ESTRATEGIA, ESTRUCTURA

Y PROCESOS

Planificación estratégica e
indicadores de desempeño
para el sector público

1
1. LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA COMO INSTRUMENTO DE LA GESTIÓN POR RESULTADOS ............. 4

1.1. CUESTIONES PREVIAS RESPECTO A LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA................................................................... 4

1.1.1. Orígenes y enfoque de la planificación ..................................................................................... 4
1.1.1.1. A inicios del siglo XX .......................................................................................................................... 4
1.1.1.2. A partir de la Segunda Guerra Mundial ............................................................................................. 5
1.1.1.3. En la década de 1960 ......................................................................................................................... 5
1.1.2. Enfoques o escuelas de planificación ........................................................................................ 6
1.1.3. Conceptos de planificación........................................................................................................ 7
1.2. LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA ................................................................................................................ 8
1.2.1. Conceptos de planificación estratégica ..................................................................................... 8
1.2.2. Planificación estratégica en las instituciones públicas y en el Perú ........................................ 10
1.2.3. Ventajas, componentes y requisitos de la planificación estratégica en el sector público ....... 11
1.2.3.1. La misión institucional ..................................................................................................................... 12
1.2.3.2. La visión ........................................................................................................................................... 13
1.2.3.3. Los objetivos estratégicos ............................................................................................................... 13
1.2.3.4. Las estrategias ................................................................................................................................. 15
1.2.3.5. Los planes de acción (actividades, programas y proyectos) ............................................................ 16
1.2.4. La planificación estratégica y la gestión orientada a los resultados ....................................... 21
1.3. REFLEXIÓN FINAL ................................................................................................................................. 23

2. INDICADORES DE DESEMPEÑO......................................................................................................... 24

2.1. INTRODUCCIÓN A LA EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO .................................................................................... 24

2.1.1. Importancia de la evaluación del desempeño ......................................................................... 24
2.2. CONCEPTOS DE INDICADORES DE DESEMPEÑO ........................................................................................... 28
2.3. RAZONES PARA EL USO DE LOS INDICADORES Y SUS BENEFICIOS .................................................................... 30
2.4. TIPOS DE INDICADORES DE DESEMPEÑO .................................................................................................... 31
2.4.1. Indicadores que entregan información de los resultados desde el punto de vista de la
actuación pública en la generación de los productos o ámbitos de control ..................................... 31
2.4.1.1. Indicadores de insumos (inputs)...................................................................................................... 32
2.4.1.2. Indicadores de procesos .................................................................................................................. 32
2.4.1.3. Indicadores de productos ................................................................................................................ 32
2.4.1.4. Indicadores de resultado final o impacto ........................................................................................ 33
2.4.2. Indicadores desde el punto de vista del desempeño de dichas actuaciones de acuerdo con sus
dimensiones ...................................................................................................................................... 34
2.4.2.1. La Eficiencia ..................................................................................................................................... 34
2.4.2.2. La eficacia ........................................................................................................................................ 35
2.4.2.3. La calidad del servicio ...................................................................................................................... 37
2.4.2.4. La economía .................................................................................................................................... 37
2.5. INTEGRACIÓN DE LOS INDICADORES DE DESEMPEÑO .................................................................................... 39

3. CONSTRUCCIÓN DE INDICADORES: DIEZ PASOS BÁSICOS................................................................. 42

3.1. PASOS SUGERIDOS PARA LA CONSTRUCCIÓN DE INDICADORES ....................................................................... 43

3.1.1. Paso 1. Establecimiento de las definiciones estratégicas como referente para la medición .. 44
3.1.2.Paso 2. Establecer las áreas de desempeño ............................................................................. 45
3.1.2. Paso 2. Establecimiento de las áreas de desempeño relevantes a medir: ¿qué se mide? ...... 45
3.1.2.1. Identificación de las áreas relevantes o factores críticos ................................................................ 46
3.1.3. Paso 3. Formulación del nombre del indicador y descripción de la fórmula de cálculo .......... 49
3.1.4. Paso 4. Validación de los indicadores mediante la aplicación de criterios técnicos ........................... 51
3.1.5. Paso 5. Recopilación de datos ................................................................................................. 52
3.1.6. Paso 6. Establecimiento de las metas ..................................................................................... 53

2
 3.1.7. Paso 7. Establecimiento de la fuente de los datos o medios de verificación ........................... 54
3.1.8. Paso 8. Establecimiento de supuestos .................................................................................... 54
3.1.9. Paso 9. Monitoreo y evaluación .............................................................................................. 54
3.1.10. Paso 10. Comunicación e información .................................................................................. 55

4. REFLEXIONES FINALES SOBRE LOS INDICADORES DE DESEMPEÑO EN EL SECTOR PÚBLICO .............. 58

3
 El propósito del presente módulo es examinar las vinculaciones entre la planificación
estratégica, los indicadores de desempeño de las instituciones públicas y el proceso de
gestión orientado a los resultados.

1. La planificación estratégica como

instrumento de la gestión por
resultados

1.1. Cuestiones previas respecto a la planificación estratégica

1.1.1. Orígenes y enfoque de la planificación

1.1.1.1. A inicios del siglo XX

El primer país en el que se aplicó la planificación a la conducción de la sociedad

fue Rusia (antes URSS). En los años de la sociedad bolchevique (entre 1017 y
1930) no existían experiencias de planificación aplicadas al cambio social, así

4
que hubo que diseñarla e implementarla a partir de la reflexión teórica y de
las condicionantes sociales. Esta experiencia fracasó por la rigidez y
ausencia del libre mercado.

1.1.1.2. A partir de la Segunda Guerra Mundial

El Plan Marshall1 (denominado oficialmente European Recovery Program [ERP])

fue el plan más importante de Estados Unidos para la reconstrucción de los
países europeos después de la Segunda Guerra Mundial, el cual estaba
destinado a contener un posible avance
del comunismo. La planificación indicativa
francesa se emprendió en 1947;
desempeñó un papel determinante en el
mercado; intentó, principalmente, reducir
las incertidumbres basándose en el
conocimiento global y simultáneo de la
totalidad de las ramas.

1.1.1.3. En la década de 1960

 La planificación en América
Latina. Nació como condición a la
promoción del modelo desarrollo
inspirado en los organismos de
cooperación. Se fue adaptando
según las tendencias dominantes
en la escena institucional internacional:

 Inicio (1960-1970): «Planificación indicativa». Introducción de

la planificación principalmente bajo este modelo —que orienta el
gasto público y el incentivo a la inversión privada— basada en
proyecciones del comportamiento de sectores estratégicos de los
países (energía, infraestructura vial, educación, agricultura).

 Década de 1980, época de crisis-ajuste: «Planificación

estratégica corporativa». Intenta anticiparse al futuro: reconoce
que se trabaja en ambientes de alta incertidumbre; por lo tanto, el
plan debe ser adaptativo. En la administración pública, la principal
preocupación es lograr equilibrios fiscales; hay una disminución

1
Se denominó Plan Marshall por el Secretario de Estado de los Estados Unidos, George Marshall. Fue

5
 sensible del intervencionismo del Estado, la mayoría de la actividad
económica se libra a la racionalidad del mercado.

 Década de 1990, reformas liberales: «Planificación

estratégica en la Administración Pública”. Se impone un
enfoque de la eficiencia en la gestión pública. Se introduce, con
fuerza, esquemas de privatización de los servicios que antes prestaba
el Estado.

 Década del 2000, estabilidad, ajuste a las reformas:

«Planificación situacional-estratégica pública». Combinaciones
Estado-mercado. La intervención del Estado se amplía en relación con
las áreas, pero se concentra en ciertos aspectos de la actividad
económica y social. Alianzas entre los sectores público y privado para
la producción de bienes públicos.

1.1.2. Enfoques o escuelas de planificación

Existen cuatro enfoques o escuelas de planificación:

 Planificación tradicional. Existe distinción entre el sujeto de la

planificación y el objeto de la intervención. Tiene dos grandes
componentes: la formulación del plan y la ejecución del plan.

 Planificación situacional. Se diferencia por la multiplicidad de actores

del proceso como del entorno turbulento el que se toma las decisiones;
trabaja en un contexto incierto y tiene un final abierto. Se puede
establecer cuatro momentos:

 El momento explicativo.
 El momento normativo.
 El momento estratégico.
 El momento táctico-operacional.

 Planificación estratégica. Basada en la definición de la estrategia

que, adecuadamente formulada, ayuda a poner en orden y asignar —con
base en sus atributos y en sus deficiencias internas— los recursos, con el
fin de lograr una situación viable y original así y de anticipar posibles
cambios del entorno.

6
  Planificación prospectiva. Su principal postulado es que el único
espacio sobre el cual los seres humanos pueden tener impacto es en el
futuro, ya que, según sus seguidores, el pasado pertenece a la memoria,
y el presente a la acción y al futuro.

1.1.3. Conceptos de planificación

Según Carlos MATUS:

«Es pensar antes de actuar (...). Pensar de manera sistemática.

Es gobernar, ya que se conduce el curso de los acontecimientos en la dirección deseada. Es

el intento por gobernar el futuro e imponerse a sus circunstancias (…). Es lo contrario de
improvisar».

Según Michel GODET:

«¿Es posible gobernar sin planificar? Es útil planificar sin el propósito de gobernar; es decir,
sin el objeto de conducir.

Es concebir un futuro deseado, los medios para llegar a él».

Según Sánchez ALBAVERA:

«Es una toma de decisiones anticipada que permite definir qué hacer y cómo, antes de que
ocurra la necesidad de actuar, para hacer transparentes las conductas y los actos de gestión
y para rendir cuentas ante los ciudadanos».

Según Miriam SORIANO:

«Es un proceso sistemático y continuo que relaciona el futuro con las decisiones actuales en
el contexto de cambios situacionales, y se expresa en la formulación de planes
interrelacionados».

7
Es importante aclarar que la planificación no nos resuelve el futuro, solo nos
ayuda a reducir la incertidumbre sobre él.

1.2. La planificación estratégica

1.2.1. Conceptos de planificación estratégica

La planificación estratégica surgió como un instrumento de gestión de

las grandes empresas, las cuales crecieron hasta convertirse en
transnacionales; para su expansión requerían análisis situacionales y
proyecciones del desarrollo de los países y mercados, planteando en base a ello
sus programas de expansión. Las técnicas desarrolladas fueron aplicadas
posteriormente a la gestión de las políticas públicas. Estas adaptaciones
son específicas en cada país, región, ámbito regional o local.

