IV JORNADAS DE DOCTORADO EN CIENCIAS SOCIALES

FLACSO-Argentina

EL GOBIERNO UNIVERSITARIO COMO OBJETO DE ESTUDIO.

Diferentes perspectivas teóricas y metodológicas
Por Daniela Atairo

A lo largo de los últimos tres lustro, los estudios de educación superior en América Latina y, en
particular, en Argentina se han desarrollado acompañando las transformaciones en el sector. En
los años ’90 la producción estuvo asociada al crecimiento y complejización del sistema de
educación superior (SES) y a la agenda de reformas dirigidas al sector centrada fundamentalmente
en los cambios en la esfera estatal. Lo que supuso ensayar hipótesis sobre los cambios que
generarían en el sistema universitario en un clima de época de fuerte rechazo a las políticas
neoliberales. Luego, comenzaron los estudios de corte más empírico sobre el cambio e impacto
que generaron las políticas universitarias implementadas en el marco de una nueva relación entre
el Estado y la Universidad.
Los cambios en el gobierno universitario parecen ser uno de los temas menos estudiados en el
campo de las transformaciones ocurridas en la educación superior (ES). En Argentina, dichas
cuestiones se han discutido y estudiado en el marco de una problemática más amplia y tradicional
como es la autonomía universitaria, en este sentido, todavía resulta difícil la construcción del
gobierno universitario como objeto de estudio específico a pesar de la presencia de
investigaciones recientes. Esta situación contrasta con la existencia de un campo coherentemente
estructurado en los países centrales a fines de los años ’80 (Peterson y Mets, 1987).
Tal vez podamos encontrar una de las razones de la dificultad en construir al gobierno
universitario como objeto de estudio en la presencia que el co-gobierno, herencia de la reforma
universitaria del ’18, tiene como tradición universitaria cristalizada fuertemente en el imaginario
de la universidad argentina (Caldelari, y Funes, 1998). Dicha fuerza se convierte en una suerte de
obstáculo epistemológico (Bachelard, 1987) que funciona como barrera que se opone a la
formación de un espíritu científico cuestionador de lo que cree saberse frente a lo real.
Ni los cambios en las elecciones de autoridades ni reformas de estatutos así como tampoco los
conflictos institucionales generados en las universidades más tradicionales de la argentina durante
los procesos de elecciones de autoridades pocos años atrás han puesto en el centro de la agenda de
investigación los temas relacionados con el poder y la autoridad en las universidades.
En este sentido, en este trabajo intentaremos reconstruir las diferentes aristas del estudio del
gobierno universitario, las condiciones de recepción de las perspectivas clásicas de estudio en

1
America Latina, especialmente en Argentina y cómo dichas perspectivas influenciaron en la
construcción del gobierno universitario como objeto de estudio. Para luego, exponer las distintas
líneas de trabajos que se están desarrollando en Argentina y en México como mayor foco de
producción de América Latina. Con el objeto de identificar problemas, perspectivas teóricas así
como también metodológicas.

1. Gobierno universitario: definiciones, dimensiones, niveles y disciplinas

En términos generales podemos decir que abordar el gobierno universitario como objeto de
estudio supone problematizar las cuestiones de poder y autoridad en la educación superior. Esta
definición incluye distintos dimensiones y niveles de análisis. En primer lugar, se distinguen los
estudios que analizan el adentro y el afuera, es decir, la relación de la universidad con los
diferentes actores del campo universitario -especialmente con el Estado- o las relaciones de los
diferentes actores al interior de la universidad. Cox y Courand (1990) consideran que esta
diferenciación tiene objetivos meramente analíticos pues sostienen que el gobierno de las
universidades en América Latina debe ser analizado desde una perspectiva que aborde la relación
entre el adentro y el afuera, desplegando una mirada sensible al poder determinante del entorno
pero centrada en el adentro de las organizaciones universitarias. En segundo lugar, se distinguen
diferentes niveles de análisis del gobierno universitario. Por un lado, el gobierno del SES que
supone la coordinación del conjunto de las instituciones y, por otro lado, el gobierno institucional
de las universidades. Estos niveles de análisis también se encuentran relacionados porque el modo
de regulación del sistema afecta a la particular dinámica institucional de las universidades.
Junto al término gobierno universitario aparecen generalmente otros términos como
administración universitaria, gestión universitaria, liderazgo universitario. Desde una perspectiva
organizacional, Peterson y Mets (1987) realizan la distinción entre gobierno, gestión y liderazgo y
consideran que el primero refiere a la estructura y a los procesos de toma de decisión, el segundo
a la estructura y a los procesos para implementar o ejecutar decisiones mientras que el tercero
refiere a las estructuras y los procesos a través de los cuales los individuos buscan influir en las
decisiones. Por su parte Sporn (2007) considera que gobierno universitario refiere a la estructura
y a los procesos de toma de decisiones en las instituciones de educación superior, lo cual incluye
los roles de ciertos grupos -los que dirigen la institución, el profesorado y la administración- así
como también el estilo de los procesos de toma de decisiones. Por administración universitaria
entiende la estructura y los procesos por los cuales la institución es conducida y administrada. Por
lo que distingue entre el liderazgo, que son aquellos actores electos por un período de tiempo y
son quienes responden por la institución, y la administración conformada por empleados de la
universidad contratados para un trabajo muy específico.

2
Desde una perspectiva política, Adrián Acosta Silva (2006) considera que gobierno universitario
debe entenderse de manera genérica como la dirección de una comunidad determinada, ejercida a
través de instituciones, estructuras y actores. El autor distingue entre gobernabilidad, como la
capacidad para atender las demandas internas y externas, y gobernación como la forma de
organización del gobierno para relacionarse con los diversos actores en distintos momentos. Con
fines analíticos, al autor dice “la gobernabilidad es la dimensión política del gobierno y la
gobernación la dimensión organizacional” (2006:36). En este sentido, el abordaje del gobierno
universitario esta orientado al estudio de los cambios en las estructuras y formas de gobierno
universitario así como también de los cambios en las prácticas, estrategias y relaciones entre los
actores.

