INSTITUTO TECNOLÓGICO Y DE ESTUDIOS

SUPERIORES DE OCCIDENTE
Reconocimiento de validez oficial de estudios de nivel superior según acuerdo secretarial 15018,
publicado en el Diario Oficial de la Federación el 29 de noviembre de 1976.

Departamento de Estudios Sociopolíticos y Jurídicos

MAESTRÍA EN DERECHO CONSTITUCIONAL Y ARGUMENTACIÓN JURÍDICA

DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR EN

MÉXICO: LA DISTINCIÓN DEL ESTADO REGULADOR
V.S. POLICÍA

Tesis que para obtener el grado de

MAESTRO EN DERECHO CONSTITUCIONAL Y ARGUMENTACIÓN JURÍDICA

Presentan: Francisco Navarro Hernández

Director: Irina Jeanette Reyes Murillo

Asesor: José de Jesús López Almejo

San Pedro Tlaquepaque, Jalisco, enero de 2018.

1
 DEDICATORIA

A mis padres María Teresa y José Luis, por hacerme el regalo más grande que he tenido; la
vida educada.

2
 AGRADECIMIENTOS

A mis hermanas Valeria y Andrea, por ser mis cómplices en todo momento.

A mi esposa Sheyla Giselle, por soportar mis horas de ausencia y presencia ausente, te amo.

A mi hija Luciana, por quien vivo y respiro.

A la Dra. Irina, por su impulso incesante.

A la Dra. Sandra, por ser la ocasión de mi sinrazón por el derecho administrativo.

Al Dr. Jesús Almejo, quien me inspiró a elevar la investigación.

Al Mto. Carlo Hebert, por la ayuda económica que me permitió vivir la aventura de pensar
una vez más.

Al Dr. Juan Carlos, quien me recomendó para la beca y me enseñó a ser abogado.

Al Ingenioso hijo de algo Don Eduardo Héctor, por las incansables discusiones.

3
 RESUMEN

El derecho administrativo sancionador ha sido reconocido en México como una rama

autónoma del derecho penal en la que se pueden invocar los principios fundamentales de
este último; en tanto que, ambas son expresiones del Ius Puniendi del Estado.

Si en el derecho administrativo sancionador es invocado el principio de legalidad penal,

específicamente el sub principio de reserva de ley, su aplicación no debe ser estricta, sino
modulada o relativizada en atención al tipo de autoridad administrativa que sancionó el
incumplimiento de una norma en específico.

Los tipos de autoridades administrativas son reguladoras o policiales, y su aparición en el

derecho administrativo sancionador es resultado de la conjunción de las reglas de
invocación y aplicabilidad del principio de legalidad administrativo y el principio de
legalidad penal frente a las normas de ambas ramas.

Las autoridades reguladoras son aquéllas que, por su rango constitucional, están
encargadas de normar y vigilar áreas estratégicas económicas que fueron retiradas de la
iniciativa privada en tanto que, el Estado las considera prioritarias para transformar o
mejorar el desarrollo económico, social y cultural del país, permitiendo que la iniciativa
privada participe en el desarrollo de las mismas con reglas específicas a las que no le son
aplicables la reglas generales del derecho administrativo o, inclusive, el sub principio de
reserva de ley penal.

Las autoridades administrativas policiales son aquéllas autoridades en las que,

ocasionalmente, el poder legislativo las habilita para que introduzcan al ordenamiento
jurídico normas de carácter técnico, pero cuya principal función siempre es restringir
libertades con la finalidad de proteger o perpetuar una realidad económica, cultural o social
ya alcanzada.

4
 ÍNDICE
I. Planteamiento del problema. ................................................................................................................................. 7

II. Objetivos..................................................................................................................................................................... 10

III. Justificación del tema........................................................................................................................................... 11

IV. Pregunta de investigación.................................................................................................................................. 12

V. Hipótesis. .................................................................................................................................................................... 12

VI. Metodología: una comparación de variables intracaso a partir del argumento analógico de la
dogmática jurídica. ...................................................................................................................................................... 12

CAPÍTULO 1. EL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR EN MÉXICO .............................. 16

1. El derecho administrativo sancionador y su reconocimiento en México: Primera parte ..... 18

1.1. Sobre el concepto de la pena y el delito ............................................................................................... 19

1.2. Sobre el concepto de la infracción y la sanción administrativa .................................................. 21

2. El derecho administrativo sancionador y su reconocimiento en México: Segunda parte..... 28

2.1. Los principios fundamentales penales: El principio de legalidad penal .................................. 33

CONCLUSIONES ....................................................................................................................................................... 39

CAPÍTULO 2. EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD ADMINISTRATIVO: LA MODULACIÓN DEL

PRINCIPIO DE LEGALIDAD PENAL APLICADO EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO
SANCIONADOR MEXICANO ................................................................................................................................... 42

1. La teoría de la división de poderes: Una realidad laxa contraria a estricta. ............................... 48

2. La facultad innovadora del ordenamiento jurídico de los órganos legislativo y ejecutivo: La

explosión normativa administrativa ............................................................................................................... 52

2.1. Sobre la Ley.................................................................................................................................................... 52

2.2. Sobre el Reglamento. .................................................................................................................................. 56

2.3. Sobre el criterio de validez de las normas inferiores a la ley: Los principios de reserva de
ley y primacía de la ley o subordinación jerárquica................................................................................ 59

2.4. Sobre los diversos tipos de reglamentos. ............................................................................................. 64

5
 2.5. Sobre los Actos Administrativos Generales equipados al Reglamento. .................................... 73

2.6. Sobre las normas administrativas generales y el fenómeno de descentralización de la

facultad reglamentaria. .................................................................................................................................... 79

3. La infracción y la sanción administrativa como parte de las normas administrativas

regulativas: La homologación del principio de legalidad penal y administrativo en su
vertiente de reserva de ley. ................................................................................................................................. 99

4. Introducción de las figuras del Estado regulador y policial: La modulación del principio de
reserva de ley penal en el derecho administrativo sancionador. ...................................................... 101

CONCLUSIONES. .................................................................................................................................................... 117

CAPÍTULO 3. AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS POLICIALES Y REGULADORAS: SU

IMPACTO EN LA SEGURIDAD JURÍDICA DE LOS PARTÍCULARES. .................................................. 120

1. Sobre la rectoría económica del Estado: Una breve reflexión a través de los fundamentos de
las ciencias económicas y jurídicas. ............................................................................................................... 122

1.1. Sobre la ciencia de la Economía y los sistemas económicos históricos .................................. 122

1.2. El Estado y los sistemas económicos históricos............................................................................... 129

2. Las autoridades administrativas reguladoras y policiales: Su distinción basada en la

legalidad .................................................................................................................................................................... 147

2.1. Sobre la rectoría económica enfocada en áreas estratégicas: La autoridades reguladoras

con rango constitucionalmente autónomo............................................................................................... 147

3. El Poder Judicial Federal: ¿Garante o deudor de la seguridad jurídica en los procedimientos

administrativos sancionadores? ..................................................................................................................... 155

CONCLUSIONES. .................................................................................................................................................... 162

BIBLIOGRAFÍA. ......................................................................................................................................................... 165

ANEXOS. ........................................................................................................................................................................ 169

6
 En un principio, el hombre creó al Estado por
seguridad; luego, el Estado reflexionó y le dijo al
hombre: -Es necesario que olvide tu seguridad para
evitar tu inseguridad -, valga el oxímoron.

I. Planteamiento del problema.

El tema que se abordará es novedoso y de trascendencia para los particulares cuando son
sujetos a un procedimiento administrativo sancionador ya que permite esclarecer cual es la
diferencia entre una autoridad administrativas policía y una autoridad administrativas
reguladora.

Al respecto, el Poder Judicial de la Federación ha redescubierto en México la rama

del derecho administrativo sancionador mediantes tesis aisladas y jurisprudencias emitidas
a partir de los casos concretos que proponen los litigantes.

En esas circunstancias, el Poder Judicial Federal reconoció que para la construcción

constitucional del derecho administrativo sancionador era oportuno tomar las técnicas
garantistas del derecho penal. Por ejemplo, reconoció que los principios de legalidad penal,
irretroactividad, presunción de inocencia, non reformatio im peius, non bis in ídem, in dubio
pro reo, culpabilidad y proporcionalidad que rigen la materia penal son aplicables a la rama
del derecho administrativo sancionador; en tanto que, ambas son inequívocas
manifestaciones de la potestad punitiva del Estado consolidando así la teoría del Ius
Puniendi que sirve de marco teórico a esta investigación, misma que descansa sobre la
premisa de que el Estado está plenamente legitimado que para imponer penas y sanciones
administrativas a los gobernados por la comisión de delitos e infracciones, respectivamente.

El 12 de septiembre del 2014 se publicaron en el Semanario Judicial de la Federación

cuatro tesis aisladas que dieron origen a un nuevo paradigma del derecho administrativo
sancionador, ya que, reconocen la existencia de por lo menos cinco tipos de autoridades

7
administrativas, que actúan en ramas especializadas del derecho referido, a las cuales les
puede ser oponible el principio de legalidad penal.

El Poder Judicial Federal indicó que el principio de legalidad penal, específicamente

el principio de reserva de ley, cuando es invocado en el derecho administrativo
sancionador, no es oponible en forma estricta a las ramas punitivas en donde juegan un
papel de importancia económica, social y cultural las autoridades reguladoras frente a las
policiales; mientras que, a éstas últimas, dicho principio debería –en teoría— serles
oponibles estrictamente.

No obstante lo anterior, como se verá a lo largo de esta investigación, las tesis

referidas no son claras y el Poder Judicial Federal ha llegado al extremo de confundir
autoridades administrativas reguladoras con policiales y viceversa, siempre con el objeto de
que las normas que emiten y aplican dichas autoridades (reguladoras o policiales
indistintamente) no sean desterradas del ordenamiento jurídico por causas de invalidez.

Al respecto, el “principio de legalidad penal” que alguna vez fue la carta de triunfo
más valorado por los ciudadanos frente al Estado; actualmente, no es oponible en forma
estricta a todas las autoridades administrativas del país, en tanto que, en una defensa, se
debe ponderar ante qué tipo de autoridad administrativa se está invocando, para después,
relativizarlo o modularlo de la siguiente manera:

(a) Siempre que se actúe como “autoridad reguladora”, entonces, la aplicación del
principio de reserva de ley será laxa; mientras que,

(b) Cuando dicho principio se invoque en contra de una “autoridad policial”, entonces su
aplicación será estricta.

La interpretación referida permite que las autoridades administrativas que actúen

en su papel de reguladoras desarrollen un marco normativo más amplio al que estaban

8
acostumbrados los particulares, en atención a la supuesta complejidad que significa para el
poder legislativo desarrollar en la Ley las materias administrativas por el grado de
especialización técnica de las mismas, pero no sólo eso, también permite que las
autoridades administrativas policiales innoven el ordenamiento jurídico cuando exista una
cláusula que las habilite para ello, y con la misma justificación, esto es, la dificultad técnica,
permitiendo pensar que el poder legislativo es un verdadero ignaro.´ Dicho lo anterior, es
importante preguntar: ¿cómo se determina congruentemente que una autoridad
administrativa es reguladora o policial?

Esta tesis propone que se distinga a las autoridades reguladoras frente a las
policiales, a partir de las siguientes ideas:

(a) Una autoridad administrativa se considerará como reguladora, siempre que las
normas que emitan sirvan para modificar o transformar estratégicamente una
realidad social, económica o cultural para mejorarla; mientras que,

(b) Una autoridad administrativa se considerará policial, cuando la regulación que

emita, únicamente sea para restringir libertades con el fin de proteger o perpetuar
una realidad económica, social o cultural ya alcanzada.

La propuesta anterior permite estimar que el derecho administrativo sancionador

continúe en construcción, pues, como se indicó, las tesis aisladas mencionadas dieron lugar
a que el Poder Judicial de la Federación constantemente confunda a las autoridades
policiales como reguladoras, concluyendo que ante éstas no se puede invocar el principio de
legalidad penal, específicamente el principio de reserva de ley, de manera estricta, sino
bien, sólo es oponible dicho principio de forma laxa, lo que implica que las normas emitidas
y aplicadas por ellas mismas no estén siendo desterradas del ordenamiento jurídico,
llegando así a un impasse en el que se ha truncado la construcción de dicha rama.

9
II. Objetivos.

Primero. Acreditar que el derecho administrativo sancionador en México es una rama

autónoma del derecho penal, pero, que está ligada con la misma, en tanto que ambas ramas
son expresión del Ius Puniendi del Estado, por lo cual, los principios fundamentales del
derecho penal son oponibles en el derecho administrativo sancionador de manera
modulada o relativizada.

Segundo. Acreditar que las reglas del principio de legalidad aplicables para el derecho
administrativo y el derecho penal forman un híbrido que a su vez permea en la modulación
o expresión mínima del principio de legalidad penal aplicado al derecho administrativo
sancionador.

Tercero. Se definirá qué es la rectoría económica del Estado Mexicano y cuáles son sus
campos de acción a partir de la transformación del Estado en el sistema de producción
capitalista.

Cuarto. Se determinará que tanto la autoridad administrativa policial, como la reguladora,

ejercen una función de vigilancia o fiscalización y una función innovadora del ordenamiento
jurídico; sin embargo, su verdadera diferencia estriba en condiciones objetivas de mera
legalidad que la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación dejó de observar
cuando las introdujo en el sistema jurídico mexicano.

Quinto. Se acreditará que al no haber definido las consideraciones objetivas para distinguir
una autoridad de otra en la sentencia de amparo directo en revisión 3508/2013, se dejó a
los jueces mexicanos una amplísima facultad interpretativa que arremetió a la seguridad
jurídica de los particulares, al existir sentencias en las que flagrantemente se confunde a
una autoridad policial como reguladora con el posible efecto de que la modulación del sub
principio de reserva de ley sea mínima y no estricta.

10
III. Justificación del tema.

El derecho administrativo sancionador no es nuevo, tan es así que fue desarrollado por el
Tribunal Constitucional Español desde el año de 1981; sin embargo, dicha rama de derecho
fue reconocida en forma expresa por la Suprema Corte de Justicia de la Nación hasta el
2006, tal y como se verá más delante.

En ese sentido, la evolución de esa rama de derecho en México continúa de forma

lenta y esporádica, por ejemplo, en las tesis aisladas materia de la presente investigación,
por primera vez, se acude a la figura del “Estado Regulador” en contraposición al “Estado
Policía” para delimitar los alcances del principio de legalidad penal aplicado en el derecho
administrativo sancionador, concluyendo que la aplicación de dicho principio es menor
frente a una autoridad reguladora y mayor ante una policial; sin embargo, por la forma tan
amplia en que las multicitadas tesis aisladas conceptualizan a las autoridades reguladoras,
pareciera que todas las autoridades administrativas del país actúan en ese papel, lo cual,
está lejos de ser cierto.

La presente investigación es importante para el universo jurídico, en tanto que con

ella se realizará un estudio más a fondo de los conceptos que utiliza el Poder Judicial
Federal para construir el derecho administrativo sancionador, permitiendo así delimitar
sus alcances a fin de que dicha rama continúe en construcción.

Por lo anterior, resulta pertinente la presente investigación al ser novedosa, en tanto

que la introducción frontal de la figura de “Estado Regulador” en el derecho administrativo
sancionador no había sucedido previamente.

En ese sentido, es relevante ya que se podrá crear un documento de estudio por el

cual litigantes, magistrados y cualquier interesado en el tema sepa delimitar cuando una
autoridad administrativa actúa en su papel de reguladora y por antonomasia, cuando lo
hace como policía.

11
IV. Pregunta de investigación.

¿En el derecho administrativo sancionador mexicano, cómo se debe distinguir a las

autoridades administrativas que actúan en su papel de reguladoras de aquéllas que lo hacen
cómo policías?

V. Hipótesis.

En el derecho administrativo sancionador mexicano, una autoridad administrativa se debe

entender como “reguladora” cuando la normatividad que aplica se valora como un
instrumento eficiente y eficaz para transformar continuamente la realidad social,
económica o cultural del país; mientras que, es policial cuando la normatividad que aplica
se valora como un instrumento eficiente y eficaz para perpetuar la realidad social,
económica o cultural que ya fue alcanzada.

VI. Metodología: una comparación de variables intracaso a partir del argumento

analógico de la dogmática jurídica.

Las características de la presente investigación obligaron a desarrollar una estrategia

metodológica en la que se analizó y comparó tres sentencias recaídas a conflictos
estacionados en la rama del derecho administrativo sancionador; mismas que, fueron
dictadas por distintos órganos del Poder Judicial de la Federación y que, de acuerdo con el
Profesor Manuel Atienza y su teoría de la argumentación, podrían catalogarse como casos
analógicos1 en la dogmática o ciencia jurídica, ya que tratan lo relativo a la distinción de las
autoridades administrativas reguladoras y policiales a partir de sus características.

11Por analógicos entiendo al: “argumento que permite pasar de lo particular a lo particular, de lo semejante a lo
semejante…La analogía permite resolver uno de los problemas básicos de cualquier ordenamiento jurídico: la
innovación del sistema conservando su estructura; o, dicho de otra manera, la reducción de la complejidad del
medio social al permitir la adecuación de un sistema constituido por un conjunto de normas fijas, a un medio
constante de transformación ” (Atienza)

12
 A mayor abundamiento, a fin de comprobar la hipótesis propuesta, se optó por
observar el manejo de las variables dependientes (autoridades administrativas reguladoras
o policiales) que el Poder Judicial de la Federación (variable interviniente) dio a cada caso
en particular que le tocó resolver sobre el derecho administrativo sancionador (variable
independiente), con la intención de documentar que a pesar de estar frente autoridades
administrativas con características semejantes que permiten clasificarlas como reguladoras
o policiales sin mayor problema, el Poder Judicial de la Federación optó,
incongruentemente, por darles un trato diferenciado, que la revisión de la literatura
realizada durante la investigación no justifica.

A la luz del criterio analógico, y por medio de los casos analizados, el propósito de esta
investigación es darle a conocer al lector dos cosas:

(a) Que el Poder Judicial de la Federación no conoce las diferencias que permiten
distinguir a una autoridad administrativa reguladora frente a una policial (variables
dependientes) a efectos de modular o establecer para cada caso en concreto, cuál es
la expresión mínima del principio de legalidad penal invocado en el derecho
administrativo sancionador (en su dimensión formal) que puede oponer un
particular como argumento de defensa ante una resolución sancionatoria emitida a
raíz de procedimiento administrativa sancionador (variable independiente).

(b) Que el Poder Judicial de la Federación (variable interviniente) ha manipulado a su

antojo las figuras de las autoridades administrativas reguladoras y policiales a fin de
desestimar las defensas que proponen el destierro de las normas jurídicas
administrativas y administrativas sancionadoras que no cumplen con los requisitos
de validez formal.

De hecho, en el análisis de comparación se demostrará que sí existen criterios

elementos objetivos históricos y normativos que permiten distinguir fácilmente a
una autoridad administrativa reguladora de una policial y, que si dichos criterios no

13
 son tomados en cuenta, es porque: (1) los litigantes no los proponen en sus
demandas; y (2) el Poder Judicial de la Federación los ignora total y
deliberadamente dentro de las consideraciones vertidas en las sentencias
analizadas.

Bajo ese filtro, se demostrará mediante los casos documentados, y a partir de la

teoría del Ius Puniendi, que la modulación o expresión mínima del principio de
legalidad como freno a la facultad de creación normativa de las autoridades
administrativas o reguladoras debe ser ponderado a partir de un mayor énfasis en la
dimensión material (adecuación a la constitución mexicana y con un alcance real de
los objetivos que propone) y, no en la dimensión formal (subjetiva) como se ha
venido haciendo, ello con la finalidad de que el Poder Judicial de la Federación
permita construir un mejor derecho en el que participen todos los operadores
jurídicos (poder legislativo, autoridad administrativa, poder judicial y particulares).

Para finalizar, se precisa que aún y cuando el estudio de pocos casos en comparación
es criticado severamente por no tener el control de las variables que intervienen en el
fenómeno observado, esa crítica no es oponible a la investigación desarrollada; toda vez
que, la variable interviniente (Poder Judicial de la Federación) está totalmente controlada,
es decir, se están analizando sentencias emitidas por un único sujeto, que a su vez, esas
sentencias tienen la cualidad de ser las fuentes primigenias del fenómeno sometido a
escrutinio, por lo tanto, no es factible que se pierda el control de la observación.

En ese orden de ideas, se enfatiza que las circunstancias que nos permitieron elegir
los estudios del caso materia de la comparación no son contingentes o accidentales, por el
contrario, a partir de un estudio exhaustivo de tesis aisladas y jurisprudencias se logró
identificar las sentencias idóneas para desarrollar esta investigación, ya que cumplen con
los siguientes requisitos:

14
(i) Son temáticas ad hoc a la investigación, dicho de otra manera, la problemática de
éstas subyace en la existencia de procedimientos administrativos sancionadores
que culminaron con la imposición de una sanción a un particular (variable
independiente);

(ii) En mayor o menor medida de profundidad, las sentencias tratan a las diferencias
o similitudes que permiten distinguir a una autoridad administrativa reguladora
de una policial (variable dependiente);

(iii) Por último, -pero no por ello menos importante-, permiten identificar las
inoportunas clasificaciones que ha realizado el Poder Judicial de la Federación
respecto a autoridades administrativas que pertenecen a una categoría o a la otra
(variable interviniente).

15
CAPÍTULO 1. EL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR EN MÉXICO

Introducción

Desde que existe la noción más básica de Estado, se puede observar que éste tiene la
posibilidad de castigar a sus integrantes. Su expresión más gravosa se identificó en el
derecho penal, en donde las penas (por la comisión de delitos) pueden privar de la libertad
a los perpetradores de conductas ilícitas que vulneran los bienes jurídicos tutelados por esa
rama en concreto, inclusive, en algunos Estados en particular, aún subsiste la pena capital o
pena de muerte. La facultad de castigar por parte del Estado se ha expandido
exponencialmente desde que le fue reconocida a la Administración Pública la capacidad de
sancionar a los particulares por la comisión de infracciones previstas en las normas
administrativas.

En ese sentido, la doctrina especializada en la administración pública ha tratado de

separar las sanciones que ésta impone, de aquellas penas impuestas por los jueces en el
universo del derecho penal. Al respecto, para efectos de este trabajo se entiende a la
Administración Pública en dos acepciones:

“1) como el conjunto de personas y órganos que integran el aparato estatal, mediante
los que se exterioriza el Estado, esto es, la persona o personas jurídicas encargadas de
lograr el cumplimiento de los fines públicos del propio Estado; y 2) como la actividad
del Estado tendente a alcanzar dichos fines públicos” (Béjar Rivero, 2007, pág. 9).

Partiendo de la idea de que hay una Administración Pública, es necesaria la

conceptualización del derecho administrativo. Esa rama de derecho ha sido definida por el
Profesor Béjar Rivera como “la rama del derecho público encargada del estudio de la
actuación administrativa del Estado, tanto desde una perspectiva organizacional y funcional
como de las conductas desplegadas por entes públicos frente a los particulares y los diversos
órganos de los Estados” (Béjar Rivero, 2007, pág. 22).

16
 En relación con lo anterior, si en el ámbito de lo público consta una rama de derecho
administrativo, es evidente que también existe la rama del derecho penal cuya definición
objetiva tradicional la reconoce como “un conjunto de normas jurídicas que asocian a la
realización de un delito como presupuesto, la aplicación de penas y/o medidas de seguridad,
como principales consecuencias jurídicas” (Muñoz Conde & García Arán, 2002, pág. 33),
mientras que, una definición subjetiva la describe como aquélla en donde:

“…se suelen tratar…los problemas de legitimidad del poder punitivo o ius puniendi del
Estado. Inherente al poder estatal, el poder punitivo se justifica por su propia
existencia, es decir, por que, guste o no, es una realidad, una amarga necesidad con la
que hay que contar para el mantenimiento de una convivencia mínimamente pacífica y
organizada” (Muñoz Conde & García Arán, 2002, pág. 69).

El derecho penal como rama del derecho público se construye a sí misma como un
instrumento de control social.

Hasta aquí, se ha logrado poner en relieve la vida de dos ramas de derecho

autónomas que, por lógica, tienen dos cualidades compartidas, la primera, es que ambas
pertenece al ámbito público, y la segunda, es que buscan mantener el control social de los
individuos a partir de un sistema formal cuyos:

“…elementos comunes…son la infracción o quebrantamiento de una norma, la reacción

a ese quebrantamiento de una norma, la reacción a ese quebrantamiento en forma de
sanción y la forma o procedimiento a través del cual se constata el quebrantamiento y
se impone unas sanción” (Muñoz Conde & García Arán, 2002, pág. 31)

A saber, dichas ramas de derecho comparten una misma finalidad de control social a
partir de la facultad que tiene el Estado para castigar y/o sancionar. Tal y como se
mencionó, la administración pública tiene como principales funciones: la de asegurar el
orden público y gestionar o atender los intereses generales y la utilidad pública, sin

17
embargo; es claro que no puede lograr esos objetivos sin la amarga necesidad de tener que
sancionar a los particulares, o, inclusive, a las propias autoridades que impidan lograr sus
objetivos como también lo hace el derecho penal.

En ese tenor, el derecho administrativo cuenta con una sub rama especializada a la
cual la doctrina moderna ha reconocido con el nombre de derecho administrativo
sancionador, misma que, en palabras del ex ministro de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación (SCJN) David Genaro Góngora Pimentel: “es…, la rama que estudia lo relativo a la
potestad sancionadora de la administración que implica la acción punitiva del Estado (ius
puniendi)” (Góngora Pimentel , 2008, pág. 257), y, que a partir de una concepción
estipulativa, se entiende en esta tesis como una sub rama del derecho administrativo que
regula la potestad que tiene la administración pública para castigar y/o sancionar
conductas ilícitas o antijurídicas2 desplegadas por particulares y servidores públicos que
impiden la consecución de los fines públicos.

1. El derecho administrativo sancionador y su reconocimiento en México: Primera

parte

Expuestos los rasgos generales del derecho administrativo sancionador, el objetivo de este
capítulo es explicar su implementación en México. La discusión doctrinal nacional sobre el
derecho administrativo sancionador en México ha sido escaza, incluso se podría calificar
como cuasi inexistente, por lo que sus características más sobresalientes se han tomado de
los criterios aislados y jurisprudenciales que ha emitido el Poder Judicial Federal sobre el
tópico.

Dicho lo cuanto, la primera vez que la Suprema Corte de Justicia de la Nación de los
Estados Unidos Mexicanos reconoció la presencia de la rama del derecho administrativo
sancionador en el sistema jurídico nacional –como tal— fue en el año 2006 cuando resolvió

2Por antijurídico o ilícito, se entiende lo relativo a aquellas normas que prevén prescripciones deónticas
oponibles a sujetos (particulares o autoridades) cuya inobservancia prevé una sanción.

18
la acción de inconstitucionalidad 4/2006, cuyo ponente fue el ministro David Genaro
Góngora Pimentel; cabe destacar que el proyecto propuesto fue votado por unanimidad, y,
por el momento, se deja en puntos suspensivos su examen para realizar un análisis más
detallado de los conceptos principales de la rama del derecho administrativo sancionador.

1.1. Sobre el concepto de la pena y el delito

En la realidad, el Poder Judicial Federal ya había tenido algunos pronunciamientos

respectivos antes de la acción de constitucionalidad 4/2006 referida, no propiamente del
derecho administrativo sancionador, sino de los conceptos pilares de la rama referida. A
saber, en el año de 1923 (Quinta Época), nuestro más alto Tribunal actuando en pleno
señaló en una tesis aislada que trata sobre las penas, que;

“…su imposición es propia y exclusiva de la autoridad judicial: compete a la

administrativa sólo el castigo de la infracción de los reglamentos gubernativos y de
policía, únicamente con multa o arresto hasta por treinta y seis horas, sin que pueda
exceder de quince días el arresto en que se permite una multa no pagada” (Amparo
admininistrativo en revisión. , 1923).3

Con lo anterior, queda en evidencia que la imposición de la pena es aplicada por los
Jueces especializados en la materia penal, sin embargo, no queda claro lo que debe
entenderse por la misma, por ejemplo, una definición doctrinal de ésta consiste en: “que la
pena es el mal que impone el legislador por la comisión de un delito al culpable o culpables del
mismo” (Muñoz Conde & García Arán, 2002, pág. 46). Por otro lado, también se considera a
la pena como: “la legítima consecuencia de la punibilidad como elemento del delito e
impuesta por el poder del Estado al delincuente, su noción está relacionada con el ius
puniendi” (Carrancá y Trujuillo & Carrancá y Rivas , 1999, pág. 711).

3 Se sugiere ver el “ANEXO 1”.

19
 Para esta tesis, se propone que se entienda a la pena como la consecuencia legítima
del ius puniendi del Estado, prevista en una norma expedida por el legislador democrático,
dirigida a las personas que sean culpables de cometer conductas consideradas delito.

Por otra parte, surge la pregunta: ¿qué es el delito? Cabe destacar que no se
encuentra ninguna definición de “delito” que hubiese realizado el Poder Judicial Federal
como tal; sin embargo, en la doctrina se localiza que: “delito es toda conducta que el
legislador sanciona con una pena” (Muñoz Conde & García Arán, 2002, pág. 197). El Código
Penal Federal –como fuente primigenia— en su artículo 7, primer párrafo indica que:
“Delito es el acto u omisión que sancionan las leyes penales”. La definición de delito citada no
es lo suficientemente esclarecedora, así mismo, se precisa que la discusión doctrinal sobre
lo que es el delito no ha llegado a una noción consensuada, al respecto:

“Estériles esfuerzos se han desplegado para elaborar una noción filosófica del delito,
independiente de tiempo y lugar. La ineficacia de tal empresa se comprende con la sola
consideración de que el delito tiene sus raíces hundidas en las realidades sociales y
humanas que cambian según pueblos y épocas con la consiguiente mutación moral y
jurídico-política” (Carrancá y Trujuillo & Carrancá y Rivas , 1999, pág. 220)

A mayor abundamiento, el artículo 7 del Código Penal Federal ha sido tratado con
detenimiento por doctrinistas nacionales especializados en el tema, a saber:

“En resumen, podemos concluir que los caracteres constitutivos del delito, según el art.
7 c.p. son: tratarse de un acto o una omisión, en una palabra, de una acción, de una
conducta humana; y estar sancionados por las leyes penales. Al decirse acción (acto u
omisión) debe entenderse la voluntad manifestada por un movimiento del organismo o
por la falta de ejecución de un hecho positivo exigido por la ley, todo lo cual produce un
cambio o peligro de cambio en el mundo exterior. Al decirse que esa acción ha de estar
sancionada por la ley se mantiene el principio de que la ignorancia de ésta a nadie
aprovecha así como se deduce que por la misma ley se obliga a enumerar

20
 descriptivamente los tipos de delitos, los que, para los efectos penales, pasan a ser los
únicos tipos de acciones punibles” (Carrancá y Trujuillo & Carrancá y Rivas , 1999,
pág. 225)

En ese sentido, y sin ahondar más en el tema ya que no es la materia de ésta tesis, se
plantea que se entiende al delito como la conducta humana prevista (tipificada) y prohibida
en una norma penal, cuya violación –por acto u omisión— trae aparejada la imposición de
una pena que únicamente puede ser impuesta por la autoridad judicial.

En suma, el derecho penal como expresión del ius puniendi del Estado tiene dos
conceptos fundamentales, el delito y la pena, mismos que no pueden ser atendidos
unívocamente, por el contrario, deben ser entendidos bajo una visión dual. La existencia y
eficacia de ambos conceptos necesariamente estriba en que comparten como suerte una
relación bilateral de efecto consecuencia que permite considerar que un concepto como la
pena es inútil sin el delito o al contrario, un delito sin pena carece per se de una causa para
existir.

1.2. Sobre el concepto de la infracción y la sanción administrativa

En otro orden de ideas, la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación indicó
en el cuerpo de una tesis aislada, sobre las sanciones administrativas que:

“La imposición de penas de carácter administrativo corresponden a las autoridades de

este orden, sin que sea necesaria la comprobación del delito ante la autoridad judicial.
La imposición de la sanción no es violatoria de garantías cuando se ajusta a los
términos de la Ley administrativa que la impone”4

4 Se sugiere ver el “ANEXO 2”.

21
 A saber, la sanción administrativa usualmente es impuesta por la autoridad
administrativa, reiterando que el mundo del universo penal es ajeno al del derecho
administrativo, de hecho, la separación de ambos universos es clara en el artículo 21, tercer
y cuarto párrafo de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,5 pero; ¿qué se
entiende por sanción administrativa? Ley Federal del Procedimiento Administrativo, Título
Cuarto, llamado “De las Infracciones y las Sanciones Administrativas”, artículos 70 a 82, no
prevé una definición como tal. Ante dicha omisión, a prima facie y en forma general, se
puede señalar que la sanción es la:

“…consecuencia jurídica que el incumplimiento de un deber produce en relación con el

obligado, a efecto de mantener la observación de las normas, reponer el orden jurídico
y reponer el orden jurídico violado y reprimir las conductas contrarias al mandato
legal” (García Máynez, 1974, pág. 294).

Expuesto un acercamiento general a la sanción, se introduce la forma en la que se ha

dado una estructura organizacional (formal y material) de dicho concepto:

(…) la doctrina clasifica las sanciones con diversos criterios, como puede ser: el de la
naturaleza del órgano competente para su aplicación, que distingue a las sanciones
judiciales y las administrativas; el de la naturaleza de su contenido, que las agrupa en
pecuniarias, privativas de libertad y restrictivas de otros derechos, y el de la naturaleza
de la obligación infringida, que las identifica como sanciones civiles, penales,
administrativas, etcétera… (Delgadillo Gutiérrez & Lucero Espinosa, 2001, págs. 204-
205)

Por otro lado, la doctrina también ha referido que las sanciones administrativas
también cuentan con otra sub clasificación; por un lado, están las que han llamado
contravencionales, y por otro, las disciplinarias. Por las primeras o contravencionales, se
entiende que su aplicación o imposición:

5 Los párrafos se encuentran referidos en el “ANEXO 3”.

22
 “….procede por la violación a la disposición legal, por no hacer lo que en ella se ordena
o hacer lo que ésta prohíbe,…Como características propias de las sanciones
contravencionales tenemos que son impuestas a todos los gobernados, sean o no
servidores públicos, que hayan violado las normas jurídicas que regulan las relaciones
entre la administración y los administrados, y también el hecho de que han sido
expedidas para promover la concesión de los fines estatales; son externas al ámbito de
la Administración en tanto que trascienden la esfera de la Administración, puesto que
se imponen a todos los particulares sin excepción” (Delgadillo Gutiérrez & Lucero
Espinosa, 2001, págs. 205-207)

Por las segundas o disciplinarias, se entiende que su aplicación deriva de una

situación particular, especial o excepcional del sujeto al que se le impone y su vínculo con el
Estado, a partir de su ejercicio en la función pública, es decir, por tener un puesto de
funcionario o empleado público, a saber:

“Este tipo de sanciones están reguladas en la Ley Federal de Responsabilidades de los

Servidores Públicos a nivel Federal, y en las leyes de responsabilidades estatales a nivel
local. (…) Las sanciones disciplinarias también tienen características propias, que se
manifiestan en razón de sus particulares elementos, contenidos y fines. Así, en primer
término, tenemos que estas sanciones sólo se aplican a las personas que poseen la
investidura de servidor público, que haya violado las normas jurídicas que regulan el
ejercicio de la función pública, para preservar la vigencia de los valores fundamentales
de legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia; son internas al ámbito de la
Administración, en cuanto que únicamente se imponen a sus servidores públicos”
(Delgadillo Gutiérrez & Lucero Espinosa, 2001, págs. 206-207)

Para esta investigación, se pondrá énfasis o atención en las sanciones

contravencionales que son dirigidas principalmente a los particulares, y no así en las
sanciones disciplinarias. Así mismo, se reitera que no es tema de esta investigación

23
desarrollar lo relativo a las sanciones que se imponen en la materia civil, penal (penas) y/o
cualquier otra análoga a éstas, ni tampoco será tema a desarrollar lo relativo al carácter o
tipo de las sanciones, es decir, si son pecuniarias, privativas de libertad o restrictivas de
otros derechos.6

Delimitado lo anterior, se tiene a bien indicar que las sanciones administrativas se han
entendido como: “…actos administrativos, de los cuales el Estado, a través de sus órganos
respectivos, ejercita coacción sobre los particulares cuando éstos no cumplen voluntariamente
con las prescripciones de la Ley o las órdenes de esa autoridad” (Galindo Camacho, 1995, pág.
208).

También se encuentra que a la sanción administrativa: “En términos generales, puede

definirse como el castigo que aplica la sociedad a través del Derecho, a las violaciones de los
ordenamientos administrativos pretendiéndose por medio de ésta, asegurar el cumplimiento
de los deberes que tienen los ciudadanos con respecto a la sociedad” (Acosta Romero, 2001,
pág. 570).

Por último, el Poder Judicial de la Federación se pronunció específicamente sobre el

concepto de la sanción administrativa de la siguiente forma:

“El término "sanción" es ambiguo, pues admite distintas formas o tiene significados
diversos. En principio, se concluye que la sanción jurídica es, desde un punto de vista
estructural, una reacción -positiva o negativa- frente a ciertas conductas establecidas
por el derecho. Ahora bien, partiendo de la noción de sanción que se centra en la
reacción negativa prevista por el derecho frente a ciertas conductas, es posible distinguir

6 De hecho, el Poder Judicial de la Federación ha reconocido la existencia de otro tipo de sanciones que
imponen las autoridades administrativas, a saber, aquéllas que imponen como medida de apremio para
conseguir que el particular despliegue una conducta a la que está obligado, y han manifestado que las mismas
no corresponden al derecho administrativo sancionador, toda vez que, no se está sancionado la comisión una
infracción que no puede ser eliminada, sino bien, se está sancionando una infracción que tuvo la posibilidad
de materializarse, para mayor información, se sugiere la revisión de la tesis aislada IV.2o.A.110 A (10a.),
misma que se encuentra en el “ANEXO 4”

24
 diferentes acepciones cuya naturaleza diverge considerablemente una de la otra. Así, por
ejemplo, la nulidad de un acto puede considerarse como una sanción, pero aquella que
establece una consecuencia para el incumplimiento de ciertos requisitos de validez o
existencia de un acto jurídico es distinta de la sanción entendida como reproche de una
conducta que se desvía de la juridicidad y que da lugar al surgimiento de
responsabilidad -civil, política, administrativa o penal-…”7

En ese tenor, se propone que la sanción administrativa se entienda para este trabajo
como el castigo o consecuencia previsto en una norma de carácter administrativo que aplica
la administración pública a los particulares o servidores públicos que no cumplan con el
mandato de dar, hacer o no hacer tipificado en la norma administrativa, cuya legitimidad
deriva de la potestad sancionadora del Estado.

Definida la sanción administrativa, queda por responder qué es la infracción

administrativa, durante la investigación, se encontró que la Primera Sala de la Suprema
Corte de Justicia abordó de nueva cuenta el tema de las infracciones o contravenciones y lo
delitos en una tesis aislada del año 1946, al resolver lo siguiente:8

…ya sea dentro del sistema bipartita, dividiendo a las infracciones en delito y
contravenciones o faltas, como se sigue en algunas legislaciones europeas, distintas a la
francesa, la doctrina, uniformemente, ha considerado que deben agruparse, como de
menor importancia, aquéllas que ya sea por los bienes jurídicos lesionados o por que el
agente no indique una temibilidad apreciable, (…) los delitos se refieren a acciones y
omisiones que son contrarias los principios del derecho natural y de la moral, y las
contravenciones tienen por objeto aquellas acciones u omisiones que, siendo indiferentes
a la luz del derecho natural y la moral, se prohíbe u ordena su realización para mayor
utilidad de los ciudadanos y a fin de proteger la seguridad pública y privada, la

7 El abstracto proviene de la tesis aislada 1a. XXXV/2017 (10a.), misma que se encuentra en el “ANEXO 5”.

8Cabe destacar que este es uno de los tantos criterios que cohabitan, sin embargo, opté por el mismo en virtud
de que trata el tema con suficiente detalle.

25
 prosperidad, del erario y la economía pública y nuestra Constitución en vigor, en su
artículo 21, implícitamente sanciona esta división de infracciones de los reglamento
gubernativos y de la policía, (…). Los Códigos de 1929 y 1931, al ocuparse únicamente de
los delitos y suprimir el capítulo de faltas, consignado en el código anterior,
indudablemente que no tuvieron el propósito de considerar como delitos y objeto de
represión judicial, los hechos estructurados hasta antes como faltas, sino que,
simplemente quisieron dejar a otros ordenamientos distintos, la sanción y castigo, por
las autoridades administrativas, de las infracciones a los bandos de la policía…9

De la tesis aislada citada se desprende que a juicio del Poder Judicial Federal –en el
año de 1946—, la distinción de la infracción administrativa y el delito se configura a partir
de elementos cualitativos y cuantitativos.

La infracción administrativa es una conducta que lesiona bienes jurídicos tutelados en

un grado cuantitativo inferior pero, su cualidad es que si bien no se considera indispensable
su tutela para mantener cohesionada la sociedad, se prohíbe su realización con la finalidad
de proteger a los ciudadanos, así como la seguridad pública y privada; mientras que, el
delito, es una conducta que afecta en un grado superior cuantitativo a un bien jurídico
tutelado que, cualitativamente, se considera indispensable para sostener la sociedad en sí
misma, esto es, en sus ámbitos públicos y privados.

La Doctrina especializada en la discusión sobre las semejanzas y diferencias

cualitativas entre la infracción administrativa y el delito ha señalado:

“…que entre ambas figuras existen diferencias esenciales, puesto que el delito se
produce cuando el hecho ilícito atenta directamente contra los derechos subjetivos de
los ciudadanos, al violar principios morales o de derecho natural que la norma jurídica
protege, produciendo un daño o manifestando la intención de producirlo, a diferencia
de la infracción, en la que el hecho ilícito lesiona la actividad que la Administración

9 Se sugiere ver el “ANEXO 6”.

26
 realiza en favor de los gobernados, por lo que, al perturbar su buen funcionamiento
lesiona directamente los intereses particulares” (Delgadillo Gutiérrez & Lucero
Espinosa, 2001, pág. 199)

De igual forma, hay una teoría cuantitativa que distingue a la infracción administrativa
del delito, ésta consiste en que:

“…se desentiende de la naturaleza de las conductas que constituyen ambos ilícitos, al

considerar que para la diferenciación sólo se debe tomar en cuenta su grado de
peligrosidad para la conservación del orden social; así cuando la conducta ilícita
ponga en peligro la conservación del orden social o su estabilidad estaremos frente a
un delito, pero si sólo consiste en una violación a reglas de poca importancia, se tratará
de una infracción” (Delgadillo Gutiérrez & Lucero Espinosa, 2001, pág. 199)

Para esta tesis, se diferenciará a la infracción administrativa del delito, a partir de la

teoría legislativa del Dr. Miguel Ángel García Domínguez, que en palabras de (Delgadillo
Gutiérrez & Lucero Espinosa, 2001, págs. 199-200) consideran que:

“La diferencia está en la apreciación del legislador quien, por razones circunstanciales
y de necesidad sociales, delimita el campo de la infracción y lo separa del delito con
base en decisiones de política criminal, por lo que será necesario consultar la
legislación en cado caso para determinar si un ilícito queda comprendido en las
infracciones o en lo delitos”

En ese orden de ideas, para esta investigación se conceptualizará a la infracción

administrativa como aquélla conducta tipificada y prohibida en una norma administrativa,
cuya violación –por acto u omisión— trae aparejada la carga de una sanción administrativa
que le corresponde imponer a la administración pública.

27
2. El derecho administrativo sancionador y su reconocimiento en México: segunda
parte

Explicados los cuatro conceptos principales del derecho administrativo sancionador, se

tiene a bien seguir este capítulo señalando que el Poder Judicial Federal fue preparando el
camino para el reconocimiento de dicha rama previo a la acción de inconstitucionalidad
4/2006. Ahondando, el punto medular de esta rama descansa sobre la distinción de las
sanciones administrativas e infracciones administrativas, así como las penas y los delitos,
todos como parte del ius puniendi del Estado, tal aserción no es gratuita, sino bien, se
desprende de una tesis aislada que emitió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia
de la Nación, que dice:

“La marcada diferencia entre la naturaleza de las sanciones administrativas y las

penales, precisada en la exposición de motivos del decreto de reforma y adiciones al
título cuarto de la Constitución Federal, publicado en el Diario Oficial de la Federación el
veintiocho de diciembre de mil novecientos ochenta y dos, en los artículos que
comprende dicho título y en la propia Ley Federal de Responsabilidades de los Servicios
Públicos, con base en la cual se dispone que los procedimientos relativos se desarrollarán
en forma autónoma e independiente, no significa que en ámbito sancionador
administrativo dejen de imperar los principios constitucionales que rigen en materia
penal, como es el relativo a la exacta aplicación de la ley (nullum crimen, sine lege y
nulla poena, sine lege), que constituye un derecho fundamental para todo gobernado en
los juicios del orden criminal, garantizado por el artículo 14 de la Constitución Federal,
sino que tal principio alcanza a los del orden administrativo…”10

Del criterio antes citado, se aprecia que para el año 2001 la discusión del Poder
Judicial Federal aún no se centraba en reconocer o negar la presencia de la rama del
derecho administrativo sancionador, sino bien, sus razonamientos consistían en: (a)

10 Se sugiere ver “ANEXO 7”.

28
discutir las diferencias y semejanzas entre la infracción administrativa y el delito, así como
la sanción administrativa y la pena; y (b) dilucidar si eran aplicables, oponibles o invocables
los principios sustantivos constitucionales que rigen el derecho penal en el derecho
administrativo sancionador, verbigracia, un tópico discutido –antes de aceptar la existencia
del derecho administrativo sancionador— es la constitucionalidad de leyes que prevén
sanciones administrativas pero no las infracciones administrativas o tipos administrativos
que las originan, al respecto, el Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del
Primer Circuito dijo:

“Si una Ley señala cuáles son las sanciones administrativas que se pueden imponer por
violaciones a las mismas, a sus reglamentos y demás disposiciones que de ella emanen,
pero no prevé el supuesto sancionado o “tipo”, es decir, la descripción de la conducta o
hecho infractor de los que dependa la sanción, implica que el legislador está delegando
su función –tipificar la infracción— a la autoridad administrativa. Leyes de este tipo,
conocidas como “leyes en blanco” o “leyes huecas” resultan inconstitucionales en virtud
de que violentan, por una parte, la garantía de exacta aplicación de la ley (nullum
crimen, y nuella pena sine lege) consagrada en el párrafo tercero del artículo 14
constitucional (aplicable tratándose de infracciones y sanciones administrativas dada su
identidad ontológica con la materia penal) en la medida en que crean una situación de
incertidumbre jurídica y estado de indefensión para el gobernado porque la autoridad
que aplica la ley…”11

Los criterios anteriores y otros varios, son los antecedentes que se consideraron como
los más ilustrativos para ejemplificar la discusión previa que llevó al Poder Judicial Federal
a reconocer la realidad del derecho administrativo sancionador como rama autónoma del
Derecho Penal.

En ese orden de ideas, es oportuno retomar el análisis de la acción de

inconstitucionalidad 4/2006 precisada al inicio de este capítulo, caso judicial en el que se

11 Se sugiere ver “ANEXO 8”.

29
reconoce expresamente la existencia de la rama mencionada en el sistema jurídico
mexicano, en éste se indicó que:

“El tercer párrafo del artículo 14 constitucional prevé la garantía de legalidad, la cual,
tanto en el derecho penal como en el derecho administrativo sancionador responde al
diverso principio nullum crimen, nulla poena sine lege que proscribe la analogía o la
mayoría de razón en la imposición de penas.

(…)

En este orden de ideas, tanto el derecho penal como el derecho administrativo

sancionador resultan ser dos inequívocas manifestaciones de la potestad punitiva del
Estado o ius puniendi, entendido como la facultad que tiene éste de imponer penas y
medidas de seguridad ante la comisión de ilícitos.

De un análisis integral del régimen de infracciones administrativas, se desprende que el

derecho administrativo sancionador posee como objetivo garantizar a la colectividad
en general, el desarrollo correcto y normal de las funciones reguladas por las leyes
administrativas, utilizando el poder de policía para lograr los objetivos en ellas
trazados cuestión en la que va inmerso el interés colectivo.

Por sanción administrativa debemos entender aquí un castigo infringido por la

administración a un administrado como consecuencia de una conducta tachada como
ilícita por la Ley. Este castigo puede consistir en la privación de un bien, de un derecho,
la imposición de una obligación de pago de una multa, arresto, etcétera.

La sanción administrativa cumple en la ley y en la práctica distintos objetivos

preventivos o represivos, correctivos o disciplinarios o de castigo.

30
Así el llamado derecho administrativo sancionador consiste en la competencia de las
autoridades administrativas para imponer sanciones a las acciones y omisiones
antijurídicas. De este modo, la pena administrativa es una función jurídica que tiene
lugar como reacción frente a lo antijurídico, frente a la lesión del derecho
administrativo.

Por lo anterior, podemos afirmar que la pena guarda una similitud fundamental con la
sanción penal, toda vez que como parte de la potestad punitiva del Estado, ambas
tienen un lugar como reacción frente a lo antijurídico. En uno y otro supuesto, la
conducta humana es ordenada o prohibida bajo la sanción de una pena. Que esta pena
la imponga en un caso el tribunal y en otro la autoridad administrativa, constituye una
diferencia jurídico-material entre los dos tipos de normas penales; no obstante, la
elección entre pena y sanción administrativa no es completamente disponible al
legislador en tanto que es susceptible de ser controlable a través de un juicio de
proporcionalidad y razonabilidad en sede constitucional.

La acción administrativa alcanza planos cada vez más amplios, pues la vida social es
dinámica, el desarrollo científico y tecnológico revoluciona a pasos agigantados las
relaciones sociales, y sin duda exige un crecimiento de la actuación estatal, en
específico, de la administración pública y la regulación del poder de policía por parte
del legislador para encauzar con éxito las relaciones sociales, lo que de hecho conlleva
a una multiplicación en la creación de nuevas sanciones administrativas.

En este tenor, dada la similitud y la unidad de la potestad punitiva en la interpretación

constitucional de los principios del derecho administrativo sancionador, puede
acudirse a los principios sustantivos, como son, entre otros, el principio de legalidad, el
principio non bis in ídem, la presunción de inocencia e incluso la prescripción de las
sanciones, aun cuando la traslación de los mismos en cuanto a grados de exigencia no
pueda hacerse de esa forma automática, porque la aplicación de dichas garantías al

31
 procedimiento administrativo sólo es posible en la medida que resulten compatibles
con su naturaleza.

Desde luego, el desarrollo jurisprudencial de estos principios en el campo

administrativo sancionador –apoyado en el derecho público estatal y asimiladas
algunas de las garantías del derecho penal— irá formado los principios sancionadores
propios para este campo del ius puniendi del Estado, sin embargo, en tanto esto sucede,
es válido tomar a préstamo y manera producente las técnicas garantistas del derecho
penal…” (Acción de inconstitucionalidad 4/2006. Procurador General de la
República., 2006, pág. 23 a 27)12

Conforme a lo citado, se puede concluir que la rama del derecho administrativo

sancionador que reconoció México en el 2006 tiene sus antecedentes en la discusión sobre
las diferencias y semejanzas que guardan los conceptos delito y pena con los de infracción
administrativa y sanción administrativa, a partir de la premisa de que esos cuatro
conceptos tienen una identidad ontológica13 que parte de la potestad que tiene el Estado
para castigar las conductas antijurídicas –previstas en normas penales y administrativas—
cuya observancia y cumplimiento por parte de los particulares se estima necesaria para
mantener la sana convivencia y desarrollo de la sociedad.

No se deja pasar la oportunidad enfatizar que el derecho administrativo

sancionador, como rama emergentemente contemporánea en el derecho nacional, ha tenido
a bien tomar prestados los principios sustantivos o fundamentales del derecho penal para
construir los propios. Al respecto, se considera que esa afirmación es una premisa falsa que
podría ser materia de una tesis que la someta a comprobación, pues la propuestas que se

12 Esta ejecutoria dio lugar a las jurisprudencias contenidas en los siguientes anexos: “ANEXO 9”, “ANEXO 10”
Y “ANEXO 11”.

13 Refiriendo a que los conceptos que se ligan bilateralmente comparte una misma cualidad y ésta es que su
existencia o razón de ser parte de la potestad punitiva que el Estado ejerce para mantener el control social de
la sociedad.

32
han hecho en torno a esto han sido completamente nulas; es decir, durante toda la
investigación no se vio que el derecho administrativo sancionador esté creando, o siquiera
proponiendo nuevos principios, por el contrario, se ha centrado en invocar los principios
que restringen o limitan el campo de actuación de su familiar, el derecho penal, pero nada
más; no se ahondará en el tema ya que no es materia de esta investigación.14

2.1. Los principios fundamentales penales: El principio de legalidad penal

Explicadas las ideas anteriores, surge de nuevo la pregunta; ¿qué son los principios
sustantivos o fundamentales penales a que refiere la sentencia? Para dar respuesta, se parte
de la siguiente premisa: la constitución es una norma máxima en un orden jerárquico, que,
evidentemente, prevé una serie de mandatos de optimización o principios que “expresan
directamente los valores incorporados al sistema jurídico” (Atienza & Ruiz Manero , 2000,
pág. 342), cabe destacar, que éstos no son de ninguna forma absolutos, es decir, su
materialización es palpable o tangible, su exigibilidad es innegable, pero aquélla nunca será
incondicional, además, es pertinente concretizar que los principios no son oponibles
directamente, sino bien, por función, son un parámetro con el cual se interpretan las reglas
deónticas que prohíben o permiten u obligan una conducta; por lo que, pragmáticamente
hablando, son derechos sustantivos que por estar previstos en la máxima ley se les
nombrará en esta tesis como fundamentales.

En ese tenor, la construcción de la materia penal, tal y como la podemos presumir en

la actualidad, ha sido una conquista continua de valores fundamentales o derechos
sustantivos sobre la potestad punitiva del Estado, en palabras de (Carrancá y Trujuillo &
Carrancá y Rivas , 1999), citadas por (Ruiz Rodríguez, 2004, pág. 65): “el límite del ius
puniendi es la ley penal, de lo cual se infiere que también la ley es fuente y medida de un
derecho subjetivo del delincuente”, por tanto, los principios sustantivos o fundamentales

14Como punto de interés, se precisa que si bien los particulares no han creado nuevos principios, las
autoridades administrativas por el contrario, han sido innovadoras al invocar figuras del derecho penal en el
derecho administrativo sancionador, para prueba de ello, se puede revisar la tesis aislada I. 1o.A.E.157 A
(10a), misma que se puede consultar en el “ANEXO 12”.

33
penales son derechos previstos en la carta fundamental que limitan o restringen el ius
puniendi del Estado en el ámbito penal.

A partir de la acción de inconstitucionalidad 4/2006, algunos de esos principios son

oponibles al derecho administrativo sancionador, claro, precisando que esa traslación o
invocación será viable siempre y cuando esos principios sean compatibles con la naturaleza
sancionadora del procedimiento administrativo.15

Algunos de esos principios penales fundamentales que reconoce nuestra

constitución –entre otros— son: (a) el principio non bis in ídem16, (b) la presunción de
inocencia, (c) el principio de legalidad, todos previstos en la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos. Al respecto, sobre los dos primeros no se profundizará, ya que
no forman parte del objeto de estudio de esta tesis, luego, por reducción, es evidente que se
realizará un aproximamiento al principio de legalidad penal para finalizar este subcapítulo.

El principio de legalidad penal tiene su fundamento en el artículo 14, tercer párrafo

de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, cuya redacción es la siguiente:

Artículo 14. A ninguna ley se dará efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna.

(…)

En los juicios del orden criminal queda prohibido imponer, por simple analogía, y aún
por mayoría de razón, pena alguna que no esté decretada por una ley exactamente
aplicable al delito de que se trata.

15Para más información, se sugiere la revisión de la tesis aislada 1a. CCCLXXI/2014 (10a.), misma que se
puede consultar en el “ANEXO 13”.

16Sobre el tema, se recomienda la lectura de las tesis aisladas contenidas en los siguientes anexos: “ANEXO
14” Y “ANEXO 15”.

34
 Ese párrafo, en particular, es un reflejo del aforismo latino que reza nullum crimen
nulla poena sine lege, que significa que no puede existir una pena sin un delito que esté
previsto en una ley formal y materialmente legislativa,17 dicho de otra manera: “…no hay
delito ni pena sin ley y es la ley la fuente única de nuestro derecho penal” (Carrancá y Trujuillo
& Carrancá y Rivas , 1999, pág. 168).

Es importante precisar que lo que pretende la locución referida es evitar –a todo

costa— que una conducta desplegada por cualquier ciudadano pueda ser considera punible
y penalizada por el Estado sin haber existido su tipificación con anterioridad a su ejecución,
a saber, este principio funciona como la línea fronteriza que delimita la facultad punitiva del
Estado.

En ese orden de ideas, el principio de legalidad en palabras de (Beristain, 1973)

citadas por (Ruiz Rodríguez, 2004, pág. 61): “(…) representa una de las más preciadas
conquistas del Derecho en el siglo XVIII, pero no es un fin, sino un medio, utilizable sólo tanto
cuanto conduzca a la meta deseada: a la seguridad y certeza jurídica”, por otro lado, para
algunos otros expertos, el principio de legalidad no solo sirve para evitar los abusos de
poder punitivo del Estado frente a los particulares mediante su distribución, sino bien, lo
reconocen por su función preventiva, a saber:

“Como ya lo mencionamos, un sector importante de la doctrina considera que la

función del Derecho penal es fundamentalmente de motivación (prevención general) y,
por esta razón, ve en el principio de legalidad un mecanismo operativo para llevar a
cabo tal motivación sobre los ciudadanos. Según este entendimiento del principio de
legalidad, la determinación previa de las leyes penales permite que el ciudadano sepa
qué conductas puede realizar y cuáles no, así como con qué penas pueden ser
sancionadas sus infracciones de la norma, de manera que pueda sopesar las
consecuencias de sus acciones y decidirse por una conducta adecuada a Derecho”
(García Cavero, 2003, pág. 139)

17 Sobre la diferencia formal y material se ahondará en un capítulo posterior.

35
 Sin despreciarse lo anterior, se supone pertinente para esta tesis, que se refiera al
principio de legalidad como un medio de control del ius puniendi del Estado, puesto que el
propio artículo 14 constitucional reitera que no debe existir la imposición de una pena por
analogía; es decir, exige que el legislador (estatal o federal) decida cuál acción –por
comisión u omisión— es un delito, y, a su vez, obliga a que el juez penal solamente imponga
la pena cuando no quepa duda de que la conducta desplegada por el particular encuadre
totalmente en el delito creado por el legislador, en palabras de (Collin Sánchez, 1992),
citadas por (Ruiz Rodríguez, 2004, pág. 64): “… esa obligación (garantía) es un principio de
principios, la legalidad del actuar procesal que se escinde en el estricto acatamiento al deber
ser emanado de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y los demás
ordenamientos jurídicos”; dicho de otra manera, el principio de legalidad se convierte en la
regla de reconocimiento a la cual se remiten todas las normas penales al momento de ser
sometidas a un escrutinio de constitucionalidad para definir si deben ser aplicadas o no.18

Para finalizar este capítulo, se retoma lo que el Pleno de la Suprema Corte de

Justicia de la Nación reiteró en la acción de inconstitucionalidad 4/2006, que el principio de
legalidad penal;

“….puede ser aplicado mutatis mutandi al derecho administrativo sancionador,

El principio de legalidad constituye un importante límite externo al ejercicio del ius

puniendi del Estado, con base en el cual la Norma Suprema impide que los poderes
Ejecutivo y Judicial, ─este último a través de la analogía y mayoría de razón─

18 Al respecto, entiende a la regla de reconocimiento como aquélla a la que “se le puede considerar como el
último punto de referencia en el Derecho…”, (Atienza M. , 2001, pág. 86), esto es, se refiere a la norma o meta-
norma que justifica la existencia y validez de otra. Es importante destacar que si bien, hay otras normas
constitucionales que refieren al procedimiento legislativo que debe tener una norma que contenga un delito-
pena para que sea válida, p. ej., los artículos 71, 72 y 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, no resulta menos cierto que en caso de ser sometida –esa norma— a un escrutinio por parte del
Poder Judicial la última regla de reconocimiento será el principio de legalidad, cuya aceptación por parte de la
comunidad jurídica (abogados, jueces, estudiantes, autoridades administrativas, legislativas etcétera) es una
costumbre.

36
configuren libremente delitos y penas, o infracciones y sanciones; es decir, el
mencionado principio exige que todo acto de los órganos del Estado debe encontrarse
fundado y motivado conforme a las leyes establecidas con anterioridad al hecho que se
sanciona. Dicho principio posee como núcleo duro básicamente dos principios: el de
reserva de ley y el de tipicidad.

Por lo que se refiere al primero, se traduce en que determinadas materias, o ciertos

desarrollos jurídicos, deben estar respaldados por la ley o simplemente que la ley es el
único instrumento idóneo para regular su funcionamiento.

Por su parte, el principio de tipicidad se manifiesta como una exigencia de

predeterminación normativa clara y precisa de las conductas ilícitas y de las sanciones
correspondientes.

Dicho en otras palabras, el principio de tipicidad se cumple cuando consta en la norma

una predeterminación inteligible de la infracción y de la sanción; supone en todo caso
la presencia de una lex certa que permita predecir con suficiente grado de seguridad
las conductas infractoras y las sanciones.

La descripción legislativa de las conductas ilícitas debe gozar de tal claridad y

univocidad que el juzgador pueda conocer su alcance y significado al realizar el
proceso mental de adecuación típica, sin necesidad de recurrir a complementaciones
legales que superen la interpretación y que lo llevarían al terreno de la creación legal
para suplir las imprecisiones de la norma.

Así, para garantizar debidamente la seguridad jurídica de los ciudadanos, no bastaría

con una tipificación confusa o indeterminada que condujere a los gobernados a tener
que realizar labores de interpretación, para las que no todos están preparados, y de esa
manera tratar de conocer lo que les está permitido y lo que les está vedado hacer. Es
por ello esencial a toda formulación típica que sea lo suficientemente clara y precisa

37
 como para permitirles programar su comportamiento sin temor a verse sorprendidos
por sanciones que en modo alguno pudieron prever. En este aspecto, lo que está
proscrito es que la norma penal induzca a errores o los favorezca con motivo de su
deficiente o atormentada formulación.

En este orden de ideas, el principio de tipicidad, normalmente referido a la materia

penal, debe hacerse extensivo a las infracciones y sanciones administrativas, de modo
tal que si cierta disposición administrativa establece una multa por alguna infracción,
la conducta realizada por el afectado debe encuadrar exactamente en la hipótesis
normativa previamente establecida, sin que sea lícito ampliar ésta ni por analogía, ni
por mayoría de razón” (Acción de inconstitucionalidad 4/2006. Procurador General
de la República., 2006, págs. 31-32),

De lo anterior, queda precisar que el principio de legalidad penal es aplicable al

derecho administrativo sancionador con ciertos “matices” que deberán ser justificados por
el Juez19 siguiendo un procedimiento específico para su operatividad.20 Además, el mismo
se sostiene a partir de dos pilares o sub principios que conforman su núcleo duro, el
primero, es la reserva de ley, mismo que consiste en exigir que las conductas penales y sus
sanciones sean desarrolladas en la ley formal y materialmente legislativa.21 El segundo, es la
tipicidad, que exige al Legislador que delimite a un grado perfecto (no vago e imperfecto)
mediante la “taxatividad” de la conducta que considera delito al estar prohibida la

19En la tesis aislada 1a. CCLXXVII/2016(10a.), contenida en el “ANEXO 16”, se indicó que el juzgador debe
analizar caso por caso si es posible invocar los principios fundamentales del derecho penal y esgrimir las
razones que soporte su decisión.

20En la tesis aislada 1a.CCCLXXI/2014 (10a.), contenida en el “ANEXO 17”, se concedió tanto a los particulares,
como a los jueces, una metodología –un poco complicada— que permite realizar conceptos y consideraciones
para invocar los principios fundamentales de la materia penal en el derecho administrativo sancionador.

21Es importante precisar, que el principio de reserva de ley penal NO exige que todos los delitos estén
previstos en un mismo código penal, sino bien, es laxo en cuanto a que le permite al legislador ir creado los
mismos en las normas especiales, para prueba de esto, basa con verificar la tesis aislada 1a. CLXVII/2004,
contenida en el “ANEXO 18”.

38
imposición de cualquier pena por analogía o mayoría de razón (plenitud hermética).22 Para
esta tesis, se precisa que solamente será objeto de estudio el principio de legalidad penal,
específicamente el sub principio de reserva de ley, y, su invocación en el derecho
administrativo sancionador.

Bajo el último tamiz, entonces se estima pertinente concluir este capítulo con la
siguiente pregunta: ¿Cómo opera el principio de reserva de ley penal cuando se
traslada al derecho administrativo sancionador?

CONCLUSIONES

- El derecho administrativo sancionador del Estado es una sub rama del derecho
administrativo que regula la potestad que tiene la administración pública para
castigar y/o sancionar conductas ilícitas o antijurídicas desplegadas por particulares
y servidores públicos que impiden la consecución de los fines públicos.

- El derecho administrativo sancionador como rama autónoma tiene su justificación

en la teoría del Ius Puniendi.

- El ius puniendi del Estado se justifica como un medio de control social cuya finalidad
es mantener y proteger el orden público y el interés social.

- El reconocimiento del derecho administrativo sancionador como rama autónoma del

derecho penal en México tiene sus antecedentes en discusiones sobre la distinción
del delito y la infracción, así como la pena y la sanción administrativa.

22Si se quiere conocer más sobre esta figura y su planteamiento en el derecho penal, se sugiere la lectura de
los criterios que se encuentran en los siguientes anexos: “ANEXO 19” y “ANEXO 20”.

39
- El delito es la conducta humana prevista (tipificada) y prohibida en una norma penal,
cuya violación –por acto u omisión— trae aparejada la imposición de una pena que
únicamente puede ser impuesta por la autoridad judicial.

- La pena es la consecuencia legítima del ius puniendi del Estado, prevista en una
norma expedida por el legislador democrático, dirigida a las personas que sean
culpables de cometer conductas consideradas delito.

- La infracción administrativa aquélla conducta tipificada y prohibida en una norma

administrativa, cuya violación –por acto u omisión— trae aparejada la carga de una
sanción administrativa que le corresponde imponer a la administración pública.

- La sanción administrativa es el castigo o consecuencia previsto en una norma de

carácter administrativo que aplica la administración pública a los particulares o
servidores públicos que no cumplan con el mandato de dar, hacer o no hacer
tipificado en la norma administrativa, cuya legitimidad deriva de la potestad
sancionadora del Estado.

- Los principios penales constitucionales son derechos subjetivos, que por estar en el
texto constitucional, entonces, se les puede llamar fundamentales y cuya finalidad es
restringir o limitar el Ius Puniendi del Estado.

- El principio de legalidad penal es igual al aforismo nullum crimen nulla poena sine
lege y, significa, que en la materia penal no puede existir ningún delito ni pena que
no esté previsto en la ley; por lo que, dicho principio es un medio de control de la
facultad introductoria de normas penales al ordenamiento jurídico.

- El principio de legalidad penal está construido por dos elementos: la reserva de ley,
que significa que el delito y la pena siempre deben estar en ley; y la tipicidad, lo que

40
 significa que en las norma siempre debe existir una descripción clara y precisas de
las conductas delictivas y sus respectivas penas.

- El principio de legalidad penal es trasladable al derecho administrativo sancionador

en tanto que ambas ramas (autónomas de si mismas) pertenecen al Ius Puniendi del
Estado, respetando la razón de mutatis mutandis; esto es, cambiando o adecuando lo
necesario de dicho principio de una rama a otra.

41
CAPÍTULO 2. EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD ADMINISTRATIVO: LA MODULACIÓN DEL
PRINCIPIO DE LEGALIDAD PENAL APLICADO EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO
SANCIONADOR MEXICANO

El principio de legalidad es un objeto de estudio fascinante al ser de carácter

“indeterminable”, es decir, tiene suficientes conceptos y significados que sería imposible
poder agotarlos en una sola investigación por más minuciosa que esta pueda llegar a ser. A
saber, durante la investigación se identificó que dicho principio –en un sentido amplio—
exige al Estado Mexicano que sujete o justifique cualquier acto de autoridad al derecho en sí
mismo; esa orden o mandato, descansa principalmente en los artículos 14, 16, 49, 73 y 89
de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y cuenta con matices
específicos para las ramas del derecho penal, administrativo, legislativo y electoral, entre
muchos otros.

En el capítulo anterior, se concretó al principio de legalidad como una expresión que

limita el ius puniendi del Estado en la rama del derecho penal;23 ahora, en el presente
capítulo, se trabajará lo relativo a la oponibilidad de dicho principio en la esfera del derecho
administrativo y como, sus características, son –sin ser evidente— condicionantes de la
aplicación del principio de legalidad penal aplicado en el derecho administrativo
sancionador; esto es, se tiene como objetivo acreditar que las reglas del principio de
legalidad aplicables para el derecho administrativo y el derecho penal forman un híbrido que
a su vez permea en la modulación o expresión mínima del principio de legalidad penal
aplicado al derecho administrativo sancionador.
Expuesto lo anterior, se precisa que la principal propiedad del principio de legalidad
como garantía de seguridad jurídica24 en el derecho administrativo, es su cualidad o
característica binaria.

23 El estudio del principio de legalidad puede llevarse a cabo con la revisión del “due process” o debido proceso
y las garantías judiciales, sin embargo, esa expresión no forma parte de esta investigación.
24 Cabe precisar que la seguridad jurídica es un fenómeno de certeza para particulares, es decir, les permite

saber con plenitud cuales son las consecuencias que tendrán si actúan de cierto modo, por lo tanto, se
privilegia el valor de la previsibilidad, en palabras del autor L. Ribo Durán, citadas por el Dr. Ramón Vera
Reyes, la seguridad jurídica es: “…otro de los valores de gran consideración, por cierto, de importancia básica,

42
 La primera característica, permite identificar o contrastar si una autoridad
(administrativa, legislativa o judicial) actuó frente a un particular o, inclusive, frente a otra
autoridad, al amparo de una norma precedente que le concediera facultades –discrecionales
o regladas— para ello.

A mayor abundamiento, la primera característica del principio de legalidad en el

derecho administrativo; se refiere a la aplicación de normas por parte de las autoridades
administrativas de conformidad a la precedencia de normas que se lo permitan,25 en
palabras del Profesor Gabino Fraga:

“Cuando definimos la función administrativa, indicamos que constituye una función

del Estado que se realiza bajo un orden jurídico. Este último elemento significa que el
llamado principio de legalidad consiste en que ningún órgano del Estado puede tomar
una decisión individual que no sea conforme a una disposición general anteriormente
dictada…” (Fraga, 1994, pág. 99)

La segunda característica del principio de legalidad en el derecho administrativo es;

que funciona como un coto vedado para la innovación, creación o producción normativa en
un ordenamiento jurídico.26 Dicho de otra forma, limita la integración o validez27

porque la certeza de saber a qué atenerse, es decir, la certeza que el orden vigente ha de ser mantenido aún bajo
la coacción, da al ser humano la posibilidad de desarrollar su actividad, previendo en buen medida cuál será la
marcha de su vida jurídica” (Vera Reyes, pág. 95)

25El ciclo de la norma preexistente irónicamente termina y comienza con la constitución que emite el poder
constituyente, quien no tiene una norma que lo facultara para emitir dicho ordenamiento.

26A manera de concepto, reconozco que el ordenamiento jurídico es un conjunto de normas y principios, por lo
tanto, niego las tesis positivista y formalista que aseguran una separación entre la moral y el derecho, en
palabras de Manuel Atienza: “En opinión de Dworkin, además de reglas, esto es, pautas relativamente específicas
de conducta, los Derechos contienen también principios, que pueden ser de dos tipos: las policies o directrices, las
normas que fijan objetivos de carácter económico, social o político; y los principios en sentido estricto, o sea,
exigencias de tipo moral (como la de que nadie puede beneficiarse de su propio comportamiento ilícito), que
establecen derechos (…) Los ciudadanos que viven bajo un sistema jurídico no parten tampoco de que el Derecho
y la moral sean mundos completamente separados. Si, en general, se considera que el Derecho de un Estado
democrático es legítimo y, en consecuencia, que deben obedecerse sus normas, es porque se entiende que ese
Derecho asegura (aunque sea imperfectamente) valores morales; una cierta libertad, una cierta igualdad, una

43
indiscriminada de normas al sistema jurídico por parte de las autoridades administrativas,
a no ser que éstas gocen con la potestad para integrar dichas normas, además, el principio
de legalidad también vigila que esas normas sean apegadas a los principios y valores que el
Pacto Federal Mexicano obliga a respetar por medio de un examen jerárquico.

Por su parte, el autor Garrido Falla, citado por la Dra. Torruco Salcedo, dice que el
principio de legalidad abriga“…el respeto absoluto en la producción de normas
administrativas al orden escalonado exigido por la jerarquía de las fuentes…” (Salcedo, pág.
6), así mismo, el profesor Gabino Fraga indica que:

“El principio de legalidad se puede entender desde un punto de vista material, en cuyo
caso su alcance es el que de la norma en la que se funde cualquier decisión individual
tiene que ser una norma de carácter abstracto e impersonal. Puede también ser
tomado en su sentido formal, es decir que debe ser una disposición expedida por el
Poder que conforme al régimen constitucional esté normalmente encargado de la
formación de las leyes”. (Fraga, 1994, pág. 99)

Resulta oportuno precisar que el maestro Gabino Fraga reitera que hay dos formas
de clasificar las funciones de los poderes ejecutivo, legislativo e, inclusive, el judicial;

“(a) Desde el punto de vista del órgano que la realiza, es decir, adoptando un criterio
formal, subjetivo u orgánico, que prescinde de la naturaleza intrínseca de la actividad,
las funciones son formalmente legislativas, administrativas o judiciales, según que estén
atribuidas al Poder Legislativo o al judicial, y

cierta justica. La Ley no se cumple, o se cumple siempre simplemente porque sea la ley, sino porque se entiende
que es justa. Y de ahí que cuando se percibe un carácter injusto (o particularmente injusto) surjan movimiento
sociales para acaba con esa situación” (Atienza M. , 2001, pág. 74 y 91)

27 Una norma que confiere poder para crear otra norma es válida: “si se ha realizado o dictado de acuerdo con
los requisitos establecidos en la correspondiente norma que confiere poder; y con la validez se vincula la noción
de nulidad o anulabilidad: como consecuencia del incumplimiento de esos requisitos, no se produce, o no se
produce del todo…” (Atienza M. , 2001, pág. 88)

44
 (b) Desde el punto de vista de la naturaleza intrínseca de la función, es decir, partiendo
de un criterio objetivo, material, que prescinde del órgano al cual están atribuidas, las
funciones son materialmente legislativas, administrativas o judiciales según tenga los
caracteres que la teoría jurídica ha llegado a atribuir a cada uno de esos grupos.”
(Fraga, 1994, pág. 29)

La clasificación de las funciones a las que refiere el maestro Gabino Fraga se han
convertido en un método o criterio clásico que permite a los operadores jurídicos distinguir
–respecto a la innovación del ordenamiento jurídico— si la Ley que emite el poder
legislativo, así como reglamento y las normas administrativas generales que emite el poder
ejecutivo son válidas al ser sometidas a un examen comparativo con la Constitución en el
que se invoquen los principios de separación de poderes, reserva de ley o supremacía de la
Ley (de los cuales se hablará más tarde). El método de validez se conforma por dos
conceptos básicos: (a) el criterio formal; y (b) el criterio material, los cuales, en un plano
elevado, pueden ser identificados de la siguiente manera:

“Usualmente, el término validez formal o existencia se emplea para referirse al

cumplimiento de una serie de requisitos relativos a las formas y procedimientos para la
producción de resultados institucionales, así como la competencia del órgano que
emana. En cambio, el término validez material o sustantiva es usado para designar la
compatibilidad del contenido del acto o la norma con lo dispuesto en norma superiores.
De modo que los juicios de validez formal y su validez material no están referidos
exactamente en el mismo objeto: la validez formal se predicaría del acto que da lugar al
resultado normativo; mientras que la validez material afectaría el contenido del
resultado...Los juristas suelen también atribuir una diferente naturaleza a los juicios de
validez formal y material: sostienen que la verdad sobre los juicios validez formal
depende de simples averiguaciones empíricas o de hechos; mientras que los juicios de
validez material requieren de una actividad interpretativa más compleja que involucra
necesariamente juicios normativos. Por tanto, los juicios de validez formal sólo requieren
comprobar que se dan los hechos o actos que atribuyen la competencia y que el acto

45
 realizado por el sujeto es de la clase prevista en la norma de competencia; mientras que
los juicios de validez material exigen la formulación de los juicios normativos fundados
en principios o valores.” (Ródenas, 2012, pág. 63 y 65)

Como ya se había precisado en el primer capítulo, la constitución es una norma

jurídica máxima con valores amplios y principios abstractos, en ese sentido, las normas
jurídicas de menor rango a ésta (ley, reglamento, normas administrativas generales) deben
ser creadas por los órganos facultados para ello y conforme a los procesos previstos en la
propia constitución, a este criterio de validez normativo se le llama “el nivel formal donde la
validez de la norma depende del seguimiento de los procesos de creación normativa
establecidos en la norma superior y de la competencia del órgano emisor de la misma “ (De la
Cueva, 1982), además del proceso creativo y subjetivo de las normas jurídicas secundarias,
también se puede hacer referencia a otro criterio de validez, que subyace en la necesidad de
que esas normas sean acordes con los principios previstos en la norma máxima, a esta
característica objetiva o cualitativa se le reconoce como “El nivel material, en el cual, el
contenido de la norma inferior tiene que adecuarse al contenido de la norma a la que se
encuentra jerárquicamente subordinada, y así sucesivamente, pero en todo caso debe ser
conforme a la norma suprema.” (De la Cueva, 1982), este criterio se liga, al contenido justo
de la norma.