La planificación estratégica (PE) es una herramienta de gestión que permite

apoyar la toma de decisiones de las organizaciones en torno al quehacer actual
y al camino que deben recorrer en el futuro para adecuarse a los cambios y a
las demandas que les impone el entorno, y lograr la mayor eficiencia, eficacia,
calidad en los bienes y servicios que se proveen.

A continuación presentamos dos conceptos de la planificación estratégica:

Según Luis LIRA:

«Es un método de intervención para producir un cambio en el curso tendencial de los

eventos. Por ello, cuando se la aplica a la conducción de la sociedad, está influida por las
ideas que orientan tal sociedad y está limitada por las condiciones en que esta sociedad se
desarrolla».

Según Marianela ARMIJO:

«Es un proceso que antecede al control de la gestión, el cual permite hacer el seguimiento
de los objetivos establecidos para el cumplimiento de la visión, misión y objetivos.

A partir de un diagnóstico de la situación actual (a través del análisis de brechas

institucionales), la planificación estratégica establece cuáles son las acciones que serán
tomadas en cuenta para llegar a un “futuro deseado”, el cual puede estar referido al
mediano o largo plazo».

8
 PLANES ESTRATÉGICOS Y PRESUPUESTO: EXPERIENCIA EN ESTADO UNIDOS 2

Un ejemplo muy representativo es la experiencia que se dio en el marco del Government

Performance and Results Act (Ley de Eficacia y Rendimiento del Gobierno), iniciativa que
fue impulsada en 1993, en Estados Unidos. Las agencias ejecutivas debieron desarrollar,
como base para la presentación de su presupuesto, planes estratégicos, planes anuales de
desempeño —que cubran el conjunto de actividades del programa—, y elaborar reportes
anuales del desempeño del programa del año fiscal.

En ese contexto, los elementos básicos de los planes estratégicos eran los siguientes:

 Una declaración comprensiva de la misión de la agencia.

 Objetivos de largo plazo para la agencia en general, y objetivos para las funciones
principales y operaciones.
 Estrategias y recursos necesarios para desarrollar los objetivos y metas.
 Descripción de la relación entre los objetivos de largo plazo y los objetivos de los
planes anuales de desempeño.
 Identificación de los factores claves externos a la agencia más allá del control que
podrían afectar significativamente el desarrollo de los objetivos estratégicos.

La PE, partiendo de un diagnóstico de la actual situación (basado en el análisis

de las brechas institucionales), determina los procedimientos a seguir para
llegar a un «futuro deseado», el cual puede situarse en un mediano o largo
plazo.

La planificación estratégica tiene como principales características:

 Cubre aspectos de carácter macro en el mediano y largo plazo.

 Es un proceso continuo, que se retroalimenta de cómo estén
funcionando las estrategias.
 Se orienta a las grandes decisiones, estableciendo objetivos
estratégicos a lograr en el horizonte de planeamiento.
 Toma en cuenta los aspectos del ambiente externo, y la forma en
que estos influyen en el ambiente interno.

2
Government Accountability Office (GAO), march, 2004, http://www.gao.gov.

9
1.2.2. Planificación estratégica en las instituciones públicas y en el
Perú

La planificación estratégica en las instituciones públicas consiste en el ejercicio

de formulación y establecimiento de objetivos de carácter prioritario,
cuya característica principal es el
establecimiento de cursos de
acción (acciones estratégicas) para
alcanzar dichos objetivos. Desde esta
perspectiva, el planeamiento estratégico
es una herramienta clave para la
toma de decisiones en las
instituciones públicas.

Se concibe como una herramienta

imprescindible para la identificación
de prioridades y asignación de
recursos en un contexto de cambios y
altas exigencias por avanzar hacia una
gestión comprometida con los
resultados.

De acuerdo con el Decreto Legislativo

n.° 1088, art. 1.°, en el Perú, la
planificación estratégica en las
instituciones públicas es el
instrumento técnico de gobierno y gestión para el desarrollo armónico y
sostenido del país y para el fortalecimiento de la gobernabilidad democrática en
el marco del Estado constitucional de derecho.

En el Perú, la planificación estratégica se encuentra normada por el Decreto

Legislativo n.° 1088, que crea:

 El Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico (SINAPLAN).

 El Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN).
 El Foro del Acuerdo Nacional (AN).

Actualmente, el CEPLAN ya ha formulado el Plan Estratégico de Desarrollo

Nacional denominado Plan Bicentenario: El Perú hacia el 2021, el cual fue
aprobado mediante el Decreto Supremo n.° 054-2011-PCM.

10
La planificación estratégica se orienta a los resultados de las instituciones ya
que permite:

 La identificación de objetivos, indicadores y metas que permitan

evaluar los resultados.
 Identificación de los responsables concretos de las metas.
 Establecimiento de sistemas de control de gestión internos y de
los procesos de retroalimentación.
 Vinculación del plan al presupuesto para el cumplimiento de los
objetivos.
 Determinación de incentivos, flexibilidad y autonomía en la
gestión de acuerdo con los compromisos de desempeño.
 Cubre aspectos de
carácter macro en el
mediano y largo plazo.
 Es un proceso
continuo, que se
retroalimenta de cómo
estén funcionando las
estrategias.
 Se orienta a las
grandes decisiones,
estableciendo objetivos
estratégicos a lograr en
el horizonte de
planeamiento.
 Toma en cuenta los
aspectos del ambiente externo, y la forma en que estos influyen en
el ambiente interno.

La planificación estratégica en las entidades públicas constituye una

herramienta que no debe ser prescindible, permite identificar prioridades
y asignar recursos en situaciones de cambios y altas exigencias para lograr una
gestión eficiente, comprometida con los resultados.

1.2.3. Ventajas, componentes y requisitos de la planificación

estratégica en el sector público

La aplicación de la planificación estratégica en el sector público genera como

principales ventajas:

11
  Define a los responsables de los objetivos, políticas, programas y
proyectos, en la provisión de bienes y servicios.
 Es la base de los planes operativos y la programación
presupuestaria.
 Define los resultados esperados en la gestión.
 Vincula las líneas de acción y metas de corto plazo con los objetivos
estratégicos.
 Precede al control de la gestión: línea de base, avance de
indicadores, metas y objetivos.

La revisión de metodologías de planificación estratégica en el ámbito público ha

permitido sistematizar algunos componentes básicos a establecer en este
proceso:

 La misión institucional.
 La visión.
 Los objetivos estratégicos.
 Las estrategias.
 Los planes de acción (actividades, programas y proyectos).

1.2.3.1. La misión institucional

La misión es una descripción de la razón de ser de la organización, establece su

«quehacer» institucional, los bienes y servicios que entrega, las funciones
principales que la distinguen y la hacen diferente de otras instituciones y
justifican su existencia.

Una correcta definición de la misión debe contener:

 ¿Cuál es el propósito de la organización?

 ¿Qué hace? Descripción de los productos finales (bienes y servicios que
entrega).
 ¿Para quién es ? Identificación de los usuarios o beneficiarios a quienes
van dirigidos los productos finales (bienes y servicios).
 ¿Cuál es el efecto que se espera lograr (resultado final) en la población
objetivo a la que se dirige su accionar, a través de los productos
provistos? El quehacer de la institución que genera el valor público de la
entidad y el plazo en el que se espera proveer.

12
1.2.3.2. La visión

Corresponde al futuro deseado de la organización. Se refiere a cómo quiere ser

reconocida la entidad, representa los valores con los cuales se fundamentará su
accionar público.

Los pasos básicos para la identificación de la visión son:

 ¿Cómo se redacta? Puede ser más amplia que la misión institucional, y

debe contener aspectos que permitan a los usuarios ciudadanos
identificar qué pueden esperar de la entidad en cuanto a valores,
creación de oportunidades, proyección, etc.
 Se debe evitar repetir las funciones y los productos que caracterizan la
definición de la misión. Asimismo, no se deberían señalar aquellos
aspectos relacionados con los proyectos de modernización de corto
plazo.
 En la visión no deben faltar los valores de la entidad y ¿cómo quiere ser
vista o percibida la institución en el futuro?

Es importante la declaración
de la visión para la gestión
institucional, ya que
compromete públicamente
las aspiraciones
institucionales, dando un
efecto de cohesión a la
organización. Además,
permite distinguir y visualizar
el carácter público y cómo la
intervención gubernamental
se justifica desde el punto de
vista de la entrega a la
sociedad. Complementa el efecto comunicacional de la misión, y enmarca el
quehacer institucional en los valores que la sociedad espera de la entidad
pública.

1.2.3.3. Los objetivos estratégicos

Constituyen el siguiente paso a definir, una vez que se ha establecido cuál es la

Misión. La pregunta a responder es:

13
  ¿Dónde queremos ir?
 ¿Qué resultados esperamos lograr?

Los objetivos estratégicos son los logros que la entidad pública, ministerio u
órgano espera concretar en un plazo determinado (mayor de un año) para el
cumplimiento de su misión de
forma eficiente y eficaz.

Describen un nivel específico de

compromiso dentro de un
determinado propósito o misión.
De esta manera, los objetivos
estratégicos ayudan a medir si el
propósito general se está
cumpliendo o no3.

Los objetivos estratégicos tienen

las siguientes características:

 Se vinculan directamente
con la misión.
 Están orientados a definir
los resultados esperados
para concretar la misión
en un período
determinado.
 Expresan las variables
relevantes o críticas del desempeño esperado, y estas son la base para la
definición de indicadores de resultado final o impacto.
 Constituyen el instrumento principal para establecer los cursos de acción
preferentes en un plazo determinado (en general a mediano plazo),
sobre los cuales se establece los grandes puntos de los recursos
necesarios.

Pasos para la formulación de los objetivos:

 Después de establecer las «definiciones estratégicas básicas» como

misión y visión, que tienen un carácter más permanente desde el punto
de vista de la gestión, la definición (o validación de objetivos estratégicos

3
De acuerdo con la metodología del presupuesto por resultados que define la General Accounting Office
(EE. UU.).

14
 previos) de los objetivos estratégicos da comienzo al proceso de
planificación estratégica.