2. Construcción del gobierno universitario como objeto de estudios: la influencia de las

visiones clásicas en América Latina
Si bien se podían identificar especialistas, investigadores o expertos en educación superior,
finalizada la década de los años ’90, aún no existía en la región ni en la Argentina, en particular,
un campo unificado de producción y circulación de saberes relacionados con la ES (Krotsch y
Suasnábar, 2002). De los países de América Latina, México estaba más avanzado en la
construcción del campo de estudios respecto del resto de los países.
En Argentina, la publicación de artículos de autores argentinos tanto en revistas nacionales como
extranjeras así como también la publicación de libros sobre la temática de gobierno universitario
era muy escasa (Suasnabar, 2005) 1 . La relatoría de la mesa sobre gobierno universitario del 1º
Encuentro “La Universidad como Objeto de Investigación” realizado en el año 1995, señala la
escasa cantidad de ponencias y concurrencias por la escasa investigación que sobre esta temática
se desarrolla en el país (Tiramonti y Ortega, 1995). Así como también en la relataría del 3º
Encuentro realizado en el año 2002 se subraya el aumento de las ponencias presentadas pero se
señala el carácter ensayístico y propositivos de muchas de ellas (Suasnábar y Geneyro, 2003). La
presentación de ponencias sobre la temática continuó en aumento tanto en el 4º como en el 5º
Encuentro pero sin superar el 10% del total de las ponencias presentadas (Atairo, 2009;
Mastrocola, 2009). Sin embargo, las cuestiones sobre el gobierno universitario adquirieron cada
vez mayor presencia en los paneles centrales de dichos encuentros 2 , conformados por especialista
invitados tanto de Argentina como de otros países, especialmente proveniente de México.

1
Durante los seis años que van desde 1997 a 2003, se publicaron 27 artículos de autores argentinos en revistas
extrajeras y 88 artículos en revistas argentina, además de los 42 libros referidos a los temas de Educación
Superior. En dicha producción, los temas de gobierno universitario cuentan con apenas dos artículos en revistas
argentinas, uno en revistas extranjeras y tres libros
2
En uno de los tres paneles centrales en el año 2004 se debatió sobre Gobierno del Sistema y la Institución:
recientes cambios y reformas en América Latina mientras que en el 2007, los dos paneles principales se

3
Los temas como el currículo, la enseñanza y el aprendizaje en la universidad, el ingreso y la
deserción de los estudiantes son los que aún predominan tanto en los congresos como en las
publicaciones. Sin embargo, en los últimos años, el desarrollo de distintas disciplinas, la amplitud
de temas y problemas y el desarrollo de estudios empíricos complejizaron el campo de estudios de
la educación superior. En este sentido, los trabajos sobre el gobierno universitario tanto a nivel
del SES como del establecimiento ocupan en la actualidad un espacio en permanente expansión.
Sin embargo, la producción presenta todavía una forma fragmentada y tal vez sea ésta una de las
razones de la gran cantidad de revisiones bibliográficas sobre el tema que encontramos en el
relevamiento realizado. Casi todos los artículos sobre la temática proporcionan un examen de la
bibliografía clásica con predominio de la perspectiva organizacional como un antecedente
necesario para la investigación empírica o algún desarrollo teórico posterior. Es así que los
modelos de toma de decisiones como el “burocrático” de Blau (1973) o “burocratico
profesionalizado” de (Mintzberg, 1979), “colegiado” de Goodman (1962) y Millett (1962),
“sistema político” de Baldridge (1971) y “cesto de basura” de Cohen, March y Olsen (1972) como
también la producción de Clark (1983), especialmente el capitulo sobre “autoridad” del libro El
Sistema de Educación Superior: una visión comparativa de la organización académica, parecen
ser las referencias obligadas de muchos de los trabajos publicados.
Durante los años ’90 dicha bibliografía fue difundida por académicos atentos a lo producido en
otros países. A continuación, y de manera muy brevemente, pasaremos revista por estas dos
tradicionales perspectivas de estudio pues lo que nos interesa aquí es analizar cómo impactó dicha
bibliografía en la construcción del gobierno universitario como objeto de estudio en América
Latina y, en particular, en Argentina. Pues dadas las condiciones de recepción de estas líneas
teóricas, consideramos que el aporte fundamental fue instalar y demarcar el objeto de estudio
antes que construir conocimiento sobre el funcionamiento real del gobierno universitario.

3. Perspectivas clásicas sobre el gobierno universitario

3.1 Los procesos de toma de decisiones en las organizaciones complejas como las
universidades
Si tomamos como criterio el grado racionalidad y vamos de mayor a menor o ausencia de
racionalidad podemos presentar como primer modelo de toma de decisiones al modelo
burocrático. Este modelo sin describir los rasgos específicos de las universidades muestra que
éstas poseen también características burocráticas (Blau, 1973). Las identificación de
contradicciones entre la rigidéz típica de la burocracia y la flexiblidad indispensables para el

centraron en Gobierno, gobernabilidad y transformación de la universidad y Formas de gobierno, gestión y

cambio curricular y disciplinar.

