Em decisões contra emendas à

Constituição, STF atende mais a

carreiras da Justiça
Associações de juízes respondem por 35% do total
de ações contra emendas aprovadas pelo
Congresso
7.ago.2020 às 12h30

[RESUMO] Com base em pesquisa sobre disputas no STF relativas a

mudanças constitucionais, autores apontam que regras sobre
aposentadoria de magistrados e regime previdenciário de servidores são
os assuntos mais contestados e que o tribunal foi particularmente ativo
ao decidir contra alterações nas carreiras da Justiça, beneficiando
interesses corporativos.

O STF (Supremo Tribunal Federal) decidiu recentemente que a Lei de

Responsabilidade Fiscal contrariou a Constituição ao autorizar estados e
municípios endividados a reduzirem o salário de servidores. O próximo
passo dessa discussão é familiar na política nacional. Se o STF decide
que algo não pode ser feito por lei, o Congresso Nacional pode tentar de
novo, com um instrumento mais poderoso: uma emenda constitucional
(EC).

Emendas constitucionais são alterações na redação vigente de uma

Constituição após a sua promulgação, de acordo com um procedimento
formal previsto na própria Constituição. Adotam-se emendas para
adaptar ou aperfeiçoar esse texto original, por quaisquer critérios
decididos pelos legisladores. Conforme o tempo de vida de um texto
constitucional avança, é natural que mudemos a Constituição, por
emendas, em alguns pontos, para que não precisemos mudar de
Constituição.
Embora emendas sejam, em alguma medida, parte típica da experiência
constitucional de um país, o caso do Brasil chama a atenção. Foram 112
emendas aprovadas desde 1988 —106 emendas constitucionais e 6
emendas constitucionais de revisão, adotadas em 1993.

A singularidade do caso brasileiro parece ir além do simples número. A

aprovação de emendas à Constituição se tornou parte integral e
frequente da política brasileira. Como vêm observando Claudio Couto e
Rogério Arantes em uma série de estudos, 55% das emendas que
aprovamos desde 1988 adicionavam algo novo à Constituição.

Em especial, há frequente adição de dispositivos referentes a detalhes

de políticas públicas, e não à estrutura fundamental da organização dos
Poderes e dos direitos fundamentais.

Isto é, em muitos desses casos de alteração na Constituição, legisladores

não fizeram emendas porque precisaram, mas porque escolheram,
quanto a temas que, em princípio, não exigiriam nem justificariam mudar
a Constituição. Como explicar que, em vez de caminho excepcional em
caso de necessidade, a aprovação de emendas tenha se tornado parte
do cotidiano do nosso processo político?

Dentre as várias explicações possíveis, está o fato de que, no Brasil,

todos os juízes e juízas têm poder para declarar que certas mudanças
legislativas contrariam a Constituição —o chamado “controle de
constitucionalidade”. Assim, criar por emenda uma política pública pode
ser uma tentativa de protegê-la, em tese, desse controle judicial.

Contudo, em casos como o da Lei de Responsabilidade Fiscal, mesmo

que uma emenda venha a ser aprovada, o STF terá uma nova chance de
decidir se o corte de salário de servidores é constitucional. Isso porque,
além de definir procedimentos para a sua própria reforma, a Constituição
coloca alguns pontos fundamentais —as chamadas cláusulas pétreas—
fora do alcance das emendas.

As regras constitucionais sobre esse núcleo imutável, porém, deixam

bastante margem para interpretação. Em seu artigo 60, parágrafo 4º, a
Constituição proíbe emendas “tendentes a abolir” a forma federativa de
Estado; o voto direto, secreto, universal e periódico; a separação dos
Poderes e os direitos e garantias individuais. Esse arranjo cria grande
espaço para interpretação judicial.

Ainda que legisladores criem emendas para proteger certas políticas

públicas do controle de constitucionalidade, os juízes —o STF em
particular— voltam à cena para decidir quais emendas valem e quais não
valem.

Em estudo recente, utilizando um banco de dados de 6.470 ADIs (ações

diretas de inconstitucionalidade) ajuizadas no STF no período de 6 de
outubro de 1988 a 21 de junho de 2020, construído com apoio da
Fapesp, analisamos o perfil das disputas levadas ao tribunal quanto às
emendas constitucionais. Quem tem acionado o tribunal, sobre que
temas, e que tipo de resposta essas forças políticas têm conseguido dos
ministros quanto à definição do núcleo imutável da Constituição?

Identificamos nessas ADIs 140 pedidos de declaração de

inconstitucionalidade de ECs. Essas ações contestam 37 das 112
emendas —uma a cada três. A primeira emenda contestada foi a EC
2/1992, que alterava a data de realização do plebiscito nacional sobre
forma e sistema de governo. Contra ela, três ADIs foram propostas de
uma vez.

Na decisão, por unanimidade, o STF reafirmou a sua competência para

fazer esse controle de constitucionalidade de emendas, mas acabou
validando integralmente a EC 2. Como é comum na dinâmica do tribunal,
os ministros afirmam que poderiam fazer algo ao mesmo tempo em que
deixam para um caso futuro o exercício, de fato, desse poder.

A EC 3/1993, que instituía o IPMF (primeira versão da CPMF), foi esse

caso futuro. Foi contestada por governadores de cinco estados e pela
CNTC (Confederação Nacional dos Trabalhadores no Comércio). Em
decisão liminar unânime, o STF suspendeu a emenda —a primeira
declaração de inconstitucionalidade de uma mudança à Constituição por
violação de cláusula pétrea. Os ministros viram na EC 3 ofensa ao
princípio federativo e ao direito do contribuinte de não ter cobrado um
imposto no mesmo exercício fiscal em que for instituído.