Bajo ese tamiz, se aprecia que algunos autores han precisado que el principio de
legalidad (en su faceta de limitante a la producción normativa) debe ser llamado principio
de juricidad, al respecto, el profesor José Roldan Xopa dice: “Así lo hace Adolf Merkl, quien
distingue el principio de legalidad en referencia a la sujeción de la administración a la ley; y,
por otra parte el principio de juridicidad entendido en referencia al ordenamiento jurídico”
(Roldán Xopa, 2008, pág. 100). Al respecto, se precisa que el concepto de principio de
juricidad no se utilizará para esta investigación ya que no se localizó ningún criterio (tesis
aislada o jurisprudencia) Mexicano que se refiera al mismo; sin embargo, no se omite
precisar que en el Derecho Internacional de los Derechos Humanos ese concepto ha sido
ampliamente acuñado.

46
 A este capítulo, no le incumbe –como tema principal— la primera característica del
principio de legalidad administrativo (sujeción de la actuación administrativa a una ley
predecesora); sino bien, el objeto de estudio será la segunda característica de dicho
principio, que refiere a la integración, innovación o producción con validez de las normas
administrativas en el ordenamiento jurídico, que a su vez, dan origen o sustento a las
normas administrativas sancionadoras introducidas por el poder ejecutivo en el
ordenamiento jurídico, ¿por qué?

Porque esa característica ha dado lugar a la existencia de una crisis a la que se apela
en este trabajo como: “elefantiasis normativa administrativa”28 o “hiperinflación de la
normatividad administrativa”;29 que a su vez da origen a un fenómeno que se opta por
llamar “elefantiasis normativa administrativa sancionadora”; esto es, la existencia de un
cumulo desmesurado de normas sancionadoras que actualmente concurren en el
ordenamiento jurídico mexicano, específicamente en el universo del Derecho
Administrativo Sancionador, crisis que, a su vez, resulta ser la consecuencia natural que
provoca el Estado Mexicano al relativizar en un sentido negativo el principio de legalidad,
por tener la mirada puesta en la idea de maximizar:

“…la lógica de la eficiencia. El propio mandamiento legislativo se limita a

declaraciones de objetivos genéricos que no son mandamientos de ejecución. Así pues,
como dice Martín Díaz y Díaz: (…) el principio de legalidad es más un símbolo de una
legitimidad moderna –cuya expresión se realiza en ámbitos técnicos de solapada
laxitud—, que un sistema de anticipación regulativa con plenitud efectivamente
acreditada. En realidad, los mecanismos que garantizan la legalidad protegen de
manera principal los casos de conflictos flagrantes entre gobernantes y gobernados,

28Este término lo acuñan diversos autores para describir la explosión de las normas técnico-administrativas
en los últimos años, no fue posible localizar quién fue el primer autor que lo utilizó.

29 Tal como lo hace el catedrático Roberto Dromi.

47
 pero siempre dejan sin ocupar un rango donde ocurren actos que no resultan
previsibles desde el punto de vista legislativo” (Roldán Xopa, 2008, pág. 101)

Para finalizar, resulta importante precisar que se entiende a la eficiencia como el

ejercicio razonado que permite a la Administración Pública elegir los programas idóneos
que le permitirán alcanzar los fines se su existencia –bien común—; mientras que, cuando
hablamos de eficacia, entendemos que la actividad elegida permitió producir u obtener el
resultado buscado por la Administración Pública. (Valls Hernández & Matute González ,
2003, pág. 3)

1. La teoría de la división de poderes: una realidad laxa contraria a estricta.

La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, como cualquier otra constitución
del mundo, contiene dos dimensiones, en palabras de Miguel Carbonell:

“…, la Constitución mexicana contiene dos grandes tipos de normas; unas referidas a
los derechos que tienen todas las personas, o todos los ciudadanos, por el solo hecho
de estar dentro del territorio; otras se refieren en la forma en la que se organizan los
poderes públicos y en su ámbito de competencia, es decir, las normas de la
Constitución delimitan lo que puede hacer cada uno de los poderes públicos del
Estado mexicano.” (Carbonell, 2012, pág. 7 a 8)

Al tenor de lo anterior, es importante comunicar que no se ahondará en la dimensión

dogmática o sustancial de la Constitución en este capítulo, por reducción, este capítulo se
avoca al estudio de las normas organizacionales o estructurales de la constitución
mexicana, las cuales tienen su fundamento en el artículo 49 del pacto Federal Mexicano que
a la letra dice:

“Artículo 49.- El Supremo Poder de la Federación se divide para su ejercicio en

Legislativo, Ejecutivo y Judicial.

48
 No podrán reunirse dos o más de estos Poderes en una sola persona o corporación, ni
depositarse el Legislativo en un individuo, salvo el caso de facultades extraordinarias
al Ejecutivo de la Unión, conforme a lo dispuesto por el artículo 29. En ningún otro
caso, salvo lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 131, se otorgarán
facultades extraordinarias para legislar.”

La separación de poderes –o “funciones del poder” ya que el poder es uno solo— de

la que habla el artículo referido obedece a un corte clásico; pues por un lado, reconoce la
existencia de por lo menos tres órganos independientes en un Estado, en palabras de
Gabino Fraga:

“...creyó Montesquieu necesario que, dentro del Estado, no sólo existiera el poder
absoluto del REY, o del ejecutivo, sino poderes que equilibraran la gran fuerza del Rey,
y que esos poderes bien podrían ser el Legislativo y el Judicial. En este juego de
fuerzas, y contra pesos, el Poder Legislativo Frena al Ejecutivo el Judicial al Ejecutivo
y así todos se equilibrarían para tender hacia una verdadera democracia” (Acosta
Romero, 2001, pág. 65)

Por otro lado, y conforme a los postulados de la teoría de la división de poderes, el

artículo reconoce –implícitamente— que cada uno de los órganos del Estado (ejecutivo,
legislativo y judicial) desempeñan trabajos diferentes, a saber, el maestro Gabino Fraga
menciona que:

“…, la separación de Poderes impone la distribución de funciones diferentes entre

cada uno de los Poderes; de tal manera, que el Poder Legislativo tenga atribuido
exclusivamente la función legislativa; el Poder Judicial, la función judicial, y el Poder
Ejecutivo, la administrativa.” (Fraga, 1994, pág. 28 a 29)

49
 En relación con la postura del maestro Gabino Fraga, se precisa que tanto en la
doctrina, como la práctica jurídica forense, se ha reiterado que la separación total de las
funciones entre los órganos que ejercen el poder Estatal jamás existió en la constitución
mexicana; verbigracia, ya en los años veinte, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación distinguió que la separación de poderes (funciones): “…, no era absoluta y el
principio tiene numerosas excepciones, pues cada uno de esos poderes ejecuta, autorizado por
la Constitución, actos que corresponden a cualquiera de los otros;…”30, y a fin de demostrarse
que la propuesta no ha cambiado hasta la actualidad, se halló que el Pleno de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación ha reivindicado la posición de la siguiente manera:

“El principio de división de poderes previsto en el artículo 49 de la Constitución

Política de los Estados Unidos Mexicanos, es útil para controlar las relaciones
jurídicas entre los Poderes; no obstante, sus implicaciones normativas no se obtienen
mediante la modalidad de interpretación literal de la Norma Fundamental, por
resultar insuficiente para capturar la integridad del parámetro de control de la
validez a que da lugar. Por ello, en tanto elemento articulador del Estado, es
necesario acudir a sus fines como un instrumento de limitación y de ordenación del
poder público -tanto negativa, en cuanto lo limita, como positiva, en cuanto genera
posibilidades creativas de actuación-, para poder apreciar sus consecuencias
normativas. Así, al tratarse de un principio evolutivo, con un contenido flexible, puede
adaptarse a cada momento histórico y proyectar su ideal regulativo de pesos y
contrapesos a cada arreglo institucional constitucional, toda vez que la arquitectura
del poder público no es estática, sino dinámica..., Así, el principio de división de
poderes busca limitar el poder mediante la idea reguladora de pesos y contrapesos,
esto es, a través de una cierta idea de balances que impida la concentración del poder,
al mismo tiempo que posibilite la generación creativa de competencias públicas para
la realización del bien común, balance que debe buscarse progresivamente,…31

30 Se sugiere ver el “anexo 21”.

31 Se sugiere ver el “ANEXO 22”.

50
 Bajo ese tamiz, es concluyente que el texto del artículo 49 de la constitución
mexicana no puede interpretarse en su literalidad, es decir, que el órgano legislativo
únicamente se dedique a la creación de normas; que el órgano judicial solamente se avoque
a la impartición de justicia; o que el órgano ejecutivo se dedique a proyectar en la realidad
las normas que emite el legislativo, sino bien, se debe aceptar que cualquiera de los órganos
referidos puede compartir en menor o mayor medida su función principal del poder.32

A la luz de la conclusión anterior, se anticipa que los sujetos de estudio para este
capítulo son el órgano legislativo y el órgano ejecutivo, la razón, es porque ambos tienen
facultades expresas en la constitución mexicana para introducir normas en el ordenamiento
jurídico mexicano, es decir, comparten una función legislativa, a esa cualidad de compartir
funciones algunos doctrinistas la han llamado “temperamento”.33 Al respecto, muchos
expertos en el tema afirman que un temperamento solamente puede existir a partir de que
el texto constitucional así lo mandate,34 sin entrar más a detalle, se considera que esa
afirmación es incorrecta en la práctica forense, ya que el Poder Judicial de la Federación
Mexicana determinó que la presencia de las “reglas administrativas de carácter general” en
el ordenamiento jurídico administrativo eran constitucionales a partir de una
interpretación de la propia constitución y no a partir de una facultad expresa dentro de la

32Para mayor conocimiento del tema, se recomienda la revisión de los criterios contenidos en los siguientes
anexos: “ANEXO 23”, “ANEXO 24” y “ANEXO 25”

33Mucho se ha hablado sobre la posibilidad creadora o innovadora de normas por parte del Poder Judicial, por
ejemplo, la “jurisprudencia”, sin embargo, estas facultades no son materia de esta tesis, aun así, no deja de ser
enriquecedora la postura del ministro José Ramón Cossío Díaz, citada por el Dr. Roldan Xopa, que sobre la
jurisprudencia dice:

“…rige de manera abstracta para un número indeterminado de casos futuros. Si bien es cierto que la
jurisprudencia se forma a partir de la resolución de asuntos que por sus características “generan” normas
individuales, también lo es que, como ya se ha dicho, el orden jurídico establece un proceso paralelo mediante el
cual habrán de regirse determinadas conductas humanas. Estas normas ni se rigen para un caso particular, ni
“agotan” su validez una vez aplicadas en un caso en concreto, de ahí que pueda reconocérseles carácter general.”
(Roldán Xopa, 2008, pág. 151)

34 Para ver una postura que retoma con exactitud la propuesta, se propone la lectura de la Tesis contenida en
el “ANEXO 26”.

51
constitución, de hecho, en dicho criterio, se apeló a un razonamiento de “estricta necesidad”
como se verá en capítulos posteriores.

2. La facultad innovadora del ordenamiento jurídico de los órganos legislativo y

ejecutivo: La explosión normativa administrativa

La función o facultad para innovar normas por parte de los órganos legislativo y ejecutivo
es evidente, por lo que, en este capítulo se tratará de dar un vistazo a las principales fuentes
normativas del derecho administrativo; cuya contravención, podría traer aparejada la
imposición de una sanción.

Cabe destacar que cuando se hace referencia a las fuentes normativas del derecho
administrativo (base del derecho administrativo sancionador) se está hablando de la Ley, el
Reglamento, las normas equiparadas al reglamento, y por último las reglas administrativas
de carácter general, mismas que analizamos a continuación.

2.1. Sobre la Ley.

Para comenzar este inciso, es prudente realizar el siguiente cuestionamiento: ¿Qué es la

Ley? Al respecto, se advierte que en los artículos 70, primer párrafo, 71, primer párrafo y
72, primer párrafo de la constitución mexicana,35 se determinó que toda resolución que
emita el congreso de la unión [órgano legislativo federal (cámara de diputados y cámara de
senadores)] tendrá el carácter de Ley o Decreto36. Por su parte, en la doctrina especializada
se ha reconocido que:

35 El contenido de los artículos referidos se puede consultar en el “ANEXO 27”

36 Ley o decreto es, para fines prácticos, la misma cosa.

52
 “La ley es sin duda la norma eje en del desarrollo del derecho administrativo, no sólo
porque desempeña una función central, sino porque,…es la racionalización del poder
trasladado a la Ley, el fundamento, el límite y el control de la fuerza coactiva, el imperio
de la Ley, el gobierno de la Ley” (Roldán Xopa, 2008).

La Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por su parte, reconoció

que:

“El carácter propio de la Ley, aunque no reside en su generalidad ni en la

impersonalidad de las órdenes que da, ya que ese carácter puede tenerlo también los
reglamentos, si consiste en el hecho de que la Ley es una expresión de la voluntad
nacional, manifestada mediante los Congresos, lo que no puede decirse de un
reglamento, que es la expresión de la voluntad de los administradores o de los órganos
del poder administrativo”37

En ese sentido, para este trabajo, se entiende que la Ley es la fuente principal del
derecho administrativo, ya que goza de legitimidad democrática plural y es el producto por
el cual se concreta y exterioriza la función legislativa sin más límites que los que la propia
Constitución impone;38 sus características son:

(a) Que es general, es decir, que y conforme al principio de igualdad, está dirigida a
todas las personas; 39

37 Se sugiere ver el “ANEXO 28” la lectura completa de dicha Tesis Aislada.

38 Por ejemplo, una Ley federal no puede regular lo relativo a los reglamentos de los Municipios de
conformidad a lo dispuesto por el artículo 115, fracción II de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos.

39Se sabe que una cosa es la igualdad de la Ley y otra es la igualdad ante la Ley que llevaría el debate hasta la
“equidad”, sin embargo, no se ahondará en la discusión ya que no es materia de esta investigación.

53
 (b) Que es abstracta, lo que significa que los supuestos que regula de forma permisiva,
prohibitiva u obligatoria no se agotan o desaparecen con su sola realización; sino
bien, permanecen indefinidamente hasta que sean derogados u abrogados por el
propio poder Legislativo;40 y por último

(c) Que es imperativa, esto es, que el Estado puedo exigir su cumplimiento mediante el
uso legitimado de la fuerza.

Al tamiz de las características, se observa que en el ordenamiento jurídico mexicano

concurren diversos tipos de Ley que cumplen con dichos rasgos, por ejemplo:

(a) Aquéllas que son reglamentarias de un artículo o artículos particulares de la

Constitución por su relevancia;41

(b) Están las que desarrollan una facultad o potestad ordinaria del legislador;42

(c) Existen las denominadas “leyes generales o concurrentes” que distribuyen

competencias;43

(d) Las leyes de coordinación que presuponen el ejercicio de facultades propias por las
esferas de gobierno;44 y por último.

40Para mayor referencia sobre los términos derogación y abrogación, así como el proceso por el cual
usualmente el Poder Legislativo ejerce su facultad legislativa en forma dinámica, completa y coherente, se
sugiere la lectura de la tesis aislada I. 3o. A. 136 K, misma que se puede consultar en el “ANEXO 29”.

41Por ejemplo, se puede identificar la ley reglamentaria del artículo 27 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos o la ley de amparo.

42 Por ejemplo el Código Penal Federal.

43 Por ejemplo la Ley General de Salud.

44La más recurrida para ejemplificar este tipo de normas en la Ley de Coordinación Fiscal, por virtud de la
cual las entidades federativas se desisten de su potestad tributaria sobre ciertas materias a fin de participar en
un reparto de los impuestos federales recaudados, en atención a que la potestad tributaria de ambas esferas

54
 (e) La Leyes Estatales, etcétera. (Roldán Xopa, 2008, pág. 104 a 110)

Al respecto, resulta oportuno manifestar que en la materia administrativa, existe una

sub clasificación de leyes anteriores conocida como: “Leyes marco o cuadro”,45 que en
palabras de André de Laubadére, citado por el Sr. Bejar Rivero, dice sobre las leyes marco
que: “En esa ley figuran únicamente los principios generales de la materia, permitiendo al
Poder Ejecutivo, en ejercicio de su facultad reglamentaria, que desarrolle el contenido de las
misma…” (Béjar Rivero, 2007, pág. 274.).

Lo que hay que tomar en cuenta sobre una Ley marco o leyes en blanco46, es que el
legislador realiza una delegación extraordinaria47 de sus facultades legislativas hacia el
ejecutivo por razones técnicas,48 con el fin de que éste supla la ausencia de los elementos

de gobierno puede confundirse a partir de lo dispuesto por la fracción VII del artículo 73 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos.

45 Su origen es francés, específicamente en 1926 y de acuerdo con el Dr. Acosta Romero, su justificación
política en Francia fue la descarada actitud de los legisladores de no querer aprobar leyes necesarias y útiles
que los volvieran impopulares frente a los ciudadanos, en tanto que eso impediría su reelección, a su parecer,
las leyes marco se asemejan a una “cortina”, ya que ocultan, o por lo menos matizan, la materia que se
pretende legislar, es decir, cuentan con ciertos artículos que dejan entrever una finalidad, pero la intención es
que la forma de llegar a esa finalidad sea desarrollada por el poder ejecutivo. (Acosta Romero, 2001, pág. 505
a 509)

46Igual que en el derecho penal existen las leyes en blanco, la materia administrativa no es la excepción, su
equivalente se encuentra en las leyes marco y el término lo acuñaron el ministro Sergio Valls Hernández y el
catedrático Carlos Matute González en su libro “Nuevo Derecho Administrativo”.

47 Las facultades Extraordinarias son una delegación de facultades legislativas del Congreso en favor del
Ejecutivo, y constituyen una de las tantas excepciones al mal llamado principio de división de poderes, pero,
precisamente por su carácter excepcional, el Ejecutivo, debe proceder con la justa medida y convincente
precisión a fin de no exceder el límite de la excepción. Estas conclusiones fueron alcanzadas por la Segunda
Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en las Tesis Aisladas contenidas en los siguientes anexos:
“ANEXO 30” y “ANEXO 31”.

48En México no existe un conceso sobre cuál es límite que el poder legislativo debe observar al delegar sus
funciones al poder ejecutivo, por ejemplo, el Código de Comercio publicado en Diario Oficial de la Federación
del 07 de octubre al 13 de diciembre de 1889, fue creado por el Presidente José de la Cruz Porfirio Díaz Mori;
ya que el Poder Legislativo le cedió incondicionalmente su facultad innovadora del ordenamiento jurídico
mediante un decreto de fecha 04 de junio de 1887, pero, lo más extraño, es que el Poder Judicial de la
Federación validó esa práctica, para prueba de ello, está la tesis aislada emitida por el Pleno de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación, misma que se puede consultar en el “ANEXO 32”.

55
básicos de una Ley (qué, quién, cuándo, dónde), en tanto que ésta solamente especifica los
fines que pretende alcanzar; es decir, el legislador no exterioriza los elementos básicos de la
Ley, sino solamente su finalidad, luego, faculta al Presidente para que, en uso de su facultad
reglamentaria, especifique esos elementos básicos, y además, también responda al cómo se
ejecutará esa Ley. Por lo tanto, se está frente a una delegación extraordinaria de facultades
del poder legislativo que amplia exponencialmente la facultad reglamentaria del poder
ejecutivo, sin justificación, dándose así, un claro ejemplo de detrimento al principio de
legalidad referido, pues como lo dice el Dr. Acosta Romero:

“Las complejidades de nuestra época se reflejan en el Derecho que, buscando eficacia y

responder a la modernidad, utiliza lenguaje tecnificado, no propio de la técnica jurídica,
sino de la técnica in genere y de la ciencia,…Cierto es que nuestra forma de vida se
complica cada día más y que los integrantes de los Parlamentos, no son técnicos, o lo son
sólo en determinadas áreas. Empero esta complejidad de términos no justifica que los
parlamentarios voten “Leyes Marco”; con ellas dan la impresión de claudicar o rehuir su
competencia constitucional y su carácter político de legisladores. La falta de dominio de
lenguaje técnico puede suplirse fácilmente mediante asesorías de especialistas. En el
caso específico de México, y en el de muchos otros países, el Ejecutivo está obligado a
brindar esta colaboración” (Acosta Romero, 2001, pág. 510 y 511)

Para concluir lo relativo con “Leyes Marco”, es oportuno precisar que el Poder
Legislativo, en muchas ocasiones, realiza habilitaciones extraordinarias al Poder Ejecutivo
mediante un artículo, por lo tanto, lo correcto –para la doctrina— sería hablar de “artículos
marco”, haciendo un análisis de cada caso en concreto por supuesto.49

2.2. Sobre el Reglamento.

49 Para ejemplo, se trae a colación lo dispuesto por el artículo 3 de la Ley Federal de Juegos y Sorteos, cuya
letra se encuentra en el “ANEXO 33”.

56
Definido lo referente a la Ley, en este momento cabe preguntar: ¿Qué es el reglamento
Administrativo? Al respecto, se tiene que la constitución mexicana también recoge –
implícita y no expresamente— en los artículos 89, fracción I y 9250 la posibilidad de que el
poder ejecutivo emita los reglamentos Administrativos.51 Dicha figura se encuentra expresa
en el artículo 4 de la Ley Federal del Procedimiento Administrativo52 y su método de
creación está previsto por en los artículos 13 y 14 de la Ley Orgánica de la Administración
Pública Federal53.

Tal y como se expresó con anterioridad, el reglamento administrativo es un acto

formalmente ejecutivo y materialmente legislativo, en tanto que también es una norma
general, abstracta e imperativa; pero, su diferencia con la Ley, es que carece de la
legitimidad democrática plural; esto es, lo emite de forma unilateral el ejecutivo y su límite
por excelencia es la Ley a la que reglamenta. En palabras del Dr. Acosta Romero, el
Reglamento:

“Es una manifestación unilateral de voluntad discrecional, emitida por un órgano

administrativo legalmente investido de potestad o competencia para hacerlo (presidente
de la República en el ámbito federal, Gobernador del Estado en las entidades
federativas), creadora de nomas jurídicas generales que desarrollan los principios de
una Ley emanada del Congreso, a efecto de facilitar su ejecución y observancia en la
esfera administrativa” (Acosta Romero, 2001, pág. 521)

En ese sentido, cabe destacar que los órganos legislativo y ejecutivo: “comparten la
legitimidad democrática mayoritaria y son elegidos por el voto universal y secreto de los

50 Los artículos referidos a la letra se pueden consultar en el “ANEXO 34”.

51 Cabe destacar que también existen los reglamentos privados, sin embargo, no son materia de esta
investigación, se sugiere la revisión del libro titulado: “Compendio de Derecho Administrativo. Parte general”
del autor Miguel Acosta Romero si se pretende ahondar en el tema.

52 El artículo referido a la letra se puede consultar en el “ANEXO 35”.

53 Se sugiere ver el “ANEXO 36” para consultar el contenido de dichos artículos.

57
ciudadanos, pero difieren en el componente de la pluralidad. La composición del Legislativo
agrega a su decisión la pluralidad de la que carece el presidente” (Roldán Xopa, 2008, pág.
80). Por su parte, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha
determinado tajantemente que un reglamento es:

“…un acto formalmente administrativo y materialmente legislativo; participa de los

atributos de la Ley, aunque sólo en cuanto a que ambos ordenamientos son de
naturaleza impersonal, general y abstracta. Dos características separan a la Ley del
Reglamento en estricto sentido: este último emana del Ejecutivo, a quien incumbe
proveer en la esfera administrativa a la exacta observancia de la Ley, y es una norma
subalterna que tiene su medida y justificación en la Ley. Pero aún en lo que aparece
común en los dos ordenamientos, que es su carácter general y abstracto, sepárense por
la finalidad que en el área del reglamento se imprime a dicha característica, ya que el
reglamento determina de modo general y abstracto los medios que deberán
emplearse para aplicar la ley a los casos concretos”54

Por lo anterior, en esta tesis se propone a manera estipulativa, que se entienda por
reglamento administrativo al acto unilateral de carácter general, abstracto e imperativo
emitido por el Presidente,55 cuya finalidad es especificar el modo en que una Ley dirigida a
la Administración Pública debe ejecutarse o aplicarse por las autoridades administrativas,
sin que éste pueda contrariar, modificar o exceder los contenidos desarrollados en la Ley a
reglamentar.56

54El criterio completo se puede verificar como Jurisprudencia 433, misma que se puede consultar en el
“ANEXO 37.”

55La diferencia más palpable entre el reglamento administrativo y el acto administrativo particular, es que el
primero es un acto administrativo con efectos generales, mientras que, el segundo, está dirigido a un sujeto o
grupo de sujetos asociados en particular.

56 La referencia a crear, modificar o exceder a la Ley se pueden localizar en la Jurisprudencia

2a./J.131/2014(10a), misma que se puede consultar en el “ANEXO 38”.

58
2.3. Sobre el criterio de validez de las normas inferiores a la ley: Los principios de
reserva de ley y primacía de la ley o subordinación jerárquica.

Antes de dar a conocer los tipos de reglamentos generalmente aceptados tanto por la
práctica forense jurídica, como por la doctrina especializada en el tema, es vital dar
respuesta a la siguiente pregunta: ¿cómo es posible que en el ordenamiento jurídico
mexicano existan normas emitidas por el Poder Legislativo denominadas “Leyes”, así
como normas emitidas por el Poder Ejecutivo denominadas “Reglamentos” y “Reglas de
carácter general” sin que exista contradicción entra éstas?

Sobre esa tamiz, se tiene a bien decir que en el derecho mexicano se ha reconocido
que el Presidente tiene la facultad reglamentaria de forma originaria, de hecho, fue el
Ministro Gabino Fraga quien determinó lo siguiente: “La facultad reglamentaria constituye
una facultad normal del Poder Ejecutivo, que no deriva de ninguna delegación legislativa, sino
que tiene directamente porque se la otorga el artículo 89, fracción I, de la Constitución
Federal”;57 sin embargo, aún y cuando la facultad de reglar es originaria, no menos cierto es
que la superioridad de la Ley sobre el reglamento es un dogma del Estado Democrático, tan
cierto es lo anterior, que una Ley jamás podrá ser modificada, rebasada o contravenida por
un reglamento.58

En curiosidad con la última idea, se tiene que, en principio, un reglamento no podrá

decidir o desarrollar su materia en forma autónoma, (Roldán Xopa, 2008, pág. 110 a 112),
pues solamente se vincula con la respuesta al cómo (medio para ejecutar la Ley), mientras
que le está vedado desarrollar o innovar lo relativo al qué, quién, dónde y cuándo si dichos
elementos aún no han sido contestados por la Ley a reglamentar. 59 Dicho en otra forma, el

57 Se sugiere ver el “ANEXO 39” para la consulta de dicha tesis aislada.

58Similar conclusión indicó la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la Jurisprudencia
212, misma que se puede consultar en el “ANEXO 40”.

59Los límites de los reglamentos sobre los cuales es más habitual que se pronuncie el Poder Judicial de la
Federación pueden ser cotejados en las jurisprudencias contenidas en los siguientes anexos: “ANEXO 41” y
“ANEXO 42”.

59
reglamento, teóricamente, tiene sus límites, sin embargo, hay que darle su justo matiz o
dimensión a la conclusión anterior; pues, en la realidad, también es cierto que existen sus
respectivas excepciones a los límites comunes del reglamento, verbigracia, la existencia de
reglamentos autónomos o reglamentos en los cuales –paradójicamente— el Legislativo le
concedió al Ejecutivo la facultad de ir más allá de la dimensión del cómo para responder el
qué, quién, cuándo y dónde mediante “artículos marco”,60 con la justificación de que a la
función Legislativa no se le puede exigir que establezca cuestiones pormenorizadas.61

Sobre el particular, es menester precisar que en un sistema jurídico cohabitan

diversos tipos de normas que están estructuradas o jerarquizadas de una manera piramidal,
donde la cúspide está coronada por la Constitución, que debe ser imaginada en este
momento como la fuente de la que emanan o fluyen todas las demás normas de menor
rango, cuya validez depende de que al ser comparadas con la constitución, éstas no se
contrapongan a las reglas que conforman la norma suprema. Expuesto en otra forma, es
aceptable proponer que la validez de una norma inferior está sujeta a la existencia de otra
jerárquicamente superior, en palabras de Hans Kelsen propuestas en su obra “Teoría Pura
del Derecho”, citadas por el Dr. Manlio F. Casarín León:

“…la pregunta por la validez de la norma –es decir, la pregunta por qué un hombre debe
comportarse así—, no puede ser contestadas mediante la verificación de un hecho
empírico, ya que el fundamento de validez de una norma no puede ser semejante de
hecho. De que algo sea, no puede seguirse que algo deba ser; así como, de que algo sea
debido, no puede seguirse, que algo sea. El fundamento de validez de una norma sólo
puede encontrarse en la validez de otra norma. La norma que representa el fundamento
de validez de otra es caracterizada, metafóricamente, como una norma superior en
relación con una norma inferior.” (Casarin León. , 2003, pág. 2)

60Un claro ejemplo de estas paradojas se encuentra en la tesis aislada 2a.LXXIV/96, misma que se puede
consultar en el “ANEXO 43”.

61Esta conclusión se desprende de la tesis aislada emitida por Tribunales Colegiados del Segundo Circuito,
misma que se puede consultar en el “ANEXO 44”.

60
 Al respecto de la metáfora referida, suponga el lector que una fuente fue creada para
que de ella solamente fluya agua especial para el consumo humano y alguna parte del agua
que dimana de ésta no es apta para ser consumida por ser tóxica, estar sucia o simplemente
no tiene el estándar deseado por la fuente para los consumidores; lo lógico, es que esa agua
se trate con dos suertes: (1) que sea potabilizada hasta alcanzar la calidad exigida por la
fuente y, en el caso de que esto no sea posible, entonces; (2) deberá ser eliminada de la
fuente.

Al amparo de la explicación anterior, se precisa que el ejercicio comparativo para

verificar la validez de las normas fluentes de una constitución, resulta igual de eficaz para
comprobar la validez entre normas de menor rango, solo que a una menor escala, por
ejemplo, la oposición del Reglamento frente a la Ley o la oposición del Reglamento frente a
los normas administrativas de carácter general; esto es, una norma posicionada más cerca
de la constitución (viendo la pirámide de abajo hacia arriba) tiene un rango jerárquico
superior que a su vez tiene que ser respetado por las normas que están más alejadas de la
constitución, luego, se tiene que con excepción de la constitución, ninguna otra norma del
sistema jurídico está fuera de un examen de validez.62

El examen de validez sobre normas de menor rango referido, se ha consolidado en

México a participar del desarrollo de los siguientes principios constitucionales: (a) el
principio de separación de poderes (funciones); (b) el principio de reserva de ley; (c) el
principio de primacía de la Ley o subordinación jerárquica; (d) el principio de reserva de
reglamento; y (e) el principio de preferencia de reglamento. Estos principios sirven para
comprobar si entre las fuentes normativas del derecho administrativo no hay un conflicto
por contradicción entre el contenido normativo de éstas.

62Esta reflexión, es similar a la prevista en la tesis aislada emitida por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia
de la Nación, misma que se puede consultar en el “ANEXO 45”.

61
 Sobre el mal llamado principio de separación de poderes no se escribirá más por el
momento, ya que como se indicó en el sub capítulo 2.1., el mismo no es estricto, sino bien,
es de carácter flexible ya que acepta que cualquiera de los órganos del Estado pueda ejercer
más de una función. Luego, si no se insistirá en el principio de la división de poderes, por
antonomasia, se continuará con el análisis de los principios de “reserva de Ley” y “primacía
de la Ley o subordinación jerárquica”, sin ahondar en los principios de “reserva de
reglamento” y “preferencia de reglamento”, puesto que éstos últimos son una mero reflejo
de los primeros dos, sin que sea posible poner en tela de duda su existencia.63 Dicho lo
cuanto, entonces resulta pertinente preguntar: ¿qué son los principios de reserva de ley y
primacía de la ley en el derecho administrativo?

Al respecto, se aprecia que alrededor del sistema jurídico mexicano (viéndolo como
un astro rey), orbitan cinco principios satelitales a su alrededor –división de funciones,
reserva de Ley, primacía de la Ley o subordinación jerárquica, reserva de reglamento y el de
preferencia de reglamento— cuya ocupación es impedir que el astro rey sea impactado por
normas meteóricas que destruyan la estructura jerárquica del mismo; mientras que,
aquéllas normas que no ponen en peligro la estructura referida, pueden entrar y salir de su
órbita sin ningún dificultad.

A saber, por el principio de supremacía de Ley o subordinación jerárquica, el autor

Gabino Fraga entendió: “que consiste en que las disposiciones contenidas en una Ley de
carácter formal, no pueden ser modificadas por un reglamento” (Fraga, 1994, pág. 107),
respecto del principio de reserva de ley, el mismo autor dice: “que consisten en que,
conforme a la Constitución, hay materias que sólo puede ser reguladas por una Ley. La
reglamentación de las Garantías individuales sólo puede hacer, salvo casos excepcionales, por
medio de una Ley en sentido formal.” (Fraga, 1994, pág. 107)

63Para acreditar que dichos principios existen, se sugiere al lector que revise las jurisprudencias contenidas
en los siguientes anexos: “ANEXO 46” y “ANEXO 47”.

62
 En relación con lo anterior, se tiene que la reserva de Ley, en teoría, es un principio
duro o estricto que exige al órgano Legislativo que sea éste quien innove o emita las normas
en determinadas materias, por ejemplo; aquéllas previstas en el artículo 73 de la carta
fundamental; aquéllas que signifiquen restricciones a los derechos fundamentales; en la
materia penal (delitos y penas); en la materia fiscal (elementos esenciales de las
contribuciones).64 A su vez, le exige que no delegue dicha facultad al Ejecutivo, por lo tanto,
lo que pretende dicho principio es la exclusión del Ejecutivo (monarca) de la creación
normativa en ciertas materias, mientras que, la supremacía de ley o subordinación , significa
que, en caso de que ya exista una Ley y ésta pretenda ser reglamentada, el órgano Ejecutivo
jamás podrá contrariar lo dispuesto en la Ley a reglamentar, ya que ésta goza de una
protección constitucional prevista por el artículo 72, inciso f de la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos, que dice: “En la interpretación, reforma o derogación de las
Leyes o Decretos, se observarán los mismos trámites establecidos para su formación” (Roldán
Xopa, 2008, págs. 93-99)

En la práctica real del derecho, el Poder Judicial de la Federación ha mantenido

diversas posturas sobre la operatividad de los principios de Reserva de Ley y Supremacía
de Ley o Subordinación Jerárquica, teniendo en cuenta la multiplicidad de casos diferentes
en los que se podría invocar su violación,65 de hecho, durante la investigación se identificó
que en la materia administrativa esos principios NO son absolutos, ya que –por lo general—
encuentran su medida para cada caso en concreto (justa o injusta), es decir, en algunos
casos, se respetan completamente; mientras que, en otros, no, por lo tanto, se estima que su
aplicación depende de dos factores: (a) el momento histórico en que se invocan, así como

64Al respecto, sobre este tema se ahondará un poco más con posterioridad, ya que, la reserva de ley en la
materia fiscal se ha relativizado a partir del uso “cláusulas habilitantes”, que son por así decirlo, la figura
moderna del “artículo marco”, cuya base está en la teoría de las “facultades extraordinarias” tratada por el
Poder Judicial de la Federación en los precedentes antes citados.

65Para que el lector tenga una visión histórica y evolutiva de la aplicación de los principios de reserva de ley y
subordinación jerárquica, en diferentes casos y circunstancias, se recomienda la lectura de las tesis contenidas
en los siguientes anexos: “ANEXO 48”, “ANEXO 49”, “ANEXO 50”, “ANEXO 51”, “ANEXO 51”, “ANEXO 53” y
“ANEXO 54”.

63
(b) la materia en la que se demandan, verbo y gracia, fiscal, del consumidor, del trabajo,
ambiental, telecomunicaciones, competencia, turismo, etcétera.

2.4. Sobre los diversos tipos de reglamentos.

Expuestos los principios que limitan la figura del reglamento, se reconoce que, así como
conviven en un sistema jurídico diversos tipos de Leyes, también coexisten varios tipos de
reglamentos que han sido tratados por la teoría general del reglamento,66 mismos que, en
palabras del maestro Roberto Dromi, citadas por el catedrático Bejar Rivero, se pueden
agrupar económicamente de la siguiente manera:

“1. Reglamentos subordinados o de ejecución, emitidos por el órgano ejecutivo en

ejercicio de atribuciones constitucionales propias, con el objeto de hacer posible la
aplicación y el cumplimiento de las leyes. En este orden de ideas, este tipo de
reglamentos se derivan directamente de la facultad conferida al Ejecutivo mediante la
fracción I del artículo 89 constitucional.

2. Reglamentos autorizados o de integración, consistente en los emitidos por el Ejecutivo,

en virtud de una habilitación conferida expresamente por el órgano legislativo; en pocas
palabras, es una extensión de la facultad reglamentaria contemplada en nuestra
Constitución Federal, mediante la cual se faculta al Ejecutivo para reglamentar el
funcionamiento interior de la administración pública, partiendo de la normas generales
establecidas en una ley secundaria.

3. Reglamentos delegados, considerando como tales a aquellas delegaciones

constitucionalmente expresas por el constituyente en favor del Ejecutivo, tal como en

66Como dato curioso, durante la investigación se descubrió que al día 02 de febrero del 2017, la Cámara de
Diputados, en su página oficial, determina que existen 129 reglamentos federales vigentes, sin embargo, esos
reglamentos solamente se refieren a aquéllos por virtud de los cuales el Poder Ejecutivo provee la observancia
de Leyes Federales dirigidas a la función administrativa y no a aquéllos que son autónomos, de competencia,
Estatales y municipales etcétera.

64
 nuestra Carta Magna lo dispone el artículo 131, en materia de regulación económica. En
términos generales, se trata de una de las pocas excepciones a la teoría de la división de
poderes.

4. Reglamentos autónomos independientes o de servicio, los cuales son dictados por el

Ejecutivo como decisión administrativa, sin subordinarse a una ley formal, entendiendo
dentro de esta modalidad las circulares e instrucciones administrativas de carácter
generalmente interno.

5. Reglamentos de necesidad y urgencia, los cuales son dictados por el Ejecutivo en

virtud de causas graves y urgentes necesidades públicas, regulando por encimo del
Poder Legislativo, denominado por la doctrina mexicana, como Decreto-Ley” (Béjar
Rivero, 2007, pág. 281 y 282)

2.4.1. Sobre los reglamentos de ejecución.

Los denominados reglamentos de “ejecución” son aquéllos a los que se refiere en específico
el artículo 89, fracción I de la máxima Ley en México y únicamente reglamentan las Leyes
que fueron dictadas por el H. Congreso de la Unión, siempre y cuando, en éstas se prevé lo
relativo la función de la Administración Pública. Es decir, los reglamentos referidos son el
medio por el cual se logra ejecutar o dar observancia a los servicios que presta la
Administración Pública; un ejemplo de lo anterior, es la Ley Federal de Protección al
Consumidor, que está reglamentada mediante dos reglamentos de ejecución, uno es el
“Reglamento de la Ley Federal de Protección al Consumidor” y el otro es el “Reglamento del
Artículo 122 de la Ley Federal de Protección al Consumidor”.

2.4.2. Sobre los reglamentos competenciales.

65
También existen los reglamentos de “autorización o integración”, o, como se optó por
llamarlos en esta tesis: “Reglamentos competenciales”, ya que por virtud de los mismos; el
Presidente de la República crea autoridades administrativas y, a su vez, les concede
competencia actuando al amparo de lo dispuesto por los artículos 17 y 18 de la Ley
Orgánica de la Administración Pública Federal.67 En otras palabras, el Congreso de la Unión
facultó al Poder Ejecutivo –mediante una Ley Federal– para que éste actuara con la más
absoluta autonomía para crear a las autoridades que lo auxiliarán en la tarea de desahogar
la función administrativa del Estado Mexicano, y, a según de nuestro Poder Judicial de la
Federación, ello no es contrario a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,
ya que no existe un solo artículo en la misma que mandate que la existencia y competencia
de una autoridad administrativa tenga que estar regulada en una Ley formal y
materialmente legislativa, lo que es una paradoja, pues pareciera que resultara aplicable el
principio que dice “lo que no está prohibido está permitido” aún y cuando dicho principio
siempre se ha visto en pro de los particulares y no de las autoridades.68

Un ejemplo sencillo de este tipo de reglamentos es el “Reglamento Interior del

Servicio de Administración Tributaria” que se publicó en el diario oficial de la federación el
día 24 de agosto del 2014.69

2.4.3. Sobre el reglamento delegado.

Expuesto lo referente a los reglamentos de ejecución y competenciales, entonces, es

prudente abordar lo relativo al llamado: “reglamento delegado” o “Decreto Delegado”,70

67 Artículos cuyo con contenido se puede revisar en el “ANEXO 55”.

68Para un mejor reconocimiento del tema, se sugiera la lectura de los criterios jurisdiccionales contenidos en
los siguientes anexos: “ANEXO 56”, “ANEXO 57”, “ANEXO 58” y “ANEXO 59”.

69 Es importante precisar, que en dicho reglamento se le olvidó a los asesores del Presidente Enrique Peña
Nieto citar el artículo 18 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, que es, precisamente uno de
los fundamentos necesarios para la expedición del mismo.

66
cuyo sustento es el artículo 131, segundo párrafo de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos.71

Al respecto, se precisa que el artículo 131 de la máxima ley mexicana es de aquéllos

que sí prevé –explícitamente— una facultad reglamentaría específica para el presidente en
materia de reglamentación, aunado a que, en el artículo 4, fracciones I, II, III y IV de la Ley
de Comercio Exterior, también se reiteró dicha facultad, detallando o concretando más sus
límites y alcances.72

Así bien, el objeto del “reglamento delegado”, en esencia, es permitir que el

Presidente de la República pueda intervenir en forma extraordinaria y por razones de
carácter regulatorios en la materia de comercio exterior, con el objeto de dar soluciones
expeditas a los problemas urgentes que puedan detonarse en la materia antes indicada.73

Para finalizar lo respectivo sobre dicha figura, se precisa que, aun y cuando de la
lectura del artículo 131, según párrafo de la norma fundamental pareciera que el órgano
Legislativo podría tener alguna objeción sobre las decisiones que realice el Ejecutivo en el
“Reglamento Delegado” que emita, ello no es así,74 ya que la revisión que indica dicho
artículo, según el Poder Judicial Federal, es un mero “formalismo” que no afecta la validez
del decreto; dicho de otra forma, es una simple comunicación que realiza el Ejecutivo al

70Este nombre, en la realidad, genera confusión en una investigación, toda vez que un decreto, en estricto
sentido, solamente tiene efectos concretos sobre un individuo o situación particular, mientras que, el
reglamento, como ya se dijo, es general, abstracto e imperativo, por lo tanto, lo correcto sería que a la figura en
comento se le denominara como “reglamento delegado”, sin embargo, la confusión se debe a la muy
paupérrima técnica legislativa con la que se redactó el artículo 131 de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos.

71 Se sugiere ver el “ANEXO 60” para el contenido del artículo en mención.

72Se sugiere ver el “ANEXO 61” para la lectura de la jurisprudencia 2a./J. 121/2007, y el “ANEXO 62” para el
contenido del artículo 4 de la Ley de Comercio Exterior.

73 Similar conclusión puede rescatarse de la tesis jurisprudencial contenida en el “ANEXO 63”.

74 Esta conclusión se desprende de la tesis aislada contenida en el “ANEXO 64”.

67
Legislativo, aún y cuando, en un estricto sentido, la política del comercio exterior la
comparten ambos (Ejecutivo y Legislativo).

Además, dichos decretos solamente pueden ser revisados por el Poder Judicial
Federal mediante un escrutinio flexible y no estricto,75 y por si aquello no fuera poco,
tampoco debe otorgarse un derecho de audiencia a los particulares que resentirán sus
efectos, lo cual, es bastante cuestionable, ya que, lo que ex ante pareciera ser una facultad
extraordinaria, ex post, resulta ser una faculta absoluta y cuasi incuestionable,76 sin
embargo, no se insistirá más en el tema al no ser materia de esta tesis.

2.4.4. Sobre los reglamentos autónomos.

Es el momento de hablar sobre los “Reglamentos Autónomos”, o como el maestro Felipe

Tena Ramírez los llamó: “Reglamentos Independientes”.

Al respecto, se tiene que los reglamentos antes mencionados son aquéllos que, por sí
mismos, son una evidente excepción el principio de que no puede existir reglamento sin
Ley, pues, como su propio nombre lo dice, al ser “autónomos” se entienden que no
necesitan de una Ley para existir en consideración a que su función no es mejor proveer la
aplicación de la Ley, sino bien, su finalidad es llenar un vacío legislativo.

En un principio, la discusión más profunda sobre el tema de los reglamentos

autónomos se puede posicionar en lo referente a los reglamentos de “policía y buen
gobierno”,77 cuya potestad de vigilancia se les asignó a las autoridades administrativas de

75Ello, en consideración al contenido de los criterios establecidos en los siguientes anexos: “ANEXO 65” y
“ANEXO 66”.

76 Dicha propuesta se hace en la tesis aislada contenida en el “ANEXO 67”.

77 Por “Reglamento de policía y buen gobierno”, se puede entender como:

“El ordenamiento de carácter general que expiden las autoridades administrativas para preservar el orden, la
seguridad y la tranquilidad pública. Regula las actividades de la administración y de los particulares para

68
acuerdo a lo dispuesto por el artículo 21, cuarto párrafo de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos78, y, cuya facultad o atribución de emisión se le confirió a los
Municipios de acuerdo con lo dispuesto por los artículos 115, primer párrafo, fracción II,
primer, segundo y tercer párrafo, incisos a) y e), fracción III, incisos a) al i) de la norma
fundamental mexicana.79

Sobre lo anterior, en esta investigación quedan algunas dudas sobre la dimensión

“independiente” de los reglamentos que se analizan, o, mejor dicho, de su autonomía
absoluta, toda vez que, los Municipios, en principio, tienen la posibilidad de emitir: “los
bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de
observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones”, pero, siempre con arreglo a las
Leyes procedimentales y sustanciales80 que al efecto emitan las Legislaturas de las
entidades Federativas para ese fin,81 es decir, el municipio no puede emitir reglamentos sin
tener que seguir el lineamiento de ninguna Ley.82 Así mismo, en caso de que los Municipios
no emitan los ordenamientos que les corresponde, entonces el congreso legislativo de la
entidad federativa en la que se ubique el Municipio omiso podrá emitir la Ley respectiva, y
queda la duda, si esto pasa, entonces: ¿el reglamento que emita el municipio deberá

asegurar objetivos, previendo las sanciones administrativas que corresponde aplicar a los infractores del mismo”
(Instututo de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Autónoma de México. , 1993)

78Se reiteró en la tesis aislada contenida en el “ANEXO 68” que la aplicación de las sanciones administrativas
se delegó a las autoridades administrativas, pero, la facultad de creación de éstas es originaria del Poder
Legislativo, excepto, a aquéllas que refieren a los reglamentos de policía y buen gobierno, en donde se
determinó que los ayuntamientos de los municipios (actuando como poder ejecutivo) podían legislar lo
relativo a la infracción y su sanción, y a su vez, aplicar las sanciones.

79Se sugiere ver el “ANEXO 69” para el contenido de los artículos 21, cuarto párrafo y el artículo 15, primer
párrafo, fracción II, párrafos primero, segundo y tercero, inciso a) de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos.

80 Se recomienda ver la jurisprudencia 240 contenida en el “ANEXO 70”.

81 Un ejemplo de esta duda se refleja en la tesis aislada contenida en el “ANEXO 71”.

82 Por ejemplo, en Jalisco, existe la Ley Orgánica Municipal del Estado de Jalisco, que regula la forma en la que
el municipio deberá expedir los reglamentos de policía y buen gobierno. Se recomienda la lectura de los
artículos 39, fracción I, numeral 3, en relación con el artículo 40, fracción I, numeral 9, incisos a) al i) del
mencionado cuerpo legal, el cual se podrá consultar en la siguiente liga electrónica:
https://transparencia.info.jalisco.gob.mx/sites/default/files/Ley%20Org%C3%A1nica%20Municipal.pdf

69
apegarse a lo dispuesto por la Ley, aun y cuando, su facultad es originaria? La respuesta
–contra todo sentido común— sería que sí, luego, se insiste, ¿realmente estamos frente a
reglamentos autónomos? La respuesta sería que no.

No obstante que la doctrina ha criticado fuertemente la constitucionalidad de los

“reglamentos independientes”,83 apelando a que la Carta Maga únicamente reconoce los de
ejecución, el Poder Judicial de la Federación ha jugado un papel importante en el
reconocimiento de éstos y su constitucionalidad. Por ejemplo, la Segunda Sala de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación, indicó en el año de 1943, lo siguiente:

“En nuestro régimen legal, no están proscrito los reglamentos autónomos, como pueden
citarse por vía de ejemplo, los Reglamentos de Policía y Buen Gobierno, que encajan
perfectamente en tal denominación, y que, sin embargo, nadie pone en duda su
obligatoriedad, ni tampoco puede tachárseles de inconstitucionales.”84

Por su parte, el Poder Judicial de la Federación también ha definido reglas para

determinar cuál puede ser el contenido normativo de un reglamento autónomo, apelando al
preter legem imperante en el país,85 manifestando, que en éstos no se puede regular o
restringir por ningún motivo el ejercicio de los derechos fundamentales, ya que esa no es la
función de la policía o buen gobierno, toda vez que la función de éstas es asegurar el orden,

83Los doctrinistas clásicos Felipe Tena Ramírez, Gabino Fraga y Ignacio Burgoa, reconocieron la existencia de
los reglamentos autónomos, mientras que, Miguel Acosta Romero y Andrés Serra Rojas, negaron su existencia
apelando a un error técnico legislativo, así mismo, alguien que ahondó en esta última postura, es el ex rector
de la Escuela Libre de Derecho Don Fauzi Hamdan Amad, quien indica que:

“…esta clase de reglamentos solamente serían válidos en aquéllos regímenes cuya constitución incluya lo que se
denomina como “reserva de la administración” por oposición a la “reserva de ley”. Así como el Ejecutivo no puede
invadir con su acción la esfera propia y exclusiva del legislador, éste tampoco puede invadir –so pena de
inconstitucionalidad— la esfera propia y exclusiva del Ejecutivo.” (Hamdan Amad, pág. 95 y 96)

84 Esta propuesta se encuentra en la Tesis Aislada contenida en el “ANEXO 72”.

85Se indica lo anterior, ya que la norma constitucional no responde a esta pregunta, por lo tanto, apelando a la
costumbre, el Poder Judicial de la Federación indicó que si un reglamento de “ejecución” no puede regular
derechos fundamentales, entonces, por mayoría de razón, un autónomo tampoco podría.

70
la seguridad y la tranquilidad de la sociedad, dicho en otra forma, los reglamentos
autónomos solamente pueden reglar los requisitos mínimos para el desarrollo de una
actividad en forma controlada,86 sin que, con éstos se le impida u obligue a un particular a
ejercer o desarrollar un derecho fundamental en cierta forma.87

Así mismo, el Poder Judicial de la Federación ha determinado, que los reglamentos

de policía y buen gobierno que emitan los Municipios –por medio del Ayuntamiento— no
deben ser aprobados por los Congresos Locales,88 sin embargo, también ha reiterado que
dichos reglamentos no pueden estar en contra de la Constitución General, ni en contra de la
máxima Ley del Estado en donde se emitan; además, deben cumplir con las bases
normativas emitidas por las Legislaturas de los Estados; y también, deben versar
únicamente sobre materias o servicios previstos en el artículo 15, fracción III de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.89

En relación con lo anterior, se tiene que los “reglamentos autónomos” también

tienen una forma particular de darle trato al principio de reserva de ley y el principio de
subordinación jerárquica; toda vez que, al ser autónomos, éstos pueden desarrollar lo
relativo a infracciones y sanciones sin tener que estar sujetos a una Ley.

Por último, en materia de juicio de amparo, se reconoce que no opera una excepción
al principio de definitividad en caso de que dichos reglamentos prevean un medio de
impugnación, toda vez, que al no precederles una Ley formal y materialmente Legislativa
que contenga un medio de impugnación; entonces, es concebible que el medio de

86Por ejemplo, puede exigir en materia de movilidad, que se registren los automóviles ante el municipio, pero
no puede exigirse mediante un reglamento de policía y buen gobierno, que el conductor cuente con una póliza
de seguro contra terceros, por ello, implica una transgresión a su patrimonio y libertad contractual, lo cual,
solamente podría ser regulado mediante una norma formal y materialmente legislativa.

87Lo anterior puede confirmarse en los siguientes jurisdiccionales contenidos en los siguientes anexos:
“ANEXO 73”, “ANEXO 74” y “ANEXO 75”.

88 Esto se desprende de la tesis aislada 2392, misma que se puede consultar en el “ANEXO 76”.

89Los puntos indicados se desprenden de la Jurisprudencia 224, misma que se puede consultar en el “ANEXO
77”.

71
impugnación esté previsto en el reglamento autónomo de cada caso en concreto, y, por lo
tanto, se exige que éste se agote previo a acudir al juicio de amparo.90

2.4.5. Sobre los reglamentos de urgencia o necesidad.

Es el momento de tratar lo relativo a los reglamentos de urgencia o necesidad, también

llamados en la doctrina mexicana como: “Decreto-Ley”.

Este tipo de Reglamento encuentra su soporte normativo en lo dispuesto por el

artículo 29 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,91 sus características
actuales son que:

1. Es de carácter temporal, el Legislativo Federal determina cuando finaliza la

restricción y el Ejecutivo Federal no puede oponerse.

2. Solamente puede ser utilizado por el Ejecutivo cuando exista una situación
sumamente grave, por lo tanto, además de temporal, su carácter excepcional.

3. No puede ser dirigido a una persona en particular, sino bien, a una situación en
particular.
4. No se pueden suspender o restringir los derechos fundamentales a la no
discriminación, la personalidad jurídica, a la vida, a la integridad personal, a la
protección a la familia, al nombre, a la nacionalidad, los derechos de la niñez, los
derechos políticos, las libertades de pensamiento, de conciencia, de profesar
creencia religiosa alguna, el principio de legalidad y retroactividad, la prohibición de
la pena de muerte, la prohibición de la esclavitud y la servidumbre, la prohibición de
la desaparición forzada y la tortura, ni las garantías judiciales indispensables para la

90 Esta conclusión se alcanzó en la tesis aislada VI.1o.A.40 K, misma que se puede consultar en el “ANEXO 78”.
Cabe destaca r, que, e n la cita al pie de página número 63, se citó una tesis a isla da e n la que, se indicaba que si no existía un me dio de im pug nación e n un reglame nto a utónom o, entonces, se debía acudir al recurso pre visto en l a Ley Orgá nica Municipal de l Estado de Jalisco prev io a eje rcitar un j uicio de am paro, lueg o, se insiste, a nuest ro parecer, los reg lament os no son totalme nte autónom os.

91 El contenido del artículo referido se puede consultar en el “ANEXO 79”.

72
 protección de tales derechos, por lo tanto, parece ser que dicha medida está más
enfocada a las libertades de tránsito, comercio, trabajo, educación, reunión u otras
análogas, ya que éstas necesariamente requieren de la movilidad y asociación por
parte de sujetos.

5. Por último, el Poder Judicial de la Federación deberá revisar su validez y

constitucionalidad de oficio en cuanto entre en vigor la medida.

En ese sentido, se advierte que el artículo que concede al Ejecutivo Federal la

posibilidad de suspender el ejercicio de los derechos fundamentales está bien restringido
por medio del uso de los balances de pesos y contrapesos, ya que necesariamente participa
el Poder Judicial de la Federación como órgano revisor, y el Poder Legislativo determina
cual es el tiempo que puede y debe durar la medida, muy contrario a la figura del
“Reglamento-Delegado”, donde el Poder Ejecutivo tiene un amplísimo poder de
configuración normativa.

2.5. Sobre los Actos Administrativos Generales equipados al Reglamento.

Expuesto lo relativo a la Ley y sus tipos, así como los Reglamentos y sus tipos, entonces, lo
conducente en esta investigación es hablar sobre los actos administrativos generales con
carácter equiparado al reglamentario; que en teoría, únicamente puede emitir el presidente
constitucional en funciones de conformidad a lo dispuesto por el artículo 92 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y que consisten en: (i) Decretos; (ii)
Acuerdos; y (iii) órdenes.

Sobre el particular, es importante destacar que algunas de las figuras antes

precisadas ya no son comúnmente utilizadas por el presidente, por el contrario, y como se
ha venido manifestado a lo largo de esta investigación, se ha detectado que la doctrina ha
puesto especial énfasis en las figuras referidas con anterioridad, ya que la facultad
reglamentaria –general, abstracta e imperativa—, que, en teoría, era única del presidente de

73
la república de acuerdo a una interpretación sistemática y legalista92 de los artículos 80, 89,
fracción I y 92 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ha sucumbido
ante una interpretación funcionalista que arremete contra el Estado de Derecho, ya que los
órganos inferiores de la Administración Pública Federal –sean centralizados,
desconcentrados, paraestatales (actualmente empresas productivas del Estado)— fueron
habilitados por el Legislativo Federal en la Ley Federal del Procedimiento Administrativo
para emitir los decretos, acuerdos y ordenes que era exclusivos del presidente de acuerdo
con los artículos constitucionales referidos.93

2.5.1. Sobre el decreto.

En este punto, es necesario comenzar por desentrañar la figura del Decreto presidencial,
que en palabras del Dr. Manlio Fabio Casarín León, es:

…toda resolución o disposición de un órgano del Estado, sobre un asunto o negocio de su

competencia que crea situaciones jurídicas concretas, que se refieren a un caso
particular relativo a determinado tiempo, lugar, instituciones o individuos y que
requiere de cierta formalidad, a efecto de que sea conocidos por las personas a las que va
dirigido. En relación con los decretos administrativos o ejecutivos, se dice que son actos
administrativos, por su trascendencia y disposición de la Ley, deben ser refrendados y
publicarse en el Diario Oficial. (Casarin León. , 2003, pág. 98 y 99)

Si bien, en el caso en concreto, la figura del decreto ha sido reconocida por el Poder
Judicial Federal como exclusiva del presidente,94 existen confusiones sobre su objeto de

92Este vocablo, a pesar de que en muchas ocasiones es utilizado de manera peyorativa para criticar algunas
decisiones en la ciencia del derecho, resulta ser el correcto cuando se hace referencia al principio de legalidad.

93Pero no solo la Administración Pública, por ejemplo, se ha determinado que el Municipio también puede
expedir “decretos”, se sugiere revisar la Tesis Aislada para su contenido en el “ANEXO 80”.

94Aún y cuando no es punto a desarrollar en esta investigación, resulta importante apuntalar que también
existen los decretos legislativos, que como se indicó con anterioridad, son equiparados a la Ley, sin embargo,
en la doctrina también se ha reconocido que dichos actos pueden ser identificados como aquéllos actos

74
existencia, ya que los decretos se puede clasificar como: (a) regulativos; (b) orgánicos; y (c)
como actos administrativos (Roldán Xopa, 2008, pág. 132).95

Como regulativo o de regla, ya que codifica conductas de los gobernados, dicho de

otra manera, son formalmente administrativos y materialmente legislativos al ser normas
que regulan conductas de forma general, abstracta y obligatoria.96

A mayor abundamiento, un decreto bastante polémico, que encuadra en el concepto

de decreto con carácter regulativo de conductas de los gobernados o “ad extra”, es aquél
que el ex presidente Vicente Fox Quezada publicó en el Diario Oficial de la Federación, a
través de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, el día 06 de julio del 2006, por virtud
del cual se concedió: “un estímulo fiscal a los importadores o enajenantes de jugos, néctares,
concentrados de frutas o de verduras y de productos para beber en los que la leche sea un
componente que se combina con los vegetales, cultivos lácticos o lactobacilos, edulcorantes u
otros ingredientes”, y se dice que es polémico, ya que el presidente concedió o reguló un
estímulo fiscal de carácter general, abstracto y obligatorio, que, en teoría, solamente podría
ser concebido como parte de una política pública propuesta por el poder Legislativo, 97 sin
ahondar más, se tiene que a este tipo de normas la doctrina las ha llamado “Decretos-
Reglamento” (Cortes Campos , Cossio Díaz , Mejía Garza , & Roldan Xopa , 2001, pág. 11)

administrativos internos que permiten al poder legislativo ejercer su función, por ejemplo, una citación a
asambleas. Así mismo, también existen los decretos judiciales, que incluyen los autos de trámite y las
sentencias que dicta cualquier Tribunal, ello de conformidad a lo dispuesto por el artículo 220 del Código Civil
Federal de Procedimientos (Béjar Rivero, 2007, pág. 285), mismo que a la letra dice:

“Artículo 220. Las resoluciones judiciales son decretos, autos o sentencias; decretos si se refieren a simples
determinaciones de trámite; autos cuando decidan cualquier punto dentro del negocio, y sentencias, cuando
decidan el fondo del asunto.”

95 Estas conclusiones están sustentadas en la tesis aislada contenida en el “ANEXO 81”.

96El algún momento, los decretos han sido tan específicos, que ha violado el derecho a la igualdad, tal y como
se desprende la tesis aislada 2a. XII/92, misma que se puede consultar en el “ANEXO 82”.

97 Lo anterior, se puede corroborar en la tesis jurisprudencial P./J. 31/2002, misma que se puede consultar en
el “ANEXO 83”.

75
 Por otra parte, están aquéllos decretos a los cuales les llama “decretos-orgánicos”,
porque tienden a dar estructura a las autoridades administrativas, de tal suerte, que este
tipo de decretos también son formalmente administrativos y materialmente legislativos.
Con respecto a lo anterior, se advierte que la figura del decreto ha sido excesiva, ya que ha
sido utilizado para crear verdaderas normas de carácter general, abstracto y obligatorio,
con efectos ad intra, es decir, de carácter meramente organizacional de la Administración
Pública Federal, verbo y gracia, los decretos dirigidos a crear un organismo descentralizado,
y los que sirven para delegar facultades, este tipo normas también forman parte de los
llamados: “Decretos-Reglamento” (Cortes Campos , Cossio Díaz , Mejía Garza , & Roldan
Xopa , 2001, pág. 11).

Por último, los decretos pueden ser vistos como actos administrativos, ya que es una
actuación o declaración del presidente (órgano administrativo) que crea efectos de derecho
directos (crea, modifica y extingue situaciones jurídica), que resultan unilaterales y están
sujetos a la ley, pero principalmente, su función es individualizar una norma u aplicarla
concretamente, es decir, forman parte de la dimensión ejecutiva del artículo 89, fracción I
de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

En ese tenor, resulta cierto que el Decreto, al no tener un carácter definido, ha sido
utilizada en exceso, ya que tomando en consideración la definición propuesta por el Dr.
Casarín León, el decreto solamente puede crear situaciones concretas, por ejemplo, la
afectación o desincorporación de un bien patrimonio nacional o bien la creación de alguna
área natural, situaciones a las que algunos autores llaman “decreto-administrativo”, que son
sin lugar a dudas, actos administrativos puros.

En ese sentido, tanto la doctrina, como el Poder Judicial de la Federación no han

podido concluir cuál es el tratamiento jerárquico que debe concedérsele a los decretos
frente a los reglamentos propiamente hablando, ya que algunas veces los equiparan, y en

76
otras los declaran como autónomos uno del otro,98 sin embargo, es evidente que los
principios de reserva de Ley y primacía de la Ley, como criterios de validez, les son
aplicables.99

2.5.2. Sobre los acuerdos.

La palabra acuerdo, semánticamente, significa que dos o más personas coinciden con el
tratamiento o interpretación que se le da a un asunto en particular. En el derecho
administrativo, se le pude entender como: (a) la decisión de un servidor público; (b) el acto
ejecutivo emitido por un cuerpo colegiado de funcionarios; (c) la resolución de un superior
jerárquico respecto a un asunto presentado por su inferior, y (d) el instrumento para la
creación de órganos administrativos, su modificación, su extinción, venta o transferencia.
(Casarin León. , 2003, pág. 100 y 101)
En ese sentido, es importante destacar que el acuerdo es uno de los instrumentos
que tiene más variaciones en su función, ya que su órgano emisor puede ser el presidente,
los secretarios, subsecretarios, directores generales, directores, subdirectores, órganos
desconcentrados y organismos descentralizados, así mismo, puede regular tanto
disposiciones generales como individuales, con efectos ad intra, así como ad extra, así bien,
también puede reflejar actos consensuales entre diversas autoridades. (Roldán Xopa, 2008,
pág. 132)

Para esta tesis, se estima que el acuerdo administrativo es la decisión de un asunto

que se hace saber por escrito, cuyo fundamento jurídico y constitucional radica en los
principios de coordinación y eficacia administrativa, en los poderes de decisión, mando y

98 Para prueba de lo anterior, se recomienda la lectura de los criterios jurisdiccionales contenidos en los
siguientes anexos: “ANEXO 84” y “ANEXO 85”.

99 Para justificar la idoneidad de los principios de reserva de ley y primacía de la Ley, se propone la cónfer de
la jurisprudencia P./J. 107/2001, cuyo contenido se puede consultar en el “ANEXO 86”.

77
revisión, que impone la relación jerárquica administrativa.100 (Acosta Romero, 2001, pág.
556)

Esta figura, tiene una dificultad conceptual y operacional, ya que, como se habrá
percatado el lector, no hay un consenso sobre su alcance y/o características del contenido a
normar; de hecho, el Poder Judicial de la Federación no ha tenido pronunciamiento
concreto sobre la misma, aunado a que, además de la Constitución, muchos otros
ordenamientos prevén su emisión.

Así las cosas, no hay un consenso sobre la relación jerárquica del acuerdo frente al
reglamento; dicha figura se ha clasificado de la siguiente manera: “acuerdo-convenio”, por
virtud del cual dos entes públicos establecen compromisos para realizar acciones conjuntas,
por ejemplo, en materia ambiental; “acuerdo- reglamento”, que crean entes públicos; y
“acuerdos-actos administrativos”, que crean situaciones particulares o generales. A partir de
lo anterior, se concluyó que dicha figura es un verdadero acto reglamentario que regula
materias, crea órganos, y además, también puede modificar o extinguir obligaciones de los
ciudadanos. (Cortes Campos , Cossio Díaz , Mejía Garza , & Roldan Xopa , 2001, pág. 11 y 12)

2. 5.3. Sobre las órdenes.

De conformidad con la semántica del término, una orden es cualquier instrucción o

mandato del presidente. El instrumento denominado “orden” está mencionado en el
artículo 92 de la norma básica fundante, luego, su carácter es análogo con el del decreto,
acuerdo y el reglamento. (Roldán Xopa, 2008, pág. 132)

100Durante la investigación, se identificó un acuerdo que publicó la Secretaría de Energía, cuyo objeto fue
simplificar sus trámites por recomendación de la Comisión Federal de Mejora Regulatoria. La noticia puede ser
consultada en el siguiente portal electrónico: https://www.gob.mx/cofemer/prensa/sener-ahorra-665-1-
millones-de-pesos-con-la-simplificacion-de-sus-tramites-95796?idiom=es

78
 A un nivel menor del presidente, las órdenes o instrucciones son decisiones de la
Administración que imponen concretamente a los administrados o funcionarios, la
obligación de hacer o no hacer. (Casarin León. , 2003, pág. 101 y 102)

En honor a la verdad, esta figura no ha tenido ningún éxito o uso en México, de

hecho, en una investigación empírica sobre el tema se concluyó que no se había localizado
ningún tipo de precedente que permitiera ahondar sobre la misma, sin embargo, se
especificó que por su naturaleza normativa, podría tener un efecto ad intra y ad extra.
(Cortes Campos , Cossio Díaz , Mejía Garza , & Roldan Xopa , 2001, pág. 12).

2.6. Sobre las normas administrativas generales y el fenómeno de descentralización de

la facultad reglamentaria.

Expuesto lo relativo a la Ley, el Reglamentos y sus actos generales equiparados, entonces,

toca el turno de ahondar en el fenómeno “Pararreglemantario”101 o “descentralización de la
facultad reglamentaria”.102

El fenómeno referido consiste en que la Administración pública –subordinada al

presidente de la república— tiene la posibilidad de emitir otro tipo de normas equiparadas
al reglamento, pero de rango inferior, que son llamadas reglas de carácter general o normas
administrativas generales, cuya concepto otorgado por parte del Pleno de la Suprema Corte
de Justicia de la Nación –a partir de una interpretación de los artículos 73, fracción XXX, en
relación con el artículo 90 de la norma máxima— es el siguiente:103

101Este término lo acuñó el maestro Miguel Acosta Romero, en su obra “compendio de derecho administrativo
parte general”, sin embargo, la persona que lo utilizó por primera vez es el doctrinista Daniel Mockle en 1984.

102Este término lo utilizó el Ministro Sergio Valls Hernández y el catedrático Carlos Matute González, en la
obra: “Nuevo Derecho Administrativo”.

103 Se sugiere ver el “ANEXO 87”para el contenido expreso de los artículos.

79
 ”La reglas generales administrativas dictadas en ejercicio de una facultad conferida por
una ley expedida por el Congreso de la Unión a una secretaria de Estado constituyen una
categoría de ordenamientos que no son de índole legislativa o reglamentaria, sino que se
trata de cuerpos normativos sobre aspectos técnicos y operativos para materias
específicas, cuya existencia obedece a los constantes avances de la tecnología y el
acelerado crecimiento de la administración pública…las reglas técnicas y operativas
están fuera del ámbito exclusivo del Titular del Poder Ejecutivo, al gravita dentro de la
potestad legislativa del Congreso de la Unión para autorizar su expedición mediante una
Ley a alguna o varias de las secretarías de Estado y departamentos administrativos,
cuya distribución de competencias figura tanto en la Ley Orgánica de la Administración
Pública Federal, como de las demás leyes que le incumben al Congreso de la Unión.”104

Las características de las reglas administrativas generales son que:”…a) representan

un complemento de las leyes y reglamentos: b) requieren ser ajustadas periódicamente; c)
contienen opciones de cumplimiento; d) contienen flexibilidad en los elementos de
cumplimiento (tiempo, modo, forma, plazo, uso de formatos etc.)” (Casarin León. , 2003, pág.
102), y aún y cuando en los artículos 12 y 13 de la Ley Orgánica de la Administración
Pública Federal, y el artículo 4 de la Ley Federal del Procedimiento Administrativo se
prevén las Normas Administrativas Generales siguientes: (a) circulares; y (b) los formatos
oficiales, en otros ordenamientos administrativos más especializados se prevén otras, por
ejemplo, en el artículo 33, fracción I, inciso g) del Código Fiscal de la Federación105 o el
artículo 40 de la Ley Federal de Metrología y Normalización se contemplan las siguientes:
(c) las resoluciones misceláneas; y (d) las normas oficiales mexicanas, respectivamente.

La principal peculiaridad –en un sentido negativo— de las “reglas de carácter

general”, es que NO son emitidas por el Legislativo Federal o el presidente (sujetos que
tienen la potestad innovadora del ordenamiento jurídico por excelencia), sino bien, por
órganos administrativos inferiores y, aunque en un principio el Poder Judicial de la

104 Lo anterior está en la tesis aislada P.XIV/2002, cuyo contenido se puede consultar en el “ANEXO 88”.

105 Se sugiere ver el “ANEXO 89” para la revisión de la tesis V.2o. J/50.

80
Federación se detentaba que no podía tener efecto alguno sobre los particulares ya que la
facultad reglamentaria no era delegable, y por lo tanto, sólo podían tener un efecto jurídicos
ad intra en la administración con funciones meramente organizacionales; tiempo después,
indicó que sí podían tener un efecto jurídico ad extra, es decir, podía regular derechos y
deberes de los particulares, inclusive, contener efectos mixtos. 106

En ese sentido, es inconcuso que las autoridades administrativas inferiores al

presidente pueden desarrollar de manera general, abstracta y obligatoria cuestiones
técnicas de una materia administrativa especializada, pero, ¿cómo sucede aquello?

El poder Judicial de la Federación determinó o concluyó que el desarrollo técnico

operativo normativo por parte de órganos de la administración pública era posible, siempre
y cuando exista una “cláusula habilitante” expresada en la Ley –propuesta por el Legislativo
Federal— en la que se conceda dicha prerrogativa o facultad a algún órgano particular de la
Administración Pública Federal.

De ese modo, se concluye que la figura de la cláusula habilitante es la máxima

expresión de violación al Estado de Derecho en lo que refiere a la delegación de facultades
extraordinarias del órgano Legislativo hacia el Ejecutivo; puesto que arremete
completamente contra los principio de división de poderes (funciones), primacía de la Ley y
reserva de Ley,107 ¿la razón? Sencillo, tal y como se precisó con anterioridad, el reglamento
–que es emitido por el presidente— comenzó a tener más ámbitos de acción a partir de los
“artículos marco” que el Legislador proponía en las Leyes, sin embargo, la delegación de
facultades normativas innovadoras no solamente alcanzó al presidente y el reglamento,
sino bien, evolucionó hasta alcanzar a la Administración Pública federal subordinada al
presidente, mas, esto no es novedoso, en México ha sido una práctica perenne justificar la
violación al Estado de Derecho que ha realizado el poder Ejecutivo con la usurpación de la

106 Ello se puede corroborar en la tesis aislada cuyo contenido se encuentra en el “ANEXO 90”.

107Se ha aceptado que en contra de dichas normas aplican los principios indicados, por lo tanto se sugiere la
lectura de la tesis aislada I.1o.(I Región) 7A contenida en el “ANEXO 91”.

81
facultad innovadora del ordenamiento jurídico administrativo más allá del reglamento,
basta con revisar un precedente de 1926, que prácticamente refería a las “cláusulas
habilitantes” sin usar la palabra exactamente, mismo que a la letra dice:

“CIRCULARES. Las circulares carecen de fuerza legal para derogar los derechos
establecidos por las leyes, a menos que las mismas establezcan como regla de su
aplicación lo que en dichas circulares se diga.”108

Al respecto de lo anterior, se tiene que las cláusulas habilitantes fueron

conceptualizadas por el Pleno de la Suprema Corte como:

“…actos formalmente legislativos a través de los cuales el legislador habilita a un órgano

del Estado, principalmente de la administración pública, para regular en materia
concreta y específica, precisándoles bases y parámetros general y que encuentran su
justificación en el hecho de que el Estado no es un fenómeno estático, pues su actividad
no depende exclusivamente de la legislación para enfrentar los problemas que se
presentan, ya que la entidad pública, al estar cerca de situaciones dinámicas y
fluctuantes que deben ser reguladas, adquiere información y experiencia que debe
aprovechar para afrontar las disyuntivas con agilidad y rapidez”109

Dicho lo cuanto sobre las anómalas clausulas habilitantes,110 se precisa que durante
esta investigación se ha detectado que la discusión doctrinal sobre las normas
administrativas generales tiene tres posturas, están los autores que están a favor, 111 están

108El contenido está previsto en la tesis aislada emitida por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación, tomo XIX, página 1115.

109 Lo antepuesto se puede corroborar en la tesis aislada 1a.XXII/2012(10a.), cuyo contenido se encuentra en
el “ANEXO 92”.

110No se deja pasar la oportunidad de hacer ver al lector que también existen cláusulas habilitantes especiales
que otorgan a las autoridades emitir criterios interpretativos que no resultan aplicables a los particulares
directamente, en caso de interés, se sugiere la revisión de la tesis aislada 2a.CII/2005 contenida en el “ANEXO
93”.

82
aquéllos que están en contra112 y aquéllos que sin olvidar la crítica reflexiva, aceptan que el
fenómeno existe y tratan de catalogarlo, estructurarlo y proponer una reforma que lo haga
conforme a la máxima Ley.113

Para concluir, es importante denotar que resulta muy importante destacar el criterio
de aquéllos doctrinarios y operadores jurídicos de alto impacto que defienden la existencia
del fenómeno analizado, cuando dicen:

“Al finalizar la Segunda Guerra mundial y abrirse un proceso de transición histórica, el

ámbito de la potestad reglamentaria se vio afectado de manera muy importante en dos
vertientes.

A. La acentuación del proceso expansivo o creciente de la potestad reglamentaria; esto

se manifiesta en el crecimiento exponencial de la producción normativa-administrativa
escrita y en los últimos cincuenta años se debe, de manera abrumadora, a las normas
reglamentarias. Además, se tiene el fenómeno consistente en la titularidad de la facultad
reglamentaria se ha extendido a diferentes órganos del gobierno, aun de rango inferior;
a organismos públicos descentralizados, así como organizaciones sociales de carácter
privado, con una multiplicidad de consecuencias jurídicas.

b) En la evolución de la facultad, también la revisión de sus fundamentos jurídico-

políticos. Es evidente que en el Derecho administrativo moderno existe un creciente
predominio de los reglamentos en el conjunto de orden jurídico normativo, no obstante
que nuestros juristas consideran este hecho incontrovertible como algo anómalo, tal vez
hasta vergonzoso, por ello han venido intentando reducir la figura del reglamento a la

111 Sergio Valls Hernández y Carlos Matute González.

112 Miguel Acosta Romero, Fauzi Hamdan Amad, así como el ex ministro David Genaro Góngora Pimentel.

113Josefina Cortés Campos, José Ramón Cossío Díaz, Raúl Mejía Garza. José Roldan Xopa y Manlio Fabio
Casarín León.

83
 ejecución de leyes, cuando la realidad de nuestro Derecho positivo ha desbordado desde
hace tiempo este papel.

Hoy debemos reconocer que en un Estado democrático, la función administrativa

también está democráticamente legitiman como una actividad pública ordinaria, tal vez
peligrosa para una Estado de derecho, pero no nociva por sí misma.

En un Estado como el nuestro, que es más administrativo que legislativo, el reglamento,

como conjunto de normas más ágiles que la Ley, hoy en día se ha convertido en un
instrumento normativo necesario y benéfico;….