 Cuando una entidad se propone establecer sus objetivos estratégicos,

debe partir necesariamente de un diagnóstico institucional que permita
identificar las brechas —desde el punto de vista organizacional— que le
dificultan obtener el mejoramiento esperado de la gestión y los
resultados que se quiere alcanzar.

1.2.3.4. Las estrategias

Es importante preguntarnos ¿cómo puedo alcanzar los objetivos o cómo puedo

llegar a los resultados esperados? La respuesta sería: a través de las
estrategias.

Las estrategias son las directrices

que ayudan a elegir las acciones
adecuadas para alcanzar las metas
de la organización. Permiten la
definición de las metas, los
programas, los planes de acción y
la base para las prioridades en la
asignación de recursos.

Las estrategias proporcionan una

base para la toma de decisiones
respecto a los cursos de acción
propuestos.

No es posible desarrollar las

estrategias (cómo lograré lo que
me he propuesto como objetivo)
sin conocer el nivel de desempeño
esperado (las metas) y la forma en
que voy a medirlas (los
indicadores).

Una vez que los indicadores han sido definidos a grandes rasgos, para hacer el
seguimiento y el monitoreo de los factores críticos de éxito o aspectos
relevantes de la misión y objetivos estratégicos es necesario establecer cuáles
serán los cursos de acción que permitirán alcanzar los resultados esperados.

15
Los planes de acción —o el conjunto de tareas que la organización establecerá
para alcanzar los resultados— tiene que facilitar el cierre de las brechas que
existan entre la situación actual y la situación deseada.

Una estrategia o «curso de acción» es

una decisión que tiene que ser tomada
con máxima precaución y con el
acuerdo del equipo directivo.

Se debe tener en cuenta que en la

mayor parte de las entidades
gubernamentales muchas de estas
alternativas de cursos de acción son
empleadas para lograr los objetivos
que son difíciles de lograr, dadas sus
restricciones legales, o por la
naturaleza misma del bien público que
exige su provisión continua
independiente de la racionalidad
económica. De esta manera, el
beneficio social es determinante a la
hora de establecer la rentabilidad del
producto y la existencia de la
institución.

Una vez que tengamos determinadas las estrategias preliminares que

seguiremos, es importante definir en base a las metas que hayamos establecido
para los indicadores estratégicos, cuán lejos o cerca está nuestra organización
de alcanzar los objetivos con los recursos previstos, con las capacidades de
recursos humanos, con la tecnología que podemos disponer, etc.

Para determinar cuán lejos o cerca estamos de alcanzar nuestros objetivos a

través de estas estrategias, debemos volver al análisis que realizamos de
nuestras debilidades, oportunidades, fortalezas y amenazas.

1.2.3.5. Los planes de acción (actividades, programas y proyectos)

Los planes de acción son el conjunto de actividades, programas y proyectos

que hayamos definido una vez que esclarezcamos cuáles serán las estrategias
que permitirán «cerrar las brechas» entre lo que deseamos alcanzar y las
dificultades que enfrenta la organización actual y el entorno.

16
Estos planes son de carácter operativo y son desarrollados en cada una de las
unidades o áreas de la institución que tienen a cargo la generación de un
producto final; los planes establecen los respectivos requerimientos de recursos
humanos y financieros que permiten posteriormente la formulación del
presupuesto.

El desarrollo de los planes operativos en el ámbito de las instituciones públicas

está claramente determinado por metodologías y procesos que obedecen a
reglamentaciones propias de las oficinas de planeación y/o presupuesto.

SÍNTESIS DE LOS COMPONENTES Y FASES DE LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA

Misión
Descripción concisa y clara
de la razón de ser de la Amenazas y
entidad, propósito. oportunidades

¿Quiénes somos?
¿Qué hacemos y para
quiénes? Fortalezas y
¿Dónde estamos? debilidades

Visión
Valores de la organización,
cómo espera ser reconocida, Análisis del
futuro deseado. entorno y del
medio interno

Objetivos estratégicos
¿Dónde queremos ir, Resultados que espera
qué resultados lograr la entidad para
queremos lograr? cumplir con su misión:
claros, realistas, desafiantes
y congruentes.
Estrategias
Plan de acción para
¿Cómo llegaremos? implementar los objetivos
estratégicos y determinar el
presupuesto.

Indicadores de
¿Cómo mediremos el desempeño
desempeño logrado? Para medir logros, evaluar y
tomar acciones correctivas.

Las mejores prácticas de la planificación estratégica en el sector público inciden

en la necesidad de que la técnica utilizada tome en cuenta a ciertos
requisitos, entre los cuales mencionamos:

17
• Participación de los responsables
de los programas, áreas o
divisiones que tienen a cargo la
producción de los bienes y
servicios, ya que la PE permite
identificar las mejores opciones
respecto al modo en que serán
asignados los recursos y las
consecuencias respecto a la
entrega de los bienes, servicios y
resultados. Por lo expuesto, es
fundamental que los directivos de
los programas se involucren y
que coordinen con las áreas de
planificación y presupuesto de las
entidades.

• El proceso de PE debe ser la base para la articulación de los objetivos

institucionales con los objetivos sectoriales y nacionales; debe, además,
facilitar la definición de los planes operativos y la programación
presupuestaria que permita avanzar hacia un presupuesto orientado a
resultados, por lo que se debe establecer las siguientes preguntas
básicas:

 ¿Qué productos se genera?

 ¿Para quién se genera tales productos?, ¿en qué condiciones, y
qué resultados están
comprometidos?

• La definición de los resultados

deseados de la gestión anual y
plurianual debe ser facilitada por la
PE. En este sentido el énfasis debe
radicar en el qué se espera lograr
en un plazo específico para que
los productos sean provistos de
forma eficiente, eficaz, y que
sea de calidad.

• La Planificación Estratégica debe

facilitar la identificación de los

18
 objetivos estratégicos; para ello, debe considerar los elementos del
entorno institucional:

 Compromisos derivados de los planes nacionales y sectoriales

de desarrollo.
 Restricciones y fortalezas internas.

• Las metas y las líneas de acción de corto plazo deben estar alineadas
con las definiciones estratégicas. Tal alineación debe permitir la
identificación de los requerimientos financieros y operativos para
materializar el presupuesto.

• El proceso debe ajustarse con el calendario presupuestario (meses antes

de la presentación del proyecto presupuestario). Si bien la PE permite la
revisión de la misión, objetivos
estratégicos, dicho proceso debe
estar orientado a servir de apoyo
al proceso de asignación
presupuestaria; así que la
metodología que se utilice debe
considerar el ciclo anual o
plurianual del marco del proceso
presupuestario.

• En el marco del proceso

presupuestario anual, un proceso
básico de planificación estratégica
puede ser abordado de forma
oportuna, para lo cual se debe considerar los siguientes aspectos:

 Revisión del desempeño de los productos finales (estratégicos) del

año t-1 (año anterior) en base al monitoreo de los indicadores de
desempeño.

 Revisión del desempeño actual y el comprometido para el año

siguiente.

 Breve análisis del entorno, especialmente de los aspectos

presupuestarios, financieros u otros establecidos por la
institucionalidad gubernamental. Asimismo, en este análisis de
entorno se puede identificar aspectos relacionados con:

19
 o Instituciones similares.
o Situación del mercado en casos específicos, que afecten los
costos, las tarifas de la entidad o hechos extraordinarios que
impliquen la definición de objetivos y estrategias.

 Breve análisis del ambiente interno, el cual permita analizar los

procesos en términos de ajuste a los requerimientos de eficiencia,
calidad, etc. Por ejemplo, si se cuenta —o no— con los recursos
humanos suficientes para abordar la ampliación de cobertura
geográfica necesaria, etc.

• Es necesario que la planificación estratégica sea la fase previa del control

de la gestión para saber si se ha cumplido con los objetivos propuestos
para lo cual se deben utilizar indicadores que permita medir el
cumplimiento o avance de los objetivos.

En el diagrama siguiente4 podemos observamos el tipo de indicadores

que son apropiados con cada uno de estos niveles de planificación:

 Estratégica.
 Operativa.
 Control de las actividades.

ACTIVIDADES DE PLANFICACIÓN Y TIPOS DE INDICADORES

Niveles Actividad de Tipos de

organizacionales planificación y control indicadores

Indicadores estratégicos:
Alta resultado final o impacto.
Planificación
definición Resultado intermedio.

Indicadores por centro de

responsabilidad. Resultados
Nivel directivo Control de gestión
intermedios, eficiencia,
eficacia, economía y calidad.

Indicadores de gestión,
Nivel operativo Control de actividades programación. Insumos,
productos e intermedios.

4
Adaptado de Robert Anthony (1998).

20
1.2.4. La planificación estratégica y la gestión orientada a los
resultados

Existe una alta relación entre la planificación estratégica y la gestión

orientada a los resultados ya
que cuando una institución aborda
un proceso de planeamiento
estratégico, en términos
generales, facilita el análisis de los
aspectos claves que inciden en su
gestión y, por tanto, en sus
resultados.

En el ámbito público, la
planificación estratégica
permite la identificación de
elementos claves para avanzar
hacia una gestión por
resultados en la medida en que
facilita la identificación de
objetivos, considerando aspectos del entorno, exigencias de los usuarios,
respecto a los procesos internos y las capacidades de la organización. Este
balance entre los aspectos externos a la organización es, en general, abordado
a partir de un proceso de análisis de amenazas y oportunidades y los factores
internos a través de un análisis de las fortalezas y debilidades.

Las características centrales de la gestión orientada a resultados son:

• Identificación de objetivos, metas e indicadores que permitan evaluar los

resultados, generalmente a través del desarrollo de procesos de
planificación estratégica como herramienta para alinear las prioridades a
los recursos y establecer la base para el control y evaluación de las
metas.
• Identificación de niveles concretos de responsables del logro de las
metas.
• Establecimiento de sistemas de control de gestión internos en los que
quedan definidas las responsabilidades en toda la organización por el
cumplimiento de las metas, así como también los procesos de
retroalimentación para la toma de decisiones.
• Vinculación del presupuesto institucional al cumplimiento de objetivos.

21
 • Determinación de incentivos, flexibilidad y autonomía en la gestión de
acuerdo con compromisos de desempeño.

La gestión orientada a resultados identifica los objetivos, indicadores y metas

que posibiliten la evaluación de los resultados, usualmente a través del
desarrollo de procesos de planificación estratégica como herramienta
para alinear las prioridades a los recursos, y establecer la base para el control y
evaluación de las metas.

