DSI N°82 – juin 2012

Par le Chef de bataillon Christophe LIBERT, stagiaire de la 19ème promotion

Maréchal Juin de l’École de guerre.

Le concept knowledge development et l’approche globale appliqués à la

gestion des catastrophes naturelles
S’il est impossible de prévoir l’imprévisible, il est en revanche indispensable de s’entraîner à
y faire face. Ainsi, les conséquences des catastrophes naturelles de grande ampleur sont
difficilement prévisibles mais leur gestion peut s’anticiper grâce à un meilleur développement
et un partage plus grand de leurs connaissances. Le concept knowledge development, outil de
partage de la connaissance utilisé notamment par l’OTAN, serait à cet égard pertinent à
adapter. Les autorités peuvent également mettre en place des réponses appropriées à travers
une planification détaillée dont l’état final recherché est la résilience de la région touchée.
Cette planification peut inclure les lignes d’opérations utilisées dans le cadre de l’approche
globale et être conduite et actualisée en permanence par un réseau d’acteurs civils et
militaires, qui se connaissent et qui sont habitués à travailler ensemble.

Les problématiques des catastrophes naturelles

Qu’est ce qu’une catastrophe naturelle et comment se manifeste-t-elle ?

Une catastrophe naturelle est un événement brutal, d'origine non humaine, ayant généralement
pour conséquence la mort et la destruction à grande échelle. Certaines catastrophes dites
écologiques ont une origine humaine mais elles peuvent rentrer en compte dans le cadre de
cette réflexion parce que leurs effets peuvent être proches de celles des catastrophes
naturelles. Ces dernières prennent diverses formes : cyclones, ouragans, tempêtes majeures ou
encore dérèglements climatiques, mais aussi avalanches ou séismes. Nous pouvons y rajouter
les feux de forêts d’origine accidentelle ou criminelle, les glissements de terrain ou encore la
chute d’objets célestes. Les manifestations des catastrophes naturelles sont ainsi très diverses.
Elles nécessitent donc une gestion la plus globale possible afin de ne pas disperser les efforts
ce qui apporterait des réponses opératives trop variées et spécialisées dans lesquelles se
perdraient non seulement les responsables politiques mais aussi les acteurs du secours et la
population.
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La mortalité due aux catastrophes naturelles a augmenté de 60 % entre les années 1980 et les
années 2000. Entre 2001 et 2010, elles ont touché plus de 3 milliards de personnes, causé la
mort de 1 244 230 d’entre elles (dont 271 775 pour le tsunami de décembre 2004 dans le sud-
est asiatique et plus de 222 500 pour le séisme d’Haïti de janvier 2010) et engendré des pertes
économiques estimées à 800 milliards d’euros. 2011 est une année record en nombre de
catastrophes naturelles, avec 302 évènements recensés ayant provoqué le décès de 29 782
personnes et 286 milliards d’euros de pertes économiques. La très grande majorité (95 %) des
victimes se trouve dans les pays les plus pauvres, d'une part parce que ces régions sont très
exposées, mais surtout en raison de l'absence de réseau d'alerte, d’un développement urbain
anarchique et d’un défrichage des terres favorisant les inondations et glissements de terrain.
Ces facteurs aggravants sont liés au manque de collaboration et de connaissances au sein de
ces pays. Mais les pays développés ne sont pas épargnés. Le retentissement causé par le grand
nombre de victimes pour nos standards occidentaux est tout aussi grand dans l’esprit de nos
populations et ces dernières sont de plus en plus sensibles aux catastrophes. Souvenons nous
de l’émotion suscitée par l’ouragan « Katrina » aux Etats-Unis en 2004 ou encore par la
tempête « Xinthia » en France en 2008. Dans notre pays, 670 catastrophes naturelles ont été
recensées entre 2001 et 2010, avec 15 539 victimes et plus de 13 milliards d’euros de dégâts.

Quels problèmes et difficultés engendrent-elles ?

