Nagou Cours de Finances Publiques Version Mousson 2019 2020 ZZ 0

UNIVERSITÉ DE LOMÉ
Faculté des Sciences Économiques et de Gestion
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PRINCIPES DE
FINANCES PUBLIQUES
2019-2020
Mousson
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Dr NAGOU Madow Yves
Cours de Finances Publiques version Mousson 2019_2020 ZZ.docx Page 0

Domaine : Sciences économiques et de gestion
Parcours : Economie
Etablissement : Faculté des sciences économiques et de gestion
Code : ECO 310
Intitulé de l’UE : Principes de Finances Publiques
Crédits : 4 crédits
Public cible: Etudiants en Licences Sciences économiques et sciences de gestion
Semestre : MOUSSON
Prérequis : ECO 101 ; ECO 102
Enseignant responsable de l’UE :
Nom et prénoms Dr NAGOU Madow
grade académique Maître assistant
Spécialité Economie monétaire et Financière
B.P. 2490 Lomé – Togo
Adresse
yvounagou@gmail.com
Téléphone et +22890043610
Disponibilité : 1. Lundi de 08h à 11h
Mardi de 08h à 11h
Vendredi de 08h à 11h

2. DESCRIPTION DE L’UNITE D’ENSEIGNEMENT
2.1 OBJECTIFS DE L’UNTE D’ENSEIGNEMENT
Objectif général :
L’objectif du cours est de donner une première approche des questions relatives aux rôles de
l’État (à travers les finances publiques) dans l’économie nationale.
Objectifs spécifiques:
Les objectifs pédagogiques spécifiques de ce cours sont:
- identifier le rôle des finances publiques dans l’économie, à travers les
fonctions et rôles de l’Etat;
- maîtriser les fondamentaux de l’élaboration du budget l’état ;
- acquérir des éléments méthodologiques d’analyse économique des trois
fonctions de l’État ;
- comprendre les procédures et les étapes de la dépense publiques (circuit de la
dépense publique) ;
- connaître les différentes caractéristiques des politiques fiscales des pays.
2.2 CONTENU DE L’UNITE D’ENSEIGNEMENT
Bref descriptif de l’UE : (max. 10 lignes)
Le cours étudie en quatre (04) chapitres quelques problèmes qui se posent aux administrations
publiques (APU) dans leurs actions de perception et d’allocation des ressources financières
par voie d’autorité et grâce à la loi, à d’autres agents économiques.
Après avoir présenté les rôles et les fonctions de l’Etat selon les différentes écoles de pensées
économiques, le cours expose les principes fondamentaux d’élaboration, de vote et
d’exécution des budgets des APU, tout en rappelant les directives du processus
d’harmonisation des finances publiques au sein de l’UEMOA.
Enfin, le cours expose les caractéristiques des politiques fiscales des États modernes, en
comparant les structures fiscales des pays développés et celles des P.V.D et du Togo.
Spécifiquement, l’étudiant devra, à la fin de ce cours, avoir une bonne des principes
d’élaboration du budget de l’Etat, des caractéristiques générales des impôts et de leur
classification.
Activités
2. Séanc Rappel des Titres des parties/ chapitres / sous-chapitres
e n° objectifs
spécifiques
1 Connaitre :
- les fonctions INTRODUCTION GENERALE
essentielles de CHAPITRE I : L’État et les fondements théoriques de ses actions
l’Etat, selon les dans l’économie moderne
différentes écoles 1. Définitions et rôles des états modernes
d pensées 2. Théories et justifications du rôle économique de l’État

économiques. Activités :
- les raisons de Exercices : questions de compréhension générale (liste en fin de
l’intervention de cours).
l’Etat à travers les
finances
publiques.
2 Connaitre :
- les fonctions 3. Qu'est-ce que l'État, vu des finances publiques?
essentielles de 4. Actions économiques de l’état
l’Etat, selon les 5. Fonctions essentielles de l’État : grandes approches
différentes écoles théoriques
d pensées Conclusion
économiques.
- les raisons de Exercices : questions de compréhension générale (liste en fin de
l’intervention de cours).
l’Etat à travers les
finances
publiques.
(suite et fin)
3 Connaître l’objet CHAPITRE II: LE CADRE HARMONISE DES FINANCES PUBLIQUES AU
et les différentes SEIN DE L’UEMOA ................................................................................................
directives du 1. Introduction ................................................................................................
processus 2. L’architecture du cadre harmonisé et ses principales
d’harmonisation caractéristiques ................................................................................................
des finances
publiques
Exercices : questions de compréhension générale (liste en fin de
cours).
4 Comprendre : 3. Les raisons du passage d’un budget de moyens à un budget de
- les innovations, résultats .....................................................................................................................
- les enjeux 3.1. La gestion axée sur les résultats (gar) .......................................................
(principales 3.2. Le dispositif normatif. ................................................................
différences entre 3.3. Les raisons de la budgétisation orientée sur les résultats.........................
le budget de 3.4. Le principe de sincérité : dispositif normatif et fondements ............................
moyens et le 3.5. La programmation budgétaire et économique pluriannuelle ..........................
budget Exercices : questions de compréhension générale (liste en fin de
programme) cours).
- et les
enseignements de
l’harmonisation
des finances
publiques au sein
de l’UEMOA
5 Comprendre CHAPITRE III : LE BUDGET DE L'ÉTAT ................................................................
l’utilité du budget 1. Elaboration et présentation générale du budget. ...............................
de l’Etat, la 1.1. Les principes généraux d'établissement du budget ................................
présentation 2. La structure générale du budget .........................................................
générale et la 2.1. Les recettes budgétaires ........................................................................................
structure du 2.2. Les dépenses budgétaires de l’État ................................................................
budget de l’Etat Exercices : questions de compréhension générale (liste en fin de

cours).
6 Connaître les 3. Les procédures d’élaboration et du vote du budget ...........................
différents 3.1. Les trois (3) sortes de budgets ................................................................
principes 3.2. Les techniques d’élaboration de budgets ..............................................................
d’élaboration des 3.2.1. Le budget par addition ................................................................
finances 3.2.2. Le budget à base zéro ................................................................
publiques 3.2.3. L’enveloppe budgétaire Erreur ! Signet non
défini.
Exercices : questions de compréhension générale (liste en fin de
cours).
7 Connaître les 4. De l’élaboration au vote du budget.....................................................
acteurs 4.1. Cadrage macroéconomique et élaboration du DPBEP initial ................................
intervenant dans 4.2. Organisation du DOB (débat d’orientation budgétaire)................................
l’élaboration du 4.3. Elaboration de la lettre de cadrage, de la circulaire budgétaire
budget de l’état ; et du DPBEP initial ................................................................................................
4.4. Elaboration des projets de DPPD (article 53) par les ministères ............................
Comprendre les
4.5. Conférences de budgétisation et phase d’arbitrage ................................
différentes étapes 4.6. Finalisation du projet de loi de finances et des documents
Connaître les budgétaires..........................................................................................................................
différents 4.7. Transmission du projet de loi de finances ..............................................................
documents et 4.8. Phase de discussion parlementaire ................................................................
leurs rôles 4.9. Promulgation de la loi et élaboration du décret de répartition. ...........................
4.10. Présentation de la nomenclature du budget .........................................................
4.11. La classification par programmes ................................................................
4.12. La classification fonctionnelle ................................................................
4.13. La classification administrative ................................................................
8 Connaître les 4.13.1. La codification administrative des recettes ................................

structures et les 4.13.2. La classification et la codification administrative des
différentes dépenses Erreur ! Signet non défini.
classifications 4.14. La classification économique ................................................................
budgétaires 4.14.1. L’article ................................................................................................
4.14.2. Le paragraphe ................................................................................................
Comprendre la 4.14.3. Illustration ................................................................................................
démarche de 5. Analyse économique du budget de l'État ................................
l’analyse 5.1. Les facteurs à l'origine de l'absence d'uniformité dans les
économique du documents comptables ................................................................................................
budget de l’Etat. 5.1.1. Le problème du décalage entre exercice et gestion ................................
9 Comprendre les 5.1.2. Les différentes sortes d'opérations budgétaires et les

méthodes de soldes budgétaires ................................................................................................
calcul des soldes 5.1.3. Les déterminants des dépenses budgétaires ................................
budgétaires et les 5.2. La mise en cohérence des soldes avec le pacte de convergence ...........................
indicateurs de 5.2.1. Le dispositif normatif ................................................................
performance 5.2.2. Présentation synthétique du dispositif de convergence ...............................
5.2.3. Les indicateurs économiques relatifs au budget ................................
5.3. Analyse du budget 2019 de l’Etat togolais .............................................................
6. Quelques schémas et budgets ............................................................
10 Connaître les CHAPITRE IV : LES CARACTERISTIQUES GENERALES DES POLITIQUES
analogies, FISCALES DES ÉTATS MODERNES................................................................
similitudes et 1. Analogies et différences dans les structures fiscales. .........................
différences des 1.1. Les structures fiscales dans les pays développés ................................
régimes et 1.2. Les pays développés à économie fortement libérale ................................
structures fiscales 1.3. Les facteurs de la structure fiscale dans les pays développés à

