Farid OUABRI Droit administratif algérien

Master droit de l’administration et de la finance

Thème n° 9 : Les actes administratifs unilatéraux : élaboration et
exécution

Prérequis

Afin de faciliter la compréhension de ce thème, l'étudiant devra :

1. Consulter les références bibliographiques citées en fin de ce thème.

2. Se munir d'un lexique des termes juridiques.

Buts de ce thème
À l'issue de ce thème, l'étudiant devra :

1. Connaître le processus d’élaboration des actes administratifs unilatéraux.

2. Connaître les procédures d’application des actes administratifs unilatéraux.
3. Connaître les règles d’exécution, d’entrée en vigueur et de fin des actes administratifs
unilatéraux.
4. Maîtriser le lexique des termes juridiques se rattachant à ce thème.

Préliminaire
En effet, le régime juridique d’élaboration et d’exécution des actes administratifs unilatéraux
suit un processus très complexe. La raison en est, qu’étant lié par le principe de légalité,
l’administration doit veiller à chaque étape de sa formulation au respect de la règle de droit. La
substance de ce régime est, d’une part, formée de dispositions législatives et réglementaires,
d’autre part, de règles jurisprudentielles. Nombre de procédures, étapes et règles entrent donc
en ligne de compte avant d’aboutir à la décision administrative finale. De même, étant une
matière en constante évolution, toutes ces normes sont appelées à évoluer et législativement et
jurisprudentiellement. Quoi qu’il en soit, pour connaître les étapes de production des actes
administratifs unilatéraux, il est nécessaire d’étudier dans un premier temps comment ceux-ci
sont élaborés (I), afin d’expliquer ensuite comment ils sont exécutés (II).

I. L’élaboration des actes administratifs unilatéraux

En effet, la production de l’acte administratif obéit à un certain nombre de règles procédurales
non contentieuses1. Il s’agit d’abord des règles de compétence des autorités administratives (A).

1
Auby J.-M., « La procédure administrative non contentieuse », Recueil Dalloz, 1956, chron. 27. ; Dupuis G.,
Guédon M.-J., (coord.), Sur la forme et la procédure de l’acte administratif, Economica, 1979. ; Honorat J.-B.,
« L’acte administratif unilatéral et la procédure administrative non contentieuse », Actualité juridique droit
administratif, 1996, n° spécial, p. 76.

1
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Ensuite, il est question des règles d’adoption des actes administratifs unilatéraux (B). Enfin, il
existe aussi d’autres règles relatives aux formes et à la motivation de ces mêmes actes (C).

A. Les règles de compétence des autorités administratives

En principe, les règles de compétence des autorités administratives obligent celles-ci à
n’intervenir qu’en présence de règle qui les y autorise. De même, en fonction de la règle
jurisprudentielle du parallélisme des compétences, l’autorité compétente pour prendre une
décision est également la même compétente pour l’abroger ou la modifier. Ces règles de
compétence, au nombre de trois, sont d’ordre public dont l’irrespect doit être soulevé d’office
par le juge même si les parties ne l’ont pas fait d’elles-mêmes (1). Toutefois, il existe des
exceptions à ces règles qui prennent la forme soit d’une délégation, d’un intérim ou d’une
suppléance (2).

1. Les types de compétence

Il existe en effet trois types de compétence attribués aux autorités administratives :

Premièrement, il y a la compétence ratione materiae (compétence d’attribution) qui habilite

une autorité administrative à intervenir dans un domaine particulier suivant la nature de la
matière considérée. C’est le cas du pouvoir réglementaire reconnu au Président de la
République dans des domaines ne relevant pas de la loi ou encore le pouvoir de décision attribué
aux organes dirigeants des établissements publics.

Deuxièmement, on trouve la compétence ratione loci (compétence territoriale) qui définit le

champ géographique dévolu à l’autorité administrative, ce qui suggère que cette dernière ne
peut intervenir que dans le cadre de sa circonscription localement délimitée.

Troisièmement, il y a aussi la compétence ratione temporis (compétence temporelle) qui

renvoie à la durée de l’habilitation de l’autorité administrative à exercer son pouvoir de
décision2. Cela veut dire que l’acte doit être pris au moment où l’autorité administrative est
compétence à le prendre. Si cet acte est pris avant que l’autorité administrative ne soit
compétente à l’édicter ou, au contraire, après qu’elle ne soit apte à le prendre, il devient illégal.
Or, cette dernière règle n’est pas figée et connaît quelques entorses, essentiellement d’origine
jurisprudentielle, à l’instar de la théorie des circonstances exceptionnelles, des dispositions
qui dérogent au principe de non rétroactivité des actes administratifs ou encore la théorie
des fonctionnaires de fait. En effet, il y a parfois des cas où des textes particuliers, des
situations d’urgence ou les nécessités d’assurer la continuité du service public, autorisent ou
contraignent l’autorité administrative à exercer ses compétences même après qu’elle ait cessé
son investiture, du moins jusqu’à l’installation de l’autorité administrative qui doit lui succéder.
De même, si en principe les actes administratifs ne sont pas rétroactifs et qui ne disposent donc
que pour l’avenir, des textes spéciaux peuvent selon certaines conditions, prévoir le contraire3.
Également, puisqu’elle est la même habilitée à prendre et abroger l’acte administratif qu’elle
édicte, l’autorité administrative peut toujours le réformer ou imposer de nouvelles règles
s’agissant de ce même acte, sauf si cette réforme ou ces nouvelles règles imposées portent une
atteinte excessive à leurs destinataires ce qui, en application du principe de sécurité juridique,
lui impose d’établir les mesures transitoires qu’implique s’il y a lieu ces nouvelles règles.