En el diagrama siguiente se muestra el vínculo

entre la planificación estratégica y el
control de gestión. Se observa que el proceso
de establecimiento de objetivos es la base para
la identificación de las metas y la programación
de actividades que serán monitoreadas en el
ciclo de programación-formulación-ejecución
presupuestaria y evaluación de la gestión.

22
La planificación estratégica, es importante precisar, que centra su atención
en los aspectos del ambiente externo de la institución, es decir en los usuarios
finales a quienes se entrega los productos principales o estratégicos, y los
resultados finales o los impactos de la intervención institucional.

1.3. Reflexión Final

La planificación como proceso integral para la toma de decisiones estratégicas

no ha perdido vigencia, porque no puede perder vigencia la lógica de pensar
antes de actuar. Las matrices institucionales son lo cambiante, que hacen que
los paradigmas y prácticas de planificación deban adaptarse a los nuevos
contextos.

ILPES/CEPAL

23
2. Indicadores de desempeño

2.1. Introducción a la evaluación del desempeño

Una de las principales preocupaciones de los tomadores de decisiones de las

instituciones públicas es la evaluación del desempeño institucional. Existe la
exigencia por optimizar los niveles de eficiencia y eficacia en el uso de los
recursos públicos, así como por generar y fortalecer los mecanismos de
rendición de cuentas hacia los ciudadanos y los grupos de interés que rodean a
la acción pública. Estos son dos de los fundamentos básicos que han tenido los
gobiernos para impulsar el desarrollo de indicadores de desempeño en las
instituciones públicas.

2.1.1. Importancia de la evaluación del desempeño

En el ámbito público5, la evaluación cobra importancia mayor, ya que mientras

en el sector privado se requiere construir medidas explícitas para la
identificación de los beneficios o pérdidas de su gestión, las instituciones

5
Las instituciones públicas se refieren a la administración central del gobierno, al nivel local y regional.

24
públicas enfrentan un conjunto de dificultades para precisar e identificar
claramente los usuarios y los parámetros con los cuales se juzgará el buen o
mal desempeño.

El análisis del desempeño de las instituciones públicas se debe orientar

mediante el análisis de lo siguiente:

 Los resultados finales o impacto de la acción de la entidad en el

cumplimiento de su misión.
 Cómo estos resultados fueron logrados en términos de
eficiencia: uso de recursos para la generación de los productos.
 Cómo estos resultados fueron logrados en términos de eficacia:
capacidad de cumplir con la producción comprometida y de logro de
objetivos.
 Cómo estos resultados fueron logrados en términos de calidad:
capacidad de lograr la producción de los bienes y servicios de acuerdo
con los atributos esperados por los usuarios.
 Cómo estos resultados fueron logrados en términos de
economía: cómo se organizaron los recursos económicos y
presupuestarios para el logro de los resultados.

En este sentido, la posibilidad de pronunciarse sobre los resultados (lo que se

logró), asume la
existencia de objetivos
(lo que se esperaba lograr),
los cuales deben ser
establecidos en términos
de metas concretas
posibles y susceptibles
de ser medidas a través
de indicadores.

Una de las definiciones más

operativas de
planificación
estratégica, desde el
punto de vista de su
vinculación con los
indicadores de
desempeño es la siguiente:

25
 «Planificación estratégica es el proceso que se sigue para determinar las metas de una
organización y las estrategias que permitirán alcanzarlas; desde esa perspectiva, la
planificación estratégica fija los límites dentro de los cuales tiene lugar el control y evaluación
de gestión.» (Anthony, 1998)

LA MEDICIÓN DEL DESEMPEÑO: PARTE DE UN LARGO PROCESO DE

PLANIFICACIÓN

Análisis
Misión y
interno y
objetivos
de
contexto
¿Quiénes somos y
qué hacemos?

¿Cómo sabemos que ¿A dónde queremos

hemos llegado? ir?

Medidas de
desempeño ¿Cómo podemos
llegar? Estrategias

Adaptado de Oregon Progress Board (2004).

CUADRO 2

FOMENTO DE UNA CULTURA DE EVALUACIÓN

El apoyo a un proceso de evaluación queda demostrado a través de la voluntad de los

políticos, gerentes públicos y agencias centrales (Ministerio de Finanzas) por hacer un uso
efectivo de las recomendaciones de política surgidas en él.

La demanda por evaluación necesita ser generada, especificada y articulada por actores
internos y externos. Una evaluación sin un «propietario» o stakeholder es poco probable
que tenga algún efecto.

Las barreras institucionales a la evaluación, como la resistencia interna, pueden ser

reducidas a través de la participación y consulta abierta, creando la confianza entre las
partes.

El gobierno puede reforzar una cultura de evaluación que aliente la innovación y la

adaptación a los cambios del entorno. El mensaje básico debe ser que la institución, para
mantenerse vigente, necesita aprender continuamente y retroalimentarse de sus resultados.

La capacitación y el diálogo profesionalizados, evaluadores competentes, encargados bien

informados y usuarios instruidos y motivados son elementos que contribuyen a una cultura de
evaluación. (OCDE/PUMA [1998], Best Practices Guidelines for Evaluation. Policy Brief n.º 5.
Paris)

26
Conceptualmente, la evaluación se inserta en el marco teórico del análisis de
las políticas públicas, en la medida en que esta persigue producir información
que tenga alguna relevancia con la toma de decisiones político-administrativas,
información útil que permita resolver problemas concretos. (BALLART, 1992)

La OCDE, en 1998, señaló:

«La evaluación de la gestión es la medición sistemática y continua en el tiempo de

los resultados obtenidos por las instituciones públicas y la comparación de dichos
resultados con aquellos deseados o planeados, con miras a mejorar los estándares de
desempeño de la institución».

WEISS, en 1998, señaló:

«La evaluación es la medición sistemática de la operación o impacto de un programa

o política pública, comparada con estándares implícitos o explícitos en orden a
contribuir a su mejoramiento».

En la mayor parte de los países, las iniciativas orientadas al desarrollo de

sistemas de indicadores de desempeño en las entidades públicas han estado
insertadas en un esfuerzo mayor por mejorar el proceso presupuestario. La
posibilidad de contar con medidas que den cuenta del uso de los recursos y de
los resultados logrados se constituye en un insumo para el proceso
presupuestario en su etapa de formulación, ejecución y evaluación.

Parte importante del éxito o fracaso de la aplicación de los indicadores, y su

uso, tiene que ver, por un lado, con el diseño de la institucionalidad para la
evaluación, y, por otro, con el desarrollo de los estímulos e incentivos
necesarios para que las instituciones construyan e implementen indicadores de
desempeño que cumplan con los requisitos de pertinencia, relevancia e
independencia.

El uso de los indicadores de desempeño está relacionado directamente con la

evaluación de los resultados en varios ámbitos de acción de las intervenciones
públicas.

27
2.2. Conceptos de indicadores de desempeño

 Según la Real Academia Española

La palabra indicador significa „Que indica o sirve para indicar‟. Proviene del latín
indicare, significa „Mostrar o significar algo, con indicios y señales‟.

Por su parte desempeño se refiere a „actuar, trabajar, dedicarse a una

actividad‟.

 Definición genérica de indicador de desempeño

Una definición general de indicador de desempeño, sin especificar

aún los ámbitos o niveles de su uso, es la siguiente:

«Los indicadores de desempeño son medidas que describen cuán bien se está
desarrollando los objetivos de un programa, un proyecto o la gestión de una
institución».

 Definición de indicador de desempeño en el ámbito del Sector

Público

El concepto anglosajón de Government performance o monitorear

el desempeño del Gobierno se refiere a «la productividad, calidad,
oportunidad, responsabilidad y eficacia» de los servicios y programas
públicos»6.

Por lo que un indicador de desempeño puede ser definido de manera

más completa:

«Una herramienta que entrega información cuantitativa respecto al logro o

resultado en la provisión de los productos (bienes y/o servicios) de la institución;
puede cubrir aspectos cuantitativos o cualitativos de este logro. Es una expresión
que establece una relación entre dos o más variables, la cual, comparada con
periodos anteriores, productos similares o una meta o compromiso, permite
evaluar el desempeño».

».

6
WHOLEY y NEWCOMER (1989). (Traducción propia.)

28
 Un indicador determina lo que será medido en el transcurso de varias
escalas o dimensiones, sin especificar un nivel particular de desarrollo.

El indicador mide, en parte, un problema existente; mientras que los

niveles esperados de desempeño o metas a lograr son otra parte o los
indicadores para salir del problema.

 Según la Asociación Española de Contabilidad y Administración

de Empresas (AECA), 2002

Otra aproximación interesante al concepto de indicador es la que permite

desagregar las funciones que cumple el mismo:

«Un indicador es una unidad de medida que permite el seguimiento y evaluación

periódica de las variables clave de una organización, mediante su comparación en el
tiempo con los correspondientes referentes externos o internos».

 Según WEISS

Un complemento interesante es el que aporta (WEISS, 1998) al

diferenciar el concepto de medición de variable respecto al concepto
indicador.

Un indicador es una medición ordinal que tiene siempre una dirección o

rumbo esperado. Por ejemplo, número de desempleados es una
medición a la cual no podríamos catalogar como buena o mala por sí
sola; así que un indicador de esta medición podría ser tasa de
desempleo, que se calcula como el número de desempleados/población
económicamente activa. Se espera que este
indicador tenga una evolución hacia la baja.
Asimismo, ocurre con la medición de crecimiento
económico, respecto a la tasa de crecimiento,
a la que siempre esperamos que tenga una
evolución positiva.

WEISS explicita el desempeño esperado de la

manera siguiente:

«En evaluación usualmente sabemos de forma adelantada hacia dónde queremos

que nuestro indicador se dirija. En efecto, si nosotros no sabemos, ni nos interesa
de qué manera esperamos que el indicador se mueva, entonces es un indicador
pobre».

29
2.3. Razones para el uso de los indicadores y sus beneficios

En las instituciones públicas se genera la necesidad de la utilización de

indicadores debido a las dificultades que se presentan para la medición del
desempeño debido a las múltiples funciones, características y contextos en los
que se desarrollan las instituciones.