des pays forte intervention étatique ................................................................................................
1.4. Les structures fiscales dans les pays sous-développés................................
2. Les instruments de la politique fiscale ................................................
2.1. Les composantes de la fiscalité ................................................................
11 Comprendre la 2.2. Les différentes catégories d'impôts et taxes ..........................................................
classification des 2.2.1. Le critère administratif ................................................................
impôts et taxes 2.2.2. Le critère de l'autorité ................................................................
2.2.3. Le critère du mode d'établissement ..............................................................
2.2.4. Le critère du taux d'imposition ................................................................
2.2.5. Le critère de la nature de la mesure de la base fiscale................................
2.2.6. Le critère de l'analyse du circuit économique ................................
2.2.7. Le critère de l'analyse de la répercussion................................
2.2.8. Le critère de la nature économique ..............................................................
3. Caractéristiques générales des principaux impôts et taxes ................
3.1. L'impôt sur le revenu..............................................................................................
3.2. L'impôt sur les sociétés ou IS ................................................................
3.3. Les impôts sur la dépense ................................................................
3.4. Les impôts sur le capital .........................................................................................
3.5. Les impôts, autres impôts et taxes ................................................................
4. La technique générale de l'impôt ........................................................
4.1. L'assiette de l'impôt ...............................................................................................
4.2. la liquidation de l'impôt .........................................................................................
4.3. Le recouvrement de l'impôt ................................................................
12 Connaître les 5. Régimes fiscaux en Afrique ................................................................
différents impôts 5.1. Généralités ................................................................................................
du Togo et leurs 5.2. Le régime fiscal du Togo .........................................................................................
rôles. 6. Les impôts et leurs rôles ................................................................
6.1. Classification selon la procédure juridique d’imposition ................................
6.1.1. Les impôts directs ..........................................................................................
6.1.5. Les impôts indirects .......................................................................................
6.2. Impôt : outil de politique économique ................................................................
6.2.1. L’impôt à sa juste valeur ................................................................
6.2.2. La rentabilité économique de l’impôt ...........................................................
6.2.3. L’impôt comme instrument politique d’intervention ................................
6.3. La fonction économique de l’impôt ................................................................
6.3.1. La fonction moralisatrice ................................................................
6.3.2. La fonction démographique ................................................................
6.3.3. La fonction sociale .........................................................................................
ANNEXES ........................................................................................................................
7. Annexe N°1 ..........................................................................................
8. Annexe N°2 ..........................................................................................
Modalités d’évaluation
Examen écrit de deux (2) heures organisé en deux partes si possibles : une partie
en QCM et une autre constituée de questions de réflexion générale.
Bibliographie
1- BASLE Maurice, Le budget de l'État, La Découverte, Collection Repères, Paris,
1993.
2 BERTHIER, Jean-François, Comment l’État tient ses comptes, Dunod - Bordas,
1990.
3 BOZIO, Antoine et GRENET Julien (sous la dir. de), Economie des politiques publiques,

éd. La découverte, Paris 2010.
4- Cahiers français, Découverte des finances publiques: les prélèvements obligatoires,
n°225, mars-avril, 1986.
5- CROS Robert, Finances publiques: institutions et mécanismes économiques, Cujas,
Paris, 1994.
6 DAMAREY, Stéphanie, Manuels de Finances publiques, Gualino éditeur, EJA-
Paris-2006.
7- DOUGNA Paul Komi, finances publiques I et II, Université du Bénin, Lomé, 1995.
8- DREZET Vincent, (sous la dir. de), Pour un Big Bang fiscal, éd. Le Bord de l’eau,
2010.
9- KALDOR Nicolas, Les prélèvements fiscaux dans les PVD, in Conférence Rehovoh
(Israël), Les problèmes monétaires dans les PVD, 3ème conférence Rehovoh, Paris, Dunod, 1967,
pages 204 à 224.
10- MANKIW, Gregory N., Macroéconomie 3ème édition, Nouveaux Horizons, Deboek
université,
11- Ministère de l'Economie et des Finances Togo, Lexique budgétaire, Lomé, 1997.
12- PERCEBOIS J., Aben J. et Euzéby A., Dictionnaire de finances publiques, Armand Colin
Ed., Paris, 1995.
13- PERCEBOIS J., Economie des finances publiques, Armand Colin Ed., Paris, 1991.
14- SEMEDO, Gervasio, Économie des Finances publiques, Université Économie, Ellipse
Editions S.A., 2001
15- SILEM Ahmed et Albertini Jean-Marie (Sous la Dir. de), Lexique Economie,
Dalloz Ed., paris, 1995.
16- STIGLITZ, Joseph., Principe d’Économie moderne, 2ème édition, Deboek université,
2000.
17 Waserman, Franck,Collectif, Les finances publiques La Documentation française,
2018, ISBN: 978-2-11-145644-0.
18 Médé, Nicais, Finances publiques : Espace UEMOA / UMOA, Ed. L'Harmattan,
Sénégal, 2017

SEANCE N° 1
Objectif
Connaitre :
- les fonctions essentielles de l’Etat, selon les différentes écoles d pensées économiques.
- les raisons de l’intervention de l’Etat à travers les finances publiques.
Consignes / activités d’introduction (éventuellement)

Lire le cours et faire les autres activités de compréhension.
Activités :
Exercices : questions de compréhension générale (liste en fin de cours).
Contenu :
INTRODUCTION GENERALE
Ce cours est en fait une introduction aux Finances Publiques ; il est destiné aux étudiants et
étudiantes en Licence des sciences économiques et de Gestion.
L’objectif du cours est de donner une première approche des questions relatives aux rôles de
l’État (à travers les finances publiques) dans l’économie nationale. Il cherche spécifiquement
à présenter la nature, le circuit et la gestion des finances publiques des différents types
d’administration publiques, notamment les prélèvements obligatoires et les dépenses
publiques, les caractéristiques principales du système fiscal des économies modernes.
En effet, les finances publiques étudient l’ensemble des problèmes qui se posent aux
administrations publiques (APU) dans leurs actions de perception et d’allocation des
ressources financières. Les pouvoirs publics ont la capacité de prélever des ressources
économiques, par voie d’autorité et grâce à la loi, à d’autres agents économiques. Le débat
récurrent sur les finances publiques pose le problème du niveau de prélèvement et
d’utilisation de ces ressources. Et dans ce contexte, on se demande si l’État est-il plus efficace
que le marché à couvrir les risques sociaux?
A partir de la crise des années 30 les économistes ont posé les fondements théoriques du rôle
économique de l’État de façon rigoureuse; depuis lors, les discussions et réflexions ont pris
une tournure systématique et deux (2) écoles de pensée s’opposent sur le rôle de l’Etat et la
politique économique:
- l’école néoclassique considère que l’économie tend spontanément à s’autoréguler
et que tout déséquilibre entre l’offre et la demande pouvant survenir sur un marché
se résorbera de lui- même par un ajustement des prix. En conséquence les
interventions de l’Etat ne sont pas fondées ni légitimes ;
- l’école keynésienne, par contre, considère que l’économie peut se trouver
durablement en situation de sous-emploi et que seule une intervention adéquate de
l’État peut la ramener au plein emploi.
Si la pensée dominante a longtemps été celle du marché souverain, elle est aujourd’hui remise
en cause au profit d’un État vigoureusement interventionniste. Les finances publiques sont
précisément les moyens à la disposition des gouvernements pour jouer un rôle politique et
socioéconomique efficient.
Les objectifs pédagogiques spécifiques de ce cours sont:
- identifier le rôle des finances publiques dans l’économie ;

- maîtriser les fondamentaux de l’élaboration du budget l’état ;
- acquérir des éléments méthodologiques d’analyse économique des trois
fonctions de l’État ;
- comprendre les procédures et les étapes de la dépense publiques (circuit de la
dépense publique) ;
- connaître les différentes caractéristiques des politiques fiscales des pays.
Les directives de l’Union économique et monétaire Ouest Africaine (UEMOA), adoptées par
le Conseil des Ministres depuis 2009, dans le cadre de la modernisation des États de la zone
UEMOA, se mettent progressivement en place dans les différents pays de l’Union. Destinées
à encadrer les gestions des finances publiques dans l’Union, elles marquent un retour en force
de l’État dans le domaine économique où il est appelé à jouer un rôle de plus en plus
déterminant : celui de l’encadrement des politiques de développement participatives à côté
d’un secteur privé rendu dynamique et performant grâce à l’assainissement des finances
publiques et la bonne gouvernance.
Aujourd’hui, alors que ses rôles se sont diversifiés, (l’Etat est souvent à la fois industriel,
banquier, prestataires de services de différentes sortes), l’action publique fait face à la double
exigence suivante : transparence et performance.
Par ailleurs, le terme puissance publique demeure, de plus en plus, difficile à appréhender car
il recouvre des réalités différentes selon les pays et selon les périodes. Mais l’Etat ou
puissance publique garde une caractéristique constante à savoir le pouvoir de contrainte, c’est-
à-dire celui de lever les impôts; de prélever les cotisations sociales et d’édicter les lois et les
réglementations nécessaires à la bonne marche de l’économie nationale dans un
environnement globalisé.
Les finances publiques concernent précisément les problèmes économiques et les problèmes
relatifs au secteur public. Au niveau macro-économique, les finances publiques évaluent
l’efficacité (effectivité) des tentatives du gouvernement à atteindre une combinaison impôts-
dépenses qui va aboutir à des niveaux simultanés d’emploi, d’inflation et de surplus (ou de
déficit) de la balance des paiements. Au niveau microéconomique, les finances publiques
examinent les effets des dépenses publiques et de l’imposition sur l’allocation des ressources
et le comportement économique (offre de travail et épargne).
Les finances publiques sont généralement définies à partir de quatre composantes: les recettes,
les dépenses, le solde et la dette. Les Administrations publiques (APU) désignent:
- l’administration centrale ;
- les organismes de sécurité sociale ;
- les organismes divers d’administration centrale,
- les collectivités territoriales.
L'économie des finances publiques est donc une analyse de l'intervention de l'État. En effet,
l’État en tant que premier centre de décision public joue un rôle considérable dans toutes les
sociétés modernes; cela se manifeste surtout le plan économique et financier notamment à
travers son budget qui est jugé par l'importance des recettes et des dépenses.
Les principales activités de l'État relèvent d’abord d'une conception classique de son
fonctionnement; dans cette optique le budget qui prévoit et autorise les dépenses et recettes de
l'année va servir à financer te fonctionnement de nombreux services publics tels que:
l'Administration, la Justice et la Défense. C'est ainsi que la puissance publique (État) paie ses