2
Carbajo J., L’application dans le temps des décisions administratives exécutoires, LGDJ, 1980.
3
Dupeyroux O., La règle de la non-rétroactivité des actes administratifs, LGDJ, 1954.

2
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Enfin, il y a des cas où des « fonctionnaires de fait », c’est-à-dire des personnes totalement
étrangères à l’administration, prennent des actes administratifs à la place des autorités
administratives régulièrement désignées. Là aussi, le juge administratif peut pour des raisons
de sécurité juridique, admettre dans des cas limités et rarissimes la légalité de tels actes.

2. La délégation, l’intérim et la suppléance : exceptions aux règles de compétences ratione

materiae

En sus des exceptions ci-avant précitées relatives à la compétence ratione temporis, il existe
aussi d’autres exceptions qui affectent cette fois-ci les règles de compétences ratione materiae4.

Il s’agit d’abord de la délégation, une technique administrative qui habilite une autorité
administrative liée hiérarchiquement à une autre autorité administrative d’agir en son nom. Elle
prend la forme soit d’une délégation de compétence ou de pouvoir, soit d’une délégation de
signature5. Dans le premier cas, on assiste à un transfert de compétence d’une autorité
administrative (le délégant) vers une autre (délégataire6). Le délégant devient dès lors
incompétent pour décider dans les matières qu’il a transférées au délégataire. Pour reprendre
ses compétences, il devra, en vertu de la règle du parallélisme des procédures, prendre un acte
de la même nature et selon les mêmes procédures que celui qui a réalisé le transfert de
compétence, sinon tous les actes qu’il aura pris seront illégaux. Dans le deuxième cas, celui de
la délégation de signature, le délégant conserve sa compétence, mais transfert sa signature à une
autre autorité qui lui est subordonnée. La différence entre ces deux formes de délégation est très
importante quant aux effets. D’une part, dans le premier cas, la délégation concerne le titulaire
d’une fonction ou d’une autorité et non pas une personne en particulier alors que dans le second
cas, elle vise une personne nommément désignée. En conséquence, le changement de la
personne bénéficiaire de la délégation de compétence n’affecte en rien cette dernière,
contrairement à la délégation de signature qui cesse de produire ses effets du simple départ du
délégant ou du délégataire7. D’autre part, le délégataire ne peut pas subdéléguer sa signature
dans le cas de délégation de signature, alors qu’il peut le faire dans le cas de délégation de
compétence. Quoi qu’il en soit, pour qu’elle soit valable, la délégation doit être expressément
prévue et donc autorisée par un texte législatif ou réglementaire, contenir des informations
suffisamment précises sur les matières déléguées et l’identité du déléguant et du délégataire,
surtout partielle et faisant l’objet d’une publication suffisante pour être opposable aux
administrés (Journal Officiel ou recueil des actes administratifs des collectivités territoriales).

Ensuite, s’agissant de l’intérim, il a pour but de combler l’absence d’une autorité administrative
régulièrement habilitée. Il doit normalement être prévu par un texte qui organise sa mise en
œuvre, comme c’est le cas de l’article 102 de la Constitution qui prévoit qu’en cas de « vacance
définitive de la Présidence de la République », le Président du Conseil de la Nation assume la
charge de Chef de l'État. L’intérim prend fin dès que l’autorité administrative « remplacée »
reprenne ses fonctions ou est en mesure d’exercer ses missions.

4
Delvolvé P., « Les nouveau statuts de délégations de signatures », Mélanges Favoreu, Dalloz, 2007, p. 1173. ;
Champagne M.-L., « La réforme des délégations de signature, de nouvelles modalités alliant efficacité et respect
du droit », Actualité juridique droit administratif, 2005, p. 1723 et s.
5
Van Lang A., Gondouin G., Inserguet-Brisset V., Dictionnaire de droit administratif, Sirey, 7ème éd., 2015, pp.
159-160.
6
Toutefois, il faut souligner que certaines compétences ne sont pas délégables comme c’est le cas pour le Président
de la République qui ne peut déléguer les compétences qui lui sont dévolues par la Constitution, notamment la
nomination du Premier ministre, des membres du Gouvernement, ou la dissolution de Parlement par exemple.
7
Il faut rappeler cependant que cette règle n’est pas absolue. Autrement dit, s’agissant des membres de du
Gouvernement par exemple, le changement de ministres, ne met pas fin à la délégation de signature.