La singularité et l'ampleur du désastre que provoquent les grandes catastrophes affectent les
esprits des populations concernées qui exigent des réponses adéquates de la part des autorités.
Cependant l’enchaînement rapide des informations effacent rapidement les mémoires. Les
catastrophes sont oubliées aussi vite qu’elles sont apparues. Les adaptations nécessaires pour
améliorer nos réponses ne sont pas toujours réalisées, faute de rester politiquement prioritaires
sur le long terme et de bénéficier d’un organisme et d’acteurs dédiés à cette tâche. De plus, les
sociétés humaines peuvent connaître un véritable état de choc collectif après une agression
extérieure particulièrement violente. D’après Maurice Halbwachs1, une société en état de choc
évacue au plus profond de sa mémoire l’événement destructeur que sa conscience ne parvient
pas à maîtriser. Ce n’est qu’après une longue période de maturation que l’analyse redevient
possible. Ainsi, malgré des retours d’expériences rapidement conduits, les réponses concrètes
ne sont pas toujours mises en œuvre à temps, au risque d’attendre la catastrophe suivante pour
voir réapparaître ces mêmes recommandations.

Au-delà des réponses purement techniques et toujours onéreuses à développer, il s’agit de

mettre en place les outils et les structures permettant une meilleure gestion des catastrophes
naturelles. Cette gestion plus efficace doit être réalisée sur le territoire national mais aussi à
l’étranger où nous pouvons être amenés à intervenir, soit sur demande d’un pays tiers, soit
parce qu’il en va de notre intérêt ou que le statut international de la France lui impose
d’intervenir. Une meilleure gestion doit nécessairement passer par une anticipation à grande
échelle et une planification précise des réponses possibles aux risques.

1
Sociologue français (1877-1945) auteur d’une œuvre sur le concept de mémoire collective.
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Cette planification doit être conduite au niveau national et également à l’échelon régional
grâce à une meilleure coopération des acteurs de l’Etat, non seulement ceux du domaine de la
sécurité mais aussi les acteurs économiques et politiques. En effet, les catastrophes naturelles,
qui touchent prioritairement les populations, affectent tout aussi gravement le développement
économique et la gouvernance. Ces trois domaines, sécurité des populations, développement
et gouvernance sont les piliers de l’approche globale telle qu’elle est pratiquée dans les
conflits armés. Ils représentent également les trois capacités à rétablir au plus vite pour
surmonter les conséquences d’une catastrophe naturelle.

A la recherche de la résilience globale …

Le LBDSN2 de 2008 prend en compte les catastrophes naturelles. Il introduit le terme de

résilience globale comme « la volonté et la capacité d’un pays, de la société ou des pouvoirs
publics à résister aux conséquences d’une agression ou d’une catastrophe majeures, puis à
rétablir rapidement leur capacité de fonctionner normalement, ou à tout le moins dans un
mode socialement acceptable ». Vies économique, sociale, institutionnelle sont à rapprocher
de développement, sécurité de la population et gouvernance. Le terme résilience est défini
indépendamment pour une agression ou une catastrophe majeure parce que leurs
conséquences sur un pays sont proches et que les réponses à y apporter peuvent être abordées
sous le même angle. De plus, cette résilience requiert bien souvent une complémentarité entre
les actions des militaires et des civils, les premiers assurant un niveau sécuritaire minimum
indispensable pour que les seconds puissent agir. Cette résilience globale doit donc se
préparer et s’atteindre à travers une stratégie interministérielle.

Cette recherche de résilience globale ne peut se faire sans outils. Quels sont-ils pour la gestion
des catastrophes majeures notamment naturelles ? Le LBSDN donne des orientations
stratégiques en ce sens mais concrètement, comment cela se traduit-il en dehors des réponses
tactiques immédiates en cas de catastrophes ? Des outils naissants de planification existent au
sein de la DGSCGC3. Le récent Système d’Information Géographique est une aide à la
décision exceptionnelle utilisée par le COGIC4 par exemple. Mais ces outils demeurent axés
principalement sur le pilier sécurité des populations et sont utilisés en réaction ou anticipation
à très court terme. De plus, ces outils s’appuient sur des plans pour des situations particulières
et ne prennent pas en compte l’extraordinaire. En effet, quel plan élaborer face à la
catastrophe à grande échelle, celle qui détruit toute référence et entraîne tout dans une
dynamique chaotique ? En réalité, une prise en compte plus large pourrait être utile pour gérer
des catastrophes aussi bien sur le territoire national que dans un pays étranger ou une région
supranationale.