4
trabajo académico y entre una autoridad basada en la posición y otra basada en el conocimiento,
llevó a significar a la burocracia como descentralizada (Mintzberg, 1979). En oposición a la
jerarquía del modelo burocrático, surge el modelo colegiado o comunidad de sabios que pone aún
más énfasis que el anterior en la autoridad respaldada en el saber y se centra en las estructuras
horizontales propias de la comunidad académica. El eje de este modelo está puesto principalmente
en la existencia de normas y de valores compartidos que permiten que la coordinación no sea
lograda a través de una estructura de superiores y subordinados sino mediante una dinámica de
consensos (Goodman, 1962, Millett, 1962) más allá de la fragmentación de los intereses propios
de cada especialidad. Por el contrario, el modelo del sistema político elaborado por Baldridge
(1971) enfatiza en la negociación y el conflicto como los mecanismos mediante los cuales se
elaboran las políticas institucionales. Este modelo considera que el producto de la negociación no
es la realización de un conflicto sino la consumación de un acuerdo, es decir, la realización parcial
de las metas de cada uno de los grupos en disputa. De este modo, se propone abordar los juegos
de poder y la lucha política que se encuentran en las instituciones académicas, bajo el supuesto de
que los actores tratan de movilizar recursos políticos en la disputa por el control de los recursos
materiales y simbólicos. Esta visión intensamente política de la vida universitaria no sólo
cuestiona lo utópico del proceso colegiado sino también la racionalidad del modelo burocrático.
Finalmente, en el extremo de lo no racional se ubica el modelo del cesto de basura elaborado por
Cohen, March y Olsen (1972). Este modelo rescata lo aleatorio del proceso de toma de decisiones
en el espacio universitario en la medida en que la coincidencia temporal de los decisores, los
problemas, las oportunidades de opción y las soluciones devienen en el curso de acción adoptado.
De allí que los procesos decisionales no son deducidos a partir de intenciones y de intereses de
grupos o individuales ni se selecciona aquella más óptima o que al menos satisfaga entre las
distintas alternativas de acción posible.
Krotsch (1993) es quien incorpora en Argentina la sistematización de los modelos de toma de
decisiones en el artículo titulado “Organización, gobierno y evaluación universitaria”. El autor
trabaja la temática del gobierno universitario íntimamente ligado a las cuestiones de cambio e
innovación universitaria pues considera necesario conocer los mecanismos de reproducción del
orden universitario para poder pensar las posibilidades de cambio. De los modelos descripto,
Krotsch considera que el modelo de sistema político (Baldridge, 1971) como teoría centrada en el
conflicto, es el más pausible de comprender la complejidad del proceso decisorio de las
universidades argentinas donde las decisiones resultan de una combinación de intereses
estamentales y proyectos de alcance extrainstitucional como puede ser la influencia de la lógica
política partidaria. Por su parte, Suasnábar (1999) al ensayar algunas hipótesis sobre los cambios
en los procesos internos producidos por las políticas implementadas durante los años ’90,

5
incorpora las conceptualizaciones de los modelos de toma de decisiones sin dejar de señalar los
límites de la aplicación de estos desarrollos teóricos provenientes de los países centrales. Al igual
que Krotsch, el autor considera que el modelo de sistema político (Baldridge, 1971) pareciera ser
el más adecuado, así mismo considera necesario reconocer la modalidad específica que instala el
modelo reformista de cogobierno pues el mismo contiene fuertes elementos corporativos como los
claustros que complejizan la imagen excesivamente pluralista que proporciona el modelo de
sistema político.
En México, Casanova Cardiel, en el libro “Universidad Contemporánea. Política y gobierno”
publicado en 1999 3 , reseña los modelos de toma de decisiones con el objetivo central de
promover los estudios empíricos respecto del gobierno universitario considerando que el éxito de
las reformas universitarias está altamente relacionado con el conocimiento sistemático y
exhaustivo de las peculiaridades de las instituciones, de sus procesos y actores. Así mismo Imanol
Ordorika, en el mismo libro, realiza un recuento del desarrollo del campo de investigación y una
síntesis bibliográfica de los modelos y sostiene que dichos modelos pertenecen a la perspectiva
organizacional funcionalista y que solo una parte reconoce el conflicto y el poder en base a la
noción weberiana de autoridad. Para luego plantear un marco teórico basado en el concepto de
hegemonía de Gramsci y una distinción entre liderazgo intelectual y moral y dominación. La
incorporación de esta perspectiva está particularmente relacionada con el interés de analizar las
relaciones entre el poder al interior de la organización con actores externos.
Finalmente, Hardy y Fachin (1996) desde una perspectiva más centrada en la administración de
las organizaciones universitarias desarrollaron un estudio empírico sobre los estilos de toma de
decisiones en seis universidades brasileras. Los autores postulan que no existe un modelo de toma
de decisiones universal, muy por el contrario consideran que los diferentes modelos se ajustan a
diferentes realidades universitarias. En esta línea, no buscan la especificidad de la universidad
como organización pues suman a los modelos clásicos de toma de decisiones otros que provienen
de la literatura de la administración de empresas como burocracia mecanizada, adhocracia,
tecnocracia. Por otro lado, los autores consideran que pueden convivir varios de estos modelos en
una misma institución o variar de un momento a otro dependiendo del tema específico en debate,
de los recursos, de la cultura institucional.

3
En dicho libro se publican una variedad de artículos, entre ellos algunos construyen hipótesis sobre los cambios
en el gobierno universitario a partir de la modernización universitaria de los años ’90 postulando como hipótesis
central el fortalecimiento del poder de los rectores (Kent, 1999). En otro artículo se presenta, a partir de retomar
algunas categorías clásicas especialmente las propuestas por Baldridge, un modelo teórico que identifica actores
y niveles para abordar el gobierno universitario (Campos, 1999). Así como también artículos como el de
Didriksson (1999) donde cuestiona los límites de la relación de la universidad con el entorno, lo que lo lleva a
sostener la hipótesis de la “torre de marfil”.

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Recogiendo lo mas importante podemos decir que los modelos de toma de decisiones fueron
objeto de reflexión y estudio en varios países de Latinoamerica. En dicha reflexión predomina la
pregunta por qué modelo sería un referente teórico idóneo para abordar la complejidad del
gobierno de las universidades de la región. Cabe señalar que en Brasil la reflexión tuvo como base
el desarrollo de investigación empírica.