3
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Enfin, on trouve la suppléance qui peut intervenir en cas d’empêchement d’une autorité
administrative et où le suppléant assure les mêmes fonctions que le suppléé à condition que cela
soit préalablement prévu par un texte. On peut citer à cet effet, l’exemple donné par l’article
72 al. 2 de la loi du 22 juin 2011 relative à la commune qui prévoit qu’« En cas d'empêchement
temporaire, le président de l'assemblée populaire communale est suppléé dans ses fonctions
par un vice-président ».

B. Les règles d’adoption des actes administratifs unilatéraux

De la même manière que les règles de compétences s’imposent à l’administration, l’adoption
des actes administratifs unilatéraux obéit elle aussi à une procédure particulière afin de garantir
la légalité de ces actes et assurer les droits des administrés. Certaines de ces règles de procédure
sont fixées par les textes, d’autres non moins importantes, sont dégagées par la jurisprudence.
Ces règles sa rattachent d’abord à des consultations préalables, ensuite, elles concernent les
enquêtes préalables, enfin, elle suppose le respect du principe du contradictoire.

1. S’agissant des consultations préalables, elles sont de deux types : facultatives et

obligatoires8. Dans le cas d’une consultation facultative, l’administration peut prendre
toutes les décisions qu’elle estime mieux convenir si bien qu’elle recourt à des avis auprès
d’un organisme, même si ces avis ne sont pas prévus par les textes. Toutefois, si
l’administration s’oblige elle-même de procéder à une consultation avant de prendre une
décision, celle-ci doit être faite dans des conditions particulières, à défaut, sa décision sera
annulée pour vice de forme, de surcroit lorsque cet avis est susceptible d’influencer le sens
de la décision prise. En revanche, dans le cas de consultation obligatoire prévue par les
textes, l’administration doit nécessairement fonder sa décision sur l’avis que va rendre
l’organisme consulté. Mais, là aussi, il faut distinguer entre deux types d’avis. D’un côté,
il y a l’avis facultatif où l’administration n’est pas tenue de se conformer à l’avis rendu
par l’organisme consulté, le seul accomplissement régulier de la consultation suffit. C’est
le cas du Président de la République qui peut, sur des questions urgentes, légiférer par
ordonnance, après avis du Conseil d'État. D’un autre côté, il y a l’avis conforme qui
oblige l’administration de s’y conformer avant de prendre une décision. Dans ce dernier
cas, il est clair que toute décision administrative qui ne suit pas l’avis conforme, le
contredit ou le néglige sera annulée pour vice de procédure, sauf à démontrer que cet avis
est illégal. C’est l’exemple des sanctions disciplinaires du 3ème et 4ème degré qui ne peuvent
être prononcées à l’encontre d’un fonctionnaire que sur avis conforme de la commission
administrative paritaire siégeant en conseil de discipline. Enfin, il faut également citer les
cas où l’administration ne peut prendre une décision que lorsqu’elle est saisie d’une autre
autorité administrative9, et le cas où elle peut procéder à des consultations ouvertes pour
recueillir les observations des personnes intéressées sur telle ou telle question.

2. En ce qui concerne les enquêtes préalables, l’administration y procède lorsqu’elle veut

obtenir plus de précisions ou compléter certaines informations qui lui manquent avant de
décider dans tel ou tel domaine. C’est le cas de déclaration d’utilité publique précédée
d’enquête publique préalable afin d’informer les personnes concernées sur d’éventuels

8
Conseil d’État (français), Consulter autrement, participer effectivement, coll. « Les rapports du Conseil d’État »,
La Documentation française, 2011. ; Weber Y., L’administration consultative, LGDJ, 1966.
9
C’est le cas du Wali qui ne peut décider par arrêté la fermeture administrative des locaux commerciaux qui
enfreignent les règles relatives aux pratiques commerciales qu’après avoir été saisi du directeur de wilaya chargé
du commerce. Cf. art. 46 de la loi n° 04-02 du 23 juin 2004 fixant les règles applicables aux pratiques
commerciales, JO de la République algérienne démocratique et populaire, n° 41, du 27 juin 2004, p. 7.

4
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expropriations en matière d’environnement par exemple, dont l’irrespect conduit à

l’annulation de la décision administrative prise subséquemment.

3. Enfin, on trouve parmi les règles d’adoption des actes administratifs unilatéraux, celles
qui imposent à l’administration le respect du principe du contradictoire10. Celui-ci vise
à garantir les droits de la défense11, spécifiquement les droits des administrés qui font
l’objet de sanction disciplinaire en leur permettant de connaître les griefs qui leur sont
reprochés afin de pouvoir organiser leur défense devant l’administration, puis en cas de
sanction, devant le juge12. Originellement, ce principe ne fut appliqué que dans le cas de
décisions de sanction, puis, progressivement, la jurisprudence a admis son application
dans tous les cas où une décision peut affecter négativement leurs destinataires13.
Toutefois, l’administration n’est pas obligé de respecter le principe du contradictoire
notamment en cas de demande abusive, d’urgence, de circonstances exceptionnelles ou
lorsque les nécessités de l’ordre public sont en jeu.

C. Formes et motivation des actes administratifs unilatéraux

En effet, les actes administratifs doivent en plus de ce qui précède, observer d’autres règles qui
se rapportent cette fois-ci à l’apparence de l’acte lui-même, c’est-à-dire sa présentation
extérieure, les unes concernent sa forme, les autres, sa motivation.