2
Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale.
3
Direction Générale de la Sécurité Civile et de Gestion de Crises.
4
Centre Opérationnel de Gestion Interministériel des Crises.
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Adapter des outils déjà en place

Adapter des procédés utilisés dans les conflits dits « irréguliers »

Pour commencer, il est utile de redéfinir la catastrophe naturelle et de la considérer comme un

adversaire que l’on peut qualifier d’ « irrégulier ». Lutter contre elle est difficile : elle est
soudaine, brève dans le temps mais récurrente, elle se montre et repart aussitôt mais elle sème
des pièges, une multitude d’embûches contre lesquelles nous avons du mal à nous défendre et
qui nous demande beaucoup de temps pour en venir à bout. Lutter contre une catastrophe
naturelle consiste à se battre contre un adversaire imprévisible, n’opposant pas un matériel
sophistiqué et aux modes d’action aléatoires qui nécessitent une grande anticipation. En
réalité, cela revient à conduire un conflit « irrégulier » contre elle. Ce type de conflit, s’il n’est
pas nouveau, a fait l’objet d’un renouveau récent dans les méthodes opératives utilisées pour y
faire face. L’une de ces méthodes, très utile pour l’analyse d’un problème, se fonde sur la
définition de systèmes et l’étude des interactions entre eux. Il s’agit du concept knowledge
development utilisé par l’OTAN.

Appliquons-le à notre étude des catastrophes naturelles. Si nous considérons la catastrophe

naturelle comme un système, alors son analyse « systémique » s’avère particulièrement
complexe et, au final, peu utile. En effet, un tel système est intrinsèquement chaotique et ne
permettra pas de tirer des conclusions adéquates sur son évolution, sinon nous aurions déjà la
capacité de prévoir toute sorte de catastrophe naturelle. En revanche, notre sujet est bien
l’anticipation dans la gestion des conséquences d’une catastrophe naturelle. Considérons alors
la catastrophe naturelle non pas comme un système mais comme l’élément externe pouvant
déstabiliser un ensemble composé d’autres domaines, ou systèmes : gouvernance ou politique
(P), économique (E), social (S), infrastructure (I), communication ou information (I). A cela,
nous pouvons rajouter un système appelé « Sécurité » ou « Secours » (S). Appelons cet
ensemble PESIIS et nous obtenons alors un système de systèmes, utilisés dans le concept
knowledge development. Ce concept vise à pouvoir anticiper les réactions et les interactions
des systèmes, entre eux et face à une agression externe, à travers un meilleur développement
et un meilleur partage de la connaissance entre les différentes spécialistes de chaque système.

Planifier en adaptant l’approche globale

Une fois que les réactions et interactions des différents systèmes entre eux et face à une
agression externe sont analysées, il est alors utile d’étudier les réponses à apporter aux
déséquilibres d’un ou plusieurs systèmes. Dans notre étude, ces déséquilibres ont tous pour
origine la catastrophe naturelle, mais ils peuvent ensuite se répercuter de plusieurs façons
(émeutes, épidémies, sur-accidents multiples, etc.) selon la modélisation des liens entre les
systèmes que nous avons réalisée. Ces liens sont propres à chaque système de systèmes
PESIIS, c’est-à-dire propres à chaque pays, régions ou ensembles humains et géographiques.
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Le travail knowledge development sera donc considérable à mener et devra alors s’appuyer sur
des priorités stratégiques et politiques clairement définies pour cibler les régions dans
lesquelles la France serait susceptible d’intervenir.