As ECs mais contestadas foram as grandes reformas previdenciárias

(ECs 103/2019, 41/2003 e 20/1998), bem como a “reforma do Judiciário”
(EC 45/2004). Juntas, as quatro respondem por 49% dos pedidos feitos
ao STF. Em seguida, temos a EC 3/1993 (nove pedidos de
inconstitucionalidade) e a EC 19/1998, referente à reforma administrativa
do governo Fernando Henrique Cardoso.

Entre outras medidas, essa emenda extinguiu o chamado regime jurídico

único, modificou as regras de remuneração e estabilidade dos servidores
e adotou o controle das despesas e finanças públicas.

A EC 95/2016, conhecida como PEC do teto de gastos, havia atraído

contra si oito ADIs até junho de 2020 —sendo que, em março de 2020,
três dessas ações receberam petições de tutela de urgência diante da
excepcionalidade da pandemia.

Mudanças na política fiscal e tributária respondem por um terço de todas

as emendas aprovadas (37 ECs). Em segundo lugar, estão as políticas de
direitos fundamentais (19 ECs), seguidas por emendas que alteraram
vantagens e benefícios dos servidores públicos (17 ECs), que regulam o
sistema político-eleitoral (15 ECs) e o funcionamento das instituições de
Justiça (10 ECs).

As campeãs de judicialização tratam dos servidores públicos e do

sistema político-eleitoral: cerca de metade das ECs nesses assuntos
foram contestadas no STF. Chama a atenção também que 4 das 10
emendas que alteraram o funcionamento das instituições de Justiça
tenham sido judicializadas.

Os três assuntos mais frequentes de contestação envolvem regras para

aposentadoria de juízes, regime previdenciário de servidores e a
contribuição de servidores inativos para a Previdência. Há também
questionamentos a variados aspectos da remuneração de magistrados e
remuneração e aposentadoria de profissionais das outras carreiras
públicas da Justiça.

Nesse cenário, não surpreende que os maiores litigantes contra ECs

sejam as associações de juízes, responsáveis por 35% do total de ADIs
contra emendas (com destaque para a AMB e a Anamatra), seguidas de
perto por partidos políticos (33%).

Parte do receio quanto à descaracterização da Constituição por meio de

emendas envolve justificadas preocupações com a erosão de direitos
fundamentais. Contudo, apenas 3 ECs com essa temática foram
contestadas em ADIs. Na verdade, apenas um quinto das ECs
contestadas diz respeito às regras do jogo democrático, à separação de
Poderes ou aos direitos fundamentais. A esmagadora maioria envolve
dispositivos que consagram políticas públicas que, em princípio,
poderiam variar de um governo para o outro.

Em 1995, foram promulgadas cinco emendas que pavimentaram o

caminho das privatizações, envolvendo exploração de gás canalizado,
telecomunicações, petróleo e gás natural. Apesar de representarem
drásticas mudanças na ordem econômica, não geraram ADIs. Em temas
tão centrais e visíveis do processo político nacional, seria esperado que
atores políticos derrotados tentassem sua sorte no STF, ainda que com
baixa chance de vitória.

O fato de essas emendas não terem provocado qualquer questionamento

no STF —nem sequer por parte de atores não estatais— pode sinalizar
que sua aprovação resultou de um processo particularmente eficaz de
negociação no âmbito do Congresso e junto à sociedade civil.

O STF tem sido relativamente ativo ao responder a essas contestações.

Assim como o poder legislativo de mudar a Constituição, o poder judicial
de impedir que ela seja mudada também é, no geral, considerado
excepcional. Não é comum que seja reconhecido em textos
constitucionais; e, nos países em que é reconhecido, sua utilização não é
frequente.

Também nesse ponto o quadro brasileiro se destaca. Se considerarmos

todos os casos em que o STF ou um de seus ministros interferiu, ainda
que parcialmente e/ou em caráter liminar, no conteúdo de uma EC
aprovada pelo Congresso, encontraremos intervenção judicial em quase
20% dos 140 pedidos.

Em cerca de 40% (15 de 37) das emendas contestadas em ADIs, o

tribunal (ou um de seus ministros) suspendeu, limitou ou modulou as
mudanças constitucionais aprovadas pelo Congresso. Por outro lado, em
35% dessas ADIs não houve ainda qualquer decisão. Se considerarmos
apenas as ações com algum tipo de decisão, o STF concordou (ao
menos parcialmente) com 27% dos pedidos de intervenção sobre ECs.

Quanto aos temas, o STF foi especialmente ativo contra alterações nas
carreiras públicas da Justiça. Atendeu, por exemplo, a seis pedidos para
impugnação da EC 41, cinco dos quais feitos por associações de
carreiras da Justiça.

Derrotados no Congresso, grupos de interesse contrários a uma emenda

se mobilizam para acionar o STF. Nessa dinâmica, observamos uma
assimetria em benefício de interesses corporativos, sobretudo das
associações de carreiras públicas da Justiça.

Em particular, as associações de magistrados se constituíram como as

principais “usuárias” do STF no questionamento de ECs que acreditavam
limitar seus direitos. E o tribunal tem respondido como um relevante
órgão de deliberação corporativa, atuando de forma semelhante a um
setor de recursos humanos da administração pública ao mesmo tempo
que define o núcleo imutável da Constituição.

No Brasil, emendar a Constituição e questionar essa mudança no STF

são parte cotidiana da política. O STF se consolidou como ponto de veto
ativo, especialmente quanto a reformas que afetam corporações
públicas.

Embora o número alto de emendas sugira que esse é um instrumento

eficaz para o legislador, o veto judicial tem sido mais do que uma ameaça
hipotética, em especial quando a mudança no status quo afeta carreiras
públicas da Justiça.