(…)

La exclusividad para el Presidente de la República establecida en la segunda parte de la

Fracción I, del artículo 89 de nuestra Ley Fundamental, evidentemente no responde a los
tiempos actuales de la Compleja Administración Pública Federal, dado que existe
actualmente una facultad reglamentaria dispersa entre los órganos del Poder Ejecutivo
Federal, bien ya sea que se exprese en la expedición de reglamentos, así llamados en el
caso de los reglamentos delegados, o bien, por emisión de un sin número de normas
reglamentarias que se emiten…lo antes apuntalado lleva a la conclusión de que es
necesario reformar, para actualizar, la facultad reglamentaria del Ejecutivo Federal,
puesto que así lo exigen la fuentes reales de nuestro Derecho administrativo que
notoriamente va más allá del Texto Constitucional, pero que resultan útiles tanto a la
autoridad como a los particulares” (Valls Hernández & Matute González , 2003, págs.
539 y 540, 544 y 545. )

2.6.1. Sobre las circulares

Expuesto el contexto y las características de las normas administrativas generales,

entonces, toca el turno de analizar las figuras en lo particular, comenzando con una de las

84
figuras más controversiales del derecho administrativo mexicano, o, “a la mexicana”, como
bien lo llama el finado maestro Ernesto Gutiérrez y González, toda vez que las “circulares”,
en palabras del Dr. Rolda Xopa: “…son una práctica administrativa, éstas pueden expresarse
como “instrucciones” o “reglas” emitidas por un órgano administrativo, las cuales pueden
estar dirigidas al interior de la administración de manera que no obligan al particular”
(Roldán Xopa, 2008, pág. 137)

Así bien, el autor Rafal Martinez Morales, citado por el Dr. Béjar Rivero dice que la
circular es:

“…el documento de orden interno por el cual se transmiten orientaciones, aclaraciones,

información o interpretación legal o reglamentaria del funcionario jerárquicamente
superior a los subordinados; dichos documentos disponen la conducta a seguir a ciertos
actos o servicios” (Béjar Rivero, 2007, pág. 290)

A partir de lo anterior, se puede concretar, para esta investigación, que la circular es

un documento por virtud del cual los funcionarios públicos de mayor jerarquía transmiten a
sus subordinados orientaciones, aclaraciones, instrucciones o reglas sobre cualquier tipo de
negocio interno del órgano administrativo al que pertenecen; pero, principalmente, es
utilizada para comunicar la interpretación de algún precepto normativo cuya aplicación o
ejecución está dentro de su esfera de competencia.

Al respecto de la definición propuesta, no resulta irónico o fuera de lenguaje

clasificar a dicha figura como un verdadero “acto camaleónico” (como lo llama el Dr. Acosta
Romero), toda vez que:

“Una práctica constante, no sólo en México sino en varios estados del mundo, lo
constituye el hecho de que cada día de manera creciente los órganos administrativos, en
principio no identificados como titulares de facultades reglamentarias, expiden
mediante circulares normas jurídicas, mismas que en la mayoría de los casos afectan

85
 derechos y obligaciones de los gobernados, y lo que es más grave, carece de mecanismos
jurídicos para su control de regularidad, perdiendo con ello su naturaleza, al convertirse
de hecho en auténticos reglamentos” (Casarin León. , 2003, pág. 97)

Sobre lo anterior, es dable pensar que las preguntan reales que deben hacerse sobre
las circulares administrativas son las siguientes:

(1) ¿Las circulares tienen un carácter materialmente legislativo o no?

(2) ¿La interpretación propuesta por el superior de un órgano administrativo solamente

tiene efectos ad intra o puede tener efectos ad extra, es decir, puede imponer deberes a los
particulares que la norma no prevé?

Respecto a la primera pregunta, se tiene que en la realidad no existe un criterio

definido que permita a esta investigación posicionarse en una respuesta en concreto, toda
vez que el Poder Judicial de la Federación ha sostenido criterios contradictorios,
inicialmente, ha mencionado tajantemente que:

”….Aun en el caso de que una circular tuviera el carácter de disposición reglamentaria

gubernativa, para que adquiriese fuerza, debería ser puesta en vigor mediante su
publicación en el Diario Oficial, puesto que las leyes y reglamentos sólo puede obligar
cuando son debidamente expedidos, promulgados y publicados. También podría
aceptarse que el contexto de una circular obligara a determinado individuo, si le ha sido
notificada personalmente; pero si tal circunstancias no se acredita por la autoridad
responsable, los actos que se funden en la aplicación de una circular resultan
atentatorios”114

114El contenido anterior se desprende de la jurisprudencia emitida por la Segunda Sala de la Suprema Corte
de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación, Séptima Época, Volumen 139-
144, Tercera Parte, página 195, cuyo rubro a la letra dice: CIRCULARES.

86
 En yuxtaposición de lo anterior, más recientemente ha dicho que las circulares son:
“…actos administrativos, tendientes a cumplimentar la Ley, pues contienen exclusivamente
explicaciones enderezadas a orientar a los funcionarios de la Administración, y por ello no
tienen ni pueden tener el carácter de disposiciones legislativas”115

A partir de lo anterior, se podrá verificar que, per se, no hay, un criterio definido
sobre si las circulares tienen un carácter materialmente legislativo que pueda crear efectos
normativos vinculantes; sin embargo, parece ser que la balanza apuesta porque dichas
herramientas, aún y cuando en el plano del deber ser no deberían tener la características de
legislativas, lo tendrán, siempre y cuando sean publicadas en el Diario Oficial de la
Federación. 116

En cuanto a la segunda pregunta que se realizó en este apartado, es inequívoco –

desde su definición tradicional— que las circulares sí tienen un efecto vinculante ad intra
entre autoridades, por: “…formar parte de la expresión reglamentaria y como expresión del
poder de mando de los superiores hacia los inferiores” (Cortes Campos , Cossio Díaz , Mejía
Garza , & Roldan Xopa , 2001, pág. 14 y 15); sin embargo, en lo que se refiere a un efecto ad
extra, se impera, en estricta teoría, solamente podrían tener un efecto vinculante para los
gobernados cuando la interpretación realizada por el superior sea más favorable que la
propia Ley materia de la interpretación, mas, usualmente, es lo contrario, y funcionan para
imponer mayores deberes de los que la Ley interpretada prevé. 117

Uno de los problemas de inseguridad jurídica que producen las multicitadas

circulares a los particulares, sino es que su efecto más dañino, es que le desplazan a éstos la
carga de acreditar que son violatorias, ya que les impone la carga de hacer una

115 Lo anterior se encuentra en la tesis aislada cuyo contenido completo se encuentra en el “ANEXO 94”.

116Lo anterior se puede corrobora con la revisión de los criterios contenidos en los siguientes anexos: “ANEXO
95” y “ANEXO 96”.

117 Lo anterior se desprende de la tesis aislada contenida en el “ANEXO 97”.

87
interpretación sobre el ánimo innovador de la circular o cualquier nombre con el cual se le
hubiese denominado, apelando al contenido de la misma, a su eficacia normativa,
administrativa y jerárquica si pretenden la regularidad constitucional.118 Dicho de otra
forma, deben convencer que la autoridad administrativa impuso mayores deberes que la
Ley o el Reglamento, lo cual no es sencillo por el carácter camaleónico de las circulares,
mas, no resulta imposible, ya que siempre podrán verificar si se les impuso: un término
para realizar un acto (pago); la condición de hacerlo en un determinado lugar; en su caso la
cantidad que debe pagarse; o la documentación que deben presentarse.119

Por extraño que parezca, y tomando en consideración los criterios interpretativos

que el Poder Judicial de la Federación ha realizado sobre las circulares, en lo único que no
hay duda sobre dichas figuras, es que siempre se ha considerado que son de un rango
inferior a la Ley y al reglamento, y la última palabra sobre aquéllas la tendrá el Poder
Judicial de la Federación;120 ya que las circulares no están ligadas con elementos técnicos,
sino bien, se emiten en la dimensión de la interpretación, por lo tanto, a juicio de esta
investigación, en el caso de que la interpretación propuesta por la autoridad administrativa
pretenda llenar vacíos legislativos o reglamentarios que impongan mayores deberes a los
particulares, entonces, ello dará ha lugar la invocación de la violación de los principios de
reserva de ley y supremacía de la Ley, en inclusive, de primacía de reglamento y reserva de
reglamento.

2.6.2. Sobre las normas oficiales mexicanas.

118La idea encuentra sustentada en los criterios contenidos en los siguientes anexos: “ANEXO 98” y “ANEXO
99”.

119Lo anterior se puede corroborar en la tesis aislada P. XI/95 cuyo contenido se encuentra en el “ANEXO
100”.

120 Lo anterior se desprende de la tesis V.2O.J/50 cuyo contenido se encuentra en el “ANEXO 101”.

88
 Al respecto de las Normas Oficiales Mexicanas, su definición taxativa está prevista en
la Ley Federal de Metrología y Normalización, específicamente en el artículo 3, fracción XI,
mismo que a la letra dice:

“Artículo 3.- Para los efectos de esta Ley, se entenderá:

(…)

XI. Norma Oficial mexicana: la regulación técnica de observancia obligatoria expedida

por las dependencias competentes, conforme a las finalidades establecidas en el artículo
40, que establece reglas, especificaciones, atributos, directrices, características o
prescripciones aplicables a un producto, proceso, instalación, sistema, actividad, servicio
o método de producción u operación, así como aquellas relativas a terminología,
simbología, embalaje o etiquetado y las que se refieran a su cumplimiento o
aplicación…”

Así bien, las normas oficiales son el claro reflejo de una cláusula habilitante y éstas
han sido conceptualizadas por la doctrina como: “el acto administrativo de carácter general
que se emite con el fin de regular una determinada condición de calidad o estándares de algún
producto o servicio que esté dentro del tráfico comercial” (Béjar Rivero, 2007, pág. 293)

De una interpretación del artículo 40 de la Ley Federal de Metrología y

Normalización se concluye que la finalidad de las normas oficiales consiste en establecer:

“1. Especificaciones que deban reunir los productos, procesos y servicios, cuando
impliquen un riesgo para la seguridad de las personas, el medio ambiente o la
preservación de los recursos naturales, o productos y servicios en general.
2. Especificaciones de los productos utilizados como materias primas para la fabricación
o ensamble de productos finales.

89
3. Características relativas a los instrumentos de medición y sus métodos, los patrones de
medida, verificación y calibración.

4. Las condiciones de salud, seguridad e higiene en los centros de trabajo y otros centros
públicos de reunión.

5. Criterios y procedimientos que permitan proteger y promover el mejoramiento del

medio ambiente y los ecosistemas, así como la preservación de los recursos naturales y la
salud humana.

6. La información comercial, sanitaria, ecológica, de calidad, seguridad e higiene y

requisitos que deben cumplir las etiquetas, envases, embalaje y la publicidad de los
productos y servicios para dar información al consumidor o usuario.

7. Las especificaciones que deben reunir los equipos materiales, dispositivos e

instalaciones industriales, comerciales, de servicios y domésticas para fines sanitarios,
acuícolas, agrícolas pecuarios, ecológicos, de comunicaciones, de seguridad o de calidad
y particularmente cuando sean peligrosos.

8. Las características necesarias que deban reunir los aparatos y sistemas de

comunicación, así como vehículos de transporte, equipos y servicios conexos para la
protección de las vías generales de comunicación y la seguridad de usuarios.

9. Las características o especificaciones (o ambos aspectos), criterios y procedimientos

para el manejo, transporte y confinamiento de materiales y residuos industriales
peligrosos y de las sustancias radioactivas.
10. Casos en que se requiera normalizar productos, métodos, procesos, sistemas o
prácticas industriales, comerciales o de servicios de conformidad a la legislación
aplicable” (Béjar Rivero, 2007, pág. 293 y 294)

90
 Al respecto de lo anterior, es importante precisar que la Norma Oficial Mexicana no
tiene un sustento constitucional expreso, sino bien, la figura fue propuesta por el legislador
democrático federal en la Ley Federal de Metrología y Normalización, y ello no ha impedido
que tenga el carácter formalmente ejecutivo y materialmente legislativo.121

A mayor abundamiento, en su procedimiento de creación no solamente participan

entes públicos, sino bien, los sectores de los particulares a quienes están dirigidos; aunque,
en algunas ocasiones pueden ser emitidas con el carácter de urgencia sin que los sectores a
los que van dirigidas tenga derecho a la audiencia antes indicada.122

Otro rasgo característico de las normas oficiales mexicanas, es que, contrario a los
actos administrativos que se han venido analizando (reglamento, decreto, órdenes,
circulares, etcétera), su vigencia no está limitada solamente una abrogación o derogación,
sino también a una condición formal de revisión quinquenal, que en caso de no suceder,
tiene aparejada la consecuencia de que las mismas pierdan su calidad de normas
obligatorias.123

A mayor abundamiento de lo anterior, la creación de las normas oficiales mexicanas,

así como la competencia para su vigilancia han sido materia de regularidad por parte del
Poder Judicial de la Federación, pues los gobernados sujetos a éstas se han dolido
constantemente de que dichas normas oficiales mexicanas les causan inseguridad jurídica
por las siguientes razones:

121 Se sugiere la revisión de la jurisprudencia VI.1o.A. J/29 contenida en el “ANEXO 102”.

122Para prueba de lo anterior, se sugiere la revisión de la jurisprudencia 1a./J. 13/2006 contenida en el

“ANEXO 103”.

Para verificar este rasgo, se sugiere la revisión de la jurisprudencia 2a./J. 35/2011 contenida en el “ANEXO
123

104”.

91
 I. Es cada vez más frecuentes que los órganos administrativos superiores no
las emitan y, por ello, las emitan sus subordinados, sin embargo, esta
práctica han sido declarada constitucional.124

II. Existe confusión sobre qué autoridad es competente para emitirlas, vigilar
su cumplimiento y, en su caso, sancionar la falta de aquél.125

Para concluir este apartado, es importante precisar que las normas oficiales
mexicanas son pues una fuente del derecho administrativo que tiene un marco regulativo
muy específico;126 esto es, solamente pueden prever aspectos técnicos de calidad de
productos o estándares de ciertos servicios, por lo tanto, en esta investigación se concluye
que NO pueden servir para cumplimentar aquéllos vacíos normativos de las Leyes o
Reglamentos, por lo tanto, los principios de reserva de ley, reserva de reglamento, primacía
de la Ley y preferencia reglamentaria, también le son oponibles.127

124 Se sugiere la revisión de los criterios contenidos en los siguientes anexos: “ANEXO 105” y “ANEXO 106”.

125 Se sugiere los criterios jurisprudenciales resultantes de contradicciones de tesis contenidos en los
siguientes anexos: “ANEXO 107” y “ANEXO 108”.

126 Hay que tomar en cuenta, que también existen las normas mexicanas (NMX), por las cuales se entiende que:

”…son aquéllas que elabora un organismo nacional de normalización o la Secretaría de Economía….y prevén
para su uso común y repetido reglas, especificaciones, atributos, métodos de prueba, directrices, características o
prescripciones aplicables a un producto, proceso, instalación, sistema, actividad, servicios o método de
producción u operación, así como aquellas relativas a la terminología, simbología, embalaje, marcado o
etiquetado. En lo relativo a su observancia, tenemos que no son de carácter obligatorio, salvo en los siguientes
casos:

a) Cuando los particulares manifiestan que sus productos, procesos o servicios son conformes a las mismas,

b) Cuando en una norma oficial mexicana, se refiere la observancia de una norma mexicana para fines
determinados y

c) Respecto de los bienes o servicios que adquieran, arrienden o contraten las dependencias o entidades de la
administración pública federal, cuando éstas sean aplicables y en forma supletoria a las normas oficiales
mexicanas (Casarin León. , 2003, pág. 107)

127 Esta conclusión se desprende de la tesis aislada P.XXXVI/2014 (10a.) cuyo contenido se puede consultar en
el “ANEXO 109”.

92
 2.6.3. Sobre los formatos

Toca el turno de hablar sobre las formas oficiales que, por su propia definición,
pueden ser entendidas como aquéllas impresiones en tamaño especial que cualquier
autoridad emite ex profeso para llevar a cabo cualquier trámite entre ésta y los particulares.

Sobre dicha figura no se ahondará más, ya que, solamente es un medio para un fin,
esto es, si los particulares quieren ejercer un derecho de petición ante una autoridad, en
muchas ocasiones, dicha autoridad tiene formatos especiales que le permiten simplificar el
trámite,128 sin embargo, en otras ocasiones, dichos formatos se vuelven materia de
controversia, toda vez que si el trámite que se pretende no está previsto en los mismos, o
exige mayores requisitos que no están previstos en una Ley o el Reglamento respectivo,
entonces se vuelve complicado para los particulares poder presentar su solicitud.129

Por último, en algunos otros casos, los formatos pueden violar el principio de
primacía de la Ley, por ejemplo, recientemente se declaró la inconstitucionalidad del anexo
24 de la regla miscelánea publicada para el ejercicio fiscal del 2015, ya que aquélla venía en
idioma “inglés” y no castellano o español.130

2.6.4. Sobre las resoluciones de carácter general.

128Los formatos han sido declarados constitucionales, se recomienda la lectura de la jurisprudencia P./J.
19/92 contenida en el “ANEXO 110”.

129 Esto se puede corroborar en la jurisprudencia 2a./J. 56/2003 contenida en el “ANEXO 111”.

130En 2014 se presentaron más de sesenta mil juicios de amparo indirecto en contra de la obligación de llevar
la contabilidad de forma electrónica, sin embargo, el único argumento que prosperó fue el reseñado, se
sugiere la revisión del criterio jurisprudencial 2a./J. 148/2016 (10a.) contenida en el “ANEXO 112”.

93
Por último, se revisará lo conducente sobre las resoluciones de carácter general a que
refiere el artículo 33, primer párrafo, fracción I, inciso g) del Código Fiscal de la
Federación.131

Dichas resoluciones, comúnmente llamadas “misceláneas” o “resolución reglamento”

(Cortes Campos , Cossio Díaz , Mejía Garza , & Roldan Xopa , 2001, pág. 15), son el claro
ejemplo de otra cláusula habilitante, que, por si mismas, son un medio para mejor proveer
la observancia de la Ley, en este caso, el Código Fiscal de la Federación y cualquier otra ley
que refiera a contribuciones; sin embargo, es menester conocer cuál es el alcance de las
mismas en la materia fiscal.

A saber, como se mencionó líneas arriba, el principio de reserva de ley (como

expresión del principio de legalidad respecto a la innovación de normas abstractas,
generales e imperativas) exige que ciertas materias sean tratadas únicamente por una Ley
emitida por el Poder Legislativo, verbigracia, en materia penal –como se vio en el primer
capítulo— dicho principio es estricto, esto es, el delito y la sanción deben estar previstas en
una norma emitida por el Legislador;132 sin embargo, en materia del consumidor133 o en
materia fiscal, específicamente en cuanto a los contribuciones y sus elementos esenciales,
ello no es así.

Al respecto, en la materia fiscal (materia administrativa especializada), por muchos

años se indicó –a partir de una interpretación sistemática de los artículos 14, 31, fracción IV

131Es importante precisar, que por “resolución” en la materia administrativa también se puede entender al
acto administrativo general o individualizado que resulta de un procedimiento en el cual se emita una norma
general como producto de la ejecución de una Ley. (Roldán Xopa, 2008, pág. 136 y 137). Para entender esta
clasificación, se sugiere la lectura de la tesis aislada VI.A.79 A contenida en el “ANEXO 113”.

132Existen algunas excepciones que no se alejan del fenómeno estudiado en este capítulo, esto es, la conducta
punible o delito debe estar en la ley, sin embargo, el Poder Judicial Federal comienza a manifestar que algunos
elementos normativos técnicos del delito pueden estar descritos o configurados en normas especializadas de
materia administrativa, por lo que, concluyó que en materia penal existe una reserva de ley relativa. Se
sugiere la revisión de la tesis aislada 1a.XXX/2012 (9a.) contenida en el “ANEXO 114”.

133En dicha materia, implícitamente, se reconoció también un principio de reserva de ley es relativo, se
sugiere la revisión de la tesis aislada 2a.CXXXIII/2005 contenida en el “ANEXO 115”.

94
y 73, fracción VII de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos— que una
contribución debía estar en una Ley emitida por el Poder Legislativo (lo cual tiene sustento
en el aforismo nullum triubutum sine lege); es decir, existía una reserva del Ley absoluta o
estricta.134 Al respecto, una contribución se conceptualiza e integra de la siguiente manera:

“…la prestación patrimonial de carácter coactivo y a título definitivo, que de manera

unilateral fija el Estado a cargo de las personas que realizan determinada conducta
licita, definida legalmente mediante una hipótesis jurídica o de hecho que es reflejo de
capacidad económica, y cuyo destino es financiar el gasto público. Así, la contribución se
configura por elementos cualitativos y elementos cuantitativos, relacionados
lógicamente. Los primeros son: 1) el hecho imponible y 2) el sujeto pasivo; calificados así
por la doctrina en atención a que acotan o definen el campo de aplicación de cada
contribución. Junto a estos elementos cualitativos existen otros denominados mesurables
o cuantitativos, pues tienen como objeto fijar los parámetros para determinar el monto
de la deuda tributaria para cada caso en concreto, siendo: a) la base imponible y b) el
tipo, tasa o tarifa aplicable a la tasa” 135

Continuando, en el año de 1997, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación

introdujo al sistema jurídico mexicano la teoría de la relatividad de la reserva de ley, esto es,
que dicho principio no es estricto, al respecto dice:

“Pues bien, la doctrina clasifica la reserva de ley en absoluta o relativa. La primera

aparece cuando la regulación de una determinada materia queda acotada en forma
exclusiva a la ley forma; en nuestro caso, a la ley emitida por el Congreso, ya federal, ya
local. En este supuesto, la materia reservada a la ley no puede ser regulada por otras
fuentes. La reserva relativa, en cambio, permite que otras fuentes de la ley vengan a

Se sugiere la revisión de los criterios jurisprudenciales contenidos en los siguientes anexos: “ANEXO 116” y
134

“ANEXO 117”.

135Estas definiciones se encuentran dentro de la tesis jurisprudencias I. 15o.A. J/9 contenida en el “ANEXO
118”.

95
 regular parte de la disciplina normativa de determinada materia, pero a condición de
que la ley sea la que determine expresa y limitativamente las directrices a las que dichas
fuentes deberán ajustarse; esto es, la regulación de las fuentes secundarias debe quedar
subordinadas a las líneas esenciales que la ley haya establecido para la materia
normativa. En este supuesto, la ley puede limitarse a establecer los principios y criterios
dentro de los cuales la concreta disciplina de la materia reservada podría
posteriormente ser establecida por una fuente secundaria. Así, no se excluye la
posibilidad de que las leyes contengan remisiones a normas reglamentarias, pero sí que
tales remisiones hagan posible una regulación independiente y no claramente
subordinada a la Ley, lo que supondría una degradación de la reserva formulada por la
Constitución en favor del legislador”136

En ese sentido, esta investigación concluye que la reserva de ley relativa únicamente
permite que el Legislador haga remisiones directas de la tasa y la base al Reglamento,137 ya
que el propio artículo 33, primer párrafo, fracción I, inciso g) del Código Fiscal de la
Federación indica expresamente que: “las resoluciones…que se refieran a sujeto, objeto, base,
tasa o tarifa, no generaran obligaciones o cargas adicionales a las establecidas en las propias
leyes fiscales”, es decir, una vez más estaríamos ante la “Reserva de Reglamento” de la que
se habló en líneas anteriores, sin embargo, aún existen dudas sobre la conclusión alcanzada,
ya que en la realidad, en las reglas de carácter general se podría dar el fenómeno de que se
norme lo referente a la base y la tasa del tributo y aún no hay una respuesta clara por parte
del Poder Judicial de la Federación que diga si esto es correcto o no, pues lo más cercano a
una interpretación que resuelva la duda concluyó en lo siguiente:

“…la emisión de tales resoluciones en materia fiscal no sólo es permisible sino necesaria,
al ser cuerpos normativos sobre aspectos técnicos y operativos para materias
específicas, cuya existencia obedece a los constantes avances de la tecnología y al

136 Lo anterior se puede localizar en la tesis aislada P.CXLVIII/97 contenida en el “ANEXO 119”.

137 Esto se acredita con las tesis aisladas contenidas en los siguientes anexos: “ANEXO 120” y “ANEXO 121”.

96
 crecimiento de la administración pública, y porque únicamente serán obligatorias si
acatan el principio de reserva de Ley relativa, es decir, se sujeten a que las autoridades
administrativas, a través de reglas de carácter general, no establezcan cargas
adicionales para los contribuyentes en relación con cualquiera de los elementos de las
contribuciones, pues de no ser así, no serán observables, siempre y cuando así se
determine una vez que se hagan valer los medios de defensa pertinentes y se
resuelva la conducente”138

De lo anterior, se advierte claramente que el Poder Judicial de la Federación no es

omiso en que las autoridades fiscales administrativas puedan llegar a legislar sobre la base
y tasa de una contribución en las resoluciones misceláneas fiscales, sin embargo, no
menciona que de facto esa acción sea inconstitucional por usurparse funciones que la
autoridad administrativa no tiene (aun tomando en cuenta la teoría de la reserva de ley
absoluta y relativa); sino bien, indica que se deberá hacer una valoración sobre el tema, lo
cual, deja muchas dudas sobre el alcance de las resoluciones misceláneas.

Sin profundizar en lo anterior, ya que no es materia de estudio para esta tesis, pero
evidenciado que en la materia administrativa se ha propuesto de varias formas y nombres
la relativización del principio de reserva de ley y expuestos los preceptos constitucionales
que confieren a los poderes legislativo y ejecutivo funciones temperamentales o
compartidas para legislar, así como la diferencia en cuanto su legitimidad, resulta oportuno
precisar dos cosas para concluir este apartado:

I. A esta tesis únicamente le interesa pensar en los criterios formales y materiales

como parámetros comparativos de validez frente a la constitución respecto de la
función innovadora y productora de normas que comparten los poderes ejecutivo y
legislativo, pues es a partir de dichos criterios que se puede someter a un escrutinio
constitucional/convencional a la pregunta de si una norma administrativa
sancionadora (integrada por infracción y sanción) debe estar regulada forzosamente

138 Se sugiere la revisión de los criterios contenidos en los siguientes anexos: “ANEXO 122” y “ANEXO 123”.

97
 en un ordenamiento formal y materialmente legislativo (Ley) para cumplir con la
protección del principio de legalidad, específicamente el sub principio de reserva de
Ley, o, en su caso, ese último principio no es violentado si la norma referida está
prevista en un ordenamiento formal y materialmente ejecutivo (reglamento y/o
norma de carácter general).

II. Por último, a fin de cerrar este apartado, se recuerda que el principio de legalidad
administrativa y los sub principios de reserva de ley, absoluta o relativa, primacía de
la ley, reserva de reglamento y preferencia reglamentaria son oponibles a la facultad
o potestad que tienen los poderes legislativo y ejecutivo para producir normas
dentro de nuestro ordenamiento jurídico; en ese sentido, el órgano legislativo
federal tiene la Ley (que cuenta con un valor agregado a su legitimidad por la
pluralidad de su composición); mientras que, el ejecutivo cuenta con el reglamento y
las normas administrativas generales (cuya legitimidad carece del valor agregado de
la pluralidad); al respecto, dichos productos (ley, reglamento y normas
administrativas generales) pueden distinguirse mediante criterios formales y
materiales para verificar su validez frente a la constitución.

Bajo esa óptica, se confirma que, la crisis de sobre producción normativa

mencionada en la introducción como “elefantiasis normativa administrativa” y su
consecuencia “elefantiasis normativa sancionadora”; obedece a que el criterio formal
–como parámetro de validez del principio de legalidad administrativo- ha sido
limitado a un grado que genera extraordinaria inseguridad; mientras que, no se
advierta un incremento a la protección del criterio material.

Dicho de otra forma, el principio de legalidad está sujeto a una crisis ya que se ha
relativizado en forma negativa el criterio formal sin haber intensificado la protección
del criterio material, lo anterior, justificado a partir de una supuesta dificultad
técnica para regular en la Ley el derecho administrativo.

98
3. La infracción y la sanción administrativa como parte de las normas
administrativas regulativas: La homologación del principio de legalidad penal y
administrativo en su vertiente de reserva de ley.

Como se desprende de los capítulos anteriores, en el ordenamiento jurídico mexicano existe

un conjunto de normas administrativas regulativas que están previstas en Leyes,
reglamentos, actos equiparables al reglamento y normas administrativas de carácter
general; cuyo carácter deóntico, se desenvuelve en el plano de lo obligatorio, prohibido o
permitido y que, en su mayoría, están dirigidas a los particulares con la intención de que
éstos desplieguen conductas o acciones que son importantes para la administración pública
para alcanzar su fin principal, que es el bien común.

Bajo ese sentido, se estima que los particulares sujetos a dichas normas tienen la
posibilidad de objetar la introducción de aquéllas en el ordenamiento jurídico mediante un
criterio de validez; invocando la violación al principio de legalidad administrativa y sus
derivados; esto es, el principio de división de poderes (funciones), reserva de ley, primacía
de la ley, reserva de reglamento y preferencia de reglamento según sea el caso. Al hacer lo
anterior, se garantiza la oportunidad de que dichas normas puedan ser desterradas del
ordenamiento jurídico por ser inválidas, toda vez que, de resultar fundada a la violación a
alguno de los principios antes mencionados; entonces, ello quiere decir que el órgano que
las emitió no estaba facultado para crearlas o no cumplió con las formalidades para llevar a
cabo la innovación del ordenamiento jurídico o, inclusive, la norma no cumple con los
estándares de justicia constitucionales.

En sentido opuesto, en caso de que dichas normas administrativas regulativas sean

constitucionales, entonces, se estima que si el particular incumplió el mandato deóntico
previsto en aquéllas, lo más probable es que ese incumplimiento (por acción u omisión)
esté tipificado en otra norma como una conducta infractora que amerite la imposición de
una sanción.

99
 Así las cosas, es importante apuntalar que las normas que contienen la conducta
infractora y la sanción también pertenecen al género de las normas administrativas, por
consecuencia, los particulares pueden invocar, en un primer plano, el principio de legalidad
administrativa y sus derivados, mas, no solamente pueden invocar el principio de legalidad
en su vertiente administrativa, sino bien, en un segundo plano, también pueden sujetar a las
normas referidas a un ejercicio de validez en el que éstas se contrasten con el principio de
legalidad en vertiente penal y sus derivados (reserva de ley y tipicidad) de acuerdo con la
conclusión del primer capítulo de esta investigación, ya que dichas normas también forman
parte de la dimensión del derecho administrativo sancionador.

A mayor abundamiento, tal y como se desprende del primer capítulo y el presente,

los particulares llevaron a cabo un sinfín de defensas en contra de las normas
administrativas deónticas, en las cuales invocaron la violación al principio de legalidad
administrativas y sus derivados; sin embargo, los planteamientos de la violación formales
resultaron infructíferos, no por infundados, sino porque el Poder Judicial de la Federación
se encargó de soslayar las violaciones al Estado de Derecho mediante interpretaciones
ingeniosas –pero contradictorias— de las normas administrativas y la constitución
(verbigracia la reserva de ley relativa en materia fiscal, los artículos marco para el
reglamento y las clausulas habilitantes para las normas administrativas generales),
terminado así de legitimar una amplísima facultad para innovar el ordenamiento jurídico
inherente al órgano ejecutivo federal y sus subordinados que no tienen, por lo menos no
constitucionalmente hablando, como bien lo aceptó el finado Ministro Sergio Valls
Hernández y el académico Carlos Fernando Matute González.139

En respuesta a dicho fenómeno, los particulares, de nueva cuenta, a base de litigio,

lograron que se introdujera un nuevo parámetro de validez de las normas administrativas
que prevén la sanción y la infracción, sometiendo a éstas al escrutinio de los principios
sustantivos del derecho penal, en lo que importa, el principio de legalidad penal en su

139 A quienes se les reconoce su coraje y valor para dar una conclusión tan auténtica.

100
vertiente de reserva de ley, el cual exige que un delito y una sanción siempre estén
previstos en una ley formal y materialmente legislativa, sin embargo, de nueva cuenta, el
poder legislativo logró dar revés a las defensas propuestas, al manifestar algo astuto y
novedoso; esto es, que el principio de legalidad penal, aplicable al derecho administrativo
sancionador, es de carácter relativo contrario a absoluto (igual que en la materia fiscal) y su
modulación dependerá del tipo de autoridad administrativa frente a la que se invoque,
clasificando así a la administración pública en dos tipos de autoridades, la policía frente a la
reguladora.

Como se puede constatar, se cumple el objetivo principal de esta capítulo, toda vez
que el argumento de la existencia de una reserva de ley relativa para la materia fiscal (que
es una rama especializada del derecho administrativo), permeó en la reserva de ley prevista
para la rama del derecho penal, que, de ser estricta o absoluta en esa materia, 140 cuando es
invocada en la rama del derecho administrativo sancionador; pasa a ser relativo
dependiendo del órgano de la administración pública frente a quien se esté invocado
(policial o regulador).

4. Introducción de las figuras del Estado regulador y policial: La modulación del

principio de reserva de ley penal en el derecho administrativo sancionador.

Con el ánimo de concluir este capítulo, se realiza un análisis de la sentencia dictada por la
Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en el amparo directo en revisión
3508/2013, elaborada por la ponencia Ministro Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena, donde se dijo
lo siguiente:

“85. Criterio de legalidad aplicable en el derecho administrativo sancionador.

140Con la pequeña excepción de la materia ambiental a la que se ha hecho referencia en páginas anteriores,
donde parece ser que el fenómeno de la relativización del derecho administrativo está permeando en el
universo del derecho penal.

101
86. En efecto, de los precedentes citados se desprende una evolución de criterio de esta
Primera Sala, al término de la cual se ha modulado la aplicabilidad del principio de
legalidad —y sus dos sub principios de reserva de ley y tipicidad— en el derecho
administrativo sancionador.

87. Así, actualmente se preserva el criterio original según el cual el derecho

administrativo sancionador participa de la naturaleza del derecho punitivo del Estado,
por lo que tiene aplicación el principio de legalidad, previsto en el artículo 14
constitucional que exige que las infracciones y las sanciones deben estar impuestas en
una ley en sentido formal y material, lo que implica que sólo es en esta fuente
jurídica con dignidad democrática, en donde se pueden desarrollar (reserva de
ley) esta categoría de normas punitivas, pero además sus elementos deben estar
definidos de manera clara y precisa para permitir su actualización previsible y
controlable por las partes.

88. Sin embargo, esta Sala al explorar las particularidades de los distintos sectores del
derecho administrativo sancionador, ha determinado que este criterio inicial no
implica cancelar el desarrollo de una cierta facultad de apreciación de la
autoridad administrativa, pues el fin perseguido por el criterio no es excluir a
ésta del desarrollo de este ámbito de derecho, sino garantizar el valor preservado
por el principio de legalidad: proscribir la arbitrariedad de la actuación estatal y
garantizar que los ciudadanos puedan prever las consecuencias de sus actos.

89. Así, la evolución del criterio de esta Primera Sala ha respondido a la preocupación de
hacer explícito el fin al servicio del que se encuentra el principio de legalidad establecido
en el artículo 14 constitucional: garantizar la seguridad jurídica de las personas en dos
dimensiones distintas: (i) permitir la previsibilidad de las consecuencias de los
actos propios y, por tanto, la planeación de la vida cotidiana y (ii) proscribir la
arbitrariedad de la autoridad para sancionar a las personas.

102
90. Sin embargo, también debe agregarse a esta teleología del principio de legalidad, la
exigencia constitucional de preservar la reserva legislativa del marco regulatorio
que asegura que sea el proceso democrático el que controle la política punitiva en
materia administrativa. Este principio democrático, de reserva de ley, sin embargo, ha
evolucionado al grado de permitir al legislador habilitar la participación de
órganos administrativos o del Ejecutivo para desarrollar una regulación
especializada y técnica sobre temas constitucionalmente relevantes que, sin
embargo, no podrían ser desarrollados óptimamente en el proceso legislativo a
costa de resultar obsoleta o ineficaz para responder a las necesidades regulativas
de sectores especializados; así, el principio de reserva de ley, que exige que la
toma de decisiones públicas resida en la ley, tratándose de ciertos temas
regulatorios, permite al legislador preservar su control democrático mediante la
delegación de acotadas facultades de creación normativa a órganos
administrativos, siempre y cuando se compruebe la existencia de esa voluntad
legislativa de delegación y se actúe sobre la base de los lineamientos de política
legislativa establecida en la ley.

91. Con base en lo anterior, se ha establecido que el grado de exigencia del principio
de legalidad sobre las leyes que pretendan contemplar una conducta infractora y
una sanción responde a un criterio finalista que obliga al órgano de control
constitucional utilizar un parámetro material y cualitativo, más que formal y
cuantitativo, pues el ejercicio de escrutinio constitucional no debe limitarse a verificar si
el grado de detalle cuantitativo del esquema sancionatorio es suficiente, al regularse
exhaustivamente una conducta y una sanción en una sola norma legal, validando su
constitucionalidad sólo si se verifica este requisito de “condensación normativa”, sino
que los jueces constitucionales deben proceder a realizar una evaluación más integral
del esquema legal que inaugura, para salvaguardar los principios constitucionales en
juego, lo que implica que deben constatar si ese esquema legal establece una
predeterminación inteligible de la conducta infractora, lo que, se insiste, no exige una
concentración normativa autosuficiente en una sola norma legal, sino de una

103
 regulación suficiente que, como técnica legislativa, admite la integración de las
obligaciones cuyo incumplimiento se sanciona de una pluralidad de normas, pues,
una vez más, lo relevante es satisfacer el estándar de previsibilidad a que tienen
derechos los ciudadanos y proscribir la arbitrariedad de la autoridad, en el contexto de
una regulación controlable por el legislador democrático que no cancela la
participación de la autoridad administrativa” (Amparo Directo en Revisión., 2014, pág.
28 a 30)

De lo anterior, se aprecia que la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la

Nación determinó –contradictoriamente— que aún y cuando una infracción administrativa
y su respectiva sanción administrativa deben estar en una norma forma y material
legislativa de conformidad a lo dispuesto por principio de legalidad en su vertiente de
reserva de ley (cuyo objetivo histórico es precisamente la exclusión del poder ejecutivo de
la potestad punitiva), ello no es así en la actualidad, ya que, la “condensación normativa” no
es una opción en el caso de que el Poder Legislativo manifieste una habilitación normativa –
cláusula habilitante— al Poder Ejecutivo para que éste realice una innovación normativa
punitiva, pues el principio de legalidad ya no tiene como principal objetivo excluir al Poder
Ejecutivo, sino bien, su nuevo propósito es permitir a los ciudadanos que puedan prever las
consecuencias de sus acciones y evitar la arbitrariedad de la autoridad.

Lo anterior es cuestionable, toda vez que en un Estado Democrático en el cual todo el

derecho se somete a la fuente primigenia o constitución, si el Poder Ejecutivo NO tiene
dichas facultades normativas expresas como bien lo reconoció el Ministro Sergio Valls
Hernández en citas anteriores, entonces, ¿no será precisamente una conducta arbitraria
el hecho de que el Poder Ejecutivo cuente con una facultad normativa punitiva
innovadora?141

141Cabe destacar que, como se ha mencionado a lo largo de este capítulo, existen las excepciones para esta
regla, por ejemplo, los aún cuestionables reglamentos autónomos.

104
 Y se dice cuestionable, toda vez que la Primera Sala de la Suprema Corte confunde
que una cosa es la facultad que tiene cualquier autoridad administrativa –dentro del ámbito
de su competencia— para “apreciar” las acciones y omisiones desplegadas por los
particulares que sean antijurídicas y por lo tanto imponerles la sanción correspondiente al
ser legítimo su ejercicio del ius puniendi,142 y otra muy diferente es que dicha autoridad no
solamente aprecie o valore una conducta antijurídica y luego imponga una sanción, sino
que, además, ella determine en un reglamento, un acto equiparado al reglamento e inclusive
una regla de carácter general administrativa la conducta que considera antijurídica o
infractora, la aprecie o valore y por último aplique una sanción, aún y que con ello se
pregone una protección más material/sustantiva y menos formal/cuantitativa.

De hecho, se insiste, ya resultaba demasiado que el Poder Ejecutivo tenga la

posibilidad de innovar el derecho administrativo en forma general, pero, no conforme con
eso, el Poder Judicial Federal legitima que éste también tenga la posibilidad de configurar
las infracciones que estime necesarias. Al respecto, la Primera Sala de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación continúa diciendo:

“93. Por tanto, el principio de legalidad aplicable en el derecho administrativo

sancionador no exige una absoluta reserva de ley y tipicidad, que obligue al
legislador a establecer exhaustivamente y completamente un esquema sancionatorio en
un solo precepto legal, lo que implicaría adoptar un estándar formal y cuantitativo,
pues la evolución jurisprudencial de esta Sala se ha alejado de este extremo, por lo que
no cabe afirmar que los jueces constitucionales tienen la obligación de analizar
estas leyes y comprobar si ofrecen el grado de “concentración” y “detalle” de
regulación exhaustiva de todos los elementos de la sanción administrativa, según
el cual la norma legal sólo resultaría constitucional si logra la unidad regulativa en un
precepto, pues en caso contrario, existiría una violación a estos principios. Esta
perspectiva es la avanzada por la parte quejosa en su único agravio y ahora es
rechazada por las razones apuntadas.

142 En este punto vale la pena la revisión de la tesis aislada XCV/2007 contenida en el “anexo 124”.

105
94. El actual criterio de esta Primera Sala establece un estándar que sólo en parte es
formal, pues si bien exige que el desarrollo normativo se realice en la fuente
legislativa, ello implica una constatación de que el control de la política punitiva
en materia administrativa quede reservada al proceso democrático y no quede en
manos de la autoridad administrativa, sin estimar que ésta tenga cancelada la
posibilidad de participar en el desarrollo de facultades normativas, cuando así lo
disponga el legislador, por lo que agotado este requisito de “reserva de ley
mínimo”, lo relevante es el análisis material de la realización del fin de la
previsibilidad y de la proscripción de la arbitrariedad, insertos en la centralidad del
principio de legalidad.

(…)

96. Si bien esta es la conclusión que ahora se suscribe, esta Primera Sala estima
necesario, en el presente caso, hacer explícitas las premisas en que descansa la evolución
jurisprudencial descrita, lo que implica exponer la especial relación que guardan los tres
valores contenidos en el principio de legalidad en el derecho administrativo
sancionador: 1) el control democrático de la política punitiva en la materia,
mediante un requisito mínimo del principio de reserva de ley; 2) la previsibilidad de
las consecuencias de las personas, mediante el principio de tipicidad y 3) el
correlativo fin de proscribir la arbitrariedad de la autoridad, lo que no implica
cancelar las facultades de apreciación de la autoridad administrativas.

97. Como se observa, el acomodo de los tres principios en esta rama del derecho
punitivo en el actual criterio de esta Sala permite el desenvolvimiento del Estado
Regulador, una de las principales áreas de proyección del derecho administrativo
sancionador en la época moderna.

106
98. El estándar original del principio de legalidad surgió en un específico ámbito
del derecho administrativo sancionador: el relativo a las infracciones fiscales, en
donde el Estado desempeña un papel de policía, es decir, en el contexto de una
relación de ciudadanos y la administración pública, en donde ésta tiene
encargado sancionar la desviación de la conducta irregular mediante la
aplicación de sanciones, presuponiendo un contexto de libertad negativa de las
personas y no un mercado regulado o, simplemente, una actividad regulada.

(…)

102. Así, se demuestra que el principio de tipicidad originalmente interpretado por el

Pleno de esta Suprema Corte se proyecta sobre un ámbito del derecho administrativo
sancionador donde la administración pública se desempeña como policía sobre la
conducta de los ciudadanos, donde la conducta desviada de lo prescrito por la
norma no se realiza en el contexto de una función rectora, planeadora o de
regulación de un cierto sector del mercado o de una actividad económica o social
regulada administrativamente para la consecución de ciertos fines de política
pública, sino en el contexto de la regulación limitada y unilateral, como es la
relación tributaria, que no tiene el objetivo de lograr la regulación de un ámbito de
conducta distinto a la fiscal; por tratarse de una manifestación del ius puniendi del
Estado clásico, su grado de exigencia es equivalente al observado en materia penal.

103. Sin embargo, esta Sala observa que el principio de legalidad —y sus dos sub-
principios de reserva de ley y de tipicidad— no pueden tener un idéntico grado de
exigencia en todos los ámbitos del derecho administrativo sancionador, sino que
debe adaptarse al contexto jurídico en que cobre aplicación, en otras palabras, el
principio constitucional modula su grado de exigencia dependiendo si la función
del Estado es de fiscalización, vigilancia o equivalente (Estado policía) o si el
Estado desempeña una función de planificación o regulación de ciertos sectores,
en términos generales, del mercado o de una actividad social para la realización

107
 de ciertos fines de interés público (Estado regulador), para lo cual se establece un
esquema regulatorio general, dentro del que la rama sancionadora es un instrumento
más al servicio de esos fines regulatorios.

104. Como se observa de una lectura íntegra de la Constitución, al menos existen cinco
ramas del derecho administrativo sancionador, los que ahora se enuncian
ejemplificativamente, sin que ello implique que no pueda aceptarse posteriormente
nuevas manifestaciones: 1) las sanciones administrativas a los reglamentos de policía,
del artículo 21 constitucional; 2) las sanciones a que están sujetos los servidores
públicos, así como quienes tengan control de recursos públicos, en términos del Título
Cuarto de la Constitución Federal, 3) las sanciones administrativas en materia electoral,
4) las sanciones a que están sujetos los agentes económicos y operadores de los
mercados regulados en el contexto de la planificación económica y social del Estado, y 5)
una categoría residual, donde se prevén las sanciones a que están sujetos los
particulares con motivo de una actividad de interés público regulado
administrativamente (aduanero, inmigración, ambiental)” (Amparo Directo en
Revisión., 2014, pág. 31 a 35)

De lo anterior, se colige que la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la

Nación menciona que el principio de legalidad penal que en su momento se tropicalizó o
ajustó en la acción de inconstitucionalidad 4/2006 (analizada en el primer capítulo) fue
frente a una autoridad fiscal (municipio de Ocozocoautla de Espinoza, Estado de Chiapas)
que tenía un rasgo meramente policial, pues, ésta introdujo (al ordenamiento jurídico) y
aplicó la norma que preveía la sanción que originó el reclamo de constitucionalidad en un
contexto en el cual su única finalidad era sancionar la desviación de la conducta antijurídica
en la que la libertad negativa (posibilidad de hacer o no hacer sin que se lo impida otros)
del sujeto sancionado no podía ser equiparado al contexto de una actividad regulada; es
decir, una libertad restringida donde sí se le obliga a actuar de una forma u otra por un
individuo.

108
 Así bien, la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, menciona que
el principio de legalidad penal, específicamente en su elemento de reserva de ley, no puede
ser equiparado de manera idéntica en el derecho administrativo sancionador, toda vez que
ese último tiene diferentes formas de expresión dependiendo de la materia en donde opere,
es decir, dependiendo de la materia administrativa especializada en la en la cual se invoque,
y por lo tanto, resulta oportuno destacar que a esta tesis no le importe la modulación
respecto de las siguientes materias: reglamentos autónomos del artículo 21 del
constitucional; sanciones a servidores públicos; materia electoral; y de licitación,143 por lo
tanto, solamente interesa a esta investigación continuar resolviendo lo relativo a: (1) la
regulación económica y social del Estado; y las categorías residuales o policiales. Al
respecto, dice la Primera Sala de Justicia de la Nación:

“129. Sanciones impuestas por el Estado Regulador. Sin embargo, junto a estas
expresiones del derecho administrativo sancionador, las que sólo se han traído
ejemplificativamente, existe un ámbito diferenciado, en donde el Estado vigila la
desviación de la conducta prescrita jurídicamente no sólo en su calidad de Estado
policía o vigilante, limitado a sancionar la desviación de la conducta, sino en su
papel de Estado regulador, es decir, en ejercicio de su facultad constitucional de
planificación de actividades económicas, sociales y culturales, para la realización
de ciertos fines, que no se podrían cumplir si se dejarán en manos del libre
intercambio de las personas, a quienes, por tanto, no se les concibe como sujetos
pasivo de una potestad coactiva, sino como sujetos participantes y activos de un
cierto sector o mercado regulado.

130. Esta nota planificadora o reguladora ha marcado el tránsito de un modelo de

estado de derecho, en donde el Estado tenía una función subsidiaria y secundaria
para intervenir en caso de rompimiento del orden público, al estado social de

143Recientemente se admitió que en la materia referida en el artículo 134 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos era necesario un derecho administrativo sancionador que ayudara a disuadir a las
personas que participan en las licitaciones públicas de cometer actos ilícitos. En caso de interés se sugiere la
revisión de la tesis aislada 1a. CCXL/2015 (10a.), misma que se puede consultar en el “ANEXO 125”.

109
derecho, donde el Estado tiene una función central de rectoría económica. Esta
afirmación ha sido suscrita previamente por el Tribunal Pleno en los siguientes
términos:

[…] En efecto, las atribuciones del Estado Mexicano se han incrementado con el curso del
tiempo, y de un Estado de derecho pasamos a un Estado social de derecho con una
creciente intervención de los entes públicos en diversas actividades, lo que ha motivado
cambios constitucionales que dan paso a la llamada rectoría del Estado en materia
económica, que a su vez modificó la estructura estadual, y gestó la llamada
administración paraestatal formada por los organismos descentralizados y las empresas
de participación estatal, que indudablemente escapan al concepto tradicional de
autoridad […]”

131. El modelo de Estado social de derecho tiene fundamento constitucional. El artículo

25 constitucional establece que corresponde al Estado la rectoría del desarrollo nacional
para garantizar que ésta sea integral y sustentable, que fortalezca la soberanía de la
nación y su régimen democrático. Así, el Estado planeará, conducirá y orientará la
actividad económica nacional, y llevará a cabo la regulación y fomento de las
actividades que demande el interés general en el marco de libertades reconocidas
constitucionales; para ello, se establece la exclusividad del sector público de las áreas
estratégicas señaladas en el cuarto párrafo del artículo 28 constitucional; se establece la
posibilidad de la participación estatal por sí o con los sectores social y privado, de
acuerdo con la ley, para impulsar y organizar las áreas prioritarias del desarrollo.
Finalmente, el sector privado también está sujeto a regulación, pues se establece que la
ley alentará y protegerá la actividad económica que realicen los particulares y proveerá
las condiciones para que el desenvolvimiento del sector privado contribuya al desarrollo
económico nacional, promoviendo la competitividad e implementando una política
nacional para el desarrollo industrial sustentable que incluya vertientes sectoriales y
regionales, en términos que establece la Constitución.

110
(…)

135. En este campo, han existido exploración de la modulación del principio de legalidad,
pues, por ejemplo, el Pleno de esta Suprema Corte ha determinado que los participantes
de los mercados regulados tienen derecho al principio de legalidad que exige que las
conductas infractoras y las sanciones correspondientes otorguen seguridad jurídica y se
limiten las facultades de apreciación, por lo que, en este ámbito, es insuficiente señalar
como conducta infractora dañar o impedir el proceso de competencia o libre
concurrencia, sin indicar mayores elementos típicos que guie a las personas. Al respecto,
véase la tesis de rubro: “COMPETENCIA ECONÓMICA. EL ARTÍCULO 10, FRACCIÓN VII,
DE LA LEY FEDERAL RELATIVA, AL NO ESPECIFICAR LA CONDUCTA SOBRE LA CUAL
RECAERÁ LA SANCIÓN QUE PREVÉ, VIOLA LAS GARANTÍAS DE LEGALIDAD Y
SEGURIDAD JURÍDICA PREVISTAS EN LOS ARTÍCULOS 14 Y 16 DE LA CONSTITUCIÓN
FEDERAL”.

136. No obstante, es importante destacar que las sanciones del Estado regulador
presupone un contexto diferenciado, en el que los particulares se ubican como
sujetos activos y participantes de ciertos mercados, o como prestadores de un
servicio concesionado o permisionarios para la explotación de un cierto bien
público, por lo que su conducta está regulada por un cuerpo de normas, que si bien
tiene como marco una ley que establece las líneas regulativas principales, también se
integra por una pluralidad de instrumentos normativos, como son reglamentos, normas
oficiales mexicanas u otras normas de naturaleza administrativa, que son requeridas
por la regulación especializada técnica y flexible para la realización de ciertos fines de
política públicas, establecidos en la Constitución o en las leyes, las que, en contrapartida,
se han de desarrollar por órganos administrativos igualmente especializados y técnicos.

137. Los participantes en estos mercados ingresan mediante la obtención de la

concesión, el permiso, autorización o mediante la realización de cierta conducta activa

111
que los pone al interior del sector regulado, lo que permite concebirlos
constitucionalmente como sujetos activos de las reglas del juego.

138. Ciertamente, estos sujetos regulados tienen derecho al principio de legalidad, pero,
como se había precisado, mediante la proyección de una doble exigencia cualitativa en el
sub principio de tipicidad, consistente en que tengan un grado de previsibilidad
admisible constitucionalmente y que la autoridad encuentre una frontera clara a
la arbitrariedad; sin embargo, en este contexto, el principio de reserva de ley
adquiere una expresión mínima, pues, al tratarse de sectores tecnificados y
especializados, es dable al legislador establecer esquemas regulatorios, cuyo
desarrollo, en esas cuestiones, correspondan a órganos igualmente
especializados. Esto explica porque la Constitución contempla órganos
constitucionalmente autónomos en distintos sectores, como competencia económica,
telecomunicaciones, energía, etcétera, con facultades de creación normativa: su
finalidad es desarrollar desde una racionalidad técnica los principios generales de
política pública establecidos por el legislador.

(…)

140. Con base en lo anterior, esta Suprema Corte retoma la exploración de los anteriores
criterios y formula el grado de exigencia del principio de legalidad aplicable al derecho
administrativo sancionador en el contexto de proyección del Estado regulador: Así, los
dos sub-principios tienen los siguientes ámbitos de aplicación:

(i) El principio de reserva de ley exige que la parte esencial de la conducta

infractora se encuentre formulada en la ley, aunque puede delegar en los
reglamentos y normas administrativas la configuración de obligaciones, cuyo
incumplimiento se prevea como conducta infractora en el precepto legal, con la
condición que esas obligaciones guarden una relación racional con lo establecido en la
ley y no tengan un desarrollo autónomo desvinculado de lo establecido legalmente, cuya

112
justificación, complementaria, pueda trazarse a la naturaleza técnica y especializada de
la norma administrativa —por el procedimiento y órganos que participan—, pues la
reserva de ley exige como mínimo que el control normativo quede en manos del
legislador democrático, pero no que él regule todas las cuestiones técnicas de una
cuestión compleja. Lo anterior implica que son admisibles constitucionalmente las
normas legales que establecen como conducta infractora el incumplimiento a las
obligaciones establecidas en la ley y en los reglamentos o fuentes administrativas
legalmente vinculantes. Sin embargo, si las obligaciones infraconstitucionales de
naturaleza administrativa no guardan una relación racional con lo establecido en
la ley, sino que contienen un desarrollo normativo incompatible con lo previsto
por el legislador, o bien, se trate de normas administrativas que no encuentren
alguna justificación en alguna racionalidad técnica y de especialización, los
jueces constitucionales deberán declararlas inconstitucionales por violar el
principio de reserva de ley, por sobrepasar los límites del modelo de estado
regulador admisible constitucionalmente.

(….)

141. Sanciones administrativas establecidas por el Estado en el resto de casos.

Finalmente, puede apreciarse una categoría residual, en la que se ubica el resto de casos
de regulación administrativa, lo que, una vez más, no implica que en la jurisprudencia se
puedan encontrar nuevos ámbitos del derecho administrativo sancionador que reclamen
una modulación propia del principio de legalidad.

142. En efecto, con la evolución de las necesidades de convivencia social y la adaptación

del entendimiento de lo exigido por el interés público, el legislador, en ejercicio de sus
facultades legislativas, despliega facultades regulatorias en distintos ámbitos de la
realidad. Algunos contextos de regulación de esta categoría residual guardan
alguna semejanza con aquellos propios del Estado regulador, pues la regulación
pretende superar los inconvenientes de dejar en manos del libre intercambio de

113
los particulares la consecución de ciertos fines, o bien, se pretende superar ciertas
fallas de mercados, aunque se trate de sectores en donde los sujetos regulados no
necesariamente participan como actores activos de un mercado, sino que,
independientemente de su voluntad para participar en un cierto sector, son
sujetos cuya conducta se estima relevante para la consecución de un cierto fin
público valioso, por lo que en esta categoría también se pueden presentar rasgos
del Estado policía, siendo relevante destacar que se trata de supuestos de
regulación híbridos.

(…)

146. En efecto, la concurrencia de los principios democráticos, a que sirve el

sub principio de reserva de ley y el principio de eficiencia, exigido por el fin de
planificación o regulación de área especializada, justifica la existencia de leyes
que, cuando menos, establezcan los marcos generales de regulación de un cierto
sector, en los que se pueden incluir mandatos delegatorios a órganos
especializados, algunas veces autónomos constitucionales, otras veces, insertos en
la administración pública con cierta autonomía de gestión, o incluso, simplemente
a la fuente reglamentaria, para que, a la luz de las pautas contenidas en las leyes,
se emitan normas infra-legales para regular ciertas cuestiones de complejidad
técnica en la medida que sea necesario para para adaptar y no hacer obsoleto el
esquema legal, lo cual se estima indispensable para lograr la realización del fin
planificador o de rectoría económica. Por tanto, no es inconstitucional que existan
preceptos legales que establezcan tipos de sanción administrativa, en los que la
conducta típica se integre con normas de fuentes infralegales, siempre que esa
regulación, vista integralmente, conforme una predeterminación cierta de la conducta
debida que impide la arbitrariedad de la autoridad aplicadora y el legislador conserve el
control de la política pública, al regular los lineamientos generales en la ley de la
materia.

114
147. Tipos administrativos en blanco en el derecho administrativo sancionador.

(…)

149. Así, en materia penal, esta Primera Sala ha definido los tipos penales en blanco
como “aquellos supuestos hipotéticos en los que la conducta delictiva se precisa en
términos abstractos y requiere de un complemento para integrarse plenamente”, las
cuales son inconstitucionales si su integración se debe realizar mediante la remisión a
normas reglamentarias, “pues ello equivale a delegar a un poder distinto al legislativo la
potestad de intervenir decisivamente en la determinación del ámbito penal, cuando es
facultad exclusiva e indelegable del Congreso de la Unión legislar en materia de delitos y
faltas federales”, pero no serán inconstitucionales aquellas normas cuyo antecedente
hipotético se deba integrar con normas comprendidas “en el mismo ordenamiento legal
o en sus leyes conexas, pero que han sido dictadas por el Congreso de la Unión, con apoyo
en las facultades expresamente conferidas en la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos”.

(…)

151.Sin embargo, esta conclusión, como se puede desprender de lo expuesto a lo largo de

este considerando, no se puede transportar al derecho administrativo sancionador, pues
la remisión a fuentes infra-legales no es un vicio de invalidez constitucional en
todos los distintos ámbitos que la integran, pues ubicados en el contexto de uno de
sus ámbitos jurídicos, es necesario considerar la específica modulación del
principio de legalidad exigido por el balance exigido de los valores
constitucionales en juego que cada ámbito exige; en el caso del modelo de Estado
Regulador, el principio de legalidad no exige un grado de satisfacción absoluto el
principio de reserva de ley, ya que la regulación de ciertas cuestiones técnicas requiere
de la coparticipación del Ejecutivo o de ciertos órganos constitucionales autónomos, por
lo que el principio de legalidad sigue teniendo aplicación en sus dos vertientes, pero de

115
forma diferenciada: el principio de tipicidad sigue exigiendo la predeterminación
inteligible de la conducta, sin embargo, el principio de reserva de ley deja de ser
absoluta y pasa a ser relativa.
(…)

156. Con base en lo anterior esta Sala concluye, a fortiori, que si en materia penal
existe una habilitación constitucional para que el legislador pueda diseñar tipos
penales cuyo algunos de sus elementos puedan remitirse a una fuente
administrativa, siempre y cuando el núcleo de la obligación cuyo incumplimiento
constituye la condición de la sanción, sea determinada y precisa y esa remisión
sea exigida por el modelo de Estado regulador, a saber, la existencia de una
regulación especializada y técnica, también cabe afirmar que el derecho
administrativo sancionador puede desarrollarse legislativamente bajo un
principio similar, esto es, el principio de que son constitucionalmente legítimos los
tipos administrativos establecidos en las leyes que sean precisos y claros, mediante
remisión relativa a fuentes administrativas cuando ello sea necesario para la
consecución de un modelo regulatorio.

158. De la exposición hecha, cabe desprender que el derecho administrativo sancionador

tiene distintas manifestaciones y no a todas cabe una idéntica aplicación del principio de
legalidad ni de sus dos sub-principios, pues la Constitución dispone que esa vertiente del
ius punendi tenga distintos fines constitucionales, por lo que es necesario, en primer
lugar, determinar en qué vertiente de esa área del derecho se encuentra, para poder
determinar el grado de exigencia del referido principio constitucional; en otras palabras,
los modelos de Estado policía y de Estado regulador no son excluyentes, sino que
coexisten y dan lugar a la existencia de distintas modalidades del derecho
administrativo sancionador, a los cuales se acomodan los principios constitucionales,
por lo que, se insiste, del área específica del derecho administrativo sancionador
depende la modulación específica del principio de legalidad” (Amparo Directo en
Revisión., 2014, pág. 45 a 59)

116
 Con lo anterior, queda demostrado entonces que en el ámbito del derecho
administrativo sancionador, el principio de reserva de ley penal es de carácter relativo en lo
que refiere a los tipos administrativos en blanco, esto es, será modulable de manera estricta
u absoluta cuando se invoque en una materia de carácter policial; mientras que, será
mínimo cuando se module en una materia regulada, sin embargo resulta menester
preguntar: ¿Cómo se pueden distinguir las autoridades policiales de las reguladoras?, ¿qué
pasa con aquéllas que la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación indicó
que son híbridas?, ¿será verdad que no son excluyentes entre ellas?, por consecuencia,
resulta pertinente concluir este capítulo con la siguiente pregunta: ¿Han conseguido dotar
de mayor seguridad jurídica a los particulares las figuras del Estado regulador y
policial al derecho administrativo sancionador?

CONCLUSIONES.

- El principio de legalidad exige que cualquier acto de autoridad se someta al derecho,

sea judicial, ejecutivo o legislativo.

- El principio de legalidad en el derecho administrativo tiene un carácter binario por

su función: por un lado, acota los actos de la autoridad administrativa a las
potestades que la Ley le otorga; por otro, funciona como un coto vedado para la
innovación, creación o producción normativa en el ordenamiento jurídico.

- La introducción de normas al sistema jurídico (incluyendo lo relativo al derecho

administrativo) puede ser estudiada o sometida a dos criterios de validez: el formal,
que significa la constatación de una serie de hechos o procesos para que la norma
forme parte del ordenamiento jurídico; y el material, que refiere a la adecuación del
contenido de la norma con los principios o valores de la norma fundamental.

117
- En la constitución mexicana, la división de funciones no es absoluta en tanto que los
representantes de las funciones ejecutivas, legislativas y judiciales pueden compartir
en menor o mayor medida las otras funciones. A esa cualidad cooperativa se le
conoce como temperamento.

- Existen diversas formas de introducir normas al ordenamiento jurídico,

específicamente en el derecho administrativo. La Ley es la fuente principal del
derecho administrativo, ya goza de legitimidad democrática plural y es el producto
por el cual se concreta y exterioriza la función legislativa sin más límites que los que
la propia Constitución impone; sin embargo, la función legislativa ha rehuido a su
trabajo delegando de forma extraordinaria su facultad innovadora al ejecutivo
mediante las denominadas leyes marco; amparándose, en la supuesta dificultad
“técnica” de mantener actualizado la materia administrativa.

- El reglamento administrativo es el acto unilateral de carácter general, abstracto e

imperativo emitido por el Presidente, cuya finalidad es especificar el modo en que
una Ley dirigida a la Administración Pública debe ejecutarse o aplicarse por las
autoridades administrativas, sin que éste pueda contrariar, modificar o exceder los
contenidos desarrollados en la Ley a reglamentar.

- La superioridad de la Ley sobre el reglamento es un dogma del Estado Democrático,

tan cierto es lo anterior, que una Ley jamás podrá ser modificada, rebasada o
contravenida por un reglamento; sin embargo, el Legislativo le concedió al Ejecutivo
la facultad de ir más allá de la dimensión del cómo para responder el qué, quién,
cuándo y dónde mediante “artículos marco”, con la justificación de que – a la función
Legislativa— no se le puede exigir que establezca cuestiones pormenorizadas.

- La validez de una norma de rango inferior a la Ley, por ejemplo, el reglamento, los
actos administrativos generales equiparados al reglamento, las normas
administrativas generales etcétera, siempre pueden ser objeto de contraste con los

118
 principios de reserva de ley, supremacía de la ley o subordinación jerárquica,
reserva de reglamento y preferencia de reglamento; sin embargo, la aplicación de
dichos principios para verificar la validez de la normas referidas nunca es absoluta.

- Las normas administrativas generales dictadas en ejercicio de una facultad conferida

por una ley expedida por el Congreso de la Unión a una secretaría de Estado,
constituyen una categoría de ordenamientos que no son de índole legislativa o
reglamentaria; sino que, se tratan de cuerpos normativos sobre aspectos técnicos y
operativos para materias específicas, cuya existencia está validada mediante las
denominadas “cláusulas habilitantes”.

- Es gracias a las “cláusulas habilitantes” que el Poder Judicial de la Federación

comenzó a hablar de la relativización del principio de reserva de ley oponible en el
derecho administrativo.

- La existencia de una reserva de ley relativa para la materia fiscal (que es una rama
especializada del derecho administrativo), permeó en la reserva de ley prevista para
la rama del derecho penal; que, de ser estricta o absoluta en esa materia, cuando es
invocada en la rama del derecho administrativo sancionador; entonces, pasa a ser
relativo dependiendo del órgano de la administración pública frente a quien se esté
invocado (policial o regulador).

- Al legitimar una amplísima facultad para innovar el ordenamiento jurídico inherente

al órgano ejecutivo federal y sus subordinados que no tienen, por lo menos no
constitucionalmente hablando, el principio de legalidad está sujeto a una crisis; ya
que, se ha relativizado en forma negativa el criterio formal sin haber intensificado la
protección del criterio material, lo anterior, justificado a partir de una supuesta
dificultad técnica para regular en la Ley el derecho administrativo.

119
CAPÍTULO 3. AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS POLICIALES Y REGULADORAS: SU
IMPACTO EN LA SEGURIDAD JURÍDICA DE LOS PARTÍCULARES.

La innovación de las garantías el ordenamiento jurídico resulta vital para lograr alcanzar
los fines del Estado, principalmente el bienestar de la comunidad que representa en
general; sin embargo, en algunas ocasiones resulta que los medios procesales (incluyendo
las figuras jurídicas) que los órganos del Estado deciden utilizar para justificar su actuar no
son tan ideales como pudieran llegarse a considerar a priori. Tal es el caso de las figuras del
Estado Regulador y el Estado Policial que la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de
la Nación introdujo al sistema judicial mexicano para tratar de una respuesta a la forma en
la que puede operar o funcionar el principio de legalidad penal (en su vertiente de reserva
de ley) en la rama del derecho administrativo sancionador frente a los criterios de la
eficiencia y eficacia administrativa que demanda el mundo actual (planes elegidos y
obtención de resultados).

Las figuras indicadas no resultan ideales para el fin que perseguía la Primera Sala
(modular el sub principio de reserva de ley) toda vez que no existe –hasta el momento—
una claridad objetiva sobre la estricta diferenciación entre la autoridad policial y la
reguladora como las identificó, ello es así, si se considera que las mismas no son resultado
de un lenguaje estrictamente jurídico administrativo; esto es, la sentencia de amparo
directo en revisión 3508/2013 citada en el capítulo anterior tiene una relación más íntima
con la ciencia social de la economía que con la ciencia jurídica, siendo ésta última en donde
la seguridad jurídica resulta el fin programático que nunca termina de buscarse; mientras
que, en la economía se busca hacer frente a la escasez de bienes y servicios, bien lo observa
el maestro Roberto Drómi:

“La seguridad jurídica está sobre todo asegurada por una justicia independiente. La
seguridad jurídica tiene en los jueces a su abogado natural. Sólo con jueces verdaderos

120
 se pueden vivir tiempos de seguridad jurídica asegurada, donde funciona la cosa juzgada
judicial, la estabilidad de los actos y contratos, la impugnabilidad del obrar público y el
control de constitucionalidad” (Dromi, 2006, pág. 137)

El bien común, como ratio essendi de un Estado, no puede estar por encima de la
seguridad jurídica, por el contrario, ambos valores exigen que exista un límite a la libertad –
facultad para elegir y/o hacer— de los particulares, esto es, a los derechos fundamentales
que la constitución les reconoce; mientras que, a la par, también exigen que al Estado le sea
reconocida su condición de autoridad –facultad de mandar o gobernar— que se expresa
mediante el poder (capacidad de decidir y accionar, imperium y dominium) situación que
será limitada por la competencia para hacer; de suerte que, como resultado de esa esa
relación dialógica, el Estado en su conjunto debe encontrar el punto de equilibrio. (Dromi,
2006, pág. 129 a 189)

In fine, dicho equilibrio dependerá siempre de un Juez y su competencia para decir el

derecho bajo la guardia incansable de la siguiente premisa: “La autoridad sin límites es la
muerta de la libertad. La libertad sin límites es muerte de la autoridad y de la propia libertad”
(Dromi, 2006, pág. 131)

Bajo las consideraciones previamente planteadas, es decir, siempre atendiendo a la

condición de equilibrio entre libertad y autoridad, en el presente capítulo se propone
alcanzar los siguientes objetivos:

Primero, se definirá qué es la rectoría económica del Estado Mexicano y cuáles son
sus campos de acción a partir de la transformación del Estado en el sistema de
producción capitalista.

Segundo, se determinará que tanto la autoridad administrativa policial, como la

reguladora, ejercen una función de vigilancia o fiscalización y un función innovadora
del ordenamiento jurídico; sin embargo, su verdadera diferencia estriba en

121
 condiciones objetivas de mera legalidad que la Primera Sala de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación dejó de observar cuando las introdujo en el sistema jurídico
mexicano; y por último,

Tercero, se acreditará que al no haber definido las consideraciones objetivas para

distinguir una autoridad de otra en la sentencia de amparo directo en revisión
3508/2013, se dejó a los jueces mexicanos una amplísima facultad interpretativa que
arremetió a la seguridad jurídica de los particulares, al existir sentencias en las que
flagrantemente se confunde a una autoridad policial como reguladora con el posible
efecto de que la modulación del sub principio de reserva de ley sea mínima y no
estricta.

1. Sobre la rectoría económica del Estado: Una breve reflexión a través de los
fundamentos de las ciencias económicas y jurídicas.

1.1. Sobre la ciencia de la Economía y los sistemas económicos históricos

Antes de poder hablar sobre la rectoría económica del Estado, es necesario dar un
acercamiento somero al contexto histórico y social en el que se desenvuelven los conceptos
principales de dicho tema, esto es, la economía y el Estado.

Para sustraer de la realidad un concepto como el de la economía, es importante

poder entender qué estudia la economía. Al respecto, dicha ciencia estudia los hechos
económicos y los actos económicos,144 los primeros, son aquéllas actividades sociales que los
hombres realizan para obtener los medios necesarios para satisfacer sus necesidades
(producir, distribuir y consumir); mientras qué, los segundos, son actos conscientes del
hombre para satisfacer sus necesidades, la distinción entre los primeros y los segundos

144Una serie de actos económicos concatenados entre sí, dan lo que se llama “actividad económica”. Las
principales actividades económicas son el sector agropecuario, industrial y de servicios; éstas en su conjunto
pueden diferenciar un sistema económico como se verá más delante.

122
recae en un solo elemento, la conciencia del ser humano sobre sus necesidades (biológicas,
psíquicas y culturales) y la forma en la que las satisface resolviendo los problemas
económicos; esto es, respondiendo a los dilemas de qué producir, cómo producir, cuánto
producir, para quién producir y dónde producir utilizando los factores de producción.
(Méndez Morales, 2009, pág. 6 a 9)

Los factores de producción, en el dilema económico son: La tierra o elementos

naturales que intervienen en el proceso de producción; El trabajo o actividad económica
consciente que desarrolla el ser humano para transformar los elementos naturales en
bienes que satisfacen sus necesidades cuya remuneración es el salario; El Capital o recursos
económicos susceptibles de reproducirse que ayudan a la producción; La organización, que
es el acto de dirigir, organizar y sistematizar el proceso productivo; El conocimiento como
insumo de la organización en la “sociedad del conocimiento” en donde este factor es el más
importante; ya que, se puede reproducir, almacenar, proteger y utilizar en los procesos de
producción y comercialización. (Méndez Morales, 2009, pág. 9)

En suma, los hechos económicos, los actos económicos, los problemas económicos,
así como los factores de producción en su conjunto forman lo que es la realidad económica,
que está integrada en su “sistema económico o modo de producción”, que es precisamente la
organización que cada sociedad asume históricamente para satisfacer sus necesidades.

Bajo esas premisas, el autor Méndez Morales define a la economía como: “Una
ciencia histórica y social, porque estudia cómo se han organizado las sociedades a través del
tiempo para satisfacer sus necesidades”; que atiende a una corriente objetiva basada en la
visión del materialismo dialectico que plantea que la materia está en constante cambio lo
que permite explicar el desarrollo de una sociedad y su pensamiento, mientras que, por
otro lado, las corrientes subjetivistas o formales145 explican los hechos y fenómenos

145A saber, la lógica formal se desarrolla principalmente en lo “ideal”, su método es más inductivo, lo que
significa que va de lo particular a lo general y tiene como base los tres principios de la lógica formal: El
principio de identidad (los fenómenos se observan tal como son, esto es A es A), el principio de no

123
económicos tal y como ocurren, sin cambios (Méndez Morales, 2009, pág. 14), por ejemplo,
una definición de la economía que atienda más a la corriente subjetiva sería la siguiente: “la
economía estudia cómo los agentes económicos –los hogares, las empresas y los gobiernos—
usan sus recursos escasos para especializarse en la producción e intercambiar y consumir
bienes y servicios de acuerdo con el sistema económico prevaleciente” (Gregory, 2009)

En esta investigación se optó por entender a la economía a través de la corriente

objetiva (materialismo dialéctico) ya que se piensa que dicha ciencia pueda aportar más
que la corriente subjetiva al analizar los hechos y fenómenos de forma deductiva; esto es, de
lo general a lo particular estudiando el conflicto material que la sociedad ha vivido en el
desarrollo de diversos sistemas económicos o modos de producción a través de su historia.
Bajo ese tamiz, se tiene que por modos de producción se puede entender:

“…la interrelación dialéctica que existe entre las fuerzas productivas y las relaciones
sociales de producción…Las fuerzas productivas son elementos materiales y humanos
que hacen posible la producción; y conforman la capacidad de producción de la
sociedad….se encuentran integradas por la fuerza de trabajo y los medios de
producción,…la fuerza de trabajo es la capacidad física y mental de los hombres para
realizar un trabajo. La fuerza de trabajo es la capacidad de los hombres para producir.
Los medios de producción son todos los elementos materiales que hacen posible la
producción. Se encuentran integrados por objetos de trabajo (aquéllos sobre los cuales
actúa la fuerza de trabajo) y los medios de trabajo (los elementos que permiten realizar
un trabajo….Históricamente se ha observado que las fuerzas productivas actúan sobre
las relaciones sociales de producción….Las relaciones sociales de producción son
aquéllas que se establecen entre los hombres durante el proceso productivo; su
característica principal es que no dependen de la voluntad humana. Así el esclavo no
escoge ser esclavo y el siervo nace siervo. La relaciones de producción dependen de la
época en que se vive” (Méndez Morales, 2009, pág. 38 y 39)

contradicción (los fenómenos son determinados y no pueden tener nada que los contradigan A es A o no A); el
principio del tercero excluido (dos negociaciones de hecho afirma algo, por ejemplo A no es no A).

124
 Durante la historia de la humanidad han existido diversos sistemas económicos con
diversas relaciones sociales de producción que generaron lo que la teoría económica conoce
como el excedente económico, que es el resultado del aumento de la productividad que
satisface más de la necesidad y que permite su acaparamiento. Los sistemas económicos
globalmente reconocidos son:

(a) La comunidad primitiva en donde no existía la propiedad privada ni las clases

sociales, lo que significa que no existía la explotación del hombre por el hombre sino
una comunidad en la que todos participaban para resolver los problemas
económicos satisfaciendo sus necesidades básicas;

(b) El modo asiático de producción, cuya diferencia con la comunidad primitiva radica en
que en este sistema sí existió la explotación del hombre por el hombre mediante el
surgimiento de una clase social dominante sujeta a un déspota que elevó la técnicas
planificadas de agricultura, ganadería y pesca; cuyo poder, radicaba en la posibilidad
de acaparar el “excedente económico” que es resultado de un incremento en la
producción destinada a la satisfacción de necesidades básicas mediante el cobro de
un tributo;

(c) El esclavismo (cuyos principales exponentes fueron los griegos y los romanos), en
donde los medios de producción tecnificados eran acaparados por una clase social
denominada “esclavista” mediante la propiedad privada, mismos que desarrollaron
ampliamente la filosofía, las artes, las matemáticas y otras ciencias al tener el tiempo
para ello en consideración a que acaparaban el producto y también controlaban a los
productores puesto que poseían el derecho de propiedad sobre seres humanos que
pertenecían a una clase social denominada “esclava”; misma que, carecía de medios
de producción y que no elegía ser esclava, sino bien, nacían con esa carga. Este
sistema permitió ampliamente el comercio dando origen a los “mercaderes”, quienes

125
 comenzaron a utilizar la moneda como medio de intercambio de valores
(productos);

(d) El feudalismo es un sistema económico que surge a partir la desaparición del

esclavismo y se desarrolla durante la edad media en Europa, lo anterior, como
consecuencia de las invasiones militares y el reparto de tierras o feudos que los jefes
militares realizaron a sus súbditos leales.

Los feudos constituyen grandes porciones de tierra que pertenecían a un señor

Feudal (clase social) que entregaba las tierras a campesinos o siervos (clase social)
para que éstos las trabajaran a cambio del pago de una renta o tributo y protección,
la diferencia con el esclavismo; es que, si bien el siervo tampoco era totalmente libre,
no le pertenecía al señor feudal; sino que, estaba ligado o sujeto a la tierra, por lo
que, si algún otro señor feudal la adquiría, por resultado, el siervo asentado en ella
entonces pasaba a ser servidumbre del adquirente.

En este sistema el siervo producía lo necesario para su subsistencia y, el resto del

trabajo y su producto era para cubrir las exigencias del Señor, así mismo, en un
inició la producción era totalmente interna y no había comercio con otros Feudos, es
decir, no se producían mercancías (bienes para intercambio) sino productos de
consumo propio, sin embargo, poco a poco, se fomentó la producción mercantil
simple en las afueras de los Feudos en lugares llamados “burgos” (antecedentes de
las ciudades) por una nueva clase social denominada “burgueses” que poseía medios
de producción y a su vez contrataba el trabajo personal para producir mercancías
mediante la manufactura (proceso hecho a mano); es decir, se fomentó la producción
de mercancías para el intercambio, dándose así los inicios del capitalismo.