fonctionnaires, finance la construction de voies de communication, achète du matériel pour
équiper ses bureaux, etc.. Ces activités économiques de l'État sont les plus connues mais aussi
les plus anciennes.
Mais, au cours du XXe siècle cependant, les activités de la puissance publique se sont
diversifiées, marquant ainsi la volonté de l'État d'intervenir de façon plus poussée dans
l'économie. C'est ainsi que: l'État a décidé par exemple de verser des allocations aux
personnes âgées, d'aider le régime de sécurité sociale, d'accorder des subventions, et
avantages fiscaux à des entreprises créant des emplois, de prêter des fonds à des organisations
de construction de logements, de collecter des dépôts comme le ferait n'importe quelle
banque.
L’État intervient également pour réduire les inégalités des richesses, régulariser la croissance
économique; tout cela par le biais du budget qui devient un instrument privilégié d'exécution
de la politique gouvernementale dans les domaines économiques et sociaux.
L'État au fil du temps est devenu également un agent économique à part entière qui mène une
activité financière publique qui sort du cadre strictement budgétaire. La cause fondamentale
de cette évolution de l'État se situe dans la reconnaissance de son aptitude à traiter les
questions économiques sociales et financières. Ainsi il s'est créé peu à peu le désir de voir
l'État intervenir de façon délibérée devant certaines carences de l'initiative individuelle ou tout
simplement face à la montée de besoins nouveaux.
Enfin, fondamentalement, deux (2) raisons justifient le renouveau de l'intervention de l'État.
La première raison concerne les biens et services publics ; la consommation de ces services
satisfait non seulement un besoin individuel, mais aussi elle profite en même temps à
l'ensemble de la collectivité c'est-à-dire que les effets bénéfiques qu'un individu en retire
atteignent également la société, par exemple dans le domaine de l'enseignement, si cela
permet à l'individu qui en bénéficie de s'élever sur le plan intellectuel, cela favorise également
le bien-être matériel; ce qui va accroître simultanément le niveau moyen de qualification
professionnel dans le pays; ce qui est un facteur de progrès et de croissance économique. Ces
phénomènes de répercussion collectives sont qualifiés d'économie externe (externalité
positive) c'est pourquoi on peut penser que les pouvoirs publics cherchent à promouvoir la
consommation du service générateur de tels effets par un prix très bas ou parfois par une
gratuité complète.
La deuxième raison est liée à un souci d'équité sociale (égalité des chances). En effet, dans la
mesure où ces services valorisent l'individu qui les consomme, celui-ci doit pouvoir y accéder
sans que soit pris en considération le niveau de ces ressources. L'absence de prix ou sa
fixation à niveau relativement faible permet alors à tous les citoyens de pouvoir bénéficier de
ce service; ce qui constitue un des moyens d'action de la politique de réduction des inégalités
sociales.
Enfin, l’importance du rôle économique de l’État se reflète dans les liens qui existent entre lui
(le secteur public) et les autres secteurs de l’économie. Il spécifie aussi la nature des relations
entre l’État et le reste de l’Économie.

CHAPITRE I : L’État et les fondements théoriques de ses actions dans
l’économie moderne
L'État est une forme d'organisation politique qui se distingue du gouvernement. A partir du
XXème siècle, il va occuper une place de plus en importante, selon les pays et les continents,
dans les questions économiques et sociales ; c’est pourquoi, les pouvoirs publics, en ce sens,
ne seront pas des observateurs neutres de la vie économique même si l'économie est
principalement régulée par le marché. D'ailleurs, l'opinion publique se tourne souvent vers les
pouvoirs publics dès qu'un ralentissement économique se produit ou qu'un groupe social se
trouve en difficulté. L'État se trouve alors investi de responsabilités considérables alors que sa
marge de manœuvre est souvent très étroite.
Dans ce chapitre, nous allons à partir de définitions de l’État et de ses structures mettre en
évidence les rôles et fonctions économiques qui nécessitent l’intervention de l’État ainsi que
les théories en présence qui traitent de ces fonctions. En somme nous évoquons les principaux
« de base » de l’intervention de l’Etat dans l’économie moderne.
1. Définitions et rôles des états modernes
Qu’appelle-t-on ‘’l’État’’? L’État ne peut être simplement assimilé aux autorités publiques
et, plus particulièrement, au gouvernement en place. La définition la plus largement acceptée
est celle de Max Weber (Économie et société, 1922): « Nous entendons par l’État, une
entreprise politique de caractère institutionnel lorsque – et tant que – sa direction
administrative revendique, avec succès, le monopole de la contrainte physique légitime dans
l’application des règlements. ».
L’expression « puissance publique » nous vient peut-être de cette définition. Le pouvoir de
contrainte de l’État est fondé sur une légitimité, des règles de droit public stables et
l’existence d’un appareil politique précis. Concrètement, l’État est une forme d’organisation
politique: il regroupe l’ensemble des collectivités publiques nationales, le gouvernement et
les administrations de sécurité sociale.
L’étendue de l’action de l’État est une source inépuisable de controverses et varie beaucoup
selon les pays. La puissance publique est intervenue dès l’Antiquité pour réglementer le
commerce, organiser le stockage de produits alimentaires et prélever des taxes. Mais le rôle
de l’État fait depuis longtemps l’objet d’opinions divergentes entre économistes, selon qu’ils
sont plutôt favorables à un « État neutre » ou, au contraire, à un « État interventionniste ».
Deux approches historiques se complètent pour élucider, chacune dans son domaine, la notion
ou le concept d'État. Il s'agit de l'approche positive et de l'approche normative.
2. Théories et justifications du rôle économique de l’État
2.1. Théorie positive de l'État
En finances publiques, la théorie positive de l'État a pour objet de rendre compte en décrivant
et en justifiant comment l'État dépense l'argent collecté. Autrement dit, elle donne une
explication des actions de l'État en déterminant les variables ou facteurs indépendants qui
commandent ou influencent globalement ou par fonction l'évolution des dépenses publiques
ou des recettes budgétaires.
C'est donc dire que, pour la théorie positive, la notion de l'État est intimement liée à
l'existence d'actions ou d'œuvres que seule une entité supérieure à l'individu peut accomplir.
En somme, la théorie positive essaie de répondre à la question suivante: à quoi sert l’État ?
Pour y répondre il est évident que l'on doit saisir complètement le sens ou comprendre le
concept de l'État.

"L'État c'est moi" disait Louis XIV. Les fonctionnaires disent: "l'État c'est nous" ; les citoyens
demandent : "l'État c'est qui ?"
Pour certains ils ont affaire à un État patron, pour d'autres, c'est un État-Gendarme, pour
d'autres encore c'est un État-Providence. Finalement l'État présenterait un protéiforme
susceptible de prendre plusieurs formes et d'en changer fréquemment.
2.2. Théorie normative de l'État.
La théorie normative de l'État a pour objet de définir le rôle de l'État dans la société ou plus
exactement dans l'économie. Par opposition à la théorie positive, elle est normative parce
qu'elle ne cherche pas à rendre compte du fonctionnement effectif de l'État mais à formuler
des jugements de valeur prenant la forme de recommandations sur ce que devraient être les
institutions et les actions de l'État. ‘’Économie du bien-être’’ ou « «welfare state » est le nom
donné généralement à cette construction théorique.
L'Économie du bien-être (Arthur Cecil Pigou) a pour objectif alors de définir ce qu'est l'État
idéal de la société et de montrer comment; il peut être atteint, en formulant des jugements de
valeur sur les comportements des individus et des agents économiques par rapport à une
conception déterminée du bien et du mal. Cette approche théorique représente alors une
morale. Cette philosophie est de nature politique puisqu'elle met l'accent sur le rôle que doit
jouer l'État dans la réalisation de l'état idéal de la société. Ainsi les jugements de la théorie
économique normative portent en principe sur les états sociaux, c'est-à-dire sur les différents
ensembles de valeurs pouvant être prises par tous les éléments qui caractérisent la situation
économique d'une société à un moment donné.