1. Pour ce qui a trait à la forme de l’acte administratif, il faut souligner que si celui-ci
concerne une décision individuelle, il doit comporter l’identité de l’autorité administrative
qui l’a édictée ainsi que sa signature14. Il faut surtout savoir que l’acte administratif peut
non seulement être écrit et explicite, mais aussi, verbal ou implicite. Si le premier ne
pose pas trop de difficultés15, le second résulte en revanche du silence gardé par
l’administration et de l’expiration d’un certain délai16. Le principe est que, comme le
précise l’article 830 al. 2 du Code de procédure civile et administrative : « Le silence
gardé par l'autorité administrative saisie, pendant deux mois sur une réclamation, vaut
décision de rejet ». Toutefois, ce délai de deux mois peut varier si des textes spéciaux le
prévoient, de même que le silence de l’administration peut dans certains cas être considéré
comme une décision d’acceptation. C’est le cas de l’article 58 de la loi n° 11-10 du 22
10
Schrameck O., « Quelques observations sur le principe du contradictoire », Mélanges Braibant, Dalloz, 1996,
p. 629 et s. , Zeghbib M., « Principe du contradictoire et procédure administrative non contentieuse », Revue du
droit public, 1998, p . 467 et s.
11
Toutefois, il faut faire le distinguo entre le « principe du contradictoire » et les « droits de la défense ». Le champ
d’application du second étant plus large que celui du premier. De plus, le principe du contradictoire implique
seulement la possibilité pour le destinataire d’être entendu avant que l’administration ne prenne une décision à son
égard alors que les droits de la défense impliquent pour l’administration non seulement la communication du
dossier à la personne concernée de la décision qu’elle va prendre, mais en plus, des griefs qui lui sont reprochés,
et la possibilité de présenter des observations, voire des contestations orales ou écrites.
12
Voir par exemple, l’art 167 de l’ordonnance n° 06-03 du 15 juillet 2006 portant statut général de la fonction
publique, JO de la République algérienne démocratique et populaire, n° 46, du 16 juillet 2006, p. 14. ; Également,
l’art. 55 de l’ordonnance n° 03-03 du 19 juillet 2003 relative à la concurrence, JO de la République algérienne
démocratique et populaire, n° 43, du 20 juillet 2003, pp. 21-28.
13
Conseil d’État (français), 27 juillet 1998, n° 172994, Revue du Conseil d’État, n° 1, 2002, p. 83 ; également
Conseil d’État (français), 17 janvier 2000, n° 182491, Revue du Conseil d’État, n° 1, 2002, p. 109.
14
Hostiou R., Procédures et formes de l’acte administratif, LGDJ, 1975. ; Lachaume J.-F., « Le formalisme »,
Actualité juridique droit administratif, 1995, n° spécial, p. 133.
15
Certains textes doivent en effet être rédigés sous une forme bien précise, tels que les décrets présidentiels, les
décrets exécutifs, ou les arrêtés des walis et des Présidents des Assemblées populaires communales.
16
Gonod P., « Le sens du silence de l’administration : bref aperçu de quelques solutions étrangères », Revue
française de droit administratif, 2014, p. 35 et s.

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juin 2011 relative à la commune qui prévoit que le silence du wali saisi aux fins
d’approbation de certaines délibérations de l’Assemblée populaire communale dans un
délai de trente (30) jours à compter de la date de leur dépôt, vaut décision d’acceptation17.

2. Pour ce qui est de la motivation des actes administratifs18, on trouve cette règle imposée
à l’administration dans le décret n° 88-131 du 4 juillet 1988 organisant les rapports entre
l’administration et les administrés19. Quoi de plus normal si l’administration ne veut pas
être taxée d’arbitraire ou d’injustice ! Les actes administratifs doivent donc comporter les
motifs de leur édiction. Ces derniers doivent réunir des éléments de droit et de fait à la
base de la décision prise par l’administration. De plus, la motivation doit être
circonstanciée, c’est-à-dire en fonction du cas d’espèce, ce qui écarte toute motivation
banale, stéréotypée ou même type20. À l’origine, l’administration n’était pas censée
motiver ses décisions, puis, progressivement, la motivation des actes ne s’imposait que
dans les cas de décisions individuelles susceptibles de porter atteinte aux droits des
administrés, enfin, on observe, suivant la jurisprudence du Conseil d’État, un
élargissement de cette obligation à toute décision administrative21. Il faut néanmoins
souligner certaines exceptions à ce principe où la motivation des actes administratifs n’est
pas obligatoire notamment les actes protégés par un secret professionnel (secret médical
ou secret de défense nationale par exemple), également ceux pris dans une situation
d’urgence absolue22.

II. L’application des actes administratifs unilatéraux

L’application des actes administratifs unilatéraux fait en effet appel à des mesures particulières.
Ces dernières diffèrent selon la nature de l’acte pris par l’administration. Il s’agit d’abord
d’informer les administrés de ces actes (A). Une fois les procédures d’information accomplies,
il faut ensuite assurer l’exécution de ces mêmes actes (B). Enfin, il s’agit de préciser leur durée
ainsi que leurs effets (C).