Les réponses à apporter doivent viser le retour à l’équilibre qui existait avant que la
catastrophe naturelle n’impacte tous les autres systèmes. Nous parlons bien là de la résilience,
ce retour à l’équilibre en tant que capacité à surmonter une grande instabilité. Le retour à
l’équilibre est donc un état final à rechercher sur les différents systèmes PESIIS que nous
avons définis. Il s’agit d’une approche globale telle qu’elle est pratiquée dans les conflits et
crises actuelles. Les réponses à apporter aux impacts susceptibles de déséquilibrer notre
système de systèmes rentrent dans le cadre d’une planification d’une approche globale. En
résumé, nous devons qualifier l’évènement générateur d’instabilité, notre ennemi (de quel
type de catastrophe s’agit-il ? Sommes-nous dans un référentiel connu ou devant un
phénomène chaotique ?), conserver un temps d’avance sur lui pour préserver une certaine
liberté d’action, prioriser les actions et planter les jalons (planifier) qui peuvent permettre de
revenir à l’équilibre.

Planifier en appliquant la stratégie interministérielle de gestion des crises

Nous avons vu que la résilience globale ne peut être atteinte que dans le cadre d’une stratégie
interministérielle. Dans la gestion de crise et plus particulièrement d’une catastrophe naturelle
à grande échelle, quatre processus doivent être concourants : « veille/anticipation »,
« planification », « conduite », « retour d’expérience ». Les deux derniers processus sont déjà
bien établis en France, pays reconnu pour la qualité de sa conduite des opérations de secours,
aussi bien sur son sol qu’à l’étranger et qui s’implique activement dans les retours
d’expériences à chaud nationaux et internationaux. En revanche, les deux premiers processus
ne sont pas encore pleinement mis en œuvre et c’est là que vont intervenir les adaptations du
concept knowledge development et de l’approche globale.

Le processus de « veille/anticipation » doit permettre d’évaluer des situations partagées, de

fixer les priorités et d’orienter la recherche d’informations et les actions de prévention
adéquates éventuelles : identification des zones à risque pour limiter toute « surprise »,
recensement de toute information PESIIS, création du modèle, diffusion de la connaissance,
analyse stratégique des enjeux et des risques. C’est dans ce processus que le knowledge
development est mis en œuvre et trouve toute sa pertinence. Grâce à lui, tous les aspects de la
résilience sont examinés et évalués. Durant ce processus, tout l’existant d’un pays (potentiel
médical, prophylaxies, infrastructures clés dont énergétique, hospitalière, économique,
politique, transport) est recensé en amont de toute crise et non pas une fois la crise
déclenchée. Le processus de « planification » a comme objectif d’identifier les objectifs
stratégiques ou états finaux recherchés par lignes d’opération (sécurité, développement et
gouvernance), les points intermédiaires ou points décisifs à atteindre, les effets à obtenir, les
leviers sur lesquels agir ainsi que les tâches à accomplir par ministère avec les moyens
adaptés à y consacrer.
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Ce processus doit être conduit dans un cadre d’approche globale et peut s’inspirer de la
méthode de planification COPD5 de l’OTAN. La planification menée devra cependant rester
stratégique et opérationnelle et n’être déclinée au niveau tactique que pour les cas identifiés
comme prioritaires et/ou très probables.

Quels principes de mise en œuvre ?

Les modalités

En se fondant sur le rapport du préfet Jean Dussourd sur la stratégie interministérielle de la

gestion civilo-militaire des crises extérieures d’octobre 2009, certains principes peuvent être
avancés. Le premier est que la France doit insérer son action dans le dispositif des différentes
organisations (ONU, UE, OTAN). Dans le domaine de la gestion des catastrophes naturelles,
notre pays ne peut agir seul et doit développer, outre une meilleure synergie interministérielle,
des relations privilégiées civiles et militaires, en mélangeant les acteurs dans ces
organisations. Au niveau national, un organe unique pourrait être créé6, avec un financement
dédié, sous contrôle du Premier ministre, coordonné par le MAEE7 et impliquant le
MIOMCT8 et le MINDAC9 en tant que principaux contributeurs. Notons que cette
coordination du MAEE sur des acteurs MIOMCT et/ou MINDAC existe déjà lorsque les
formations militaires de la sécurité civile et/ou des sapeurs-pompiers par exemple
interviennent à l’étranger. Ce financement dédié pourrait être géré par un comité
interministériel composé du MAEE, du MINDAC, du MIOMCT, du MINEFI10 et de l’AFD11,
sous contrôle de Matignon.