(e) El origen del capitalismo tiene sus bases en varias circunstancias, a saber, la
existencia de revoluciones burguesas que derrocaron a los señores feudales y su
poder absoluto, descubrimientos geográficos, desarrollo del pensamiento

126
 antropocéntrico por encima del teológico (renacimiento), la creación de mercados
locales, regionales y nacionales, amplio desarrollo del comercio en las ciudades, así
como financiamiento de grandes capitales para generar grandes producciones de
productos.

El capitalismo es pues un sistema económico en el que una clase social denominada

“burguesía o empresariado” tiene la propiedad privada de los medios de producción
(capital) y la elaboración de mercancías depende a su vez de otra clase social
denominada “proletariado” que vende su fuerza de trabajo al burgués para que éste
le permita trabajar y/o transformar sus medios de producción en mercancías que
serán intercambiadas por valores monetarios que significan ganancias personales
para el burgués. En este sistema no importa la satisfacción de las necesidades
sociales, sino bien, el acaparamiento personal del capital.

En este sistema existe una anarquía total sobre el dilema económico, dicho de otra
manera, los capitalistas deciden qué producir, cómo producir, cuánto producir,
dónde producir y para quién producir atendiendo a su objetivo final que es la
obtención de ganancias en sacrificio de las necesidades sociales; aún y cuando, la
persecución de esa meta siempre culmina en las crisis de los ciclos económicos.146

La crisis del ciclo económico natural pueden ser entendidas como aquéllas
circunstancias en donde se acentúan las contradicciones capitalistas; pues existe la
sobre producción de unas mercancías por encima de la demanda; mientras que, a la
par de dicha situación, se hace evidente la falta la producción de mercancías en otras
ramas, por lo que, existe una imposibilidad real para vender las mercancías sobre
ofertadas, luego, las empresas quiebran al no poder recuperar las inversiones para
continuar con la oferta de sus mercancías, lo que por consecuencia lleva al

146En los ciclos económicos también existen otras facetas como la rescisión, la depresión, la recuperación y el
auge.

127
 incremento del desempleo terminando en el despido de los proletarios, campesinos,
etcétera.

(f) Por último, está el socialismo como medio de producción antagónico al capitalismo
que puede ser estudiado históricamente en los diversos países en donde imperó, por
ejemplo, háblese del socialismo soviético, chino, polaco, cubano etcétera. Este
sistema contempla relaciones sociales de producción cooperativas y de ayuda
mutua, en donde se proscribe la propiedad privada de la clase burguesa dejándola en
manos del Estado para que éste se encargue de redistribuir la riqueza entre la
sociedad, por lo tanto, el producto del trabajo cooperativo deriva en la producción
de satisfactores en beneficio de la sociedad y no en ganancias para una clase social
privilegiada, desapareciendo –en teoría— la explotación del hombre por el hombre,
cabe destacar que aún y cuando los medios de producción son de propiedad social –
administrados por el Estado— aún existe la propiedad privada sobre los objetos
personales.

En teoría, el objetivo final del socialismo es que desaparezcan las clases sociales, lo
cual se logra mediante una economía planificada por el Estado, esto es, el Estado
proyecta la respuesta al dilema económico de qué producir, cómo producir, cuánto
producir, dónde producir y para quién producir en pos de satisfacer las necesidades
de una sociedad, por lo tanto, en dicho sistema –teóricamente— no existen las crisis
económicas cíclicas (Méndez Morales, 2009, pág. 37 a 65).

Expuestos los sistemas económicos históricos y sus fundamentos esenciales,

entonces, se precisa que a esta tesis únicamente le importa analizar al sistema económico
capitalista y su relación con el Estado en consideración dos circunstancias: La primera es
que actualmente –salvo algunas excepciones— es el sistema de producción imperante en la
aldea global y la segunda, subyace en que México se desarrolla bajo dicho sistema con
algunos tintes del sistema socialista, por consecuencia, resulta importante hacer la

128
siguiente pregunta, ¿cuál ha sido el papel del Estado dentro de los sistemas
económicos históricos?

1.2. El Estado y los sistemas económicos históricos

A lo largo de esta investigación se ha hablado en muchas ocasiones sobre el “Estado”,

sin embargo, no se ha conceptualizado al mismo, por lo que, toca el turno de ahondar en la
figura con el objetivo de entender qué es, cómo llegó a existir y por qué resulta vital
entender su relación con los sistemas económicos históricos globalmente aceptados.

El Estado puede ser visto como la institución política y jurídica que legitima la
facultad o potestad –institucionalizada— que una clase social tiene para mandar
válidamente a otra en una relación social de producción capitalista o socialista, en palabras
de Mario de la Cueva, citadas por Valls Hernández y Matute González, se puede considerar
al Estado como: “la organización política que, con carácter permanente, distingue entre los
que mandan y los que obedecen, es decir, como una estructura genérica de dominación
legítima de unos seres humanos, con el fin de ordenar y potenciar la vida de las sociedades
capitalistas,…” (Valls Hernández & Matute González , 2003, pág. 13)

El Estado puede ser visto como la forma en la que las sociedades capitalistas
entablan las relación de poder y libertad a las que refiere Max Weber y el Maestro Dromi;
las relaciones de dominio legítimo y obediencia de las que habló Carlos Marx; o como un
medio que institucionalice las relaciones de solidaridad y subordinación en la búsqueda de
un fin común como el bienestar de la sociedad en su totalidad de acuerdo con
contractualitas de la talla de Thomas Hobbes y Juan Jacobo Resseau etcétera. (Valls
Hernández & Matute González , 2003).

Así bien, el Estado puede ser visto únicamente por su aspecto formal, esto es, por sus
elementos físicos sin que al efecto valga redundar en la idea política imperante o el tiempo y

129
momento en que se gestó, tal y como lo hacen los autores George Jellineck y Hans Kelsen,
cuyo principal énfasis está en los elementos objetivos y el halo jurídico que los rodea,
Miguel Galindo Camacho dice:

“En consecuencia, se puede afirmar que el Estado tiene elementos esenciales objetivos,
subjetivos y jurídicos que están representados por seres y objetos de distinta naturaleza
y para probarlo basta precisar que el territorio, elemento físico material del Estado, es
considerado también como elemento formal del mismo, como ámbito de validez jurídica,
según lo sostiene Hans Kelsen, o el ámbito del ejercicio de la soberanía como lo afirman
los constitucionalistas……citaré la definición de George Jellinek: El Estado es el conjunto
de hombre asentados en un territorio determinado y dotados de poder jurídico
originario” (Galindo Camacho, 1995, pág. 43)

En suma, en esta tesis se considera que el Estado debe ser visto como un producto
social histórico fijado en un tiempo y espacio que refleja la voluntad económica y política de
las personas que se involucran y controlan la persecución del bien común mediante la
institucionalización legítima del poder y cuyos elementos formales y materiales previstos
en una norma son: la población con libertad limitada; el territorio debidamente lindado; el
gobierno y/o autoridad con poder delimitado mediante la organización y distribución de
funciones.

Se justifica la decisión de ver al Estado de esa forma, ya que dicha institución se

exterioriza principalmente (no limitativamente) mediante la Administración Pública,
misma que puede ser fácilmente clasificada como policial o regulatoria conforme a las
distintas funciones que han desempeñado en los sistemas de producción históricos –
específicamente el capitalista— a partir de diversas corrientes o teorías del pensamiento
económico que influyeron en la realidad política del Estado; permitiendo que, éste, a su vez,
evolucionara en etapas como como el Estado Absolutista, el Estado Liberal (Estado de
derecho), el Estado Social Democrático y/o Centralista (Estado Social de Derecho) y el
Estado Neoliberal, mismos que se desarrollan a continuación.

130
1.2.1 Estado-Absolutista en el sistema económico feudal: El pensamiento de los
mercantilistas y los fisiócratas.

En el sistema de producción feudal de los siglos XIII, XIV y XV se puede hablar de los
inicios del Estado Moderno, ya que además de la relación social de producción denominada
servidumbre (señor feudal y siervo); también comenzó a darse una relación política
denominada vasallaje por virtud de la cual se organizó la relación horizontal entre los
señores feudales y sus siervos; que a su vez, era vertical cuando respondían al monarca
absolutista o totalitario que los controlaba (rey medieval); esto es, existían relaciones
políticas, de producción, territorios y gobiernos que permiten hablar del Estado.

En el momento histórico en donde se comenzó a gestar el sistema económico feudal,

se creó el Estado Nación a partir de una serie de circunstancias propicias para ello.

A saber, se dio la reforma protestante o luterana que pugnada por el ahorro, algunos
reyes y señores feudales comenzaron a acumular tanto capital que demandaron mejores
mercancías generando comercio fuera de sus feudos,147 comenzó a desarrollarse una nueva
clase social; la burguesa (Tercer Estado) que se oponía a la nobleza (Primer Estado) y a la
jerarquía eclesiástica (Segundo Estado) mediante alianzas con el monarca a cambio de
beneficios económicos, se descubrió el nuevo mundo, el Papa y los emperadores perdieron
la influencia sobre grande extensiones territoriales dando ha lugar al nacimiento de varios
Estados Nación que pugnaban por la soberanía impulsada por Jean Bodino (Valls
Hernández & Matute González , 2003, pág. 21 a 24).

En este sistema de producción feudal, la administración pública no es formal, pero

existen sujetos destinados a llevar a cabo funciones de poder, por ejemplo, hay una función

147 Hay que tomar en cuenta que la economía estudia una suerte de escala de necesidades valorizadas, esto es,
la regla indica que cuando satisfaces una necesidad siempre buscarás la sustitución del satisfactor por uno de
mejor calidad.

131
de pura vigilancia y castigo impuesta por el Monarca y al servicio de éste; además, existía
una burocracia hacendaria que exige a los señores feudales y burgueses el tributo
respectivo y castigaba su falta de pago con ayuda del ejercito; por tanto, se tiene que el
derecho era el producto caprichoso de una sola persona, la frase más común que puede
resumir el Poder del Estado Absolutista es la del polémico monarca francés Luis XIV que
dijo: L'État, c'est moi (que en español significa “El Estado soy yo”). Al existir pues una
autoridad administrativa en el Estado Absoluto, se puede verificar a que tipo se refiere, esto
es, si es policial o reguladora.

En el caso específico de la burocracia hacendaria no hay equivocación al decir que es

de carácter policial, ya que únicamente se avocaba a vigilar que los señores feudales y los
siervos cumplieran con el tributo respectivo (limitación a la libertad personal de propiedad
económica) y en caso de incumplir con el pago del tributo (obligación que es de orden
público al ser la voluntad del Estado la del Rey); entonces, existía un castigo (Ius puniendi).
Sobre ese tenor, se coincide con el Maestro Roberto Dromi cuando dice:

“Las limitaciones a los derecho individuales, en razón del interés público, se denomina
policía y poder policía. Dentro de la función administrativa se inserta una modalidad de
obrar, de contenido prohibitivo y limitativo, llamado policía. Dentro de la función
legislativa se incorpora una modalidad reglamentaria de derecho llamada poder
policía”

De hecho, es tan asertiva la idea del maestro Roberto Dromi, que la actividad policial
puede resumirse de la siguiente manera: “Toda autoridad policial es administrativa, pero, no
toda administración es policial”.

Continuando, se tiene que durante los siglos XVI y XVII las principales ideas del
mercantilismo fueron de nacionalismo, intervención fuerte del Estado o Monarca en la
economía; por ejemplo, se da la imposición de aranceles a las mercancías provenientes del
comercio exterior con otros reinos, se consideran de alto valor los metales preciosos, se

132
desarrolla el comercio exterior, se pugna por la explotación de colonias para la obtención de
materias primas; por lo tanto, se considera que comienza propiamente la primera etapa del
capitalismo y sus principales exponentes son: Jean Bodino, Gerald Malynes, Eduardo
Misselden, Antonio Sierra y Tomás Mun. (Méndez Morales, 2009, pág. 71 y 72)

A partir de lo anterior, se puede observar que en el Estado Absoluto también hay

atisbos de una actividad administrativa regulatoria,148 toda vez que el Rey ejerciendo su
poder absoluto (legislativo, administrativo y judicial) determinaba en algunos casos la
imposición de aranceles a las mercancías provenientes de otros reinos a fin de equiparar el
precio de los mismos con el nacional o interno; luego entonces, existía una verdadera
intervención Estatal para disciplinar una falla del mercado en un área estratégica; esto es, el
comercio exterior en relación con el comercio interno, sin embargo, esa regulación no es
limitada o ajustada a una norma legal, por lo que, más que regulación se habla de un
intervención caprichosa a la que se puede denominar como “regulación primitiva”.

A finales del siglo XVII y durante casi todo el siglo XVIII (preámbulo del capitalismo
industrial), en el viejo continente se comenzó a gestar una nueva forma de pensar en
respuesta al mercantilismo. La respuesta fue la escuela de los fisiócratas. Dicha escuela
consideraba que la agricultura era la única actividad productiva real al dar un producto
neto; esto es, solo la naturaleza era capaz de dar un producto continuo (eterno); mientras
que, las industrias, el comercio y los servicios eran actividades estériles en tanto que solo
estaban transformando en mercancía los productos que la naturaleza producía de manera
perene.

En dicha escuela se comenzó gestar el pensamiento de que el mundo –incluyendo las

sociedades humanas— al ser naturales (providenciales) debía regirse más por la razón
natural (universal e inmutable) y no por la intervención del Estado; dicho de otra manera,
se gestó la idea de que el hombre era libre, y como tal, podía hacer con total libertad su

148Esta afirmación tiene un matiz general, pues, en concreto, la administración pública debe estar sujeta al
principio de legalidad, cosa que, al ser la voluntad del rey la norma, entonces éste no existía.

133
voluntad sin la intervención de la autoridad; excepto que, aquélla –la autoridad—
interviniera solo para defender (no limitar) esa libertad, comenzando a romper con el
monarca absoluto que no reconocía ninguna otra libertad a la que el concedía cuando
quería, como quería y hasta el momento en que determinaba lo contrario. (Méndez Morales,
2009, pág. 72 a 74)

La teoría fisiocrática trabajó con el descubrimiento del “excedente” llamado produit

net, se habló del trabajo productivo (que produce excedente) y estéril (que no produce
excedente); la agricultura era la única actividad que producía excedente, por lo tanto, la
industria era una actividad económica estéril y existieron tres clases sociales: (a) el
terrateniente, los agricultores (que producían la riqueza) y los artesanos a los que se
consideraban una clase estéril; pero, la principal idea de esta teoría es que la sociedad está
regida por un orden de estricta naturaleza y, por lo tanto, el Estado no debía intervenir, el
principal exponente de esta teoría es Francois Quesnay con su obra “El cuadro económico”
y sus discípulos fueron Turgot, Mirabeau y Mercier de la Riviére.

1.2.2. El Estado-Liberal en el capitalismo industrial: el pensamiento económico de los

clásicos y los marxistas.

Como ya se mencionó con anterioridad, a finales del XVIII el Estado Absoluto constituido
principalmente por el Rey comenzó a sufrir el desprecio de la clase burguesa que
demandaba mayor seguridad (saber a lo que debía atenerse cuando actuaba de una u otra
manera) consagrándose así sus derechos naturales de libertad y propiedad (liberalismo
social); constituyéndose una nueva clase de pensamiento económico denominado “clásico”
que se superpone a la escuela fisiocrática.

La superposición referida se da cuando la escuela clásica estima que la verdadera

riqueza está en los siguientes elementos: libertad personal, propiedad privada, así como la
iniciativa y propiedad privada de empresas (liberalismo económico); dándose hechos
históricos como el desarrollo de la revolución industrial (producción de mercancías en

134
masa y renovación de los medios de transporte), la independencia de los Estados Unidos de
América que comenzó cuando los colonos tiraron el té al mar dando lugar a la modificación
del colonialismo y la revolución francesa, cuyo principal símbolo es la decapitación del
monarca absoluto.

Los principales precursores de este pensamiento son Adam Smith, David Ricardo y
Tomás Roberto Malthus, sin embargo, se destaca el pensamiento económico de Smith de la
siguiente forma:

“Smith afirmaba que cada capitalista al buscar su propio beneficio buscaba el de los
demás, por lo que no se requería de la intervención del Estado en la economía. Pensaba
que la economía estaba regida por una “mano invisible”; es decir, tenía un orden
natural, por lo cual el Estado no debía intervenir en asuntos económicos. Asimismo,
afirmaba que las actividades del Estado debían reducirse al mínimo y su política era
propiciar el laissez faire, laissez passer (dejar hacer, dejar pasar).” (Méndez Morales,
2009, pág. 75)

De lo anterior, se destaca lo que se llama “el liberalismo económico” o “Laissez Faire”

que defiende la libre competencia del mercado, donde se pregona que el Estado solamente
está para proteger a un individuo de otro (impartición de justicia); lo cual, paradójicamente
redunda en la protección del que tiene respecto del que pretende tener, esto es, el Estado
protege la propiedad privada del que la tiene frente al que no la tiene; así mismo, el Estado
debe sostener las instituciones públicas que están al servicio de los que tienen; esto es, el
departamento de justicia como institución pública debe existir para impartirle justicia a los
que tiene propiedad privada,149 por último, el Estado solamente debe crear infraestructura
pública que permita a las empresas hacer sus negocios.

149Un ejemplo brutal de la actividad del Estado frente a los desposeídos de ese tiempo está en la novela de los
miserables de Víctor Hugo, donde un ciudadano francés (el mítico Jean Valjean) es condenado a prisión por un
periodo de cinco años al romper una ventada por hogazas de pan, siendo pues, que al intentarse fugar su
condena se amplió por un tiempo de diecinueve años.

135
 El Estado liberal (que deja hacer y deja pasar) se creó como un traje a la medida de la
clase burguesa en donde ellos participan en la elaboración de la Ley, se habla entonces por
primera vez de la separación de funciones (poderes) frente al absolutismo; donde, se pugnó
porque el derecho natural fuera convertido en razón mediante la norma, creando así el
“Estado de derecho” que significó la sujeción de la autoridad a la norma, en otras palabras,
el triunfo del positivismo jurídico. Al respecto, Elías Díaz, citado por Valls Hernández y
Matute Gonzáles nos dice:

“La características generales corresponden, como exigencias más básicas e

indispensables, a todo auténtico Estado de derecho pueden concretarse
fundamentalmente en las siguientes notas: a) Imperio de la ley: ley como expresión de la
voluntad general; b) División de poderes: legislativo, ejecutivo y judicial; c) Fiscalización
de la administración: actuación según ley y suficiente control judicial; d) Derechos y
libertades fundamentales: garantía jurídico-formal y efectiva realización material.”
(Valls Hernández & Matute González , 2003, pág. 36)

En este espacio y tiempo, el Derecho administrativo no solo busca lograr los fines del
Estado Nación (subsistir), sino bien, acota sus funciones a la Ley, esto es, se regula la
intervención del Estado para el efecto de que los derechos individuales sean la frontera de
la actuación de la autoridad. Al respecto, el Estado Liberal se preocupa por no inmiscuirse
en la penumbra de la economía individualista; por lo tanto, se despreocupa de la
desigualdad que comenzó a gestarse al permitir que unos cuantos se enriquecieran a costa
de otros. (Valls Hernández & Matute González , 2003, pág. 29 a 33)

Bajo ese sentido, se tiene que en esta etapa la función administrativa es

principalmente policial; ya que, ésta se dedica únicamente a vigilar el respeto a la propiedad
privada (seguridad) y a mantener el orden público en situaciones de salubridad y
tranquilidad en pro de los capitalistas, mientras que no tiene nada de regulatorio, pues se
busca:

136
 “Evitar la intervención del Estado en los aspectos del desarrollo económico, a través de
la participación activa de los particulares en los aspectos de la economía, dejando al
Estado el papel de simple vigilante del proceso económico sin facultades de marcar la
rectoría económica del Estado” (Galindo Camacho, 1995, pág. 49)

Como se anticipó, esto llevó a una tragedia consistente en que el mercado no se

reguló así mismo, es decir, la “mano invisible” o justificación de la autosatisfacción personal
por encima de la sociedad en general llevó a grandes brechas de desigualdad en las que
unos cuantos poseían las riquezas y privilegios del capitalismo industrial a costa de la
pobreza e ignorancia de aquella clase social miserable que solo tenían su trabajo a ofrecer
como mercancía (proletariado); dando lugar a una nueva cosmovisión del mundo que
conjunta el pensamiento filosófico clásico alemán (dialéctica de G. Hegel y materialismo de
J. Feurbach), la economía política inglesa (A. Smith y D. Ricardo) y el socialismo utópico
francés (Ch. Fourier, H. Saint Simon y R. Owen) denominada “Marxismo”. En palabras de sus
principales exponentes Carlos Marx y Federico Engels tomadas de su obra “Manifiesto del
partido comunista”, citadas por Valls Hernández y Matute González:

“Un fantasma recorre Europa: el fantasma del comunismo. Todas las fuerzas de la vieja
Europa se han unido en santa cruzada para acosar a ese fantasma: el Papa y el zar,
Maternnich y Guizot, los radicales franceses y los polizontes alemanes…Nuestra época, la
época de la burguesía, se distingue sin embargo, por haber simplificado las
contradicciones de clase. Toda la sociedad va dividiéndose, cada vez más, en dos grandes
campos enemigos, en dos grandes clases, que se enfrentan directamente: la burguesía y
el proletariado” (Valls Hernández & Matute González , 2003, pág. 33)

Lo anterior, trajo como consecuencia que en el siglo XIX,150 el trabajador cansado

irrumpiera en la vida política para hacerse escuchar, demandando al Estado que dejará de

150 Es importante precisarle al lector que a mediados del siglo XIX también surgió una corriente de
pensamiento denominada “Neoclásicos”, sobre la cual no se ahonda, en tanto que los principales exponentes
William Stanley Jevons, Carl Menger, León Walras realizaron trabajos más específicos de la “utilidad marginal”
para llegar a una teoría subjetiva del valor, es decir, estudian relaciones entre cosas y no entre personas.

137
ser un subordinado de los propietarios del capital y la propiedad privada para convertirse
en un servidor de la sociedad, un redistribuidor de la riqueza; en pocas palabras, un
constructor de la igualdad de las clases, dando ha lugar al surgimiento del Estado
interventor y planificador de la economía (propiamente un Estado Regulador incipiente).

La nueva participación del Estado en el mercado dio lugar al surgimiento de una

nueva idea de Administración Pública en la que el Estado arrebataba de las manos de la
iniciativa privada la posibilidad de prestar algunos servicios para ordenarlos y
garantizarlos; expuesto desde otra vista, el Estado sustrae una actividad económica del
mercado por su importancia y trascendencia en la vida social a fin de que sea este quien
planifique su organización y procure su prestación real; a fin de, comenzar a redistribuir la
riqueza, dando lugar al surgimiento del servicio público cuya principal escuela es la
francesa (Valls Hernández & Matute González , 2003, pág. 33 y 34). Al respecto, resulta
ilustrativo lo siguiente:

“El Estado gendarme, el que deja hacer y deja pasar, es incapaz de contener en su seno
movilizaciones sociales que exigen que además de la acumulación de riqueza
indispensable para el desarrollo capitalista, el bienestar, producto de la
industrialización, debe llegar a todos los sectores de la población. Este reclamo se
recrudeció cuando en la Primera Guerra Mundial el ciudadano se convirtió en soldado y
a su regreso de los campos de batalla lo primero que exigió fue la extensión del voto
universal y secreto.” (Valls Hernández & Matute González , 2003, pág. 43 y 43)

1.2.3. El Estado social de derecho o social intervencionista en el capitalismo financiero:

el pensamiento económico de los centralistas y los sociales democráticos

Hasta este momento, solamente se ha hablado del liberalismo clásico y el marxismo

conforme a un estudio de sus clases sociales y las brechas de desigualdad, sin embargo, vale
la pena retomar la visión de Vladimir Ulianov Ilich (mejor conocido como Lenin); cuando
dice que, la segunda fase del capitalismo o como el la llama “El imperialismo o fase superior

138
del capitalismo” (también llamado capital financiero)151 se caracteriza por la unión o fusión
del capital bancario con el industrial llegando a la concentración de la producción y el
capital en grandes empresas monopolistas internacionales que poseen la propiedad de
materias primas de países subdesarrollados que mueven el capital de un lugar a otro en
busca de máximas ganancias al amparo de la protección de los países capitalistas más
importantes (Méndez Morales, 2009, pág. 49 a 51).

Una de las principales causas de la desigualdad fue que la “calculabilidad” de capital

fue tanta, que éste dejó de producir; esto es, una empresa llegó a tener tanto capital que
estaba fijo sin producir ganancias, de igual forma, el banco tenía bastante capital sin que
fuera productivo; por lo tanto, surgieron nuevas relaciones productivas en las que las
empresas traspasaron a los bancos su capital para que éstos jugaran con el mismo a cambio
del pago de un interés (el juego es darlo al proletario a cambio de que éstos en cambio
paguen un interés al banco); por su parte, los bancos empiezan a posicionar su capital
dentro de las empresas mediante la colocación de acciones (títulos valor) a cambio de la
recepción de dividendos o el control de aquéllas, lo cual, evidentemente únicamente genera
riqueza para los capitalistas y banqueros; es por eso, que a esta faceta se le llama
“capitalismo financiero”.

Bajo ese escenario, se tiene que a principios del singlo XX sucedieron en el mundo
dos hechos históricos que dieron origen a dos corrientes de pensamiento en los que el
Estado replanteó sus fines, incluyendo la forma en la que éste debía intervenir o conducir la
economía en dos grandes modelos:

 El primero, es de forma planificada y central, esto es, el Estado se hace cargo

totalmente de la rectoría económica aboliendo la propiedad privada y cualquier

151Lenin se refiera a la primera fase del capitalismo como “libre competencia o pre monopolista”; que se basa
en la competencia entre capitalistas así como en la producción mercantil simple, manufacturera y
maquinizada del siglo XVIII de productos que se distinguen por su costo y calidad, esta faceta termina cuando
la competencia exige a una empresas que se fusionen con otras para poder subsistir creando grandes
consorcios capitalistas.

139
 opinión contraria a dicha dirección (Estado autoritario);152 cuyo origen está en el
triunfo de la revolución Bolchevique en la Rusia de 1917 auspiciada por Lenin y sus
planes quinquenales.

 El segundo, está en la planeación democrática de John Maynard Keynes y su teoría

general de la ocupación, el interés y el dinero, en donde determina que el Estado
debe contribuir con el gasto público en políticas de fomento al trabajo,
redistribución de la riqueza, subsidios153 y seguros de desempleo para generar más
trabajos y a su vez mayor demanda de los bienes ofertados logrado un equilibrio
donde el empleo es igual a la oferta y a la demanda; dando origen al “Estado
presente”, “Estado del Bienestar” o “Estado benefactor” (Levy, 2015).

El modelo propuesto por Maynard no abole la propiedad privada (como sucede en el

socialismo implantado en la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas); sino bien, se
incentiva la producción (y por lógica el empleo) conforme lo necesita el mercado a
partir de la riqueza que supone el presupuesto público; lo anterior, como respuesta a
las grandes crisis económicas de inicios del siglo XX (El desempleo británico surgido
después de la gran guerra y el jueves negro de 1929 donde se desplomó la bolsa de
valores en los Estados Unidos de América).

En suma, de los dos modelos mencionados, se puede decir que: “…la respuesta que
alguna vez dieron Marx y Engels al origen de la desigualdad, quedó desmentida: el origen de
la riqueza no es la propiedad, sino el presupuesto público.” (Valls Hernández & Matute
González , 2003) (Valls Hernández & Matute González , 2003, pág. 43); Aunque, también se

152El Estado autoritario encuentra su límite en la libertad personal de cada individuo, mientras que, un Estado
Totalitario sería aquél que no respeta ese umbral e interviene totalmente en lo público y en lo privado.

153 Por subsidio se entiende a la ayuda que recibe una persona por parte de un organismo oficial para la
satisfacción de necesidades personales.

140
critica ambos modelos en tanto que buscan el crecimiento económico mas no el desarrollo
de las naciones.154

En ambos casos, el derecho administrativo tiene un amplísimo campo de acción al

extender sus brazos en diversas cuestiones de la convivencia social, tales como lo
económico, social y cultural, es decir, el crecimiento de la actividad administrativa fue
exponencial, por ejemplo, en México: “entre 1920 y 1980 el gasto del sector público formal,
solo aquél que se ejerce por los órganos estatales, creció de 21 a 48% del PIB y casi la mitad
correspondía a empresas estatales. Estos sin incluir cifras de gobiernos locales y municipales.”
(Valls Hernández & Matute González , 2003, pág. 63). El Estado deja de ser únicamente
gendarme o policía (limitador de garantías) para convertirse en un Estado social de derecho
(limitador, promotor y administrador de garantías) propiamente intervencionista o
regulador con el objetivo principal de corregir las fallas del mercado advertidas en el
modelo de capitalismo liberal clásico. Al respecto:

“El Estado es un Estado Administrativo….El intervencionismo estatal se enfrenta a la

necesidad de sujetar la economía al imperio del Estado de derecho y para ello asume
funciones diferentes a las típicas y esenciales (policiales), y realiza actividades que en su
origen eran regulados por el Derecho mercantil. Las funciones tradicionales son
reguladas por un Derecho Administrativo identificado con un derecho en forma
primaria y las nuevas funciones por un Derecho administrativo en forma secundaria
propio de la gestión económica. Ambas expresiones del Derecho se encuentran en
cualquier Estado social intervencionista, sin importar el grado de autoritarismo o
democracia de su régimen político.” (Valls Hernández & Matute González , 2003, pág.
57)

No obstante, hay que matizar la dimensión de la intervención en ambos modelos;

puesto que, si bien en un Estado socialista de corte autoritario se justifica la plena

154Al respecto, es una verdad de Perogrullo que una nación se considera desarrollada conforme al nivel de
industrialización en que se encuentra la misma, lo cual, significa calidad de vida para sus nacionales.

141
intervención en la economía; en un Estado social democrático se advierte que una gran falla
de este modelo radicó en una dirección exagerada de la economía al olvidar el principio de
subsidiariedad. ¿Por qué? Porque el Estado del Bienestar solamente interviene cuando los
particulares no pueden desarrollarse por sí solos o no es justo que soporten esa carga; con
la salvedad de que, cuando está corregido el motivo de su intervención el Estado debe
abandonar la dirección y devolverle la tarea a los particulares. En palabras de D.L. Wimer y
A.R. Vining, citadas por Valls Hernández y Matute Gonzáles:

“En este contexto, la justificación económica para la intervención del Estado en la

economía, superación de las fallas del mercado, pierde su carácter dogmático y se
empiezan a identificar las fallas del Estado, que limitan el desarrollo económico y con
estos argumentos se arman ideológicamente quienes identifican la intervención del
Estado como la causa principal de la crisis económica. Así como existen fallas de
mercado tales como la asimetría en la información, el monopolio natural, la necesidad
de bienes públicos, la selección adversa o los mercados incompletos que justifican la
participación del Estado en la regulación o gestión directa de algún proceso productivo
o distributivo, también se han identificado fallas atribuidas a esta intervención, como
son las de representación política, las relacionadas con la arena política o sistemática,
las de regulación, las de financiamiento –ingresos fiscales versus deuda pública—, las de
oferta burocrática, las de rigidez laboral y las de sistemas de información.” (Valls
Hernández & Matute González , 2003, pág. 67)

Un ejemplo claro de lo anterior, es el caso mexicano en la décadas de los 80s y la crisis

petrolera, época en la cual el gobierno (representado en la administración pública) perdió
legitimidad ante la ciudadanía cuando ésta se percató que el Estado del Bienestar solamente
había alcanzado a un grupo social, los trabajadores formales; así mismo, dicho grupo al
percatarse de que los bienes y servicios no tenían un constante crecimiento para ellos,
comenzaron a retractarse de su apoyo a la visión moderna (el todos antes que el yo) para
convertirse en postmodernos (el yo antes de todos); esto es, la consecución del bien
personal (consumo privado) antes que la promesa del bien social igualitario.

142
 Con lo anterior, se puede entender porque en la década de los ochentas se da el
escenario perfecto para el retorno del pensamiento clásico liberal (denominado neoliberal)
en el que la economía planificada del Estado vuelva a dar lugar a la economía regida por el
pleno mercado (oferta y demanda sin la variable empleo inmiscuida por el Keynesianismo).

1.2.4. El Estado neoliberal en el capitalismo tecnológico: el retorno del laissez faire con
el pensamiento neoliberal.

Como se anticipó, en la década de los 80’s algunos autores como: Frederich August Von
Haye y Milton Friedman; actores políticos como Margaret Thatcher primera ministra del
Reino Unido y Donald Wilson Reagan presidente de los Estados Unidos de América; e
instituciones internacionales como el Fondo Monetario Internacional y Banco Mundial
entre otros; optaron por impulsar la aplicación de un nuevo pensamiento económico en el
mundo denominado “neoliberalismo económico”, cuyo concepto es el siguiente: “Doctrina
económica basada en el liberalismo económico, que se opone a la intervención del Estado en la
economía y defiende el libre mercado” (Méndez Morales, 2009).

Esta corriente de pensamiento tenía por objetivo corregir las fallas del mercado sin la
intervención del Estado en un mundo en el que el capital se traslada de un lugar a otro en
tiempo real gracias a los avances tecnológicos de la postguerra, de ahí que se le llame
“capitalismo tecnológico”.

A su vez, dicho pensamiento pugnó de nueva cuenta por el regreso del Laissez faire y
las tentadoras ideas de que el Estado solamente debe garantizar la libre competencia
favoreciendo la libre circulación de mercancías y capitales, cobrar pocos y bajos impuestos,
estimular la apertura del comercio hacia el exterior así como la inversión de capitales
extranjeros en el interior, por último, se piensa que el Estado tiene que abandonar o

143
devolver el desarrollo empresarial al sector privado; todo lo anterior, a fin de lograr el
crecimiento económico (Méndez Morales, 2009, pág. 86 y 87).155

Esta corriente se puede observar en México a partir de 1982 cuando se reformaron los
artículos 25, 26, 27 y 28 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y se
orquestó el primer rescate bancario; así mismo, tiene validez en la venta o reducción de las
empresas paraestatales (por ejemplo Teléfonos de México en los noventas), la
reprivatización de la Banca y el segundo rescate bancario; sin embargo, a nivel mundial:

“Es necesario revisar estas políticas económicas que, basadas en el neoliberalismo, ha

arrojado resultados desastrosos para millones de personas. En efecto bajo el predominio
del libre mercado auspiciado por el neoliberalismo, hoy en día 1 300 millones de seres
humanos sobreviven en la extrema pobreza con menos de un dólar al día, y 40 millones
de personas mueren al año víctimas del hambre y a consecuencia del libre mercado,
situación que se agrava por la globalización neoliberal, que sigue afectando a gran
parte de la población.” (Méndez Morales, 2009, pág. 87)

Lo anterior requiere un planteamiento más profundo y reflexivo, ya que, parece ser,

que por varios años los empresarios/capitalistas esperaron ansiosos a que el Estado del
Bienestar fallara para volver a profanar los huesos del pasado y de esa forma invocar el
espíritu de la mano invisible (volviendo a la fórmula oferta y demanda sin la variable del
pleno empleo de la que hablaba el Keynesianismo); o sea, que el mercado se regula así
mismo, cosa que no sucedió en México o el mundo.

¿Cómo se puede concluir lo anterior? Simple, cuando el neoliberalista por excelencia

de nuestro país Carlos Salinas de Gortari optó por reprivatizar la banca, lo hizo siguiendo
las reglas del neoliberalismo; a saber, dejando un amplísimo margen de libertad a los

155Este pensamiento económico debe ser muy vigilado, pues una de sus premisas es que la inflación (aumento
del precio de los productos en el tiempo) es culpa de la gente de a pie; esto es, al dárseles mayores salarios,
seguridad social y altas compensaciones económicas, éstos tienen un amplio poder adquisitivo, por lo que, al
no existir suficientes mercancías en el mercado; entonces, ellos las encarecen, de hecho, aceptan que exista el
desempleo de unos cuantos, miles o millones en beneficio de otros.

144
nuevos banqueros; dicho de otra manera, el Estado simplemente estimuló la venta de los
bancos y dejó que éstos se autorregularan. Lo que tuvo como resultado que, aquéllos
jugaran con la especulación, se auto entregaran préstamos que nunca pagaron y los bancos
cayeron en la insolvencia arrastrando a todo el país a una crisis (Sandoval Ballesteros,
2011); misma que, es muy parecida a la del 2008 con los créditos hipotecarios que
ofertaban los banqueros de Estados Unidos de América (cuyo rescate fue de nueva cuenta
con presupuesto público); e Islandia, único país en el que los banqueros han sido llevados a
la cárcel por malas prácticas (Pérez, 2011).156

La gran contradicción en los caso indicados, recae en que la elite bancaria (y los
empresarios) exigen que el Estado se aleje del mercado; sin embargo, cuando enfrentan una
crisis cíclica por malos manejos; entonces, exigen que sea el Estado el que los rescate con el
presupuesto público al que todos los ciudadanos contribuyen. Vale citar una reflexión del
caso “FOBAPROA”:

“Si el gobierno hubiese estado realmente preocupado por “proteger” a los ahorradores
habría empezado por distribuir entre los empresarios independiente, los pequeños
inversionistas, comerciantes, o propietario de medianas y pequeñas empresas, la misma
cantidad de “recursos” que destinó a los grandes inversionistas y banqueros. Ninguno de
estos pequeños actores económicos recibió ayuda financiera de ningún tipo o pagares
respaldados por el gobierno a cambio de sus deudas de difícil pago o cobro. Ninguno de
estos actores económicos más vulnerables pudo ser rescatados o sus negocios saneados
para después ser vendidos por respetabilísimos montos a inversionistas extranjeros
como más tarde ocurriría con los grandes bancos” (Sandoval Ballesteros, 2011, pág.
277)

No hay duda de que el Estado debe limitar su intervención (principio de

subsidiariedad); mas, en la actualidad, el Estado además de dirigir, planificar, reactivar y

156Se sugiere la revisión del reportaje de primer plano denominado “Islandia enjaula a sus banqueros” del
periódico el país; en donde el lector podrá ver el oleaje de crisis por materia financiera/bancaria que se ha
dado con el neoliberlismo en varias partes del mundo.

145
estimular ciertas actividades económicas (rectoría económica del Estado); también debe
regular o normar las áreas estratégicas que la experiencia lo obliga a sacar de la vida
privada para considerarles de orden público e interés social para el desarrollo de la nación;
por ejemplo, aquéllas que menciona la ley fundamental mexicana y que refieren a
competencia (monopolios), radio difusión y telecomunicaciones, materia energética
(electricidad, petróleo, gas, energía nuclear etcétera), la actividad financiera y otras que no
están en dicho artículo pero merecen su mención al estar dispersas en la ley fundamental,
verbi gratia, la materia ambiental o el comercio exterior; mientras qué, todas aquéllas
conquistas de índole salarial, laboral, del consumidor, de higiene y seguridad, cultural
etcétera, deben ser simplemente vigiladas para que no exista un retroceso con la legislación
que emite el congreso de la unión y no más.

Dicho de otra manera, en aquéllas materias que el Estado neoliberal considera que
son estratégicas para el crecimiento económico a futuro, desplegará una administración
pública élite que regulará y vigilará la misma mediante el reconocimiento de una amplia
libertad configurativa de normas legales propicias para ello, con la intención de que los
empresarios a los cuales se les concedió el permiso de participar y desarrollar dichas
actividades lo hagan con un ánimo de lucro medido y no entorpezcan el crecimiento
económico de la nación; de ahí que, se entienda la laxitud con la que se maneja el principio
de reserva de ley penal en los procedimientos administrativos sancionadores de dichas
materias; mientras que, en el resto de las conquistas de la sociedad frente al pensamiento
liberal (higiene y seguridad, participación política, protección al consumidor, desarrollo
cultural, seguridad social, vivienda digna etcétera) la administración pública solamente
vigilará que los empresarios no dejen de observar los derechos alcanzados por la sociedad;
aclarando que, en este caso, las autoridades administrativas tendrán una limitada libertad
configurativa de normas legales que estarán sujetas a un escrutinio de la existencia de
cláusulas habilitantes impuestas por el propio legislador democrático.

Dicho lo anterior, entonces se puede concluir este capítulo haciendo las siguientes
preguntas: ¿Existen criterios legales en el ordenamiento jurídico que permitan a las

146
autoridades jurisdiccionales identificar plenamente a una autoridad administrativa
reguladora frente a una policial?, ¿Existen las autoridades administrativas híbridas
es decir reguladoras y policiales?

2. Las autoridades administrativas reguladoras y policiales: su distinción basada en

la legalidad

2.1. Sobre la rectoría económica enfocada en áreas estratégicas: La autoridades

reguladoras con rango constitucionalmente autónomo

Como se anticipó, la facultad para llevar a cabo la conducción o rectoría de la política

económica del Estado Mexicano está prevista en los artículos 25, 26, 27 y 28 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

El artículo 25 indica que al Estado (incluyendo las tres esferas de gobierno y las
funciones ejecutivas, legislativas y judiciales) le corresponderá lograr el desarrollo nacional
de forma integral y sustentable, mediante el fortalecimiento de la soberanía nacional y su
régimen democrático buscando siempre la libertad y dignidad de los individuos, grupos y
clases sociales mediante el fomento de la competitividad y el pleno empleo a partir de la
inversión, la distribución del ingreso y la riqueza, así como el crecimiento económico. Así
mismo, dicho artículo reitera el compromiso del Estado para planear, conducir, coordinar y
orientar la actividad económica nacional mediante la regulación y fomento de las
actividades prioritarias o estratégicas que demanden el interés general, buscando en todo
momento la participación del sector público y el sector privado.157

En el artículo referido se menciona la potestad del Estado para llevar a cabo la

dirección, conducción o rectoría de la política económica del país, específicamente por parte

157 Se sugiere ver el “ANEXO 126”para el contenido del artículo 25 constitucional.

147
del representante de la función Ejecutiva; sin embargo, para identificar la respuesta al cómo
lo hará, es necesario dar un vistazo al artículo 26 de la Carta Fundamental,158 del cual se
desprende que el Estado Mexicano creará el plan nacional de desarrollo con la participación
democrática y deliberativa; es decir, podrá participar cualquier persona, grupo o clase
social y la administración pública quedará vinculado con los objetivos que se planteen
acordes a lo dispuesto por el artículo 3 de la Ley de Planeación; cabe destacar que dicho
plan durará 6 años (coincidiendo con el periodo presidencial) aunque podrá tener
consideraciones y proyecciones a mayor plazo de acuerdo con el artículo 21 de la Ley de
Planeación.159

Para lograr la rectoría económica, la Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos le reconoce al Estado en el artículo 27 que éste tiene el legítimo monopolio de la
propiedad de la tierra y aguas del territorio nacional; y solamente a éste le corresponde el
reparto a los particulares de dichos elementos para que se constituya la propiedad privada;
pudiendo, en todo momento, imponer las modalidades que dicte el interés público e interés
social para aprovechar los recursos naturales con la intención de que toda la sociedad se
beneficie de la riqueza que aquéllos representan, por ejemplo, la celebración de contratos
para la exploración y explotación del petróleo.160

La norma fundamental también le reconoce al Estado en el artículo 28 la posibilidad

de que éste tenga el legítimo monopolio de las actividades económicas estratégicas:161
“…entendidas como aquéllas actividades económicas reservadas para uso exclusivo del Estado,
a través de los organismos y empresas que requiera para su eficaz manejo, que ameritan esa

158 Se sugiere ver el “ANEXO 127”para el contenido del artículo 26 constitucional.

159 Se sugiere ver el “ANEXO 128”para el contenido de los artículos 3 y 21 de la Ley de Planeación.

160 Se sugiere ver el “ANEXO 129”para el contenido del artículo 27 constitucional.

161 Se sugiere ver el “ANEXO 130”para el contenido del artículo 28 de la norma fundamental.

148
categoría por razones de interés general necesario para el desarrollo económico del país…”; 162
tales como, correos, telégrafos, petróleo y demás hidrocarburos, petroquímica, electricidad,
financiera entre otras que definan las leyes del Congreso de la Unión y que podrán ser
explotadas por los particulares mediante una concesión; al respecto, queda claro que el
Estado Regulador atiende áreas o necesidades muy específicas.163

Lo relevante para esta tesis, es que el artículo 28 también mandata la creación de

distintos organismos constitucionales autónomos y reguladores de materia energética: Los
primeros pueden ser el Banco Central, la Comisión Federal de Competencia Económica y el
Instituto Federal de Telecomunicaciones164 a los cuales se les faculta para que regulen
(normen) lo necesario en las materias de su competencia a fin de que se logre la eficiencia
en las mismas; los segundos, son la Comisión Nacional de Hidrocarburos y Comisión
Reguladora de Energía.

Bajo ese tenor, es menester indicar que aquí se aumenta un rubro más de normas a
las que se hizo referencia en el capítulo 2 de esta tesis pues; los Órganos
Constitucionalmente autónomos referidos tienen la facultad de introducir normas al
ordenamiento jurídico mexicano y, la forma en la que los principios de legalidad
administrativa se pueden invocar para validar dicha introducción adquieren matices
especializados y diferenciados de todos los antes comentados. Esos matices son:

 La potestad regulatoria de los organismos constitucionales autónomos referidos se

cataloga como “discrecional” ya que se les reconoce la facultad para introducir al

162La noción de área estratégica referida se encuentra en la tesis 2a. XLIV/2017(10a.), misma que se puede
consultar en el “ANEXO 131”.

Lo anterior se puede verificar en la Jurisprudencia P.J. 46/2015 (10a.), misma que se puede consultar en el
163

“ANEXO 132”.

164 Se sugiere la revisión de la Jurisprudencia P.J. 43/2015 (10a.) contenida en el “ANEXO 133”.

149
 sistema jurídico mexicano “normas de carácter general” autónomas; es decir, que no
tengan fundamento en una Ley. 165

 Del principio de legalidad administrativa y sus sub principios (división de poderes,

subordinación jerárquica y reserva de ley); solamente resulta oponible la
subordinación jerárquica, puesto que:

(a) En áreas estratégicas, el Congreso de la Unión y los Órganos Reguladores

comparten una facultad creadora de normas compartida; por lo que, el principio
de división de poderes (funciones) no es absoluto. En ese sentido, la frontera
entre una facultad y otra debe construirse caso por caso en la búsqueda de un
balance tal y como se verá más delante.166

(b) A los Organismos Reguladores les fue reconocida en la Norma Fundamental una
facultad innovadora del ordenamiento jurídico de carácter ad intra y ad extra
siempre que esté dentro de su ámbito de competencia: la primera significa la
posibilidad de emitir sus estatutos orgánicos; la segunda refiere a la facultad
material para regular (normar) el sector de su competencia.167

(c) Se ha reiterado que en el caso de que el Legislador Democrático hubiese

legislado en una ley algún tema referido a una área estratégica; entonces, la
norma de carácter general que emita el Órgano Regulador deberá subordinarse a
la Ley; mientras que, si el Legislador no legisló nada; entonces, la norma de
carácter general tendrá plena validez, lo que permite concluir como funciona en
este caso el sub principio de legalidad administrativo de subordinación

Lo anterior se desprende de la tesis asilada I.1o.A.E.28 A (10a.), cuyo contenido se encuentra en el “ANEXO
165

134”.

166 Se sugiere la revisión de la Jurisprudencia P./J. 45/2015 (10a.) contenida en el “ANEXO 135”.

167Se sugiere la revisión de las Jurisprudencias contenidas en los siguientes anexos: “ANEXO 136”, “ANEXO
137” y “ANEXO 138”.

150
 jerárquica o no contradicción. Así mismo, se ha reconocido que frente a las
normas de carácter general emitidas por los Órganos Reguladores no es oponible
el sub principio de legalidad administrativa de Reserva de Ley.168

(d) Tal y como se mencionó al inicio de esta tesis, en cada caso se debe analizar la
frontera de la facultad legislativa del Congreso de la Unión frente a la facultad
reguladora del Órgano Regulador; por ejemplo, en la sentencia del amparo en
revisión 1100/2015 proyectada por la Ponencia del Ministro Javier Laynez
Potisek y sesionada por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación el día 16 de agosto del 2017; se determinó –históricamente— que el
Congreso de la Unión no puede legislar sobre las llamadas “tarifas o regulaciones
asimétricas” toda vez que en el artículo 28 de la Norma Fundamental le reservó
dicha función al Instituto Federal de Telecomunicaciones; luego, por primera vez
se acota la facultad del Legislador Democrático (representante de la vox populi y
máximo dirigente de las políticas públicas) frente a un Organismo Administrativo
que carece de todo tipo de representatividad popular.

 Por último, es importante destacar que el Poder Judicial de la Federación ha

reiterado en varias ocasiones; que, si bien, es cierto que las normas de carácter
general están supeditadas al principio de legalidad, tanto su emisión como aplicación
no pueden ser analizadas desde la perspectiva de si son idóneas para alcanzar el fin
de su existencia (eficacia). De hecho, se ha aconsejado que el escrutinio que se haga
sobre dichas normas sea de carácter flexible o débil y que solamente se limite a
verificar que exista congruencia o razonabilidad entre la norma aplicada y los hechos
–estrictamente probados— en los que se sustentó esa aplicación; es decir, que se
verifique si se cumplieron con las normas de procedimiento, fundamentación y
motivación.169

168 Se sugiere nuevamente la revisión de la Jurisprudencia P./J. 49/2015 (10a.) contenida en el “ANEXO 137”
anteriormente citado.
169 Se sugiere la revisión de las siguientes tesis aisladas contenidas en los siguientes anexos: “ANEXO 139”,

“ANEXO 140” y “ANEXO 141”.

151
 A partir de lo anterior, se puede concluir que cuando un particular pretende explotar
o desarrollar una actividad de aquéllas a las que refiere el artículo 28 constitucional o las
que el Congreso de la Unión defina en las leyes federales que emita; entonces, lo hará con la
plena conciencia de que la autoridad administrativa que lo vigilará, a su vez, también cuenta
con la más amplia libertad configurativa para definir las obligaciones a las que éste se
sujeta, incluyendo las sanciones en caso de incumplimiento, dando así como resultado que
la propia norma constitucional define con toda presteza cuáles autoridades administrativas
se consideran regulatorias.

En concreto, la única autoridad administrativa que es regulatoria por la materia que

vigila (la libre competencia) y no por su actividad concesionaria, es la Comisión Federal de
Competencia Económica; pues su principal tarea, es vigilar que en el mercado no existan
prácticas monopólicas y “… cuya meta no es tanto controlar a las empresas, sino proteger a la
sociedad en la ejecución de actividades esenciales que resultan esenciales para la vida y el
bienestar de aquélla…”;170 luego, si ésta advierte que algún particular o empresa está
generando un falla en el mercado, ésta –en su plena potestad constitucional— lo sujeta a su
regulación a efecto de desterrar esa falla del sistema mexicano.

Bajo ese tamiz, se tiene que cualquier autoridad administrativa que no otorgue
concesiones a los particulares para que desarrollen alguna actividad considerada
estratégica –salvo la Comisión Federal de Competencia Económica como ya se expuso—
será de corte policial, vigilante o gendarme y su capacidad para introducir normas al
ordenamiento jurídico estará plenamente condicionada a la cláusula habilitante que al
efecto desarrolle el Congreso de la Unión.

Lo anterior se refuerza con el contenido del artículo 23, fracción III, numeral 1,
incisos a) a ñ) del Reglamento Interior del Tribunal Federal de Justicia Administrativa; en

170 Se sugiere la revisión de la tesis I.1o.A.E.198 A (10a.) contenida en el “ANEXO 142”.

152
donde se determinó que la Sala Especializada en Materia Ambiental y de Regulación con
sede en la Ciudad de México tendrá competencia en materia de “regulación” para conocer
los actos administrativos que únicamente emitan 13 autoridades del país y no más.171

Derivado de lo anterior, se acredita que no es posible que existan autoridades

administrativas híbridas como lo pretendió hacer creer la Primera Sala de la Suprema Corte
de Justicia de la Nación en la sentencia del amparo directo en revisión 3508/2013, por dos
razones:

 La primera, es que existe una diferenciación muy clara entre ambas autoridades
administrativas, la reguladora, por su parte, podrá normar (libremente) y vigilar
áreas que se consideran estratégicas por mandato constitucional; mientras que, la
policial, podrá normar (restrictivamente) y vigilar áreas que si bien, se consideran
de importancia por las conquistas sociales que significan no son estratégicas
constitucionalmente hablando.

 La segunda, es que, la modulación del principio de reserva de ley penal aplicado al

derecho administrativo sancionador perdería su sentido al considerar que ambas
cualidades (reguladora y policial) no son excluyentes entre sí.

Lo anterior, en razón de que las autoridades administrativas que tienen la facultad

de desarrollar un procedimiento administrativo sancionador comparten un poco de
ambos caracteres (regulador y policial) y, por lo tanto, válidamente podría pensarse
que son híbridas; sin embargo, ello, de ninguna manera abona a la seguridad jurídica
de los particulares, pues el principio de reserva de ley penal en este pensamiento no
es modulable, a menos que se acepte que su operatividad quedará en manos de los
jueces mexicanos, quienes en todo momento podrán incurrir en arbitrariedad al

171Se sugiere ver en “ANEXO 143” para el contenido del artículo 23, fracción III, numeral 1, inciso a) a ñ) del
Reglamento Interior del Tribunal Federal de Justicia Administrativa.

153
definir que tanto debe operar dicho principio ante una autoridad administrativa de
las denominadas “híbridas”.

Expuesto de otra manera, la autoridad administrativa reguladora comparte el

carácter de vigilante o gendarme dentro de su materia estratégica para el
crecimiento económico del país; mientras que, la autoridad administrativa policial
comparte el carácter de reguladora bajo ciertas circunstancias en las que se les da
esa facultad mediante cláusulas habilitantes en una materia que no se considera
estratégica para la economía del país, pero sí de importancia y transcendencia por la
conquista social que significan históricamente; luego, en ese caso, se tiene que
cualquier autoridad administrativa del país tendría la calidad de “híbrida”, por lo
tanto, quedaría en manos del juez determinar que tanto opera el principio de
legalidad penal en cada caso en concreto, pudiendo ejercitar la arbitrariedad, lo cual,
de ninguna manera abona a la seguridad jurídica de los particulares.

Bajo ese tamiz, se tiene que la modulación del principio de reserva de ley penal
aplicado al derecho administrativo sancionador perdería su sentido al considerar
que ambas cualidades (reguladora y policial) no son excluyentes entre sí.

¿Por qué? Porque al compartir las autoridades administrativas las características de

reguladoras y policiales en un procedimiento administrativo sancionador; entonces,
el grado de modulación del principio referido debería ser el mismo para todas éstas,
perdiéndose la posibilidad real de la modulación; en cambio, de considerar que
dichas autoridades son excluyentes entre sí, aún y cuando comparten algunos rasgos
(como se acredita con todo lo hasta aquí expuesto); entonces, tendría más sentido la
tesis de la modulación del principio de reserva de ley penal aplicado en el derecho
administrativo sancionador; pues, la modulación sería estricta para aquellas
autoridades que se consideran potencialmente policiales y en menor grado
reguladoras en tanto que no dirigen un área considerada como estratégica
constitucionalmente hablando; mientras que, las modulación sería laxa frente a

154
 aquellas autoridades que tiene más características de reguladoras que policiales, en
tanto que dirigen una actividad económica estratégica para el Estado por mandato
constitucional, permitiendo así a los particulares tener la seguridad de conocer o
saber a qué deben atenerse al impedir que sea el Juez el que determine en cada caso
en concreto la justa medida del principio de reserva de ley penal cuando es
invocando en un procedimiento administrativo sancionador desplegado por una
autoridad administrativa “híbrida”.

En suma, se colige que la autoridad administrativa con carácter de reguladora tiene

el perfil de excepcional y no general como lo pretendió hacer creer la Primera Sala de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación en la sentencia de amparo directo en revisión
recaída al expediente 3508/2013; luego, la modulación laxa del principio de reserva penal
aplicado en el derecho administrativo sancionador debería ser sostenida en pocas
ocasiones, mientras que, la aplicación estricta de dicho principio debería ser operable en la
mayoría de las ocasiones frente a las autoridades administrativas policiales.

Todo lo anterior nos lleva a concluir este capítulo con la siguiente pregunta: ¿El
Poder Judicial Federal ha sido certero al encasillar a las autoridades administrativas
en los adjetivos calificativos de regulador o policial cuando éstas desahogan un
procedimiento administrativo sancionador?

3. El Poder Judicial Federal: ¿Garante o deudor de la seguridad jurídica en los

procedimientos administrativos sancionadores?

Dando respuesta a la pregunta con la cual se concluyó el capítulo anterior, se estima

que el Poder Judicial Federal no ha sido certero en clasificar correctamente a las
autoridades administrativas en su carácter de Reguladora o Policial, quedando en deuda
con su deber de ser el baluarte protector de la seguridad jurídica de los particulares en los
procedimientos administrativos sancionadores.

155
 Como prueba de lo anterior, se analiza la sentencia de amparo directo dictada el día
11 de junio del 2015, por el Primer Tribunal Colegido en Materia Administrativa y del
Trabajo del Décimo Primer Circuito, en el expediente 738/2014. La misma, tiene como
antecedentes los siguientes:

Primero. Un contribuyente fue sometido a una facultad de comprobación cuyo objeto es

verificar la expedición de comprobantes fiscales de acuerdo con lo dispuesto por el
artículo 49 del Código Fiscal de la Federación vigente en 2013. Después de darse plazo
para presentar pruebas y alegatos al contribuyente, se le emitió una resolución
administrativa en la que se le determinó una multa.

Segundo. La multa fue controvertida mediante juicio contencioso administrativo federal

ante la Sala Regional del Pacífico-Centro, del entonces Tribunal Federal de Justicia Fiscal
y Administrativa (ahora Tribunal Federal de Justicia Administrativa), en todas sus
etapas, confirmándose la imposición de la multa en la sentencia respectiva.

Tercero. En contra de la sentencia que emitió el Tribunal Federal de Justicia

Administrativa se presentó un juicio de amparo directo que le tocó conocer al Primer
Tribunal Colegido en Materia Administrativa y del Trabajo del Décimo Primer Circuito,
en el expediente 738/2014.

Cuarto. El día 11 de junio del 2015, se dictó la sentencia dentro del expediente
738/2015, cabe destacar que en las páginas 31 a 35, se indicó lo siguiente:

“En el Estado radica el poder necesario para mantener en forma legítima la estabilidad
social y el respeto de los derechos humanos. Por tanto, el Estado ejerce el ius puniendi,
conforme al cual se le reconoce al Estado el derecho a castigar a quienes cometen
infracciones de los ordenamientos que tienen como consecuencia una sanción.

156
El poder público que ejerce el Estado en el ius puniendi, se ejerce en dos manifestaciones
con características similares, a saber el Derecho Penal y el Derecho Administrativo
Sancionador, entre el que se encuentra el derecho tributario.

Dentro del Derecho Tributario se establecen diversos tipos de penas que son catalogados
por diversos ordenamientos jurídicos, entre las que se encuentra la multa.

Asimismo, cabe destacar que infracción administrativa es todo comportamiento que

contraviene lo dispuesto en una norma jurídica, por la que se aplica una sanción que
puede ser con la privación de un bien o un derecho y que no aparece calificado por el
ordenamiento jurídico como delito.

Sin embargo, es de considerarse que aún y cuando se otorga al Estado un poder para
sancionar a través de la Administración, ello no implica que ese poder no tenga límites,
ya que éstos se ejercen a través del control de legalidad, ya que no deriva de una
potestad discrecional del Estado, pues dicha actividad responde a criterios que deben
tenerse en cuenta para justificar su legalidad, a saber los principios de legalidad,
tipicidad, culpabilidad y proporcionalidad, los cuales guardan semejanzas con el
Derecho Penal.

Principios que tienen su fundamento en los artículos 14 y 16 de la Constitución Federal, y

que se explican de la siguiente manera:

 El principio de legalidad en las sanciones administrativas, es aquél conforme al

cual ante cualquier condena o sanción se requiere de la existencia de normas que
describan la conducta delictiva, falta o infracción.

 La tipicidad es un principio que exige que las sanciones administrativas, además

de ser precisadas en Ley, debe contener una descripción precisa de la conducta
prohibida, cuya realización u omisión hace acreedor a una sanción.

157
  La culpabilidad es la responsabilidad personal del sujeto infractor, elemento que
es condicionante para la aplicación de la sanción, cuyo principio de la existencia
del dolo o la culpa.

(…)

Cabe destacar que el Derecho Tributario se distingue del Derecho Penal en tres ámbitos
importantes, como son:

 La intensidad de la intervención del Estado

 La finalidad que se persigue con el poder sancionador y,

 Los intereses que protegen.

La intensidad de la intervención del Estado, en el derecho tributario, implica la

facultad que le es reconocida al Estado, como ente regulador, la cual ha sido
analizada por la Primera Sala en la ejecutoria del amparo directo en revisión
3508/2013, en donde establece que el derecho administrativo sancionador es
diferenciado, ya que el Estado vigila la desviación de la conducta prescrita
jurídicamente no solo en su calidad de Estado policía, sino en su papel de Estado
Regulador, es decir, en ejercicio de su facultad constitucional de planificación de
actividades económicas, sociales y culturales, para la realización de ciertos fines, que
no podrían cumplirse si se dejaran en manos del libre intercambio de las personas, a
quienes, por tanto, no se les concede como sujetos pasivos de una actividad coactiva
sino como sujetos participantes y activos de un cierto sector o mercado regulado.

El objeto que persigue encuentra su fundamento en el artículo 25 constitucional

que otorga al Estado la rectoría del desarrollo nacional para garantizar que esta sea

158
 integral y sustentable que fortalezca la soberanía de la nación y su régimen
democrático.

De donde se destaca, la facultad del Estado para planear, conducir y orientar la

actividad económica nacional, y llevar a cabo la regulación y fomento de las actividades
que demande el interés general en el marco de libertades reconocidas
constitucionalmente.

Asimismo se destacó que, con la evolución de las necesidades de convivencia social y

la adaptación del entendimiento de lo exigido por el interés público, el legislador,
en ejercicio de sus facultades legislativas, despliega facultades regulatorias en
distintos ámbitos de la realidad, a lo que se llama una categoría residual.

La cual pretende superar los inconvenientes de dejar en manos del libre intercambio la
consecución de ciertos fines, o bien, se pretende superar ciertas fallas de mercados,
aunque se trate de sectores en donde los sujetos regulados no necesariamente participan
como actores activos de un mercado que son sujetos cuya conducta se estima relevante
para la consecución de un cierto fin público valioso.

Se trata de esquemas regulatorios que pretenden avanzar y preservar ciertos estados de

cosas deseables, por lo que la aplicación de sanciones en caso de desviación de lo
establecido en la norma interpreta como un instrumento que abona a la consecución del
fin regulado, mediante el desincentivo de ciertas conductas consideradas perjudiciales.”
(Amparo Directo , 2015)

De lo anterior, se advierte que el Tribunal Colegiado que emitió la sentencia no tiene

la más remota idea de lo que está hablando, por ejemplo, menciona que el derecho
tributario está anclado en el “Estado Regulador”; lo cual, es aberrante, toda vez que la
propia sentencia sobre la cual dice sustenta su dicho (ejecutoria de amparo en revisión

159
3508/2015) dice expresamente que la mejor expresión del “Estado Policía” está en el
¡¡derecho fiscal!! (Ver la página 105 de esta tesis).

Tal y como se ha mencionado a lo largo de este capítulo, el desarrollo del derecho

fiscal no puede ni debe entenderse como parte “Estado Regulador”, toda vez que:

 La recaudación (financiamiento del Estado) no significa per se la planeación

económica, cultural y social del Estado; por el contrario, únicamente significa el
cobro de contribuciones a los contribuyentes cautivos; que, como se dijo al inició de
este capítulo, es la máxima expresión del poder del Estado, pues ahí se legítima el
privilegio de que unos cobren y otros paguen.

 En la relación contributiva, el contribuyente cautivo siempre es el “sujeto pasivo”

pues solamente paga contribuciones al Estado en su calidad de “sujeto Activo”, en
algunas (pocas) ocasiones se da la posibilidad de que sea el contribuyente el que
tenga el derecho a exigirle al Estado la devolución de alguna contribución; pero ello
es un caso sui generis que no es materia de esta tesis y tampoco cambia en ningún
sentido la afirmación que se ha realizado.

 El derecho fiscal NO está configurado para superar las fallas del mercado, toda vez
que ese es un trabajo estratégico que la constitución le ha encomendado a otros
órganos constitucionalmente autónomos.

 La recaudación fiscal no está vinculada al sector regulado o mercado regulado, toda

vez que, esos adjetivos son referentes a actividades económicas que fueron
sustraídas del ámbito privado por el Estado para llevarlos al ámbito de lo público
puesto que significan la justicia distributiva; esto es, se consideran estratégicas por
su valor de impacto en toda la esfera social, económica y cultura que integra el
Estado.

160
  Por último, el Tribunal Colegiado respectivo perdió de vista que la obligación de
contribuir, la potestad de crear las contribuciones y la competencia de las
autoridades exactoras para cobrar las contribuciones NO tiene nada que ver con los
artículos 25, 26, 27 y 28 de la norma fundamental, sino bien, están anclados en los
artículos 31 y 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Al respecto, y solamente para reflexionar, se señala que en contra de la sentencia

previamente analizada, la contribuyente presentó un recurso de amparo directo en revisión
que le tocó conocer al Ministro Eduardo Medina Mora Icaza, integrante de la Segunda Sala
de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, con número de expediente 4500/2015; sin
embargo, en el cuerpo de la resolución respectiva, no existe una sola reflexión que le aclare
al Tribunal Colegiado el error en que incurrió.

En aras de comenzar a concluir este apartado, se puede decir que las autoridades
hacendarias son potencialmente policiales y, mediante cláusulas habilitantes se les ha
permitido desarrollar cierto tipo de normas que se introducen al ordenamiento jurídica, por
lo tanto, comparten la característica extraordinaria de “reguladoras” limitadamente; por lo
que, siguiendo la regla de clasificación que se mencionó en el capítulo anterior, se tiene que
en el supuesto hipotético de que hubiese alguna conducta que se considerara infractora en
las “reglas misceláneas” que refieran a la expedición de comprobantes fiscales, entonces, el
contribuyente podría invocar la violación al principio de legalidad penal en tanto que la
infracción está prevista en un cuerpo legal que no es propicio para ello, y la modulación de
dicho principio debería ser estricta.

En suma, se reitera el sentido de la respuesta que se dio al inicio de este capítulo,

esto es, que el Estado mexicano se ha convertido en deudor de la seguridad jurídica, puesto
que, así como el Tribunal Colegiado copió las consideraciones de la ejecutoria 3508/2008
sin hacer una reflexión de lo que estaba diciendo, se puede estar cierto de que ésta situación
puede estar sucediendo en muchas otras partes del país; en donde, las sentencias con el
ánimo de ser más materiales (justas) olvidan que lo formal también es fondo, dejando de

161
lado la congruencia de las consideraciones en las que se sustentan sus fallos, creando así
perfectos ejemplos del automatismo legal que hasta el día de hoy impera en el país.

CONCLUSIONES.

- La relación dialógica entre libertad y autoridad en la que está inmersa un gobernado

con el Estado debe contar con equilibrio que al final dependerá de un Juez y su
competencia para decir el derecho.

- El Estado es un producto social histórico fijado en un tiempo y espacio que refleja la

voluntad económica y política de las personas que se involucran y controlan la
persecución del bien común mediante la institucionalización legítima del poder,
cuyos elementos formales y materiales previstos es una norma son: La población con
libertad limitada; el territorio debidamente lindado; el gobierno y/o autoridad con
poder delimitado mediante la organización y distribución de funciones.

- El Estado Policial es aquel que se dedica a limitar los derechos individuales en favor
del interés público; sin embargo, hay que matizar que por mucho tiempo el interés
público era el interés económico de los grupos burgueses, por lo tanto, el poder
policía se usó para limitar los derechos individuales del proletariado.

- El Estado regulador es aquel que deja de ser un subordinado de los propietarios del
capital y la propiedad privada para convertirse en un servidor de la sociedad, un
redistribuidor de la riqueza; en pocas palabras, un constructor de la igualdad de las
clases mediante la intervención planificada de la economía.

- No hay duda de que el Estado debe limitar su intervención (principio de

subsidiariedad); mas, en la actualidad, el Estado además de dirigir, planificar,
reactivar y estimular ciertas actividades económicas actividad que es propiamente la
rectoría económica del Estado; también debe regular o normar las áreas estratégicas

162
 que la experiencia lo obliga a sacar de la vida privada para considerarlas de orden
público e interés social para el desarrollo de la nación.

- Todas aquéllas conquistas de índole salarial, laboral, del consumidor, de higiene y

seguridad, cultural etcétera, deben ser vigiladas por el Estado para que no exista un
retroceso.

- Cuando un particular pretende explotar o desarrollar una actividad de aquéllas a las

que refiere el artículo 28 constitucional o las que el Congreso de la Unión defina en
las leyes federales que emita; entonces, lo hará con la plena conciencia de que la
autoridad administrativa que lo vigilará, a su vez, también cuenta con la más amplia
libertad configurativa para definir las obligaciones a las que éste se sujeta,
incluyendo las sanciones en caso de incumplimiento.

- Cualquier autoridad administrativa que no otorgue concesiones a los particulares

para que desarrollen alguna actividad considerada estratégica –salvo la Comisión
Federal de Competencia Económica como ya se expuso— será de corte policial,
vigilante o gendarme y su capacidad para introducir normas al ordenamiento
jurídico estará plenamente condicionada a la cláusula habilitante que al efecto
desarrolle el Congreso de la Unión.

- No pueden existir autoridades híbridas (reguladoras y policiales), puesto que existe

una diferenciación muy clara entre ambas; la reguladora, por su parte, podrá normar
(libremente) y vigilar áreas que se consideran estratégicas por mandato
constitucional; mientras que, la policial, podrá normar (restrictivamente) y vigilar
áreas que si bien, se consideran de importancia por las conquistas sociales que
significan no son estratégicas constitucionalmente hablando.

- Al compartir la autoridades administrativas las características de reguladoras y

policiales en un procedimiento administrativo sancionador; entonces, el grado de

163
 modulación del principio de reserva de ley penal debería ser el mismo para todas
éstas, perdiéndose la posibilidad real de la modulación; en cambio, de considerar
que dichas autoridades son excluyentes entre sí, aún y cuando comparten algunos
rasgos; entonces, tendría más sentido la tesis de la modulación del principio de
reserva de ley penal aplicado en el derecho administrativo sancionador; pues, la
modulación sería estricta para aquellas autoridades que se consideran
potencialmente policiales y en menor grado reguladoras, en tanto que no dirigen un
área considerada como estratégica constitucionalmente hablando; mientras que, las
modulación sería laxa frente a aquellas autoridades que tiene más características de
reguladoras que policiales, en tanto que dirigen una actividad económica estratégica
para el Estado por mandato constitucional, permitiendo así a los particulares tener
la seguridad de conocer o saber a qué deben atenerse al impedir que sea el Juez el
que determine en cada caso en concreto la justa medida del principio de reserva de
ley penal cuando es invocando en un procedimiento administrativo sancionador
desplegado por una autoridad administrativa “híbrida”.

- El Estado mexicano se ha convertido en deudor de la seguridad jurídica, puesto que,

el Poder Judicial con el ánimo de dar sentencias más materiales (justas) apela a
incongruencias considerativas en sus fallos (como el analizado en la sentencia de
amparo directo recaída en el expediente 738/2014); olvidando que lo formal
también es fondo, siendo evidente el automatismo legal que hasta el día de hoy
impera en el país.

164
 BIBLIOGRAFÍA.

Acción de inconstitucionalidad 4/2006. Procurador General de la República., 4/2006 (Pleno de la

Suprema Corte de Justicia de la Nación. 25 de Mayo de 2006).

Acosta Romero, M. (2001). Compendio de Derecho Administrativo. México : Porrúa.

Amparo admininistrativo en revisión. (Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. 25 de

enero de 1923).

Amparo Aministrativo en revisión (Pleno de la Suprema Corte de JUsticia de la Nación. 22 de Abril

de 1995).

Amparo Directo , 738/2014 (Primer Tribunal Colegiado en materia Administrativa y del Trabajo del
Décimo Primer Circuito 11 de Junio de 2015).

Amparo Directo, 254/2004 (Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer
Circuito 1 de Octubre de 2003).

Amparo Directo en Revisión., 3508/2013 (Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
30 de abril de 2014).

Amparo en revisión , 2164/99 (Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. 29 de

junio de 2001).

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168
 ANEXOS.

ANEXO 1

Tesis aislada, Semanario Judicial de la Federación, Tomo XII, p. 184.

PENAS. Su imposición es propia y exclusiva de la autoridad judicial.

ANEXO 2

Tesis aislada, Quinta época, Informes, 1934, p.36.

SANCIONES ADMINISTRATIVAS. La imposición de las penas de carácter administrativo

corresponden a las autoridades de este orden, sin que sea necesaria la comprobación del delito ante
la autoridad judicial. La imposición de la sanción no es violatoria de garantías cuando se ajusta a los
términos de la ley administrativa que la impone.

ANEXO 3

CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS:

ARTÍCULO 21. La investigación de los delitos corresponde al Ministerio Público y a las policías, las
cuales actuarán bajo la conducción y mando de aquél en el ejercicio de esta función.

(…)

La imposición de las penas, su modificación y duración son propias y exclusivas de la autoridad

judicial.

Compete a la autoridad administrativa la aplicación de sanciones por las infracciones de los

reglamentos gubernativos y de policía, las que únicamente consistirán en multa, arresto hasta por
treinta y seis horas o en trabajo a favor de la comunidad; pero si el infractor no pagare la multa que

169
se le hubiese impuesto, se permutará esta por el arresto correspondiente, que no excederá en
ningún caso de treinta y seis horas.

ANEXO 4

Tesis aislada IV.2o.A.110 A (10a.), emitida por Tribunales Colegiados del Cuarto Circuito, publicada
en Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 23, Octubre de 2015, Tomo IV, p. 4034.

MULTA PREVISTA EN EL ARTÍCULO 148, FRACCIÓN II, DE LA LEY DE TRANSPARENCIA Y

ACCESO A LA INFORMACIÓN DEL ESTADO DE NUEVO LEÓN. NO ENTRAÑA UNA
MANIFESTACIÓN DE LA POTESTAD PUNITIVA DEL ESTADO. La multa prevista en el artículo 148,
fracción II, de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información del Estado de Nuevo León contra
los sujetos obligados, por no rendir su contestación en el procedimiento de inconformidad dentro
del término que el propio ordenamiento indica, no corresponde al ámbito del derecho
administrativo sancionador, debido a que, en ese caso, no se trata de una manifestación de la
potestad punitiva del Estado, esto es, que tenga un fin represivo o retributivo para la realización de
una conducta que se considere administrativamente ilícita. Más bien, su naturaleza jurídica se
inscribe en la potestad de autotutela ejecutiva de la administración, identificada con su facultad
legal de defender intereses públicos concretos, en la especie, hacer efectivo el derecho de acceso a la
información, pues media una advertencia previo a la sanción, desde el momento en que ésta se
establece legalmente y le precede un apercibimiento directo y personal; de ahí que se trate de un
medio de presión y no de una sanción, que tiene una finalidad coercitiva, similar a la de las medidas
de apremio, y está sujeta a los requisitos de la debida fundamentación y motivación, previstos en el
artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Es así, porque dicha multa
coercitiva no castiga un incumplimiento, sino que la administración la anuncia previamente al
particular, ofreciéndole la posibilidad de evitarla, al cumplir con la prevención ejecutando la
obligación. Esa opción no existe en el caso de la sanción, porque cuando ésta se impone ya se
produjo la infracción y el particular no puede evitarla o eliminarla.

170
 ANEXO 5

Tesis aislada 1a. XXXV/2017 (10a.), emitida por la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación, Publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo I, p. 441.

DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. CONCEPTO DE SANCIÓN QUE DA LUGAR A SU

APLICACIÓN. El término "sanción" es ambiguo, pues admite distintas formas o tiene significados
diversos. En principio, se concluye que la sanción jurídica es, desde un punto de vista estructural,
una reacción -positiva o negativa- frente a ciertas conductas establecidas por el derecho. Ahora bien,
partiendo de la noción de sanción que se centra en la reacción negativa prevista por el derecho
frente a ciertas conductas, es posible distinguir diferentes acepciones cuya naturaleza diverge
considerablemente una de la otra. Así, por ejemplo, la nulidad de un acto puede considerarse como
una sanción, pero aquella que establece una consecuencia para el incumplimiento de ciertos
requisitos de validez o existencia de un acto jurídico es distinta de la sanción entendida como
reproche de una conducta que se desvía de la juridicidad y que da lugar al surgimiento de
responsabilidad -civil, política, administrativa o penal-. A partir de los precedentes de la Primera
Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en los que se ha dicho que el derecho
administrativo tiene dos grandes vertientes, dependiendo de si el Estado actúa en su faceta
reguladora -en ejercicio de su facultad constitucional de planificación de actividades económicas,
sociales y culturales, para la realización de ciertos fines- o en la de policía o vigilante, resulta
evidente que, aun cuando ambas facetas prevén la imposición de sanciones -comprendiendo incluso
nulidades-, sólo la faceta de "Estado-policía" prevé la posibilidad de sancionar, en sentido estricto,
infracciones administrativas que dan lugar al surgimiento de responsabilidad a cargo de las y los
servidores públicos mediante el uso de la potestad punitiva. Es precisamente éste el ámbito en el
cual tiene cabida la intervención de los órganos internos de control y de los tribunales
administrativos y en el que, atendiendo a la proyección que tiene sobre la vida de las personas, se ha
considerado necesario reconocer la existencia de un debido proceso administrativo, con los alcances
que le han dado este alto tribunal y la Corte Interamericana de Derechos Humanos. En estos
términos, estaremos ante una manifestación del derecho administrativo sancionador cuando el
procedimiento: 1) presuponga la existencia de un tipo administrativo que conlleve el reproche a una
infracción -que entrañe la transgresión a la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia
que deban observarse en el desempeño de sus empleos, cargos o comisiones públicos- y dé lugar al

171
surgimiento de responsabilidad administrativa; 2) se siga en forma de juicio, en el cual se determine
si la conducta -acción u omisión- de quien desempeñe el servicio público contraviene aquellas
prohibiciones a las cuales se sujeta el ejercicio de su función; y, 3) tenga por finalidad procurar la
correcta actuación de los servidores públicos, sancionar a los infractores y, en su caso, lograr la
restitución de aquellos bienes jurídicos que fueron afectados con su irregular actuación.