A. L’information des administrés

L’information des administrés sur les actes administratifs renvoie à deux opérations. La
première, se rattache aux mesures de publicité (1). La seconde, suppose la possibilité pour les
administrés d’accéder aux documents qui les concernent (2).

1. La publicité des actes administratifs

En effet, la publicité des actes administratifs est une condition primordiale que doit observer
l’administration. Comme le rappelle l’article 8 du décret n° 88-131 du 4 juillet 1988 organisant

17
Ces délibérations concernent des domaines précisés à l’article 57 de la même loi et portent sur : les budgets et
les comptes ; l’acceptation de dons et legs étrangers ; les conventions de jumelage et ; les aliénations du patrimoine
communal.
18
Caudal S., (ss. dir.), La motivation en droit public, Dalloz, coll. « Thèmes et commentaires, 2013.
19
Voir par exemple les articles 10 al. 3 et 25 al. 3 du même décret, JO de la République algérienne démocratique
et populaire, n° 20 du 6 juillet 1988, pp. 759-762.
20
L’administration peut toutefois joindre la motivation dans un document annexe à la décision qu’elle a prise.
21
Conseil d’État français, requête n° 005951, du 11 février 2002, inédit.
22
Il faut toutefois relever que s’agissant ces deux exceptions, la personne concernée par l’acte administratif peut
toujours demander les motifs de l’acte à l’administration, et cette dernière, peut tout à fait le refuser, si bien qu’il
appartient finalement au juge de tirer les conséquences qui en découlent.

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les rapports entre l’administration et les administrés : « L’administration est tenue d’informer
les administrés sur les règlements et mesures qu’elle édicte. Dans ce cadre, elle doit utiliser et
développer tout support approprié de diffusion et d’information ». Cette obligation découle de
la nécessité de garantir le principe de sécurité juridique des administrés. Les actes administratifs
ne deviennent donc opposables aux administrés, ni que ceux-ci ne peuvent les invoquer pour
un éventuel recours administratif, que s’ils ont été déjà publiés, c’est-à-dire portés à leur
connaissance. Corrélativement, c’est cette même publication qui va, en principe, déclencher le
délai de recours pour excès de pouvoir23.

En toute hypothèse, il existe deux modalités de publicité des actes administratifs selon qu’il
s’agit d’actes réglementaires ou de décisions individuelles. Les premiers doivent faire l’objet
d’une publicité de caractère général. C’est le sens de l’article 9 du décret n° 88-131 du 4
juillet 1988 précité qui prévoit que : « Sauf dispositions contraires de la réglementation en
vigueur, l’administration a l’obligation de publier régulièrement les instructions, circulaires,
notes et avis concernant ses rapports avec les administrés ». Cette publicité peut prendre la
forme soit d’une publication dans un organe officiel (Journal Officiel, Bulletin officiel de
l’administration concernée ou dans un recueil spécial), soit la forme d’un affichage dans un
endroit spécialement aménagé à cet effet (panneau à l’entrée de chef-lieu de la commune ou de
la wilaya). En ce qui concerne les décisions individuelles, elles doivent faire l’objet d’une
notification à leur destinataire s’il est question d’une seule personne, ou même d’une
publicité collective s’il s’agit d’informer plusieurs personnes. Dès la réception de la lettre de
notification, la décision individuelle devient opposable à l’égard de son destinataire, et en cas
de décision implicite d’acceptation ou de rejet, son opposabilité commence à la date à laquelle
elle intervient.

Enfin, en matière de publicité d’actes administratifs, il est utile de souligner la théorie de la

connaissance acquise. D’origine jurisprudentielle, cette théorie a été formulée par le juge
administratif de manière à « avantager » l’administration. Elle peut être appliquée en cas
d’absence de publicité et suppose qu’une décision est opposable dès lors que le requérant qui
la conteste ne pouvait ignorer son existence. Toutefois, cette théorie ne peut être appliquée aux
actes réglementaires et à tous les actes qui doivent obligatoirement faire l’objet d’une publicité.
De même, en cas d’absence d’indications quant aux voies et au délai de recours relatifs à une
décision alors même que ces indications sont exigées, n’autorise pas l’application de telle
théorie.

2. L’accès aux documents administratifs

Historiquement, l’administration était toujours réticente quant aux droits des administrés
d’accéder aux documents administratifs. Ce n’est que récemment que cet accès leur est devenu
un droit acquis. Quoi qu’il en soit, à la lecture des articles 10, 11 et 37 al. 2 du décret n° 88-
131 du 4 juillet 1988 susvisé, on observe que cet accès aux documents administratifs comporte
des possibilités et des limites.

23
Il faut souligner ici, qu’un acte administratif édicté mais non publié conserve toujours son importance. Ce dernier
demeurera toujours légal, mais cette légalité s’appréciera par le juge à la date de sa signature. Et c’est à partir de
cette même date de signature que débutera le calcul du délai de son retrait. Enfin, l’acte administratif non publié
peut servir de base légale pour l’édiction d’autres décisions administratives. Toutefois, cette dernière possibilité
ne concerne que les actes réglementaires et non pas les actes individuels. Cf. par exemple, Conseil d’État (français),
Publication et entrée en vigueur des lois et de certains actes administratifs, La Documentation française, 2001. ;
Dubois J.-P., « L’entrée en vigueur des normes administratives unilatérales », Mélanges Dupuis, LGDJ, 1997, p.
103 et s.