3.2 Patrones de poder legítimo en organizaciones que producen y reproducen conocimiento

Krotsch y Suasnábar (2002) consideran que Burton Clark, a través de su libro El Sistema de
Educación Superior: una visión comparativa de la organización académica publicado en 1983
constituye la influencia teórica prevaleciente en los estudios sobre la universidad en América
Latina. En dicho libro, luego de analizar las características del conocimiento como la materia
prima con la que trabajan los academicos así como también sus actividades y sus creencias,
analiza las cuestiones de autoridad e identifica los patrones de poder legítimo. De esta manera la
pregunta por ¿dónde reside el poder? lleva al autor a considerar la existencia de seis niveles de
autoridad: la unidad operativa como el departamento o la cátedras y la facultad conforman la
infraestructura del sistema, el establecimiento como la universidad o los college son la estructura
intermedia y la administración académica, regional y estatal, nacional o provincial, conforma la
superestructura del sistema de educación superior. Dichos niveles son espacios donde se tramitan
ciertos problemas y se toman decisiones así como también se albregan formas de autoridad
específicas: autoridad basada en la disciplina, en el establecimiento o en el sistema. Esta tipología
de las formas de autoridad así como también la delimitación de niveles le permite al autor
desarrollar una perspectiva comparada e identificar patrones nacionales de distribución de la
autoridad. De este modo se refiere a la modalidad europea, británica, norteamericana y japonesa.
En Chile, Cox y Courand (1990) presentan las categorías teóricas sobre poder y autoridad desde la
perspectiva clarkiana e incluyen la revisión al modelo realizado por Brunner (1988). Dicha
revisión propone integrar la perspectiva organizacional con una perspectiva de corte
sociohistórico sensible a los determinante del medio en el que operan los SES. A partir de
considerar que el gobierno universitario implica el problema de las relaciones de autoridad en los
distintos niveles y no sólo en la cima de la organización, los autores aplican el modelo revisado a
la historia de la universidad chilena e identifican los rasgos fundamentales de la restructuración
del poder en los diferentes períodos desde la década de los años’50 hasta la implementación de la
legislación en los años ’80. Los autores incorporan otro tipo de autoridad a los definidos por
Clark, se trata de la autoridad de los regentes, típica de las universidades anglosajonas y que fue
instituida en chile a partir de la legislación de 1981.

7
En México, Casanova Cardiel, en el libro “Universidad Contemporánea. Política y gobierno”
publicado en 1999 que ya hemos citado, reseña la propuesta clarkiana junto con la presentación de
los modelos de toma de decisiones, evidenciando de esta manera como estas dos perspectivas se
han convertido en las visiones clásicas sobre el gobierno universitario. Mientras que en Argentina,
Ana García de Fanelli, en el libro “La gestión de las universidades públicas. La experiencia
internacional” publicado en 1998, sistematiza las conceptualizaciones de Clark sobre la autoridad
para luego analizar cómo las políticas universitarias de los años ’80 y ’90 centradas en la
evaluación y nuevas modalidades de financiamiento modificaron la distribución de la autoridad y
el poder en las distintas modalidades nacionales. Y, finalmente, en el capitulo 5, analiza la gestión
de las universidades argentinas en el contexto de los modelos internacionales. De esta manera,
sostiene que predomina la forma de autoridad personalista dada la estructura de cátedra que tiene
el SES argentino aunque la autoridad se encuentra debilitada por las dedicaciones de tiempo
parcial de los titulares de dichas cátedras. Dado este tipo de autoridad más la elección de las
autoridades entre candidatos internos de la universidad, el sistema organizativo resulta de base
pesada. Especialmente, en las universidades grandes, el nivel de coordinación en manos de los
rectores suele ser relativamente bajo. Por su parte, Krotsch es nuevamente quien difunde, entre los
marcos conceptuales para abordar el gobierno universitario, la propuesta conceptual de Clark. El
autor considera que ésta perspectiva permite una mejor compresión de los fenómenos
institucionales más micro así como también los procesos más sistémicos. En el libro “Educación
Superior y reformas comparadas” publicado por primera vez en el año 2001, presenta un resumen
crítico al cual incorpora reflexiones sobre el SES argentino así como también latinoamericano.
Finalmente, Krotsch considera que la perspectiva de Clark se distancia de concepciones
administrativistas del poder burocrático y habilita a una interpretación más dinámica centrada en
los problemas de arreglos del poder.
En resumen, las categorías clarkianas fueron difundidas en varios de los países de la región, en
algunos de ellos como en Chile ofreció el marco teórico para un desarrollo empírico sobre el
gobierno de las universidades. Es de destacar que en el resto de los países Clark es un autor
multicitado aunque no se encuentren claros desarrollos donde se aplique su marco de análisis de
manera integral.

4. Los estudios sobre gobierno universitario en América Latina: México como mayor foco de
producción de conocimiento
Un relevamiento de la producción durante la última década sobre el gobierno universitario en
América Latina identifica a México como un foco de producción importante sobre la temática. La
existencia de dossiers en algunas de las principales revistas mexicanas como en la Revista de

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Educación Superior de la ANUIS publicado en el año 2001 o en la Revista Mexicana de
Investigación Educativa del Consejo Mexicano de Investigación Educativa publicada en el año
2004 así como también artículos en la Revista Perfiles Educativos publicada en el mismo año y la
publicación de tesis doctorales y de libros producto de investigaciones de corte empírico, señalan
la importancia de la temática en la reflexión académica de este país así como también la
diversidad de propuestas y abordajes tanto teóricos como empíricos..
Ibarra Colado y Wietse de Vries (2004) en la presentación del dossier “La gestión de la
universidad” del Nº 22 de la Revista Mexicana de Investigación Educativa, luego de realizar una
breve referencia a las perspectivas clásicas del gobierno, advierten un desplazamiento desde las
cuestiones sobre el gobierno universitario hacia las cuestiones de gestión universitaria, es decir,
cómo la universidad se organiza y las estrategias que desarrolla para lograr sus objetivos. Este
desplazamiento esta relacionado con el impacto de las políticas universitarias implementadas en
los últimos años en base al desarrollo de prácticas de evaluación y planeamiento. Por su parte,
Acosta Silva (2001) en la presentación del dossier “Gobierno y Gestión universitaria” en el Nº
118 de la Revista de Educación Superior sostiene que las políticas universitarias generaron
cambios en la administración y en las formas de gestión de los recursos, los acuerdos y los
conflictos dentro de las instituciones, y entre estas y las agencias centrales. De esta manera las
cuestiones de administración, gestión y gobierno de las universidades aparecieron como tres
procesos estrechamente ligados al viejo problema del poder y de la autoridad en la educación
superior. A continuación presentamos las principales líneas de trabajo de autores que publican en
estos dossiers y que han construirlo como objeto de estudio al gobierno universitario 4 .

