesionar las relaciones intra, inter y extracomunitarias, con lo
que se puede obtener un acercamiento a propósito de la importancia del capital social como
eje integrador de los actores, los habitantes y de la comunidad misma; al mismo tiempo,
como una solución innovadora ante la presión que el gobierno municipal y estatal han
ejercido al pueblo para que acepte las reformas a la Ley Orgánica Municipal.

En este sentido, es destacable que la innovación gubernamental que se pretende como

característica de mejoría para la población en el ámbito municipal, en realidad no lo es para
todos: mientras a unos beneficia, a otros (como en el caso de los habitantes de Canoa) les
perjudica. La innovación gubernamental deja de ser una construcción teórica y se vuelve una
realidad cuando hay un pueblo indígena interesado menos en las computadoras y los
cambios tecnológicos, y más interesado en la solución de lo público que les es propio.

En este sentido, cobra importancia reflexionar a propósito de las diversas maneras en que la
innovación implica no sólo cambios en los procesos de atención al ciudadano, la solución de
problemas desde la burocracia, o la implementación de tecnología; sino también se deberá
considerar la innovación gubernamental más como una referencia de la manera en la que
una comunidad toma para sí las tareas del gobierno y resuelve sus propios asuntos sin
infringir la ley y colocando en el centro el diálogo y la negociación, los usos y costumbres, la
mirada comunitaria y la construcción de lo público de manera negociada. Los elementos de
democracia participativa a través de asambleas comunitarias y el respeto a un presidente
auxiliar ausente son muestras de la importancia de organizar la vida no en torno a los
espacios administrativos o políticos, sino en función de las necesidad que desde la
comunidad existe.
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La reflexión final que queda para cerrar este documento es a propósito de la importancia de
los mecanismos que se activan a partir del capital social comunitario en San Miguel Canoa,
Puebla como elemento distintivo para incrementar las formas en que se pueden resolver los
problemas en una comunidad indígenas que aparentemente forma parte de la modernización
al pertenecer a la quinta ciudad más poblada del México. No obstante, no es tan lineal la
relación: esta localidad no es ni moderna ni acata sin reparos los lineamientos que provienen
del municipio de Puebla. Es una comunidad indígena viva dispuesta a defender de manera
colectiva sus derechos y a organizarse privilegiando el diálogo y la negociación entre propios
y externos. Es así que se conforma el mecanismos de asamblea comunitaria para el caso de
San Miguel Canoa como elemento fundamental de la democracia como una forma de vida al
permitir que cada quien desde su espacio y con sus propios recursos pueda contribuir para
aportar una solución a los problemas que el gobierno municipal, y la ausencia de un gobierno
auxiliar les plantea.

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Madera Pacheco (coordinador), Universidad Autónoma de Nayarit, Tepic.

Reseña biográfica
Fabián Gerónimo Castillo es Licenciado en Economía, realizó la Maestría en Ciencias
Políticas, y es Doctor en Políticas Públicas por el Instituto Tecnológico y de Estudios
Superiores de Monterrey en la EGAP (Campus Monterrey, Nuevo León, México). Es profesor
en la Benemérita Universidad Autónoma de Puebla, México (BUAP) en la Licenciatura en
Ciencias Políticas y en la Maestría en Ciencias Políticas, donde funge como Secretario
Académico de la misma. Es colaborador del Cuerpo Académico Consolidado “Cultura Política
y Procesos de Gobierno” de la misma Universidad. Se ha desempeñado también como
consultor para el Fondo de Población de Naciones Unidas (UNFPA), México. Adicionalmente,
ha colaborado como consultor para el Poder Legislativo del estado de Guerrero y Morelos; de
diversos gobierno municipales en el estado de Puebla. Como asesor de tesis, ha coordinado
seminarios temáticos para Licenciatura y para Posgrado. Como investigador, sus áreas de
interés se relacionan con las políticas públicas municipales, interculturalidad y políticas
públicas, alternativas a la innovación gubernamental tradicional, procesos de
democratización.

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