7
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S’agissant des possibilités, les administrés peuvent en effet par le moyen d’une demande
adressée à l’administration concernée, avoir connaissance des documents administratifs soit
sous la forme d’une « consultation gratuite sur place et /ou par délivrance de copies », voire
même une « reproduction » de ces documents du moment que cette reproduction ne les altère
pas. De surcroit, cette communication des documents est obligatoire dans le cas
d’« instructions, circulaires, notes et avis » que l’administration édicte. Il est par ailleurs
regrettable que le législateur n’ait pas apporté de précisions en cas de refus d’accès aux
documents par l’administration, se bornant seulement à obliger cette dernière à motiver sa
décisions de refus.

En ce qui concerne les limites à ce droit d’accès, celui-ci intervient dès lors qu’il existe des
textes contraires en « matière d’informations classées et celle protégées par le secret
professionnel ». Il peut s’agir par exemple d’un secret médical, d’un secret des délibérations du
Gouvernement ou d’un secret de la défense nationale. Une autre limitation d’accès aux
documents administratifs intervient du moment que ces derniers se rapportent « à la vie privée
ou à la situation d’un individu ». Rappelons au passage que le législateur ne précise pas ce qu’il
entend par « situation d’un individu » ouvrant ainsi la porte à toutes les ambiguïtés qui peuvent
en découler.

B. L’exécution des actes administratifs unilatéraux

En effet, contrairement aux individus, l’administration est l’incarnation même de la puissance
publique. À ce titre, ses décisions sont revêtues de l’autorité de la chose décidée dès lors
qu’elle les édicte. De plus, elle bénéficie pour l’exécution de ses décisions, de ce que l’on
appelle par le « privilège du préalable ». Formulé par le juriste Maurice Hauriou, ce principe
implique pour une autorité administrative la possibilité de faire exécuter immédiatement les
actes qu’elle prend sans besoin de recourir au préalable au juge pour en obtenir l’autorisation24.
Autrement dit, l’administration n’a pas la possibilité de saisir le juge pour obtenir le prononcé
de mesures qu’elle pourrait édicter, elle doit s’assurer de leur exécution elle-même25. En toute
hypothèse, dès que les formalités de publicité des actes administratifs que l’on a vu
précédemment sont accomplies, ceux-ci entrent en vigueur, ils deviennent dès lors exécutoires.
Et, en cas de désobéissance ou de résistances de la part de ceux envers qui ces actes sont
destinés, l’administration dispose de deux moyens pour les contraindre à les respecter. D’abord,
des sanctions pénales et administratives sont prévues (1), ensuite, le recours à l’exécution
forcée(2).

24
Hauriou M., Précis de droit administratif, Sirey, 1921, pp. 353 et 394.
25
Certains auteurs contestent toutefois l’usage des expressions « autorité de la chose décidée » et « privilège du
préalable ». Ils justifient leur position par le fait que « l’acte administratif unilatéral n’a nullement la portée d’une
décision de justice, et n’a pas en particulier l’autorité de la chose jugée. De plus, l’unilatéralité n’existe pas sans
fondement écrit, en dehors de l’hypothèse de nécessité. Si aucun texte ne donne compétence à l’administration
pour décider et imposer de sa seule volonté, il lui faut, comme toute personne juridique, saisir les tribunaux pour
faire valoir ses droits. Elle obtient ainsi que son souhait soit « transformé » en norme, édictée en ce cas non par
elle mais par le juge judiciaire ou administratif. Il ne suffit pas que l’administration veuille décider pour qu’elle
le puisse ! À l’inverse, si un texte lui a confié ce pouvoir qu’elle décide d’exercer, elle ne saurait, sauf en matière
contractuelle, y renoncer pour saisir le juge. Il vaut donc mieux parler du privilège de la décision unilatérale ».
Frier P.-L., Petit J., Droit administratif, LGDJ, 10ème éd., 2015-2016, pp. 321-322.

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1. Les sanctions pénales et administratives

Les sanctions pénales et administratives peuvent être appliquées dès lors que l’administré
concerné par une décision administrative refuse de l’exécuter26. S’agissant des sanctions
pénales, c’est le juge pénal qui est chargé de préciser la peine prévue après avoir été saisi par
l’administration. Toutefois, il faut que ces sanctions soient préalablement prévues par un texte.
C’est le cas des règlements de police prévus à l’article 459 du Code pénal : « Sont punis d’une
amende de trente (30) à cent (100) DA et peuvent l’être, en outre, de l’emprisonnement pendant
trois (3) jours au plus, ceux qui contreviennent aux décrets et arrêtés légalement pris par
l’autorité administrative lorsque les infractions à ces textes ne sont pas réprimées par des
dispositions spéciales ». Or, comme bon nombre d’actes échappent à cet article, et que les
sanctions que ce dernier prévoit sont presque symboliques, d’autres sanctions de nature
administrative peuvent aussi intervenir pour assurer l’exécution des actes administratifs. Ces
sanctions peuvent par exemple prendre la forme d’un retrait d’un permis de conduire, d’une
carte professionnelle, ou de la perte d’un droit. Dans tous les cas, les sanctions qu’elles soient
pénales ou administratives, doivent obéir à certains principes. Ainsi, l’administration doit
respecter le principe de la légalité des délits et des peines, les droits de la défense et les règles
du procès équitable notamment le respect du contradictoire, l’impartialité du juge, la
proportionnalité de la peine par rapport la nature et la gravité des faits commis et l’obligation
d’un contrôle juridictionnel.