Cet organisme unique de planification et de gestion des catastrophes naturelles aurait toute la
légitimité et les compétences nécessaires en regroupant des experts des différents ministères
et de l’AFD, pour créer un noyau de personnes habituées aux mêmes procédures, se
connaissant, possédant des expériences civiles et militaires complémentaires, et qui soient
aptes à mener des missions difficiles et à être engagées sur court préavis partout dans le
monde. Autour de ce noyau, du personnel identifié à l’avance pourrait être utilisé de façon
ponctuelle en fonction des expertises particulières requises et des entreprises privées
françaises seraient impliquées afin d’être engagées au plus vite sur les zones touchées par des
catastrophes et ainsi se positionner sur des marchés futurs grâce à une stratégie commune
pouvoirs publics/entreprises.

5
COPD : Comprehensive Operational Planning Design.
6
Cet organe n’aurait pas vocation à remplacer le COGIC ou le CDC du MAEE, qui sont des centres de veille et
de gestion de crises à court terme efficaces, mais à devenir le centre unique de planification, d’anticipation et de
gestion des catastrophes naturelles sur le long terme.
7
Ministère des Affaires étrangères et européennes.
8
Ministère de l’Intérieur, de l’Outre-mer et des Collectivités territoriales.
9
Ministère de la Défense et des Anciens combattants.
10
Ministère de l’Economie et des Finances.
11
Agence française pour le développement.
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Les relations entre les acteurs

Comme cela vient d’être exposé ci-dessus, cet organe central serait composé d’un noyau de
personnes se connaissant et possédant une réelle cohésion dans leur travail avec une confiance
mutuelle totale. Ceci exige que ces personnes soient « affectées » pour une durée cohérente au
sein de cet organisme afin de créer un véritable réseau mais aussi de connaître et de se faire
connaître d’un personnel extérieur utilisé ponctuellement et des entreprises privées françaises.
On constate dès lors qu’une grande part de la réussite opérationnelle de cet organisme dépend
de la politique des ressources humaines. Celle-ci doit veiller à gérer correctement le personnel
aussi bien civil que militaire, en termes de compétence mais aussi de durée d’affectation, en
conservant en permanence une vision d’ensemble de la ressource. Ceci impose alors une
coopération entre gestionnaires civil et militaire avec une mise en œuvre optimale de la
GPEEC12.

Concernant les relations entre acteurs internationaux, il y a quatre degrés d’interaction 13. La
connaissance mutuelle est le premier degré, lequel est indispensable et bien évidemment
impératif pour éviter toute incohérence et toute incompréhension. Ensuite vient la
consultation, degré auquel débute l’échange d’informations en vue de dépassionner tout
problème et permettre une économie de moyens. Le concept knowledge development, par les
possibilités de partage d’informations et de connaissances qu’il offre, y prend son sens au
niveau international. Le troisième degré d’interaction est la coopération. L’échange
d’informations y est plus prononcé et vise à partager les mêmes objectifs sur la zone où
pourrait survenir une catastrophe de grande ampleur. Ces trois premiers degrés ne sont
cependant pas suffisants. S’ils s’apparentent à une forme de coordination, ils ne peuvent venir
à bout des désaccords stratégiques et/ou politiques. Pour cela, il faut tendre vers une véritable
collaboration qui verra une totale synergie entre les différents Etats14. Les diverses cellules
nationales en charge de la gestion des catastrophes naturelles travailleront alors vers un but
commun et optimiseront le travail de coordination. Mais pour cela, encore une fois, il est
nécessaire de se faire confiance et donc de se connaître. L’intérêt d’une gestion optimale de la
ressource humaine apparaît ici aussi.