ANEXO 6

Tesis aislada, Semanario Judicial de la Federación, Tomo XC, p. 2616.

INFRACCIONES A LAS LEYES REPRESIVAS, CLASIFICACION DE LAS. Ya sea dentro del sistema
de clasificación tripartita de las infracciones, en crímenes, delitos y contravenciones, como la
Legislación Francesa, ya sea dentro del sistema bipartita, dividiendo las infracciones en delito y
contravenciones o faltas, como en algunas legislaciones europeas, distinta de la francesa, la doctrina,
uniformemente, ha considerado que deben agruparse, como de menor importancia, aquellas que ya
sea por los bienes jurídicos lesionados o porque el agente no indique una temibilidad apreciable,
relaciones que ven más bien al campo de la organización municipal que al campo represivo, división
que, según una autor, obedece a que los delitos se refieren a acciones y omisiones que son
contrariadas a los principios del derecho natural o a las leyes eternas de la moral, y las
contravenciones tienen por objeto aquellas acciones u omisiones que, siendo indiferentes a la luz
del derecho natural y de la moral, se prohibe u ordena su realización para mayor utilidad de los
ciudadanos y a fin de proteger la seguridad pública y privada, la prosperidad, del erario y la
economía pública y nuestra Constitución en vigor, en su artículo 21, implícitamente sanciona esta
división de infracciones, al disponer que compete a la autoridad administrativa, el castigo de
las infracciones de los reglamentos gubernativos y de la policía, el cual únicamente consistirá en
multa o arresto hasta por treinta y seis horas; pero si el infractor no pagare la multa que se le
hubiere impuesto, se permutará por el arresto correspondiente, que no excederá en ningún caso de
quince días. Y el artículo 21 de la Constitución de 1857, contenía disposiciones semejantes.
Siguiendo estos lineamientos, el Código Penal de 1871, en el capítulo de faltas, en su artículo 1150,
fracción I, dispuso que el que arrancara, destrozara o manchara las leyes, reglamentos, bandos o
anuncios fijados por la autoridad, y en su fracción III que el que fuera de los casos previstos en el
mismo código, causare algún perjuicio o destruyera alguna cosa mueble de otro, sería considerado

172
como infractor de una falta de tercera clase, castigable con multa de uno a diez pesos, y en el artículo
1146, disponía expresamente que los hechos considerados como faltas en ese libro, dejarían de
tener ese carácter, siempre que causaran un daño que no excediera de diez pesos. Los Códigos de
1929 y 1931, al ocuparse únicamente de los delitos y suprimir el capítulo de faltas, consignado en el
código anterior, indudablemente que no tuvieron el propósito de considerar como delitos y objeto
de represión judicial, los hechos estructurados hasta entonces como faltas, sino que simplemente
quisieron dejar a otros ordenamientos distintos, la sanción y castigo, por las autoridades
administrativas, de las infracciones a los bandos de policía, de acuerdo con la facultad que a esas
autoridades les reconocieron las Constituciones de que se ha hablado.

ANEXO 7

Tesis 2a. CLXXXIII/2001, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XIV, Septiembre del
2001, p. 718.

RESPONSABILIDADES DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS. LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS

PREVISTAS EN LA LEY FEDERAL RELATIVA TAMBIÉN SE RIGEN POR EL PRINCIPIO
CONSTITUCIONAL DE EXACTA APLICACIÓN DE LA LEY QUE IMPERA EN LAS DE CARÁCTER
PENAL, AUN CUANDO SEAN DE DIVERSA NATURALEZA. La marcada diferencia entre la
naturaleza de las sanciones administrativas y las penales, precisada en la exposición de motivos del
decreto de reformas y adiciones al título cuarto de la Constitución Federal, publicado en el Diario
Oficial de la Federación el veintiocho de diciembre de mil novecientos ochenta y dos, en los artículos
que comprende dicho título y en la propia Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores
Públicos, con base en la cual se dispone que los procedimientos relativos se desarrollarán en forma
autónoma e independiente, no significa que en el ámbito sancionador administrativo dejen de
imperar los principios constitucionales que rigen en materia penal, como es el relativo a la exacta
aplicación de la ley (nullum crimen, sine lege y nulla poena, sine lege), que constituye un derecho
fundamental para todo gobernado en los juicios del orden criminal, garantizado por el artículo 14 de
la Constitución Federal, sino que tal principio alcanza a los del orden administrativo, en cuanto a
que no se podrá aplicar a los servidores públicos una sanción de esa naturaleza que previamente no
esté prevista en la ley relativa. En consecuencia, la garantía de exacta aplicación de la ley debe
considerarse, no sólo al analizar la legalidad de una resolución administrativa que afecte la esfera
jurídica del servidor público, sino también al resolver sobre la constitucionalidad de la mencionada

173
ley reglamentaria, aspecto que generalmente se aborda al estudiar la violación a los principios de
legalidad y seguridad jurídica previstos en los artículos 14 y 16 constitucionales con los que aquél
guarda íntima relación.

ANEXO 8

Tesis I.4o.A.409, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XVIII,
Diciembre de 2003, p. 1413.

LEYES. INCONSTITUCIONALIDAD DE LAS QUE ESTABLECEN SANCIONES ADMINISTRATIVAS,

PERO NO PREVÉN LAS INFRACCIONES QUE LAS PUEDEN ORIGINAR. Si una ley señala cuáles son
las sanciones administrativas que se pueden imponer por violaciones a la misma, a sus reglamentos
y demás disposiciones que de ella emanen, pero no prevé el supuesto sancionado o "tipo", es decir,
la descripción de la conducta o hecho infractor de los que dependa la sanción, implica que el
legislador está delegando su función -tipificar la infracción- a la autoridad administrativa. Leyes de
este tipo, conocidas en la doctrina como "leyes en blanco" o "leyes huecas" resultan
inconstitucionales en virtud de que violentan, por una parte, la garantía de exacta aplicación de la
ley (nullum crimen, nulla poena sine lege) consagrada en el párrafo tercero del artículo 14
constitucional (aplicable tratándose de infracciones y sanciones administrativas dada su identidad
ontológica con la materia penal), en la medida en que crean una situación de incertidumbre jurídica
y estado de indefensión para el gobernado porque la autoridad que aplica la ley, al contar con la
posibilidad de determinar la infracción ante la omisión destacada, será proclive a la arbitrariedad y
no al ejercicio reglado, máxime si el legislador tampoco especifica los fines o valores que den cauce a
la discrecionalidad de aquélla y, por la otra, la garantía de legalidad consagrada en el artículo 16
constitucional, pues permiten que el gobernado quede en un estado de ignorancia respecto del
fundamento y los motivos por los que puede hacerse acreedor a una de las sanciones.

ANEXO 9

Tesis P./J. 99/2006, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo
XXIV, Agosto de 2006, P. 1565.

174
DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. PARA LA CONSTRUCCIÓN DE SUS PROPIOS
PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES ES VÁLIDO ACUDIR DE MANERA PRUDENTE A LAS TÉCNICAS
GARANTISTAS DEL DERECHO PENAL, EN TANTO AMBOS SON MANIFESTACIONES DE LA
POTESTAD PUNITIVA DEL ESTADO. De un análisis integral del régimen de infracciones
administrativas, se desprende que el derecho administrativo sancionador posee como objetivo
garantizar a la colectividad en general, el desarrollo correcto y normal de las funciones reguladas
por las leyes administrativas, utilizando el poder de policía para lograr los objetivos en ellas
trazados. En este orden de ideas, la sanción administrativa guarda una similitud fundamental con
las penas, toda vez que ambas tienen lugar como reacción frente a lo antijurídico; en uno y otro
supuesto la conducta humana es ordenada o prohibida. En consecuencia, tanto el derecho penal
como el derecho administrativo sancionador resultan ser dos inequívocas manifestaciones de la
potestad punitiva del Estado, entendida como la facultad que tiene éste de imponer penas y medidas
de seguridad ante la comisión de ilícitos. Ahora bien, dada la similitud y la unidad de la potestad
punitiva, en la interpretación constitucional de los principios del derecho administrativo
sancionador puede acudirse a los principios penales sustantivos, aun cuando la traslación de los
mismos en cuanto a grados de exigencia no pueda hacerse de forma automática, porque la
aplicación de dichas garantías al procedimiento administrativo sólo es posible en la medida en que
resulten compatibles con su naturaleza. Desde luego, el desarrollo jurisprudencial de estos
principios en el campo administrativo sancionador –apoyado en el Derecho Público Estatal y
asimiladas algunas de las garantías del derecho penal– irá formando los principios sancionadores
propios para este campo de la potestad punitiva del Estado, sin embargo, en tanto esto sucede, es
válido tomar de manera prudente las técnicas garantistas del derecho penal.

ANEXO 10

Tesis P./J. 101/2006, Semanario Judicial de la Federación, Tomo XXIV, Novena Época,
Agosto de 2006, p. 1666.

TIPICIDAD DEL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. EL ARTÍCULO 12 DE LA LEY DE

INGRESOS PARA EL MUNICIPIO DE OCOZOCOAUTLA DE ESPINOSA, CHIAPAS, PARA 2006, QUE
REMITE ERRÓNEAMENTE A DIVERSO PRECEPTO PARA CONOCER LA INFRACCIÓN,
TRANSGREDE AQUEL PRINCIPIO. El citado precepto legal, al establecer que la autoridad municipal

175
impondrá una multa equivalente a 100 días de salario mínimo general vigente en el Estado de
Chiapas a quienes cometan las infracciones que prevé el artículo 9o. de la Ley de Hacienda
Municipal para la entidad, viola los principios de legalidad y tipicidad contenidos en el artículo 14,
tercer párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, toda vez que no señala
con precisión cuál es la infracción que se sancionará con la multa indicada. Lo anterior es así, ya que
el artículo 12 de la Ley de Ingresos para el Municipio de Ocozocoautla de Espinosa, Chiapas, para el
ejercicio fiscal 2006, que se encuentra ubicado en el capítulo VI "Impuesto sustitutivo de
estacionamiento", no guarda relación alguna con el indicado numeral 9o., pues éste se refiere a las
características, condiciones, términos y plazos para el pago del impuesto predial cuando se trate de
predios o construcciones no registrados, pero no a las infracciones que pudieran derivar del
incumplimiento en el pago del impuesto sustitutivo de estacionamiento o, en general, al
incumplimiento de alguna obligación relacionada con la previsión de espacios de estacionamiento
en los inmuebles en el Municipio citado; de ahí que la remisión que hace el mencionado artículo 12
no es correcta, pues con ella no se conoce de manera precisa cuál es la conducta que constituye la
infracción.

ANEXO 11

Tesis P./J. 100/2006, Semanario Judicial de la Federación, Tomo XXIV, Novena Época,
Agosto de 2006, p. 1667.

TIPICIDAD. EL PRINCIPIO RELATIVO, NORMALMENTE REFERIDO A LA MATERIA PENAL, ES

APLICABLE A LAS INFRACCIONES Y SANCIONES ADMINISTRATIVAS. El principio de tipicidad,
que junto con el de reserva de ley integran el núcleo duro del principio de legalidad
en materia de sanciones, se manifiesta como una exigencia de predeterminación normativa clara y
precisa de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes. En otras palabras,
dicho principio se cumple cuando consta en la norma una predeterminación inteligible de la
infracción y de la sanción; supone en todo caso la presencia de una lex certa que permita predecir
con suficiente grado de seguridad las conductas infractoras y las sanciones. En este orden de ideas,
debe afirmarse que la descripción legislativa de las conductas ilícitas debe gozar de tal claridad y
univocidad que el juzgador pueda conocer su alcance y significado al realizar el proceso mental de
adecuación típica, sin necesidad de recurrir a complementaciones legales que superen la

176
interpretación y que lo llevarían al terreno de la creación legal para suplir las imprecisiones de la
norma. Ahora bien, toda vez que el derecho administrativo sancionador y el derecho penal son
manifestaciones de la potestad punitiva del Estado y dada la unidad de ésta, en la interpretación
constitucional de los principios del derecho administrativo sancionador debe acudirse al
aducido principio de tipicidad, normalmente referido a la materia penal, haciéndolo extensivo a
las infracciones y sanciones administrativas, de modo tal que si cierta disposición administrativa
establece una sanción por alguna infracción, la conducta realizada por el afectado debe encuadrar
exactamente en la hipótesis normativa previamente establecida, sin que sea lícito ampliar ésta por
analogía o por mayoría de razón.

ANEXO 12

Tesis aislada I. 1o.A.E.157 A (10a), emitida por el Tribunal Colegiado especializado en materia
económica, radiodifusión y telecomunicaciones, Décima Época, libro 31, Junio de 2016, Tomo IV, p.
2873.

PRÁCTICA MONOPÓLICA ABSOLUTA. LOS SUJETOS QUE INTERVIENEN EN SU COMISIÓN

ASUMEN CORRESPONSABILIDAD, DADA SU COAUTORÍA. La autoría en materia penal implica que
una persona cometa una conducta típica de manera individual; sin embargo, nada impide que se
realice el ilícito mediante la intervención de dos o más sujetos, en cuyo caso, habrá que distinguir
entre autores y partícipes. La diferencia entre éstos dependerá de la gobernabilidad sobre el hecho
delictivo que tengan los sujetos durante la ejecución del hecho típico, siendo autor quien mantiene
el dominio del hecho y partícipe quien carece de éste, pero coadyuva en su realización. En ese
sentido, es coautor quien, previo acuerdo concomitante con otros, realiza el hecho típico de manera
conjunta y con el dominio del hecho compartido o codominio funcional. El aspecto decisivo para
distinguir a la coautoría es que el dominio del hecho lo tienen dos o más personas que, en virtud del
reparto de funciones o división de trabajo, asumen por igual la responsabilidad de su realización y,
por ello, las distintas conductas deben considerarse como unidad, en cuanto al resultado total que
debe atribuirse a cada autor individual. La figura descrita, si bien acuñada en el derecho penal, es
válido referente para el derecho administrativo sancionador, y debe tenerse en cuenta que la
Suprema Corte de Justicia de la Nación ha considerado que en la interpretación constitucional de los
principios que rigen a este último, puede acudirse a los construidos en aquél, dado que ambas

177
materias tienen lugar como reacción represiva y punitiva frente a lo antijurídico. En ese contexto, al
ser las prácticas monopólicas absolutas ilícitos sancionables, en los que la participación de cada
sujeto es necesaria y contribuye, a manera de eslabones correlacionados de forma cooperativa y
causal a la consumación de la conducta sancionada, entendida como una práctica compleja pero
integral y monolítica, son asimilables a un delito cometido en coautoría. Por tanto, los sujetos que
intervienen en la comisión de esas conductas asumen corresponsabilidad, al tener el condominio del
hecho, siendo el resultado total atribuible a cada uno de ellos, de acuerdo con su participación.

ANEXO 13

Tesis aislada 1a. CCCLXXI/2014 (10a.), emitida por la Primera Sala de la Suprema Corte,
publicada en el Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Tomo I, p. 607.

NORMAS DE DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. METODOLOGÍA PARA ANALIZAR SI

ÉSTAS VIOLAN DERECHOS FUNDAMENTALES QUE RIGEN EN MATERIA PENAL. Cuando se
plantea que una norma de derecho administrativo viola un derecho fundamental o garantía
aplicable en materia penal, se requiere seguir una metodología que permita establecer
sucesivamente varias premisas hasta llegar al estudio del problema de constitucionalidad: (1)
determinar si las normas impugnadas regulan efectivamente un procedimiento administrativo
sancionador o un procedimiento donde se pueda obtener evidencia que después pueda ser utilizada
en un procedimiento administrativo sancionador; (2) precisar cuál es el contenido del derecho o
garantía penal cuya violación se esté aduciendo; (3) aclarar si el derecho en cuestión es compatible
con el derecho administrativo sancionador; (4) modular el contenido que el derecho fundamental
invocado tiene en sede penal para poder trasladarlo al procedimiento administrativo sancionador; y
(5) finalmente, contrastar la disposición impugnada con el contenido que se determinó para el
derecho en sede administrativa.

ANEXO 14

Tesis aislada I.o.A.E.3 CS (10a.), emitida por Tribunales Colegiados de Circuito especializado
en materia de competencia Económica, Radiodifusión y Telecomunicaciones, publicada en

178
el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, Libro 29, Abril de 2016,
Tomo III, p. 2515.

NON BIS IN IDEM. ESTE PRINCIPIO ES APLICABLE, POR EXTENSIÓN, AL DERECHO

ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. El principio mencionado, que prohíbe el doble enjuiciamiento
por el mismo delito, contenido en el artículo 23 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, consigna una garantía de seguridad jurídica, cuyo propósito es proteger al gobernado
que ha sido juzgado por determinados hechos, para que no sea sometido a un nuevo proceso por ese
motivo, lo que implica la certeza de que no se le sancione varias veces por la misma conducta. Sin
embargo, dicha garantía no es exclusiva de la materia penal, pues en términos del artículo 14
constitucional, la seguridad jurídica debe regir en todas las ramas del derecho y, dada la similitud y
la unidad de la potestad punitiva del Estado, en la interpretación constitucional de los principios del
derecho administrativo sancionador, puede acudirse a los principios penales sustantivos. Por tanto,
el principio non bis in idem es aplicable al derecho administrativo sancionador, porque, en sentido
amplio, una sanción administrativa guarda similitud fundamental con las penas, toda vez que ambas
tienen lugar como reacción frente a lo antijurídico, y ya sea que se incumpla lo ordenado o se realice
lo prohibido, tanto el derecho penal como el administrativo sancionador resultan ser inequívocas
manifestaciones de la facultad del Estado de imponer penas y medidas de seguridad ante la
comisión de ilícitos, en la inteligencia de que la traslación de las garantías en materia penal en
cuanto a grados de exigencia, no puede hacerse automáticamente, pues su aplicación al
procedimiento administrativo sólo es posible, en la medida en que resulten compatibles con su
naturaleza.

ANEXO 15

Tesis aislada 1.1o.A.E.2 CS (10a.) emitida por Tribunales Colegiados de Circuito

especializado en materia de competencia Económica, Radiodifusión y Telecomunicaciones,
publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, Libro 29,
Abril de 2016, Tomo III, p. 2516.

NON BIS IN IDEM. ESTE PRINCIPIO NO PUGNA CON LA IMPOSICIÓN DE VARIAS SANCIONES EN
LA RESOLUCIÓN CONCLUSIVA DE UN PROCEDIMIENTO DE RESPONSABILIDAD

179
ADMINISTRATIVA. Dicho principio, consignado en el artículo 23 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, consiste en que ninguna persona puede ser juzgada dos veces por el
mismo delito, y garantiza que no sea objeto de una doble penalización. Se trata de una garantía de
seguridad jurídica puntualmente prevista para la materia penal, que resulta aplicable al derecho
administrativo sancionador, considerando que, en sentido amplio, una sanción en esta materia
guarda similitud fundamental con las penas, toda vez que ambas son manifestaciones de la potestad
punitiva del Estado y tienen lugar como reacción frente a lo antijurídico. Sin embargo, de dicho
principio no se advierte que pueda imponerse sólo una sanción en la resolución que establezca la
responsabilidad administrativa de un sujeto, entendida como una consecuencia unitaria a la
conducta reprochada, como puede ser, por ejemplo, una multa, la pérdida de la titularidad de ciertos
bienes relacionados con la infracción administrativa, o las medidas correctivas y/o preventivas,
pues lo que está prohibido es que una persona sea sometida más de una vez a procedimiento para
determinar su responsabilidad, por la misma conducta, lo cual no puede entenderse en el sentido de
que la imposición de alguna sanción impida que en la misma resolución se apliquen otras, previstas
legalmente.

ANEXO 16

Tesis aislada 1a. CCLXXVII/2016(10a.), emitida por la Primera Sala de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación, Décima Época,
Tomo I, p. 370.

GARANTÍAS JUDICIALES MÍNIMAS. SI BIEN LAS ESTABLECIDAS EN EL ARTÍCULO 8.2 DE LA

CONVENCIÓN AMERICANA SOBRE DERECHOS HUMANOS SE REFIEREN, EN TÉRMINOS
GENERALES, A LA MATERIA PENAL, SU APLICACIÓN PUEDE EXTENDERSE A OTRAS MATERIAS
EN LA MEDIDA EN QUE CORRESPONDA. El artículo 8.2 de la Convención Americana sobre
Derechos Humanos establece un catálogo de garantías mínimas que, en general, se refieren a
procesos del orden penal. No obstante, tanto la Corte Interamericana de Derechos Humanos como
esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, a través de una interpretación
sistemática de la norma convencional, han concluido que tales garantías judiciales no son exclusivas
de la materia penal, sino que su aplicación puede extenderse al resto de las materias. Para ello, es
necesario que tales garantías se apliquen mutatis mutandis, es decir, en lo que corresponda y sea

180
posible, atendiendo a la materia específica que se esté analizando, pues la jurisprudencia
interamericana ha trasladado tales garantías penales a otras materias, particularmente en asuntos
de naturaleza sancionadora. Empero, es menester que el juzgador analice caso por caso y esgrima
las razones por las cuales considere que la materia en cuestión permite aplicar el catálogo de
garantías procesales establecidas en el artículo 8.2 de la citada Convención.

ANEXO 17

Tesis aislada 1a.CCCLXXI/2014 (10a.), emitida por la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia
de la Nación, Décima Época, libro 11, Octubre de 2014, Tomo I, p. 607.

NORMAS DE DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. METODOLOGÍA PARA ANALIZAR SI

ÉSTAS VIOLAN DERECHOS FUNDAMENTALES QUE RIGEN EN MATERIA PENAL. Cuando se
plantea que una norma de derecho administrativo viola un derecho fundamental o garantía
aplicable en materia penal, se requiere seguir una metodología que permita establecer
sucesivamente varias premisas hasta llegar al estudio del problema de constitucionalidad: (1)
determinar si las normas impugnadas regulan efectivamente un procedimiento administrativo
sancionador o un procedimiento donde se pueda obtener evidencia que después pueda ser utilizada
en un procedimiento administrativo sancionador; (2) precisar cuál es el contenido del derecho o
garantía penal cuya violación se esté aduciendo; (3) aclarar si el derecho en cuestión es compatible
con el derecho administrativo sancionador; (4) modular el contenido que el derecho fundamental
invocado tiene en sede penal para poder trasladarlo al procedimiento administrativo sancionador; y
(5) finalmente, contrastar la disposición impugnada con el contenido que se determinó para el
derecho en sede administrativa.

ANEXO 18

Tesis aislada 1a. CLXVII/2004, emitida por la Primer Sala de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXI,
Enero de 2005, p. 413.

181
DELINCUENCIA ORGANIZADA. NO EXISTE RESERVA DE CÓDIGO EN CUANTO A LA LEY
FEDERAL DE LA MATERIA. En cuanto a la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada, no existe
reserva de código, lo cual se relaciona con el principio de legalidad, en virtud de que no hay
precepto constitucional alguno que prohíba que las leyes especiales o las que contienen
disposiciones de índole penal aborden materias establecidas también en otros ordenamientos
legales, como el Código Penal Federal.

ANEXO 19

Jurisprudencia 1a./J.54/2014 (10a.), emitida por la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de
la Nación, Décima Época, Libro 8, julio de 2014, Tomo I, p. 131.

PRINCIPIO DE LEGALIDAD PENAL EN SU VERTIENTE DE TAXATIVIDAD. ANÁLISIS DEL

CONTEXTO EN EL CUAL SE DESENVUELVEN LAS NORMAS PENALES, ASÍ COMO DE SUS
POSIBLES DESTINATARIOS. El artículo 14, de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, consagra el derecho fundamental de exacta aplicación de la ley en materia penal al
establecer que en los juicios del orden criminal queda prohibido imponer, por simple analogía y aun
por mayoría de razón, pena alguna que no esté decretada por una ley exactamente aplicable al delito
de que se trata. Este derecho fundamental no se limita a ordenar a la autoridad jurisdiccional que se
abstenga de interpretar por simple analogía o mayoría de razón, sino que es extensivo al creador de
la norma. En ese orden, al legislador le es exigible la emisión de normas claras, precisas y exactas
respecto de la conducta reprochable, así como de la consecuencia jurídica por la comisión de un
ilícito; esta descripción no es otra cosa que el tipo penal, el cual debe estar claramente formulado.
Para determinar la tipicidad de una conducta, el intérprete debe tener en cuenta, como derivación
del principio de legalidad, al de taxatividad o exigencia de un contenido concreto y unívoco en la
labor de tipificación de la ley. Es decir, la descripción típica no debe ser de tal manera vaga,
imprecisa, abierta o amplia, al grado de permitir la arbitrariedad en su aplicación. Así, el mandato de
taxatividad supone la exigencia de que el grado de determinación de la conducta típica sea tal, que
lo que es objeto de prohibición pueda ser conocido por el destinatario de la norma. Sin embargo, lo
anterior no implica que para salvaguardar el principio de exacta aplicación de la pena, el legislador
deba definir cada vocablo o locución utilizada al redactar algún tipo penal, toda vez que ello tornaría
imposible la función legislativa. Asimismo, a juicio de esta Primera Sala, es necesario señalar que en
la aplicación del principio de taxatividad es imprescindible atender al contexto en el cual se

182
desenvuelven las normas, así como sus posibles destinatarios. Es decir, la legislación debe ser
precisa para quienes potencialmente pueden verse sujetos a ella. En este sentido, es posible que los
tipos penales contengan conceptos jurídicos indeterminados, términos técnicos o vocablos propios
de un sector o profesión, siempre y cuando los destinatarios de la norma tengan un conocimiento
específico de las pautas de conducta que, por estimarse ilegítimas, se hallan prohibidas por el
ordenamiento. El principio de taxatividad no exige que en una sociedad compleja, plural y altamente
especializada como la de hoy en día, los tipos penales se configuren de tal manera que todos los
gobernados tengan una comprensión absoluta de los mismos, específicamente tratándose de
aquellos respecto de los cuales no pueden ser sujetos activos, ya que están dirigidos a cierto sector
cuyas pautas de conducta son muy específicas, como ocurre con los tipos penales dirigidos a los
miembros de las Fuerzas Armadas.

ANEXO 20

Tesis aislada II.2o.P.187 P, emitida por Tribunales Colegiados del Segundo Circuito,
publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXIII,
Febrero de 2006, p. 1879.

PRINCIPIO DE LEGALIDAD. LA TIPICIDAD CONSTITUYE SU BASE FUNDAMENTAL Y

RIGE, CON LOS PRINCIPIOS DE TAXATIVIDAD Y DE PLENITUD HERMÉTICA
DERIVADOS DE AQUÉL, COMO PILAR DE UN SISTEMA DE DERECHO PENAL EN UN
ESTADO DEMOCRÁTICO DE DERECHO. El artículo 14 de la Constitución Federal consagra
el conocido apotegma nullum crimen sine poena, nullum poena sine lege certa traducible
como el que no puede haber delito sin pena ni pena sin ley específica y concreta para el
hecho de que se trate; de ello deriva la importancia que la dogmática jurídico-penal asigna
al elemento del delito llamado tipicidad, entendido como la constatación plena del
encuadramiento exacto entre los componentes de una hipótesis delictiva descrita en la ley y
un hecho concreto acontecido y probado en el mundo fáctico. La tipicidad es un
presupuesto indispensable del acreditamiento del injusto penal que se entiende como la
desvaloración de un hecho sin ponderar aun el reproche posible a su autor, y constituye la
base fundamental del principio de legalidad que rige, con todas sus derivaciones, como pilar

183
de un sistema de derecho penal en un estado democrático de derecho. Así, del propio
principio podemos encontrar como derivaciones los de taxatividad o exigencia de un
contenido concreto y unívoco en la labor de tipificación de la ley, es decir, que la
descripción típica no debe ser vaga ni imprecisa, ni abierta o amplia al grado de permitir la
arbitrariedad; de igual forma, el principio de plenitud hermética en cuanto a la prohibición
de analogía o mayoría de razón en la aplicación de la ley penal, traduciéndose en la
exigencia de exacta aplicación de la ley que se contiene de manera expresa, en el caso
mexicano en el actual párrafo tercero del artículo 14 constitucional que dice: "En los juicios
del orden criminal queda prohibido imponer, por simple analogía y aun por mayoría de
razón, pena alguna que no esté decretada por una ley exactamente aplicable al delito de que
se trata.

ANEXO 21

Tesis aislada, Semanario Judicial de la Federación, Quinta Época, Tomo XVI, p. 937.

DIVISION DE PODERES. La organización política, basada en la división de los poderes es, conforme
a la Constitución vigente, la esencia de nuestro sistema de gobierno; pero tal división no es absoluta
y el principio tiene numerosas excepciones, pues cada uno de esos poderes ejecuta, autorizado por
la Constitución, actos que corresponden a cualesquiera de los otros; y así, las autoridades agrarias y
obreras tienen facultades para decidir controversias entre particulares, y al sustraer la Constitución,
los asuntos que pueden ser resueltos por estas autoridades, de la jurisdicción de los tribunales,
estableció nuevas excepciones a la división de poderes y dio caracteres judiciales innegables, al
procedimiento administrativo agrario y al procedimiento administrativo obrero, sin que pueda
afirmarse, por ello, que en materia agraria se trate de un procedimiento contencioso administrativo,
puesto que el carácter distintivo de éste, está en que se aplica a controversias entre particulares y el
Estado.

ANEXO 22

Tesis P./J.45/2015 (10a.), Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, Tomo I,
Diciembre 2015, p. 38.

184
INSTITUTO FEDERAL DE TELECOMUNICACIONES (IFT). SU FUNCIÓN REGULATORIA ES
COMPATIBLE CON UNA CONCEPCIÓN DEL PRINCIPIO DE DIVISIÓN DE PODERES EVOLUTIVA Y
FLEXIBLE. El principio de división de poderes previsto en el artículo 49 de la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos, es útil para controlar las relaciones jurídicas entre los Poderes; no
obstante, sus implicaciones normativas no se obtienen mediante la modalidad de interpretación
literal de la Norma Fundamental, por resultar insuficiente para capturar la integridad del parámetro
de control de la validez a que da lugar. Por ello, en tanto elemento articulador del Estado, es
necesario acudir a sus fines como un instrumento de limitación y de ordenación del poder público -
tanto negativa, en cuanto lo limita, como positiva, en cuanto genera posibilidades creativas de
actuación-, para poder apreciar sus consecuencias normativas. Así, al tratarse de un principio
evolutivo, con un contenido flexible, puede adaptarse a cada momento histórico y proyectar su ideal
regulativo de pesos y contrapesos a cada arreglo institucional constitucional, toda vez que la
arquitectura del poder público no es estática, sino dinámica. Pues bien, el Constituyente
Permanente, atento a las necesidades de la sociedad, mediante la reforma publicada en el Diario
Oficial de la Federación el 11 de junio de 2013 al artículo 28 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, introdujo un modelo innovador de ingeniería constitucional para
atender un estado de cosas a modificar, a través de la creación de un órgano regulador
constitucionalmente autónomo en el sector de las telecomunicaciones y radiodifusión para atender
las distorsiones de éste, que de no atenderse sobre la base de criterios científicos y técnicos,
impedirían lograr una eficiencia al mismo tiempo que un espacio óptimo para los derechos de
libertad de expresión y acceso a la información. En consecuencia, cuando el artículo 28, párrafo
vigésimo, fracción IV, de la Constitución Federal establece que el IFT podrá emitir disposiciones
administrativas de carácter general exclusivamente para el cumplimiento de su función regulatoria
en el sector de su competencia, debe reconocer a este órgano constitucional que tiene la facultad
cuasi legislativa necesaria para su fin institucional, denominada facultad regulatoria, cuyos límites
en relación con las facultades de producción normativa de los otros Poderes, por ejemplo del
Legislativo, deben determinarse caso por caso, buscando siempre un balance. Sin embargo,
cualquier afirmación en torno a que no puede ejercer una facultad de producción normativa de
carácter general, por la única razón de que la facultad legislativa sea monopolio exclusivo del Poder
Legislativo debe rechazarse, ya que el órgano regulador tiene asignada en el texto constitucional
una facultad regulatoria que debe garantizarse en el margen necesario para cumplir sus fines
institucionales a costa de lo que decidan en contrario los otros Poderes, lo que incluye

185
necesariamente la capacidad de emitir reglas generales, abstractas e impersonales, condicionándose
la validez competencial de sus actos y normas a que se inserten en el ámbito material de la
regulación y no se extralimite invadiendo la facultad legislativa del Congreso de la Unión, definida
en el artículo 73 constitucional. Así, el principio de división de poderes busca limitar el poder
mediante la idea reguladora de pesos y contrapesos, esto es, a través de una cierta idea de balances
que impida la concentración del poder, al mismo tiempo que posibilite la generación creativa de
competencias públicas para la realización del bien común, balance que debe buscarse
progresivamente, para determinar el alcance de las facultades del IFT en cada caso concreto.

ANEXO 23

Tesis Aislada, Semanario Judicial de la Federación, Quinta Época, Tomo VII, p. 1306.

DIVISION DE LOS PODERES. La división de los poderes no es absoluta, pues la misma

Constitución señala casos en que los unos ejercen funciones que pertenecen a los otros,
pero estas funciones tienen el carácter netamente político.

ANEXO 24

Tesis Aislada, Semanario Judicial de la Federación, Quinta Época, Tomo XVI, p. 937.

DIVISION DE PODERES. La organización política, basada en la división de los poderes es, conforme
a la Constitución vigente, la esencia de nuestro sistema de gobierno; pero tal división no es absoluta
y el principio tiene numerosas excepciones, pues cada uno de esos poderes ejecuta, autorizado por
la Constitución, actos que corresponden a cualesquiera de los otros; y así, las autoridades agrarias y
obreras tienen facultades para decidir controversias entre particulares, y al sustraer la Constitución,
los asuntos que pueden ser resueltos por estas autoridades, de la jurisdicción de los tribunales,
estableció nuevas excepciones a la división de poderes y dio caracteres judiciales innegables, al
procedimiento administrativo agrario y al procedimiento administrativo obrero, sin que pueda
afirmarse, por ello, que en materia agraria se trate de un procedimiento contencioso administrativo,
puesto que el carácter distintivo de éste, está en que se aplica a controversias entre particulares y el
Estado.

186
 ANEXO 25

Tesis Aislada, Semanario Judicial de la Federación, Quinta Época, Tomo VIII, p. 253, emitida por el
Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

DIVISION DE LOS PODERES. La Constitución divide al Supremo Poder de la Federación, para su

ejercicio, en Legislativo, Ejecutivo y Judicial; y en la segunda parte de su artículo 49, dispone que no
podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación ni depositarse el
Poder Legislativo en un solo individuo, con la excepción allí expresada.

ANEXO 26

Tesis Aislada, Semanario Judicial de la Federación, Séptima Época, Volumen 151-156, Tercera Parte,
p. 117, emitida por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

DIVISION DE PODERES. SISTEMA CONSTITUCIONAL DE CARACTER FLEXIBLE. La división de

poderes que consagra la Constitución Federal no constituye un sistema rígido e inflexible, sino que
admite excepciones expresamente consignadas en la propia Carta Magna, mediante las cuales
permite que el Poder Legislativo, el Poder Ejecutivo o el Poder Judicial ejerzan funciones que, en
términos generales, corresponden a la esfera de las atribuciones de otro poder. Así, el artículo 109
constitucional otorga el ejercicio de facultades jurisdiccionales, que son propias del Poder Judicial, a
las Cámaras que integran el Congreso de la Unión, en los casos de delitos oficiales cometidos por
altos funcionarios de la Federación, y los artículos 29 y 131 de la propia Constitución consagran la
posibilidad de que el Poder Ejecutivo ejerza funciones legislativas en los casos y bajo las condiciones
previstas en dichos numerales. Aunque el sistema de división de poderes que consagra la
Constitución General de la República es de carácter flexible, ello no significa que los Poderes
Legislativo, Ejecutivo y Judicial puedan, motu proprio, arrogarse facultades que corresponden a otro
poder, ni que las leyes ordinarias puedan atribuir, en cualquier caso, a uno de los poderes en
quienes se deposita el ejercicio del Supremo Poder de la Federación, facultades que incumben a otro
poder. Para que sea válido, desde el punto de vista constitucional, que uno de los Poderes de la
Unión ejerza funciones propias de otro poder, es necesario, en primer lugar, que así lo consigne
expresamente la Carta Magna o que la función respectiva sea estrictamente necesaria para hacer

187
efectivas las facultades que le son exclusivas, y, en segundo lugar, que la función se ejerza
únicamente en los casos expresamente autorizados o indispensables para hacer efectiva una
facultad propia, puesto que es de explorado derecho que las reglas de excepción son de aplicación
estricta.

ANEXO 27

CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS:

ARTÍCULO 70. Toda resolución del Congreso tendrá el carácter de ley o decreto. Las leyes o
decretos se comunicarán al Ejecutivo firmados por los presidentes de ambas Cámaras y por un
secretario de cada una de ellas, y se promulgarán en esta forma: "El Congreso de los Estados Unidos
Mexicanos decreta: (texto de la ley o decreto)"

(…)

ARTÍCULO 71. El derecho de iniciar leyes o decretos compete:

(…)

ARTÍCULO 72. Todo proyecto de ley o decreto, cuya resolución no sea exclusiva de alguna de las
Cámaras, se discutirá sucesivamente en ambas, observándose la Ley del Congreso y sus reglamentos
respectivos, sobre la forma, intervalos y modo de proceder en las discusiones y votaciones:

(…)

ANEXO 28

Tesis aislada publicada en el Semanario Judicial de la Federación, Quinta Época, Tomó LXXII, P.
6716.

188
LEYES Y REGLAMENTOS, DIFERENCIA ENTRE LOS. El carácter propio de la ley, aunque no reside
en su generalidad ni en la impersonalidad de las órdenes que da, ya que ese carácter puede tenerlo
también los reglamentos, sí consiste en el hecho de que la ley es una expresión de la voluntad
nacional, manifestada mediante los Congresos, lo que no puede decirse de un reglamento, que es la
expresión de la voluntad de los administradores o de los órganos del poder administrativo. Los
reglamentos deben estar sujetos a una ley cuyos preceptos no pueden modificar; así como las leyes
deben circunscribirse a la esfera que la Constitución les señala, la misma relación debe guardar el
reglamento en relación con la ley respectiva, según nuestro régimen constitucional. Algún tratadista
dice: que la ley es una regla general escrita, a consecuencia de una operación de procedimiento, que
hace intervenir a los representantes de la nación, que declara obligatorias las relaciones sociales
que derivan de la naturaleza de las cosas, interpretándolas desde el punto de vista de la libertad; el
reglamento es una manifestación de voluntad, bajo la forma de regla general, emitida por una
autoridad que tiene el poder reglamentario y que tiende a la organización y a la policía del Estado,
con un espíritu a la vez constructivo y autoritario; (hasta aquí el tratadista). Cuando mucho, se
podrá admitir que el reglamento, desde el punto de vista material, es un acto legislativo, pero nunca
puede serlo bajo el aspecto formal, ni contener materias que están reservadas a la ley, o sea actos
que puedan emanar de la facultad que corresponde al poder legislativo, porque desaparecería el
régimen constitucional de separación de funciones. La ley tiene cierta preferencia, que consiste en
que sus disposiciones no pueden ser modificadas por un reglamento. Este principio es reconocido
en el inciso "f" del artículo 72 de la Constitución, que previene que en la interpretación, reforma o
derogación de las leyes o decretos, se observaran los mismos trámites establecidos para su
formación. Conforme a la misma Constitución, hay materias que solo pueden ser reguladas por una
ley. La reglamentación de las garantías individuales sólo puede hacerse, salvo casos excepcionales,
por medio de una ley, en sentido formal; del mismo modo que se necesita una ley para imponer
contribuciones y penas para organizar la guardia nacional, etcétera. De modo que si bien existen
algunas relaciones entre el reglamento y la ley, no pueden tener ambos el mismo alcance, ni por
razón del órgano que los expide, ni por razón de la materia que consignan, ni por la fuerza y
autonomía que en sí tienen, ya que el reglamento tiene que estar necesariamente subordinado a la
ley, de lo cual depende su validez, no pudiendo derogar, modificar, ampliar y restringir el contenido
de la misma, ya que sólo tiene por objeto proveer a la exacta observancia las leyes que expide el
Congreso de la Unión, de donde se deduce que si el artículo 4o. constitucional exige una ley previa
para que se restrinja la libertad de comercio y trabajo y la ley que establece la restricción no es mas
que un reglamento, como los artículos constitucionales no pueden ser reglamentados sino por una

189
ley, está fuera de duda que la reglamentación administrativa esta en pugna con la Constitución, pues
el artículo 89, fracción I, de la Constitución vigente, sólo establece la facultad reglamentaria por lo
que hace a las leyes expedidas por el Congreso de la Unión, y el mismo espíritu imperó en todas las
Constituciones anteriores.

ANEXO 29

Tesis aislada I. 3o. A. 136 K, emitida por Tribunales Colegiados del Primer Circuito, publicada en el
Semanario Judicial de la Federación, Octava Época, Tomo XIV, Agosto de 1994, p. 577.

ABROGACION Y DEROGACION, DISTINCION ENTRE. SUS ALCANCES. El término abrogar que

deriva del latín "abrogatio", implica anular, lo que significa la supresión total de la vigencia y, por lo
tanto, de la obligatoriedad de una ley. La abrogación puede ser expresa o tácita; es expresa, cuando
un nuevo ordenamiento declara la abrogación de otro anterior que regulaba la misma materia que
regulará ese nuevo ordenamiento; es tácita, cuando no resulta de una declaración expresa de otro
ordenamiento, sino de la incompatibilidad total o parcial que existe entre los preceptos de una ley
anterior y otra posterior, debiendo aplicarse u observarse, ante la incompatibilidad de preceptos,
los del ordenamiento posterior, es decir, los que contengan el segundo ordenamiento emitido, sin
que ello obste, al que se puedan seguir aplicando disposiciones del primer ordenamiento, que son
compatibles con los contenidos en el segundo, si el campo de regulación del primer ordenamiento
(anterior) es mayor que del segundo (posterior). Ante este supuesto, la abrogación sólo se da en el
límite de la aplicación de la nueva ley o la posterior. En cambio la derogación es la privación parcial
de los efectos de una ley, esto es, la vigencia de algunos preceptos se concluye, pero no así de todo el
ordenamiento jurídico en el que se contienen. En nuestro sistema mexicano normalmente el
procedimiento que se sigue al abrogarse un ordenamiento jurídico es declarar la abrogación del
mismo y además, derogar las disposiciones que se opongan al nuevo ordenamiento. Esta forma de
actuar, obedece a la existencia de las diversas disposiciones que se emitieron con fundamento en el
ordenamiento abrogado, que pueden resultar congruentes o no con las disposiciones que contiene
el ordenamiento que abrogó el anterior. De ahí, el que sólo se deroguen aquellas disposiciones que
contravengan el nuevo ordenamiento, pudiendo subsistir las que no lo contravengan, sino, por el
contrario, que se ajusten a las nuevas disposiciones normativas, lo que significa que subsista la
eficacia jurídica de esas diversas disposiciones que no se opongan al nuevo ordenamiento.

190
 ANEXO 30

Tesis aislada publicada en el Semanario Judicial de la Federación, Quinta Época, Tomo XXVIII, p.
1920.

FACULTADES EXTRAORDINARIAS. La Corte ha establecido jurisprudencia de que la delegación

de facultades legislativas, en favor del Ejecutivo, es una excepción al principio de división de
poderes, pero que precisamente por su carácter excepcional, el Ejecutivo, al hacer uso de
dichas facultades, debe proceder con la justa medida y con la convincente precisión, para no
sobrepasar el límite de la excepción.

ANEXO 31

Tesis aislada publicada en el Semanario Judicial de la Federación, Tomo LXXVI, Quinta Época, p.
3839.

FACULTADES EXTRAORDINARIAS. Si bien es cierto que la facultad de expedir leyes corresponde al

Poder Legislativo, también lo es que cuando no hace uso de esa facultad por circunstancias graves y
especiales, puede concedérselas para determinada materia el Ejecutivo, para la marcha regular y el
buen funcionamiento de la administración pública, sin que se repute anticonstitucional, el uso de
esas facultades por parte del Ejecutivo, porque ello no significa ni la reunión de dos poderes en uno,
toda vez que no pasan a dicho Ejecutivo todas las atribuciones correspondientes al Legislativo, ni
tampoco una delegación de éste a aquél, sino más bien es una cooperación a auxilio de un poder a
otro, el otorgamiento de facultades extraordinarias al Ejecutivo, no restringe las facultades del
Legislativo y solamente constituye una excepción al principio de división de poderes, y por su
carácter excepcional, esta delegación produce la consecuencia de que tanto la Legislatura al
otorgarla, como el Ejecutivo al usar de ella, lo hagan con la justa medida y con la conveniente
precisión, para no sobrepasar el margen de la excepción.

ANEXO 32

191
Tesis aislada emitida por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el
Semanario Judicial de la Federación, Octava Época, Tomo 1, primer parte-1, Enero-Junio de 1988, p.
17.

CODIGO DE COMERCIO, EXPEDIDO POR EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA. TIENE LA MISMA

JERARQUIA DE LAS LEYES EMANADAS POR EL CONGRESO DE LA UNION. Aun cuando el
Presidente de la República haya expedido el Código de Comercio en uso de las facultades
extraordinarias que el Congreso de la Unión le concedió, mediante decreto de fecha cuatro de junio
de mil ochocientos ochenta y siete, publicado en el Diario Oficial de la Federación del día siguiente,
debe estimarse que se trata de un ordenamiento general y abstracto, ya que tratándose de
facultades delegadas, el Ejecutivo actúa como órgano legislativo en sustitución y con autorización
del Congreso Federal y no como administrador. Consecuentemente, los ordenamientos expedidos
en uso de tales facultades tienen la misma jerarquía de las leyes emanadas del propio Congreso.

ANEXO 33

LEY FEDERAL DE JUEGOS Y SORTEOS:

ARTICULO 3o.- Corresponde al Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretaría de Gobernación, la

reglamentación, autorización, control y vigilancia de los juegos cuando en ellos medien apuestas de
cualquier clase; así como de los sorteos, con excepción del de la Lotería Nacional, que se regirá por
su propia ley.

ANEXO 34

CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS:

ARTÍCULO 89. Las facultades y obligaciones del Presidente, son las siguientes:

I. Promulgar y ejecutar las leyes que expida el Congreso de la Unión, proveyendo en la esfera
administrativa a su exacta observancia.

(…)

192
ARTÍCULO 92. Todos los reglamentos, decretos, acuerdos y órdenes del Presidente deberán estar
firmados por el Secretario de Estado a que el asunto corresponda, y sin este requisito no serán
obedecidos.

ANEXO 35

LEY FEDERAL DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO:

ARTÍCULO 4.- Los actos administrativos de carácter general, tales como reglamentos, decretos,
acuerdos, normas oficiales mexicanas, circulares y formatos, así como los lineamientos, criterios,
metodologías, instructivos, directivas, reglas, manuales, disposiciones que tengan por objeto
establecer obligaciones específicas cuando no existan condiciones de competencia y cualesquiera de
naturaleza análoga a los actos anteriores, que expidan las dependencias y organismos
descentralizados de la administración pública federal, deberán publicarse en el Diario Oficial de la
Federación para que produzcan efectos jurídicos.

ANEXO 36

LEY ORGÁNICA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FEDERAL:

ARTÍCULO 13.- Los reglamentos, decretos y acuerdos expedidos por el Presidente de la República
deberán, para su validez y observancia constitucionales, ir firmados por el Secretario de Estado
respectivo y, cuando se refieran a asuntos de la competencia de dos o más Secretarías, deberán ser
refrendados por todos los titulares de las mismas. Tratándose de los decretos promulgatorios de las
leyes o decretos expedidos por el Congreso de la Unión, sólo se requerirá el refrendo del titular de la
Secretaría de Gobernación.

ARTÍCULO 14.- Al frente de cada Secretaría habrá un Secretario de Estado, quien para el despacho
de los asuntos de su competencia, se auxiliará por los Subsecretarios, Oficial Mayor, Directores,
Subdirectores, Jefes y Subjefes de Departamento, oficina, sección y mesa, y por los demás
funcionarios que establezca el reglamento interior respectivo y otras disposiciones legales.

193
En los juicios de amparo, el Presidente de la República podrá ser representado por el titular de la
dependencia a que corresponde el asunto, según la distribución de competencias. Los recursos
administrativos promovidos contra actos de los Secretarios de Estado serán resueltos dentro del
ámbito de su Secretaría en los términos de los ordenamientos legales aplicables

ANEXO 37

Jurisprudencia publicada en el Apéndice 2000, Séptima época, Tomo III, Jurisprudencia SCJN, Pág.
105

REGLAMENTOS ADMINISTRATIVOS. FACULTAD DEL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA PARA

EXPEDIRLOS. SU NATURALEZA. El artículo 89, fracción I, de nuestra Carta Magna, confiere al
presidente de la República tres facultades: a) La de promulgar las leyes que expida el Congreso de la
Unión; b) La de ejecutar dichas leyes; y c) La de proveer en la esfera administrativa a su exacta
observancia, o sea la facultad reglamentaria. Esta última facultad es la que determina que el
Ejecutivo pueda expedir disposiciones generales y abstractas que tienen por objeto la ejecución de
la ley, desarrollando y complementando en detalle las normas contenidas en los ordenamientos
jurídicos expedidos por el Congreso de la Unión. El reglamento es un acto formalmente
administrativo y materialmente legislativo; participa de los atributos de la ley, aunque sólo en
cuanto ambos ordenamientos son de naturaleza impersonal, general y abstracta. Dos características
separan la ley del reglamento en sentido estricto: este último emana del Ejecutivo, a quien incumbe
proveer en la esfera administrativa a la exacta observancia de la ley, y es una norma subalterna que
tiene su medida y justificación en la ley. Pero aun en lo que aparece común en los dos
ordenamientos, que es su carácter general y abstracto, sepárense por la finalidad que en el área del
reglamento se imprime a dicha característica, ya que el reglamento determina de modo general y
abstracto los medios que deberán emplearse para aplicar la ley a los casos concretos.

ANEXO 38

Jurisprudencia 2a./J.131/2014(10a), publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación,

Décima Época, Libro 15, febrero del 2015, Tomo II, p. 1715.

194
RENTA. EL ARTÍCULO 189 DEL REGLAMENTO DE LA LEY DEL IMPUESTO RELATIVO NO VIOLA
EL PRINCIPIO DE SUBORDINACIÓN JERÁRQUICA (LEGISLACIÓN VIGENTE EN 2004). El
precepto citado, al ordenar que los comprobantes fiscales expedidos por los contribuyentes que
obtengan ingresos por arrendamiento y, en general, por otorgar el uso o goce temporal de bienes
inmuebles, deben reunir los requisitos establecidos en el artículo 29-A del Código Fiscal de la
Federación, así como señalar el número de cuenta predial del inmueble de que se trate o, en su caso,
los datos de identificación del certificado de participación inmobiliaria no amortizable y firmarse
por el contribuyente o su representante, no viola el principio de subordinación jerárquica que rige
la facultad reglamentaria prevista en el artículo 89, fracción I, de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, pues si bien impone la obligación de cumplir con requerimientos
adicionales, lo cierto es que no contraría, modifica o excede lo dispuesto en el artículo 145, fracción
III, de la Ley del Impuesto sobre la Renta, sino por el contrario, detalla y complementa los datos que
deben contener los documentos a que se refiere aquel numeral, a efecto de que cumplan con la
función comprobatoria para la que fueron implementados, habida cuenta que atiende a los
lineamientos del artículo 29-A mencionado, en específico a su fracción V, que indica el deber de
asentar la cantidad y clase de mercancías o descripción del servicio que amparen, pues aquellos
datos sirven para identificar el bien inmueble por el cual el causante obtiene ingresos por otorgar su
uso o goce temporal; de ahí que los comprobantes fiscales que expidan por las contraprestaciones
que reciban con motivo de dicha actividad, debe cumplir los requisitos aludidos.

ANEXO 39

Tesis aislada emitida por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Publicada en
el Semanario Judicial de la Federación, Quinta Época, Tomo LXXIV, P. 3895

REGLAMENTOS. FACULTAD PARA EXPEDIRLOS. La facultad reglamentaria constituye una

facultad normal del Poder Ejecutivo, que no deriva de ninguna delegación legislativa, sino que la
tiene directamente, porque se la otorga el artículo 89, fracción I, de la Constitución Federal.

ANEXO 40

195
Tesis 2ª/J. 84/98 emitida por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación,
Publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo VIIII, p. 393.

FACULTAD REGLAMENTARIA DEL EJECUTIVO FEDERAL. INTERPRETACIÓN DE LA FRACCIÓN I

DEL ARTÍCULO 89 DE LA CONSTITUCIÓN. La facultad reglamentaria que el artículo 89, fracción I,
de la Constitución Federal otorga al Ejecutivo de la Unión para proveer en la esfera administrativa a
la exacta observancia de las leyes, puede ser ejercida mediante distintos actos y en diversos
momentos, según lo ameriten las circunstancias, sin más límite que el de no rebasar ni contravenir
las disposiciones que se reglamenten. Por tanto, no es forzoso que se ejerza tal facultad en un solo
acto, porque ello implicaría una restricción no consignada en el precepto constitucional.

ANEXO 41

Jurisprudencia P./J.30/2007, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta,

Novena Época, Tomo XXV, Mayo 2007, p. 1515.

FACULTAD REGLAMENTARIA. SUS LÍMITES. La facultad reglamentaria está limitada por los
principios de reserva de ley y de subordinación jerárquica. El primero se presenta cuando una
norma constitucional reserva expresamente a la ley la regulación de una determinada materia, por
lo que excluye la posibilidad de que los aspectos de esa reserva sean regulados por disposiciones de
naturaleza distinta a la ley, esto es, por un lado, el legislador ordinario ha de establecer por sí mismo
la regulación de la materia determinada y, por el otro, la materia reservada no puede regularse por
otras normas secundarias, en especial el reglamento. El segundo principio, el de jerarquía
normativa, consiste en que el ejercicio de la facultad reglamentaria no puede modificar o alterar el
contenido de una ley, es decir, los reglamentos tienen como límite natural los alcances de las
disposiciones que dan cuerpo y materia a la ley que reglamentan, detallando sus hipótesis y
supuestos normativos de aplicación, sin que pueda contener mayores posibilidades o imponga
distintas limitantes a las de la propia ley que va a reglamentar. Así, el ejercicio de la facultad
reglamentaria debe realizarse única y exclusivamente dentro de la esfera de atribuciones propias
del órgano facultado, pues la norma reglamentaria se emite por facultades explícitas o implícitas
previstas en la ley o que de ella derivan, siendo precisamente esa zona donde pueden y deben
expedirse reglamentos que provean a la exacta observancia de aquélla, por lo que al ser
competencia exclusiva de la ley la determinación del qué, quién, dónde y cuándo de una situación

196
jurídica general, hipotética y abstracta, al reglamento de ejecución competerá, por consecuencia, el
cómo de esos mismos supuestos jurídicos. En tal virtud, si el reglamento sólo funciona en la zona del
cómo, sus disposiciones podrán referirse a las otras preguntas (qué, quién, dónde y cuándo),
siempre que éstas ya estén contestadas por la ley; es decir, el reglamento desenvuelve la
obligatoriedad de un principio ya definido por la ley y, por tanto, no puede ir más allá de ella, ni
extenderla a supuestos distintos ni mucho menos contradecirla, sino que sólo debe concretarse a
indicar los medios para cumplirla y, además, cuando existe reserva de ley no podrá abordar los
aspectos materia de tal disposición.

NOTA: Cabe destacar, que en este criterio también se habla de los principios de Reserva de Ley y
Subordinación jerárquica, como filtro o límite de la potestad reglamentaria.

ANEXO 42

Jurisprudencia I.3o A.J/25, publicada en el Semanario Judicial de la Federación, Octava Época, Tomo
VII, Enero de 1991, p. 83.

REGLAMENTOS ADMINISTRATIVOS. SUS LÍMITES. Mediante el ejercicio de la facultad

reglamentaria, el titular del Ejecutivo Federal puede, para mejor proveer en la esfera administrativa
el cumplimiento de las leyes, dictar ordenamientos que faciliten a los destinatarios la observancia
de las mismas, a través de disposiciones generales, imperativas y abstractas que detallen sus
hipótesis y supuestos normativos de aplicación. Sin embargo, tal facultad (que no sólo se deduce de
la fracción I del artículo 89 constitucional, sino que a la vez se confirma expresamente el contenido
de la fracción VIII, inciso a), del artículo 107 de la propia Carta Suprema), por útil y necesaria que
sea, debe realizarse única y exclusivamente dentro de la esfera de atribuciones propia del Poder
Ejecutivo, esto es, la norma reglamentaria actúa por facultades explícitas o implícitas que se
precisan en la ley, siendo únicamente esa zona donde pueden y deben expedirse reglamentos que
provean a la exacta observancia de aquélla y que, por ello, compartan además su obligatoriedad. De
ahí que, siendo competencia exclusiva de la ley la determinación del qué, quién, dónde y cuándo de
una situación jurídica general, hipotética y abstracta, al reglamento de ejecución competerá, por
consecuencia, el cómo de esos mismos supuestos, por tal virtud, si el reglamento sólo encuentra
operatividad en el renglón del cómo, sus disposiciones sólo podrán referirse a las otras preguntas
(qué, quién, dónde y cuándo), siempre que éstas ya estén contestadas por la ley, es decir, el

197
reglamento desenvuelve su obligatoriedad a partir de un principio definido por la ley y, por tanto,
no puede ir más allá de ella, ni extenderla a supuestos distintos, ni mucho menos, contradecirla;
luego entonces, la facultad reglamentaria no puede ser utilizada como instrumento para llenar
lagunas de la ley, ni para reformarla o, tampoco, para remediar el olvido o la omisión. Por tal motivo,
si el reglamento debe contraerse a indicar los medios para cumplir la ley, no está entonces
permitido que a través de dicha facultad, una disposición de tal naturaleza otorgue mayores
alcances o imponga diversas limitantes que la propia norma que busca reglamentar, por ejemplo,
creando y obligando a los particulares a agotar un recurso administrativo, cuando la ley que
reglamenta nada previene a ese respecto.

ANEXO 43

Tesis aislada 2a.LXXIV/96, emitida por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación,
publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo IV, Septiembre de 1996, p.
268.

BEBIDAS ALCOHOLICAS. REGLAMENTO SOBRE PROMOCIONES Y OFERTAS, SU ARTICULO 6o.

QUE PROHIBE LA PROMOCION DE AQUELLAS CUYO CONTENIDO DE ALCOHOL NO SEA MENOR
A LOS DOCE GRADOS EN VOLUMEN, NO VIOLA LOS PRINCIPIOS DE RESERVA DE LEY,
SUBORDINACION JERARQUICA Y DE SEPARACION DE PODERES. El artículo 73, fracción X de la
Constitución General de la República, establece como competencia exclusiva del Congreso de la
Unión legislar en materia de sorteos; en ejercicio de tal atribución, ese órgano legislativo expidió la
Ley Federal de Juegos y Sorteos, cuyo artículo 3o. permite la celebración de sorteos y encomienda su
reglamentación, autorización, control y vigilancia al Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretaría
de Gobernación. Esto revela que fue el propio legislador, en ejercicio de la referida facultad
constitucional, el que confió la reglamentación y autorización de los sorteos al presidente de la
República, de tal manera que la expedición reglamentaria es la que debe señalar qué tipo de sorteos
pueden ser autorizados, sin que ello implique una invasión a la esfera de competencia del Poder
Legislativo, ni la unión de dos Poderes en uno solo, ya que la actividad del Ejecutivo, en el caso, se
limita a pormenorizar y desarrollar la disposición legislativa, en los términos que ella misma
establece y en acatamiento a los principios de reserva de ley y de subordinación jerárquica que
deben observar los reglamentos. Además, es patente que ante la gran complejidad que reviste la

198
materia comercial y los numerosos productos que la era actual pone a disposición del público, el
legislador optó por dejar a la reglamentación la autorización de las promociones de los productos,
en vez de intentar una lista de ellos que sería de muy difícil formación, tanto por la diversidad de
mercancías existentes, como por la circunstancia de que pronto sería obsoleta por la aparición en el
mercado de otras nuevas. Luego, es claro que el citado artículo 6o. del Reglamento sobre
Promociones y Ofertas, que establece la prohibición de promocionar bebidas cuyo contenido de
alcohol no sea menor a los doce grados en volumen, no excede el contenido de la Ley Federal de
Juegos y Sorteos.

ANEXO 44

Tesis aislada emitida por Tribunales Colegiados del Segundo Circuito, publicada en el Semanario
Judicial de la Federación, Tomo VIII, Octava Época, Diciembre de 1991, p. 242.

LEYES Y REGLAMENTOS, FINALIDAD DE ESTOS RESPECTO DE AQUELLAS. Las leyes no pueden

regular cuestiones pormenorizadas de lo que previenen; la finalidad del reglamento es tomar el
mandato previsto por la ley y desarrollarlo, concretizándolo cuanto sea necesario, para hacer
efectivos los mandatos de aquélla; de donde se desprende que, el que unas leyes no establezcan
cuestiones pormenorizadas no determinan su inconstitucionalidad, pues ellas pueden contenerse en
el reglamento.

ANEXO 45

Tesis aislada emitida por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el
Semanario Judicial de la Federación, Volumen 39, Séptima Época, Primera Parte, p. 22.

CONSTITUCION FEDERAL. SUS ESTATUTOS NO PUEDEN SER CONTRADICTORIOS ENTRE SI. Las
reformas a los artículos 49 y 131 de la Constitución, efectuadas por el Congreso de la Unión, no
adolecen de inconstitucionalidad, ya que jurídicamente la Carta Magna no tiene ni puede tener
contradicciones, de tal manera que, siendo todos sus preceptos de igual jerarquía, ninguno de ellos
prevalece sobre los demás; por lo que no se puede decir que algunos de sus estatutos no deban
observarse por ser contrarios a lo dispuesto por otros. La Constitución es la norma fundamental que
unifica y da validez a todas las demás normas que constituyen un orden jurídico determinado y

199
conforme a su artículo 133, la Constitución no puede ser inconstitucional; es un postulado sin el cual
no se podría hablar de orden jurídico positivo, porque es precisamente la Carta Fundamental la que
unifica la pluralidad de normas que componen el derecho positivo de un Estado. Además, siendo "la
Ley Suprema de toda la Unión", únicamente puede ser modificada o adicionada de acuerdo con las
disposiciones de la misma que en el derecho mexicano se contienen en el artículo 135
constitucional, y únicamente por conducto de un órgano especialmente calificado pueden realizarse
las modificaciones o adiciones, y por exclusión, ningún otro medio de defensa legal como el juicio de
amparo es apto para modificarla.

NOTA: Esta tesis es importante, ya que refiere a la división de poderes (artículo 49) y la facultad del
ejecutivo para emitir los reglamentos delegados que serán descritos con posterioridad (artículo
131).

ANEXO 46

Tesis jurisprudencial 2a./J. 96/2017 (10a.), emitida por la Segunda Sala de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, julio del
2017, p. 71.

TURISMO. EL ARTÍCULO 46 DE LA LEY GENERAL RELATIVA RESPETA EL PRINCIPIO DE

RESERVA REGLAMENTARIA. Conforme al artículo 89, fracción I, de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, el titular del Poder Ejecutivo tiene la facultad de emitir reglamentos para
la estricta observancia de las leyes expedidas por la autoridad legislativa, potestad cuyo ejercicio es
directo y no requiere reiterarse en las normas a reglamentar, pues atento al principio de reserva
reglamentaria, cuando se estime que lo previsto en la ley debe desarrollarse pormenorizadamente,
el Ejecutivo Federal podrá ejercer la facultad precisada y emitir el reglamento correspondiente, a
menos de que el legislador habilite expresamente a una autoridad diferente para emitir normas de
carácter técnico u operativo. En este sentido, cuando el segundo párrafo del artículo 46 de la Ley
General de Turismo ordena que en las "disposiciones reglamentarias" se establecerán todas
aquellas personas físicas y morales obligadas a inscribirse en el Registro Nacional de Turismo, es
claro que el legislador no habilitó a autoridad alguna y, por ende, dicho precepto respeta el principio
de reserva reglamentaria, ya que la precisión de los sujetos obligados a inscribirse en el registro
citado debe contenerse en el Reglamento de esa ley y no en otro tipo de norma jurídica, pues se

200
trata del ejercicio de una potestad necesaria para lograr proveer en la esfera administrativa de
mejor manera sobre lo previsto en la ley, en busca de obtener su exacta observancia y aplicación.

ANEXO 47

Tesis jurisprudencial 2a./J. 95/2017 (10a.), emitida por la Segunda Sala de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, julio del
2017, p. 72.

TURISMO. LOS ARTÍCULOS 87, FRACCIÓN I Y DÉCIMO QUINTO TRANSITORIO DEL

REGLAMENTO DE LA LEY GENERAL RELATIVA, VIOLAN EL PRINCIPIO DE RESERVA
REGLAMENTARIA. Los artículos 16 y 89, fracción I, de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos prevén los principios de reserva y preferencia reglamentarias, conforme a los
cuales corresponde al titular del Poder Ejecutivo Federal emitir los reglamentos para proveer en la
esfera administrativa a la exacta observancia de las leyes, a menos que el legislador reserve
expresamente determinado tema o aspecto a una norma distinta del reglamento mediante el
establecimiento de una cláusula habilitante. Acorde con los principios indicados, cuando el segundo
párrafo del artículo 46 de la Ley General de Turismo ordena que en las "disposiciones
reglamentarias" se establecerán todas aquellas personas físicas y morales obligadas a inscribirse en
el Registro Nacional de Turismo, debe entenderse que el legislador dejó a salvo la facultad
reglamentaria del Ejecutivo Federal, ya que no habilitó a autoridad alguna y, por tanto, que en razón
del principio de reserva reglamentaria, es en el Reglamento de ese ordenamiento legal donde deben
precisarse los sujetos obligados a realizar la inscripción en el registro indicado. Con base en lo
anterior, los artículos 87, fracción I y décimo quinto transitorio del Reglamento de la Ley General de
Turismo violan los principios citados, pues indebidamente facultan al Secretario de Turismo para
emitir un acuerdo en el que se precisen los prestadores de servicios turísticos obligados a
inscribirse en el Registro Nacional de Turismo, a pesar de que la regulación de ese aspecto
corresponde al titular del Poder Ejecutivo Federal, en ejercicio de la facultad reglamentaria
constitucionalmente prevista a su favor; máxime que no existe una habilitación del legislador y que
la precisión de tales sujetos no constituye un aspecto técnico u operativo.

ANEXO 48

201
Tesis aislada emitida por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en
sus Informes, Quinta Época, Informe 1942, p. 85.

REGLAMENTOS QUE FIJAN DISTANCIAS. El reglamento que fija las distancias es inconstitucional,
porque de hecho impide al individuo que se dedique al comercio o industria que le acomode, ya que
al impedírsele ejercer sus actividades dentro de determinada zona comercial, y relegarlo a otras que
no tengan estas características, realmente se le pone en condiciones de que no sea productivo el
ejercicio de ese comercio o industria, sin que esto redunde en bien de la comunidad, que lejos de
obtener beneficios de que un número limitado de personas sean las únicas que con exclusividad
puedan usufructuar determinados ramos del comercio o de la industria, se perjudica con ello por los
abusos que estos privilegios inevitablemente traen consigo. Y al contrario, el beneficio social dimana
de una libre concurrencia, al amparo de la ley, debiendo el Estado evitar todas aquellas maniobras
ilícitas del capitalismo que tiendan a burlar el precepto constitucional y a consolidar monopolios.
Esos reglamentos restringen la libertad de comercio consagrada por los artículos 4o. y 28
constitucionales; y ya no se está en presencia de simples medidas de policía y de buen gobierno, de
acuerdo con el concepto que se tiene de estas disposiciones, sino que se está legislando en materia
de comercio, con lo que la autoridad administrativa rebasa los límites de la facultad que le concede
el artículo 21 de la Constitución e invade las funciones propias del Poder Legislativo. Las
disposiciones en materia de comercio, o bien se establecen a través del Código de Comercio de
acuerdo con la fracción X del artículo 73 de la Constitución o bien se establecen con leyes
reglamentarias del artículo 28 constitucional. Este artículo no puede ser reglamentado por medio de
un reglamento expedido por el Ejecutivo, sino por una ley, y esta ley sólo puede ser expedida por el
Congreso de la Unión.

ANEXO 49

Tesis aislada emitida por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en
el Semanario Judicial de la Federación, Quinta Época, Tomo LXXII, p. 6716.

LEYES Y REGLAMENTOS, DIFERENCIA ENTRE LOS. El carácter propio de la ley, aunque no reside
en su generalidad ni en la impersonalidad de las órdenes que da, ya que ese carácter puede tenerlo

202
también los reglamentos, sí consiste en el hecho de que la ley es una expresión de la voluntad
nacional, manifestada mediante los Congresos, lo que no puede decirse de un reglamento, que es la
expresión de la voluntad de los administradores o de los órganos del poder administrativo. Los
reglamentos deben estar sujetos a una ley cuyos preceptos no pueden modificar; así como las leyes
deben circunscribirse a la esfera que la Constitución les señala, la misma relación debe guardar el
reglamento en relación con la ley respectiva, según nuestro régimen constitucional. Algún tratadista
dice: que la ley es una regla general escrita, a consecuencia de una operación de procedimiento, que
hace intervenir a los representantes de la nación, que declara obligatorias las relaciones sociales
que derivan de la naturaleza de las cosas, interpretándolas desde el punto de vista de la libertad; el
reglamento es una manifestación de voluntad, bajo la forma de regla general, emitida por una
autoridad que tiene el poder reglamentario y que tiende a la organización y a la policía del Estado,
con un espíritu a la vez constructivo y autoritario; (hasta aquí el tratadista). Cuando mucho, se
podrá admitir que el reglamento, desde el punto de vista material, es un acto legislativo, pero nunca
puede serlo bajo el aspecto formal, ni contener materias que están reservadas a la ley, o sea actos
que puedan emanar de la facultad que corresponde al poder legislativo, porque desaparecería el
régimen constitucional de separación de funciones. La ley tiene cierta preferencia, que consiste en
que sus disposiciones no pueden ser modificadas por un reglamento. Este principio es reconocido
en el inciso "f" del artículo 72 de la Constitución, que previene que en la interpretación, reforma o
derogación de las leyes o decretos, se observaran los mismos trámites establecidos para su
formación. Conforme a la misma Constitución, hay materias que solo pueden ser reguladas por una
ley. La reglamentación de las garantías individuales sólo puede hacerse, salvo casos excepcionales,
por medio de una ley, en sentido formal; del mismo modo que se necesita una ley para imponer
contribuciones y penas para organizar la guardia nacional, etcétera. De modo que si bien existen
algunas relaciones entre el reglamento y la ley, no pueden tener ambos el mismo alcance, ni por
razón del órgano que los expide, ni por razón de la materia que consignan, ni por la fuerza y
autonomía que en sí tienen, ya que el reglamento tiene que estar necesariamente subordinado a la
ley, de lo cual depende su validez, no pudiendo derogar, modificar, ampliar y restringir el contenido
de la misma, ya que sólo tiene por objeto proveer a la exacta observancia las leyes que expide el
Congreso de la Unión, de donde se deduce que si el artículo 4o. constitucional exige una ley previa
para que se restrinja la libertad de comercio y trabajo y la ley que establece la restricción no es mas
que un reglamento, como los artículos constitucionales no pueden ser reglamentados sino por una
ley, está fuera de duda que la reglamentación administrativa esta en pugna con la Constitución, pues
el artículo 89, fracción I, de la Constitución vigente, sólo establece la facultad reglamentaria por lo

203
que hace a las leyes expedidas por el Congreso de la Unión, y el mismo espíritu imperó en todas las
Constituciones anteriores.

ANEXO 50

Jurisprudencia I.3o A.J/25, publicada en el Semanario Judicial de la Federación, Octava Época, Tomo
VII, Enero de 1991, p. 83.

REGLAMENTOS ADMINISTRATIVOS. SUS LÍMITES. Mediante el ejercicio de la facultad

reglamentaria, el titular del Ejecutivo Federal puede, para mejor proveer en la esfera administrativa
el cumplimiento de las leyes, dictar ordenamientos que faciliten a los destinatarios la observancia
de las mismas, a través de disposiciones generales, imperativas y abstractas que detallen sus
hipótesis y supuestos normativos de aplicación. Sin embargo, tal facultad (que no sólo se deduce de
la fracción I del artículo 89 constitucional, sino que a la vez se confirma expresamente el contenido
de la fracción VIII, inciso a), del artículo 107 de la propia Carta Suprema), por útil y necesaria que
sea, debe realizarse única y exclusivamente dentro de la esfera de atribuciones propia del Poder
Ejecutivo, esto es, la norma reglamentaria actúa por facultades explícitas o implícitas que se
precisan en la ley, siendo únicamente esa zona donde pueden y deben expedirse reglamentos que
provean a la exacta observancia de aquélla y que, por ello, compartan además su obligatoriedad. De
ahí que, siendo competencia exclusiva de la ley la determinación del qué, quién, dónde y cuándo de
una situación jurídica general, hipotética y abstracta, al reglamento de ejecución competerá, por
consecuencia, el cómo de esos mismos supuestos, por tal virtud, si el reglamento sólo encuentra
operatividad en el renglón del cómo, sus disposiciones sólo podrán referirse a las otras preguntas
(qué, quién, dónde y cuándo), siempre que éstas ya estén contestadas por la ley, es decir, el
reglamento desenvuelve su obligatoriedad a partir de un principio definido por la ley y, por tanto,
no puede ir más allá de ella, ni extenderla a supuestos distintos, ni mucho menos, contradecirla;
luego entonces, la facultad reglamentaria no puede ser utilizada como instrumento para llenar
lagunas de la ley, ni para reformarla o, tampoco, para remediar el olvido o la omisión. Por tal motivo,
si el reglamento debe contraerse a indicar los medios para cumplir la ley, no está entonces
permitido que a través de dicha facultad, una disposición de tal naturaleza otorgue mayores
alcances o imponga diversas limitantes que la propia norma que busca reglamentar, por ejemplo,
creando y obligando a los particulares a agotar un recurso administrativo, cuando la ley que
reglamenta nada previene a ese respecto.

204
 ANEXO 51

Jurisprudencia P./J. 107/2001, emitida por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación,
publicada en el Semanario Judicial del al Federación y su Gaceta, Octava Época, Tomo XIV,
Septiembre de 2001, p. 1101 .

HUSOS HORARIOS. SU APLICACIÓN POR EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA A TRAVÉS DEL

DECRETO DE TREINTA DE ENERO DE DOS MIL UNO, PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA
FEDERACIÓN EL PRIMERO DE FEBRERO DEL MISMO AÑO, VIOLA EL ARTÍCULO 89, FRACCIÓN
I, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. Ha sido criterio
reiterado de esta Suprema Corte de Justicia que la facultad reglamentaria del presidente de la
República se encuentra sujeta a dos principios fundamentales: el de reserva de la ley y el de
subordinación jerárquica a la misma: por el primero se prohíbe que el reglamento aborde materias
reservadas a las leyes del Congreso de la Unión, y por el segundo, se exige que el reglamento esté
precedido de una ley cuyas disposiciones complemente o pormenorice sin contrariarlas ni
cambiarlas, en virtud de que por ellas encuentra su justificación y medida, ya que sólo tiene la
finalidad de desarrollarlas, proveyendo en la esfera administrativa a su exacta observancia. Ahora
bien, de acuerdo con el artículo 5o. de la Ley Federal sobre Metrología y Normalización,
ordenamiento que se basa en la fracción XVIII del artículo 73 constitucional, el Sistema General de
Unidades de Medida que es único y de uso legal en los Estados Unidos Mexicanos, se integra, entre
otras, con las unidades básicas del Sistema Internacional de Unidades y con las no comprendidas en
dicho sistema pero que acepte la Conferencia General de Pesas y Medidas y se incluyan en normas
oficiales mexicanas; como tales condiciones se han actualizado, resulta que el legislador mexicano
ha establecido que para medir el tiempo sólo se usan unidades de segundo, de minuto, de hora y de
día, las cuales tienen valores bien determinados que no pueden ser alterados o modificados por un
decreto o reglamento administrativo; así, la unidad llamada día, conforme al sistema adoptado, es
equivalente a veinticuatro horas, a mil cuatrocientos cuarenta minutos o a ochenta y seis mil
cuatrocientos segundos. En el decreto mencionado, el presidente de la República dispone que a las
dos horas del primer domingo de mayo de cada año, el territorio que comprende al Distrito Federal
cambie la aplicación del huso horario correspondiente al meridiano 90° al del meridiano 75°, ambos
al oeste del meridiano de Greenwich, y que a las dos horas del último domingo de septiembre de
cada año, cambie la aplicación del huso horario correspondiente al meridiano 75° al del meridiano

205
90°, también al oeste del meridiano de Greenwich, lo cual tiene como consecuencia que en el primer
caso el día tenga veintitrés horas, y en el segundo veinticinco, ya que al existir en cada huso una
hora distinta, el mecanismo de cambiar de un huso horario a otro provoca que el tiempo se mida a
partir de diversos momentos. Por tanto, como la facultad reglamentaria que instituye la fracción I
del artículo 89 constitucional a favor del presidente de la República no le permite contrariar, alterar
o cambiar la ley, debe concluirse que con la aplicación de husos horarios, que hace en el decreto
referido, viola la disposición constitucional acabada de citar, en relación con el artículo 73, fracción
XVIII, también constitucional y el artículo 5o. de la Ley Federal sobre Metrología y Normalización.

ANEXO 52

Jurisprudencia 2a./J. 29/99, emitida por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo IX,
abril de 1999, p. 70.

FACULTAD REGLAMENTARIA DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA. PRINCIPIOS QUE LA

RIGEN. Según ha sostenido este Alto Tribunal en numerosos precedentes, el artículo 89, fracción I,
constitucional, faculta al presidente de la República para expedir normas reglamentarias de las leyes
emanadas del Congreso de la Unión, y aunque desde el punto de vista material ambas normas son
similares, aquéllas se distinguen de éstas básicamente, en que provienen de un órgano que al
emitirlas no expresa la voluntad general, sino que está instituido para acatarla en cuanto dimana del
Legislativo, de donde, por definición, son normas subordinadas, de lo cual se sigue que la facultad
reglamentaria se halla regida por dos principios: el de reserva de ley y el de subordinación
jerárquica a la misma. El principio de reserva de ley, que desde su aparición como reacción al poder
ilimitado del monarca hasta su formulación en las Constituciones modernas, ha encontrado su
justificación en la necesidad de preservar los bienes jurídicos de mayor valía de los gobernados
(tradicionalmente libertad personal y propiedad), prohíbe al reglamento abordar materias
reservadas en exclusiva a las leyes del Congreso, como son las relativas a la definición de los tipos
penales, las causas de expropiación y la determinación de los elementos de los tributos, mientras
que el principio de subordinación jerárquica, exige que el reglamento esté precedido por una ley
cuyas disposiciones desarrolle, complemente o pormenorice y en las que encuentre su justificación
y medida.