SEANCE N° 2
Objectif
Connaitre :
- les fonctions essentielles de l’Etat, selon les différentes écoles d pensées économiques.
- les raisons de l’intervention de l’Etat à travers les finances publiques.
Activités :
Contenu :
Chapitre 1 (suite et fin)
3. Qu'est-ce que c’est que l'État, vu des finances publiques?

En réalité la genèse de la puissance publique remonte à plusieurs millénaires avant notre ère
avec l'apparition de l'impôt dans les premiers Empires du Moyen-Orient. C'est donc à partir
du XVIe siècle que l'on a commencé à construire un corpus théorique à cette discipline.
Pour R. MUSGRAVE, « les finances publiques constituent certainement la branche la plus
ancienne de la discipline économique». Mais quel est son objet? J. Autin1 nous propose cinq
définitions:
1- Les finances publiques retracent les rapports et les règles qui régissent du point de vue
financier les éléments composant une collectivité et cette collectivité; les collectivités entre
elles. Autrement dit, c'est l'ensemble des relations financières existant entre les citoyens ou
entre l'État et les autres entités subordonnées ou entre celles-ci et les autres citoyens.
2- C'est aussi l'ensemble des méthodes et techniques qui permettent la collecte des fonds et
leurs répartitions.
3- Les finances publiques sont destinées à assurer les moyens de fonctionnement des
instances et des organismes publics et à satisfaire leurs dépenses d'équipement.
4- Les finances publiques c'est l’ensemble des manifestations relatives à l'établissement et à la
vie de tous les prélèvements opérés sur les ressources des citoyens.
5- Les finances publiques sont les formes et techniques variées de participation à la vie
nationale non plus comme une simple opération de collecte de ressources et payement des
charges de la collectivité mais l'ensemble des mécanismes de la puissance publique de plus en
plus diversifiés et sophistiqués qui s'intègre à l'évolution de tous les secteurs d'activités.
Pour le lexique DALLOZ on peut retenir deux définitions:
- les finances publiques c'est l'ensemble des recettes et des dépenses de l'État ainsi
que des collectivités locales.
- Les finances publiques ont pour objet l'analyse des recettes et des dépenses
publiques.
1 Autin Jean, Initiation aux finances publiques, in Les Cahiers de l'Institut international d'administration publique,
Dunod économie, 1971 ; ISSN 0566-2001.

On peut dire, compte tenu de toutes les définitions précitées que les finances publiques
constituent une discipline transversale des sciences sociales, (économiques, juridiques,
politiques) qui traitent des affaires financières en relation avec les fonctions et rôles de l’Etat
ou des collectivités locales.
Il faut noter également que les définitions 1, 3, 4 traduisent les préoccupations des juristes
(règles régissant les prélèvements ; notion de contrat) tandis que les définitions 2 et 5 tiennent
compte des intérêts des économistes, la définition 2 mettant l'accent sur les techniques
fiscales.
Il est donc clair que c'est à travers les finances publiques que l'État intervient dans l'économie;
c’est pourquoi, pour appréhender ces actions c'est-à-dire comprendre pourquoi et comment
l'intervention de l'État se fait dans l'économie, les économistes, pour leur part, ont recours à
des théories qui offrent la possibilité d'éclairer les processus de décision tout en proposant les
règles et les critères d'affectation des ressources. Il s'agit des théories positives et normatives
de l'État. Ces deux approches (démarches méthodologiques) cherchent en réalité à mettre en
lumière ce que l'État doit faire (normatif) ou fait (positif) dans l'économie moderne.
4. Actions économiques de l’état
Le mécanisme qui permet au marché d’atteindre un équilibre concurrentiel en production et
en échange devient inefficace dans le cas de certains biens et services, dans certaines
situations et dans la poursuite de certains objectifs nationaux. Il s’agit généralement des cas
de production et d’offre des biens publics, de production d’externalités, d’existence
d’économies d’échelle et de situation de monopole, de recherche d’équité entre les
générations et la nécessité de développement du marché financier. Cette faillite du mécanisme
du marché engendre des coûts énormes à la société et perturbe le fonctionnement normal de
l’économie. Afin de corriger les défaillances du marché et réduire les coûts pour la société,
l’État intervient dans le fonctionnement de l’économie. Il complète et renforce le marché
pour assurer l’équilibre économique et orienter l’économie vers le plein emploi et la
croissance économique.
4.1. La production et l’offre de biens publics
Un bien privé est un bien qui, une fois consommé par un agent économique, ne peut plus
l’être par un autre agent économique. Par conséquent, la consommation d’un bien par agent
économique réduit la quantité disponible aux autres agents économiques. Le bien privé est un
bien dont l’offre peut être restreinte à un seul consommateur. On parle alors de rivalité et
d’exclusion dans la consommation de ce bien.
Un bien public est un bien qui peut être consommé par un agent économique individuellement
et dont il ne peut priver un autre de la consommation. Il s’agit d’un bien dont la
consommation par un individu n’empêche pas celle d’un autre. On parle de la non-exclusion
d’un agent économique de la consommation d’un bien par un autre agent. Ce bien peut être
consommé par plus d’un agent économique simultanément et c’est ce qui marque la non-
rivalité dans sa consommation. On peut citer en exemple les routes, les ponts, les hôpitaux, la
police, les services de sapeurs-pompiers, etc.
Tableau 2 : Consommation des biens
Exclusion Non-Exclusion
Rivalité Bien privé
Non-Rivalité Bien public
Étant donné que plusieurs agents économiques consomment un bien public, aucun d’eux n’a
la propriété privée sur ce bien. C’est la raison pour laquelle aucun n’est motivé à révéler sa

préférence réelle pour la consommation de ce bien. Or, c’est la propriété privée qui permet les
échanges sur le marché entre les consommateurs et les producteurs d’un bien et c’est le degré
de préférence pour la consommation d’un bien qui détermine le prix que l’agent économique
est prêt a payer pour le consommer. Chaque agent économique sachant que les autres vont
consommer le même bien public, va minorer sa préférence réelle pour la consommation de ce
bien afin de payer un prix plus bas en espérant que les autres vont payer un prix plus élevé.
Autrement dit pour la consommation du même bien, les agents économiques risquent de payer
des prix différents.
Le mécanisme du marché, laissé a lui-même, est incapable d’offrir de tels biens étant donné
que les préférences révélées pour leurs consommations ne sont pas réelles. Globalement, les
gains sociaux qui découlent de la consommation du bien public sont supérieurs aux gains
privés. Ne pouvant pas fixer le prix des biens publics, le marché n’est pas intéressé à les offrir.
Seuls l’État et les collectivités locales offrent les biens publics et arrivent à y fixer les prix et
faire payer leur consommation.
Toutefois, la production des biens publics n’est pas l’apanage du seul État. En même temps,
qu’il n’offre pas les biens publics, le marché peut produire et produit les biens publics. Dans
la réalité, c’est le secteur privé qui produit la grande partie des biens publics que l’État offre.
Au Togo, on peut citer l’exemple de SATOM, une société privée, qui construit et répare les
routes pour le compte de l’État.
Tableau 3 : Production et offre de biens publics
OFFRE État Marché
Prouction État Bien public
Marché Bien public Bien privé
4.1.1. La détermination du prix d’un bien public

Les agents économiques n’étant pas motivés à révéler leurs préférences réelles pour la
consommation d’un bien public, la fixation du prix de ce bien ne s’établit pas
automatiquement comme dans le cas du marché. En réalité, ce prix est la contribution de
chacun des consommateurs du bien public à son coût de production.
Pour illustrer le mécanisme de détermination du prix d’un bien public, supposons qu’il n’y a
que deux maisons (A et B) sur une rue dans un nouveau quartier de Lomé. Les propriétaires
de ces maisons expriment le désir d’avoir la rue électrifiée. Le propriétaire de la maison B a
révélé une préférence plus grande pour la consommation de la lumière publique que le
propriétaire de la maison A. Autrement dit, le propriétaire de la maison B déduit une plus
grande utilité de l’illumination de la rue que son voisin. La valeur (quantité) de la lumière
publique devant être indifférente par rapport à la consommation de l’un ou l’autre
propriétaire, le prix que chacun d’eux va payer va varier avec le degré de sa préférence pour
la lumière publique. Le propriétaire de la maison A va payer un prix P1 pour avoir la lumière
publique et le propriétaire de la maison B un prix P2 pour l’avoir aussi. Toutefois, P2 sera
supérieur à P1.

Détermination graphique de la quantité et du prix des biens publics
Source : Laré-Lantone & Nagou, Cours de Finances publiques I, 2014.
4.1.2. Le problème du passager clandestin

Lorsqu’un agent économique révèle une préférence pour un bien en dessous de la réalité et
paye un prix concordant pour consommer la même quantité de bien que les autres agents
économiques qui ont révélé leurs préférences réelles, il devient un passager clandestin.
Reprenons l’exemple des deux propriétaires de maison. Supposons que dans la réalité, le
propriétaire de la maison A a le même niveau de préférence pour la consommation de la
lumière publique que son voisin mais a menti avoir une préférence plus faible. S’il réussit à
faire passer cette préférence sous-estimée comme étant sa préférence et à payer un prix bas
correspondant tout en consommant une quantité plus grande, il devient un passager
clandestin. Le cas extrême sera celui d’un agent qui révèle une non-préférence pour la
consommation d’un bien public sachant que les autres agents vont révéler leur préférence et
payer pour le bien public qu’il consommera autant que les autres agents sans contribuer aux
coûts. Le mécanisme du marché devient inefficace devant une telle situation.
Seul l’État arrive à agréger les préférences de tous les consommateurs d’un bien public et les
empêcher de devenir des passagers clandestins. Cette tâche sera facile dans le cas d’une petite
communauté comme un village. Dans le cas d’une grande agglomération ou de tout un pays,
la tache devient difficile. L’État procède par une méthode basée sur les qui régissent les votes
pour fixer le niveau du prix ou de la contribution de chacun des consommateurs du bien
public. Il s’agit dans la réalité de la fixation du niveau des cotisations ou impôts à payer par
chaque consommateur de biens publics. Il s’agit des de vote par unanimité, par majorité et du
votant médian.