4.1 La universidad gubernamentalizada: una perspectiva foucaultina

En el año 2001 se publica la tesis doctoral de Ibarra Colado titulada “La universidad en México
hoy: gubernamentalidad y modernización”. El autor desde la perspectiva foucaultiana analiza la
modernización de la universidad y postula que se ha conformado un “nuevo régimen de gobierno
universitario” basado en un modo de racionalidad neoliberal donde las nuevas prácticas de
gobierno se centran en la auto-conducción, sustentado en tecnologías de vigilancia a distancia de
las instituciones y los sujetos. A partir de realizar un estudio de casos se abordan como niveles de
análisis la relaciones Estado-universidad y las relaciones entre la universidad y sus sujetos. Para el
primer nivel se postula que el nuevo dispositivo de ordenamiento institucional desplaza la
orientación política de las universidades hacia procesos de burocratización en la medida en que se
la considera como una institución que obedece a sus propios fines y funciona a partir de criterios
4
Es importante señalar que si bien en los dossiers predominan los trabajos preocupados por dar cuenta de cómo
funcionan las universidades, se cuelan aún trabajos desde una perspectiva normativa preocupados por lo que la
universidad debería ser o lo que la universidad debería hacer para adaptarse a los nuevos tiempos.

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de eficiencia y productividad. Para el segundo nivel de análisis se postula que la universidad
apoyada en sus órganos de gobierno y administración se constituye ella misma como mecanismos
de control sobre el cuerpo de los universitarios. El dispositivo de profesionalización académica
que articula evaluación, formación y remuneración premia la productividad de acuerdo con los
resultados obtenidos de una contabilidad escrupulosa de cada desempeño individual. En el
artículo publicado en el dossier de Revista de Educación Superior, Ibarra Colado (2004) avanza
en sus hipótesis y sostiene que la universidad gubernamentalizada como corporación burocrática
ha asumido formas empresariales 5 de conducción donde las estructuras colegiadas de gobierno se
ven desplazadas por estructuras ejecutivas que operan los proyectos de la dirección institucional.

4.2 La universidad de papel: una perspectiva desde la planificación educativa

Luis Porter publica un artículo en el dossier de la Revista Mexicana de Investigación Educativa
donde analiza las nuevas prácticas y la dinámica que genera en el gobierno universitario la
planificación basada en un modelo prescriptivo implementado desde el centro que ignora el
conflicto e induce el consenso por decreto. Algunas de estas reflexiones ya estaban presentes en
su libro “La universidad de papel” publicado en el año 2003. El autor considera que las políticas
universitarias implementadas a partir de los años noventa suponen una “planeación-en-el-papel”
que toma la forma de programas que no son otra cosa que documentos elaborados sobre lo que
“debería hacerse”. El autor reconoce los procesos de negociación y conflicto presentes en la
universidad (Baldridge, 1971) por lo que considera que no es necesario “pensar” que “debería
hacer” la universidad pues son las condiciones de la vida política-académica las que dan sustancia
a la toma de decisiones. La ausencia de tal reconocimiento lleva a que se busque el consenso por
decreto anulando el proceso de construcción de acuerdos. Al respecto el autor dice: “Identificar y
tomar en cuenta los diversos proyectos de las fuerzas sociales latentes o activas en una institución
es mucho más que catalogarlos y enlistarlos en formulaciones” (2004:597). Esta planificación
centrada en la multiplicidad de programas especiales bajo una concepción racional concentra el
poder en la oficina del rector y en su equipo al mismo tiempo que promociona un perfil de rector
como planeador académico fortaleciendo la administración central de las universidades.

4.3 Las mismas estructuras frente a los cambios en los procesos de toma de decisión
De Vries (2004) en su artículo publicado en el dossier de la Revista de Educación Superior
postula que un tema central de la modernización de la educación superior en la última década ha
sido la necesidad de cambiar las formas de gobierno para mejorar la gobernabilidad de las

5
Otra publicación del autor donde sostiene la hipótesis de la empresarialización de la Educación Superior es
“Origen de la empresarialización de la universidad: el pasado de la gestión de los negocios en el presente del
manejo de la universidad” en Revista de la Educación Superior No. 134, 2005.

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universidades. A partir de un estudio de caso, el autor sostiene que más que cambios en las
estructuras formales, los cambios se generaron en el estilo de gobernar afectando el tipo de
decisiones, la forma de definir problemas y de decidir así como también los actores que participan
de tales procesos. Los procesos de toma de decisiones cambiaron en la medida en que la
definición de los problemas fue más técnica que política, desplazando la discusiones desde los
órganos colegiados a comisiones ad hoc. En este sentido, el autor subraya la mayor presencia de
prácticas empresariales (en el sentido ejecutivo) y burocráticas, lo que no significan que el “modo
político” (en alusión a las concepciones de Baldridge, 1971) haya desaparecido pues la
negociación del juego político sigue siendo el modus operandi. Finalmente, una hipótesis central
del estudio es que el cambio se baso en razones de viabilidad del sistema antes que por criterios de
eficiencia o productividad. La restructuración implementada no fue el proyecto de un diseño de
reorganización inspirado por las teorías gerenciales sino un proceso de adaptación a las presiones
externas. De allí que se considere que las políticas públicas tuvieron una fuerte influencia en los
cambios en los arreglos de gobernabilidad.