206
 ANEXO 53

Jurisprudencia 1a./J. 122/2007, emitida por la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXVI,
Septiembre de 2007, p. 122.

FACULTAD REGLAMENTARIA DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA. PRINCIPIOS QUE LA

RIGEN. La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido que el artículo 89, fracción I, de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, faculta al Presidente de la República para
expedir normas reglamentarias de las leyes emanadas del Congreso de la Unión, y aunque desde el
punto de vista material ambas normas son similares, aquéllas se distinguen de éstas, básicamente,
en que provienen de un órgano que al emitirlas no expresa la voluntad general, sino que está
instituido para acatarla en cuanto dimana del Legislativo, de donde, por definición, son normas
subordinadas, de lo cual se sigue que la facultad reglamentaria se rige por dos principios: el de
reserva de ley y el de subordinación jerárquica a la misma. El principio de reserva de ley que
encuentra su justificación en la necesidad de preservar los bienes jurídicos de mayor valía de los
gobernados (tradicionalmente libertad personal y propiedad), prohíbe que en el reglamento se
aborden materias reservadas en exclusiva a las leyes del Congreso, como son las relativas a la
definición de los tipos penales, las causas de expropiación y la determinación de los elementos de
los tributos, mientras que el principio de subordinación jerárquica, exige que el reglamento esté
precedido por una ley cuyas disposiciones desarrolle, complemente o pormenorice y en las que
encuentre su justificación y medida.

ANEXO 54

Tesis aislada 2a.I/2015 (10a.), emitida por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, Libro 15,
Febrero de 2015, Tomo II, p. 1770.

PRINCIPIO DE SUBORDINACIÓN JERÁRQUICA. SE VULNERA CUANDO UN REGLAMENTO

CONTRARÍA UNA LEY DISTINTA A LA QUE DESARROLLA, COMPLEMENTA O DETALLA, PERO
CON LA CUAL GUARDA VINCULACIÓN. La importancia de los reglamentos radica en que
posibilitan proveer en la esfera administrativa a la exacta observancia de las leyes, donde el

207
principio de legalidad preceptúa que no puede existir un reglamento independiente en el
ordenamiento jurídico, al ser necesaria una ley previa; así, en atención a dicho principio, los
reglamentos no pueden contener cuestiones que son exclusivas de la ley, cobrando relevancia el
concepto de reserva de la ley. Ahora bien, el principio de subordinación jerárquica al que se
encuentra sujeta la facultad reglamentaria, consiste en la exigencia de que al reglamento lo preceda
necesariamente una ley cuyas disposiciones desarrolle, complemente, o detalle y en las que
encuentra su justificación y medida. Sin embargo puede darse el caso en que un reglamento viole
una ley distinta de las que reglamenta en forma específica y con ello puede infringir el principio en
comento; de ahí que para hacer valer su inconstitucionalidad, debe argumentarse que excede el
alcance de la Ley, y para ello puede partirse de aquella que el reglamento desarrolla complementa o
detalla, o bien, de aquella otra con la que tenga vinculación por la materia regulada.

ANEXO 55

LEY ORGÁNICA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FEDERAL:

ARTÍCULO 17. Para la más eficaz atención y eficiente despacho de los asuntos de su competencia,
las Secretarías de Estado podrán contar con órganos administrativos desconcentrados que les
estarán jerárquicamente subordinados y tendrán facultades específicas para resolver sobre la
materia y dentro del ámbito territorial que se determine en cada caso, de conformidad con las
disposiciones legales aplicables.

(…)

ARTÍCULO 18. En el reglamento interior de cada una de las Secretarías de Estado que será expedido
por el Presidente de la República, se determinarán las atribuciones de sus unidades administrativas,
así como la forma en que los titulares podrán ser suplidos en sus ausencias.

ANEXO 56

208
Tesis aislada emitida por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en
el Semanario Judicial de la Federación, Octava Época, Tomo III, Primera Parte, Enero-Junio de 1989,
p. 277.

FACULTAD REGLAMENTARIA. INCLUYE LA CREACION DE AUTORIDADES Y LA

DETERMINACION DE LAS QUE ESPECIFICAMENTE EJERCITARAN LAS FACULTADES
CONCEDIDAS. Está dentro de la facultad reglamentaria otorgada al Presidente de la República por
el artículo 89, fracción I, de la Constitución, el crear autoridades que ejerzan las atribuciones
asignadas por la ley de la materia a determinado organismo de la administración pública;
igualmente, se encuentra dentro de dicha facultad el determinar las dependencias u órganos
internos especializados a través de los cuales se deben ejercitar las facultades concedidas por la ley
a un organismo público, pues ello significa proveer a la exacta observancia de la ley reglamentada.
Además, al tratarse de un organismo que forma parte de la administración pública, aun cuando sea
un órgano descentralizado, es precisamente el Presidente de la República, titular de esa
administración, quien constitucionalmente está facultado para determinar los órganos internos que
ejercerán las facultades otorgadas por la ley, a efecto de hacer posible el cumplimiento de ésta.

ANEXO 57

Tesis aislada P. CLII/97, emitida por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y
publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo VI, Noviembre
de 1997, p. 76.

FACULTAD REGLAMENTARIA. EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA NO LA EXCEDE AL CREAR

UNA AUTORIDAD, SI SE AJUSTA A LA LEY. De conformidad con los artículos 14, 16, 17 y 18 de la
Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, el secretario de Estado, para el despacho de los
asuntos de su competencia, se auxiliará por los demás funcionarios que establezca el reglamento
interior respectivo; igualmente se establece que para la eficaz atención y eficiente despacho, las
secretarías de Estado y los departamentos administrativos podrán contar con órganos
administrativos desconcentrados que les estarán subordinados y que en el reglamento interior de
cada una de las secretarías de Estado, se determinarán las atribuciones de sus unidades
administrativas. Luego, si en el artículo 111 del Reglamento Interior de la Secretaría de Hacienda y
Crédito Público se señala que las Administraciones Generales de Recaudación, de Auditoría Fiscal y

209
la Jurídica de Ingresos, contarán con administraciones locales, la creación de esta autoridad no
contraría a la Constitución, en tanto que de acuerdo con su artículo 89, fracción I, el presidente de la
República ejerció debidamente la facultad reglamentaria. Esto es, a través del reglamento creó la
mencionada autoridad y determinó sus atribuciones, a fin de que las dependencias que integran la
administración pública federal puedan realizar las funciones previstas en la ley, lo que significa
precisamente proveer en la esfera administrativa a la exacta observancia de la ley reglamentada.

ANEXO 58

Jurisprudencia 2a./J 68/97, emitida por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación, Novena Época, Tomo VII, Enero de
1998, p. 390.

REGLAMENTOS. LA FACULTAD DE EXPEDIRLOS INCLUYE LA DE CREAR AUTORIDADES Y

DETERMINAR SU COMPETENCIA. El presidente de la República tiene la facultad reglamentaria que
le otorga el artículo 89, fracción I, de la Constitución, facultad que incluye la de crear autoridades
que ejerzan las atribuciones asignadas por la ley de la materia a determinado organismo de la
administración pública; igualmente, se encuentra dentro de dicha facultad determinar las
dependencias u órganos internos especializados a través de los cuales se deben ejercer las
facultades concedidas por la ley a un organismo público, pues ello significa proveer a la exacta
observancia de la ley reglamentada. Además, al tratarse de un organismo que forma parte de la
administración pública, aun cuando sea un órgano descentralizado, es precisamente el presidente
de la República, el titular de esa administración, quien constitucionalmente está facultado para
determinar los órganos internos que ejercerán las facultades otorgadas por la ley, a efecto de hacer
posible el cumplimiento de ésta.

ANEXO 59

Jurisprudencia P./J 102/2009, emitida por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación,
publicada en el Semanario Judicial de la Federación, Novena Época, Tomo XXX, Agosto del 2009,
página 1069

210
ÓRGANOS ADMINISTRATIVOS. LOS QUE AFECTAN LA ESFERA DE LOS PARTICULARES DEBEN
SER CREADOS POR LEY O MEDIANTE ACTO DEL EJECUTIVO EN EJERCICIO DE FACULTADES
ESPECÍFICAS ATRIBUIDAS LEGISLATIVAMENTE, SALVO QUE SE TRATE DE ENTES CUYA
ACTIVIDAD SÓLO TRASCIENDA AL INTERIOR DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA. De la
interpretación de los artículos 8o. y 17 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, en
relación con las tesis 2a./J. 68/97 y P. CLII/97, de rubros: "REGLAMENTOS. LA FACULTAD DE
EXPEDIRLOS INCLUYE LA DE CREAR AUTORIDADES Y DETERMINAR SU COMPETENCIA." y
"FACULTAD REGLAMENTARIA. EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA NO LA EXCEDE AL CREAR UNA
AUTORIDAD, SI SE AJUSTA A LA LEY."; se advierte que, por regla general, las autoridades del Estado
que afectan la esfera de los gobernados deben ser creadas a través de una ley con el objeto de evitar
la proliferación de entidades creadas caprichosamente por diversa autoridad administrativa
instituida legalmente, pues de lo contrario ello justificaría la generación de verdaderas autoridades
"de facto", las cuales, desde luego y en principio tendrían un origen inconstitucional por no gozar de
un reconocimiento legislativo, además de que esas prácticas materialmente permitirían que la
estructura de la administración pública se modificara con relativa facilidad y con ocasión de
perjuicios para la seguridad jurídica de los gobernados. Sin embargo, esa regla puede admitir
excepciones, una de las cuales es precisamente cuando el propio Poder Legislativo faculta a la
autoridad administrativa para crear, a través de un acto administrativo, a nuevas autoridades; en
estos supuestos el acto de creación deberá publicitarse mediante actos administrativos de carácter
general (como pueden ser los reglamentos o incluso los acuerdos publicados en los medios de
difusión oficial) y a condición de que la actuación del nuevo ente autoritario tenga las facultades
específicas que se le determinen en cada caso conforme a las disposiciones legales aplicables. Pero
también debe reconocerse que cuando un organismo administrativo dentro de la administración
pública centralizada no actúa hacia el exterior y únicamente ejerce funciones internas de asistencia,
asesoría, apoyo técnico o coordinación, su creación no tendrá más límites que la determinación del
titular de la dependencia de acuerdo con el presupuesto asignado.

ANEXO 60

CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADNOS UNIDOS MEXICANOS:

ARTÍCULO 131. Es facultad privativa de la Federación gravar las mercancías que se importen o
exporten, o que pasen de tránsito por el territorio nacional, así como reglamentar en todo tiempo y

211
aún prohibir, por motivos de seguridad o de policía, la circulación en el interior de la República de
toda clase de efectos, cualquiera que sea su procedencia; pero sin que la misma Federación pueda
establecer, ni dictar, en el Distrito Federal, los impuestos y leyes que expresan las fracciones VI y VII
del artículo 117.

El Ejecutivo podrá ser facultado por el Congreso de la Unión para aumentar, disminuir o suprimir
las cuotas de las tarifas de exportación e importación, expedidas por el propio Congreso, y para
crear otras; así como para restringir y para prohibir las importaciones, las exportaciones y el
tránsito de productos, artículos y efectos, cuando lo estime urgente, a fin de regular el comercio
exterior, la economía del país, la estabilidad de la producción nacional, o de realizar cualquiera otro
propósito, en beneficio del país. El propio Ejecutivo al enviar al Congreso el Presupuesto Fiscal de
cada año, someterá a su aprobación el uso que hubiese hecho de la facultad concedida.

ANEXO 61

Jurisprudencia 2a./J. 121/2007, emitida por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación, publicada en el Semanario Oficial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXVI, Agosto de 2007,
página 415.

COMERCIO EXTERIOR. LA LEY FEDERAL RELATIVA ES LA NORMA A TRAVÉS DE LA CUAL EL

CONGRESO DE LA UNIÓN DELEGÓ SU POTESTAD TRIBUTARIA AL TITULAR DEL EJECUTIVO
FEDERAL PARA REGULAR LAS MATERIAS ESTABLECIDAS EN EL ARTÍCULO 131, PÁRRAFO
SEGUNDO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. Conforme
al precepto constitucional citado, con el objeto de dotar al Estado de mecanismos jurídicos eficientes
y expeditos que le permitan encauzar las operaciones de comercio internacional en beneficio de la
economía nacional y responder con la diligencia necesaria a las fluctuaciones generadas en el
intercambio de bienes con el sector externo, el Congreso de la Unión puede facultarle al Ejecutivo
Federal aumentar, disminuir o suprimir las cuotas de las tarifas de exportación e importación.
Ahora bien, si se atiende a que el artículo 4o., fracción I, de la Ley de Comercio Exterior establece
que el Ejecutivo Federal tiene facultades para "crear, aumentar, disminuir o suprimir aranceles,
mediante decretos publicados en el Diario Oficial de la Federación, de conformidad con lo
establecido en el artículo 131 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos", resulta
evidente que a través de dicha Ley el Congreso de la Unión expresamente delegó su potestad

212
tributaria al Presidente de la República para emitir disposiciones de observancia general en materia
arancelaria o no arancelaria, siguiendo los lineamientos contenidos en el precepto constitucional
referido.

ANEXO 62

LEY DE COMERCIO EXTERIOR:

ARTÍCULO 4O.- El Ejecutivo Federal tendrá las siguientes facultades:

I. Crear, aumentar, disminuir o suprimir aranceles, mediante decretos publicados en el Diario Oficial
de la Federación, de conformidad con lo establecido en el artículo 131 de la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos;

II. Regular, restringir o prohibir la exportación, importación, circulación o tránsito de mercancías,

cuando lo estime urgente, mediante decretos publicados en el Diario Oficial de la Federación, de
conformidad con el artículo 131 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;

III. Establecer medidas para regular o restringir la exportación o importación de mercancías a

través de acuerdos expedidos por la Secretaría o, en su caso, conjuntamente con la autoridad
competente, y publicados en el Diario Oficial de la Federación;

IV. Establecer medidas para regular o restringir la circulación o tránsito de mercancías extranjeras
por el territorio nacional procedentes del y destinadas al exterior a través de acuerdos expedidos
por la autoridad competente y publicados en el Diario Oficial de la Federación;

ANEXO 63

Tesis 1a./J. 3/2013 (9a.), publicada por la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación,
en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, Libro XVII, Febrero de 2013,
Tomo I, p. 298.

213
COMERCIO EXTERIOR. LAS FACULTADES EXTRAORDINARIAS PARA LEGISLAR OTORGADAS
AL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA EN EL ARTÍCULO 131, PÁRRAFO SEGUNDO,
CONSTITUCIONAL, INCLUYEN NO SÓLO LA POSIBILIDAD DE AUMENTAR, DISMINUIR O
SUPRIMIR LAS CUOTAS DE LAS TARIFAS DE EXPORTACIÓN E IMPORTACIÓN EXPEDIDAS POR
EL CONGRESO DE LA UNIÓN Y DE CREAR OTRAS, SINO TAMBIÉN LA DE DEROGARLAS. Cuando
la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos otorga al Presidente de la República
facultades para alcanzar un fin determinado, en éstas se incluyen los medios adecuados para
lograrlo, siempre que no se trate de los que están legalmente prohibidos y se adapten al espíritu de
la propia Constitución y de las leyes. Ahora bien, el hecho de que el artículo 131, párrafo segundo, de
la Constitución General de la República prevea que el Congreso de la Unión podrá facultar al
Ejecutivo Federal para aumentar, disminuir o suprimir las cuotas de las tarifas de exportación e
importación expedidas por el propio Congreso y para crear otras, sin incluir el término "derogar",
no implica que no pueda derogarlas, toda vez que de los antecedentes legislativos que dieron origen
a la reforma del citado precepto, se advierte que la intención del legislador federal al otorgar esa
facultad al Presidente de la República fue que el sistema fiscal cumpliera con los principios de
elasticidad y suficiencia en la imposición para que el Estado pueda, material y jurídicamente,
adecuar o alterar los aranceles en atención a las necesidades económicas imperantes en el país en
un momento determinado; esto es, se le facultó para regular el comercio exterior, la economía, la
estabilidad de la producción nacional, y cumplir cualquier otro propósito en beneficio del país, por
lo que gozaría de la facultad de modificar las prescripciones legales sobre la materia de comercio
exterior, y como entre las acepciones del término "modificar" están la de alterar, variar y derogar, es
evidente que, al otorgarse tal facultad, dicha alteración o modificación incluye también la
posibilidad de derogar disposiciones contenidas en la ley expedida por el Congreso de la Unión, sin
que ésta tenga fuerza obligatoria ineludible para el legislador, quien en otra ley o decreto puede
apartarse de aquélla, ya sea al derogarla tácita o expresamente, o bien, al establecer excepciones.

ANEXO 64

Tesis aislada 1a. CXCIX/2007, emitida por la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXVI, Septiembre de
2007, página 380.

214
DECRETOS EMITIDOS POR EL EJECUTIVO FEDERAL EN USO DE LA FACULTAD QUE LE
CONFIERE EL SEGUNDO PÁRRAFO DEL ARTÍCULO 131 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE
LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. SU APROBACIÓN POR PARTE DEL CONGRESO DE LA
UNIÓN NO CONSTITUYE UN REQUISITO PARA SU VALIDEZ. Del citado precepto constitucional se
advierten dos momentos relacionados con la facultad conferida al Presidente de la República en
materia de comercio exterior, respecto de la intervención del Congreso de la Unión. El primero se
refiere a la facultad que éste puede conferir al Ejecutivo Federal para aumentar, disminuir o
suprimir las cuotas de las tarifas de exportación e importación y para crear otras, así como para
restringir y prohibir las importaciones, exportaciones y el tránsito de productos, artículos y efectos,
y el segundo se presenta cuando dicho Congreso examina, para su aprobación, la facultad ejercida
por el Poder Ejecutivo. Ahora bien, la aprobación por el Congreso de la Unión de las medidas
adoptadas por el Ejecutivo debe entenderse como una excepción al sistema ordinario de creación
normativa establecido en el artículo 72 de la Constitución Federal, es decir, como una comunicación
a nivel de cooperación entre los Poderes Ejecutivo y Legislativo sobre este rubro, pero no en el
sentido estricto de la palabra. Por tanto, el hecho de que en el mencionado artículo 131 se haga
referencia a la aprobación posterior por parte del Congreso de la Unión, es más una cuestión de
forma que de fondo, por lo que dicha aprobación no es un requisito de validez de los Decretos que
en la materia y en uso de sus facultades constitucionales emita el Presidente de la República. Ello es
así, en virtud de que el ejercicio de la facultad señalada, así como su aplicación o vigencia, son
anteriores a la aprobación por parte del Congreso de la Unión, lo que pudiera resultar, incluso, en
que la norma derivada del uso de la multicitada facultad ya no estuviera vigente. Lo contrario
permitiría que el Poder Legislativo reasumiera la facultad originaria de aprobación, haciendo
nugatorio lo que con motivo de la reforma al artículo 131 de la Carta Magna se delegó al Ejecutivo
Federal; de ahí que cuando éste somete a la aprobación de aquél las medidas adoptadas en uso de la
facultad ejercida con fundamento en dicho precepto constitucional, este último no puede revocarla o
evaluar elementos que en su momento solamente correspondió valorar a quien se confirió dicha
facultad, esto es, al Ejecutivo Federal, máxime que la negativa del Poder Legislativo no surte efecto
legal alguno, ya que la Norma Fundamental no lo establece.

ANEXO 65

215
Tesis aislada 1a. CCCXXXV/2013 (10a.), emitida por la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia
de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Libro XXVI, Noviembre
de 2013, Tomo 1, página 527.

IMPORTACIÓN DEFINITIVA DE VEHÍCULOS USADOS EQUIPADOS CON MOTOR A DIÉSEL Y CON

PESO BRUTO VEHICULAR MAYOR A 3,857 KILOGRAMOS. EL ACUERDO POR EL QUE SE DAN A
CONOCER LAS CONDICIONES AMBIENTALES A QUE AQUÉLLA SE SUJETARÁ, PUBLICADO EN EL
DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 20 DE ABRIL DE 2011, NO VULNERA EL DERECHO
FUNDAMENTAL A LA SEGURIDAD JURÍDICA. El acuerdo en cita tiene como finalidad regular la
importación de vehículos para proteger al medio ambiente, por lo que su análisis constitucional
debe realizarse desde la perspectiva de un escrutinio no estricto pues, por un lado, las restricciones
al comercio exterior están reservadas constitucionalmente a los Poderes Legislativo y Ejecutivo
Federales conforme al artículo 131 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y,
por otro, la naturaleza de la norma corresponde a una medida científica que tiende a proteger el
medio ambiente como un derecho fundamental; de ahí que corresponda a un órgano que pueda
evaluar y desarrollar con elementos técnicos y científicos, determinar de qué forma las emisiones de
gases contaminantes provenientes de los vehículos automotores, dañan el medio ambiente, así
como las características y los máximos permisibles que deben cumplirse en aras de mantener la
calidad del aire necesaria para no dañar la salud de las personas. En ese entendido, se estima que el
indicado Acuerdo no vulnera el derecho fundamental a la seguridad jurídica contenido en el
artículo 16 de la Constitución Federal, pues la autoridad emisora motivó con suficiencia su
actuación. Ello es así, porque de su lectura es posible concluir que la regulación no es arbitraria ni
caprichosa, sino que, por el contrario, al fijar como parámetro que sólo se podrán importar
vehículos automotores propulsados por diésel y con peso mayor a 3,857 kilogramos, siempre que
sus motores hayan sido fabricados después del año 2004, atiende a la razón de que sólo estos
modelos son aptos para cumplir con los máximos permitidos de emisión de partículas previstos en
la NOM-044-SEMARNAT-2006, ya que esta regulación toma como base las normas de producción y
diseño de vehículos automotores pesados, que empezaron a estar vigentes a partir de 2004.

ANEXO 66

216
Tesis aislada 1a. CCCXXXIV/2013 (10a.), emitida por la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia
de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Libro XXVI, Noviembre
de 2013, Tomo 1, página 528.

IMPORTACIÓN DEFINITIVA DE VEHÍCULOS USADOS EQUIPADOS CON MOTOR A DIÉSEL Y CON

PESO BRUTO VEHICULAR MAYOR A 3,857 KILOGRAMOS. EL JUEZ CONSTITUCIONAL DEBE
OPTAR POR UN ESCRUTINIO NO ESTRICTO PARA ANALIZAR LA CONSTITUCIONALIDAD DEL
ACUERDO POR EL QUE SE DAN A CONOCER LAS CONDICIONES AMBIENTALES A QUE AQUÉLLA
SE SUJETARÁ, PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 20 DE ABRIL DE
2011. Cuando el texto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos prevé un margen
de discrecionalidad en ciertas materias, las posibilidades de injerencia del juez constitucional son
menores y, por ende, la intensidad de su control se ve limitada, siempre que las medidas normativas
analizadas no tengan relación con alguna categoría sospechosa. En esa tesitura, el acuerdo en
comento debe analizarse desde la perspectiva de un escrutinio no estricto ya que, por un lado, las
restricciones al comercio exterior están reservadas constitucionalmente a los Poderes Legislativo y
Ejecutivo Federales, conforme al artículo 131 de la Constitución Federal y, por otro, la naturaleza de
la norma corresponde a una medida científica que tiende a proteger el medio ambiente como un
derecho fundamental; de ahí que corresponde a un órgano que pueda evaluar y desarrollar con
elementos técnicos y científicos determinar de qué forma las emisiones de gases contaminantes
provenientes de los vehículos automotores dañan el medio ambiente, así como las características y
los máximos permisibles que deben cumplirse en aras de mantener la calidad del aire necesaria
para no dañar la salud de las personas. Ahora bien, el órgano competente para tal evaluación es la
Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, perteneciente al Poder Ejecutivo y su objeto
principal es la tutela del medio ambiente y de los recursos naturales. Por ello, el órgano
jurisdiccional debe optar por un escrutinio no estricto, ya que no podría llegar al extremo de
sustituirse en un órgano técnico para evaluar en el caso concreto si la medida corresponde a algún
método científico o si su realización no es científicamente verificable; máxime si en el juicio
constitucional no se aporta alguna prueba pericial que demuestre la poca cientificidad de la medida.

ANEXO 67

217
Tesis aislada 1a. CCCXXVI/2013 (10a.), emitida por la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia
de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Libro XXVI, Noviembre
de 2013, Tomo 1, página 525.

IMPORTACIÓN DEFINITIVA DE VEHÍCULOS USADOS. EL DECRETO QUE LA REGULA,

PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 1o. DE JULIO DE 2011, Y LAS
REGLAS DE CARÁCTER GENERAL EN MATERIA DE COMERCIO EXTERIOR PARA ESE AÑO 3.5.1.
A 3.5.8., PUBLICADAS EN EL MISMO MEDIO DE DIFUSIÓN EL 29 SIGUIENTE, NO VULNERAN EL
DERECHO FUNDAMENTAL DE AUDIENCIA PREVIA. De los artículos 89, fracción I, y 131, párrafo
segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 31 y 34 de la Ley Orgánica de
la Administración Pública Federal, 39, fracción II, del Código Fiscal de la Federación, y 4o. de la Ley
de Comercio Exterior, se advierte que el Poder Ejecutivo Federal no está obligado a oír y dar
oportunidad de defensa previa a todas las personas que, en su caso, pudieran verse afectadas en los
supuestos referidos en el Decreto por el que se regula la importación definitiva de vehículos usados,
y en las Reglas de carácter general en materia de comercio exterior para 2011, concretamente de la
3.5.1. a la 3.5.8., ya que el objeto de la legislación es la creación de situaciones jurídicas generales,
por lo que si se obligara a la autoridad a respetar el derecho fundamental de audiencia contenido en
el artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, sería imposible e ineficaz
la actividad legislativa, además porque tal derecho se circunscribe a consignar en las disposiciones
normativas que se expiden, los procedimientos necesarios para que se oiga a los interesados y se les
dé oportunidad de defensa en caso de que resulten afectados sus derechos, sin que tal criterio deba
ampliarse hasta que los órganos materialmente legislativos estén obligados a oír a los posibles
afectados antes que expedir normas generales, pues resultaría imposible saber de antemano cuáles
son todas aquellas personas que en concreto serán afectadas por la ley; de ahí que el Decreto y las
Reglas en mención no vulneran el derecho fundamental de audiencia previa.

ANEXO 68

Tesis aislada emitida por Tribunales Colegiados del Primer Circuito, publicada en el Semanario
Judicial de la Federación, Octava Época, Tomo II, Segunda Parte-1, Julio-Diciembre de 1988, página
342.

218
MULTAS FISCALES. LAS AUTORIDADES ESTATALES SI TIENEN FACULTADES PARA IMPONER
SANCIONES POR INFRACCIONES A LEYES IMPOSITIVAS, SIN QUE ELLO SEA VIOLATORIO DEL
ARTICULO 21 CONSTITUCIONAL. Si bien en los términos del artículo 21 constitucional, las
autoridades administrativas sólo están facultadas expresamente para imponer multas y arrestos
por infracciones a los reglamentos gubernativos y de policía, también lo es que no solamente esas
sanciones son las únicas que pueden establecer dichas autoridades, sino además, todas aquellas que
se prevengan en diversas leyes administrativas o fiscales como lo es el Código Fiscal de la
Federación, expedidas por el Congreso General, sin más límites que lo prescrito por el artículo 73 de
la Carta Magna, que determina la competencia de dicho poder para legislar en materia federal, pues
el multicitado artículo 21 del código político, no está restringiendo las facultades del Poder
Legislativo para expedir leyes de naturaleza sancionatoria, sino que sólo está restringiendo la
facultad de la autoridad administrativa para imponer sanciones por faltas a los reglamentos
gubernativos y de policía, mismos ordenamientos que, como el titular del Poder Ejecutivo puede
emitir, el constituyente quiso precisar esa atribución legislativa autónoma en cuanto a la materia
sancionatoria, pero en forma alguna, restringir la competencia del Congreso de la Unión para
expedir leyes de esa naturaleza, mismas que deben ser ejecutadas por las autoridades
administrativas, según lo dispone el artículo 89, fracción I, de la Constitución.

ANEXO 69

CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS:

ARTÍCULO 21. La investigación….

(…)

Compete a la autoridad administrativa la aplicación de sanciones por las infracciones de los

reglamentos gubernativos y de policía, las que únicamente consistirán en multa, arresto hasta por
treinta y seis horas o en trabajo a favor de la comunidad; pero si el infractor no pagare la multa que
se le hubiese impuesto, se permutará esta por el arresto correspondiente, que no excederá en
ningún caso de treinta y seis horas.

(…)

219
Artículo 115. Los estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano,
representativo, democrático, laico y popular, teniendo como base de su división territorial y de su
organización política y administrativa, el municipio libre, conforme a las bases siguientes:

(…)

II. Los municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su patrimonio conforme
a la ley.

Los ayuntamientos tendrán facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal
que deberán expedir las legislaturas de los Estados, los bandos de policía y gobierno, los
reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus
respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las materias,
procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación
ciudadana y vecinal.

El objeto de las leyes a que se refiere el párrafo anterior será establecer:

a) Las bases generales de la administración pública municipal y del procedimiento administrativo,

incluyendo los medios de impugnación y los órganos para dirimir las controversias entre dicha
administración y los particulares, con sujeción a los principios de igualdad, publicidad, audiencia y
legalidad

(…)

e) Las disposiciones aplicables en aquellos municipios que no cuenten con los bandos o reglamentos
correspondientes.

III. Los Municipios tendrán a su cargo las funciones y servicios públicos siguientes:

a) Agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de sus aguas residuales;

220
b) Alumbrado público.

c) Limpia, recolección, traslado, tratamiento y disposición final de residuos;

d) Mercados y centrales de abasto.

e) Panteones

f) Rastro.

g) Calles, parques y jardines y su equipamiento;

h) Seguridad pública, en los términos del artículo 21 de esta Constitución, policía preventiva
municipal y tránsito; e

i) Los demás que las Legislaturas locales determinen según las condiciones territoriales y socio-
económicas de los Municipios, así como su capacidad administrativa y financiera.

Sin perjuicio de su competencia constitucional, en el desempeño de las funciones o la prestación de

los servicios a su cargo, los municipios observarán lo dispuesto por las leyes federales y estatales.

Los Municipios, previo acuerdo entre sus ayuntamientos, podrán coordinarse y asociarse para la
más eficaz prestación de los servicios públicos o el mejor ejercicio de las funciones que les
correspondan. En este caso y tratándose de la asociación de municipios de dos o más Estados,
deberán contar con la aprobación de las legislaturas de los Estados respectivas. Así mismo cuando a
juicio del ayuntamiento respectivo sea necesario, podrán celebrar convenios con el Estado para que
éste, de manera directa o a través del organismo correspondiente, se haga cargo en forma temporal
de algunos de ellos, o bien se presten o ejerzan coordinadamente por el Estado y el propio
municipio;

Las comunidades indígenas, dentro del ámbito municipal, podrán coordinarse y asociarse en los
términos y para los efectos que prevenga la ley.

221
 ANEXO 70

Jurisprudencia 240, emitida por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en
el Tomo I. Constitucional 1. Distribución de Funciones entre las Entidades Políticas del Estado
Mexicano Primer Parte –SCJN Cuarta Sección- Esfera Municipal, página 306.

LEYES ESTATALES Y REGLAMENTOS EN MATERIA MUNICIPAL. ESQUEMA DE ATRIBUCIONES

CONSTITUCIONALES QUE DERIVAN DE LA REFORMA AL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN II,
SEGUNDO PÁRRAFO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.
El Órgano Reformador de la Constitución en 1999 modificó el segundo párrafo de la fracción II del
artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos con un doble propósito:
delimitar el objeto y alcance de las leyes estatales en materia municipal y ampliar la facultad
reglamentaria del Municipio en determinados aspectos, según se advierte del dictamen de la
Comisión de Gobernación y Puntos Constitucionales de la Cámara de Diputados, en el cual se
dispone que el contenido de las ahora denominadas "leyes estatales en materia municipal" debe
orientarse a las cuestiones generales sustantivas y adjetivas que den un marco normativo
homogéneo a los Municipios de un Estado, sin intervenir en las cuestiones específicas de cada uno
de ellos, lo que se traduce en que la competencia reglamentaria municipal abarque exclusivamente
los aspectos fundamentales para su desarrollo. Esto es, al preverse que los Ayuntamientos tendrán
facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal que deberán expedir las
Legislaturas de los Estados, bandos de policía y gobierno, reglamentos, circulares y disposiciones
administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la
administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios
públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal, se buscó establecer un
equilibrio competencial en el que prevaleciera la regla de que un nivel de autoridad no tiene
facultades mayores o más importantes que el otro, sino un esquema en el que cada uno tenga las
atribuciones que constitucionalmente le corresponden; de manera que al Estado compete sentar las
bases generales a fin de que exista similitud en los aspectos fundamentales en todos sus Municipios,
y a éstos corresponde dictar sus normas específicas, dentro de su jurisdicción, sin contradecir esas
bases generales.

ANEXO 71

222
Tesis aislada emitida por Tribunales Colegiados del Tercer Circuito, Séptima Época, publicada en el
Semanario Judicial de la Federación, Volumen 89, Sexta Parte, página 42.

REGLAMENTO DE POLICIA Y BUEN GOBIERNO, ACTOS FUNDAMENTADOS EN EL. RECURSOS

PREVIOS AL AMPARO (LEGISLACION DEL ESTADO DE JALISCO). El artículo 27, fracción V, de la
Ley Orgánica Municipal, Reglamentaria del Título Quinto de la Constitución Política del Estado de
Jalisco, establece que dentro de las atribuciones de los Ayuntamientos se encuentra la de expedir y
aplicar su reglamento interior, los de policía y buen gobierno y en general todos los referentes al
funcionamiento de los servicios y establecimientos públicos municipales; en consecuencia, tales
reglamentos se encuentran subordinados y forman un todo con la mencionada ley, de donde resulta
que aun cuando el de Policía y Buen Gobierno en que se funde el acto reclamado no establezca
ningún recurso, lo que técnicamente se explica por la naturaleza de las disposiciones contenidas en
el mismo, es indudable que no puede desvincularse de la ley generadora y que existe la obligación
de agotar los recursos que ésta señala en el capítulo segundo del título séptimo, antes de acudir al
juicio de garantías.

ANEXO 72

Tesis Aislada emitida por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación,
publicada en el Semanario Judicial de la Federación, Quinta Época, Tomo LXXVII, página
2139.

REGLAMENTOS AUTONOMOS (ANUNCIOS). En nuestro régimen legal, no están proscritos los

reglamentos autónomos, como pueden citarse por vía de ejemplo, los Reglamentos de Policía y Buen
Gobierno, que encajan perfectamente en tal denominación, y que sin embargo nadie pone en duda
su obligatoriedad, ni tampoco puede tachárseles de inconstitucionales. Ahora bien, es incorrecta la
argumentación en el sentido de que el Reglamento de Anuncios, Rótulos, Letreros y Avisos en el
Distrito Federal es autónomo, y que no existiendo ninguna ley cuya aplicación reglamente, resulta
inconstitucional; porque esa reglamentación se encuentra debidamente fundada en los artículos 21
y 24 de la Ley Orgánica del Departamento del Distrito Federal, preceptos que plenamente facultan al
propio Departamento, para expedir reglamentos como el de que se trata.

223
 ANEXO 73

Tesis aislada emitida por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación,
publicada en Semanario Judicial de la Federación, Quinta Época, Tomo LXXII, página 1639.

MISCELÁNEAS. Existen reglamentos autónomos que no guardan relación con la ley y su existencia
la reconoce el artículo 21 constitucional, al establecer la posibilidad de que la autoridad
administrativa dicte reglamentos gubernativos o de policía y establezca sanciones en ellos. Ahora
bien un reglamento que establezca que un miscelánea no debe vender pan, sino que tiene que
transformarse en expendio de ese artículo; que sólo puede establecerse a determinada distancia
respecto de otro expendio, y que tiene que observar tales o cuales regulaciones respecto del precio a
que vende, etc., ya no constituye simples medidas de policía o buen gobierno, de acuerdo con el
concepto tradicional que tienen estas expresiones, sino que legisla en materia de comercio, y
entonces, de autoridad administrativa rebasa los límites de la facultad que le concede dicho artículo
21, porque invade las funciones propias del Poder Legislativo. Por tanto, el amparo que se pida
contra la expedición, promulgación y publicación del Reglamento de la Industria del Pan, en el
Distrito Federal, debe concederse.

ANEXO 74

Jurisprudencia 764, emitida por Tribunales Colegiados del Primer Circuito, publicada en el Apéndice
de 1995, Séptima Época, Tomo III, parte TCC, página 572.

TRÁNSITO, REGLAMENTO DE DEL DISTRITO FEDERAL. INCONSTITUCIONALIDAD. Conforme al

artículo 74, fracción VI, de la Constitución Federal, es el Congreso de la Unión el que tiene facultades
para legislar en todo lo relativo al Distrito Federal, lo que lo constituye simultáneamente en
Congreso Local de ese Distrito. Y esas facultades legislativas no podrían delegarse al Presidente de
la República ni al Departamento del Distrito Federal, porque esa delegación rompería la división de
poderes establecida en el artículo 49 constitucional, fuera de los casos de excepción ahí previstos.
Por otra parte, el Presidente de la República tiene la facultad que la jurisprudencia de la Segunda
Sala de la Suprema Corte ubica en la fracción I del artículo 89 constitucional (tesis No. 512, visible
en la página 846 de la Tercera Parte del Apéndice al Semanario Judicial de la Federación publicado

224
en 1975), de expedir reglamentos. Y esta facultad, conforme a esa jurisprudencia, se limita a la
expedición de disposiciones generales y abstractas que tengan por objeto la ejecución de la ley,
desarrollando y complementando en detalle las normas contenidas en los ordenamientos jurídicos
expedidos por el Congreso, y esas disposiciones son normas subalternas que tienen su medida y
justificación en la ley. De lo anterior se desprende que el reglamento puede ampliar, concretar,
desarrollar, las instituciones creadas por la ley, pero no puede añadir nuevas instituciones legales,
ni puede ampliar o adicionar el contenido substancial de la propia ley que reglamenta. Se desprende
también que un reglamento que no lo sea de ley alguna, sino que venga a crear el contenido
normativo de la reglamentación, vendría en rigor a ser una ley, aunque se le diese el nombre de
reglamento. Y esto sería un exceso del uso de la facultad reglamentaria y, si la ley secundaria lo
autoriza, una violación indebida al principio de separación de poderes, así como una delegación
indebida hecha por el Poder Legislativo, de sus facultades constitucionales exclusivas. Por último, es
cierto que la tradición legal de nuestro país ha admitido que existan ciertos reglamentos autónomos,
en materia de policía y buen gobierno, cuya fundamentación constitucional se ve en los artículos 10
y 21 constitucionales. Se hace pues, necesario, distinguir cuál es la materia o el alcance de estos
reglamentos autónomos, para diferenciarlos de los que no pueden expedirse sin ley a reglamentar,
porque implicarían el uso de facultades legislativas. Al respecto, este Tribunal considera que cuando
el contenido de la reglamentación puede afectar en forma sustancial derechos constitucionalmente
protegidos de los gobernados, como lo son, por ejemplo, la libertad de trabajo o de comercio
(artículo 5o.), o su vida, libertad, propiedades, posesiones, derecho, familia, domicilio (artículos 14 y
16), etcétera, esas cuestiones no pueden ser materia de afectación por un reglamento autónomo (sin
ley a reglamentar) del Presidente de la República, pues éste estaría ejerciendo facultades
legislativas y reuniendo dos poderes en uno. En cambio, la materia del reglamento sí puede dar
lugar a un mero reglamento autónomo de buen gobierno cuando no regula ni afecta en forma
sustancial los derechos antes señalados sino que se limita a dar disposiciones sobre cuestiones
secundarias que no los vienen a coartar. Cuando las autoridades administrativas condicionan una
actividad lícita a ciertos requisitos, ello puede ser materia de reglamento de buen gobierno cuando
el requisito impuesto es meramente de control, sin que venga a estorbar ni a impedir o afectar un
derecho básico de los gobernados. En estos casos, la reglamentación se suele referir a cuestiones
más o menos triviales, que requieren cierta agilidad administrativa en su control y que no podría
ejercer razonablemente el Poder Legislativo. Pero cuando el requisito o la condición exigidos dejan
al arbitrio o a la discreción de la autoridad administrativa el que el gobernado pueda dedicarse o no,
a una actividad lícita, de manera que su negativa razonada menoscabe el derecho del gobernado, o

225
lo afecte en sus derechos protegidos, esto ya no puede ser materia de reglamentos autónomos del
Presidente de la República, sino que tendrá que ser materia de una ley del Congreso, la que sí podrá
ser reglamentada por el Presidente, sin rebasar los límites ni sus cargas. Resumiendo, cuando el
control es meramente automático, y la actividad lícita necesariamente se autoriza una vez
satisfechos los requisitos de control razonablemente exigidos por la finalidad lícita que persiguen
las autoridades, requisitos que no deben entorpecer ni menoscabar el uso del derecho, esto puede
ser materia de reglamento de buen gobierno. Pero cuando la discreción o el uso razonado del
arbitrio de la autoridad puede venir a menoscabar o restringir en cualquier forma, un derecho
fundamental de los gobernados, porque la decisión de esa autoridad pueda ser denegatoria y con
esos efectos, en tales casos ya se requiere que el acto esté fundado en una ley emanada del
Congreso, o en un reglamento derivado de esa ley y dentro de sus límites. En el caso concreto, el
Reglamento de Tránsito del Distrito Federal publicado en el Diario Oficial del 28 de junio de 1976
fue expedido como reglamento autónomo por el Presidente de la República, con apoyo en los
artículos 73, fracción VI, base 1a. y 89, fracción I, de la Constitución Federal, 36, fracciones XXXI,
XXXIII, y LVIII, de la Ley Orgánica del Departamento del Distrito Federal y 4o., inciso b), de la Ley
que fija las Bases Generales a que habrán de sujetarse el Tránsito y los Transportes en el Distrito
Federal. Conforme a todos esos preceptos, y conforme a las conclusiones antes alcanzadas, es el
Congreso quien puede ser legislador en el Distrito Federal, y el Presidente sólo puede expedir
reglamentos autónomos en materia de policía y buen gobierno (lo que incluye el tránsito en ciertos
aspectos), aunque las leyes secundarias antes mencionadas indebidamente pretendieran delegarle
facultades legislativas. Es decir, conforme a los preceptos que se acaban de mencionar en el párrafo
que antecede, el Presidente puede reglamentar lo relativo al tránsito, en cuanto se trate de
cuestiones meramente técnicas de control de la circulación, estacionamiento, etcétera, pero no
podría expedir normas que afecten o menoscaben en cualquier forma los derechos constitucionales
de los gobernados en relación con su libertad, propiedades y ejercicio del derecho a dedicarse a una
actividad lícita. Desde este punto de vista, y atendiendo a la litis del juicio de amparo, que este
Tribunal no puede desbordar, si el reglamento de que se trata se impugna genéricamente en cuanto
exige que el propietario exhiba una póliza de seguro para registrar su vehículo, en cuanto señala
sanciones pecuniarias, en cuanto exige un permiso especial para la conducción de vehículos de
servicio público, y todo ello en cuanto el Presidente careció de facultades para expedir el
reglamento, debe establecerse que, por lo que hace a este último punto, como antes se vio, habrá
que distinguir qué materias del reglamento autónomo sí pueden legalmente serlo, y cuáles serán, en
su caso, materia de legislación del Congreso. En lo relativo a la exigencia del seguro, este Tribunal

226
considera que en principio al imponerse a los gobernados la obligación de asegurar sus vehículos,
sin normar al mismo tiempo la obligación de las aseguradoras de aceptar los contratos de seguro y
sin precisar las primas que obligadamente deben pagar los gobernados, se está excediendo el
reglamento de lo que podría ser materia de policía y buen gobierno, pues está afectando derechos
patrimoniales y relaciones contractuales de los ciudadanos. Sin embargo, no se hace declaración
alguna en este aspecto, atentos los términos de la litis en la revisión. En lo relativo al
establecimiento de sanciones pecuniarias, o de desposeimiento de vehículos, o de arrestos, en
principio podría decirse que parece claro que se están afectando también derechos
constitucionalmente protegidos de los ciudadanos, a quienes se causan molestias en sus derechos y
propiedades o posesiones (pues tanto interés tiene en todas las cuestiones, que se han venido
examinando quien es dueño de un vehículo, como quien es poseedor o detentador del mismo, por
cualquier título, ya que a ambos se puede lesionar en sus intereses legalmente protegidos). Y, por
último, en cuanto al permiso especial que se exige además de la licencia, para conducir un vehículo
de servicio público, esto será materia de reglamento autónomo si se trata sólo de un requisito de
control que implica la autorización automática del ejercicio del derecho constitucional a dedicarse a
ese trabajo. Pero si se entorpece, menoscaba o restringe en alguna forma el derecho constitucional,
ello tendría que ser materia de una ley del Congreso, en términos de los preceptos que se han
venido citando en este considerando (en especial los artículos 5o., 73, fracción VI y 89, fracción I, de
la Constitución Federal). Es decir, si el reglamento hace depender del arbitrio razonado o de la
discreción de la autoridad el otorgar los permisos, resulta inconstitucional, por tratarse de materia
de una ley formal, o de un reglamento de esa ley, ceñido a ella. En el caso, el artículo 63 del
reglamento deja al arbitrio de la autoridad otorgar el permiso de que se trata a quienes demuestren
una experiencia de dos años, presenten constancia de no tener antecedentes penales, pasen un
examen médico y psicométrico y a juicio de las autoridades resulten aprobados en un curso de
educación vial, a más de otorgar una garantía. Como se ve, este precepto está limitando o
restringiendo el derecho de los gobernados a dedicarse a una actividad lícita. Y aunque los
requisitos exigidos puedan ser razonables, es de verse que sólo una ley del Congreso podría
imponerles, como limitaciones al derecho constitucional consagrado en el artículo 5o. Sin embargo,
si el reglamento ha sido impugnado por su sola expedición, como autoaplicativo, es de verse que no
procede hacer declaración alguna por lo que toca a sanciones, ya que éstas no son autoaplicativas.
Pero sí debe declararse la inconstitucionalidad por lo que toca a requisitos a que voluntariamente
debe someterse una persona para conducir vehículos de servicio público, ya que en estos aspectos el
reglamento sí es autoaplicativo, y los afectados deben en principio someterse, motu proprio, a las

227
disposiciones relativas, contratar seguros, someterse a exámenes, tomar cursos, etcétera. En
consecuencia, y atenta la litis del amparo, el reglamento de que se trata resulta inconstitucional en
su artículo 63, en todas sus fracciones (que establece el requisito de un permiso especial para
conducir vehículos de servicio público). Y sólo resta hacer notar que si bien las exigencias del
reglamento antes mencionadas, que se han encontrado inconstitucionales, pueden perseguir
objetivos lícitos y aun deseables y necesarios, de todos modos es un valor más alto el orden
constitucional de separación de poderes, que limita estrictamente al Congreso el uso de facultades
legislativas.

ANEXO 75

Jurisprudencia 734, emitida por Tribunales Colegiado del Décimo Sexto Circuito, publicada en el
Apéndice de 1995, Octava Época, Tomo III, parte TCC, página 546.

REGLAMENTOS MUNICIPALES. NO PUEDEN AFECTAR DERECHOS CONSTITUCIONALES

DE LOS GOBERNADOS. Es indispensable señalar que el artículo 115 constitucional
instituye el Municipio Libre, con personalidad jurídica propia, y que puede, de acuerdo con
la fracción II de este numeral, expedir con las bases normativas que deberán establecer las
legislaturas de los estados, los bandos de policía y buen gobierno y los reglamentos,
circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas
jurisdicciones. Ahora bien, en nuestro tradicional orden jurídico político, se reconoce que
los Ayuntamientos al expedir bandos, ordenanzas o reglamentos, por contener
disposiciones de carácter abstracto y general, obligatorias para los habitantes del
municipio, son leyes en sentido material. En este orden de ideas, se admite la existencia de
ciertos reglamentos autónomos, en materia de policía y buen gobierno, cuya
fundamentación se consagra en el artículo 21 de nuestra Carta Magna y que las reformas al
115 constitucional, en la fracción II hacen deducir que el legislador le otorga al
Ayuntamiento la facultad de expedir verdaderas leyes, en sentido material, sin embargo, se
hace necesario distinguir cuál es la materia o alcance de estos reglamentos autónomos, para
diferenciarlos de los que no pueden expedirse sin la ley a reglamentar, porque implicarían
el uso de facultades legislativas. Al respecto, este tribunal considera que cuando el

228
contenido de la reglamentación puede afectar en forma sustancial derechos
constitucionalmente protegidos de los gobernados, como son, por ejemplo: la libertad de
trabajo, o de comercio, o a su vida, libertad, propiedades, posesiones, familia, domicilio
(artículos 14 y 16), etc. , esas cuestiones no pueden ser materia de afectación por un
reglamento autónomo, sin ley regular, pues se estarían ejerciendo facultades legislativas
reuniendo dos poderes en uno. Por otra parte, la materia del reglamento sí puede dar lugar
a un mero reglamento autónomo de buen gobierno, cuando no regula ni afecta en forma
sustancial los derechos antes señalados, sino que se limita a dar disposiciones sobre
cuestiones secundarias que no las vienen a coartar.

ANEXO 76

Tesis aislada 2392, emitida por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el
Apéndice 2000, Novena Época, Tomo I, Const. P.R. SCJN, página 1659.

REGLAMENTOS MUNICIPALES. EL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN II, DE LA CONSTITUCIÓN, NO

EXIGE QUE SEAN APROBADOSPOR LAS LEGISLATURAS LOCALES. El artículo 115, fracción II, de
la Constitución, faculta a los Ayuntamientos para expedir bandos de policía y buen gobierno,
reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general, ajustándose a las
bases normativas que establezcan los Congresos de los Estados. Estas bases normativas son las que
las Legislaturas Estatales deben fijar en leyes y a través de las cuales determinen no sólo los
procedimientos de formación de los reglamentos para que nazcan a la vida jurídica, sino también
todas aquellas disposiciones generales que fijen los objetivos, directrices y normas específicas sobre
la materia que pueda ser objeto de regulación a través de reglamentos municipales y a las que
tengan que ajustarse los Ayuntamientos. Por tanto, no es necesario que los reglamentos municipales
tengan que ser aprobados por los Congresos Locales a fin de respetar el precepto constitucional,
pues éste no lo exige así.

ANEXO 77

229
Jurisprudencia 224, emitida por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en
el Tomo I. Constitucional 1. Distribución de Funciones entre las Entidades Políticas del Estado
Mexicano Primera Parte –SCJN Cuarta Sección- Esfera Municipal, página 287.

FACULTAD REGLAMENTARIA MUNICIPAL. SUS LÍMITES. Si bien es cierto que de conformidad

con el artículo 115, fracción II, segundo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, los Ayuntamientos están facultados para expedir, de acuerdo con las bases que deberán
establecer las Legislaturas de los Estados, los bandos de policía y buen gobierno, los reglamentos,
circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas
jurisdicciones, también lo es que dichos órganos, en ejercicio de su facultad regulatoria, deben
respetar ciertos imperativos, pues las referidas normas de carácter general: 1) No pueden estar en
oposición a la Constitución General ni a las de los Estados, así como tampoco a las leyes federales o
locales; 2) En todo caso, deben adecuarse a las bases normativas que emitan las Legislaturas de los
Estados; y, 3) Deben versar sobre materias o servicios que le correspondan legal o
constitucionalmente a los Municipios.

ANEXO 78

Tesis aislada VI.1o.A.40 K, emitida por Tribunales Colegiados del Sexto Circuito, publicada en el
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXVI, Octubre de 2007, página
3125.

DEFINITIVIDAD. LA EXCEPCIÓN DE AGOTAR ESE PRINCIPIO EN EL JUICIO DE AMPARO

INDIRECTO CUANDO LOS RECURSOS ORDINARIOS SE ENCUENTREN PREVISTOS EN UN
REGLAMENTO, COMPRENDE A LOS MEDIOS DE DEFENSA CONTENIDOS EN REGLAMENTOS
HETERÓNOMOS Y NO ASÍ EN REGLAMENTOS AUTÓNOMOS. Si bien la Segunda Sala de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la tesis 2a. LVI/2000 de rubro: "DEFINITIVIDAD.
EXCEPCIONES A ESE PRINCIPIO EN EL JUICIO DE AMPARO INDIRECTO.", sostuvo que previamente
a la promoción del juicio de amparo, no es obligatorio agotar los medios ordinarios de defensa
contra el acto reclamado cuando éstos se encuentren previstos en un reglamento y no así en la ley
de la que deriva aquél, se estima que la precitada excepción debe ser referida respecto de los
reglamentos heterónomos emitidos en uso de la facultad reglamentaria que se sujeta a los
principios generales de reserva de la ley y de subordinación jerárquica, pero no así a los

230
reglamentos autónomos que, de conformidad con los marcos constitucionales federal y local, son
emitidos por los Municipios en los ámbitos de su competencia sin que reglamenten una ley
determinada. Lo anterior, porque la citada excepción al principio de definitividad debe entenderse
como referida a aquellos reglamentos que, emitidos en ejercicio de la facultad reglamentaria, prevén
un recurso que no está previsto en la ley de que derivan, esto es, que violan los principios a que se
sujeta el ejercicio de dicha facultad -reserva de ley y subordinación jerárquica- y, por ende, sería
jurídicamente inadmisible que se exigiera al gobernado, antes de acudir al amparo, agotar un
recurso previsto en una disposición reglamentaria que excede el contenido de la disposición legal en
la que el reglamento encuentra su origen, justificación y medida; empero, en tratándose de los
reglamentos autónomos cuyo fundamento se encuentra en los artículos 21, primer párrafo y 115 de
la Constitución General de la República, dado que su existencia y contenido no se supeditan a la
expedición previa de una norma formal y materialmente emitida por el Poder Legislativo, sino que
subsisten por sí mismos en sus ámbitos territoriales y materiales de validez, sin que deban sujetarse
a los anteriores principios de reserva de ley y de subordinación jerárquica, es inconcuso que en el
caso de este tipo de reglamentos sí deben agotarse los recursos ordinarios previstos en ellos en
forma previa a la promoción del juicio de garantías, lo que resulta congruente con la especial
naturaleza de la acción de amparo como un medio extraordinario de defensa y de control de la
constitucionalidad, y puesto que de no considerar que deban agotarse los recursos ordinarios
previstos en los reglamentos autónomos en forma previa a la promoción del juicio de amparo, ello
tendría como consecuencia que las actuaciones reglamentadas por los entes municipales en los
ámbitos de su competencia constitucional - seguridad pública, tránsito, mercados, rastros,
panteones, etcétera- no estarían sujetos al principio de definitividad, sino que podrían combatirse
en forma inmediata mediante el juicio de garantías, lo que atentaría contra la especial jurisdicción
que caracteriza a dicho medio de control de la constitucionalidad.

ANEXO 79

CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS:

ARTÍCULO 29. En los casos de invasión, perturbación grave de la paz pública, o de cualquier otro
que ponga a la sociedad en grave peligro o conflicto, solamente el Presidente de los Estados Unidos
Mexicanos, con la aprobación del Congreso de la Unión o de la Comisión Permanente cuando aquel
no estuviere reunido, podrá restringir o suspender en todo el país o en lugar determinado el

231
ejercicio de los derechos y las garantías que fuesen obstáculo para hacer frente, rápida y fácilmente
a la situación; pero deberá hacerlo por un tiempo limitado, por medio de prevenciones generales y
sin que la restricción o suspensión se contraiga a determinada persona. Si la restricción o
suspensión tuviese lugar hallándose el Congreso reunido, éste concederá las autorizaciones que
estime necesarias para que el Ejecutivo haga frente a la situación; pero si se verificase en tiempo de
receso, se convocará de inmediato al Congreso para que las acuerde.

En los decretos que se expidan, no podrá restringirse ni suspenderse el ejercicio de los derechos a la
no discriminación, al reconocimiento de la personalidad jurídica, a la vida, a la integridad personal, a
la protección a la familia, al nombre, a la nacionalidad; los derechos de la niñez; los derechos
políticos; las libertades de pensamiento, conciencia y de profesar creencia religiosa alguna; el
principio de legalidad y retroactividad; la prohibición de la pena de muerte; la prohibición de la
esclavitud y la servidumbre; la prohibición de la desaparición forzada y la tortura; ni las garantías
judiciales indispensables para la protección de tales derechos.

La restricción o suspensión del ejercicio de los derechos y garantías debe estar fundada y motivada
en los términos establecidos por esta Constitución y ser proporcional al peligro a que se hace frente,
observando en todo momento los principios de legalidad, racionalidad, proclamación, publicidad y
no discriminación.

Cuando se ponga fin a la restricción o suspensión del ejercicio de los derechos y garantías, bien sea
por cumplirse el plazo o porque así lo decrete el Congreso, todas las medidas legales y
administrativas adoptadas durante su vigencia quedarán sin efecto de forma inmediata. El Ejecutivo
no podrá hacer observaciones al decreto mediante el cual el Congreso revoque la restricción o
suspensión.

Los decretos expedidos por el Ejecutivo durante la restricción o suspensión, serán revisados de
oficio e inmediatamente por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, la que deberá pronunciarse
con la mayor prontitud sobre su constitucionalidad y validez.

ANEXO 80

232
Tesis aislada publicada en el Semanario Judicial de la Federación, emitida por Tribunales Colegiados
del Sexto Circuito, Octava Época, Tomo XIV de julio de 1994, página 529.

DECRETOS. LOS AYUNTAMIENTOS TIENEN FACULTAD PARA EXPEDIRLOS. Aun cuando es

cierto que en la fracción V del artículo 115 constitucional, no se contempla textualmente la palabra
"decreto"; sin embargo, ello no significa que un ayuntamiento carezca de facultades para expedirlos
toda vez que el último párrafo de la repetida fracción, expresamente establece lo siguiente:..
"expedirán los reglamentos y disposiciones administrativas que fueren necesarios"; esto es, que si la
palabra decreto en un sentido amplio significa "resolver o decidir la persona que tiene autoridad
para ello", al establecer tal precepto que los municipios para formular, aprobar y administrar la
zonificación y planes de desarrollo urbano municipal, pueden expedir las disposiciones
administrativas que fueren necesarias, es evidente que de acuerdo con tal disposición sí tienen
facultades para expedir decretos. Asimismo del texto de los artículos 71 y 92 constitucionales no se
desprende que el Presidente de la República, los diputados y senadores del Congreso de la Unión,
son las únicas autoridades facultadas para expedir leyes y decretos; puesto que, los mismos,
solamente señalan los requisitos que deben reunir los reglamentos, decretos, acuerdos y órdenes
emitidas por el titular del Poder Ejecutivo Federal.

ANEXO 81

Tesis aislada emitida por Tribunales Colegiados del Primer Circuito, publicada en el Semanario
Judicial de la Federación, Octava Época, Tomo XII, noviembre de 1993, página 333.

DECRETO EXPEDIDO POR EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA. INCONSTITUCIONALIDAD DE.

SU ESTUDIO A TRAVES DEL JUICIO DE AMPARO DIRECTO. El decreto administrativo es la
expresión jurídica de la voluntad del órgano ejecutivo, que dicta resoluciones en el ejercicio de sus
funciones, sobre una especie particular de los negocios públicos y tiene su base constitucional en la
fracción I del artículo 89 constitucional, de acuerdo con el cual, el Presidente de la República tiene
facultades para emitir decretos, que desde un punto de vista formal son actos administrativos
porque emanan de un órgano de tal naturaleza, pero que desde el punto de vista material, son actos
creadores de situaciones jurídicas abstractas, generales e impersonales y que vienen a ser una
forma de proveer a la observancia de las leyes. Existen decretos que tienen efectos generales y
abstractos, que formalmente tienen una naturaleza administrativa y materialmente legislativa, es

233
decir, son actos regla, y por ende, para su impugnación se aplican las reglas del amparo contra leyes.
En efecto, si el decreto impugnado contiene disposiciones de carácter general y es materialmente
legislativo, para su impugnación se deben seguir las mismas reglas que el amparo contra leyes.
Ahora bien, conforme a lo dispuesto por el artículo 107 fracción V, inciso b), de la Constitución
Federal, 44 fracción I, inciso b), de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; y 158 de la
Ley de Amparo, el juicio de amparo directo procede contra sentencias definitivas, laudos o
resoluciones que ponen fin al juicio, dictadas por los tribunales judiciales, administrativos o del
trabajo, respecto de los cuales no procede ningún otro medio de defensa por el que puedan ser
revocados o modificados. Así de la lectura de los citados preceptos, se aprecia que en esta instancia
no se enjuicia a la ley, sino que se revisa la legalidad de la resolución dictada por el juez común; de
manera que, cuando se estima que la aplicación de una ley, que hace la Sala o Junta responsable
como resultado de un juicio, resulta violatoria de garantías, el concepto de violación en que se
alegue una inconstitucionalidad de tal naturaleza, no puede serlo en forma alguna en contra de la
ley, sino de la sentencia o laudo mismo, en los términos del artículo 166, fracción IV de la Ley de
Amparo. En el presente caso, la parte quejosa controvierte una sentencia, y en sus conceptos de
violación hace valer la inconstitucionalidad de un decreto presidencial, que se encuentra entre los
actos de autoridad cuya inconstitucionalidad puede ser alegada por excepción en amparo directo
del cual toca conocer a un Tribunal Colegiado de Circuito.

ANEXO 82

Tesis aislada 2a. XII/92, emitida por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación,
publicada en el Semanario Judicial de la Federación, Tomo X, diciembre de 1992, página 10.

VEHICULOS EXTRANJEROS. DECRETO DE TREINTA DE ENERO DE MIL NOVECIENTOS

NOVENTA Y UNO, MEDIANTE EL CUAL SE OTORGAN FACILIDADES PARA SU REGULARIZACION,
A LOS PROPIETARIOS DE. SU ARTICULO SEGUNDO, FRACCION III, ES VIOLATORIO DEL
ARTICULO 13 CONSTITUCIONAL. El artículo segundo, fracción III, del decreto de treinta de enero
de mil novecientos noventa y uno, expedido por el Presidente de la República, en uso de la facultad
que le confiere el artículo 89, fracción I, de la Constitución, publicado en el Diario Oficial de la
Federación el treinta y uno de enero de mil novecientos noventa y uno, mediante el cual se otorgan
facilidades administrativas a los propietarios de vehículos extranjeros para su regularización, es
violatorio del artículo 13 de la Constitución Federal, en virtud de que limita dicho beneficio a un

234
determinado número de sujetos, como lo son los propietarios de vehículos cuyas características
precise la Secretaría de Hacienda en una relación, sin concederla en forma genérica a todas aquellas
personas que se encuentren en igualdad de circunstancias que los propietarios de vehículos que
aparezcan en dicha relación.

ANEXO 83

Tesis jurisprudencial P./J. 31/2002, emitida por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XVI, Julio de 2002,
página 998.

EXENCIONES FISCALES. CORRESPONDE AL PODER LEGISLATIVO ESTABLECERLAS EN LEY, DE

CONFORMIDAD CON EL SISTEMA QUE REGULA LA MATERIA IMPOSITIVA, CONTENIDO EN LOS
ARTÍCULOS 31, FRACCIÓN IV, 28, PÁRRAFO PRIMERO, 49, 50, 70 Y 73, FRACCIÓN VII, DE LA
CONSTITUCIÓN FEDERAL. De los artículos 31, fracción IV, 49, 50, 70 y 73, fracción VII, de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se desprende que, corresponde
exclusivamente al Poder Legislativo establecer en una ley las contribuciones, así como sus
elementos esenciales; este principio de reserva de ley se expresa también en el artículo 28, párrafo
primero, constitucional, en cuanto señala que están prohibidas las exenciones "en los términos y
condiciones que fijan las leyes". Por tanto, si la exención en materia tributaria consiste en que,
conservándose los elementos de la relación jurídico-tributaria, se libera de las obligaciones fiscales
a determinados sujetos, por razones de equidad, conveniencia o política económica, lo que afecta el
nacimiento y cuantía de dichas obligaciones, se concluye que la exención se integra al sistema del
tributo, de modo que su aprobación, configuración y alcance debe realizarse sólo por normas con
jerarquía de ley formal y material.

ANEXO 84

Tesis aislada emitida por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en
el Semanario Judicial de la Federación, Séptima Época, Tercera Parte, Volúmenes 97-107, página
113.

235
REGLAMENTOS RELACIONADOS ENTRE SI. SU AUTONOMIA (HARINA DE MAIZ). El decreto que
reglamenta las actividades industriales y comerciales relacionadas con la producción, distribución y
venta de harina de maíz nixtamalizado, masa de nixtamal y tortillas de maíz, no es reglamentario del
decreto que establece las bases para la planeación, organización y funcionamiento de la industria de
la producción de harina de maíz, masa nixtamalizada y tortillas de maíz, pues el hecho de que ambos
ordenamientos se refieran a cuestiones análogas no implica que uno "reglamente" al otro. Si en el
orden jerárquico de las normas un reglamento se origina en una ley y, como ya su nombre lo indica,
"reglamenta", no puede admitirse, en cambio, que un reglamento lo sea de otro. Los dos decretos
aludidos son, pues, autónomos, y el hecho de que con base en uno de ellos se hayan solicitado las
autorizaciones de funcionamiento de expendios del género, no lleva a concluir que se consintió el
decreto diferente que sirvió como fundamento a las negativas reclamadas como acto de aplicación.

ANEXO 85

Tesis aislada emitida por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en
el Semanario Judicial de la Federación, Séptima Época, Tercera Parte, volúmenes 133-138.

PRECIOS, CONTROL OFICIAL DE. DECRETO DE 24 DE SEPTIEMBRE DE 1976 (DIARIO OFICIAL

DE LA FEDERACIÓN DE 27 DE SEPTIEMBRE DE 1976) SANCIONES INDEBIDAS. El decreto de 24
de septiembre de 1976 (publicado en el Diario Oficial de la Federación el 27 de los mismos mes y
año) es reglamentario de la Ley sobre Atribuciones de Ejecutivo Federal en Materia Económica,
tanto que fue expedido con el propósito de incrementar, en razón de la nueva paridad de la moneda,
el número de artículos y servicios sujetos a control oficial, así como para realizar un ajuste en los
precios de dichos artículos, según se desprende de los artículos 1o., 4o., 5o. y 7o. del decreto
mencionado, en el que el Ejecutivo Federal no hizo otra cosa sino ejercer las facultades que sobre
aquellos aspectos le confiere la ley de la materia, puesto que se limita a señalar las mercancías y
servicios que, a partir de la fecha de vigencia del decreto, quedarán sujetos a control oficial, a
autorizar los aumentos en los precios de las mercancías y servicios sujetos a control y a prohibir que
se aumenten sin previa autorización de la Secretaría de Industria y Comercio, los precios reales
vigentes en el mercado al 15 de agosto de 1976 de determinadas mercancías. Por lo que si el
aludido decreto, reglamentario de la Ley sobre Atribuciones del Ejecutivo Federal en Materia
Económica, en su artículo 14 establece que las violaciones a sus disposiciones serán sancionadas
por la Secretaría de Industria y Comercio (hoy Comercio), en términos del capítulo décimo segundo

236
de la Ley Federal de Protección al Consumidor, y desconoce que la propia ley que reglamenta
consigna, en su artículo 13, las sanciones que podrán imponerse para el eficaz cumplimiento de las
funciones que al Ejecutivo Federal encomienda, ello implica un indebido ejercicio de la facultad
reglamentaria que al presidente de la República confiere el artículo 89, fracción I, de la Constitución
Federal, que debe tener como único objeto la ejecución del ordenamiento legal reglamentado,
desarrollado y complementado en detalle las normas en él contenidas, pero sin, contravenir o
desconocer sus mandatos, por ser precisamente el en el que se encuentra su medida y justificación.
En estas condiciones resulta incontrovertible que el citado artículo 14 del decreto aludido lleva
pues, implícito, un ejercicio indebido de la referida facultad reglamentaria, en tanto que, al
consignar sanciones distintas de las establecidas en la Ley sobre Atribuciones del Ejecutivo Federal
en Materia Económica, desconoce los mandatos del ésta y se aparta de la naturaleza y finalidad de
dicha facultad reglamentaria.

ANEXO 86

Jurisprudencia P./J. 107/2001, emitida por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación,
publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XIV, Septiembre del 2001,
página 1101.

HUSOS HORARIOS. SU APLICACIÓN POR EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA A TRAVÉS DEL

DECRETO DE TREINTA DE ENERO DE DOS MIL UNO, PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA
FEDERACIÓN EL PRIMERO DE FEBRERO DEL MISMO AÑO, VIOLA EL ARTÍCULO 89, FRACCIÓN
I, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. Ha sido criterio
reiterado de esta Suprema Corte de Justicia que la facultad reglamentaria del presidente de la
República se encuentra sujeta a dos principios fundamentales: el de reserva de la ley y el de
subordinación jerárquica a la misma: por el primero se prohíbe que el reglamento aborde materias
reservadas a las leyes del Congreso de la Unión, y por el segundo, se exige que el reglamento esté
precedido de una ley cuyas disposiciones complemente o pormenorice sin contrariarlas ni
cambiarlas, en virtud de que por ellas encuentra su justificación y medida, ya que sólo tiene la
finalidad de desarrollarlas, proveyendo en la esfera administrativa a su exacta observancia. Ahora
bien, de acuerdo con el artículo 5o. de la Ley Federal sobre Metrología y Normalización,
ordenamiento que se basa en la fracción XVIII del artículo 73 constitucional, el Sistema General de
Unidades de Medida que es único y de uso legal en los Estados Unidos Mexicanos, se integra, entre

237
otras, con las unidades básicas del Sistema Internacional de Unidades y con las no comprendidas en
dicho sistema pero que acepte la Conferencia General de Pesas y Medidas y se incluyan en normas
oficiales mexicanas; como tales condiciones se han actualizado, resulta que el legislador mexicano
ha establecido que para medir el tiempo sólo se usan unidades de segundo, de minuto, de hora y de
día, las cuales tienen valores bien determinados que no pueden ser alterados o modificados por un
decreto o reglamento administrativo; así, la unidad llamada día, conforme al sistema adoptado, es
equivalente a veinticuatro horas, a mil cuatrocientos cuarenta minutos o a ochenta y seis mil
cuatrocientos segundos. En el decreto mencionado, el presidente de la República dispone que a las
dos horas del primer domingo de mayo de cada año, el territorio que comprende al Distrito Federal
cambie la aplicación del huso horario correspondiente al meridiano 90° al del meridiano 75°, ambos
al oeste del meridiano de Greenwich, y que a las dos horas del último domingo de septiembre de
cada año, cambie la aplicación del huso horario correspondiente al meridiano 75° al del meridiano
90°, también al oeste del meridiano de Greenwich, lo cual tiene como consecuencia que en el primer
caso el día tenga veintitrés horas, y en el segundo veinticinco, ya que al existir en cada huso una
hora distinta, el mecanismo de cambiar de un huso horario a otro provoca que el tiempo se mida a
partir de diversos momentos. Por tanto, como la facultad reglamentaria que instituye la fracción I
del artículo 89 constitucional a favor del presidente de la República no le permite contrariar, alterar
o cambiar la ley, debe concluirse que con la aplicación de husos horarios, que hace en el decreto
referido, viola la disposición constitucional acabada de citar, en relación con el artículo 73, fracción
XVIII, también constitucional y el artículo 5o. de la Ley Federal sobre Metrología y Normalización.

ANEXO 87

CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS:

ARTÍCULO 73. El Congreso tiene facultad:

(…)

XXX. Para expedir todas las leyes que sean necesarias, a objeto de hacer efectivas las facultades
anteriores, y todas las otras concedidas por esta Constitución a los Poderes de la Unión.

(…)

238
ARTÍCULO 90. La Administración Pública Federal será centralizada y paraestatal conforme a la Ley
Orgánica que expida el Congreso, que distribuirá los negocios del orden administrativo de la
Federación que estarán a cargo de las Secretarías de Estado y definirá las bases generales de
creación de las entidades paraestatales y la intervención del Ejecutivo Federal en su operación.

Las leyes determinarán las relaciones entre las entidades paraestatales y el Ejecutivo Federal, o
entre éstas y las Secretarías de Estado.

La función de Consejero Jurídico del Gobierno estará a cargo de la dependencia del Ejecutivo
Federal que, para tal efecto, establezca la ley.

El Ejecutivo Federal representará a la Federación en los asuntos en que ésta sea parte, por conducto
de la dependencia que tenga a su cargo la función de Consejero Jurídico del Gobierno o de las
Secretarías de Estado, en los términos que establezca la ley. Sic.

ANEXO 88

Tesis aislada P.XIV/2002, emitida por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación,
publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XV, Abril de 2002, página 9.

REGLAS GENERALES ADMINISTRATIVAS. LAS DICTADAS EN EJERCICIO DE UNA FACULTAD

CONFERIDA POR LA LEY A UNA SECRETARÍA DE ESTADO, NO PUGNAN CON EL PRINCIPIO DE
DISTRIBUCIÓN DE ATRIBUCIONES ENTRE LOS ÓRGANOS DEL PODER PÚBLICO. El primer
párrafo del artículo 90 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos dispone que "La
administración pública federal será centralizada y paraestatal conforme a la ley orgánica que expida
el Congreso, que distribuirá los negocios del orden administrativo de la Federación que estarán a
cargo de las secretarías de Estado...". De lo anterior se deduce que las reglas generales
administrativas dictadas en ejercicio de una facultad conferida por una ley expedida por el Congreso
de la Unión a una secretaría de Estado constituyen una categoría de ordenamientos que no son de
índole legislativa ni reglamentaria, sino que se trata de cuerpos normativos sobre aspectos técnicos
y operativos para materias específicas, cuya existencia obedece a los constantes avances de la
tecnología y al acelerado crecimiento de la administración pública, por lo que su expedición no

239
pugna con el principio de distribución de atribuciones entre los diferentes órganos del poder
público. Lo anterior es así, porque los reglamentos, decretos, acuerdos y órdenes, cuya expedición
compete al presidente de la República, en términos de lo dispuesto en el artículo 92 de la propia
Carta Magna, tienen diferente forma y materia que las reglas citadas, y mientras el Congreso de la
Unión no interfiera en la formación de aquellos actos, puede conferir directamente a los secretarios
de Estado la atribución de expedir reglas técnico-operativas dentro del campo de una ley específica;
de manera que si el otorgamiento de atribuciones por la Norma Fundamental a los
diferentes órganos gubernativos no puede extenderse analógicamente a otros supuestos distintos a
los expresamente previstos en aquélla, las reglas técnicas y operativas están fuera del ámbito
exclusivo del titular del Poder Ejecutivo, al gravitar dentro de la potestad legislativa del Congreso de
la Unión para autorizar su expedición mediante una ley a alguna o varias de las secretarías de
Estado y departamentos administrativos, cuya distribución de competencias figura tanto en la Ley
Orgánica de la Administración Pública Federal, como en las demás leyes que le incumben al
Congreso de la Unión.

ANEXO 89

Tesis V.2o. J/50, emitida por Tribunales Colegiados del Quinto Circuito, publicada en el Semanario
Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXI, Diciembre de 2000, página 1244.

MISCELÁNEA FISCAL Y CIRCULARES QUE ESTABLECEN CRITERIOS DE INTERPRETACIÓN DE

DISPOSICIONES FISCALES, SUS DIFERENCIAS. De conformidad con el artículo 33, fracción I, inciso
g) y último párrafo, del Código Fiscal de la Federación, la Resolución Miscelánea de Comercio
Exterior publicada en el Diario Oficial de la Federación, tiene carácter obligatorio para los
contribuyentes, ya que es expedida en uso de las facultades que poseen las autoridades fiscales para
reglamentar la aplicación de la ley en lo que ésta les reserve facultades, la cual constituye un
agrupamiento de disposiciones de carácter general aplicables al comercio exterior, que por regla
general se publica anualmente y regula diversas figuras jurídicas previstas en las leyes fiscales; cuya
publicación, además, es indefectible, a fin de que sea del conocimiento de los contribuyentes,
pudiendo en ocasiones publicarse aisladamente cuando sus efectos se limiten a periodos inferiores
a un año. En cambio, de acuerdo al numeral 35 de la legislación en cita, los criterios que formulan los
funcionarios fiscales facultados, constituyen simples juicios de interpretación de las leyes fiscales
hacia el interior del Servicio de Administración Tributaria, que deben seguir las diversas

240
dependencias en cuanto a la aplicación de las disposiciones fiscales para garantizar su debido
cumplimiento, que si bien resultan de aplicación necesaria hacia el interior de las dependencias, su
contenido no necesariamente refleja su interpretación exacta, dado que se basa en el análisis de
determinado precepto legal, cuyo alcance corresponde dilucidar en definitiva a los órganos
jurisdiccionales atendiendo al caso concreto, de ahí que el propio precepto que los regula señale la
prohibición de que éstos generen obligaciones para los particulares, los cuales sí pueden generar
derechos en su favor, cuando se publican en el Diario Oficial de la Federación.

ANEXO 90

Tesis aislada, emitida por Tribunales Colegiados del Primer Circuito, publicada en el Semanario
Judicial de la Federación, séptima época, volumen 205-216, sexta parte, página 417.