4.1.3. Le principe du vote à l’unanimité
Ce principe suggéré en 1896 par l’économiste Knut Wicksell requiert que tous les membres
de la communauté s’entendent sur la quantité du bien à produire et la contribution de tout un
chacun à son coût. Il demeure que ce principe de vote engendre des problèmes dont:
- - La possibilité pour un seul agent économique de bloquer l’offre du bien
public à toute la communauté du seul fait que le gain social qu’il va dériver de
la consommation du bien sera inférieure au prix qu’il lui est demandé de
payer.
- -La possibilité pour qu’un agent économique mente sur sa préférence pour la
consommation du bien public et vote contre son offre en vue d’amener les
autres agents économiques à une autre répartition des contributions qui lui sera
plus avantageuse.
Toutefois, le principe de l’unanimité est le seul qui assure aux contribuables qu’ils
bénéficieront tous de la consommation du bien public.
4.1.4. Le principe du vote par la majorité
Ce principe est devenu très populaire parce qu’il permet d’éviter les blocages que peut
susciter le principe par unanimité. Il permet à un groupe plus grand d’imposer son choix à un
autre plus petit. Une fois que la communauté décide de précéder par le principe de la
majorité, il décide aussi de la taille du groupe à considérer le plus grand. Généralement, on
considère que “un plus la moitié des agents économiques décideurs” constituent la majorité.
Dans le cas où aucun groupe d’agents économiques n’atteint “un plus la moitié des agents
économiques décideurs”, on organise un autre vote pour les grands groupes et on parle de
votes pluralistes. Le principe de la majorité permet d’aboutir à des décisions très rapidement
et empêche les situations conflictuelles.
4.2. Les externalités
Dans le processus de production et/ou de consommation de certains biens, il ressort des effets
secondaires bénéfiques ou non bénéfiques pour des agents économiques non impliqués
directement dans l’unité économique qui a engagé le processus.
Lorsqu’un agent économique émet des externalités négatives, il engendre des coûts pour la
société et lorsqu’il émet des externalités positives, il engendre des bénéfices pour la société.
Dans le premier cas, il doit payer pour les externalités négatives qu’il produit en internalisant
ses coûts (sociaux) dans ses coûts privés. Dans le cas des externalités positives, il doit
recevoir les gains sociaux qu’il va incorporer dans ses gains privés.
Le mécanisme du marché devient inefficace pour corriger et compenser la société pour les
externalités positives et négatives émises par les agents économiques. Seul l’État peut veiller
à ce que les externalités soient corrigées ou compenser par le mécanisme des primes et des
subventions.
4.2.1. Économies d’échelle et monopole
La condition sine qua non pour le bon fonctionnement du marché est l’existence d’un
environnement compétitif. Toutefois, la production de certains biens et services génère des
économies d’échelles avec l’augmentation de la quantité produite. C’est le cas par exemple
des secteurs de distribution d‘eau et d’électricité. Les économies d’échelle réduisent le coût
marginal de production du bien ou du service et entraîne une réduction du prix. Les
économies d’échelle étant générées seulement à partir d’un certain seuil de production, il
devient préférable qu’un seul ou très peu de producteurs produise le bien ou service afin de
maintenir le prix à un niveau bas. Mais lorsqu’une entreprise privée est seule autorisée à
produire le bien ou service, elle agit en monopoleur qui vise uniquement la maximisation de

ses profits. Elle tend à produire une quantité plus faible du bien afin de maintenir le prix à un
niveau élevé et accroître son revenu. Techniquement, il va chercher à égaliser son coût
marginal à son revenu marginal au lieu de l’égaliser à son prix. Pour éviter ces comportements
qui nuisent aux consommateurs, seul l’État prend en charge la production des services d’eau,
l’électricité, de téléphone et tout autre service qui génère des économies d’échelle. Dans les
cas ou des entreprises privées sont autorisées à produire ces services, l’État exerce un contrôle
strict et total sur les comportements de celles-ci.
4.2.2. L’équité entre générations
Le marché s’avère inefficace dans l’allocation équitable des ressources économiques entre les
générations présente et future. Seules l’État investit dans l’éducation des individus pour
assurer leur bien-être futur. C’est aussi l’État qui finance la recherche et le développement
(R&D) dont les trouvailles vont améliorer les conditions de vie des générations futures. Etant
donné qu’il investit dans ses activités à partir des impôts perçus auprès de la génération
présente, il assure un transfert de richesse entre les deux générations. Le marché s’avère
incompétent à assurer un tel transfert.
4.2.3. Développement du secteur financier
Quand bien même le système financier fonctionne sur une base concurrentielle, il doit être
réglementé et contrôlé. L’intervention de l’État se justifie par l’incapacité du marché à (i)
protéger les épargnants contre les risques en prévenant et (ii) empêcher la faillite du système.
L’État doit pouvoir contrôler indirectement le taux d’intérêt par le biais de la politique
monétaire en vue de maîtriser l’inflation, les taux de change et rendre les exportations
compétitives. Le gouvernement accorde aussi des cautions, des crédits, des garanties de prêts
et des assurances en vue de soutenir la production nationale.
Au-delà, l’État doit aider au développement du marché des capitaux par des interventions
fréquentes et régulières en vue d’y émettre des titres (bonds et obligations), animer le marché,
assurer sa transparence et ériger des lois et règles.
5. Fonctions essentielles de l’État : grandes approches théoriques
Selon Musgrave (1959), dans une économie, l’État assume trois fonctions essentielles -
d’allocation, de distribution et de stabilisation - qui font l’objet des finances publiques. Il
exécute les différents rôles ci-dessus justifiés en assurant ces trois fonctions. Cependant, dans
la littérature économique, on rencontre des concepts et des notions d’État selon les courants
de pensée qui accordent à l’État des poids très variés et différents dans l’économie.
5.1. Le rôle de l'État dans les différents courants de pensée
Les débats historiques sur la théorie de l'économie publique en général et de l'économie des
finances publiques en particulier prennent appui sur une distinction essentielle; celle qui
sépare la théorie économique normative de la théorie économique positive de l'État. Comme
nous l'avons vu, la théorie normative est Doctrine alors que la théorie positive est explication.
Cette distinction est cependant incapable de placer les économistes de façon systématique
dans l'un ou l'autre camp. Ainsi on peut distinguer de façon générale quatre grands courants
de pensée en matière de théorie de l'économie des finances publiques:
- Les libéraux originels,
- Les libéraux interventionnistes,
- Les marxistes, et
- Les théoriciens de la régulation.
Mais aujourd'hui on a tendance à les regrouper en deux grandes catégories:

- -Les économistes qui soutiennent une thèse libérale et pour qui l'intervention de l'État
ne serait justifiée que dans le cas où le marché serait défaillant.
- -Et les économistes qui défendent la thèse interventionniste pour qui, l'État a une
mission de régulation de l'activité économique ; ce qui étend considérablement le
nombre de fonctions que l'État doit remplir:
A l’origine, la conception libérale de l'économie des finances publiques était une théorie
normative de l'impôt. La préoccupation des libéraux originels, était de définir ce que doit être
ou ne doit pas être l'impôt. Par exemple pour eux, l'impôt doit être juste; universel ou ne doit
pas être vexatoire, ne doit pas décourager l'initiative individuelle, l'impôt doit être avant tout
respectueux des lois du marché. Très rapidement l'on a intégré le fiscal à l’économique pour
élaborer une approche plus large de l'intervention économique de l'État. En effet, plusieurs
explications justifient les révoltes fiscales de l'époque.
1. L'instauration de l'impôt était souvent la conséquence logique de la conquête.
2. l'impôt remplaçait aussi les prestations en nature dont étaient redevable le citoyen vis-à-vis
des Princes notamment la participation militaire. Mais cette contribution n'avait pas de
conséquence financière immédiate pour le citoyen.
3. le poids de l'impôt, la centralisation des recettes et la gestion de l'impôt collecté sont aussi
des éléments de contestation qui à la longue sont devenus la toile de fond de toutes les
théories pour lesquelles l'impôt constitue un appauvrissement inutile et nuisible au progrès
économique.
4. Les provinces les plus enclavées et les plus éloignées des courants commerciaux
connaissent les plus violentes révoltes. Elles doivent payer l'impôt mais, l’État ne leur donne
en échange aucun moyen pour trouver des débouchés et ne fait aucun effort pour améliorer les
voies de communications ; or, la thèse qui prévalait était celle de l'impôt payé en tant que prix
ou contrepartie d'un certain nombre de prestations collectives assumées par l'État.
Ainsi pour Turgot et pour la plupart des auteurs de l'époque dont Vauban, Proudhon,
Montesquieu, A. Smith etc., "l'impôt est la contribution que la société entière se doit elle-
même pour subvenir à toutes les dépenses publiques". La notion d'impôt-échange cadre très
bien avec l'analyse physiocratique selon laquelle, la loi de l'intérêt personnel, par
l'intermédiaire de lois naturelles coïncide avec celle de l'intérêt général. C'est sur cette base
que se développe la pensée libérale classique.
Mais d'une manière générale, il faut retenir que les libéraux originels sont par principe
hostiles à toute ingérence de la puissance publique dans les affaires privées des individus; ils
sont donc hostiles à l'impôt. Néanmoins on peut distinguer deux catégories de libéraux
originels:
- Ceux qui refusent ou se passeraient de l'intervention de l'État, mais qui admettent
aussitôt que le corps social ne peut fonctionner qu'à partir du moment où il s'en donne
les moyens institutionnels. C'est pour cette raison qu'ils cherchent à faire pour leur
mieux en définissant les limites du champ d'intervention de la puissance publique sur
l'initiative individuelle. Les auteurs qu'on peut classer dans cette catégorie sont: Adam
SMITH ET David RICARDO.
- Un autre groupe d'auteurs, parmi lesquels Stuart MILL et WAGNER, partent des
premiers effets néfastes du libéralisme industriel et ils argumentent que la
confrontation des aspirations individuelles n'engendrent pas forcément, l'équipartition
du bien-être, de la pénibilité et de l'ensemble des fruits de la production et de
l'échange.