Entre las dificultades más relevantes que justifican su utilización se

encuentran:

• Ambigüedad de los objetivos que tienen que cumplir los organismos

públicos.
• Escasa precisión de los
productos relevantes o estratégicos
(aquellos que son los necesarios
para cumplir con la misión
institucional); ocurre, en ocasiones,
que varias instituciones producen
los mismos bienes, o se produce
bienes y servicios no relacionados
con el quehacer relevante de la
institución.
• No existe claridad respecto a
quiénes deben responder por los
resultados.
• No se establece
consecuencias del buen o mal
desempeño, de forma que la
evaluación muchas veces es un
ejercicio de poca utilidad.

La utilización de los indicadores de desempeño genera beneficios para

las instituciones públicas, entre las que destacan:

 Apoya el proceso de planificación (definición de objetivos y metas) y

de formulación de políticas de mediano y largo plazo.
 Posibilita la detección de procesos o áreas de la institución en las
cuales existen problemas de gestión tales como:

o Uso ineficiente de los recursos.

o Demoras excesivas en la entrega de los productos.

30
 o Asignación del personal a las diferentes tareas, etc.

 Posibilita, a partir del análisis de la información entre el desempeño

efectuado y el programado, realizar ajustes en los procesos internos y
readecuar cursos de acción, eliminando inconsistencias entre el
quehacer de la institución y sus objetivos prioritarios: supresión de
tareas innecesarias o repetitivas, trámites excesivos; definición de los
antecedentes para reformulaciones organizacionales.
 Incluso cuando no es posible establecer una relación automática
entre los resultados obtenidos y la asignación del presupuesto, el
hecho de contar con indicadores de desempeño sienta las bases para
una asignación más fundamentada de los recursos públicos.
 Determina mayores niveles de transparencia respecto al uso de los
recursos públicos, y establece las bases para un mayor compromiso
con los resultados por parte de los directivos y los niveles medios de
la dirección.
 Apoya la introducción de sistemas de reconocimientos al buen
desempeño, tanto institucionales como grupales e individuales.

2.4. Tipos de indicadores de desempeño

Teniendo en cuenta el objetivo de los indicadores de desempeño en el ámbito

público, abordaremos la siguiente clasificación de los indicadores que miden el
desempeño en diferentes dimensiones y ámbitos de control:

 Indicadores que entreguen información de los resultados desde el punto

de vista de la actuación pública en la generación de los productos o
ámbitos de control.
 Indicadores desde el punto de vista del desempeño de dichas
actuaciones de acuerdo con sus dimensiones.

2.4.1. Indicadores que entregan información de los resultados desde

el punto de vista de la actuación pública en la generación de los
productos o ámbitos de control

Esta clasificación se refiere a los instrumentos de medición de las principales

variables asociadas con el cumplimiento de los objetivos: cantidad de insumos
utilizados, ¿cuántos productos y servicios fueron entregaron? y ¿cuáles son los
efectos finales logrados? Los indicadores de desempeño utilizados son:

31
  Insumos (inputs).
 Procesos o actividades.
 Productos (outputs).
 Resultados finales (outcomes).

2.4.1.1. Indicadores de insumos (inputs)

Cuantifica los recursos físicos, humanos y/o financieros utilizados en la

producción de los bienes y servicios. Estos indicadores generalmente están
dimensionados en términos de gastos asignados, número de profesionales,
cantidad de horas de trabajo utilizadas o disponibles para desarrollar un
trabajo, días de trabajo consumidos, etc. Estos indicadores son muy útiles para
dar cuenta de los recursos necesarios para el logro final de un producto o
servicio, pero por sí solos no dan cuenta de si se cumple —o no— el objetivo
final.

2.4.1.2. Indicadores de procesos

Se refieren a aquellos indicadores que miden el desempeño de las actividades

vinculadas con la ejecución o forma en que el trabajo es realizado para producir
los bienes y servicios, tales como procedimientos de compra (días de demora
del proceso de compra) o procesos tecnológicos (número de horas de los
sistemas sin línea atribuibles al equipo de soporte). Estos indicadores son útiles
para la evaluación del desempeño en ámbitos en los que los productos o
resultados son más complejos de medir, como por ejemplo actividades de
investigación, culturales, etc.

2.4.1.3. Indicadores de productos

Muestra los bienes y servicios de manera cuantitativa, producidos y provistos

por un organismo público o una acción gubernamental. Es el resultado de una
combinación específica de insumos, por lo cual dichos productos están
directamente relacionados con ellos. Por sí solo un indicador de producto, (por
ejemplo, número de vacunaciones realizadas, número de viviendas construidas,
número de inspecciones, etc.) no da cuenta del logro de los objetivos o de los
recursos invertidos en la generación de dichos productos.

32
2.4.1.4. Indicadores de resultado final o impacto

Miden los resultados a nivel del fin último esperado con la entrega de los bienes
y servicios. La información que entrega se refiere, por ejemplo, al mejoramiento
en las condiciones de la población objetivo, y que son exclusivamente
atribuibles a dichos bienes.

Tradicionalmente, los indicadores de insumos (inputs) y productos (outputs)

son los más comúnmente usados en las entidades gubernamentales. Parte
de las razones tienen que ver con que tales indicadores no son tan complejos
de construir como los indicadores de resultado final o impacto, y en algunos
casos de eficiencia (cuando no se cuenta con sistemas de costo por centro de
responsabilidad).

En el cuadro siguiente se muestra de manera desarrollada las medidas por

ámbito de desempeño, así como las preguntas abordadas para su medición:

MEDIDAS POR ÁMBITO DE DESEMPEÑO Y PREGUNTAS ABORDADAS

¿Cómo están cambiando las

Impacto (output) condiciones que estamos
interviniendo?

¿Cuántas unidades de
Producto (output) productos y servicios
estamos generando?

¿Con qué rapidez lo estamos

Proceso haciendo?
¿Cuánto nos cuesta?

¿Cuántos recursos
Inputs invertimos?
¿Cuánto personal trabajó en
el proceso?

33
2.4.2. Indicadores desde el punto de vista del desempeño de dichas
actuaciones de acuerdo con sus dimensiones

Esta clasificación se refiere al juicio que se realiza una vez finalizada la

intervención; las preguntas que se intenta responder son:

 ¿En qué medida se cumple los objetivos?

 ¿Cuál es el nivel de satisfacción de la calidad percibida por los usuarios?
 ¿Cuán oportunamente llegó el servicio?

Lo que se busca evaluar con las dimensiones de eficiencia, eficacia, economía y

calidad es cuán aceptable ha
sido —y es— el desempeño del
organismo público, cuyo
resultado sirve para mejorar
cursos de acción y mejorar la
gestión, informar a los diferentes
grupos de interés y tener una
base sobre la cual asignar el
presupuesto.

Los indicadores de desempeño

medibles se orientan a las
siguientes dimensiones:

 Eficiencia.
 Eficacia.
 Calidad.
 Economía.

2.4.2.1. La Eficiencia

Describe la relación entre dos magnitudes físicas: la producción física de un

bien o servicio y los insumos que fueron utilizados para alcanzar ese nivel de
producto. La eficiencia puede ser conceptualizada como:

«Producir la mayor cantidad de servicios o prestaciones posibles dado el nivel de recursos de

los que se dispone».

34
O bien:

«Alcanzar un nivel determinado de servicios, utilizando la menor cantidad posible de

recursos».

Un indicador clásico de eficiencia es el costo unitario de producción o costo

promedio, el cual relaciona la productividad física y el costo de los factores e
insumos utilizados en la generación de un bien o servicio. En el ámbito de las
instituciones públicas existen muchas aproximaciones a este concepto. En
general, se puede obtener mediciones de productividad física, relacionando
nivel de actividad, expresado, por ejemplo, como número de subsidios
entregados, cantidad de usuarios atendidos, inspecciones realizadas, etc., y
nivel de recursos utilizados (gasto en bienes y servicios, dotación de personal,
horas extraordinarias, etc.).

Una vez que se haya determinado el valor del indicador de eficiencia, es

necesario aplicar un análisis respecto a los resultados logrados

2.4.2.2. La eficacia

Se refiere al grado de cumplimiento de los objetivos planteados: ¿en qué

medida la institución, como un todo, o un área específica de esta está
cumpliendo con sus objetivos
estratégicos?, sin considerar
necesariamente los recursos asignados
para ello.

La eficacia es un concepto que da

cuenta solo del grado de cumplimiento
de las metas establecidas. Las medidas
clásicas de eficacia corresponden a las
áreas que cubren las metas u objetivos
de una institución: cobertura,
focalización, capacidad para cubrir
la demanda, resultado final.

 Cobertura. La cobertura es la expresión numérica del grado en que las

actividades que realiza —o los servicios que ofrece— una institución
pública son capaces de cubrir o satisfacer la demanda total que por ellos

35
 existe. El porcentaje de cobertura de los servicios, actividades o
prestaciones es siempre una comparación de la situación actual respecto
al máximo potencial que se puede entregar.

Dependiendo de los objetivos y metas particulares que se plantee una

institución, su cobertura puede tener una expresión en términos
geográficos, en términos de un universo o de una demanda potencial a
cubrir.

 Focalización. Este concepto se relaciona con el nivel de precisión con

el que las prestaciones y servicios están llegando a la población objetivo
previamente establecido.

Un primer paso en la construcción de este tipo de indicadores consiste

en verificar si los usuarios reales a
los que hoy estamos llegando
coinciden con nuestra población
objetivo, las llamadas filtraciones
en la demanda. Estas filtraciones
pueden deberse a la fuga de
beneficios del programa a los
usuarios no elegibles (error de
inclusión) o bien a la cantidad de
usuarios elegibles que no acceden
a los beneficios del programa
(error de exclusión). Una segunda
manera de construir indicadores de
focalización es el análisis de
cobertura, en el que se mide qué
porcentaje de esa población objetivo está recibiendo los bienes o
servicios públicos.

 Capacidad para cubrir la demanda actual. Este tipo de medidas de

eficacia evidencia relación con la capacidad que tiene una institución
pública para absorber de manera adecuada los niveles de demanda que
tienen sus servicios. Este tipo de mediciones es más restringido que los
de cobertura y focalización, debido a que independientemente de cuál
sea nuestra «demanda potencial», solo nos revelan qué parte de la
demanda real que enfrentamos somos capaces de satisfacer en las
condiciones de tiempo y calidad apropiadas.