4.4 El cambio institucional: una perspectiva desde la gobernabilidad de las universidades

Adrián Acosta Silva publico en el año 2000 “Estado, políticas y universidades en un período de
transición. Análisis de tres experiencias institucionales en México” cuya primer versión fue su
tesis doctoral. El estudio analiza el cambio institucional en tres universidades mexicanas a partir
de comprender los cambios en las tramas política que se generaron en la interacción conflictiva
con las políticas universitarias implementadas durante los años ‘90, de allí la utilización del
concepto “ensamblajes conflictivos”. En el año 2006 publico “Poder, gobernabilidad y cambio
institucional en las universidades públicas en México 1990-2000”, donde se compilan los
resultados de una investigación sobre los nuevos arreglos instituciones en seis universidad
también en el marco de la implementación de las políticas universitarias de la época.
La perspectiva que desarrolla el autor se construye desde la ciencia política y la sociología
política, fundamentalmente desde el neoinstitucionalismo, la política comparada y el análisis de
política. Un concepto central en los trabajo del autor es el de gobernabilidad, con el cual coloca
en el centro del análisis la dinámica de los intercambios políticos y los juegos que ocurren entre
los grupos y los individuos que conforman la “comunidad política” universitaria. Dichos estudios
se desarrollan bajo una perspectiva comparada en la medida en que estudia una selección de
variables en un conjunto de universidades. En su última publicación en el 2009 6 , Príncipes,

6
También se han encontrado artículos y capítulos de libros en publicaciones argentinas donde se presentan
resultados parciales de sus investigaciones como “Gobierno y poder en las universidades públicas mexicanas”,
revista Pensamiento Universitario, Año 11, n. 11, Bs As, marzo, 2004; “Cambio político y políticas de
educación superior en México” en Krotsch, Camou y Prati (coords.) Evaluando la evaluación. Políticas

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burócratas y gerentes. El gobierno de las universidades públicas en México sistematiza los
principales resultados de sus investigaciones y postula que se han modificado silenciosamente
pero sustancialmente las formas de gobierno, de gobernabilidad y de gobernanza de las
universidades mexicanas. Desde una concepción que considera que el cambio es producto tanto de
factores externos, en la medida en que otorga importancia a los nuevos sentidos y orientaciones de
las políticas universitarias, y de factores internos al reconocer la dinámica local y los nuevos
alineamientos y practicas políticas desarrolladas al interior de las comunidades universitarias, el
autor sostiene que existe la tendencia de concentración del poder de decisión y gestión en la figura
de las rectorías universitarias. Al mismo tiempo que perfiles de los rectores universitarios
presentan cambios profundos pues a las tradicionales funciones se suman nueva exigencias y
habilidades directivas y de conducción política de las políticas.

4.5 La estructura de gobierno desde una perspectiva del desarrollo institucional

En el 2002, se publica la tesis doctoral de López Zarate denominada “Formas de gobierno y
gobernabilidad institucional. Análisis comparativo de seis instituciones de Educación Superior”.
Esta investigación, cuyos resultados principales se publicaron en el artículo del dossier de la
Revista de Educación Superior Nº118, parte de tipificar las diferentes estructuras de gobierno de
las distintas instituciones universitarias para luego preguntar cuál de ellas se relaciona con un
mejor desarrollo institucional.
El estudio se realiza desde la perspectiva de la teoría política aunque sistematiza los modelos
clásicos de toma de decisiones desde una perspectiva organizacional al mismo tiempo que
considera que estas aproximaciones teóricas no son suficientemente e incorpora algunas variables
para comprender la complejidad del fenómeno del gobierno de las instituciones de educación
superior de México. Una hipótesis central del estudio es que para comprender el ejercicio del
poder institucional es necesario tomar en cuenta la forma de gobierno pues la estructura influye en
el modo de gobernar. De este modo, López Zarate identifica cómo a determinado tipo de
instituciones le corresponde una forma de gobierno específica. De este modo desarrolla un estudio
comparado incluyendo la diversidad de instituciones que conforman el sistema de educación
superior mexicano y compara un conjunto de variables como personalidad jurídica, organismo
federal coordinador, principal fuente de financiamiento y de regulación académica, designaciones
o elección de las autoridades, tipos de órganos colegiados, actividad fundamental. De allí define la
existencia de seis formas de gobierno: democracia elitista, jerárquico-burocrático, oligarquía
empresaria o religiosa, oligarquía académica, oligarquía burocrática.

universitarias, instituciones y actores en Argentina y América Latina, Prometeo Eds., Bs As, 2007.

12
5. Los estudios sobre gobierno universitario en Argentina: las universidades tradicionales
como objeto de estudio
Los primeros trabajos en Argentina que abordaron la problemática del gobierno universitario se
publicaron durante los años 90 (Krotsch, 1994; Fanelli, 1998 y Suasnábar, 1999). Esas
producciones generaron una reflexión sobre la utilidad de algunas categorías teóricas producidas
en el cruce de la sociología de las organizaciones y los estudios sobre educación superior que
provenían de los países centrales. Hubo que esperar unos años para que se realizaran estudios con
base empírica, tal es así que investigadores o grupos de investigadores de las universidades
tradicionales han realizado análisis tomando como objeto de estudio sus instituciones de
pertenencia. De este modo, han aportado elementos para comprender los procesos institucionales,
al mismo tiempo, que permite conocer las particularidades de las distintas universidades
tradicionales del país. A continuación presentaremos brevemente dichas producciones producto
muchas de ellas de tesis doctorales o de maestría dentro del campo de las ciencias sociales.

5.1 Prácticas clientelares y lógicas político-partidarias en el gobierno universitario

Chiroleu y Iazzeta en el año 2001 publican “El ejercicio de la autonomía del co-gobierno en la
Universidad Nacional de Rosario”, allí realizan un aporte a partir de ajustar cierto insumo teórico
proveniente de la ciencia política a las peculiaridades que reviste el gobierno en una institución
como la universidad. Se revisa la categoría de gobernabilidad institucional sin descuidar las
singularidades de la universidad como es la producción y distribución del saber especializado
construyendo una mirada que reivindica el carácter académico de esta institución sin desconocer
el componente político que deriva del carácter electivo de sus autoridades y órganos de gobierno.
Al analizar los procesos de toma de decisiones en el Consejo Superior de la Universidad Nacional
de Rosario, los autores exploran las formas de poder en la universidad a partir de identificar las
estrategias de construcción de consenso y conformación de alianzas fundadas ya no sobre
acuerdos políticos-ideológicos sino sobre un pragmatismo político centrado en el liderazgo
personal del rector. Este trabajo señala la presencia de prácticas clientelares y de lógicas político-
partidarias y corporativas que desplazan la lógica académica como ordenadora de los procesos de
toma de decisiones. Al mismo tiempo señalan la debilidad del claustro de profesores dado el
comportamiento no homogéneo que lo caracteriza por la diversidad de criterios.