Pour ces auteurs les dysfonctionnements de l'économie sont coûteux et dommageables à toute
la collectivité' et peuvent entraîner des mouvements et bouleversements sociaux. Ainsi pour
que la pérennité du système libéral soit assurée, il faut admettre des assouplissements et des
concessions en matière d'organisation de la collectivité.
5.1.1. Le libéralisme d'intervention
Ici l'on ne rejette pas le système d'économie de marché, mais on admet que les lois naturelles
sont inefficaces pour organiser parfaitement une économie d'où l'intervention de l'État pour
corriger les imperfections. Et la préoccupation première est de construire un système de
justification à l'action de la puissance publique. Néanmoins on peut distinguer deux catégories
de courants de pensée: le courant Keynésien et le courant marginaliste.
La première considère que l'État doit intervenir parce que les comportements individuels sont
producteurs d'effets externes négatifs à la bonne marche de l'économie. Ici l'État est défini
comme une entité supérieure qui fédère tous les intérêts privés individuels en un intérêt
général dont le processus de décision et de gestion ne peut être garanti que par ce seul État.
5.1.2. Les thèses interventionnistes
Ici l'État est considéré d’emblée comme une entité supérieure aux individus qui composent le
groupe social et totalement distinct d'eux. L'État poursuit des objectifs d'intérêt général qui ne
peuvent pas être la combinaison d'intérêts particuliers. Il peut donc y avoir conflit entre
intérêts de certains individus et intérêt du groupe social. Par ailleurs, à la définition
"technologique" des biens publics proposés par la théorie libérale, on oppose la conception
essentialiste de la théorie de la contrainte: il est des biens qu'il est de la mission même de
l'État de fournir. A titre d'exemple on peut citer par exemple « les biens sous tutelle» ou les
biens tutélaires (alcool, cigarette, armes, médicaments,) dont la satisfaction est à la charge de
l'État ou qui n'ont de signification qu'au niveau du groupe social. Ici, on insiste sur le
caractère insuffisamment éclairé des choix et des préférences individuelles du fait du manque
d'information des particuliers. Ce qui justifie le fait que l'État prenne à sa charge la production
de ces biens et services que le marché ne pourrait pas produire de façon optimale.
Plusieurs écoles peuvent être classées sous le courant interventionniste ; on citera entre autres:
- Les tenants de l'économie du bien-être, (ou pour l'État de bien-être de William
Henry Beveridge) ;
- l'école des choix publics ou collectifs. (Buchanan, Tullock) ;
- la théorie des besoins publics (Musgrave, Ecksteim, Kolm) ;
- le courant marxiste et les radicaux et opposants au capitalisme monopoliste de
l'État.
Nous retiendrons, pour notre part, la théorie des besoins publics et le courant marxiste.
5.1.3. La théorie des besoins publics ou la synthèse des courants marginalistes et
keynésiens
Elle prend appui sur les imperfections du marché pour chercher à définir les critères et les
conditions d'utilisation optimale des prélèvements publics (ou obligatoires) voire de l'appareil
de production public. Ainsi, c'est l'État qui corrige les imperfections du marché en satisfaisant
un certain nombre de besoins publics et ce dans des conditions optimales que les tenants de
cette théorie définissent comme suit:
L’intervention économique de' l'État est nécessaire et doit satisfaire à trois préoccupations:
- Répondre aux besoins collectifs (santé, justice, éducation police,
information etc.) ;

- Pouvoir influencer la répartition des revenus et de la richesse ;
- Assurer une croissance économique stable.
Par ailleurs, chaque fonction ou préoccupation est pourvue d'un budget. Les idées doctrinaires
et les généraux de l'intervention de l'État selon Musgrave seront évoqués plus loin, lorsque
nous étudierons les fonctions de l'État.
5.1.4. L’État chez Marx et dans les pensées radicales
La conception marxiste définit l'État comme un appareil d'oppression du service de la
bourgeoisie c'est-à-dire la classe dominante. C'est donc un instrument d'exploitation du
prolétariat puisque le système capitaliste est une forme d'exploitation d'une classe par une
autre. L'analyse marxiste cherche à démontrer que l'intervention de l'État débouche tôt ou tard
sur des formes de répression plus ou moins directe. On distingue ainsi l'appareil répressif
l'État celui qui fonctionne à la contrainte et qui s'oppose aux appareils idéologiques d'État qui
fonctionne à l'adhésion.
Le rôle de l'État qui est produire un certain nombre de biens qui élargissent les basses de
l'accumulation capitaliste et ce directement en investissant dans les voies de communication
par exemple ou indirectement en investissant dans la formation ou en subventionnant la lutte
contre les formes extrême de pauvreté etc ...
A la suite de Marx, les radicaux s'efforcent de montrer que les dépenses publiques permettent
plus ou moins directement de relever le niveau des profits réalisés. Ce qui débouche sur une
vision radicale et négative de l'intervention de l'État. C'est donc à tort que l'on considère Marx
et ses successeurs comme des apôtres de l'Étatisation de l'Économie. Pour les radicaux, le
passage de la société capitaliste à la société socialiste s'accompagne certes du maintien d'un
appareil de décisions centralisées mais, cet État ne sera plus assis sur la contrainte puisque ce
n'est donc pas du même État qu'on parle.
Enfin, le courant marxiste n'épuise pas non plus la question sur l'interventionnisme de l'État.
5.1.5. Les thèses régulationnistes: État et régulation
Elles remettent en cause l'idée du laisser-faire car le marché à lui seul ne peut pas bien
fonctionner. De plus le marché ne peut gérer le social. Les théoriciens de ce courant de pensée
partent de l'histoire économique pour montrer que la présence et l'intervention de l'État ont été
toujours nécessaires pour la bonne marche des économies. Ainsi, pour eux la véritable
intervention ne concerne pas l'intervention de l'État mais plutôt comment cette intervention
doit se faire, dans quels domaines et avec quelle intensité?
Ainsi les modalités de l'intervention de l'État constituent l'une des formes institutionnelles qui
caractérisent le mode de régulation des économies capitaliste. L'État contribue à reproduire le
rapport social fondamental c'est-à-dire le salariat. Il le fait sous la contrainte de multiples
interactions entre les groupes sociaux et la configuration des formes institutionnelles.
Pour eux: la forme et le degré de l'intervention de l'État (État gendarme, État providence) ne
constituent donc pas les variables indépendantes que l'on pourrait modifier au gré des
opinions dominantes. L'État est un compromis institutionnalisé gui résulte des contradictions
sociales économiques et de leur histoire. Ainsi la crise de l'État providence ne peut être
comprise que comme une composante de la crise du mode de régulation monopoliste La crise
actuelle (mondiale sur le rôle de l'État) ne trouvera pas d'issue dans un retour à l'État
gendarme. Il y a des irréversibilités dans l'histoire économique et sociale.
Les présentations et analyses précédentes ont plus ou moins éclairé des développements
historiques et contemporains de l'intervention publique au regard des différentes crises
économiques. On peut alors envisager à présent les différentes fonctions que l'État a jouées et