36
  Resultado final. El resultado final es otra de las dimensiones del
indicador de eficacia; al igual que en la evaluación de programas
públicos, lo que se busca es medir la contribución del conjunto de la
intervención de la entidad pública (no así de un «programa específico»).
Como resultado final se entenderá el efecto «final» o impacto que las
acciones de una entidad tienen sobre la realidad que se está
interviniendo.

La eficacia puede ser considerada desde el punto de vista tradicional

(comparación de los resultados obtenidos con los esperados); también
como una comparación entre los resultados obtenidos y un óptimo
factible, de forma tal que este concepto coincida con la propia evaluación
de programas.

2.4.2.3. La calidad del servicio

Se refiere a la capacidad de la institución para responder en forma rápida y

directa a las necesidades de sus usuarios.
Son extensiones de la calidad factores
tales como: oportunidad, accesibilidad,
precisión y continuidad en la entrega de
los servicios, comodidad y cortesía en la
atención.

La calidad de servicio se puede optimizar

vía la mejora de los atributos o
características de los servicios que se
entrega a los usuarios.

Entre los medios disponibles para

sistematizar la medición y evaluación de
estos conceptos se cuentan la realización
de sondeos de opinión y encuestas
periódicas a los usuarios, la implementación de libros de reclamos o de buzones
para recoger sugerencias o quejas.

2.4.2.4. La economía

Se puede definir como la capacidad de una institución para generar y movilizar

adecuadamente los recursos financieros en pos del cumplimiento de sus
objetivos. Todo organismo que administre fondos, especialmente cuando estos

37
son públicos, es responsable del manejo eficiente de sus recursos de caja, de
ejecución de su presupuesto y de la administración adecuada de su patrimonio.

Indicadores típicos de economía son:

 La capacidad de autofinanciamiento (cuando la institución tiene

atribuciones legales para generar ingresos propios).
 La ejecución de su presupuesto de acuerdo con lo programado.
 Su capacidad para recuperar préstamos y otros pasivos.

Otro tipo importante de indicadores de economía son aquellos que relacionan el

nivel de recursos financieros utilizados en la provisión de prestaciones y
servicios con los gastos administrativos incurridos por la institución. En algunos
países, por ejemplo, la participación de los gastos administrativos en los gastos
totales del sector público es considerada como una buena aproximación a las
ganancias globales de eficiencia en el conjunto del sector.

De la clasificación anterior de los indicadores de desempeño podemos

afirmar que los primeros indicadores son más funcionales al objetivo de
rendición de cuentas, en tanto que los indicadores de la segunda
clasificación están más orientados al objetivo de mejoramiento de la gestión y
toma de decisiones.

Un ambicioso programa de gestión por resultados debe tender a ambos tipos

de objetivos, por lo que existe una complementariedad entre los dos tipos de
indicadores descritos.

Tipos de indicadores

Indicadores desde el punto de vista de la

actuación pública en la generación de los Indicadores desde el punto de vista de lo que
productos o etapa del proceso productivo: miden:
* Insumos (inputs). * Eficiencia.

* Procesos o actividades. *Eficacia.

* Productos (outputs). * Calidad.

* Resultados finales (outcomes). * Economía.

38
2.5. Integración de los indicadores de desempeño

Un aspecto clave es la interpretación de las interrelaciones dadas entre las

diferentes medidas o indicadores de desempeño. Esto evitará los efectos
perversos que surgen a la
hora de diseñar indicadores,
como por ejemplo:

• Concentrar recursos y
esfuerzos en aquellos
indicadores que se lograron
construir para demostrar su
buen desempeño.
• Disminuir el efecto final
que se espera de la
intervención pública, por no
dimensionar adecuadamente
el conjunto de medidas. Por
ejemplo, el aumento del
número de raciones alimenticias, como cobertura nacional, debe ir
necesariamente aparejada de la mantención del nivel de calorías por
ración, así como al costo unitario a la cual se provee. Los criterios
comúnmente usados para integrar los indicadores son:

 Desarrollar indicadores que cubran la totalidad de las dimensiones de

desempeño: eficiencia, eficacia, economía y calidad.
 En algunos casos se define una cuota mínima de indicadores de
resultados intermedios o finales a ser desarrollados del conjunto de
indicadores, y un porcentaje de indicadores de proceso. La Dirección
de Presupuestos de Chile establece que las instituciones presenten
indicadores de proceso que no superen el 40% del total de
indicadores. En el caso de Estados Unidos, Reino Unido y Canadá se
señala la necesidad de generar indicadores de impacto de tipo «cross
cutting»; es decir, cuyos efectos dependan de la acción transversal
de varias instituciones públicas.
 En la mayor parte de las buenas prácticas internacionales se señala la
necesidad de mostrar la relación entre los indicadores de proceso y
su contribución a los indicadores de resultado intermedio y final.

En los siguientes cuadros se muestra indicadores desde la perspectiva del

proceso productivo y de las dimensiones del desempeño, de manera integrada:

39
 INDICADORES PARA LA FUNCIÓN MUNICIPAL DE SANIDAD

Etapas del Dimensiones del desempeño

proceso
Eficacia Eficiencia Economía Calidad
productivo
Monto de las
horas de trabajo
del
Insumos departamento.
Presupuesto del
departamento.
o
N. de vehículos.
Empleados hora
por tonelada de
desechos
Procesos recolectados.
Monto gastado
por milla de nieve
removida.
Número de
toneladas de
desechos
recolectados.
Productos Millas de caminos
limpiados.
Número de
usuarios
atendidos.
Porcentaje de
calles limpias
(medidas por
encuestas
Resultados
periódicas de
inspección visual
de los
ciudadanos).

Fuente: A brief guide for performance measurement for Government National Center for Public Productivity. Rutgers
University. 1997.

PROGRAMA DE CAPACITACIÓN LABORAL

Etapa del Dimensiones de desempeño

proceso Eficacia Eficiencia Economía Calidad
productivo
Insumo Contratación de
profesores.
Arrendamiento
de salas.
Equipamiento
computacional.
Proceso Supervisiones Instalación de los

40
 realizadas a equipos
los cursos. computacionales
Número total para la
de capacitación en
supervisores. los plazos
acordados.
Producto Número de Costo de cada Gastos en Porcentaje de
talleres de taller. Número capacitación trabajadores que
capacitación de ejecutados en asisten al curso,
realizados. participantes. junio. Gastos evaluados con
Número de de nota superior a 5.
talleres capacitación
programados. programados
Número de en el año.
trabajadores
participantes
activos de los
cursos.
Número de
participantes
inscritos. Tasa
de aprobación
de alumnos
participantes
del programa.
Resultado Intermedio Porcentaje de
trabajadores que
logran nota
mayor a 5 en la
evaluación de la
aplicación de sus
competencias.
Final Aumento de
productividad
de los
trabajadores
en la tarea.
Disminución de
accidentes
laborales por
parte de los
trabajadores
que aprobaron
el curso.

41
3. Construcción de indicadores: diez
pasos básicos
En la construcción de los indicadores de desempeño no existe una metodología
estándar, única; se recomienda, sin embargo, considerar una serie de
procedimientos y requisitos que aseguren la coherencia del conjunto de
indicadores que se construya. La justificación del desarrollo de indicadores de
desempeño en una institución ocurre en la medida en que estos se inserten en
toda la organización y permitan informar sobre los aspectos claves de la gestión
y sus resultados.

El proceso de construcción de indicadores de desempeño, contiene de modo

inherente la implementación de un sistema de control de gestión y de
información para la gestión que permita realizar un seguimiento de las metas
dispuestas. Trabajar previamente sobre las definiciones estratégicas de la
institución es un requisito para la construcción de los indicadores y del sistema
de control de gestión. Lo previo implica abordar un proceso de definición y/o
validación de la misión (sobre todo si es la primera vez que se desarrolla el
sistema de indicadores), de identificación de los productos, los objetivos y las

42
metas, cuyo cumplimiento será medido y evaluado a partir del instrumental
desarrollado con los indicadores.

Abordar tales requerimientos no necesariamente implica redefinir la misión y las

definiciones estratégicas de la institución, implica más bien plantear los ajustes
necesarios para cumplir con la provisión de bienes y servicios a los usuarios, y
así lograr los resultados deseados.

3.1. Pasos sugeridos para la construcción de indicadores

Para avanzar en la construcción integrada de indicadores de desempeño, a

continuación enumeramos los pasos sugeridos, los cuales consideran, además,
las etapas que le dan sentido al proceso (evaluación y comunicación de los
desempeños logrados):

 Establecimiento de
definiciones estratégicas como
referente para la medición.
 Establecimiento de las áreas
de desempeño relevantes a
medir.
 Formulación del indicador y
descripción de la fórmula de
cálculo.
 Validación de los indicadores,
aplicando criterios técnicos.
 Recopilación de datos.
 Establecimiento de las metas o
del valor deseado del
indicador y la periodicidad de
la medición.
 Especificación de la fuente de
los datos.
 Establecimiento de supuestos.
 Evaluación, definición de
referentes comparativos;
establecimiento de juicios.
 Información del desempeño
logrado.

43
En el gráfico se muestra de manera esquemática el orden de los pasos para la
construcción de indicadores:

CICLO BÁSICO DEL PROCESO DE CONSTRUCCIÓN DE INDICADORES DE

DESEMPEÑO

1. Identificación y/o 2. Establecer las medidas

revisión de: de desempeño claves:

Misión: Eficacia.
Productos, Resultados finales,
usuarios/clientes. intermedios.
Objetivos estratégicos. Eficiencia.
Procesos.

3. Comunicar e informar. 5. Asignar las

4. Analizar e interpretar los responsabilidades
resultados.
Establecer los
indicadores en cada
nivel de la organización.
6. Validar los indicadores.

7. Establecer los
referentes
comparativos.
8. Construir las fórmulas.
9. Recolectar los datos y
generar sistemas de
información.

3.1.1. Paso 1. Establecimiento de las definiciones estratégicas como

referente para la medición

Es fundamental haber pasado por un proceso de planificación antes de

comenzar a construir un sistema de indicadores. Según se observa en el
siguiente diagrama, los indicadores posibilitan conocer el grado de
cumplimiento de los objetivos definidos con antelación.

44
Comprobar si las definiciones estratégicas básicas de la organización (misión,
visión, objetivos estratégicos, estrategias, plan de acción) están bien
formuladas constituye la primera validación que es necesario realizar:

PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DE INDICADORES

La medición del desempeño es parte de un largo proceso de planeamiento.