5.2 El Consejo Superior como espacio legitimador de decisiones heterónomas

Bianco publica en el 2001 un libro donde realiza una sistematización de corte histórica de la
normativa de los órganos de gobierno de las universidades y compara los cambios en la

13
legislación respecto de los cambios en los estatutos de la Universidad Nacional de Tucumán7 . En
el año 2006 publica el libro titulado “Organización y universidad. La toma de decisiones en
órganos colegiados” donde analiza el funcionamiento del Consejo Superior de la misma
institución con el objetivo de analizar tanto el plano formal como el informal de la interacción,
confrontación y negociación. La perspectiva con la cual aborda el estudio es la sociología de las
organizaciones sin retoma las teorías clásicas sobre gobierno universitario que hemos reseñado.
La principal hipótesis es que el Consejo Superior, al no tener capacidad de transformar la
confrontación en la elaboración de políticas institucionales, funciona como instancia de
convalidación de decisiones que se producen en otros espacios8 . De esta manera, se sostiene que
se produce un proceso de “desconfiguración” producto de las dificultades por ejercer las
atribuciones propias del órgano colegiado como es la facultad de formular las políticas de
conducción de la universidad, constituyéndose el Consejo Superior en un órgano de convalidación
de políticas que se determinan en otro espacio y por otros actores. El trabajo también postula que
el sistema de lealtades se configura por fuera del cuerpo colegiado, al margen de los estamentos y
ligados a los partidos políticos hegemónicos en la universidad. Al mismo tiempo observa cómo el
cuerpo colegiado esta fragmentado entre los consejeros natos y los elegidos como representantes.
Por último, las conclusiones arribadas señalan que en las posiciones de los consejeros frente a los
procesos de toma de decisiones, no sólo influye la pertenencia a un estamento o grupo político-
partidario, sino también los saberes específicos, el liderazgo y la experiencia acumulada señalando
de este modo el poder acumulado de las autoridades unipersonales.

5.3 La forma colegiada como principio normativo del gobierno universitario

Naishtat y Toer (2005) en su investigación recogen las percepciones y opiniones sobre los órganos
colegiados y la democracia universitaria en la Universidad de Buenos Aires 9 en base a una
encuesta a estudiantes universitarios y a entrevistas semiestructuradas realizadas a los
representantes de los tres claustros en los consejeros directivos de las diferentes facultades10 .

7
Una síntesis se presenta en un articulo publicado en la Revista Fundamentos en humanidades N° 1-2, UNSL.
8
Dichas hipótesis fueron presentadas en diferentes ponencias: en el año 2003 en la ponencia titulada “La gestión
en el espacio organizacional universitario. Mecanismos de lucha y negociación entre los órganos [uni] personales
y colegiados” presentada en el Congreso Latinoamericano de Educación Superior realizado en la UNSL y en el
2004 en la ponencia cuyo titulo era “Las prácticas colegiadas en la universidad. Posibilidad y condicionamiento
de los actores que las desempeñan” en el 3º Encuentro “La universidad como objeto de investigación” realizado
en la UNLP.
9
En la misma línea, Unzué (2002) ha estudiado la particular composición del demos universitario, niveles de
participación, pertinencia de los claustros existentes, los sectores no representados y la determinación de la
relación óptima entre el peso de los claustros. Se trata de un estudio de caso sobre la Facultad de Ciencias
Sociales de la Universidad de Buenos Aires. Los resultados se presentan en la ponencia tituladas “Algunas
reflexiones sobre los problemas en la definición del demos universitario” expuesta en el Tercer Encuentro La
Universidad como Objeto de Investigación, UNLP, 2002.
10
El estudio realizo 39 entrevistas en las trece facultades que integran la UBA. Respecto a las encuestas se
tomaron 100 por cada una de las facultades, alcanzando un total de 1300.

14
Dicho estudio intenta distinguirse de los análisis sociológicos de corte realista a partir de postular
que la forma colegiada del gobierno universitario, al igual que la autonomía, es un principio
normativo propio de la enseñanza pública superior universitaria. De este modo son objeto de
críticas categóricas clásicas como la de “anarquía organizada” (Baldridge, 1971) considerada un
oximorón “que suele archivar el ideario democrático de la universidad” (2005:20). Del mismo
modo el estudio propone un giro en el estudio sobre gobierno universitario en la medida en que
pretende pasar de la teoría comparada del gobierno universitario (Clark, 1983) a la compresión del
mundo vivido de la democracia colegiada.
El estudio al indagar en la contribución de los cuerpos colegiados al ejercicio de la democracia, a
la representación y conformación de los claustros y de la existencia de canales entre representados
y representantes, se centra en señalar el grado de desvío de un modelo ideal (las fallas, las
ausencias, las carencias, los obstáculos, las críticas) lo que lo conduce a sostener que “la UBA
exhibe importantes dificultades para formar comunidad”. En líneas generales, el estudio sostiene
el desmembramiento de cada claustro del todo universitario y define al gobierno como una lucha
corporativa que impide generar lazos entre los diferentes sectores y comprometerse con el entorno
universitario, pues las intervenciones de los consejeros son un medio para alzar beneficios
parciales, de grupos o de sectores.

5.4 La república universitaria

Mazzola en el 2004 publica un trabajo que analiza desde una perspectiva formal los órganos de
gobierno de seis universidades tradicionales 11 . Al año siguiente presenta una ponencia 12 donde
analiza la dinámica de funcionamiento del Consejo Superior a partir de estudiar las coincidencias
y disidencias en las votaciones de los consejeros según su adscripción al claustro, facultad y
partido político. Allí se indica que el agrupamiento es diferencial según el estamento: las
autoridades y los alumnos tienen un alto índice de coincidencias, el claustro de profesores es el
menos cohesionado y el agrupamiento por facultad tiene una baja influencia. Finalmente en el año
2007 publica su tesis doctoral 13 donde aborda la problemática del sistema de representación y la
forma de elección de las autoridades en la Universidad Nacional de San Luis. Dicho estudio se
realiza desde la teoría política y genera una reflexión sobre el sentido que adquiere la aplicación
de ciertas categorías en el gobierno universitario en articulación con los estudios de sociología de