continue de jouer dans l'économie. Nous avons vu que le rôle de l'État était grosso modo la
fourniture de biens collectifs. Il est donc clair que l'économie est idéalement et réellement
mixte.
Mais, on mentionne classiquement la correction des effets externes ou es externalités
publiques comme fondement de l'intervention de l'État. Quelles sont les manifestations de
l'État pour garantir donc l'économie contre toutes les déviations du marché ou contre le
gaspillage des efforts et des énergies dans une société ? C'est dans une perspective normative
que MUSGRAVE a été le premier à élaborer les généraux de l'intervention de l'État.
Aujourd'hui ces fonctions sont acquises par la théorie économique et la plupart des États
modernes remplissent ces fonctions. Ce qui fait théoriquement de l'État un agent économique
à part entière avec un comportement rationnel.
5.2. Les fonctions de l’État
Dans une économie, pour intervenir, l’État assume trois fonctions essentielles (allocation,
distribution et stabilisation). Au niveau des conceptions de l’intervention de l’État il existe
différentes approches.
1. L’approche de l’état minimal qui est une conception libérale héritée de Smith qui précise le
domaine d’intervention de l’État gendarme (justice, armée, travaux publics).
2. L’état interventionniste est une conception de l’État proposée après la 2ème guerre mondiale
et qui est d’inspiration keynésienne. Son action vise à agir correctement sur les grands
équilibres économiques (avec le crash boursier de 1929). Keynes préconise l’intervention de
l’État dans l’économie.
3. L’état subsidiaire consiste à décomposer l’état en échelon de compétences locales,
nationales et européennes. La subsidiarité est une règle qui stipule qu’une communauté de
rang supérieur ne doit pas traiter un problème qui peut être pris en charge par une
communauté de rang inférieur. Comme nous l’avons vu plus haut, selon les options
doctrinaires de politique économique, le gouvernement et les citoyens peuvent souhaiter voir
ces fonctions croître ou diminuer. On distingue à cet effet plusieurs notions d’État
interventionniste.
5.2.1. Les conceptions contemporaines de l’État
5.2.1.1. L’approche libérale
Jusqu’au début du XIXème siècle, et surtout en réaction à l’absolutisme royal, les économistes
libéraux, comme par exemple Adam Smith, ne prêtaient à l’État, pour l’essentiel, que des
fonctions régaliennes (diplomatie, sécurité extérieure et intérieure, justice). Le marché tendant
naturellement à s’autoréguler, le « laisser faire, laisser passer » devait conduire à une
répartition optimale des ressources. Cette ligne de pensée était encouragée par un État
défenseur de la libre concurrence, c’est-à-dire favorisant notamment la suppression des
barrières aux échanges. Cependant, les mutations des économies de marché et les événements
marquants du XXème siècle ont progressivement confié de nouveaux rôles à l’État.
Tout d’abord, le rôle de «gendarme des marchés» s’est étendu dès la seconde moitié du XIXe
siècle. Le souci de promouvoir une concurrence équitable et d’éviter une concentration
excessive des activités économiques explique la mise en place des premières lois anti-trust
aux États-Unis en 1890 et 1914. Il s’est agi aussi de protéger l’information et la liberté de
choix des consommateurs.
Les économistes néoclassiques justifient cette extension du rôle économique de l’État de la
manière suivante: en bon gendarme, il doit intervenir pour créer, puis faire respecter les
conditions d’une concurrence pure et parfaite (libre entreprise, liberté de déplacement du

capital et du travail, transparence de l’information, comparabilité des produits et présence de
suffisamment de producteurs et d’acheteurs sur chaque marché pour que les prix s’imposent
aux agents économiques, ce qui suppose notamment l’absence de monopole).
En outre, certains auteurs (Marshall, Pigou) ont considéré, avant la première Guerre mondiale,
que l’État devait intervenir:
- d’une part, par le biais de taxes, de subventions ou de réglementations, en présence
d’effets négatifs comme le travail des enfants ou aujourd’hui la pollution (dits «
externalités ») ou positifs comme la recherche, l’éducation;
- d’autre part, par l’impôt dans le financement de certains biens ou services, comme
les « biens publics », tels que l’éclairage des rues, qui ne pourraient être
spontanément produits par le marché.
Dans cette perspective, l’État est l’agent économique chargé de faire respecter les règles de la
concurrence ou le maintien d’un certain degré de concurrence permettant d’atteindre les
objectifs suivants: la régulation par les prix, la stabilité monétaire, l’équilibre budgétaire, la
diffusion des informations utiles aux agents du corps social, l’assurance de relations sociales
paisibles. En plus, il doit représenter les intérêts de la nation vis-à-vis de l’extérieur, garantir
le respect de l’intégrité du territoire (armée) et protéger les biens et les personnes
conformément au droit (conception régalienne de l’État).
L’État est, en définitive, un agent qui arbitre et qui commande. L’«État gendarme» désigne
dès lors une intervention de l’État se limitant à assurer les fonctions régaliennes
traditionnelles (armée, justice, police, diplomatie) et s’abstenant d’intervenir dans
l’économie ; on parle d’Etat gendarme.
5.2.2. L'État gendarme
L’État gendarme est la conception minimale de l’intervention de l’État dans une économie.
Selon cette conception, celui-ci doit se contenter d’assumer ses fonctions régaliennes, c'est-à-
dire : la défense extérieure et intérieure de son territoire (armée, justice, police). Cette
conception bien restrictive est largement théorique ; certains auteurs (comme Adam Smith
au 18e siècle) préconisent en fait que l’État intervienne aussi dans la production de certains
biens collectifs (qui seraient trop coûteux et pas assez rentables pour les entreprises privées)
comme les infrastructures (transport, énergie…).
Cette conception de l’État est libérale. L’État doit intervenir le moins possible et laisser faire
le marché pour réguler les échanges entre les agents économiques (grâce au mécanisme de la
loi de l’offre et de la demande). L’État intervient, il ne peut qu’apporter des
dysfonctionnements à ce principe et créer des déséquilibres (chômage, sous-production…).
5.2.3. L’approche keynésienne
L’échec des politiques d’inspiration néoclassique en réponse à la crise de 1929 a incité les
gouvernements, sous l’influence des idées de John Keynes, à intervenir durant les années qui
suivirent pour relancer. L’activité économique (programme du « New Deal » aux États-Unis
par exemple). L’« État gendarme » a cédé ainsi sa place à un « État providence », étant
considéré qu’il est le seul acteur à pouvoir intervenir au niveau macroéconomique.
En effet, selon l’approche keynésienne, les mécanismes d’auto-ajustement du marché ne
conduisent pas obligatoirement à une allocation optimale des ressources. Ainsi, dans des
économies caractérisées par la rigidité des prix et par l’incertitude, le seul fonctionnement des
marchés risque, sous l’effet des anticipations pessimistes des consommateurs et des
entreprises, de conduire durablement l’économie à un chômage élevé. Il incombe alors à
l’État de stimuler la croissance économique afin de parvenir au plein emploi, notamment par:

- une intervention dans le domaine social (développement des régimes de protection
sociale) ;
- des politiques de régulation conjoncturelle de l’activité économique (par exemple,
relance de la demande) ;
- des actions structurelles (nationalisation, planification, aménagement du
territoire…) en engageant des dépenses publiques supplémentaires.
Dans cette approche volontariste, l’action de l’État, y compris par le biais des entreprises
publiques, a vocation à modifier les équilibres spontanés du marché là où l’intérêt général
n’est pas atteint, là où le coût collectif serait moindre que si la production reste privée, là où
l’initiative privée fait défaut (activités non rentables) et là où une consommation collective
et/ou des équipements collectifs doivent être pris en charge.
L’intervention de l’État revêt ainsi des formes multiples:
- il doit jouer un rôle régulateur en favorisant le plein emploi (politiques monétaire
et budgétaire actives), en limitant les inégalités par la redistribution et le
développement de la protection sociale ;
- il est un producteur au service de l’intérêt général, au travers notamment des
entreprises publiques;
- il est l’employeur d’un grand nombre de salariés (en France, près d’un quart de la
population active travaille pour la collectivité : fonctionnaires d’État,
fonctionnaires territoriaux, fonction publique hospitalière et autres agents publics);
- il est un consommateur et un investisseur important, via les marchés publics de
fournitures, de prestations de services et de grands équipements et infrastructures.
L’idée d’un « État providence », ou du « Welfare State » (État du « bien-être ») va surtout se
développer après la seconde Guerre mondiale. Elle désigne la prise en charge par le
financement public de certains risques sociaux – maladie, vieillesse, chômage… Dans une
acception plus large, cette idée est parfois utilisée pour caractériser l’État interventionniste de
la seconde moitié du XXe siècle par opposition à l’État gendarme du XIXe siècle. On parle alors
d’État providence.
5.2.3.1. L'État providence
Est une vision de Keynes selon laquelle l'État doit jouer un rôle essentiel dans l'activité
économique. Il est le représentant de l'intérêt général. C'est à ce titre que son intervention est
revendiquée, l'activité publique, s'impose lorsque l'intérêt collectif s'impose aux intérêts
particuliers, il n'y donc pas de limite à l'État providence.
Pour DUKHEIM, c'est la complexité croissante des sociétés qui justifie l'intervention de
l'État. En effet, l’État est le seul acteur à pouvoir intervenir au niveau macroéconomique c'est
pourquoi on parle d'économie mixte pour désigner la double régulation de l'économie par le
marché et par l'État.
Enfin, d’une manière générale, l'État assure, selon Robert Musgrave, économiste américain
né en 1910, trois fonctions principales :
- La fonction d'allocation ou d'affectation (production ou financement de Biens
et/ou services collectifs).
- La fonction répartition ou de redistribution (transfert entre agents économiques)
- La fonction de régulation ou de stabilisation (recherche de plein emploi, de la
croissance économique, de la compétitivité nationale, maîtrise de l'inflation etc.).