REGLAMENTOS. EL ARTICULO 89 CONSTITUCIONAL NO OTORGA COMPETENCIA A LOS

SECRETARIOS DE ESTADO PARA EXPEDIRLOS. DISTINCION ENTRE LEYES Y REGLAMENTOS.
En la Constitución Mexicana, como sucede en otros sistemas jurídicos, se reconocen dos niveles de
actuación normativa de alcance general: la facultad de legislar propia del Congreso de la Unión (en
materia federal) y la facultad de reglamentar exclusiva del presidente de la República. Al Congreso
de la Unión corresponde innovar el ordenamiento jurídico (novum normativo), es decir, crear
nuevas reglas de derechos generales, abstractos e impersonales, cuya eficacia jurídica es absoluta e
incondicionada. Al presidente de la República -titular único del Poder Ejecutivo Federal
corresponde la potestad reglamentaria por virtud del artículo 89, fracción I, de la Carta
Fundamental, para proveer en la esfera administrativa a la exacta observancia de las leyes. Su
función es desarrollar, particularizar y complementar las leyes administrativas, pero no suplirlas,
limitarlas o rectificarlas. La distinción entre las normas producto de una y otra potestades atiende
tanto a su fuente de legitimación como a su eficacia normativa: mientras la ley constituye la
manifestación de la voluntad soberana de la comunidad que dispone sobre sí misma por conducto
de sus representantes en la Cámara, el Reglamento sólo expresa la intención no de la colectividad
sino de un ente singular a su servicio, quien tiene la necesidad constante de explicar su actuación, y
cuyas normas hallan su medida y justificación en la ley, según criterio sostenido por la Segunda Sala
de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en repetidas ocasiones, de allí que la norma
reglamentaria sea calificada frecuentemente como secundaria y subordinada. Esta clásica
distribución de funciones entre los Poderes Legislativo y Ejecutivo encuentra pocas excepciones en

241
nuestro régimen fundamental. Adviértase, al respecto, que ninguna de estas dos potestades es
conferida por la Constitución a otros órganos estatales distintos de los nombrados, como sería los
secretarios de Estado, de quienes ni siquiera es predicable la facultad reglamentaria dado que está
reservada en exclusiva al presidente de la República, como único titular del Poder Ejecutivo Federal
con arreglo al artículo 80 de la propia Constitución; en realidad, los encargados de despacho son
auxiliares del presidente en el ejercicio de sus atribuciones, a la vez que integrantes de la
administración pública federal conforme a lo preceptuado por el artículo 90 del Ordenamiento
Fundamental. Sin embargo, lo anterior no significa que se niegue a los secretarios de Estado todo
género de facultades normativas puesto que en su carácter de titulares de ramo y superiores
jerárquicos, gozan de un poder de mando natural sobre de sus inferiores y de organización en el
ámbito interno de sus dependencias; desde luego, los efectos del ejercicio de ese poder no pueden
trascender a los gobernados, en virtud de que estos funcionarios son simplemente servidores
públicos no dotados de supremacía general sobre el pueblo.

ANEXO 91

Tesis aislada I.1o.(I Región) 7A, emitida por Tribunales Colegiados de Circuito de la Primera Región,
publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXXIIII, Junio
de 2011, página 1081.

ACTOS ADMINISTRATIVOS GENERALES. DEBEN SUJETARSE A LOS PRINCIPIOS DE RESERVA

DE LEY Y DE SUBORDINACIÓN JERÁRQUICA. Los actos administrativos generales, aun cuando no
son reglamentos desde una óptica formal, reflejan la voluntad de la administración pública en
ejercicio de sus potestades, con efectos generales, por lo que deben sujetarse a los principios de
reserva de ley y de subordinación jerárquica, ya que la voluntad plasmada por la autoridad
administrativa no puede exceder lo dispuesto en la ley ni invadir la facultad del legislador. Lo
anterior es así, porque el acto administrativo general se dicta en observancia de la ley, de lo que
resulta que es competencia exclusiva de ésta determinar el qué, quién, dónde y cuándo de una
situación jurídica general, hipotética y abstracta, a diferencia del decreto o acuerdo, que sólo
operará dentro del límite del cómo, es decir, únicamente podrá establecer los lineamientos para la
ejecución del mandato legal.

242
 ANEXO 92

Tesis aislada 1a.XXII/2012(10a.), publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta,

Décima Época, Libro V, Febrero de 2012, Tomo 1, Pág. 649.

CLÁUSULAS HABILITANTES. SU FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL RESIDE EN LOS ARTÍCULOS

73, FRACCIÓN XXX, Y 90 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS
MEXICANOS. El Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la tesis aislada P. XXI/2003,
esgrimió las razones por las cuales se justifica que el Poder Legislativo dote a funcionarios ajenos a
él, principalmente insertos en la Administración Pública, de atribuciones de naturaleza normativa
(cláusulas habilitantes) para hacer frente a situaciones dinámicas y altamente especializadas.
Asimismo, precisó que tales cláusulas tienen la naturaleza jurídica de actos formalmente legislativos
por medio de los cuales el legislador habilita a un órgano del Estado para regular una materia
concreta y específica precisando un cuadro o marco de acción definido en donde aquél se deberá
desenvolver. En ese sentido, la atribución de dichas facultades normativas a través de un acto
formalmente legislativo tiene su fundamento en los artículos 73, fracción XXX, y 90 de la Ley
Fundamental que prevén, por una parte, la facultad (residual e implícita) del Congreso de la Unión
para expedir toda clase de leyes que estime necesarias con el objeto de hacer efectivas las facultades
que se le atribuyen y que le son propias, e incluso, para hacer efectivas todas las demás facultades
concedidas por el mismo texto constitucional a los Poderes de la Unión y, por otra, que la
Administración Pública Federal será centralizada y paraestatal conforme a la Ley Orgánica que
expida el mismo Congreso, que regulará la distribución de los negocios del orden administrativo y
definirá las bases generales de creación de los órganos administrativos.

ANEXO 93

Tesis aislada 2a.CII/2005, emitida por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación,
publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su gaceta, Novena Época, Tomo XXII,
Septiembre de 2005, página 533.

PROTECCIÓN AL CONSUMIDOR. EL ARTÍCULO 25 BIS DE LA LEY FEDERAL RELATIVA NO

TRANSGREDE EL PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY. El hecho de que el mencionado precepto
establezca la atribución de la Procuraduría Federal del Consumidor para emitir criterios para la

243
aplicación de las medidas precautorias señaladas en el propio numeral, cuando se afecte o pueda
afectarse la vida, la salud, la seguridad o la economía de una colectividad de consumidores, no
transgrede el principio de reserva de ley, pues dicha facultad se refiere a la interpretación que esa
autoridad realiza de cualquier disposición de observancia general, bien sea una ley, un reglamento,
una norma oficial mexicana, una norma mexicana o una regla general administrativa. Esto es, los
criterios emitidos por la citada Procuraduría a fin de regir la conducta de los verificadores al
momento de aplicar la o las medidas precautorias correspondientes son de carácter exclusivamente
interpretativo, sin que tal interpretación sea vinculatoria para los gobernados, lo que se explica
porque no son actos producto del ejercicio de una potestad normativa que permita establecer
nuevos supuestos y las correspondientes consecuencias de derecho, sino simplemente de
interpretaciones administrativas que encuentran su origen en una habilitación legal mediante la
cual el Congreso de la Unión, en términos de los artículos 73, fracción XXX y 90 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, en ejercicio de sus atribuciones para distribuir los
negocios del orden administrativo entre los órganos que integran la Administración Pública Federal
Centralizada, faculta a una autoridad administrativa para emitir disposiciones de observancia
general.

ANEXO 94

Tesis aislada emitida por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en
el Semanario Judicial de la Federación, Sexta Época, Volumen CXXI, Tercera Parte, página 16.

CIRCULARES. NO TIENEN CARÁCTER DE DISPOSICIONES LEGISLATIVAS. Dada la naturaleza de

las circulares, debe entenderse que la mismas constituyen meros actos administrativos, tendientes a
cumplimentar la ley, pues contienen exclusivamente explicaciones enderezadas a orientar a los
funcionarios de la administración y por ello no tienen ni pueden tener el carácter de disposiciones
legislativas, ya que se trata, por decidirlo así, de un instrumento u opinión de los superiores
jerárquicos administrativos.

ANEXO 95

Tesis aislada emitida por Tribunales Colegiados del Primer Circuito, publicada en el Diario Oficial de
la Federación, Séptima Época, Volumen 91-96, Sexta Parte, Pág. 52.

244
CIRCULARES PUBLICADAS EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACION. SON DE OBSERVANCIA
GENERAL. La circular publicada en el Diario Oficial de la Federación no está dentro de los
presupuestos a que se contrae el artículo 82 del Código Fiscal de la Federación, que se refiere a
simples circulares expedidas por los funcionarios fiscales, para dar a conocer a las diversas
dependencias el criterio de la autoridad superior que deberán seguir en cuanto a la aplicación de
normas tributarias, circulares éstas que, efectivamente no generan obligaciones ni derechos para los
particulares; ahora bien, si se trata de una circular publicada en el Diario Oficial de la Federación, tal
situación le da fuerza y calidad de obligatoriedad y de observancia general, en los términos
previstos en los artículos 3o. y 4o. del Código Civil para el Distrito Federal; por lo que debe
concluirse que dicha circular sí crea derechos y obligaciones para los particulares.

ANEXO 96

Tesis aislada I.1o.A.E.150 A(10a.), emitida por Tribunales Colegiados Especializados con
Jurisdicción en toda la República, publica en el Semanario Judicial de la Federación, Décima Época,
Libro 31, Junio de 2016, Tomo IV, p. 2724.

ACTOS ADMINISTRATIVOS DE CARÁCTER GENERAL. CONFORME A LA LEY FEDERAL DE

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO, SU EFICACIA ESTÁ CONDICIONADA A SU PUBLICACIÓN
EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN Y NO A LA NOTIFICACIÓN PERSONAL A SUS
DESTINATARIOS. Del artículo 9, primer párrafo, de la Ley Federal de Procedimiento
Administrativo se advierte que la eficacia y exigibilidad de los actos administrativos válidos se
encuentran condicionadas a su legal notificación al destinatario, sin distinguir expresamente entre
los de efectos generales o individuales; sin embargo, en su segundo acápite introduce una hipótesis
de excepción, consistente en que la legal notificación de los actos administrativos válidos no
determinará su eficacia, si dichas actuaciones se refieren a: a) el otorgamiento de "un beneficio al
particular"; o, b) actos de inspección, investigación o vigilancia. Así, la nota distintiva de estos casos,
que involucran el otorgamiento de un beneficio o la realización de actos de verificación, es que se
dirigen a sujetos individualmente determinados, en tanto que la expresión "al particular" empleada
en su redacción, denota un solo sujeto y no una generalidad, de lo cual se colige que dicho precepto
se refiere a actos administrativos de efectos individuales o particularizados. Por su parte, el artículo
4 del mismo ordenamiento contiene una disposición complementaria, en el sentido de que la

245
publicación en el Diario Oficial de la Federación será la condición para que los actos administrativos
de carácter general, como los reglamentos, decretos, acuerdos, normas oficiales mexicanas,
circulares y formatos, lineamientos, criterios, metodologías, instructivos, directivas, reglas,
manuales, disposiciones que establecen obligaciones específicas en materia de competencia, y
cualquier otro tipo de actos de naturaleza análoga, produzcan efectos jurídicos. Por tanto, la eficacia
de estos últimos está condicionada a su publicación en el Diario Oficial de la Federación y no a la
notificación personal a sus destinatarios.

ANEXO 97

Tesis aislada emitida por Tribunales Colegiados del Primer Circuito, publicada en el Semanario
Judicial de la Federación, Séptima Época, Volumen 30, sexta parte, página 29.

CIRCULARES, ALCANCE DE LAS. Aunque una circular de la Secretaría de Hacienda no puede

modificar una ley, si esa circular es aplicada a un causante, puede legalmente establecer para él una
situación legal favorable. Pero si esa situación favorable está sujeta a ciertas condiciones, el
causante no puede pretender aprovechar la situación que les resulta más favorable que la ley,
rechazando las condiciones que en la circular estima onerosas, para disfrutar de aquella situación
favorable, sin satisfacer estas condiciones, pues lo que en todo caso podría exigir es la aplicación
estricta de la ley.

ANEXO 98

Tesis aislada emitida por Tribunales Colegiados del Primer Circuito, publicada en el Semanario
Judicial de la Federación, Séptima Época, Volumen 205-216, Sexta Parte, página 107.

CIRCULARES. CASOS DE PROCEDENCIA DEL JUICIO DE AMPARO EN SU CONTRA. En términos de

lo dispuesto por el artículo 73, fracción V, de la Ley de Amparo, el juicio de garantías es
improcedente en contra de actos que no causen perjuicio al quejoso. Se está en presencia de esta
hipótesis cuando se reclama una disposición (llámese acuerdo, circular, instructivo o regla de
aplicación) dirigida por un órgano superior de la administración, en ejercicio de su poder de mando,
a quiénes se encuentran jerárquicamente subordinados a él con el fin de informarles de las normas
legales existentes que regulen su actuación, de fijar el régimen interno de las oficinas, de uniformar

246
criterios, de darles a conocer una decisión adoptada en un caso particular, o de recomendarles
ciertos comportamientos, todo ello sin generar consecuencias jurídicas en la esfera de los
administrados; improcedencia que obedece a que esta norma tiene eficacia únicamente en el ámbito
interno de la administración y, consecuentemente, carece de una función innovativa del
ordenamiento jurídico. Sin embargo, puede suceder que a través de esa disposición (aun llamándose
acuerdo, circular o instructivo), se cree una nueva norma general, imperativa y abstracta, que
imponga restricciones o deberes a los particulares o que condicione el ejercicio de sus derechos, sea
en forma inmediata o mediante un acto concreto de aplicación, como podrá ser una resolución
desfavorable fundada en dicha disposición, en cuyo caso el particular tendrá expedita la vía
del amparo puesto que el acto reclamado excederá del ámbito interno de la administración,
causando agravio a los terceros ajenos a ésta.

ANEXO 99

Tesis aislada emitida por Tribunales Colegiados del Primer Circuito, publicada en el Semanario
Judicial de la Federación, Séptima Época, Volumen 205-216, Sexta Parte, página 108.

CIRCULARES RECLAMADAS EN UN JUICIO DE GARANTIAS. PARA CALIFICAR EL INTERES

DEL QUEJOSO NO DEBE ATENDERSEA SU DENOMINACION. A fin de descubrir la naturaleza
jurídica de un acto reclamado en el juicio de garantías, cuando éste consista al menos
aparentemente en un conjunto de reglas de conducta, no debe atenderse exclusivamente a
la denominación que haya empleado su emisor para designarla, ni al nombre con el cual se le
conozca comunmente, toda vez que en repetidas ocasiones bajo la designación de "acuerdo",
"circular", "instructivo", "reglas de aplicación", y similares, se engloban un sinnúmero de normas
que por su variedad, origen, función y destinatarios, difieren en gran medida de la significación
propia de la denominación que se emplea para identificarlas. Por otra parte, la publicación del acto
reclamado en el Diario Oficial de la Federación o en su similar en las entidades federativas, tampoco
es una prueba concluyente de que se trata de una disposición normativa de alcance general para
toda la población, pues si bien es cierto que con arreglo al artículo 3o. del Código Civil para el
Distrito Federal, tal publicación surte efectos de notificación tratándose de leyes, reglamentos y
disposiciones de observancia general, también es cierto que por disposición de otras leyes, la
publicación en el periódico oficial sirve, en muchos casos, para hacer simplemente del conocimiento
de un grupo social o de la comunidad entera una situación que reviste de interés. Están en este

247
supuesto ciertas resoluciones de agrupaciones privadas (convocatorias de asambleas y balances) de
instituciones públicas (estatutos de las Cámaras de Industria y Comercio) de órganos de la
administración (convocatorias o concursos para la adjudicación de obras públicas, anuncios de
subastas, avisos de suspensión de labores, solicitud de concesiones o de tierras por núcleos agrarios,
etcétera). En estas condiciones, la procedencia del juicio de garantías en lo que se refiere
concretamente al requisito de interés jurídico del promovente, no debe resolverse atendiendo
únicamente a la denominación del acto reclamado (sea circular, acuerdo, instructivo, reglas de
aplicación), ni tampoco a su mera publicación en el periódico oficial, sino al contenido y a la eficacia,
normativa, administrativo, jerárquica, de cada una de las normas que compongan el acto
impugnado.

ANEXO 100

Tesis aislada P. XI/95, emitida por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Publicada
en el Semanario Judicial de la Federación, Novena Época, Tomo I, Mayo de 1995, página 79.

AMPARO CONTRA LEYES. LAS CIRCULARES CONSTITUYEN ACTOS DE APLICACION APTOS

PARA PROMOVERLO, SI ESTAS NO SOLO REUNEN CARACTERISTICAS DE GENERALIDAD Y
ABSTRACCION, SINO ELEMENTOS QUE PERMITAN INDIVIDUALIZAR LA AFECTACION DE LA
DISPOSICION LEGAL. Aunque es cierto que, de ordinario, las circulares constituyen instructivos
que contienen reglas generales internas sobre los procedimientos para cumplir con las
disposiciones legales, ha de reconocerse que son actos concretos e individualizados de aplicación de
dichas disposiciones para efectos de la procedencia del amparo contra leyes, cuando, aunque
aparezcan con la denominación de circulares, ya señalan a los obligados por la ley reclamada el
término dentro del cual deben pagar el derecho fiscal, la caja donde deben hacerlo, el lugar en que
se ubica dicha caja, la suma de dinero que han de pagar y la documentación que al efecto deben
presentar, creando una situación jurídica individual en su perjuicio que lo ubican de manera real,
actual y efectiva en la aplicación de las disposiciones impugnadas, ya que para la procedencia del
amparo contra leyes cuando es con motivo del primer acto de aplicación en los términos del artículo
73, fracción VI, de la Ley de Amparo, no es forzoso que aquél sea coactivo, sino que basta con que de
cualquier forma se produzca una afectación jurídica individualizada.

248
 ANEXO 101

Tesis V.2o .J/50, emitida por Tribunales Colegiados del Quinto Circuito, Novena Época, Tomo XII,
Diciembre de 2000, página 1244.

MISCELÁNEA FISCAL Y CIRCULARES QUE ESTABLECEN CRITERIOS DE INTERPRETACIÓN DE

DISPOSICIONES FISCALES, SUS DIFERENCIAS. De conformidad con el artículo 33, fracción I, inciso
g) y último párrafo, del Código Fiscal de la Federación, la Resolución Miscelánea de Comercio
Exterior publicada en el Diario Oficial de la Federación, tiene carácter obligatorio para los
contribuyentes, ya que es expedida en uso de las facultades que poseen las autoridades fiscales para
reglamentar la aplicación de la ley en lo que ésta les reserve facultades, la cual constituye un
agrupamiento de disposiciones de carácter general aplicables al comercio exterior, que por regla
general se publica anualmente y regula diversas figuras jurídicas previstas en las leyes fiscales; cuya
publicación, además, es indefectible, a fin de que sea del conocimiento de los contribuyentes,
pudiendo en ocasiones publicarse aisladamente cuando sus efectos se limiten a periodos inferiores
a un año. En cambio, de acuerdo al numeral 35 de la legislación en cita, los criterios que formulan los
funcionarios fiscales facultados, constituyen simples juicios de interpretación de las leyes fiscales
hacia el interior del Servicio de Administración Tributaria, que deben seguir las diversas
dependencias en cuanto a la aplicación de las disposiciones fiscales para garantizar su debido
cumplimiento, que si bien resultan de aplicación necesaria hacia el interior de las dependencias, su
contenido no necesariamente refleja su interpretación exacta, dado que se basa en el análisis de
determinado precepto legal, cuyo alcance corresponde dilucidar en definitiva a los órganos
jurisdiccionales atendiendo al caso concreto, de ahí que el propio precepto que los regula señale la
prohibición de que éstos generen obligaciones para los particulares, los cuales sí pueden generar
derechos en su favor, cuando se publican en el Diario Oficial de la Federación.

ANEXO 102

Jurisprudencia VI.1o.A. J/29, emitida por Tribunales Colegiados del Sexto Circuito, publicada en el
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXII, Agosto de 2005, página
1695.

249
NORMAS OFICIALES MEXICANAS. CONSTITUYEN UN ACTO MATERIALMENTE LEGISLATIVO,
PARA EFECTOS DE SU IMPUGNACIÓN EN EL AMPARO CONTRA LEYES. De conformidad con los
lineamientos fijados por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la tesis aislada P.
XV/2002, es posible establecer que las normas oficiales mexicanas, emitidas por el director general
de Normas de la Secretaría de Economía, son reglas generales administrativas sobre aspectos
técnicos y operativos para materias específicas, cuya existencia obedece a los constantes avances de
la tecnología y al acelerado crecimiento de la administración pública federal, debido a lo cual se
explica que en la Ley Federal sobre Metrología y Normalización, el Congreso de la Unión haya
otorgado a la Secretaría de Economía la facultad de expedir las normas oficiales mexicanas de
carácter obligatorio en el ámbito de su competencia (si bien esa atribución fue conferida en
concreto al director general de normas de aquella dependencia), de ahí que sea válido determinar
que tales cuerpos normativos constituyen un acto materialmente legislativo, pues de forma general,
abstracta e impersonal regulan con detalle y de manera pormenorizada las materias comprendidas
en la Ley Federal sobre Metrología y Normalización, como expresión de la facultad reglamentaria y,
en esa medida, para efectos de su impugnación en el juicio de garantías tramitado en la vía indirecta,
en términos del artículo 114, fracción I, de la Ley de Amparo, en cuanto prevé su procedencia contra
"... otros reglamentos, decretos o acuerdos de observancia general, que por su sola entrada en vigor
o con motivo del primer acto de aplicación causen perjuicios al quejoso ...", se deben aplicar las
reglas inherentes al amparo contra leyes.

ANEXO 103

Jurisprudencia 1a./J. 13/2006, emitida por la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXIII,
Marzo de 2006, página 126.

NORMAS OFICIALES DE EMERGENCIA. EL ARTÍCULO 48 DE LA LEY FEDERAL DE METROLOGÍA

Y NORMALIZACIÓN QUE FACULTA A LA AUTORIDAD PARA ELABORARLAS, NO VIOLA LA
GARANTÍA DE AUDIENCIA. El citado precepto, no viola la garantía de audiencia contenida en el
artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al establecer que en casos
de emergencia la dependencia competente podrá elaborar directamente la norma oficial mexicana -
aun sin haber mediado anteproyecto o proyecto y, en su caso, con la participación de las demás
dependencias competentes- la que mandará publicar en el Diario Oficial de la Federación con una

250
vigencia máxima de seis meses. Lo anterior es así, porque lo que prevé el artículo 48 de la Ley
Federal de Metrología y Normalización es la existencia de normas de emergencia, respecto de las
cuales no es factible dar la participación correspondiente a los interesados, dada la premura en su
expedición y su corta vigencia. Además, la participación que tienen los interesados en la formación y
modificación de las normas generales no es en respeto de su garantía de audiencia, ya que no se
trata de la emisión de actos concretos de la autoridad que impliquen un acto de privación para el
gobernado, sino que dicha participación obedece a una mayor democratización en el procedimiento
de creación de las normas generales y a una mayor eficacia de éstas.

ANEXO 104

Jurisprudencia 2a./J. 35/2011, emitida por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXXIII, Marzo de
2011, página 714.

NORMAS OFICIALES MEXICANAS. PIERDEN SU VIGENCIA, PARA EFECTOS DE IMPOSICIÓN DE

SANCIONES, CUANDO SE OMITE NOTIFICAR EN TIEMPO EL RESULTADO DE SU REVISIÓN
QUINQUENAL AL SECRETARIADO TÉCNICO DE LA COMISIÓN NACIONAL DE NORMALIZACIÓN.
De conformidad con el artículo 51, penúltimo párrafo, de la Ley Federal sobre Metrología y
Normalización, deberá tenerse como fecha cierta de la pérdida de vigencia de una Norma Oficial
Mexicana el día siguiente inmediato a los sesenta días naturales que transcurren a partir de que se
cumpla el quinquenio de vigencia de la norma administrativa sin que medie notificación alguna a la
Comisión Nacional de Normalización del resultado de la revisión efectuada por el comité de la
dependencia competente. Lo anterior implica que la publicidad de la cancelación no es un requisito
imprescindible para el efecto de pérdida de vigencia del acto administrativo de carácter general,
puesto que tal obligación está encaminada no en beneficio o perjuicio de la autoridad emisora, sino
de los propios gobernados, en tanto que el principio de publicidad de los actos administrativos tiene
como propósito velar y proteger la garantía de seguridad jurídica de todo administrado y, por tanto,
la autoridad administrativa no puede sancionar a ningún particular ante la inobservancia de una
Norma Oficial Mexicana que por ministerio de ley ha sido cancelada.

ANEXO 105

251
Tesis 2a. V/99, emitida por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada
en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo IX, Enero de 1999, página 116.

NORMAS OFICIALES MEXICANAS. LA ATRIBUCIÓN CONCEDIDA AL DIRECTOR GENERAL DE

NORMAS DE LA SECRETARÍA DE COMERCIO Y FOMENTO INDUSTRIAL, PARA EXPEDIRLAS,
CONTENIDA EN EL REGLAMENTO INTERIOR DE LA DEPENDENCIA, NO VULNERA LOS
PRINCIPIOS CONSAGRADOS EN LOS ARTÍCULOS 16, 49 Y 73, FRACCIÓN X, DE LA
CONSTITUCIÓN FEDERAL. Los artículos 17, fracción I, del anterior reglamento interior de la
secretaría mencionada y 24, fracción I, del mismo ordenamiento reglamentario en vigor (este último
publicado en el Diario Oficial de la Federación el dos de octubre de mil novecientos noventa y cinco),
confieren a la Dirección General de Normas la atribución para formular, revisar, aprobar, expedir y
difundir las Normas Oficiales Mexicanas en el ámbito competencial de la Secretaría de Comercio y
Fomento Industrial; esta facultad no resulta contraria a los principios de legalidad, reserva de la ley
y de subordinación que prevén los artículos 16, 49 y 73, fracción X, constitucionales, ni constituye
una indebida delegación de facultades legislativas en favor de una autoridad administrativa,
tomando en cuenta que en los numerales 1o., 2o., 3o., 39, fracción V y 40 de la Ley Federal sobre
Metrología y Normalización, en vigor a la fecha de expedición de tales reglamentos, el propio órgano
legislativo federal otorgó a la secretaría señalada la facultad de expedir las Normas Oficiales
Mexicanas de carácter obligatorio en el ámbito de su competencia; por tanto, al establecerse en los
citados reglamentos la autoridad específica en quien recae esa atribución, ello no implica más que la
debida pormenorización y desarrollo de las citadas disposiciones legales, que en ejercicio de la
facultad reglamentaria otorgada por el artículo 89, fracción I, constitucional, debe realizar el jefe del
Ejecutivo Federal, mediante la expedición de las normas relativas al establecimiento de los órganos
necesarios para la realización de las funciones previstas en la ley a cargo de una secretaría de
Estado y en acatamiento, además, a lo señalado en los artículos 14 y 18 de la Ley Orgánica de la
Administración Pública Federal, que prevén que los titulares de las dependencias de la
administración pública federal, para el despacho de los asuntos de su competencia, podrán
auxiliarse de los funcionarios que determine el reglamento interior respectivo, en el que también
deben precisarse sus atribuciones.

ANEXO 106

252
Tesis asilada I.4o.A.450 A, emitida por Tribunales Colegiados del Primer Circuito, publicada en el
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXI, Enero de 2005, página 1808.

NORMA OFICIAL MEXICANA QUE REGULA LA PRESERVACIÓN DEL MEDIO AMBIENTE Y EL

TRATO A LAS ESPECIES ANIMALES. EL SUBSECRETARIO DE FOMENTO Y NORMATIVIDAD
AMBIENTAL DE LA SECRETARÍA DE MEDIO AMBIENTE Y RECURSOS NATURALES TIENE
FACULTADES PARA EXPEDIRLA. El Congreso de la Unión expidió, entre otras, la Ley Federal sobre
Metrología y Normalización y la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, en
las que se regula la preservación del medio ambiente y el trato digno y respetuoso que debe darse a
las especies animales, a efecto de evitar la crueldad en su contra. Asimismo, el artículo 8o., fracción
V, del Reglamento Interior de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales señala la
facultad que tiene el subsecretario de Fomento y Normatividad Ambiental, para expedir normas
oficiales mexicanas en materia ambiental. En este sentido, no puede considerarse ilegal la norma
oficial mexicana citada, ya que fue emitida por una autoridad administrativa (subsecretario de
Fomento y Normatividad Ambiental de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales),
facultada para regular a través de ésta, de manera pormenorizada, lo relacionado con la
preservación del medio ambiente y el trato digno y respetuoso que debe darse a las especies
animales; por ende, dicha norma constituye una "categoría de ordenamiento" (resolución
gubernativa), que si bien no es de índole legislativa ni reglamentaria, sí es un cuerpo normativo que,
en materia ambiental, sirve para señalar las condiciones concretas de cómo garantizar la
preservación y aprovechamiento de la flora y fauna silvestres, que expresamente regulan diversas
leyes federales y tratados internacionales.

ANEXO 107

Jurisprudencia 2a./J. 38/2004, emitida por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación, publica en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XIX,
Abril de 2004, página 441.

PROCURADURÍA FEDERAL DEL CONSUMIDOR. ESTÁ FACULTADA PARA IMPONER LAS

SANCIONES PREVISTAS EN LA LEY FEDERAL SOBRE METROLOGÍA Y NORMALIZACIÓN, POR
INCUMPLIMIENTO A LA NORMA OFICIAL MEXICANA QUE REGLAMENTA LOS PRODUCTOS

253
PREENVASADOS, CONTENIDO NETO, TOLERANCIAS Y MÉTODOS DE VERIFICACIÓN. De
conformidad con el artículo 1o. de la Ley Federal sobre Metrología y Normalización, corresponde al
Ejecutivo, por conducto de las dependencias de la administración pública federal, la aplicación y
vigilancia de dicho ordenamiento, de manera que al ser la Procuraduría Federal del Consumidor, en
términos del artículo 20 de la Ley Federal de Protección al Consumidor, un órgano descentralizado
de servicio social, con personalidad jurídica y patrimonio propios que actúa por mandato de la ley a
nombre del Estado, de acuerdo con el orden público y en beneficio del interés social, que está
encargado de promover y proteger los derechos e intereses del consumidor y procurar la equidad y
seguridad jurídica en las relaciones entre proveedores y consumidores, situación que la coloca
dentro de la administración pública federal, le corresponde la aplicación y vigilancia de dicha ley.
Ahora bien, si de acuerdo con el artículo 3o. de la Ley Federal de Protección al Consumidor, a falta
de competencia específica de determinada dependencia de la administración pública federal,
corresponde a la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial (actualmente Secretaría de
Economía) expedir las normas oficiales mexicanas previstas en la ley y a la Procuraduría Federal del
Consumidor vigilar que se cumpla con lo que se disponga y sancionar su incumplimiento, se
concluye que entre las atribuciones de la mencionada Procuraduría está la de imponer sanciones
por no acatar la norma oficial mexicana relativa a productos preenvasados, contenido neto,
tolerancias y métodos de verificación, que se emitió como instrumento idóneo para la prosecución
de los objetivos establecidos en la Ley Federal sobre Metrología y Normalización, ya que de acuerdo
con las funciones que tiene legalmente encomendadas, se establece una relación de supra a
subordinación con los particulares, al regular sus relaciones derivadas del consumo y contar con
facultades, incluso, para sancionarlos en las hipótesis establecidas. No es óbice para lo anterior el
hecho de que el artículo 19 del Reglamento Interior de la Secretaría de Economía disponga que
corresponde a la Dirección General de Normas la aplicación de sanciones, en términos de la Ley
Federal sobre Metrología y Normalización, pues ello sólo ocurre en relación con su ámbito de
competencia, ya que la Procuraduría Federal del Consumidor y la actual Secretaría de Economía son
autoridades que tienen facultades de ámbito diferente, esto es, mientras la primera se relaciona con
una queja específica de los consumidores finales y concluye con la sanción a prestadores de
servicios, a la indicada Secretaría se le reserva la formulación, revisión, expedición, difusión y
evaluación de la conformidad respecto de las normas oficiales mexicanas y normas mexicanas, es
decir, infracciones cometidas por los permisionarios o proveedores que no tengan que ver con los
derechos del consumidor final, así como el conocimiento de las denuncias por violaciones e
infracciones generalizadas y de aspectos de producción, distribución y servicios industriales, lo que

254
demuestra que no existe concurso de normas y que las sanciones y medidas precautorias que la
ahora Secretaría de Economía puede imponer, en términos de la Ley Federal sobre Metrología y
Normalización, son las relativas a las políticas generales de industria, comercio, abasto y precios; a
la vigilancia y comercialización del consumo de bienes, orientando y estimulando las medidas de
protección al consumidor, todo ello para promover, orientar, fomentar y estimular el desarrollo de
la industria, en tanto que las sanciones que impone la Procuraduría Federal del Consumidor son las
relacionadas con la verificación de precios, tarifas, pesas, medidas e instrumentos de medición.

ANEXO 108

Jurisprudencia 2a./J. 32/2001, emitida por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación, publicada en el semanario judicial de la federación, Novena Época, Tomo XIV, Agosto de
2001, página 191.

ADUANAS. SU FACULTAD DE VERIFICAR FORMALMENTE EL CUMPLIMIENTO DE LAS

OBLIGACIONES CONTENIDAS EN LAS NORMAS OFICIALES MEXICANAS SE ENCUENTRA
IMPLÍCITA EN EL EJERCICIO DE LAS ATRIBUCIONES DE COMPROBACIÓN QUE EN MATERIA DE
COMERCIO EXTERIOR, DE RESTRICCIONES Y DE REGULACIONES NO ARANCELARIAS LES
CONFIERE EL ARTÍCULO 42, APARTADO A, FRACCIÓN XVI, DEL REGLAMENTO INTERIOR DEL
SERVICIO DE ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA, VIGENTE HASTA EL TRES DE DICIEMBRE DE
MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y NUEVE. De la interpretación relacionada del artículo 42, apartado
A, fracción XVI, del Reglamento Interior del Servicio de Administración Tributaria, vigente hasta el
tres de diciembre de mil novecientos noventa y nueve, en relación con lo dispuesto en los
artículos 2o. y 3o. de la Ley Aduanera, 39, fracción VII, 41, fracción VIII, 52, 53, 55 y 57 de la Ley
Federal sobre Metrología y Normalización y 26 de la Ley de Comercio Exterior, se advierte que la
facultad que tienen las aduanas para verificar formalmente el cumplimiento de las obligaciones en
materia de comercio exterior, de restricciones y regulaciones no arancelarias, comprende, además,
la verificación del cumplimiento de las normas oficiales mexicanas cuya finalidad es establecer las
características y/o especificaciones que deberán reunir los productos o procesos cuando puedan
constituir un riesgo para la seguridad, la salud, el medio ambiente o para la preservación de
recursos naturales, de los productos integrados como materias primas, partes o materiales para la
fabricación o ensamble de productos finales. Ello es así, porque, por un lado, el aludido artículo 26

255
dispone expresamente que será, en su caso, la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial
(actualmente Secretaría de Economía) la que determinará las normas oficiales mexicanas que las
autoridades aduaneras deben hacer cumplir en el punto de entrada al país y, por otro, del contexto
legislativo del derecho aduanero se desprende que tales normas se encuentran vinculadas tanto a la
regulación del comercio exterior como al establecimiento de las medidas de regulación y restricción
no arancelarias a la exportación, importación, circulación y tránsito de mercancías, en la medida que
todos los productos, procesos, métodos, instalaciones, servicios o actividades deben cumplir con
dichas normas, las que, a su vez, constituyen una referencia obligada en la determinación de las
medidas de restricción y regulación no arancelarias, tal como se desprende del contenido de los
indicados artículos 53, 55 y 57. En consecuencia, considerar que las aduanas sólo tienen facultades
para verificar las mencionadas restricciones y regulaciones, en términos de lo previsto en el
señalado artículo 42, apartado A, fracción XVI, sin incluir la verificación de las normas oficiales
mexicanas, implicaría una concepción limitada de las facultades de las aduanas en el régimen
jurídico que las regula, el cual se vincula a las actividades del Estado relacionadas con el comercio
exterior, desde el punto de vista fiscal, económico, social, de higiene, de vigilancia, financiero e
internacional.

ANEXO 109

Tesis aislada P.XXXVI/2014 (10a.), emitida por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación,
publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 7, Junio de
2014, Tomo I, página 165.

TURISMO. EL ARTÍCULO 56 DE LA LEY GENERAL RELATIVA, QUE ESTABLECE LA ATRIBUCIÓN

DE LA SECRETARÍA DE TURISMO PARA EXPEDIR NORMAS OFICIALES MEXICANAS, NO
CONTRAVIENE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. Conforme a lo previsto en la Ley Federal sobre
Metrología y Normalización, ésta regirá en toda la República, sus disposiciones son de orden público
e interés social, su aplicación y vigilancia corresponde al Ejecutivo Federal, por conducto de las
dependencias de la administración pública federal que tengan competencia en las materias
reguladas en ese ordenamiento y por Norma Oficial Mexicana debe entenderse la regulación técnica
de observancia obligatoria expedida por las dependencias competentes, de acuerdo con las reglas,
especificaciones, atributos, directrices, características o prescripciones aplicables a un producto,

256
proceso, instalación, sistema, actividad, servicio o método de producción u operación, así como con
aquellas relativas a terminología, simbología, embalaje, marcado o etiquetado y las que se refieran a
su cumplimiento o aplicación; de donde se sigue que las Normas Oficiales Mexicanas son
disposiciones generales emitidas con base en cláusulas habilitantes, cuya finalidad es establecer y
desarrollar cuestiones técnicas en materia de metrología. Además, las referidas Normas Oficiales
Mexicanas se emiten con base en una habilitación legal mediante la cual el Congreso de la Unión, en
términos de lo previsto en los artículos 73, fracción XXX, y 90 de la Constitución General de la
República en ejercicio de sus atribuciones para expedir las leyes que sean necesarias para hacer
efectivas sus facultades, así como distribuir los negocios del orden administrativo entre los órganos
que integran la administración pública federal centralizada-, faculta a una autoridad administrativa
para emitir disposiciones de observancia general, con la finalidad de pormenorizar y precisar la
regulación establecida en las leyes y reglamentos con el fin de lograr su eficaz aplicación, para lo
cual están sujetos a una serie de principios derivados del diverso de seguridad jurídica, entre otros,
los de reserva de ley, reserva reglamentaria, primacía de la ley y preferencia reglamentaria, por lo
que no deben incidir en el ámbito reservado a la ley o al reglamento, ni ir en contra de lo dispuesto
en actos de esta naturaleza, es decir, deben ceñirse a lo previsto en el contexto formal y
materialmente legislativo o reglamentario que habilita y condiciona su emisión. Por ende, el artículo
56 de la Ley General de Turismo que establece la atribución de la Secretaría de Turismo para emitir
Normas Oficiales Mexicanas no resulta contrario a los principios de legalidad, reserva de la ley y de
subordinación previstos en los artículos 16, 49 y 73 constitucionales, ni constituye una indebida
delegación de facultades legislativas en favor de una autoridad administrativa.

ANEXO 110

Jurisprudencia P./J. 19/92, emitida por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación,
publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Octava Época, Núm. 53, Mayo de
1992, página 14.

FORMAS OFICIALES EXPEDIDAS POR LA SECRETARIA DE HACIENDA Y CREDITO PÚBLICO. EL

ARTICULO 18 DEL CODIGO FISCAL DE LA FEDERACION QUE LAS AUTORIZA NO VIOLA LA
GARANTIA DE PETICION CONSAGRADA EN EL ARTICULO 8o. DE LA CONSTITUCION. De
conformidad con el artículo 8o. constitucional los particulares gozan del derecho de formular
peticiones por escrito ante todo tipo de autoridades, y los funcionarios y empleados públicos tienen

257
la obligación correlativa de dictar, por escrito, el acuerdo que corresponda a la petición del
gobernado y hacérselo saber en un término breve. La garantía constitucional de mérito no puede
interpretarse en el sentido de que el peticionario pueda dejar de cumplir las formalidades y
requisitos que establezcan las leyes, ni tampoco en el sentido de que no esté obligado a utilizar los
formatos que ex profeso se elaboren, como en el caso del artículo 18 del Código Fiscal de la
Federación que exige que las promociones se presenten en las formas que elabore y apruebe la
Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Así se ha pronunciado esta Suprema Corte de Justicia de la
Nación en la tesis de jurisprudencia número 1318, visible en la página 2140 de la Segunda Parte,
Volumen V, del Apéndice al Semanario Judicial de la Federación de 1917 a 1988, de RUBRO:
"PETICION, DERECHO DE. FORMALIDADES Y REQUISITOS". Por tanto, el artículo 18 del Código
Fiscal de la Federación no viola la garantía constitucional de petición al establecer la obligación de
que los contribuyentes formulen sus peticiones en las formas impresas que elabora y aprueba la
mencionada Secretaría. El artículo 8o. de la Constitución impone al gobernado la obligación de
formular por escrito su petición; sin que el texto de ese precepto constitucional establezca
adicionalmente en su beneficio, el derecho a no utilizar determinados formatos para la formulación
de sus solicitudes. Consecuentemente, que el artículo 18 del Código Fiscal de la Federación disponga
que las peticiones se formulen en formatos elaborados por la Secretaría de Hacienda en modo
alguno contraría la garantía de petición constitucional, puesto que con ello no se obstaculiza el
derecho del gobernado ni tampoco impide que la autoridad respectiva cumpla con la obligación
correlativa de comunicar al interesado en breve término, el acuerdo que recaiga sobre su petición.

ANEXO 111

Jurisprudencia 2a./J. 56/2003, emitida Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación,
publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Novena Época, Tomo XVIII, Julio de
2003, página 197.

DEVOLUCIÓN DE CANTIDADES PAGADAS INDEBIDAMENTE AL FISCO FEDERAL O LAS QUE

PROCEDAN DE CONFORMIDAD CON LAS LEYES FISCALES. FORMATOS PARA SU SOLICITUD. El
artículo 22 del Código Fiscal de la Federación establece que las autoridades fiscales se encuentran
obligadas a devolver, de oficio o a petición de parte, las cantidades pagadas indebidamente al fisco
federal, así como las que procedan de conformidad con las leyes fiscales. Ahora bien, cuando la
devolución se realice a petición de parte, los contribuyentes podrán solicitarla utilizando, indistinta

258
e independientemente del monto de que se trate, la declaración correspondiente en que aparezca el
saldo a favor, o bien, el formato 32 denominado "solicitud de devolución", ya que ambas son formas
autorizadas por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público para tal efecto, en el número de
ejemplares que se requiera y con los datos, informes y documentos que establezcan tanto el
Reglamento del Código Fiscal de la Federación, como la forma respectiva. En consecuencia, el hecho
de que las autoridades fiscales pretendan establecer mayores requisitos o formalidades en las
resoluciones administrativas o en las reglas misceláneas en cuanto a la presentación de la solicitud
de devolución, como el relativo a que cuando el monto exceda del "límite máximo de devoluciones
automáticas" forzosamente debe utilizarse el referido formato 32, resulta ilegal, en virtud de que el
mencionado artículo 22 del Código Fiscal de la Federación no contempla tal requisito, ni tampoco su
reglamento o alguna de las formas aprobadas por la señalada Secretaría, por lo que basta con que el
contribuyente presente cualquiera de ellas, en el número de ejemplares que corresponda, y cumpla
los requisitos que prevé el reglamento citado, para que se obligue a la autoridad a que resuelva lo
conducente en torno a la solicitud de devolución, ya sea en el sentido de devolverle esas cantidades;
solicitarle datos, informes y documentos adicionales; o requerirle que otorgue garantía o, en su caso,
negarle dicha devolución.

ANEXO 112

Jurisprudencia 2a./J. 148/2016 (10a.), emitido por la Segunda Sala de al Suprema Corte de Justicia
de la Nación, publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro
35, Octubre de 2016, Tomo I, Pág. 699.

CONTABILIDAD ELECTRÓNICA. EL ANEXO 24 DE LA RESOLUCIÓN MISCELÁNEA FISCAL PARA

2015, PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 5 DE ENERO DE 2015, VIOLA
LOS DERECHOS A LA LEGALIDAD Y A LA SEGURIDAD JURÍDICA. Al establecer las reglas de
estructura planteadas dentro del estándar de los formatos respectivos para cumplir con la
obligación de llevar la contabilidad en medios electrónicos, la autoridad administrativa dispuso que
el contribuyente que utilice dicho estándar deberá sujetarse tanto a las disposiciones fiscales
vigentes, como a los lineamientos técnicos de forma y sintaxis para la generación de archivos XML
especificados por el consorcio w3. Lo que significa que con dicha remisión la autoridad excedió los
límites de la habilitación legal que le fue conferida a través del artículo 28 del Código Fiscal de la
Federación, al encomendar al consorcio referido la labor de desarrollar las disposiciones

259
correspondientes para hacer operativo el sistema; lo que además de la insubordinación jerárquica
que esa actuación provoca, ocasiona inseguridad jurídica al gobernado, al obligarlo a cumplir con
ciertos lineamientos emitidos "por una comunidad internacional" y no por una autoridad
competente, bajo algún procedimiento de creación normativa o bajo determinadas exigencias
mínimas de fundamentación y motivación. Máxime que, al establecer los lineamientos y formatos
respectivos para cumplir con la obligación de llevar la contabilidad en medios electrónicos, tenía la
obligación de hacerlo en idioma castellano o español, a fin de brindar seguridad jurídica a los
contribuyentes al permitirles conocer plenamente la forma de operar los formatos establecidos al
efecto, lo cual no se hizo, ya que al ingresar a la página de internet http://www.w3.org., se advierte
que su contenido está en el idioma inglés; de ahí que el Anexo 24 de la Resolución Miscelánea Fiscal
para 2015, viola los derechos a la legalidad y a la seguridad jurídica.

ANEXO 113

Tesis aislada VI.A.79 A, emitida por Tribunales Colegiados del Sexto Circuito, publicada en el
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XII, página 736.

CUOTAS COMPENSATORIAS DETERMINADAS POR LA SECRETARÍA DE COMERCIO Y FOMENTO

INDUSTRIAL AL EMITIR RESOLUCIÓN DEFINITIVA EN EL PROCEDIMIENTO DE
INVESTIGACIÓN SOBRE PRÁCTICAS DESLEALES EN COMERCIO INTERNACIONAL. SON DE
APLICACIÓN GENERAL PARA TODOS LOS IMPORTADORES O CONSIGNATARIOS DE LAS
MERCANCÍAS A QUE SE REFIERA LA RESOLUCIÓN, CON INDEPENDENCIA DE QUE HAYAN
INTERVENIDO EN LA INVESTIGACIÓN RESPECTIVA O NO. Las cuotas compensatorias a que alude
la Ley de Comercio Exterior, se aplican una vez que se lleva a cabo el procedimiento de investigación
en materia de prácticas desleales en comercio internacional, el que se inicia de oficio o a solicitud de
parte, como lo ordena el artículo 49 de dicho ordenamiento; así, el procedimiento en materia de
prácticas desleales en comercio internacional, se encuentra comprendido en los numerales 49 a 60,
donde se prevé el momento en que se inicia la investigación, estableciéndose que al final la
resolución puede determinar cuotas compensatorias de forma provisional (artículo 57), o
determinar cuotas compensatorias definitivas, pudiendo incluso tal resolución revocar la cuota
compensatoria provisional, o declarar por concluida la investigación sin imponer cuota
compensatoria (artículo 59). Por otra parte, de conformidad con el artículo 89 de la Ley de Comercio
Exterior, las cuotas compensatorias determinadas por la Secretaría de Comercio y Fomento

260
Industrial, son obligatorias a partir del día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la
Federación; por consiguiente, desde esa fecha, los importadores o sus consignatarios estarán
obligados a calcular en el pedimento de importación correspondiente, los montos de las cuotas
provisionales o definitivas, que deberán pagar junto con los impuestos al comercio exterior. Ello
evidencia que las cuotas compensatorias determinadas por la Secretaría de Comercio y Fomento
Industrial, una vez emitida la resolución final en el procedimiento de investigación sobre prácticas
desleales, tienen carácter obligatorio para todos los importadores o consignatarios de la mercancía,
que estén en el supuesto, al publicarse en el Diario Oficial de la Federación la resolución
correspondiente; es decir, que resulta irrelevante que al particular a quien se apliquen las cuotas
compensatorias, haya participado en la investigación aludida o no, pues como ya se ha precisado, el
artículo 89 de la Ley de Comercio Exterior es terminante al establecer que los importadores o sus
consignatarios deberán autoaplicarse las citadas cuotas, sin perjuicio de que la autoridad aduanera
proceda a su aplicación, cuando aquello no ocurra. Refuerza la consideración anterior, el hecho de
que la investigación que sobre prácticas desleales en comercio internacional realiza la Secretaría de
Comercio y Fomento Industrial, no constituye un procedimiento para "resolver casos particulares",
sino que se trata de una indagatoria de interés público que tiene por objeto la protección de la
producción nacional frente a prácticas de comercio que resulten nocivas para la misma, mediante
esa investigación y con la imposición de las cuotas compensatorias respectivas, se tutela el interés
de todos los productores y no derechos de particulares, por eso no hay actores ni demandados, sino
que el procedimiento puede iniciarse con una denuncia o de oficio.

ANEXO 114

Tesis aislada 1a.XXX/2012 (9a.), emitida por la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación, Publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Libro XIV, Noviembre de
2012, Tomo 1, página 908.

DELITOS CONTRA EL AMBIENTE Y LA GESTIÓN AMBIENTAL. EL ARTÍCULO 420, FRACCIÓN II,

DEL CÓDIGO PENAL FEDERAL, NO VIOLA EL PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY. De la garantía de
legalidad en materia penal, prevista en el artículo 14, párrafo tercero, de la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos, deriva el principio de reserva de ley, el cual prevé que la facultad
para fijar e imponer las penas por las faltas y delitos a nivel federal, corresponde en exclusiva al
Congreso de la Unión, conforme al artículo 73 de la Constitución General de la República. En este

261
sentido, por mandato constitucional es facultad indelegable del citado órgano establecer, a través de
leyes en sentido formal y material, los delitos federales y las penas, lo cual es necesario para
garantizar a los particulares certeza jurídica en cuanto a las conductas cuya comisión puede traer
consigo la privación y restricción de la libertad individual. Ahora bien, en materia de derecho penal
ecológico, particularmente en el artículo 420, fracción II, del Código Penal Federal, existe una
reserva relativa, en tanto que se considera legítimo conceder al Poder Ejecutivo un espacio de
intervención limitado, relacionado con cuestiones técnicas, científicas o con especificaciones de
datos, al establecer que se impondrá pena de uno a nueve años de prisión y por el equivalente de
trescientos a tres mil días multa, a quien ilícitamente capture, transforme, acopie, transporte o dañe
ejemplares de especies acuáticas declaradas en veda. De modo que en materia de protección penal
del medio ambiente, las normas en blanco no suponen inseguridad jurídica, pues por la complejidad
de aquélla son las únicas que pueden conseguir certeza y seguridad, ya que tratándose de delitos
ambientales la ley es insuficiente por sí sola para proteger el bien jurídico tutelado a nivel
constitucional, porque en ese campo existen múltiples cuestiones que escapan a una regulación
jurídica y, por tanto, en dicha materia la actuación del juzgador adquiere especial relevancia para
llenar el contenido sobre la base de aspectos no jurídicos, para lo que forzosamente habrá de
remitirse, con limitaciones precisas, a ordenamientos administrativos; de ahí que el citado
artículo420, fracción II, al utilizar el elemento normativo de valoración cultural "declaradas en
veda" que ha de interpretarse con la ayuda de disciplinas no penales, no viola el principio de reserva
de ley.

ANEXO 115

Tesis aislada 2a.CXXXIII/2005, emitida por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXIII,
Enero de 2006, página 1301.

PROTECCIÓN AL CONSUMIDOR. LOS ARTÍCULOS 63 Y 63 QUINTUS DE LA LEY FEDERAL

RELATIVA, QUE ESTABLECEN QUE EL REGLAMENTO DETALLARÁ DIVERSOS ASPECTOS DE
LOS SISTEMAS DE COMERCIALIZACIÓN PREVISTOS EN EL PRIMERO DE ELLOS, ASÍ COMO LA
FACULTAD DE LA SECRETARÍA DE ECONOMÍA Y DE LA PROCURADURÍA FEDERAL RELATIVA
PARA IMPONER SANCIONES, NO VIOLA EL PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY. La Suprema Corte
de Justicia de la Nación estableció que el principio de reserva de ley absoluto aparece cuando la

262
regulación de una determinada materia queda acotada en forma exclusiva a la ley formal, es decir, a
la emitida por el Poder Legislativo, ya sea federal o local; por su parte, el principio de reserva de ley
relativo es aquel que permite que otras fuentes regulen parte de la disciplina normativa, a condición
de que la ley sea la que determine expresa y limitativamente las directrices a las que dichas fuentes
deben ajustarse. En ese tenor, los artículos 63 y 63 QUINTUS de la Ley Federal de Protección al
Consumidor al prever que el reglamento detallará diversos aspectos de los sistemas de
comercialización consistentes en la integración de grupos de consumidores que aportan
periódicamente sumas de dinero para ser administradas por un tercero, tratándose de los bienes
determinados o determinables previstos en el primero de ellos, tales como características de los
bienes y servicios objeto de dichos sistemas, así como de los grupos de consumidores, contenido
mínimo de los contratos de adhesión, plazos de operación, rescisión y cancelación de contratos,
entre otros, así como la facultad de la Secretaría de Economía y de la Procuraduría Federal del
Consumidor para imponer sanciones a los especialistas o auditores externos que incumplan con las
obligaciones precisadas en el propio reglamento, no transgreden el mencionado principio de
reserva de ley, puesto que tal remisión a la norma reglamentaria es únicamente para regular el
exacto cumplimiento de la finalidad protectora de la ley a favor de los consumidores, así como la
precisión de aspectos técnicos necesarios para la operación de los indicados sistemas de
comercialización, la cual se realiza en forma subordinada y dependiente de la ley, pues los
lineamientos esenciales ya fueron establecidos en el sistema legal.

ANEXO 116

Jurisprudencia emitida por la Segunda de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicado en el

Semanario Judicial de la Federación, Quinta Época, Tomo LXXXI, página 5753.

IMPUESTOS, PRINCIPIO DE LEGALIDAD QUE EN MATERIA DE, CONSAGRA LA CONSTITUCION

FEDERAL. El principio de legalidad se encuentra claramente establecido por el artículo 31
constitucional, al expresar, en su fracción IV, que los mexicanos deben contribuir para los gastos
públicos "de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes", y está además,
minuciosamente reglamentado en su aspecto formal, por diversos preceptos que se refieren a la
expedición de la Ley General de Ingresos, en la que se determinan los impuestos que se causarán y
recaudarán durante el periodo que la misma abarca. Por otra parte , examinando atentamente este
principio de legalidad, a la luz del sistema general que informan nuestras disposiciones

263
constitucionales en materia impositiva y de su explicación racional e histórica, se encuentra que la
necesidad de que la carga tributaria de los gobernados esté establecida en una ley, no significa tan
solo que el acto creador del impuesto debe emanar de aquel poder que, conforme a la Constitución
del Estado está encargado de la función legislativa, ya que así se satisface la exigencia de que sean
los propios gobernados, a través de sus representantes, los que determinen las cargas fiscales que
deben soportar, sino fundamentalmente que los caracteres esenciales del impuesto y la forma,
contenido y alcance de la obligación tributaria, estén consignados de manera expresa en la ley, de tal
modo que no quede margen para la arbitrariedad de las autoridades exactoras, ni para el cobro de
impuestos imprevisibles o a título particular, sino que el sujeto pasivo de la relación tributaria
pueda, en todo momento, conocer la forma cierta de contribuir para los gastos públicos del Estado, y
a la autoridad no quede otra cosa sino aplicar las disposiciones generales de observancia
obligatoria, dictadas con anterioridad al caso concreto de cada causante. Esto por lo demás, es
consecuencia del principio general de legalidad, conforme al cual, ningún órgano del Estado puede
realizar actos individuales que no estén previstos o autorizados por disposición legal anterior, y está
reconocido por el artículo 14 de nuestra Ley Fundamental. Lo contrario, es decir, la arbitrariedad en
la imposición, la imprevisibilidad en las cargas tributarias y los impuestos que no tengan un claro
apoyo legal, debe considerarse absolutamente proscrito en el régimen constitucional mexicano, sea
cual fuere el pretexto con que se pretenda justificársele.

ANEXO 117

Jurisprudencia emitida por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicado en el

Semanario Judicial de la Federación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación, Séptima
Época, Volumen 91-96, Primera Parte, página 173.

IMPUESTOS, PRINCIPIO DE LEGALIDAD QUE EN MATERIA DE, CONSAGRA LA CONSTITUCION

FEDERAL. El principio de legalidad se encuentra claramente establecido por el artículo 31
constitucional, al expresar, en su fracción IV, que los mexicanos deben contribuir para los gastos
públicos de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes y está, además,
minuciosamente reglamentado en su aspecto formal, por diversos preceptos que se refieren a la
expedición de la Ley General de Ingresos, en la que se determinan los impuestos que se causarán y
recaudarán durante el período que la misma abarca. Por otra parte, examinando atentamente este
principio de legalidad, a la luz del sistema general que informa nuestras disposiciones

264
constitucionales en materia impositiva y de explicación racional e histórica, se encuentra que la
necesidad de que la carga tributaria de los gobernados esté establecida en una ley, no significa tan
solo que el acto creador del impuesto deba emanar de aquel poder que, conforme a la Constitución
del Estado, está encargado de la función legislativa, ya que así se satisface la exigencia de que sean
los propios gobernados, a través de sus representantes, los que determinen las cargas fiscales que
deben soportar, sino fundamentalmente que los caracteres esenciales del impuesto y la forma,
contenido y alcance de la obligación tributaria, estén consignados de manera expresa en la ley, de tal
modo que no quede margen para la arbitrariedad de las autoridades exactoras ni para el cobro de
impuestos imprevisibles o a título particular, sino que el sujeto pasivo de la relación tributaria
pueda, en todo momento, conocer la forma cierta de contribuir para los gastos públicos del Estado, y
a la autoridad no queda otra cosa sino aplicar las disposiciones generales de observancia
obligatoria, dictadas con anterioridad al caso concreto de cada causante. Esto, por lo demás, es
consecuencia del principio general de legalidad, conforme al cual ningún órgano del Estado puede
realizar actos individuales que no estén previstos y autorizados por disposición general anterior, y
está reconocido por el artículo 14 de nuestra Ley Fundamental. Lo contrario, es decir, la
arbitrariedad en la imposición, la imprevisibilidad en las cargas tributarias y los impuestos que no
tengan un claro apoyo legal, deben considerarse absolutamente proscritos en el régimen
constitucional mexicano, sea cual fuere el pretexto con que pretenda justificárseles.

ANEXO 118

Tesis jurisprudencial I. 15o.A. J/9, emitida por Tribunales Colegiados del Primer Circuito, publicada
en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXXI, Abril de 2010, página 2675.

TRIBUTO. EL HECHO IMPONIBLE, COMO UNO DE LOS ELEMENTOS QUE LO CONSTITUYEN, ES

LA HIPÓTESIS JURÍDICA O DE FACTO QUE EL LEGISLADOR ELIGE COMO GENERADORA DE LA
OBLIGACIÓN CONTRIBUTIVA. El tributo es una prestación patrimonial de carácter coactivo y a
título definitivo, que de manera unilateral fija el Estado a cargo de las personas que realizan
determinada conducta lícita, definida legalmente mediante una hipótesis jurídica o de hecho que es
reflejo de capacidad económica, y cuyo destino es financiar el gasto público. Así, la contribución se
configura por elementos cualitativos y elementos cuantitativos, relacionados lógicamente. Los
primeros son: 1) el hecho imponible y 2) el sujeto pasivo; calificados así por la doctrina en atención
a que acotan o definen el campo de aplicación de cada contribución. Junto a estos elementos

265
cualitativos existen otros denominados mesurables o cuantitativos, pues tienen como objeto fijar los
parámetros para determinar el monto de la deuda tributaria para cada caso concreto, siendo: a) la
base imponible y b) el tipo, tasa o tarifa aplicable a la base. Ahora bien, el hecho imponible es la
hipótesis jurídica o de hecho que el legislador elige como generadora del tributo, es decir, el
conjunto de presupuestos abstractos contenidos en una ley, de cuya concreta existencia derivan
determinadas consecuencias jurídicas, principalmente, la obligación tributaria. En otras palabras, el
hecho imponible se constituye por las situaciones jurídicas o de facto previstas por el legislador en
la ley cuya actualización causa la contribución relativa. Además, la creación del hecho imponible es,
por excelencia, la forma por la cual se ejerce la potestad tributaria del Estado, por lo que la
delimitación de su estructura queda al total arbitrio del legislador, siempre y cuando respete los
principios constitucionales relativos. Por tales razones, el titular de la potestad tributaria normativa
puede tipificar en la ley, como hecho imponible, cualquier manifestación de riqueza, es decir, todo
acto, situación, calidad o hecho lícitos, siempre y cuando respete, entre otras exigencias, la
capacidad contributiva de los sujetos pasivos, que implica la necesidad de que aquéllos han de
revestir, explícita o implícitamente, naturaleza económica.

ANEXO 119

Tesis aislada P.CXLVIII/97, emitida por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación –con
voto particular del ministro Genaro David Góngora Pimentel—, publicada el Semanario Judicial de la
Federación y su Gaceta, Tomo VI, Noviembre de 1997, página 78.

LEGALIDAD TRIBUTARIA. ALCANCE DEL PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY. Este alto tribunal ha
sustentado el criterio de que el principio de legalidad se encuentra claramente establecido en el
artículo 31 constitucional, al expresar en su fracción IV, que los mexicanos deben contribuir para los
gastos públicos de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes. Conforme con dicho
principio, es necesaria una ley formal para el establecimiento de los tributos, lo que satisface la
exigencia de que sean los propios gobernados, a través de sus representantes, los que determinen
las cargas fiscales que deben soportar, así como que el contribuyente pueda conocer con suficiente
precisión el alcance de sus obligaciones fiscales, de manera que no quede margen a la arbitrariedad.
Para determinar el alcance o profundidad del principio de legalidad, es útil acudir al de la reserva de
ley, que guarda estrecha semejanza y mantiene una estrecha vinculación con aquél. Pues bien, la
doctrina clasifica la reserva de ley en absoluta y relativa. La primera aparece cuando la regulación

266
de una determinada materia queda acotada en forma exclusiva a la ley formal; en nuestro caso, a la
ley emitida por el Congreso, ya federal, ya local. En este supuesto, la materia reservada a la ley no
puede ser regulada por otras fuentes. La reserva relativa, en cambio, permite que otras fuentes de la
ley vengan a regular parte de la disciplina normativa de determinada materia, pero a condición de
que la ley sea la que determine expresa y limitativamente las directrices a las que dichas fuentes
deberán ajustarse; esto es, la regulación de las fuentes secundarias debe quedar subordinada a las
líneas esenciales que la ley haya establecido para la materia normativa. En este supuesto, la ley
puede limitarse a establecer los principios y criterios dentro de los cuales la concreta disciplina de
la materia reservada podrá posteriormente ser establecida por una fuente secundaria. Así, no se
excluye la posibilidad de que las leyes contengan remisiones a normas reglamentarias, pero sí que
tales remisiones hagan posible una regulación independiente y no claramente subordinada a la ley,
lo que supondría una degradación de la reserva formulada por la Constitución en favor del
legislador. En suma, la clasificación de la reserva de ley en absoluta y relativa se formula con base en
el alcance o extensión que sobre cada materia se atribuye a cada especie de reserva. Si en la reserva
absoluta la regulación no puede hacerse a través de normas secundarias, sino sólo mediante las que
tengan rango de ley, la relativa no precisa siempre de normas primarias. Basta un acto normativo
primario que contenga la disciplina general o de principio, para que puedan regularse los aspectos
esenciales de la materia respectiva. Precisado lo anterior, este alto tribunal considera que en
materia tributaria la reserva es de carácter relativa, toda vez que, por una parte, dicha materia no
debe ser regulada en su totalidad por una ley formal, sino que es suficiente sólo un acto normativo
primario que contenga la normativa esencial de la referida materia, puesto que de ese modo la
presencia del acto normativo primario marca un límite de contenido para las normas secundarias
posteriores, las cuales no podrán nunca contravenir lo dispuesto en la norma primaria; y, por otro
lado, en casos excepcionales, y que lo justifiquen, pueden existir remisiones a normas secundarias,
siempre y cuando tales remisiones hagan una regulación subordinada y dependiente de la ley, y
además constituyan un complemento de la regulación legal que sea indispensable por motivos
técnicos o para el debido cumplimiento de la finalidad recaudatoria.

ANEXO 120

Tesis aislada 2a. XXIX/2017 (10a.), emitida por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, p. 1404.

267
RENTA. EL ARTÍCULO 148 DEL REGLAMENTO DE LA LEY DEL IMPUESTO RELATIVO, VIGENTE
DEL 18 DE OCTUBRE DE 2003 AL 8 DE OCTUBRE DE 2015, NO TRANSGREDE EL PRINCIPIO DE
LEGALIDAD TRIBUTARIA, EN SUS VERTIENTES DE RESERVA DE LEY Y SUPREMACÍA
NORMATIVA. La reserva de ley en materia tributaria es de carácter relativo, por lo cual, los
elementos cualitativos de las contribuciones, como son los sujetos y el objeto, no pueden ser
desarrollados en un reglamento, sino que deben preverse exclusivamente en una ley, mientras que
tratándose de los elementos cuantitativos del tributo, como son la tasa o la base, en muchas
ocasiones, para cifrar el hecho imponible es indispensable realizar operaciones o acudir a aspectos
técnicos, los cuales sí pueden desarrollarse en normas inferiores. Ahora, los artículos 90 y 94 de la
Ley del Impuesto sobre la Renta prevén que deberán pagar dicho gravamen las personas físicas que,
entre otros casos, obtengan ingresos en efectivo, en bienes, en crédito, en servicios o de cualquier
otro tipo; mientras que el tercer párrafo del diverso numeral 96 del propio ordenamiento establece
una cláusula habilitante para que, en el reglamento, se prevea el procedimiento de cálculo para el
caso específico de la retención por percepciones diferentes a la gratificación anual, participación de
utilidades, primas dominicales y primas vacacionales (como lo son las indemnizaciones por
terminación de la relación laboral) correspondientes a periodos diversos a un solo mes o a un
ejercicio (como son las correspondientes a varios meses). Por su parte, el artículo 148 del
Reglamento de la Ley del Impuesto sobre la Renta, vigente del 18 de octubre de 2003 al 8 de octubre
de 2015, regula lo atinente a la base (el monto total que se obtenga en una sola vez por percepciones
gravables correspondientes a varios meses) y a la tasa (la cual se calcula dividiendo el impuesto que
se determine en los términos de la fracción III, entre la cantidad que resulte conforme a la fracción
I); en consecuencia, si los elementos cualitativos (sujetos y objeto) del gravamen se determinan en
un acto formal y materialmente legislativo, y en el precepto reglamentario de referencia, sólo se
pormenorizan las operaciones necesarias para obtener elementos meramente cuantitativos (base y
tasa), se concluye que el artículo 148 indicado no viola el principio de legalidad tributaria, contenido
en el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

ANEXO 121

Tesis aislada P.XLII/2006, emitida por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación,
publicada en el Semanario Judicial de la Federación, Novena Época, tomo XXII, Mayo de 2006,
página 15.

268
LEGALIDAD TRIBUTARIA. EL PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY ES DE CARÁCTER RELATIVO Y
SÓLO ES APLICABLE TRATÁNDOSE DE LOS ELEMENTOS QUE DEFINEN A LA CUANTÍA DE LA
CONTRIBUCIÓN. El Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido que
en materia de legalidad tributaria la reserva de ley es de carácter relativo, toda vez que dicha
materia no debe ser regulada en su totalidad por una ley formal y materialmente legislativa, sino
que es suficiente que los elementos esenciales de la contribución se describan en ella, para que
puedan ser desarrollados en otros ordenamientos de menor jerarquía, ya que la presencia del acto
normativo primario marca un límite de contenido para las normas secundarias posteriores, las
cuales nunca podrán contravenir la norma primaria, además de que tal remisión debe constituir un
complemento de la regulación legal que sea indispensable por motivos técnicos o para el debido
cumplimiento de la finalidad recaudatoria. En congruencia con tal criterio, se concluye que el
principio tributario de reserva de ley es de carácter relativo y aplica únicamente tratándose de los
elementos cuantitativos del tributo, como son la tasa o la base, porque en muchas ocasiones, para
cifrar el hecho imponible es indispensable realizar operaciones o acudir a aspectos técnicos, lo que
no sucede en relación con los elementos cualitativos de las contribuciones, como son los sujetos y el
objeto, los cuales no pueden ser desarrollados en un reglamento, sino que deben preverse
exclusivamente en una ley.

ANEXO 122

Jurisprudencia 1a./J. 63/2006, emitida por la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXIV,
Septiembre de 2006, página 34.

CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN. SU ARTÍCULO 33, FRACCIÓN I, INCISO G), VIGENTE A

PARTIR DE DOS MIL CUATRO, NO TRANSGREDE EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD TRIBUTARIA. El
principio de legalidad tributaria contenido en el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos, consiste en que mediante un acto formal y materialmente
legislativo se establezcan todos los elementos que sirvan de base para realizar el cálculo de una
contribución. Ahora bien, el artículo 33, fracción I, inciso g), del Código Fiscal de la Federación, al
prever que las autoridades fiscales, para el mejor cumplimiento de sus facultades, proporcionarán
asistencia gratuita a los contribuyentes, para lo cual publicarán anualmente las resoluciones que
establezcan disposiciones de carácter general agrupándolas de manera que faciliten su

269
conocimiento; que podrán publicar aisladamente las disposiciones cuyos efectos se limitan a
periodos inferiores a un año y que las resoluciones emitidas que se refieran a sujeto, objeto, base,
tasa o tarifa, no generarán obligaciones o cargas adicionales a las que determinen las propias leyes
fiscales, no transgrede el mencionado principio constitucional. Lo anterior es así, porque la emisión
de tales resoluciones en materia fiscal no sólo es permisible sino necesaria, al ser cuerpos
normativos sobre aspectos técnicos y operativos para materias específicas, cuya existencia obedece
a los constantes avances de la tecnología y al crecimiento de la administración pública, y porque
únicamente serán obligatorias si acatan el principio de reserva de Ley relativa, es decir, se sujetan a
que las autoridades administrativas, a través de reglas de carácter general, no establezcan cargas
adicionales para los contribuyentes en relación con cualquiera de los elementos de las
contribuciones, pues de no ser así, no serán observables, siempre y cuando así se determine una vez
que se hagan valer los medios de defensa pertinentes y se resuelva lo conducente.

ANEXO 123

Tesis 2a./J. 31/2006, emitida por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación,
publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXIII, Marzo
de 2006, página 234.

CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN. SU ARTÍCULO 33, FRACCIÓN I, INCISO G), VIGENTE A

PARTIR DE DOS MIL CUATRO, NO TRANSGREDE EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD TRIBUTARIA. El
principio de legalidad tributaria contenido en el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos, consiste en que mediante un acto formal y materialmente
legislativo se establezcan todos los elementos que sirvan de base para realizar el cálculo de una
contribución. Ahora bien, el artículo 33, fracción I, inciso g), del Código Fiscal de la Federación, al
prever que las autoridades fiscales, para el mejor cumplimiento de sus facultades, proporcionarán
asistencia gratuita a los contribuyentes, para lo cual publicarán anualmente las resoluciones que
establezcan disposiciones de carácter general agrupándolas de manera que faciliten su
conocimiento; que podrán publicar aisladamente las disposiciones cuyos efectos se limitan a
periodos inferiores a un año y que las resoluciones emitidas que se refieran a sujeto, objeto, base,
tasa o tarifa, no generarán obligaciones o cargas adicionales a las que determinen las propias leyes
fiscales, no transgrede el mencionado principio constitucional. Lo anterior es así, porque la emisión
de tales resoluciones en materia fiscal no sólo es permisible sino necesaria, al ser cuerpos

270
normativos sobre aspectos técnicos y operativos para materias específicas, cuya existencia obedece
a los constantes avances de la tecnología y al crecimiento de la administración pública, y porque
únicamente serán obligatorias si acatan el principio de reserva de ley relativa, es decir, se sujetan a
que las autoridades administrativas, a través de reglas de carácter general, no establezcan cargas
adicionales para los contribuyentes en relación con cualquiera de los elementos de las
contribuciones, pues de no ser así, no serán observables, siempre y cuando así se determine una vez
que se hagan valer los medios de defensa pertinentes y se resuelva lo conducente.

ANEXO 124

Tesis aislada XCV/2007, emitida por la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación,
publicado en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXV, página
794.

GAS NATURAL. LOS ARTÍCULOS 70, FRACCIÓN I Y 105, FRACCIÓN I, DEL REGLAMENTO
RESPECTIVO, SON VIOLATORIOS DEL PRINCIPIO DE LEGALIDAD PROPIO DE LA IMPOSICIÓN
DE SANCIONES ADMINISTRATIVAS (ARTÍCULOS 14 Y 89, FRACCIÓN I, DE LA CONSTITUCIÓN
FEDERAL). El principio constitucional de legalidad que rige al derecho administrativo sancionador,
exige que las leyes o normas de carácter general por las que se previene un sistema sancionatorio,
contengan los componentes esenciales de las obligaciones y derechos en la materia, así como las
conductas que constituyen las posibles infracciones a la ley y las sanciones que en cada caso deben
imponerse. Bajo esas condiciones, si los artículos 70, fracción I y 105, fracción I, del Reglamento de
Gas Natural, disponen que serán sancionados con una multa de mil a veinticinco mil veces el
importe del salario mínimo, los permisionarios que no entreguen el aviso a que el primero de los
numerales se refiere, sin que el artículo 15 de la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en
el Ramo del Petróleo, prevea esa conducta como supuesto de infracción, ni los parámetros objetivos
para imponer la sanción correspondiente, es inconcuso que el precepto reglamentario excede el
ejercicio de la facultad reglamentaria consagrada en el artículo 89, fracción I, de la Constitución
Federal y, por vía de consecuencia, violenta el principio de legalidad consagrado en el diverso
precepto 14 constitucional, atento a que debió ser la propia Ley y no el Reglamento, la que
desarrollara el ámbito sancionatorio correspondiente.

271
 ANEXO 125

Tesis aislada 1a. CCXL/2015 (10a.), emitida por la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 21, Agosto de
2015, Tomo I, página 478.

RÉGIMEN CONTRACTUAL DEL ESTADO. EL PARÁMETRO DE CONTROL CONSTITUCIONAL DE

LA FACULTAD REGLAMENTARIA EN MATERIA DE CONTRATACIÓN, SE EXTIENDE AL DERECHO
ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. Esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación
ha establecido que la legislación secundaria que reglamenta los procesos de licitación es controlable
en sede de control constitucional, utilizando los principios rectores de eficiencia, eficacia, economía,
transparencia y honradez, contenidos en el artículo 134 de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos. Sin embargo, al controlar dicha legislación, los jueces constitucionales deben ser
cuidadosos en respetar lo que el Constituyente previó como un amplio margen de configuración
para decidir el modelo regulatorio óptimo para cada tiempo y lugar en materia de contratación
pública. Asimismo, este alto tribunal ha determinado que dentro de las posibilidades de regulación a
disposición del legislador se encuentra la de establecer un determinado régimen de derecho
administrativo sancionador para garantizar el cumplimiento del conjunto de los principios rectores
referidos. Así, el escrutinio sustantivo identificado como propio del artículo 134 referido, no es
aplicable exclusivamente para determinar la validez de la reglamentación sustantiva del régimen
contractual del Estado, es decir, exclusivo para verificar la validez de las normas que regulan los
procesos licitatorios, o los alternativos cuando no se estimen aquellos idóneos, sino también para
verificar la validez de la legislación adjetiva emitida para vigilar el debido cumplimiento de las
reglas que integran el régimen contractual del Estado, esto es, para controlar el uso legislativo del
derecho administrativo sancionador, en cuyo caso, de tratarse de la Federación, también encontrará
su fundamento competencial en los artículos 21 y 73, fracción XXI, inciso b), constitucionales, los
cuales establecen conjuntamente la facultad legislativa para determinar las faltas contra la
Federación, cuya vigilancia y sanción pueden confiarse a la autoridad administrativa. Así, esta
Primera Sala estima que son válidas, desde la perspectiva constitucional, aquellas normas legales
que configuran tipos administrativos y sus sanciones cuando el derecho administrativo sancionador
sea razonable para lograr la realización de los principios rectores indicados en el artículo 134
constitucional y sean proporcionales, por ejemplo, porque permitan disuadir a los participantes de
los procesos licitatorios de realizar conductas contrarias a éstas.

272
 ANEXO 126

CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS:

ARTÍCULO 25. Corresponde al Estado la rectoría del desarrollo nacional para garantizar que éste
sea integral y sustentable, que fortalezca la Soberanía de la Nación y su régimen democrático y que,
mediante la competitividad, el fomento del crecimiento económico y el empleo y una más justa
distribución del ingreso y la riqueza, permita el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de los
individuos, grupos y clases sociales, cuya seguridad protege esta Constitución. La competitividad se
entenderá como el conjunto de condiciones necesarias para generar un mayor crecimiento
económico, promoviendo la inversión y la generación de empleo.

El Estado velará por la estabilidad de las finanzas públicas y del sistema financiero para coadyuvar a
generar condiciones favorables para el crecimiento económico y el empleo. El Plan Nacional de
Desarrollo y los planes estatales y municipales deberán observar dicho principio.

El Estado planeará, conducirá, coordinará y orientará la actividad económica nacional, y llevará al

cabo la regulación y fomento de las actividades que demande el interés general en el marco de
libertades que otorga esta Constitución.

Al desarrollo económico nacional concurrirán, con responsabilidad social, el sector público, el sector
social y el sector privado, sin menoscabo de otras formas de actividad económica que contribuyan al
desarrollo de la Nación.

El sector público tendrá a su cargo, de manera exclusiva, las áreas estratégicas que se señalan en el
artículo 28, párrafo cuarto de la Constitución, manteniendo siempre el Gobierno Federal la
propiedad y el control sobre los organismos y empresas productivas del Estado que en su caso se
establezcan. Tratándose de la planeación y el control del sistema eléctrico nacional, y del servicio
público de transmisión y distribución de energía eléctrica, así como de la exploración y extracción
de petróleo y demás hidrocarburos, la Nación llevará a cabo dichas actividades en términos de lo
dispuesto por los párrafos sexto y séptimo del artículo 27 de esta Constitución. En las actividades
citadas la ley establecerá las normas relativas a la administración, organización, funcionamiento,

273
procedimientos de contratación y demás actos jurídicos que celebren las empresas productivas del
Estado, así como el régimen de remuneraciones de su personal, para garantizar su eficacia,
eficiencia, honestidad, productividad, transparencia y rendición de cuentas, con base en las mejores
prácticas, y determinará las demás actividades que podrán realizar.