11
Dicho trabajo se expone en 4º Encuentro “La universidad como objeto de investigación” realizado en la
Universidad Nacional de Tucumán en el año 2004.
12
El titulo de la ponencia es “Toma de decisión y votación de los miembros del Consejo Superior de la
universidad”, se presento en el V Coloquio Internacional sobre Gestión Universitaria en América del Sur,
UNMdP, 2005.
13
En el año 2002 expuso en el 3º Encuentro “La Universidad como objeto de investigación” algunas reflexiones
preliminares, la ponencia se titulaba “Implicancias Ético-Políticas del cambio de sistema de elección de
autoridades: Universidad Nacional De San Luis”

15
la ES. En la tesis se señala que el cambio en el sistema de elección se dio en el marco de un
cuestionamiento a los órganos colegiados pues se consideraba que la elección de los rectores o
decanos como resultados de las negociaciones de los representantes restaba legitimidad a las
autoridades electas. Dicho proceso de cambio también exigió una reflexión sobre la posibilidad de
que la concentración de poder en los cargos unipersonales se profundizara. Una de las principales
conclusiones a la que arribó el estudio indica que el cambio del tipo de mecanismo de elección
indirecto al directo genera una lógica de competencias donde se explicitan y se hacen públicas las
propuestas y los candidatos. A pesar de ello, el nuevo mecanismo no implicó una renovación
política, dado que el cambio no alteró las estructuras de poder consolidadas y sostenidas
institucionalmente en articulación con los extrainstitucionales como las políticas partidarias.
El análisis del cambio del tipo de elección permite conocer los rasgos de gobierno universitario: el
personalismo en la gestión, la lealtad como valor que orienta las distinciones de pertenencia y el
clientelismo como estilo de distribución de recursos. Y, en términos generales, el autor sostiene
que la universidad es un conglomerado yuxtapuesto de tipos diferentes de corporaciones.

5.5 La participaron estudiantil en los órganos colegiados de gobierno

Kandel en su tesis de maestría 14 problematiza la participación estudiantil en el co-gobierno de la
universidad a partir de abordar las miradas y las prácticas de los actores en los años
inmediatamente posterior a la crisis argentina de 2001. Período en el que no se producen
importantes cambios en la normativa, pero que claramente emergen ideas y prácticas novedades
respecto de la política. Estos procesos se articulan con el surgimiento de conflictos entre el sector
estudiantil y el rector y los profesores frente al declive de la agrupación estudiantil hegemónica.
En los resultados de la investigación se señala que los participantes de la vida política
universitaria poseen una mirada sobre esta institución que los diferencia del conjunto de los
estudiantes. Para los “estudiantes – participantes – en política” la universidad se constituye en un
espacio vinculado a la formación de quehacer político además de obtener un título que acredita la
formación en una disciplina. Por otro lado, el estudio advierte algunas tensiones en la
participación de los estudiantes en el co-gobierno universitario, por un lado, el ser miembros de
espacios institucionales a pesar de desconfiar y desmerecer tanto los procesos que toma de
decisión que allí suceden como a sus otros miembros en particular a los profesores dada su
sobrerrepresentación; por otro lado, la tensión entre la formalidad y la informalidad originada en
las diferencias generacionales entre los claustros en el marco de un acuerdo sobre los códigos que
suponen la participan en dichos espacios.

14
En la Revista Fundamentos en humanidades Universidad Nacional de San Luis Año III- N° 1-2 se podrá
encontrar algunos resultados parciales de la tesis en el articulo titulado “Reflexiones en torno a las nuevas formas
de participación estudiantil en la vida política de la universidad”.

16
6. Consideraciones finales
En función de la breve referencia a las diferentes líneas de trabajo de los autores que han
construido al gobierno universitario como objeto de estudio podemos decir en primer lugar que es
destacable la producción empírica que han realizado tanto en México como Argentina en el marco
de un desplazamiento desde la tradicional problemática de la autonomía universitaria y la relación
Estado-universidad hacia la problemática del gobierno institucional de las universidades bajo la
preocupación por asumir una reflexión de carácter más bien analítico que propositivo y
normativo.
En segundo lugar, en ambos países la producción se caracteriza por una diversidad de
perspectivas pertenecientes en mayor media al campo de las ciencias políticas que han
desplazados los modelos clásicos provenientes de la sociología de las organizaciones. En la
búsqueda por encontrar algún modelo teórico idóneo para pensar el gobierno en las universidades
de la región algunos trabajos establecen un diálogo con los estudios clásicos, de este modo
Baldridge (1971) y el modelo de “sistema político” aparecen de manera residual pero sin una
aplicación integral dichas perspectivas.
En tercer lugar, en México la producción se estructura a partir de la preocupación por
comprender los cambios en el gobierno universitario en los últimos años, de este modo se analiza
la relación entre los cambios en el gobierno institucional de las universidades y las políticas
públicas implementadas en el marco de una nueva relación entre Estado y Universidad, señalando
las nuevas estructuras, los nuevos estilos en los procesos de toma de decisión, el papel de los
rectores así como también los nuevos arreglos de poder al interior de las instituciones. Por el
contrario, en Argentina los desarrollos sobre el gobierno a nivel del establecimiento centran su
mirada en el funcionamiento de los órganos de gobierno, especialmente el consejo superior, y
construyen conocimiento sobre la trama de poder en las universidades al analizar las tensiones y
conflictos que ordenan los procesos políticos-académicos, así como también al reconstruir
alianzas, coaliciones y disputas entre los actores universitarios en un espacio mayor como el
campo universitario centrados en las relaciones con la lógica política partidaria. Finalmente, desde
el punto de vista metodológico se destacan los estudios de casos así como también perspectivas
comparadas de casos particulares que auspician una estrategia inductiva de construcción del
conocimiento sobre los mecanismos de producción y reproducción del poder y la autoridad. Esta
perspectiva que valora la compresión en profundidad de las experiencias institucionales
específicas posibilita una mirada compleja sobre las grandes tendencias en la medida en que no se
piensan como simple reflejo mecánico sino por el contrario se reconoce la diversidad y
complejidad propia del sistema universitario en cada país.

17
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