Indicadores de Misión Objetivos

desempeño

¿Cómo sabemos que ¿Quiénes somos, qué ¿A dónde queremos ir?

llegamos? hacemos y para quién?

¿Cómo podemos llegar?

Estrategias

Adaptado
3.1.2.Paso 2. Establecer las áreas Oregon Progress Board
dededesempeño (2004).

3.1.2. Paso 2. Establecimiento de las áreas de desempeño relevantes a

medir: ¿qué se mide?

Las áreas de desempeño a medir (eficacia, eficiencia, economía, calidad)

surgen del análisis de las variables críticas del proceso de producción
(insumos, procesos, productos, resultados), que inciden de manera central en
la generación de los resultados esperados.

En la figura que se muestra a continuación se observa el tipo de indicadores

que es pertinente construir e informar según el nivel de la organización, así
como según el tipo de actividad de planificación y control que se realiza en una
organización.

«Estos tipos de indicadores constituyen una jerarquía aproximada, el control de

las actividades se efectúa de acuerdo con las reglas de decisión acordadas en el

45
control de gestión, y el control de gestión existe para materializar las
estrategias y los objetivos establecidos en la planificación estratégica».
(ANTHONY, 1998)

TIPOLOGÍA DE INDICADORES SEGÚN EL NIVEL ORGANIZACIONAL Y PLANIFICACIÓN

Niveles Actividad de planificación y Tipos de indicadores

organizacionales control

Indicadores de gestión
global de la entidad o
resultado final
Planificación estratégica
Alta dirección
Resultado final o impacto
Resultado intermedio

Indicadores por centro

de responsabilidad
Control de gestión
Nivel directivo
Eficiencia, eficacia,
economía, calidad

Indicadores
operacionales
Nivel operativo
Control de actividades
Insumos, productos,
eficacia

Adaptado de Robert Anthony (1998).

En la mayor parte de los casos revisados en América Latina se desarrolla

medidas integrales que van más allá de los insumos (inputs) y productos
(outputs). Sin embargo, por lo general, lo más frecuentemente corresponde a
los indicadores de eficacia, que relacionan medidas de productos (outputs)
respecto de lo programado y logrado, y, en menor medida, indicadores de
eficiencia insumos/productos (inputs/outputs) o costos /productos.

3.1.2.1. Identificación de las áreas relevantes o factores críticos

En toda la extensión del sistema de control de gestión, en una organización,

están presentes los indicadores de desempeño, estos aportan a los tres niveles
de decisiones de la planificación:

• Estratégica.

46
 • De control de gestión.
• Operativa.

Los indicadores, desde esta perspectiva, son los elementos básicos para la toma
de decisiones directivas y para «conversar» sobre el comportamiento de las
variables claves y estratégicas de la organización.

El tipo de indicador a construir dependerá de las variables (que son los

aspectos relevantes) que se debe monitorear para pronunciarse sobre los
resultados esperados.

En el ejemplo que presentamos

líneas abajo, de un «Instituto
Nacional del Deporte», es posible
identificar los aspectos relevantes a
medir en cada una de las «variables»
presentes en la misión, en los
objetivos estratégicos, en los
productos y actividades.

En el cuadro siguiente se ejemplifica

la identificación de los aspectos
relevantes en cada una de la cadena
de objetivos organizacionales
(misión, objetivos estratégicos y
productos). Por ejemplo:

• En la misión interesa monitorear los resultados pertinentes con la

mejora del estilo de vida. Por tal razón, debemos identificar una variable
que se asocie con el «mejoramiento del estilo de vida» en relación con el
deporte. Los especialistas señalan, en este caso, que un aspecto
relevante asociado es la «variación de la población total que practica
“periódicamente” algún deporte». Una variación significativa de esta
población se producirá en el mediano o largo plazo; la medición de los
resultados requerirá de una evaluación de impacto que permita analizar
la atribución directa del programa. La mayor parte de los indicadores de
resultado final o impacto, en general, requieren de este tipo de análisis.

• Los objetivos estratégicos constituyen otro aspecto relevante a

monitorear y evaluar. Se relaciona con el comportamiento de la
población objetivo del programa que impulsa la práctica frecuente del
deporte. No hace referencia, en este caso, al impacto en la población

47
 total, sino en los grupos de usuarios focalizados (adultos mayores, niños,
población en riesgo, etc.): el aspecto relevante, en esta situación, será la
práctica periódica del deporte, pero de la población «objetivo» inscrita
en un específico programa deportivo.

• Respecto a los productos, los aspectos relevantes tienen que ver con la
capacidad del programa de ejecutar eficazmente sus servicios a través
del programa de fomento del uso de la bicicleta, este procedimiento a
través de la tasa de variación del uso de la población beneficiaria. La
calidad del servicio provisto es otro aspecto relevante, el cual está
relacionado con la ciclovía que construyó el programa en mención para
lograr su objetivo. Otro aspecto relevante, que puede ser útil monitorear
a nivel de producto, tiene que ver con la cobertura lograda de la
población objetivo del programa, etc.

EJEMPLO DE CONSTRUCCIÓN DE INDICADORES

Misión Aspectos Indicadores Clasificación Fórmula

relevantes de
medición

Promover en la Resultados a nivel Tasa de la Resultado final o (Población que

población en del estilo de vida variación de la impacto. practica deporte
general estilos de activa de la población entre x año n / población
vida activa por población. años que practica n-1*100).
medio de la práctica deporte en forma
periódica del periódica.
ejercicio físico, el
deporte y la
recreación en todas
sus
manifestaciones,
contribuyendo a la
calidad de vida de
la población.

Objetivos estratégicos

Aumentar las Prácticas Porcentaje de la Resultado (Población

prácticas deportivas periódicas del población objetivo intermedio. participante en el
de la población. ejercicio físico. (inscrita en el programa de
programa que deporte, que
Población objetivo, practica alguna practica actividad
deporte, actividad deportiva dos veces por
recreación. de forma semana /
periódica). población inscrita
en el
programa)*100.

48
Productos

Programa de Uso de la bicicleta. Tasa de variación Producto/eficacia. (Población

fomento de uso de de usuarios del beneficiaria del
la bicicleta. programa de uso programa usando
de la bicicleta. bicicleta año n /
población
beneficiaria del
programa usando
bicicleta año n-1)
* 100.

Percepción de la Porcentaje de Calidad. Porcentaje de la

calidad de la usuarios de las población
ciclovía. ciclovías que se encuestada que
declaran entre usa ciclovía, que
80%-100% declara entre
satisfechos del 80%-100% de
servicio vial. satisfacción / total
de la población
encuestada que
usa ciclovía.

3.1.3. Paso 3. Formulación del nombre del indicador y descripción de

la fórmula de cálculo

Una vez que estén definidos los aspectos relevantes que deben ser medidos, los
ámbitos y las dimensiones, corresponde construir cada uno de los indicadores.
En esta fase se debe establecer el nombre del indicador y desarrollar las
fórmulas que permitirán calcularlos, lo que dará como resultado los valores
obtenidos por el indicador.

El nombre del indicador debe ser lo más ilustrativo posible respecto a lo que se
quiere medir; la fórmula debe permitir informar sobre los parámetros o
variables que se esté midiendo:

 Debe ser claro, preciso y explicativo.

 Que cualquier persona entienda qué se mide con ese indicador.
 Si se usa siglas o aspectos técnicos, una nota explicativa debe ayudar a
definirlos.

Por ejemplo:

«Porcentaje de aeropuertos que cuentan con sistema ILS».

49
 Es fundamental en este caso incorporar una nota:

ILS (Instrument Landing System) es un sistema de aterrizaje instrumental con el

que cuentan los aviones para aterrizar en condiciones de baja visibilidad.

El nombre del indicador debe permitir identificar si su evolución será

ascendente o descendente:

En el ejemplo anterior mientras más aeropuertos tengan ILS,

mejor; por lo tanto, el indicadores ascendente.

En general:

 Los indicadores de cobertura, focalización, accesibilidad,

cumplimiento de programas de trabajo, etc. son ascendentes.
 Los indicadores de tiempos promedio de respuesta a los usuarios son
descendentes.
 Los indicadores que miden la capacidad de utilización de recursos son
ascendentes.
 Los indicadores que miden los errores son descendentes.
 Los indicadores que miden la satisfacción de los usuarios son
ascendentes.

Por su parte la fórmula de cálculo constituye una relación algorítmica de las

variables que debe otorgar como resultado lo
que dice el nombre del indicador. Las fórmulas
más utilizadas en la construcción de
indicadores son:

• Porcentaje (proporciones).
• Tasa de variación.
• Razón o promedio.
• Índices.

50
3.1.4. Paso 4. Validación de los indicadores mediante la aplicación de
criterios técnicos

Los indicadores deben satisfacer los requisitos técnicos y las necesidades de

información de los usuarios, como
parte del proceso de validación.
Existen muchos criterios
recomendables en la selección de
los indicadores que serán parte del
sistema de monitoreo y evaluación.

La validación debe cumplir al

menos con lo siguiente:

• Estar vinculado con la

misión.
• Medir resultados intermedios y finales.
• Ser mensurable.
• Sus datos deben ser válidos y confiables.
• Tener identificados a los responsables por su cumplimiento.
• Estar dirigido a prioridades que reflejen una gestión integrada (ámbito de
eficiencia, eficacia, calidad, economía).
• Debe ser útil para el personal, para los clientes internos y externos, para
los interesados, y para los hacedores de políticas.

Debe, además, contener otros criterios que complementen la enumeración

anterior:

CRITERIOS PARA LA VALIDACIÓN DE LOS INDICADORES

Criterio Descripción

Pertinencia Debe referirse a los productos y procesos esenciales que desarrolla cada institución.
La medición de todos los productos o actividades que realiza la institución genera
una saturación de información dentro de la organización como fuera de esta.

Relevancia Asegurarse de que se está midiendo los objetivos vinculados a lo estratégico.

Cuando se trata de organizaciones que tienen más de un producto o servicio, es
conveniente desarrollar un conjunto de indicadores globales que represente su
accionar estratégico vinculado a su misión.

51
Homogeneidad Este criterio implica preguntarse cuál es la unidad de producto (atenciones médicas,
asesorías legales, visitas inspectivas, etc.) medidas. Es fundamental procurar que
dichas unidades de producto sean equivalentes entre sí en términos de los recursos
institucionales que consumen (horas hombre, cantidad de insumos materiales, etc.).