Asimismo podrá participar por sí o con los sectores social y privado, de acuerdo con la ley, para
impulsar y organizar las áreas prioritarias del desarrollo.

Bajo criterios de equidad social, productividad y sustentabilidad se apoyará e impulsará a las

empresas de los sectores social y privado de la economía, sujetándolos a las modalidades que dicte
el interés público y al uso, en beneficio general, de los recursos productivos, cuidando su
conservación y el medio ambiente.

La ley establecerá los mecanismos que faciliten la organización y la expansión de la actividad

económica del sector social: de los ejidos, organizaciones de trabajadores, cooperativas,
comunidades, empresas que pertenezcan mayoritaria o exclusivamente a los trabajadores y, en
general, de todas las formas de organización social para la producción, distribución y consumo de
bienes y servicios socialmente necesarios.

La ley alentará y protegerá la actividad económica que realicen los particulares y proveerá las
condiciones para que el desenvolvimiento del sector privado contribuya al desarrollo económico
nacional, promoviendo la competitividad e implementando una política nacional para el desarrollo
industrial sustentable que incluya vertientes sectoriales y regionales, en los términos que establece
esta Constitución.

A fin de contribuir al cumplimiento de los objetivos señalados en los párrafos primero, sexto y
noveno de este artículo, las autoridades de todos los órdenes de gobierno, en el ámbito de su
competencia, deberán implementar políticas públicas de mejora regulatoria para la simplificación
de regulaciones, trámites, servicios y demás objetivos que establezca la ley general en la materia.”

ANEXO 127

CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS:

274
ARTÍCULO 26-

A. El Estado organizará un sistema de planeación democrática del desarrollo nacional que imprima
solidez, dinamismo, competitividad, permanencia y equidad al crecimiento de la economía para la
independencia y la democratización política, social y cultural de la nación.

Los fines del proyecto nacional contenidos en esta Constitución determinarán los objetivos de la
planeación. La planeación será democrática y deliberativa. Mediante los mecanismos de
participación que establezca la ley, recogerá las aspiraciones y demandas de la sociedad para
incorporarlas al plan y los programas de desarrollo. Habrá un plan nacional de desarrollo al que se
sujetarán obligatoriamente los programas de la Administración Pública Federal.

La ley facultará al Ejecutivo para que establezca los procedimientos de participación y consulta
popular en el sistema nacional de planeación democrática, y los criterios para la formulación,
instrumentación, control y evaluación del plan y los programas de desarrollo. Asimismo,
determinará los órganos responsables del proceso de planeación y las bases para que el Ejecutivo
Federal coordine mediante convenios con los gobiernos de las entidades federativas e induzca y
concierte con los particulares las acciones a realizar para su elaboración y ejecución. El plan
nacional de desarrollo considerará la continuidad y adaptaciones necesarias de la política nacional
para el desarrollo industrial, con vertientes sectoriales y regionales.

B. El Estado contará con un Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica cuyos datos
serán considerados oficiales. Para la Federación, las entidades federativas, los Municipios y las
demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, los datos contenidos en el Sistema serán de uso
obligatorio en los términos que establezca la ley.

La responsabilidad de normar y coordinar dicho Sistema estará a cargo de un organismo con

autonomía técnica y de gestión, personalidad jurídica y patrimonio propios, con las facultades
necesarias para regular la captación, procesamiento y publicación de la información que se genere y
proveer a su observancia.

275
El organismo tendrá una Junta de Gobierno integrada por cinco miembros, uno de los cuales fungirá
como Presidente de ésta y del propio organismo; serán designados por el Presidente de la República
con la aprobación de la Cámara de Senadores o en sus recesos por la Comisión Permanente del
Congreso de la Unión.

La ley establecerá las bases de organización y funcionamiento del Sistema Nacional de Información
Estadística y Geográfica, de acuerdo con los principios de accesibilidad a la información,
transparencia, objetividad e independencia; los requisitos que deberán cumplir los miembros de la
Junta de Gobierno, la duración y escalonamiento de su encargo.

Los miembros de la Junta de Gobierno sólo podrán ser removidos por causa grave y no podrán tener
ningún otro empleo, cargo o comisión, con excepción de los no remunerados en instituciones
docentes, científicas, culturales o de beneficencia; y estarán sujetos a lo dispuesto por el Título
Cuarto de esta Constitución.

En el sistema de planeación democrática y deliberativa, el Congreso de la Unión tendrá la

intervención que señale la ley

El organismo calculará en los términos que señale la ley, el valor de la Unidad de Medida y
Actualización que será utilizada como unidad de cuenta, índice, base, medida o referencia para
determinar la cuantía del pago de las obligaciones y supuestos previstos en las leyes federales, de
las entidades federativas y del Distrito Federal, así como en las disposiciones jurídicas que emanen
de todas las anteriores.

Las obligaciones y supuestos denominados en Unidades de Medida y Actualización se considerarán

de monto determinado y se solventarán entregando su equivalente en moneda nacional. Al efecto,
deberá multiplicarse el monto de la obligación o supuesto, expresado en las citadas unidades, por el
valor de dicha unidad a la fecha correspondiente.

C. El Estado contará con un Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social, que
será un órgano autónomo, con personalidad jurídica y patrimonio propios, a cargo de la medición de
la pobreza y de la evaluación de los programas, objetivos, metas y acciones de la política de
desarrollo social, así como de emitir recomendaciones en los términos que disponga la ley, la cual

276
establecerá las formas de coordinación del órgano con las autoridades federales, locales y
municipales para el ejercicio de sus funciones.

El Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social estará integrado por un

Presidente y seis Consejeros que deberán ser ciudadanos mexicanos de reconocido prestigio en los
sectores privado y social, así como en los ámbitos académico y profesional; tener experiencia
mínima de diez años en materia de desarrollo social, y no pertenecer a algún partido político o
haber sido candidato a ocupar un cargo público de elección popular. Serán nombrados, bajo el
procedimiento que determine la ley, por el voto de las dos terceras partes de los miembros
presentes de la Cámara de Diputados. El nombramiento podrá ser objetado por el Presidente de la
República en un plazo de diez días hábiles y, si no lo hiciere, ocupará el cargo de consejero la
persona nombrada por la Cámara de Diputados. Cada cuatro años serán sustituidos los dos
consejeros de mayor antigüedad en el cargo, salvo que fuesen propuestos y ratificados para un
segundo período.

El Presidente del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social será elegido en
los mismos términos del párrafo anterior. Durará en su encargo cinco años, podrá ser reelecto por
una sola vez y sólo podrá ser removido de sus funciones en los términos del Título Cuarto de esta
Constitución.

El Presidente del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social presentará

anualmente a los Poderes de la Unión un informe de actividades. Comparecerá ante las Cámaras del
Congreso en los términos que disponga la ley.”

ANEXO 128

LEY DE PLANEACIÓN

ARTÍCULO 3O.- Para los efectos de esta Ley se entiende por planeación nacional de desarrollo la
ordenación racional y sistemática de acciones que, en base al ejercicio de las atribuciones del
Ejecutivo Federal en materia de regulación y promoción de la actividad económica, social, política,
cultural, de protección al ambiente y aprovechamiento racional de los recursos naturales así como

277
de ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y desarrollo urbano, tiene como
propósito la transformación de la realidad del país, de conformidad con las normas, principios y
objetivos que la propia Constitución y la ley establecen.

Mediante la planeación se fijarán objetivos, metas, estrategias y prioridades, así como criterios
basados en estudios de factibilidad cultural; se asignarán recursos, responsabilidades y tiempos de
ejecución, se coordinarán acciones y se evaluarán resultados.

(…)

ARTÍCULO 21.- El Plan Nacional de Desarrollo deberá elaborarse, aprobarse y publicarse dentro de
un plazo de seis meses contados a partir de la fecha en que toma posesión el Presidente de la
República, y su vigencia no excederá del período constitucional que le corresponda, aunque podrá
contener consideraciones y proyecciones de más largo plazo.

El Plan Nacional de Desarrollo precisará los objetivos nacionales, estrategia y prioridades del
desarrollo integral y sustentable del país, contendrá previsiones sobre los recursos que serán
asignados a tales fines; determinará los instrumentos y responsables de su ejecución, establecerá
los lineamientos de política de carácter global, sectorial y regional; sus previsiones se referirán al
conjunto de la actividad económica, social y cultural, tomando siempre en cuenta las variables
ambientales que se relacionen a éstas y regirá el contenido de los programas que se generen en el
sistema nacional de planeación democrática.

La categoría de Plan queda reservada al Plan Nacional de Desarrollo.

ANEXO 129

CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS:

ARTÍCULO 27. La propiedad de las tierras y aguas comprendidas dentro de los límites del territorio
nacional, corresponde originariamente a la Nación, la cual ha tenido y tiene el derecho de transmitir
el dominio de ellas a los particulares, constituyendo la propiedad privada.

278
Las expropiaciones sólo podrán hacerse por causa de utilidad pública y mediante indemnización.

La nación tendrá en todo tiempo el derecho de imponer a la propiedad privada las modalidades que
dicte el interés público, así como el de regular, en beneficio social, el aprovechamiento de los
elementos naturales susceptibles de apropiación, con objeto de hacer una distribución equitativa de
la riqueza pública, cuidar de su conservación, lograr el desarrollo equilibrado del país y el
mejoramiento de las condiciones de vida de la población rural y urbana. En consecuencia, se
dictarán las medidas necesarias para ordenar los asentamientos humanos y establecer adecuadas
provisiones, usos, reservas y destinos de tierras, aguas y bosques, a efecto de ejecutar obras
públicas y de planear y regular la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los
centros de población; para preservar y restaurar el equilibrio ecológico; para el fraccionamiento de
los latifundios; para disponer, en los términos de la ley reglamentaria, la organización y explotación
colectiva de los ejidos y comunidades; para el desarrollo de la pequeña propiedad rural; para el
fomento de la agricultura, de la ganadería, de la silvicultura y de las demás actividades económicas
en el medio rural, y para evitar la destrucción de los elementos naturales y los daños que la
propiedad pueda sufrir en perjuicio de la sociedad.

Corresponde a la Nación el dominio directo de todos los recursos naturales de la plataforma

continental y los zócalos submarinos de las islas; de todos los minerales o substancias que en vetas,
mantos, masas o yacimientos, constituyan depósitos cuya naturaleza sea distinta de los
componentes de los terrenos, tales como los minerales de los que se extraigan metales y metaloides
utilizados en la industria; los yacimientos de piedras preciosas, de sal de gema y las salinas
formadas directamente por las aguas marinas; los productos derivados de la descomposición de las
rocas, cuando su explotación necesite trabajos subterráneos; los yacimientos minerales u orgánicos
de materias susceptibles de ser utilizadas como fertilizantes; los combustibles minerales sólidos; el
petróleo y todos los carburos de hidrógeno sólidos, líquidos o gaseosos; y el espacio situado sobre el
territorio nacional, en la extensión y términos que fije el Derecho Internacional.

Son propiedad de la Nación las aguas de los mares territoriales en la extensión y términos que fije el
Derecho Internacional; las aguas marinas interiores; las de las lagunas y esteros que se comuniquen
permanente o intermitentemente con el mar; las de los lagos interiores de formación natural que
estén ligados directamente a corrientes constantes; las de los ríos y sus afluentes directos o

279
indirectos, desde el punto del cauce en que se inicien las primeras aguas permanentes,
intermitentes o torrenciales, hasta su desembocadura en el mar, lagos, lagunas o esteros de
propiedad nacional; las de las corrientes constantes o intermitentes y sus afluentes directos o
indirectos, cuando el cauce de aquéllas en toda su extensión o en parte de ellas, sirva de límite al
territorio nacional o a dos entidades federativas, o cuando pase de una entidad federativa a otra o
cruce la línea divisoria de la República; la de los lagos, lagunas o esteros cuyos vasos, zonas o
riberas, estén cruzadas por líneas divisorias de dos o más entidades o entre la República y un país
vecino, o cuando el límite de las riberas sirva de lindero entre dos entidades federativas o a la
República con un país vecino; las de los manantiales que broten en las playas, zonas marítimas,
cauces, vasos o riberas de los lagos, lagunas o esteros de propiedad nacional, y las que se extraigan
de las minas; y los cauces, lechos o riberas de los lagos y corrientes interiores en la extensión que
fija la ley. Las aguas del subsuelo pueden ser libremente alumbradas mediante obras artificiales y
apropiarse por el dueño del terreno, pero cuando lo exija el interés público o se afecten otros
aprovechamientos, el Ejecutivo Federal podrá reglamentar su extracción y utilización y aún
establecer zonas vedadas, al igual que para las demás aguas de propiedad nacional. Cualesquiera
otras aguas no incluidas en la enumeración anterior, se considerarán como parte integrante de la
propiedad de los terrenos por los que corran o en los que se encuentren sus depósitos, pero si se
localizaren en dos o más predios, el aprovechamiento de estas aguas se considerará de utilidad
pública, y quedará sujeto a las disposiciones que dicten las entidades federativas.

En los casos a que se refieren los dos párrafos anteriores, el dominio de la Nación es inalienable e
imprescriptible y la explotación, el uso o el aprovechamiento de los recursos de que se trata, por los
particulares o por sociedades constituidas conforme a las leyes mexicanas, no podrá realizarse sino
mediante concesiones, otorgadas por el Ejecutivo Federal, de acuerdo con las reglas y condiciones
que establezcan las leyes, salvo en radiodifusión y telecomunicaciones, que serán otorgadas por el
Instituto Federal de Telecomunicaciones. Las normas legales relativas a obras o trabajos de
explotación de los minerales y substancias a que se refiere el párrafo cuarto, regularán la ejecución
y comprobación de los que se efectúen o deban efectuarse a partir de su vigencia,
independientemente de la fecha de otorgamiento de las concesiones, y su inobservancia dará lugar a
la cancelación de éstas. El Gobierno Federal tiene la facultad de establecer reservas nacionales y
suprimirlas. Las declaratorias correspondientes se harán por el Ejecutivo en los casos y condiciones
que las leyes prevean. Tratándose de minerales radiactivos no se otorgarán concesiones.
Corresponde exclusivamente a la Nación la planeación y el control del sistema eléctrico nacional, así

280
como el servicio público de transmisión y distribución de energía eléctrica; en estas actividades no
se otorgarán concesiones, sin perjuicio de que el Estado pueda celebrar contratos con particulares
en los términos que establezcan las leyes, mismas que determinarán la forma en que los particulares
podrán participar en las demás actividades de la industria eléctrica.

Tratándose del petróleo y de los hidrocarburos sólidos, líquidos o gaseosos, en el subsuelo, la

propiedad de la Nación es inalienable e imprescriptible y no se otorgarán concesiones. Con el
propósito de obtener ingresos para el Estado que contribuyan al desarrollo de largo plazo de la
Nación, ésta llevará a cabo las actividades de exploración y extracción del petróleo y demás
hidrocarburos mediante asignaciones a empresas productivas del Estado o a través de contratos
con éstas o con particulares, en los términos de la Ley Reglamentaria. Para cumplir con el objeto de
dichas asignaciones o contratos las empresas productivas del Estado podrán contratar con
particulares. En cualquier caso, los hidrocarburos en el subsuelo son propiedad de la Nación y así
deberá afirmarse en las asignaciones o contratos.

Corresponde también a la Nación el aprovechamiento de los combustibles nucleares para la

generación de energía nuclear y la regulación de sus aplicaciones en otros propósitos. El uso de la
energía nuclear sólo podrá tener fines pacíficos.

La Nación ejerce en una zona económica exclusiva situada fuera del mar territorial y adyacente a
éste, los derechos de soberanía y las jurisdicciones que determinen las leyes del Congreso. La zona
económica exclusiva se extenderá a doscientas millas náuticas, medidas a partir de la línea de base
desde la cual se mide el mar territorial. En aquellos casos en que esa extensión produzca
superposición con las zonas económicas exclusivas de otros Estados, la delimitación de las
respectivas zonas se hará en la medida en que resulte necesario, mediante acuerdo con estos
Estados.

La capacidad para adquirir el dominio de las tierras y aguas de la Nación, se regirá por las siguientes
prescripciones:

I. Sólo los mexicanos por nacimiento o por naturalización y las sociedades mexicanas tienen derecho
para adquirir el dominio de las tierras, aguas y sus accesiones o para obtener concesiones de
explotación de minas o aguas. El Estado podrá conceder el mismo derecho a los extranjeros, siempre

281
que convengan ante la Secretaría de Relaciones en considerarse como nacionales respecto de dichos
bienes y en no invocar por lo mismo la protección de sus gobiernos por lo que se refiere a aquéllos;
bajo la pena, en caso de faltar al convenio, de perder en beneficio de la Nación, los bienes que
hubieren adquirido en virtud del mismo. En una faja de cien kilómetros a lo largo de las fronteras y
de cincuenta en las playas, por ningún motivo podrán los extranjeros adquirir el dominio directo
sobre tierras y aguas.

El Estado de acuerdo con los intereses públicos internos y los principios de reciprocidad, podrá, a
juicio de la Secretaría de Relaciones, conceder autorización a los Estados extranjeros para que
adquieran, en el lugar permanente de la residencia de los Poderes Federales, la propiedad privada
de bienes inmuebles necesarios para el servicio directo de sus embajadas o legaciones.

II. Las asociaciones religiosas que se constituyan en los términos del artículo 130 y su ley
reglamentaria tendrán capacidad para adquirir, poseer o administrar, exclusivamente, los bienes
que sean indispensables para su objeto, con los requisitos y limitaciones que establezca la ley
reglamentaria;

III. Las instituciones de beneficencia, pública o privada, que tengan por objeto el auxilio de los
necesitados, la investigación científica, la difusión de la enseñanza, la ayuda recíproca de los
asociados, o cualquier otro objeto lícito, no podrán adquirir más bienes raíces que los
indispensables para su objeto, in mediata o directamente destinados a él, con sujeción a lo que
determine la ley reglamentaria;

IV. Las sociedades mercantiles por acciones podrán ser propietarias de terrenos rústicos pero
únicamente en la extensión que sea necesaria para el cumplimiento de su objeto.

En ningún caso las sociedades de esta clase podrán tener en propiedad tierras dedicadas a
actividades agrícolas, ganaderas o forestales en mayor extensión que la respectiva equivalente a
veinticinco veces los límites señalados en la fracción XV de este artículo. La ley reglamentaria
regulará la estructura de capital y el número mínimo de socios de estas sociedades, a efecto de que
las tierras propiedad de la sociedad no excedan en relación con cada socio los límites de la pequeña
propiedad. En este caso, toda propiedad accionaria individual, correspondiente a terrenos rústicos,

282
será acumulable para efectos de cómputo. Asimismo, la ley señalará las condiciones para la
participación extranjera en dichas sociedades.

La propia ley establecerá los medios de registro y control necesarios para el cumplimiento de lo
dispuesto por esta fracción;

V. Los bancos debidamente autorizados, conforme a las leyes de instituciones de crédito, podrán
tener capitales impuestos, sobre propiedades urbanas y rústicas de acuerdo con las prescripciones
de dichas leyes, pero no podrán tener en propiedad o en administración más bienes raíces que los
enteramente necesarios para su objeto directo.

VI. Las entidades federativas, lo mismo que los Municipios de toda la República, tendrán plena
capacidad para adquirir y poseer todos los bienes raíces necesarios para los servicios públicos.

Las leyes de la Federación y de las entidades federativas en sus respectivas jurisdicciones,

determinarán los casos en que sea de utilidad pública la ocupación de la propiedad privada, y de
acuerdo con dichas leyes la autoridad administrativa hará la declaración correspondiente. El precio
que se fijará como indemnización a la cosa expropiada, se basará en la cantidad que como valor
fiscal de ella figure en las oficinas catastrales o recaudadoras, ya sea que este valor haya sido
manifestado por el propietario o simplemente aceptado por él de un modo tácito por haber pagado
sus contribuciones con esta base. El exceso de valor o el demérito que haya tenido la propiedad
particular por las mejoras o deterioros ocurridos con posterioridad a la fecha de la asignación del
valor fiscal, será lo único que deberá quedar sujeto a juicio pericial y a resolución judicial. Esto
mismo se observará cuando se trate de objetos cuyo valor no esté fijado en las oficinas rentísticas.

El ejercicio de las acciones que corresponden a la Nación, por virtud de las disposiciones del
presente artículo, se hará efectivo por el procedimiento judicial; pero dentro de este procedimiento
y por orden de los tribunales correspondientes, que se dictará en el plazo máximo de un mes, las
autoridades administrativas procederán desde luego a la ocupación, administración, remate o venta
de las tierras o aguas de que se trate y todas sus accesiones, sin que en ningún caso pueda revocarse
lo hecho por las mismas autoridades antes que se dicte sentencia ejecutoriada.

283
VII. Se reconoce la personalidad jurídica de los núcleos de población ejidales y comunales y se
protege su propiedad sobre la tierra, tanto para el asentamiento humano como para actividades
productivas.

La ley protegerá la integridad de las tierras de los grupos indígenas.

La ley, considerando el respeto y fortalecimiento de la vida comunitaria de los ejidos y

comunidades, protegerá la tierra para el asentamiento humano y regulará el aprovechamiento de
tierras, bosques y aguas de uso común y la provisión de acciones de fomento necesarias para elevar
el nivel de vida de sus pobladores.

La ley, con respeto a la voluntad de los ejidatarios y comuneros para adoptar las condiciones que
más les convengan en el aprovechamiento de sus recursos productivos, regulará el ejercicio de los
derechos de los comuneros sobre la tierra y de cada ejidatario sobre su parcela. Asimismo
establecerá los procedimientos por los cuales ejidatarios y comuneros podrán asociarse entre sí, con
el Estado o con terceros y otorgar el uso de sus tierras; y, tratándose de ejidatarios, transmitir sus
derechos parcelarios entre los miembros del núcleo de población; igualmente fijará los requisitos y
procedimientos conforme a los cuales la asamblea ejidal otorgará al ejidatario el dominio sobre su
parcela. En caso de enajenación de parcelas se respetará el derecho de preferencia que prevea la ley.

Dentro de un mismo núcleo de población, ningún ejidatario podrá ser titular de más tierra que la
equivalente al 5% del total de las tierras ejidales. En todo caso, la titularidad de tierras en favor de
un solo ejidatario deberá ajustarse a los límites señalados en la fracción XV.

La asamblea general es el órgano supremo del núcleo de población ejidal o comunal, con la
organización y funciones que la ley señale. El comisariado ejidal o de bienes comunales, electo
democráticamente en los términos de la ley, es el órgano de representación del núcleo y el
responsable de ejecutar las resoluciones de la asamblea.

La restitución de tierras, bosques y aguas a los núcleos de población se hará en los términos de la ley
reglamentaria;

VIII. Se declaran nulas;

284
a) Todas las enajenaciones de tierras, aguas y montes pertenecientes a los pueblos, rancherías,
congregaciones o comunidades, hechas por los jefes políticos, Gobernadores de los Estados, o
cualquiera otra autoridad local en contravención a lo dispuesto en la Ley de 25 de junio de 1856 y
demás leyes y disposiciones relativas;

b) Todas las concesiones: composiciones o ventas de tierras, aguas y montes, hechas por las
Secretarías de Fomento, Hacienda o cualquiera otra autoridad federal, desde el día primero de
diciembre de 1876, hasta la fecha, con las cuales se hayan invadido y ocupado ilegalmente los ejidos,
terrenos de común repartimiento o cualquiera otra clase, pertenecientes a los pueblos, rancherías,
congregaciones o comunidades, y núcleos de población.

c) Todas las diligencias de apeo o deslinde, transacciones, enajenaciones o remates practicados

durante el período de tiempo a que se refiere la fracción anterior, por compañías, jueces u otras
autoridades de los Estados o de la Federación, con los cuales se hayan invadido u ocupado
ilegalmente tierras, aguas y montes de los ejidos, terrenos de común repartimiento, o de cualquiera
otra clase, pertenecientes a núcleos de población.

Quedan exceptuadas de la nulidad anterior, únicamente las tierras que hubieren sido tituladas en
los repartimientos hechos con apego a la Ley de 25 de junio de 1856 y poseídas en nombre propio a
título de dominio por más de diez años cuando su superficie no exceda de cincuenta hectáreas.

IX. La división o reparto que se hubiere hecho con apariencia de legítima entre los vecinos de algún
núcleo de población y en la que haya habido error o vicio, podrá ser nulificada cuando así lo
soliciten las tres cuartas partes de los vecinos que estén en posesión de una cuarta parte de los
terrenos, materia de la división, o una cuarta parte de los mismos vecinos cuando estén en posesión
de las tres cuartas partes de los terrenos.

(…)

XVII. El Congreso de la Unión y las legislaturas de los estados, en sus respectivas jurisdicciones,
expedirán leyes que establezcan los procedimientos para el fraccionamiento y enajenación de las
extensiones que llegaren a exceder los límites señalados en las fracciones IV y XV de este artículo.

285
El excedente deberá ser fraccionado y enajenado por el propietario dentro del plazo de un año
contado a partir de la notificación correspondiente. Si transcurrido el plazo el excedente no se ha
enajenado, la venta deberá hacerse mediante pública almoneda. En igualdad de condiciones, se
respetará el derecho de preferencia que prevea la ley reglamentaria.

Las leyes locales organizarán el patrimonio de familia, determinando los bienes que deben
constituirlo, sobre la base de que será inalienable y no estará sujeto a embargo ni a gravamen
ninguno;

XVIII. Se declaran revisables todos los contratos y concesiones hechas por los Gobiernos anteriores
desde el año de 1876, que hayan traído por consecuencia el acaparamiento de tierras, aguas y
riquezas naturales de la Nación, por una sola persona o sociedad, y se faculta al Ejecutivo de la
Unión para declararlos nulos cuando impliquen perjuicios graves para el interés público.

XIX. Con base en esta Constitución, el Estado dispondrá las medidas para la expedita y honesta
impartición de la justicia agraria, con objeto de garantizar la seguridad jurídica en la tenencia de le
(sic DOF 03-02-1983) tierra ejidal, comunal y de la pequeña propiedad, y apoyará la asesoría legal
de los campesinos.

Son de jurisdicción federal todas las cuestiones que por límites de terrenos ejidales y comunales,
cualquiera que sea el origen de éstos, se hallen pendientes o se susciten entre dos o más núcleos de
población; así como las relacionadas con la tenencia de la tierra de los ejidos y comunidades. Para
estos efectos y, en general, para la administración de justicia agraria, la ley instituirá tribunales
dotados de autonomía y plena jurisdicción, integrados por magistrados propuestos por el Ejecutivo
Federal y designados por la Cámara de Senadores o, en los recesos de ésta, por la Comisión
Permanente.

La ley establecerá un órgano para la procuración de justicia agraria, y

XX. El Estado promoverá las condiciones para el desarrollo rural integral, con el propósito de
generar empleo y garantizar a la población campesina el bienestar y su participación e
incorporación en el desarrollo nacional, y fomentará la actividad agropecuaria y forestal para el

286
óptimo uso de la tierra, con obras de infraestructura, insumos, créditos, servicios de capacitación y
asistencia técnica. Asimismo expedirá la legislación reglamentaria para planear y organizar la
producción agropecuaria, su industrialización y comercialización, considerándolas de interés
público.

El desarrollo rural integral y sustentable a que se refiere el párrafo anterior, también tendrá entre
sus fines que el Estado garantice el abasto suficiente y oportuno de los alimentos básicos que la ley
establezca.

ANEXO 130

CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS:

ARTÍCULO 28. En los Estados Unidos Mexicanos quedan prohibidos los monopolios, la (sic DOF 03-
02- 1983) prácticas monopólicas, los estancos y las exenciones de impuestos en los términos y
condiciones que fijan las leyes. El mismo tratamiento se dará a ls (sic DOF 03-02-1983)
prohibiciones a título de protección a la industria.

En consecuencia, la ley castigará severamente, y las autoridades perseguirán con eficacia, toda
concentración o acaparamiento en una o pocas manos de artículos de consumo necesario y que
tenga por objeto obtener el alza de los precios; todo acuerdo, procedimiento o combinación de los
productores, industriales, comerciantes o empresarios de servicios, que de cualquier manera hagan,
para evitar la libre concurrencia o la competencia entre sí o para obligar a los consumidores a pagar
precios exagerados y, en general, todo lo que constituya una ventaja exclusiva indebida a favor de
una o varias personas determinadas y con perjuicio del público en general o de alguna clase social.

Las leyes fijarán bases para que se señalen precios máximos a los artículos, materias o productos
que se consideren necesarios para la economía nacional o el consumo popular, así como para
imponer modalidades a la organización de la distribución de esos artículos, materias o productos, a
fin de evitar que intermediaciones innecesarias o excesivas provoquen insuficiencia en el abasto, así
como el alza de precios. La ley protegerá a los consumidores y propiciará su organización para el
mejor cuidado de sus intereses.

287
No constituirán monopolios las funciones que el Estado ejerza de manera exclusiva en las siguientes
áreas estratégicas: correos, telégrafos y radiotelegrafía; minerales radiactivos y generación de
energía nuclear; la planeación y el control del sistema eléctrico nacional, así como el servicio público
de transmisión y distribución de energía eléctrica, y la exploración y extracción del petróleo y de los
demás hidrocarburos, en los términos de los párrafos sexto y séptimo del artículo 27 de esta
Constitución, respectivamente; así como las actividades que expresamente señalen las leyes que
expida el Congreso de la Unión. La comunicación vía satélite y los ferrocarriles son áreas prioritarias
para el desarrollo nacional en los términos del artículo 25 de esta Constitución; el Estado al ejercer
en ellas su rectoría, protegerá la seguridad y la soberanía de la Nación, y al otorgar concesiones o
permisos mantendrá o establecerá el dominio de las respectivas vías de comunicación de acuerdo
con las leyes de la materia.

El Estado contará con los organismos y empresas que requiera para el eficaz manejo de las áreas
estratégicas a su cargo y en las actividades de carácter prioritario donde, de acuerdo con las leyes,
participe por sí o con los sectores social y privado.

El Estado tendrá un banco central que será autónomo en el ejercicio de sus funciones y en su
administración. Su objetivo prioritario será procurar la estabilidad del poder adquisitivo de la
moneda nacional, fortaleciendo con ello la rectoría del desarrollo nacional que corresponde al
Estado. Ninguna autoridad podrá ordenar al banco conceder financiamiento. El Estado contará con
un fideicomiso público denominado Fondo Mexicano del Petróleo para la Estabilización y el
Desarrollo, cuya Institución Fiduciaria será el banco central y tendrá por objeto, en los términos que
establezca la ley, recibir, administrar y distribuir los ingresos derivados de las asignaciones y
contratos a que se refiere el párrafo séptimo del artículo 27 de esta Constitución, con excepción de
los impuestos.

No constituyen monopolios las funciones que el Estado ejerza de manera exclusiva, a través del
banco central en las áreas estratégicas de acuñación de moneda y emisión de billetes. El banco
central, en los términos que establezcan las leyes y con la intervención que corresponda a las
autoridades competentes, regulará los cambios, así como la intermediación y los servicios
financieros, contando con las atribuciones de autoridad necesarias para llevar a cabo dicha
regulación y proveer a su observancia. La conducción del banco estará a cargo de personas cuya

288
designación será hecha por el Presidente de la República con la aprobación de la Cámara de
Senadores o de la Comisión Permanente, en su caso; desempeñarán su encargo por períodos cuya
duración y escalonamiento provean al ejercicio autónomo de sus funciones; sólo podrán ser
removidas por causa grave y no podrán tener ningún otro empleo, cargo o comisión, con excepción
de aquéllos que actúen en representación del banco y de los no remunerados en asociaciones
docentes, científicas, culturales o de beneficiencia (sic DOF 20-08-1993). Las personas encargadas
de la conducción del banco central, podrán ser sujetos de juicio político conforme a lo dispuesto por
el artículo 110 de esta Constitución.

El Poder Ejecutivo contará con los órganos reguladores coordinados en materia energética,
denominados Comisión Nacional de Hidrocarburos y Comisión Reguladora de Energía, en los
términos que determine la ley.

No constituyen monopolios las asociaciones de trabajadores formadas para proteger sus propios
intereses y las asociaciones o sociedades cooperativas de productores para que, en defensa de sus
intereses o del interés general, vendan directamente en los mercados extranjeros los productos
nacionales o industriales que sean la principal fuente de riqueza de la región en que se produzcan o
que no sean artículos de primera necesidad, siempre que dichas asociaciones estén bajo vigilancia o
amparo del Gobierno Federal o de las entidades federativas, y previa autorización que al efecto se
obtenga de las Legislaturas respectivas en cada caso. Las mismas Legislaturas, por sí o a propuesta
del Ejecutivo podrán derogar, cuando así lo exijan las necesidades públicas, las autorizaciones
concedidas para la formación de las asociaciones de que se trata.

Tampoco constituyen monopolios los privilegios que por determinado tiempo se concedan a los
autores y artistas para la producción de sus obras y los que para el uso exclusivo de sus inventos, se
otorguen a los inventores y perfeccionadores de alguna mejora.

El Estado, sujetándose a las leyes, podrá en casos de interés general, concesionar la prestación de
servicios públicos o la explotación, uso y aprovechamiento de bienes de dominio de la Federación,
salvo las excepciones que las mismas prevengan. Las leyes fijarán las modalidades y condiciones
que aseguren la eficacia de la prestación de los servicios y la utilización social de los bienes, y
evitarán fenómenos de concentración que contraríen el interés público.

289
La sujeción a regímenes de servicio público se apegará a lo dispuesto por la Constitución y sólo
podrá llevarse a cabo mediante ley.

Se podrán otorgar subsidios a actividades prioritarias, cuando sean generales, de carácter temporal
y no afecten sustancialmente las finanzas de la Nación. El Estado vigilará su aplicación y evaluará los
resultados de ésta.

El Estado contará con una Comisión Federal de Competencia Económica, que será un órgano
autónomo, con personalidad jurídica y patrimonio propio, que tendrá por objeto garantizar la libre
competencia y concurrencia, así como prevenir, investigar y combatir los monopolios, las prácticas
monopólicas, las concentraciones y demás restricciones al funcionamiento eficiente de los
mercados, en los términos que establecen esta Constitución y las leyes. La Comisión contará con las
facultades necesarias para cumplir eficazmente con su objeto, entre ellas las de ordenar medidas
para eliminar las barreras a la competencia y la libre concurrencia; regular el acceso a insumos
esenciales, y ordenar la desincorporación de activos, derechos, partes sociales o acciones de los
agentes económicos, en las proporciones necesarias para eliminar efectos anticompetitivos.

El Estado contará con una Comisión Federal de Competencia Económica, que será un órgano
autónomo, con personalidad jurídica y patrimonio propio, que tendrá por objeto garantizar la libre
competencia y concurrencia, así como prevenir, investigar y combatir los monopolios, las prácticas
monopólicas, las concentraciones y demás restricciones al funcionamiento eficiente de los
mercados, en los términos que establecen esta Constitución y las leyes. La Comisión contará con las
facultades necesarias para cumplir eficazmente con su objeto, entre ellas las de ordenar medidas
para eliminar las barreras a la competencia y la libre concurrencia; regular el acceso a insumos
esenciales, y ordenar la desincorporación de activos, derechos, partes sociales o acciones de los
agentes económicos, en las proporciones necesarias para eliminar efectos anticompetitivos.

El Instituto Federal de Telecomunicaciones será también la autoridad en materia de competencia

económica de los sectores de radiodifusión y telecomunicaciones, por lo que en éstos ejercerá en
forma exclusiva las facultades que este artículo y las leyes establecen para la Comisión Federal de
Competencia Económica y regulará de forma asimétrica a los participantes en estos mercados con el
objeto de eliminar eficazmente las barreras a la competencia y la libre concurrencia; impondrá
límites a la concentración nacional y regional de frecuencias, al concesionamiento y a la propiedad

290
cruzada que controle varios medios de comunicación que sean concesionarios de radiodifusión y
telecomunicaciones que sirvan a un mismo mercado o zona de cobertura geográfica, y ordenará la
desincorporación de activos, derechos o partes necesarias para asegurar el cumplimiento de estos
límites, garantizando lo dispuesto en los artículos 6o. y 7o. de esta Constitución.

Corresponde al Instituto, el otorgamiento, la revocación, así como la autorización de cesiones o

cambios de control accionario, titularidad u operación de sociedades relacionadas con concesiones
en materia de radiodifusión y telecomunicaciones. El Instituto notificará al Secretario del ramo
previo a su determinación, quien podrá emitir una opinión técnica. Las concesiones podrán ser para
uso comercial, público, privado y social que incluyen las comunitarias y las indígenas, las que se
sujetarán, de acuerdo con sus fines, a los principios establecidos en los artículos 2o., 3o., 6o. y 7o. de
esta Constitución. El Instituto fijará el monto de las contraprestaciones por el otorgamiento de las
concesiones, así como por la autorización de servicios vinculados a éstas, previa opinión de la
autoridad hacendaria. Las opiniones a que se refiere este párrafo no serán vinculantes y deberán
emitirse en un plazo no mayor de treinta días; transcurrido dicho plazo sin que se emitan las
opiniones, el Instituto continuará los trámites correspondientes

Las concesiones del espectro radioeléctrico serán otorgadas mediante licitación pública, a fin de
asegurar la máxima concurrencia, previniendo fenómenos de concentración que contraríen el
interés público y asegurando el menor precio de los servicios al usuario final; en ningún caso el
factor determinante para definir al ganador de la licitación será meramente económico. Las
concesiones para uso público y social serán sin fines de lucro y se otorgarán bajo el mecanismo de
asignación directa conforme a lo previsto por la ley y en condiciones que garanticen la
transparencia del procedimiento. El Instituto Federal de Telecomunicaciones llevará un registro
público de concesiones. La ley establecerá un esquema efectivo de sanciones que señale como causal
de revocación del título de concesión, entre otras, el incumplimiento de las resoluciones que hayan
quedado firmes en casos de conductas vinculadas con prácticas monopólicas. En la revocación de las
concesiones, el Instituto dará aviso previo al Ejecutivo Federal a fin de que éste ejerza, en su caso,
las atribuciones necesarias que garanticen la continuidad en la prestación del servicio.

El Instituto Federal de Telecomunicaciones garantizará que el Gobierno Federal cuente con las
concesiones necesarias para el ejercicio de sus funciones.

291
La Comisión Federal de Competencia Económica y el Instituto Federal de Telecomunicaciones, serán
independientes en sus decisiones y funcionamiento, profesionales en su desempeño e imparciales
en sus actuaciones, y se regirán conforme a lo siguiente:

I. Dictarán sus resoluciones con plena independencia; II. Ejercerán su presupuesto de forma
autónoma. La Cámara de Diputados garantizará la suficiencia presupuestal a fin de permitirles el
ejercicio eficaz y oportuno de sus competencias; III. Emitirán su propio estatuto orgánico, mediante
un sistema de votación por mayoría calificada; IV. Podrán emitir disposiciones administrativas de
carácter general exclusivamente para el cumplimiento de su función regulatoria en el sector de su
competencia; V. Las leyes garantizarán, dentro de cada organismo, la separación entre la autoridad
que conoce de la etapa de investigación y la que resuelve en los procedimientos que se sustancien
en forma de juicio; VI. Los órganos de gobierno deberán cumplir con los principios de transparencia
y acceso a la información. Deliberarán en forma colegiada y decidirán los asuntos por mayoría de
votos; sus sesiones, acuerdos y resoluciones serán de carácter público con las excepciones que
determine la ley; VII. Las normas generales, actos u omisiones de la Comisión Federal de
Competencia Económica y del Instituto Federal de Telecomunicaciones podrán ser impugnados
únicamente mediante el juicio de amparo indirecto y no serán objeto de suspensión. Solamente en
los casos en que la Comisión Federal de Competencia Económica imponga multas o la
desincorporación de activos, derechos, partes sociales o acciones, éstas se ejecutarán hasta que se
resuelva el juicio de amparo que, en su caso, se promueva. Cuando se trate de resoluciones de
dichos organismos emanadas de un procedimiento seguido en forma de juicio sólo podrá
impugnarse la que ponga fin al mismo por violaciones cometidas en la resolución o durante el
procedimiento; las normas generales aplicadas durante el procedimiento sólo podrán reclamarse en
el amparo promovido contra la resolución referida. Los juicios de amparo serán sustanciados por
jueces y tribunales especializados en los términos del artículo 94 de esta Constitución. En ningún
caso se admitirán recursos ordinarios o constitucionales contra actos intraprocesales; VIII. Los
titulares de los órganos presentarán anualmente un programa de trabajo y trimestralmente un
informe de actividades a los Poderes Ejecutivo y Legislativo de la Unión; comparecerán ante la
Cámara de Senadores anualmente y ante las Cámaras del Congreso en términos del artículo 93 de
esta Constitución. El Ejecutivo Federal podrá solicitar a cualquiera de las Cámaras la comparecencia
de los titulares ante éstas; IX. Las leyes promoverán para estos órganos la transparencia
gubernamental bajo principios de gobierno digital y datos abiertos; X. La retribución que perciban
los Comisionados deberá ajustarse a lo previsto en el artículo 127 de esta Constitución; XI. Los

292
comisionados de los órganos podrán ser removidos de su cargo por las dos terceras partes de los
miembros presentes del Senado de la República, por falta grave en el ejercicio de sus funciones, en
los términos que disponga la ley, y XII. Cada órgano contará con un órgano interno de control, cuyo
titular será designado por las dos terceras partes de los miembros presentes de la Cámara de
Diputados, en los términos que disponga la ley.

Los órganos de gobierno, tanto de la Comisión Federal de Competencia Económica como del
Instituto Federal de Telecomunicaciones se integrarán por siete Comisionados, incluyendo el
Comisionado Presidente, designados en forma escalonada a propuesta del Ejecutivo Federal con la
ratificación del Senado.

Los órganos de gobierno, tanto de la Comisión Federal de Competencia Económica como del
Instituto Federal de Telecomunicaciones se integrarán por siete Comisionados, incluyendo el
Comisionado Presidente, designados en forma escalonada a propuesta del Ejecutivo Federal con la
ratificación del Senado.

Los comisionados deberán cumplir los siguientes requisitos:

I. Ser ciudadano mexicano por nacimiento y estar en pleno goce de sus derechos civiles y políticos;
II. Ser mayor de treinta y cinco años; III. Gozar de buena reputación y no haber sido condenado por
delito doloso que amerite pena de prisión por más de un año; IV. Poseer título profesional; V.
Haberse desempeñado, cuando menos tres años, en forma destacada en actividades profesionales,
de servicio público o académicas sustancialmente relacionadas con materias afines a las de
competencia económica, radiodifusión o telecomunicaciones, según corresponda; VI. Acreditar, en
los términos de este precepto, los conocimientos técnicos necesarios para el ejercicio del cargo; VII.
No haber sido Secretario de Estado, Fiscal General de la República, senador, diputado federal o local,
Gobernador de algún Estado o Jefe de Gobierno de la Ciudad de México, durante el año previo a su
nombramiento, y VIII. En la Comisión Federal de Competencia Económica, no haber ocupado, en los
últimos tres años, ningún empleo, cargo o función directiva en las empresas que hayan estado
sujetas a alguno de los procedimientos sancionatorios que sustancia el citado órgano. En el Instituto
Federal de Telecomunicaciones no haber ocupado, en los últimos tres años, ningún empleo, cargo o
función directiva en las empresas de los concesionarios comerciales o privados o de las entidades a
ellos relacionadas, sujetas a la regulación del Instituto.

293
Los Comisionados se abstendrán de desempeñar cualquier otro empleo, trabajo o comisión públicos
o privados, con excepción de los cargos docentes; estarán impedidos para conocer asuntos en que
tengan interés directo o indirecto, en los términos que la ley determine, y serán sujetos del régimen
de responsabilidades del Título Cuarto de esta Constitución y de juicio político. La ley regulará las
modalidades conforme a las cuales los Comisionados podrán establecer contacto para tratar asuntos
de su competencia con personas que representen los intereses de los agentes económicos regulados.

Los Comisionados durarán en su encargo nueve años y por ningún motivo podrán desempeñar
nuevamente ese cargo. En caso de falta absoluta de algún comisionado, se procederá a la
designación correspondiente, a través del procedimiento previsto en este artículo y a fin de que el
sustituto concluya el periodo respectivo.

Los aspirantes a ser designados como Comisionados acreditarán el cumplimiento de los requisitos
señalados en los numerales anteriores, ante un Comité de Evaluación integrado por los titulares del
Banco de México, el Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación y el Instituto Nacional de
Estadística y Geografía. Para tales efectos, el Comité de Evaluación instalará sus sesiones cada que
tenga lugar una vacante de comisionado, decidirá por mayoría de votos y será presidido por el
titular de la entidad con mayor antigüedad en el cargo, quien tendrá voto de calidad.

El Comité emitirá una convocatoria pública para cubrir la vacante. Verificará el cumplimiento, por
parte de los aspirantes, de los requisitos contenidos en el presente artículo y, a quienes los hayan
satisfecho, aplicará un examen de conocimientos en la materia; el procedimiento deberá observar
los principios de transparencia, publicidad y máxima concurrencia.

Para la formulación del examen de conocimientos, el Comité de Evaluación deberá considerar la

opinión de cuando menos dos instituciones de educación superior y seguirá las mejores prácticas en
la materia.

El Comité de Evaluación, por cada vacante, enviará al Ejecutivo una lista con un mínimo de tres y un
máximo de cinco aspirantes, que hubieran obtenido las calificaciones aprobatorias más altas. En el
caso de no completarse el número mínimo de aspirantes se emitirá una nueva convocatoria. El

294
Ejecutivo seleccionará de entre esos aspirantes, al candidato que propondrá para su ratificación al
Senado.

La ratificación se hará por el voto de las dos terceras partes de los miembros del Senado presentes,
dentro del plazo improrrogable de treinta días naturales a partir de la presentación de la propuesta;
en los recesos, la Comisión Permanente convocará desde luego al Senado. En caso de que la Cámara
de Senadores rechace al candidato propuesto por el Ejecutivo, el Presidente de la República
someterá una nueva propuesta, en los términos del párrafo anterior. Este procedimiento se repetirá
las veces que sea necesario si se producen nuevos rechazos hasta que sólo quede un aspirante
aprobado por el Comité de Evaluación, quien será designado comisionado directamente por el
Ejecutivo.

Todos los actos del proceso de selección y designación de los Comisionados son inatacables.

ANEXO 131

Tesis 2a. XLIV/2017(10a.), emitida por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación,
publicada en el Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, marzo del 2017, pag. 1382.

ÁREAS ESTRATÉGICAS. SU CONCEPTO. La expresión indicada se agregó al texto constitucional

mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación de 3 de febrero de 1983, por el que
se reformaron y adicionaron, entre otros, los artículos 25, 26, 27 y 28 de la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos, en virtud de que se incorporó un capítulo económico que tuvo como
objetivo fijar los fines de la rectoría del Estado mediante el fomento del crecimiento económico,
estableciendo y ordenando de manera explícita sus atribuciones en esa materia, en aras del interés
general; de ahí que se introdujeron distintos conceptos como el de "áreas estratégicas", entendidas
como aquellas actividades económicas reservadas para uso exclusivo del Estado, a través de los
organismos y empresas que requiera para su eficaz manejo, que ameritan esa categoría por razones
de interés general necesario para el desarrollo económico del país, es decir, son aquellas funciones
identificadas con la soberanía económica, los servicios a cargo exclusivo del Gobierno Federal y la
explotación de bienes de dominio directo, que por su significado social y nacional se orientan por el
interés general que sólo garantiza el manejo del Estado, tal como lo estableció el Poder Revisor de la
Constitución.

295
 ANEXO 132

Jurisprudencia P.J. 46/2015 (10a.), emitida por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación,
publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 26, Enero de 2016, Tomo I,
página 339.

ESTADO REGULADOR. EL MODELO CONSTITUCIONAL LO ADOPTA AL CREAR A ÓRGANOS

AUTÓNOMOS EN EL ARTÍCULO 28 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS
MEXICANOS. De la exposición de las razones del Constituyente Permanente en relación con la
reforma constitucional publicada en el Diario Oficial de la Federación el 11 de junio de 2013, se
observa que el modelo constitucional adopta en su artículo 28 la concepción del Estado Regulador,
entendido como el modelo de diseño estatal insertado para atender necesidades muy específicas de
la sociedad postindustrial (suscitadas por el funcionamiento de mercados complejos), mediante la
creación de ciertas agencias independientes -de los órganos políticos y de los entes regulados- para
depositar en éstas la regulación de ciertas cuestiones especializadas sobre la base de disciplinas o
racionalidades técnicas. Este modelo de Estado Regulador, por regla general, exige la convivencia de
dos fines: la existencia eficiente de mercados, al mismo tiempo que la consecución de condiciones
equitativas que permitan el disfrute más amplio de todo el catálogo de derechos humanos con
jerarquía constitucional. Ahora, la idea básica del Estado Regulador, busca preservar el principio de
división de poderes y la cláusula democrática e innovar en la ingeniería constitucional para insertar
en órganos autónomos competencias cuasi legislativas, cuasi jurisdiccionales y cuasi ejecutivas
suficientes para regular ciertos sectores especializados de interés nacional; de ahí que a estos
órganos se les otorguen funciones regulatorias diferenciadas de las legislativas, propias del
Congreso de la Unión, y de las reglamentarias, concedidas al Ejecutivo a través del artículo 89,
fracción I, constitucional. Este diseño descansa en la premisa de que esos órganos, por su autonomía
y aptitud técnica, son aptos para producir normas en contextos de diálogos técnicos, de difícil acceso
para el proceso legislativo, a las que puede dar seguimiento a corto plazo para adaptarlas cuando así
se requiera, las cuales constituyen reglas indispensables para lograr que ciertos mercados y
sectores alcancen resultados óptimos irrealizables bajo la ley de la oferta y la demanda. Pues bien, al
introducirse el modelo de Estado Regulador en la Constitución, se apuntala un nuevo parámetro de
control para evaluar la validez de los actos y normas de los órganos constitucionales autónomos,
quienes tienen el encargo institucional de regular técnicamente ciertos mercados o sectores de

296
manera independiente únicamente por referencia a racionalidades técnicas especializadas, al gozar
de una nómina propia de facultades regulatorias, cuyo fundamento ya no se encuentra en la ley ni se
condiciona a lo que dispongan los Poderes clásicos.

ANEXO 133

Jurisprudencia P.J. 43/2015 (10a.), emitida por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación,
publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 25, diciembre de 2015, Tomo I,
página 37.

INSTITUTO FEDERAL DE TELECOMUNICACIONES (IFT). ES UN ÓRGANO CONSTITUCIONAL

AUTÓNOMO CON UNA NÓMINA COMPETENCIAL PROPIA OPONIBLE AL RESTO DE LOS
PODERES DEL ESTADO, QUE PUEDE UTILIZAR AL MÁXIMO DE SU CAPACIDAD PARA
REALIZAR SUS FINES INSTITUCIONALES. Con motivo de la reforma a la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos publicada en el Diario Oficial de la Federación el 11 de junio de 2013,
se introdujo una serie de contenidos normativos novedosos en su artículo 28, entre ellos, la creación
y regulación del IFT como un nuevo órgano autónomo, con una nómina competencial propia y
diferenciada respecto de los otros poderes y órganos previstos en la Norma Fundamental, de la cual
deriva que no tiene asignada una función jurídica preponderante, sino que conjunta las tres clásicas:
la de producción de normas generales, la de aplicación y la de adjudicación. Ahora bien, una de las
implicaciones lógicas de lo anterior es que dicho órgano, al contar con competencias propias, puede
oponerlas a los tres Poderes de la Unión en que se divide el poder público, según el artículo 49 de la
Constitución Federal, en un ámbito material delimitado constitucionalmente definido, consistente
en el desarrollo eficiente de la radiodifusión y las telecomunicaciones, conforme a lo dispuesto en la
propia Ley Suprema y en los términos que fijen las leyes. En otras palabras, con independencia de lo
que hagan los otros Poderes, el órgano regulador tiene un ámbito de poder propio que puede
utilizar al máximo de su capacidad para realizar sus fines institucionales, como consecuencia de ser
titular de facultades constitucionales propias.

ANEXO 134

297
Tesis asilada I.1o.A.E.28 A (10a.), emitida por Tribunales Colegiados Especializados en Materia de
Competencia Económica, Radiodifusión y Telecomunicaciones, publica en la gaceta del Semanario
Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 16, Marzo de 2015, Tomo III, página 2359.

DISCRECIONALIDAD NORMATIVA EN MATERIA ADMINISTRATIVA. SUS CARACTERÍSTICAS. La

discrecionalidad normativa consiste en el arbitrio para ejercer la potestad de reglamentar las leyes
sin transgredirlas ni desnaturalizarlas. Como consecuencia del ejercicio de dicha competencia, un
ente administrativo puede dictar reglamentos institucionales, en donde se establezcan los aspectos
referidos a su organización y funcionamiento, así como las atribuciones y responsabilidades de los
servidores públicos a él adscritos; reglamentos ejecutivos, que tienen por finalidad principal la
regulación específica de los aspectos complementarios de una ley; y, reglamentos autónomos, que
no se fundan directamente en una ley, aunque coadyuvan al cumplimiento de tareas, atribuciones o
funciones encomendadas por ella.

ANEXO 135

Jurisprudencia P./J. 45/2015 (10a.), demitida por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación, Libro 25, diciembre del 2015, tomo I,
página 38.

INSTITUTO FEDERAL DE TELECOMUNICACIONES (IFT). SU FUNCIÓN REGULATORIA ES

COMPATIBLE CON UNA CONCEPCIÓN DEL PRINCIPIO DE DIVISIÓN DE PODERES EVOLUTIVA Y
FLEXIBLE. El principio de división de poderes previsto en el artículo 49 de la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos, es útil para controlar las relaciones jurídicas entre los Poderes; no
obstante, sus implicaciones normativas no se obtienen mediante la modalidad de interpretación
literal de la Norma Fundamental, por resultar insuficiente para capturar la integridad del parámetro
de control de la validez a que da lugar. Por ello, en tanto elemento articulador del Estado, es
necesario acudir a sus fines como un instrumento de limitación y de ordenación del poder público -
tanto negativa, en cuanto lo limita, como positiva, en cuanto genera posibilidades creativas de
actuación-, para poder apreciar sus consecuencias normativas. Así, al tratarse de un principio
evolutivo, con un contenido flexible, puede adaptarse a cada momento histórico y proyectar su ideal
regulativo de pesos y contrapesos a cada arreglo institucional constitucional, toda vez que la
arquitectura del poder público no es estática, sino dinámica. Pues bien, el Constituyente

298
Permanente, atento a las necesidades de la sociedad, mediante la reforma publicada en el Diario
Oficial de la Federación el 11 de junio de 2013 al artículo 28 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, introdujo un modelo innovador de ingeniería constitucional para
atender un estado de cosas a modificar, a través de la creación de un órgano regulador
constitucionalmente autónomo en el sector de las telecomunicaciones y radiodifusión para atender
las distorsiones de éste, que de no atenderse sobre la base de criterios científicos y técnicos,
impedirían lograr una eficiencia al mismo tiempo que un espacio óptimo para los derechos de
libertad de expresión y acceso a la información. En consecuencia, cuando el artículo 28, párrafo
vigésimo, fracción IV, de la Constitución Federal establece que el IFT podrá emitir disposiciones
administrativas de carácter general exclusivamente para el cumplimiento de su función regulatoria
en el sector de su competencia, debe reconocer a este órgano constitucional que tiene la facultad
cuasi legislativa necesaria para su fin institucional, denominada facultad regulatoria, cuyos límites
en relación con las facultades de producción normativa de los otros Poderes, por ejemplo del
Legislativo, deben determinarse caso por caso, buscando siempre un balance. Sin embargo,
cualquier afirmación en torno a que no puede ejercer una facultad de producción normativa de
carácter general, por la única razón de que la facultad legislativa sea monopolio exclusivo del Poder
Legislativo debe rechazarse, ya que el órgano regulador tiene asignada en el texto constitucional
una facultad regulatoria que debe garantizarse en el margen necesario para cumplir sus fines
institucionales a costa de lo que decidan en contrario los otros Poderes, lo que incluye
necesariamente la capacidad de emitir reglas generales, abstractas e impersonales, condicionándose
la validez competencial de sus actos y normas a que se inserten en el ámbito material de la
regulación y no se extralimite invadiendo la facultad legislativa del Congreso de la Unión, definida
en el artículo 73 constitucional. Así, el principio de división de poderes busca limitar el poder
mediante la idea reguladora de pesos y contrapesos, esto es, a través de una cierta idea de balances
que impida la concentración del poder, al mismo tiempo que posibilite la generación creativa de
competencias públicas para la realización del bien común, balance que debe buscarse
progresivamente, para determinar el alcance de las facultades del IFT en cada caso concreto.

ANEXO 136

Jurisprudencia P./J. 48/2015 (10a.), demitida por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación, Libro 25, Diciembre del 2015, Tomo I,
página 34.

299
INSTITUTO FEDERAL DE TELECOMUNICACIONES (IFT). A SUS DISPOSICIONES DE CARÁCTER
GENERAL LES RESULTA APLICABLE EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD MODULADO
CONSTITUCIONALMENTE POR EL MODELO DE ESTADO REGULADOR. Si bien a las disposiciones
administrativas de carácter general emitidas por el IFT no les son aplicables los principios del
artículo 89, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, como sí lo son a
los reglamentos del Ejecutivo, lo cierto es que les resulta aplicable el principio de legalidad, pero de
una manera modulada, acorde al modelo de Estado Regulador, para reflejar la intención del
Constituyente de depositar en aquél un poder de creación normativa suficiente para innovar o
configurar el ordenamiento jurídico exclusivamente para el cumplimiento de su función regulatoria
en el sector de su competencia. En este sentido, en primer lugar, cabe precisar que, con motivo de
los artículos 73, fracción XVII, 6o. y 28 constitucionales, a las disposiciones aludidas del IFT les
resulta aplicable el principio de subordinación jerárquica con las leyes, entendido de una forma
diferenciada acotada a la expresión del artículo 28 constitucional, que establece que las facultades
de éste deben entenderse conforme a lo dispuesto en esta Constitución y en los términos que fijen
las leyes; atendiendo a su carácter diferenciado, este principio no implica que necesariamente deba
existir una ley precedida que sea la medida de sus disposiciones de carácter general, pues
constitucionalmente, de existir una inactividad legislativa sobre la materia, el órgano regulador
podría emitir dichas disposiciones y autónomamente lograr validez si no exceden las delimitaciones
internas del indicado artículo 28; no obstante, de existir una ley en la materia y un cuerpo de
disposiciones administrativas de carácter general, debe concluirse que ambas fuentes no se
encuentran en paridad, pues las normas administrativas de carácter general del IFT se encuentran
en un peldaño normativo inferior, por lo que en caso de conflicto deben ceder frente a la ley; luego,
deben respetar la exigencia normativa de no contradicción con las leyes. Sin embargo, esta
modulación exige reconocer la no aplicación del principio de reserva de ley, ya que su función es
inhibir lo que busca propiciar el artículo 28, vigésimo párrafo, fracción IV, constitucional, esto es, la
regulación propia de un ámbito material competencial para desarrollar un cuerpo de reglas que
avance los fines estructurales y de protección de derechos a la libertad de expresión y acceso a la
información en los sectores de telecomunicaciones y radiodifusión, en un espacio independiente de
las presiones políticas que impulsan el proceso democrático, así como de los intereses de los entes
regulados. Por tanto, por regla general, en sede de control ha de avaluarse la validez de las
disposiciones de carácter general del órgano regulador a la luz del principio de legalidad,
considerando que, de los dos subprincipios que lo integran, sólo el de subordinación jerárquica de la

300
ley resulta aplicable de una forma diferenciada (atendiendo a la exigencia de no contradicción) y no
el de reserva de ley, a menos de que en el texto constitucional se disponga expresamente lo
contrario.

ANEXO 137

Jurisprudencia P./J. 49/2015 (10a.), demitida por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación, Diciembre del 2015, página 40.

INSTITUTO FEDERAL DE TELECOMUNICACIONES (IFT). SUS DISPOSICIONES DE CARÁCTER

GENERAL SERÁN VÁLIDAS SIEMPRE Y CUANDO SE INSERTEN EN UN ÁMBITO REGULATORIO Y
NO CONTRADIGAN LO PRESCRITO POR LA LEY. Para determinar si el IFT actuó dentro del ámbito
material habilitado en su favor por el artículo 28 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos al emitir normas administrativas de carácter general, se debe analizar si éstas se insertan
en un ámbito eminentemente regulatorio, que no implique una invasión al ámbito de competencias
legislativas asignadas al Congreso de la Unión en el artículo 73, fracción XVII, constitucional, toda
vez que el citado artículo 28 precisa que el objeto del IFT deberá realizarse conforme a lo dispuesto
en la Constitución y en los términos que fijen las leyes, lo cual se constataría cuando se demuestre
una contradicción entre la política pública adoptada por el legislador en una ley y la regulación de
aquél. Ahora, el principio de no contradicción es el único criterio de resolución de antinomias entre
ambas fuentes, porque el Constituyente decidió fijar un esquema de división de trabajo de
producción normativa entre el legislador y el órgano constitucional autónomo -uno para legislar y el
otro para regular-, que no incluye un criterio material para distinguir con nitidez un espacio
apartado y diferenciado reservado a cada uno de ellos, sino que se dispone de un espacio material
común -denominado como sectores de telecomunicaciones y radiodifusión- a los que ambos están
llamados a desplegar sus facultades de producción normativa de una manera concurrente. En
consecuencia, para determinar la validez de dicha regulación debe acudirse a la ley de la materia y
determinar si el legislador abordó directamente la cuestión a debate y aportó una solución: si la
respuesta es positiva, debe hacerse explícita la solución apoyada por el legislador y confrontarla con
la disposición de carácter general del órgano regulador y sólo en caso de resultar contradictorias,
debe declararse su invalidez, en el entendido de que el regulador no es un órgano subordinado
jerárquicamente al Poder Legislativo, sino un órgano con competencias propias apto para

301
configurar el ordenamiento jurídico con regulación propia; sin embargo, toda vez que debe
ajustarse a los términos que establezcan las leyes, es claro que no puede contradecir la legislación.
Por otra parte, si la respuesta es negativa, esto es, que la ley de la materia no otorgue una respuesta
normativa sobre el punto en cuestión, debe reconocerse la validez de la disposición de carácter
general impugnada, siempre y cuando sea una opción normativa inserta en el ámbito regulatorio
asignado a su esfera de competencias en su carácter de órgano constitucional autónomo, siendo
innecesario, por tanto, que a la regulación impugnada le sea precedida una ley, sin que lo anterior
implique que el regulador esté habilitado para emitir la regulación que desee con cualquier
contenido, libre de escrutinio constitucional, pues el artículo 28, párrafo décimo quinto,
constitucional prevé claramente que su mandato, como órgano constitucional autónomo, "tiene por
objeto el desarrollo eficiente de la radiodifusión y las telecomunicaciones". En consecuencia, la
regulación del IFT debe proveer a la realización de dicho fin constitucional de una manera no
arbitraria ni caprichosa, lo que deberá analizarse caso por caso, e igualmente, debe reconocerse que
si el legislador discrepa con los juicios técnicos del IFT puede superarlos mediante la emisión de una
nueva ley.

ANEXO 138

Jurisprudencia P./J. 47/2015 (10a.), demitida por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación, Libro 26, Enero del 2016, Tomo I,
página 444.

INSTITUTO FEDERAL DE TELECOMUNICACIONES (IFT). NO EXISTE RAZÓN PARA AFIRMAR

QUE ANTE LA AUSENCIA DE UNA LEY NO SEA DABLE CONSTITUCIONALMENTE QUE EMITA
REGULACIÓN AUTÓNOMA DE CARÁCTER GENERAL, SIEMPRE Y CUANDO SEA
EXCLUSIVAMENTE PARA CUMPLIR SU FUNCIÓN REGULADORA EN EL SECTOR DE SU
COMPETENCIA. Los artículos 89, fracción I, y 92 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos establecen la facultad reglamentaria del Poder Ejecutivo, la que, en diversos precedentes,
ha sido confinada a límites precisos, concluyendo que el principio de división de poderes prescribe
una cierta forma de distribución de competencias de producción normativa entre el Legislativo y el
Ejecutivo, el cual claramente se pronuncia por depositar en el primero las principales decisiones de
política pública, reservando al segundo exclusivamente una facultad de ejecución y desarrollo, no de

302
innovación o configuración normativa, lo que implica que sólo cuando el legislador lo decida,
respondiendo a los resultados del proceso democrático y en representación de la ciudadanía,
pueden emitirse reglas que tengan sobre el ordenamiento jurídico el efecto configurador acordado
por su jerarquía superior al resto de fuentes subordinadas, porque el proceso democrático
deliberativo es el foro apropiado y apto para resolver sobre la suerte de los bienes de las personas.
Así, no pudiendo el reglamento más que ejecutar y desarrollar la ley, sin la cual no podría existir, la
jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido que la ley y el reglamento
se relacionan mediante dos principios que dan cuenta no sólo de la superioridad jerárquica de la ley,
sino también de la imposibilidad de los reglamentos de producir innovaciones de contenidos en el
ordenamiento jurídico, esto es, los principios de reserva de ley y de subordinación jerárquica. Ahora
bien, cuando el principio de división de poderes se proyecta sobre la relación entre el IFT y el
Congreso de la Unión, se rechaza que estos dos principios -en todo su alcance- constituyan un
parámetro de control constitucional de las normas generales emitidas por aquél con fundamento en
la fracción IV del párrafo vigésimo del artículo 28 constitucional, pues la racionalidad que sustenta
el diseño de los reglamentos no es transportable a esta relación, ya que responde a una narrativa
estatal diversa, que justamente busca el fortalecimiento de un órgano regulador autónomo con el
poder suficiente de regulación que innove el ordenamiento jurídico. Así, los precedentes referidos a
la facultad reglamentaria del Ejecutivo, conforme al artículo 89, fracción I, constitucional, no son
aplicables a las disposiciones de carácter general del mencionado órgano constitucional autónomo
por una razón de diseño institucional, que consiste en que el Constituyente reservó para éste un
balance de distribución de poder público distinto ya que, a diferencia del reglamento, en las normas
administrativas de carácter general del regulador sí se deposita un umbral de poderes de decisión
que invisten a ese órgano de un poder de innovación o configuración normativa ausente en el
Ejecutivo. Dicha facultad es regulatoria y constituye una instancia de producción normativa
diferenciada de la legislación, conforme al artículo 73 constitucional, de los reglamentos del
Ejecutivo del artículo 89, fracción I, de la Ley Suprema, y de las cláusulas habilitantes que el Alto
Tribunal ha reconocido que puede establecer el Congreso de la Unión para habilitar a ciertos
órganos administrativos para emitir reglamentación, con fundamento en los artículos 73, fracción
XXX, y 90 de la Constitución Federal. Por tanto, en principio, no existe razón para afirmar que ante la
ausencia de una ley no sea dable constitucionalmente que el órgano constitucional autónomo emita
regulación autónoma de carácter general, siempre y cuando sea exclusivamente para cumplir su
función reguladora en el sector de su competencia.

303
 ANEXO 139

Tesis aislada I.1o.A.E.27 A (10a.), emitida por el Tribunal Colegiado Especializado en Materia de
Competencia Económica, Radiodifusión y Telecomunicaciones, Décima Época, Libro 16, marzo de
2015, Tomo III, página 2347.

CONTROL JUDICIAL DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS DE ELEVADA COMPLEJIDAD TÉCNICA.

SUS CARACTERÍSTICAS. Ante la dificultad de probar o de conocer y evaluar adecuadamente los
referentes o soluciones técnicas que gobiernan a los actos de elevada complejidad técnica,
considerando que se trata de una realidad fáctica de difícil acceso para no expertos, resulta
aconsejable que el control judicial se limite a corregir procederes ilógicos, abusivos o arbitrarios
(escrutinio débil), al verificar que se hayan acatado los principios que deben regir la actividad
administrativa, que se cumplan las reglas de la sana crítica y se apliquen máximas de experiencia
que hagan razonable lo decidido, es decir, debe comprobarse únicamente si se respetaron las
normas de procedimiento y motivación, la exactitud material de los hechos, la falta de error
manifiesto de apreciación y que no exista desvío de poder.

ANEXO 140

Tesis aislada I.2o.A.E.27 A (10a.) emitida por el Tribunal Colegiado Especializado en Materia de
Competencia Económica, Radiodifusión y Telecomunicaciones, Décima Época, mayo de 2016, página
2743.

ÓRGANOS REGULADORES DEL ESTADO. ALCANCES DEL CONTROL JUDICIAL DE SUS ACTOS. La
Suprema Corte de Justicia de la Nación estableció que los tribunales del Poder Judicial de la
Federación pueden ejercer un escrutinio constitucional de diferente intensidad: estricto en ciertos
supuestos en que se trata de violaciones al principio de igualdad por el uso de categorías
sospechosas, restricciones a derechos humanos, o cuando la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos limite la libertad de configuración del regulador o la actividad discrecional de las
autoridades y, ordinario en los demás supuestos; en este sentido, la severidad del control se halla
inversamente relacionada con el grado de libertad configurativa o de discrecionalidad de que goza
la autoridad, en tanto existen materias, como la económica y financiera, en donde ésta goza de una

304
gran capacidad de intervención y regulación, la cual, si bien no está exenta de control, pues se limita
por los derechos humanos y otros preceptos constitucionales, implica que los Jueces ejerzan su
función, sin invadir atribuciones que no les corresponden. En estos supuestos, el Alto Tribunal
sostuvo que corresponde al órgano regulador del Estado y no al Juez, elegir los medios para alcanzar
los fines constitucionales y el tipo de política regulatoria, y sólo toca a este último ejercer el control
de esas decisiones, a la luz de los límites que la Constitución y la ley impongan. Así, el control
constitucional sobre el ejercicio de esas facultades discrecionales no implica desconocer la
autonomía del órgano regulador, ni su capacidad técnica especializada, menos aún sustituirse en la
decisión por motivos de mérito y oportunidad, o en la apreciación del orden público o del interés
general; simplemente, radica en considerar que en el régimen constitucional, todos los órganos
públicos, inclusive los organismos constitucionales autónomos, están sometidos al principio de
legalidad, lo que implica que los tribunales judiciales puedan revisar la constitucionalidad de sus
decisiones, inclusive en el campo de la discrecionalidad técnica, pues la actuación de la autoridad
está ceñida a ciertos límites, entre otros, los derivados de la prohibición de arbitrariedad, las
directrices específicas que fijen la Constitución y la ley, la fundamentación y motivación, que supone
que las decisiones de la autoridad no sólo estén formalmente justificadas, sino que se apoyen en
hechos ciertos y en una debida interpretación de los fines de la norma que los habilita, de
proporcionalidad y de la razonabilidad de la decisión. Más allá de este análisis, no corresponde al
Juez establecer si una decisión de política regulatoria es la más convincente o la más idónea, pues
ello significaría invadir una función que le es ajena.

ANEXO 141

Tesis aislada I.1o.A.E.206 A (10a.), emitida por el Tribunal Colegiado Especializado en Materia de
Competencia Económica, Radiodifusión y Telecomunicaciones, Décima Época, marzo de 2017, pág.
2638.

CONTROL JUDICIAL DE LOS ACTOS DE ELEVADA COMPLEJIDAD TÉCNICA EMITIDOS POR EL

INSTITUTO FEDERAL DE TELECOMUNICACIONES. SUS LÍMITES Y CARACTERÍSTICAS. El
Instituto Federal de Telecomunicaciones es un órgano constitucional autónomo con plenas
atribuciones para decidir cuestiones técnicas relacionadas con los asuntos de su competencia; por lo
cual, tratándose de la calificación de hechos técnicos o especializados de carácter complejo, debe
considerarse que dispone de un razonable margen de apreciación, que debe ejercer en forma

305
motivada. En este sentido, la jurisprudencia y diversas legislaciones han reconocido e incorporado,
como técnicas para el control de la discrecionalidad, diversos aspectos de carácter reglado del
actuar de la función administrativa, como: competencia, regularidad en los procedimientos,
motivación, prueba, calificación y valoración de las circunstancias fácticas, para orientar su
actuación a ciertos fines y aplicar los principios generales del derecho. Así, sus decisiones -incluso
las de carácter netamente discrecional-, parten de un sustrato fáctico que debe acreditarse por la
autoridad, por lo cual ni siquiera la presunción de legalidad minimiza la carga probatoria respecto
de los hechos que fundan sus decisiones, cuando su existencia es puesta en duda. Por tanto, en estos
casos, ante la dificultad de probar o de conocer y evaluar adecuadamente los referentes o soluciones
técnicas que gobiernan a los actos de elevada complejidad técnica, al tratarse de una realidad fáctica
de difícil acceso para no expertos, el control judicial debe limitarse a corregir procederes ilógicos,
abusivos o arbitrarios, al verificar que se hayan acatado los principios que deben regir la actividad
administrativa, demostrar la exactitud material de los hechos base o soporte de las decisiones, que
se cumplan las reglas de la sana crítica y se apliquen máximas de experiencia que muestren como
razonable lo decidido. La apreciación de los hechos, en especial su calificación y relevancia, debe
hacerse en contexto y conforme a las peculiaridades del caso -considerando atenuantes, agravantes,
fines o resultados a conseguir-, lo que incluye la apreciación técnica o económica. De ahí que cuando
la discrecionalidad requiera de un juicio de carácter técnico emitido por el órgano especializado
mencionado, éste debe ir justificado, conforme a un criterio de razonabilidad, al tiempo que estará
blindado con una presunción de certeza o legitimidad iuris tantum, para concluir con la calificación
respectiva. Asimismo, dentro de la razonabilidad que debe tener toda decisión discrecional, uno de
sus presupuestos es el sustento en hechos ciertos, acreditados en el expediente o conocidos por ser
públicos y notorios, además de observar las reglas formales y de procedimiento conducentes, en la
prueba, calificación y valoración de los hechos, lo que debe llevarse a cabo conjunta y
sistemáticamente para que, desde el punto de vista fáctico, se determine la solución; esto es, debe
haber una adecuación, consistencia y razonabilidad entre lo decidido y los hechos acreditados.

ANEXO 142

Tesis I.1o.A.E.198 A (10a.), emitida por Tribunales Colegiados de Circuito Especializados en Materia
de Competencia Económica, Radiodifusión y Telecomunicaciones, publicada en el Semanario
Judicial de la Federación, Décima Época, febrero de 2017, pág. 2173.

306
COMPETITIVIDAD. SU INCIDENCIA EN LOS MERCADOS REGULADOS. La competitividad,
entendida como la capacidad de la economía nacional, mercados y sectores productivos, para
generar mayor satisfacción de los consumidores, ofreciendo los menores precios y las mejores
condiciones de abasto y calidad, a efecto de financiar o promover el bienestar de las personas y
satisfacer sus necesidades, en especial las más apremiantes, trasciende tanto en mercados libres,
como en aquellos que tradicionalmente han sido regulados. Respecto de los segundos, la tendencia
en varios países, incluyendo México, es que las políticas de competitividad deben propiciar la
apertura a la competencia, abarcando aspectos de liberalización, desregulación y privatización, que
se estiman necesarios para lograr eficiencia en dichos mercados, tanto en lo económico, como en lo
jurídico, en pos del desarrollo social y del beneficio a los consumidores. De esta manera, en el
modelo de Estado regulador, adoptado por los artículos 25 y 28 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, la competencia se erige como objetivo prioritario y la regulación como
instrumento necesario para promoverla, lo cual requiere de un sistema armónico y funcional,
basado en valores, principios, derechos económicos, sociales y culturales, directrices, acciones y
mecanismos que interactúen funcionalmente, correlacionando medios y fines, que se traduzcan en
planes y acciones eficaces de acuerdo a circunstancias concretas y cambiantes, cuya meta no es
tanto controlar a las empresas, sino proteger a la sociedad en la ejecución de actividades que
resultan esenciales para la vida y el bienestar de aquélla, en la medida en que corresponde al Estado
la rectoría del desarrollo nacional, aportando el marco jurídico, económico y político, para
garantizar que el funcionamiento de la actividad económica sea integral y sustentable, fortalezca la
soberanía de la nación y su régimen democrático y propicie, mediante la competitividad, el fomento
del crecimiento económico y el empleo, así como una más justa distribución del ingreso y la riqueza,
que permita el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de los individuos, grupos y clases sociales,
cuya seguridad protege la Constitución Federal.

ANEXO 143

REGLAMENTO INTERIOR DEL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA ADMINISTRATIVA:

ARTÍCULO 23.- El Tribunal contará con Salas Regionales Especializadas cuya denominación, sede,
competencia y materia de conocimiento será la siguiente:

307
(…)

III.- Una Sala Especializada en Materia Ambiental y de Regulación, con sede en el Distrito Federal,
que tendrá competencia material en todo el territorio nacional para:

1) Tramitar y resolver los juicios que se promuevan contra resoluciones definitivas, actos
administrativos y procedimientos, que encuadren en los supuestos previstos por las fracciones III,
XI, XII y XIV, penúltimo y último párrafo, del artículo 14 de la Ley, dictadas por los Órganos
Reguladores a que se refiere esta fracción, Secretarías de Estado, entidades de la Administración
Pública Federal, así como por las entidades federativas en los casos de coordinación y concurrencia
previamente establecidos en la legislación correspondiente, directamente relacionadas con las
materias que sean competencia de los Órganos Reguladores de la Actividad del Estado. Para los
efectos de esta fracción, los Órganos Reguladores de la Actividad del Estado son únicamente los
siguientes:

a) Comisión Federal de Competencia (CFC), en lo que resulte competente.

b) (Derogado)

c) Comisión Federal de Telecomunicaciones (COFETEL)

d) Comisión Federal para la Protección contra Riesgos Sanitarios (COFEPRIS) en lo que resulte
competente y no sea del conocimiento de la Sala Especializada en Propiedad Intelectual.

e) Comisión Nacional Bancaria y de Valores (CNBV)

f) Comisión Nacional de Acuacultura y Pesca (CONAPESCA)

g) Comisión Nacional de Facilitación del Transporte Aéreo Internacional (CNFTAI)

h) Comisión Nacional de Hidrocarburos (CNH)

i) Comisión Nacional de Seguridad Nuclear y Salvaguardias (CNSNS)

308
j) Comisión Nacional de Seguros y Fianzas (CNSF)

k) (Derogado)

l) Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro (CONSAR)

m) Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros

(CONDUSEF)

n) Comisión Reguladora de Energía (CRE) ñ) Servicio Nacional de Sanidad, Inocuidad y Calidad

Agroalimentaria (SENASICA)

309