2. L’exécution forcée

L’exécution forcée permet à l’administration d’user de la contrainte matériellement ou

physiquement en cas de non exécution de ses propres décisions administratives27. Or, trois cas
doivent être distingués à cet effet.

a. D’abord, l’exécution forcée peut être autorisée par la loi comme le prévoit par exemple
l’article 681 al .2 du Code civil : « Dans le cas où les circonstances le commandent, son
exécution forcée, par voie administrative, peut être poursuivie, sans préjudice des
sanctions civiles et pénales prévues par la législation en vigueur ». C’est aussi le cas des
mesures d’expulsion ou de reconduite à la frontières des étrangers28, ou de la mise en
fourrière des véhicules en stationnement interdit par le Code de la route.

b. Ensuite, l’exécution forcée peut intervenir en cas d’absence de voie de droit qui permet
la sanction soit pénalement soit administrativement de l’irrespect de ses décisions.

c. Enfin, l’exécution forcée est possible en cas d’urgence même s’il existe des voies de
droit permettant la sanction ou même en cas d’absence de résistance de la part de
l’administré. Car comme l’a très justement rappelé le commissaire du Gouvernement
(français) Romieu dans ses conclusions au Tribunal des conflits sur l’arrêt Société
immobilière Saint-Just du 2 décembre 1902 : « …quand la maison brûle, on ne va pas
demander au juge l’autorisation d’y envoyer les pompiers29».
26
Degoffe M., Droit de la sanction non pénale, Economica, 2000. ; Guyomar M., Les sanctions administratives,
LGDJ, coll. systèmes, 2014.
27
Nihoul M., Les privilèges du préalable et de l’exécution d’office. Pour une relecture civile et judiciaire à l’aide
du droit commun de l’exécution, La Charte, 2001.
28
Loi n° 08-11 du 25 juin 2008 relative aux conditions d’entrée, de séjour et de circulation des étrangers en Algérie,
JO de la République algérienne démocratique et populaire, n° 36, du 2 juillet 2008, pp. 4-9.
29
Tribunal des conflits français 2 décembre 1902, Société immobilière Saint-Just, Rec. p. 713 ; S. 1904, 3, p. 17,
note Hauriou.

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Il faut néanmoins souligner qu’en dehors de ces trois cas, et d’une manière générale, tout
recours injustifié par l’administration à l’exécution forcée constitue une voie de fait, sauf là
encore, lorsqu’il s’agit de circonstances exceptionnelles.

C. Durée et effets des actes administratifs unilatéraux

Comme on l’a déjà précisé, les actes administratifs unilatéraux sont opposables dès que les
formalités de publicité sont accomplies. Toutefois, des précisions supplémentaires doivent y
être ajoutées non seulement quant à leur entrée en vigueur (1), mais aussi s’agissant de leur
sortie de vigueur (2).

1. L’entrée en vigueur des actes administratifs unilatéraux

Préciser l’entrée en vigueur des actes administratifs suggère de faire le distinguo selon qu’il
s’agit d’actes réglementaires ou d’actes non réglementaires.

a. Pour ce qui est des actes réglementaires, ils entrent en vigueur soit à la date qu’ils fixent,
soit, à défaut, « à Alger, un jour franc après leur publication et partout ailleurs dans
l’étendue de chaque daïra, un jour franc après que le Journal officiel de la République
algérienne démocratique et populaire qui les contient, soit parvenu au chef-lieu de cette
daïra30». Si l’exécution des dispositions de ces actes nécessite des mesures d’application,
l’entrée en vigueur de ces dispositions est reportée à la date d’entrée en vigueur de ces
mesures. D’autre part, même si un acte réglementaire n’est pas encore publié, donc qui
n’est pas encore entré en vigueur, il produit ses effets dès lors qu’il est signé puisqu’il peut
toujours faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir et le juge peut l’annuler. De
même, la légalité de tel acte s’apprécie à la date de sa signature, et il peut également servir
de fondement à d’autres décisions réglementaires qui ont pour objet de préciser les
modalités de son application. Ils ne peuvent toutefois servir de fondement juridique pour
l’édiction d’actes individuels.

b. En ce qui concerne les actes non réglementaires, là aussi, ces derniers doivent être
notifiés à leur destinataire comme on l’a déjà souligné. Mais, d’autres actes non
réglementaires doivent être publiés ou affichés (déclaration d’utilité publique), tandis que
ceux qui créent des droits, entrent en vigueur dès leur signature.