Independencia Los indicadores deben responder en lo fundamental a las acciones que desarrolla y
controla la institución o las variables del entorno que se vean afectadas
directamente por esas acciones. No puede estar condicionado a factores externos,
tales como la situación general del país, la labor legislativa del Parlamento o la
actividad conexa de terceros (públicos o terceros).

Costo La obtención de la información para la elaboración del indicador debe ser a costos
que tengan correlación con los recursos que se invierte en la actividad.

Confiabilidad Digno de confianza, independientemente de quién realice la acción. En principio, la

base estadística de los indicadores debe estar en condiciones de ser auditada por las
autoridades de la institución y examinada por auditores externos.

Simplicidad e Si existe una tensión entre ambos criterios, se debe cubrir los aspectos más
integralidad significativos del desempeño (integrar todas las dimensiones del desempeño), pero
la cantidad de indicadores no puede exceder la capacidad de análisis de los usuarios,
tanto internos como externos. Los indicadores deben ser de fácil comprensión, libres
de complejidades.

Oportunidad Debe ser generado en el momento oportuno, dependiendo del tipo de indicador y de
la necesidad de su medición y difusión.

Nula Debe ser único, no repetitivo.

redundancia

Focalización en Focalizado en áreas susceptibles de corregir en el desempeño de organismos

áreas públicos, generando a la vez responsabilidades directas en los funcionarios y en el
controlables personal.

Participación Su elaboración debe involucrar, en el proceso, a todos los actores relevantes con el
fin de asegurar la legitimidad y reforzar el compromiso con los objetivos e
indicadores resultantes. Esto implica, además, que el indicador y el objetivo que
pretende evaluar sea lo más consensual posible en la organización.

3.1.5. Paso 5. Recopilación de datos

Los datos pueden provenir de distintas fuentes:

• Información contable-presupuestaria.
• Estadísticas de producción física, cargas de trabajo del personal.
• Encuestas, estudios especiales.
• Benchmarking, etc.

52
3.1.6. Paso 6. Establecimiento de las metas

Las metas expresan el nivel de desempeño a alcanzar y se vinculan a los

indicadores, lo que provee la base para la planificación operativa y el
presupuesto.

Las características principales de las metas son:

• Especifican un desempeño medible

(se expresan en unidades de
medidas: porcentajes, kilómetros,
días promedio, etc.).
• Especifican la fecha tope o el
período de cumplimiento
(trimestral, bimestral, anual,
quinquenal, etc.).

La definición de las metas tiene cierta

complejidad. Desde este ángulo, las
metas deben cumplir con ciertos
requisitos:

• Su establecimiento debe
considerar diferentes parámetros
(desempeño histórico,
comportamiento del indicador en
el pasado, línea base, programas
similares, estándares).
• Deben ser cumplibles por la institución con los recursos financieros,
humanos, físicos y tecnológicos disponibles.
• Su logro debe depender de la institución (establecer supuestos).
• Deben ser realistas y financiables, y representar un desafío significativo.
• Deben ser establecidas para ser cumplidas en un plazo determinado.
• Deben expresar claramente el ámbito geográfico que cubre.
• Deben ser conocidas y acordadas con los ejecutores de las distintas
áreas (establecer los responsables por el cumplimiento).

53
3.1.7. Paso 7. Establecimiento de la fuente de los datos o medios de
verificación

Las fuentes de los datos pueden provenir de:

 Registros de la institución (posibles de auditar).

 Estadísticas oficiales: censos de población y vivienda, encuesta nacional
de hogares, etc.
 Encuestas (realizadas por entes externos).

3.1.8. Paso 8. Establecimiento de supuestos

Los supuestos pueden influir de manera positiva o negativa a la evolución del

indicador.

Tales supuestos son:

• Aspectos no controlables por la institución.

• Variaciones del tipo de cambio o de determinados precios, las que
pueden afectar los niveles de ingresos esperados, tarifas, etc.
• Aprobaciones de procesos por entes externos, en los que hay posibilidad
(norma o procedimiento externo) de que puedan alterar la
programación).
• Flujo de recursos internacionales, etc.

3.1.9. Paso 9. Monitoreo y evaluación

Es necesario verificar el comportamiento de los indicadores a través del

monitoreo y evaluación, en alguna frecuencia determinada, el cual puede ser
mensual, trimestral, semestral, anual, etc.

Tras el monitoreo realizado, el procedimiento de interpretación de los

resultados obtenidos es lo que nos permite evaluar; o sea, definir si el
desempeño se ajusta a —o no—a los parámetros considerados.

Este proceso de evaluación será el que finalmente nos permita tomar

decisiones, comunicar e informar.

54
 INTEGRALIDAD DE LAS METAS

Aumentar la cobertura del programa a un 55% de la población

escolar. Llegar a un costo promedio de S/. 5.00. Alcanzar 1000
calorías por ración.

INDICADOR DE EFICACIA INDICADOR DE EFICIENCIA INDICADOR DE CALIDAD

Población escolar en el programa / Costo promedio de las raciones: Calorías por ración.
Población escolar total. gasto total del programa / Porcentaje de aceptación de los
Número de raciones. escolares (encuesta).

Se debe tener como punto de comparación las metas que la organización

establece.

Llegados a este punto, puede ser conveniente someter a la institución, o a

alguna área de esta, a un proceso de benchmarking. Un uso frecuente del
benchmarking es el que se estila en la comparación de jurisdicciones
territoriales (departamentos de salud de varias regiones, por ejemplo) con otras
instituciones de otros sectores de similar tamaño o complejidad.

Es necesario tener en cuenta que un Indicador por sí solo no monitorea ni

evalúa, solo permite la demostración del comportamiento de una variable
(sujeta a medición) respecto a ciertos referentes comparativos. Allí radica la
importancia de identificar los referentes con los que serán comparados los
indicadores.

3.1.10. Paso 10. Comunicación e información

La comunicación e información del desempeño logrado es un tema clave que

está relacionado con la elaboración de los informes, tanto en los niveles

55
directivos como en los órganos externos de control. En nuestro país lo
desarrollan las siguientes instituciones por ejemplo:

• Ministerio de Economía.
• Contraloría.

Algunos elementos básicos

que hay que tener en cuenta
en los reportes de información
de desempeño son los
siguientes:

• Los resultados deben

ser comunicados
mediante mensajes
simples, directos y
demostrables; la
comunicación tiene que
estar focalizada en los
aspectos claves de la
gestión.
• En lo posible, el
contenido de la
comunicación debe ser educativo: se debe considerar las necesidades de
información de los diferentes tipos de usuarios. La información debe ser
entregada en reportes que tengan alguna periodicidad útil para la toma
de decisiones de los diferentes actores.

Como se indica en el siguiente gráfico, los diferentes tipos de indicadores

pueden ser edificados para distintos propósitos, y responder a las preguntas
básicas del desempeño de toda la función de producción.

56
 TIPOS DE INDICADORES Y USUARIOS POSIBLES

Insumo Proceso Producto Resultado intermedio Resultado final

Cuántos Cuán bien lo Qué hacemos. Cómo cambian los Mejoría en los cambios
recursos hacemos. comportamientos de las iniciales.
ocupamos. variables, usuarios.

Costos por Costo por vivienda. Número de viviendas. Porcentaje de viviendas con Disminución del déficit
planilla. Costo por kilómetro Kilómetros construidos. porcentaje de calidad habitacional (provincia X).
Indicadores

Costos por construido. Resoluciones. estándares (normal). Porcentaje de usuarios que

unidades de Tiempo de respuesta. Sentencias judiciales. Porcentaje de viviendas con reciben vivienda declaran
productos. Fallo judicial. entorno urbano mejorado. satisfacción por calidad y
Número de Tiempo promedio. Porcentaje de usuarios de entorno.
funcionarios. tribunales que acceden a la Tasa de variación en la
Licitaciones justicia. percepción de los ciudadanos
realizadas. Porcentaje de tribunales de respecto de la justicia.
Actividades. familias que resuelven. Porcentaje de reducción de la
criminalidad.

Insumos o Eficiencia. Eficacia (cobertura, focalización). Eficacia. Eficacia.

Tipo

inputs. Calidad. Calidad. Eficiencia. Eficiencia.

Economía. Calidad. Calidad.

Sistema de Presupuesto Presupuesto Presupuesto Presupuesto

Usuarios

información (productos finales). Sistema de información interna Sistema directivo de Sistema directivo de
interna. Sistema de (productos intermedios, productos información. información.
Entidades. información interna finales no relacionados con O. Organismo de Planificación,
Contraloría. (productos estratégicos). Hacienda.
intermedios).

57
4. Reflexiones finales sobre los
indicadores de desempeño en el
sector público
En la mayoría de los gobiernos de América Latina se está empezando a
implementar indicadores de desempeño, en el marco de los esfuerzos por
mayor eficiencia del gasto público y transparencia de la acción gubernamental.

En este contexto, las lecciones y aprendizajes se desarrollan desde dos

perspectivas:

 La primera: desde una mirada no exhaustiva de los aspectos

macroinstitucionales de la instalación de los sistemas de indicadores.
 La segunda: desde el proceso de diseño y construcción de los
indicadores, los cuales abordan los aprendizajes de carácter
metodológico y de aplicación práctica de estos.

58
La gestión pública ha evolucionado en las últimas décadas desde un modelo
burocrático tradicional al enfoque por resultados. El nuevo modelo no se centra
exclusivamente en los insumos del
proceso ni en el control externo,
sino que se enfoca en los impactos
de la acción pública, en lo cual lo
relevante se centra en los resultados
y en las dimensiones de eficiencia,
calidad y economía de los
procesos que los generan.

En tal contexto, se enfatiza en el

desarrollo y aplicación de un
conjunto de instrumentos que
permitan orientar a la gestión
pública hacia dichos resultados. Los criterios orientadores para la gestión de los
organismos públicos enfatizan en el uso de metodologías que les permitan
centrarse en aspectos relevantes y estratégicos para el cumplimiento de la
misión institucional, una vinculación entre la asignación de recursos y el
desempeño institucional.

Lo anterior requiere lograr cambios sustantivos en la cultura organizacional de

las entidades públicas, que hagan viable este tránsito hacia el compromiso por
los resultados.

59