La place des forces armées

Les forces armées ont toute leur place dans la gestion des catastrophes naturelles de grande
ampleur. Elles possèdent en effet des savoir-faire uniques, des matériels particuliers et une
capacité à prolonger leur action dans des environnements hostiles que l’on peut qualifier de
chaotiques dans le cas de catastrophes. De plus, elles peuvent soutenir dans la durée des
opérations complexes.

12
Gestion prévisionnelle des effectifs, des emplois et des compétences.
13
Concept interarmées CIA-3.4 : AG dans la gestion des crises extérieures et contribution militaire, p. 22.
14
C’est actuellement l’objet du « collège dématérialisé 5+5 » qui vise à créer une vraie collaboration entre
plusieurs pays dans la participation des forces armées lorsqu’elles sont appelées sur des catastrophes naturelles.
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Ainsi, dans le cadre de la mise en œuvre des processus de la stratégie interministérielle de

gestion des crises (cf. paragraphe 2.3), la contribution militaire va intervenir aussi bien dans la
partie knowledge que dans l’étape de planification. Les dispositifs militaires prépositionnés, la
coopération militaire, le réseau des attachés de défense, les échanges multiples et divers, les
forces en opérations contribuent tous à faire remonter les informations requises pour
l’élaboration des modèles PESIIS des zones identifiées comme prioritaires dans le cadre de
catastrophes naturelles. Ceci peut éventuellement être utilement complété par les différents
capteurs des armées, dont les moyens satellitaires. Tous ces moyens participent à l’élaboration
et au partage de la connaissance. Ils ne sont cependant pas exclusifs et restent insuffisants
pour élaborer de véritables modes d’actions prenant en compte tous les aspects des modèles
PESIIS. Les moyens civils, acteurs diplomatiques, du secours, économique, interviennent
également en faisant jouer leurs propres capteurs et réseaux.

De plus, le savoir-faire militaire en matière de planification est indéniable. Nos outils de

planification pourraient alors être utilement présentés et enseignés aux partenaires civils
associés aux militaires dans l’organe unique de gestion des catastrophes naturelles évoqué
précédemment. L’action militaire, dans la stratégie interministérielle de gestion des crises, se
concentrerait alors sur le secours immédiat (grâce à des forces dédiées comme les formations
militaires de la sécurité civile) et sur l’aspect sécuritaire au profit des acteurs civils engagés
eux aussi immédiatement. L’action civile se porterait davantage sur le développement et la
gouvernance (si le besoin s’en fait sentir) en tenant compte de la position française et de ses
recommandations stratégiques et diplomatiques. Cette action opérative serait cohérente grâce
à une planification réalisée en amont dans laquelle chacun aurait son rôle à jouer dans les trois
piliers de l’approche globale : sécurité, développement, gouvernance.

Brève dans le temps (de quelques jours à quelques mois), la gestion d’une catastrophe
naturelle doit être anticipée pour être contrée efficacement et pour ne pas en oublier trop
rapidement les effets afin d’éviter toute nouvelle surprise. Impossible à prévoir dans leur
intégralité, les actions à mener doivent néanmoins être identifiées à minima dans les secteurs
clés de la sécurité, du développement et de la gouvernance afin que la zone, le pays ou la
région touchée puisse atteindre au plus vite une résilience satisfaisante. Ceci doit passer par
l’acceptation de l’inacceptable et pourrait se concrétiser par la création d’un organe de gestion
dédié à cette tâche, composé de civils et militaires, avec un financement propre et l’utilisation
d’outils déjà existants. La ressource humaine, les volontés nécessaires et les expériences
requises existent en France. La mise en œuvre de la stratégie interministérielle de gestion des
crises passera aussi par cette mise en commun afin de gérer les crises au sens large.

Le Chef de bataillon Christophe LIBERT, stagiaire de la 19ème promotion Maréchal Juin de

l’École de guerre.