2. La sortie de vigueur des actes administratifs unilatéraux

Nonobstant le cas de caducité où l’acte administratif fixe lui-même la durée et la fin de son
application31, la sortie de vigueur des actes administratifs unilatéraux peut se faire selon deux
modes : le retrait et l’abrogation.

a. Le retrait, est une technique administrative qui, de la même manière qu’un acte prononcé
par le juge, fait disparaître l’acte administratif de façon rétroactive32. De ce fait, le retrait
est plus important, voire plus grave que l’abrogation dès lors qu’il remet en cause des
situations juridiques qui peuvent être déjà constituées. Toutefois, il faut faire ici une
distinction entre les actes créateurs de droits (1) et les actes non créateurs de droits(2).

30
Art. 4 al. 2 du Code civil.
31
Gonsalez G., « La caducité des actes administratifs unilatéraux », Revue du droit public, 1991, p. 1675 et s.
32
Melleray F., « Le retrait des actes administratifs individuels, observations sur un chantier en cours », JCA
(Semaine juridique, Administrations et collectivités territoriales, 2003, p. 9 et s.

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1. S’agissant des actes créateurs de droits, le principe est que pour les actes
réglementaires réguliers ou légaux, l’administration ne peut pas effectuer un
retrait des actes qui ont créés des droits réguliers. À l’inverse, pour les actes
individuels irréguliers ou illégaux, le retrait n’est possible que si l’acte est illégal
et s’il peut encore faire l’objet d’une annulation juridictionnelle, donc qui n’est pas
encore définitif. Cependant, des évolutions jurisprudentielles posent un délai de
quatre (4) mois pour l’administration pour le retrait d’une décision individuelle
illégale créatrice de droits, au-delà de ce délai, elle ne peut plus opérer ce retrait33.
Le délai de quatre (4) mois débute de la date de prise de décision de l’acte, c’est-à-
dire de la date de sa signature. Toutefois, des textes législatifs ou réglementaires,
voire d’origine jurisprudentielle, peuvent déroger à toutes ces conditions et à ce
délai.

2. Concernant les actes non créateurs de droits, là aussi, il faut faire la différence
entre les actes réglementaires et les actes non réglementaires. Dans le cas des
premiers, si ces actes ont fait l’objet d’une application effective, leur retrait n’est
possible que pour illégalité et seulement dans le délai du recours juridictionnel. En
revanche, s’ils n’ont reçu aucune application effective et lorsqu’ils ont produit des
effets qui méritent protection, leur retrait est possible à tout moment même de façon
inopportune. Dans le second cas, celui des actes non réglementaires, si ces derniers
ne sont pas créateurs de droits, leur retrait est permis à toute époque à condition que
leur illégalité soit avérée, tandis que s’ils ont créateurs de droits, leur retrait n’est
pas possible. Toutefois, le juge peut toujours admettre leur retrait du moment qu’ils
sont défavorables et dès lors qu’ils n’ont pas créent de droits pour des tiers.

b. L’abrogation, quant à elle, consiste à mettre fin à l’acte administratif unilatéral pour
l’avenir uniquement, si bien que les effets qu’il a pu produire demeurent. L’abrogation
peut être explicite ou implicite, comme elle peut être totale ou partielle. Mais, là encore,
il faut distinguer les actes réglementaires et les actes non réglementaires.

1. Les actes réglementaires peuvent en principe être abrogés à tout moment puisqu’ils
ne sont pas créateurs de droits acquis à leur maintien. Toutefois, suivant le respect
du principe de sécurité juridique, l’autorité administrative est obligée d’édicter des
mesures transitoires en cas de réglementation nouvelle, et lorsque l’application de
celle-ci peut porter une atteinte excessive à des intérêts publics ou privés. Bien plus,
l’autorité administrative est obligée d’abroger les actes réglementaires lorsqu’ils
sont illégaux, et même ceux réputés « sans objet », c’est-à-dire, inutiles ou
superflus.

2. Dans le cas des actes non réglementaires, s’ils ne sont pas créateurs de droits, qu’ils
soient légaux ou illégaux, ils peuvent être abrogés dès lors qu’il existe des motifs
liés à l’intérêt général ou à l’incapacité du bénéficiaire de la décision qui ne satisfait
pas à certaines exigences quant à sa façon de servir. Pour les actes non
réglementaires créateurs de droits, ils peuvent être abrogés s’ils sont illégaux et s’ils
ne sont pas devenus définitifs34. Toutefois, l’abrogation dans ce dernier cas ne peut
pas intervenir que pendant un délai de quatre (4) mois de l’édiction de la décision
non réglementaire, au-delà de ce délai, elle est impossible. Rappelons enfin, que

33
Il s’agit ici du délai de recours juridictionnel prévu à l’article 829 du Code de procédure civile et administrative.
34
Noguellou R., « L’abrogation des actes administratifs non réglementaires créateurs de droit », Droit
administratif, 2003, chron. n° 12.

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cette condition de délai ne s’applique pas en cas où les conditions de l’édiction de

l’acte non réglementaire ne sont pas d’emblée satisfaites ce qui autorise là aussi son
abrogation.

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