Mais, pour les économies en développement, on doit admettre une quatrième fonction : la
fonction d'orientation du développement économique et social (à développer à la fin).
5.2.4. Les trois fonctions de l’Etat selon Robert MUSGRAVE
5.2.5. La fonction d’allocation
Selon la théorie économique classique, le mécanisme du marché est bien adapté à l’offre de
biens et services privés à travers les échanges entre individus sur la base de la propriété
privée. Or, l’accès et la production des biens et services publics ne sont garantis par aucun
droit de propriété conféré à un ou certains individus uniquement, le marché devient inefficace
pour leur production et leur octroi.
La fonction d’allocation consiste en la fourniture par l'État de ces biens collectifs. Elle
recouvre l'ensemble des mécanismes par lesquels la totalité des ressources nationales est
répartie, entre la production des biens privés et des biens publics à offrir. L'État est dans ce
cas, pourvoyeur de biens et services publics pour lesquels ne s'appliquent pas les de rivalité et
d'exclusion, le marché ne pouvant efficacement engendrer ni réguler efficacement (de façon
efficiente) leur allocation.
L’État procure alors les biens et services publics et s’arroge le droit de réclamer des
payements (sous forme de taxe). C’est pourquoi, traditionnellement, ce sont les États qui
procurent les routes, les services de police et de sapeurs-pompiers, la défense, l’éducation
primaire et la santé de base.
De plus en plus, il ressort de la responsabilité de l’État de (i) procurer des informations sur les
comportements économiques agrégés, les mouvements des prix, des taux d’intérêt et de
change, et (ii) de financer la conservation de la nature et des espèces sauvages et (iii) de
financer les services sociaux, les programmes de nutrition et la formation professionnelle.
Par ailleurs, la production des biens et services par l’État suppose une répartition des
ressources entre l’État et le secteur privé. Les ressources de production utilisées par le secteur
public n’étant plus disponibles pour la production de biens et services privés, l’État doit
veiller à ne pas exclure le secteur privé du processus de production. L’État doit aussi assurer
la meilleure affectation possible des ressources disponibles entre les diverses tâches (défense
nationale, hôpitaux, recherche, enseignement, etc.) et doit nécessairement adapter l’offre de
biens et services publics à la demande.
Mais se pose la question des biens collectifs et des biens publics. Les biens collectifs, en
économie, sont des biens pouvant être consommés simultanément par plusieurs agents, sans
que la consommation de l’un ne vienne réduire la consommation des autres agents
L’économiste Paul Samuelson définit les biens publics par deux caractères :
- non-excluabilité dans le sens où l'on ne peut en exclure du bénéfice ceux qui
n'en paient pas le prix, la défense est aussi un bien collectif car elle est produite
" globalement " pour tous les habitants d'un pays, on ne peut la réserver à
quelques-uns d'entre eux seulement ;
- non-rivalité dans le sens où la consommation des uns ne diminue pas la
consommation des autres. Ainsi, l'éclairage public peut être apprécié par un
nombre très élevé (sinon infini) de personnes sans qu'aucune d'entre elles en
souffre.
Ces caractéristiques rendent le bien et service public non marchand. Car, les informations
indispensables au fonctionnement d'un marché n'existent pas, ou seraient trop onéreuses. En
particulier, on ne peut pas identifier les consommateurs de biens publics, donc on ne peut pas
les faire payer (Voir section précédente).

Enfin, l’État doit viser à la fois l’efficacité allocative c’est-à-dire pouvoir identifier lesquels
des biens publics produire, les quantités à produire et les niveaux de taxes à imposer à chaque
membre de la communauté et l’efficacité productive c’est-à-dire faire le mieux possible avec
un budget donné pour atteindre un résultat donné avec un coût le plus faible possible.
5.2.6. La fonction de redistribution
La fonction de redistribution de l’État obéit au principe de justice redistributive. Le
mécanisme du marché suppose que tout facteur de production, y compris le travail, doit être
rémunéré au niveau de sa productivité marginale. Or, la productivité marginale du travail
dépend aussi des aptitudes de l‘individu. Les niveaux de richesse et les capacités de gain
diffèrent aussi. Sur cette base, il arrive que la société ne soit pas en accord avec ce que le
marché considère juste. Même si les prix des facteurs de production sont déterminés de façon
compétitive, la distribution qui va en résulter peut ne pas être en accord avec ce que la société
considère comme équitable. Il peut en résulter un degré important d’inégalité dans la
distribution du revenu et surtout dans celle du revenu sur le capital.
La fonction de redistribution se réfère à l’équité. Autrement dit, elle cherche à lever les
contraintes de justice sociale qui peuvent empêcher une politique économique d’être efficiente
au dépend d’une efficacité ne faisant pas l’économie des moyens. C’est pourquoi, aux
problèmes d’inégalités initiales ou rencontrés, l’État y apporte des ajustements et veille à ce
que la distribution des facteurs de production et des revenus devienne égalitaire.
Mais comment s’opère la redistribution ? Quels sont les instruments utilisés ? L’objectif étant
en général de réduire au maximum les inégalités de la répartition primaire, l’État, met en
œuvre une politique de redistribution, avec le mécanisme des impôts et des transferts, la
subvention de la production privée, la politique d’offre de biens et services sociaux. Il procède
par perception d’impôts en y appliquant des taux dégressifs. Il le fait aussi en taxant plus fort
les produits les plus consommés par les ménages à hauts revenus. L’État peut accorder des
subventions aux entreprises privées pour encourager la production d’un bien afin de réduire
son prix ou pour compenser pour les externalités positives ou juste pour permettre la
consommation de ce bien par toutes les couches de la population.
L’État offre des services sociaux gratuitement ou à faible prix afin d’y permettre l’accès à
toutes les couches de la population.
Dans cette fonction de redistribution, l’État cherche à éviter la pauvreté d’une partie de la
population. Toutefois, il doit veiller à ce que la redistribution soit optimale. La redistribution
ayant un coût pour la société, l’État doit veiller à ce que le coût de son programme de
redistribution soit le plus faible possible.
5.2.7. La fonction de stabilisation
John Maynard Keynes repousse la loi des débouchés de Jean-Baptiste Say d'après laquelle
toute offre créé nécessairement sa demande ; Keynes croit au contraire que les crises de
surproduction sont possibles.
En effet, l’économie de marché, sans contrôle, risque de subir des fluctuations des prix et de
l’emploi plus ou moins importantes, à court terme comme à long terme. Le marché livré à lui-
même peut engendrer des crises. L’État doit donc, par une action stabilisatrice, intervenir pour
atténuer les fluctuations. Cette fonction régulatrice a pour objectif de maintenir un niveau
d’emploi élevé et la stabilité des prix.
Pour ce faire, l’État mène une politique économique qui se compose de la politique
structurelle, de long terme, qui vise à changer la façon dont fonctionne l’économie, et de la
politique conjoncturelle, de court terme, qui a pour but de corriger les déséquilibres
temporaires (inflation, chômage, croissance économique, échanges extérieurs).

La fonction de régulation (Stabilisation) a pour objectif d'assurer la stabilité économique c'est-
à-dire de maintien de la demande globale à un niveau désiré étant donné le niveau des autres
agrégats économiques et les choix collectifs. Cette fonction englobe toutes les mesures
politiques visant à réduire le chômage, à éviter le niveau d'inflation élevé, à promouvoir le
développement économique, en influençant le niveau des échanges nationaux et celui des
échanges extérieurs.
L'action stabilisatrice de l'État est indispensable au bon déroulement de la conjoncture
(stabilisation conjoncturelle). Car l'emploi, les prix, les comptes extérieurs, ou la croissance
extérieure, les grands agrégats macroéconomiques ne corrigent pas automatiquement les
déséquilibres. De même, structurellement le marché ne saurait perdurer sans l'action
régulatrice de l'État. Cette fonction est très importante dans les analyses de type keynésien;
cependant de nos jours elle fait l’objet de nombreux débats étant donné le rôle de plus en plus
croissant que jouent les pouvoirs publics dans l'économie grâce à elle. Ainsi pour corriger les
déséquilibres économiques l'État dispose de deux instruments complémentaires : les
instruments fiscaux' et les instruments monétaires. Grâce à ces instruments l'État va chercher
à faire en sorte que le niveau des dépenses et recettes publiques puisse varier de façon à
compenser les fluctuations de la demande globale privée; c'est pour cette raison qu'on appelle
cette fonction, fonction de régulation.
Par ailleurs, il est à noter cependant que dans les pays en développement la fonction de
stabilisation doit être restituée dans une perspective où l'État doit générer l'accumulation du
capital, éliminer le chômage structurel, réduire l'inégalité entre les revenus, promouvoir le
développement technologique, développer les entreprises publiques en améliorant leur
efficacité, participer à la modernisation des pratiques et habitudes socioculturelles, moderniser
et organiser certains secteurs économiques en fonction des avantages, comparatifs afin de
spécialiser le pays dans le commerce international; il faut noter enfin que depuis l'accélération
du processus de globalisation économique, les États ont en plus une autre fonction: celle de la
règlementation ; mais cette fonction n'est pas retenue dans notre analyse.
La multitude d'objectifs simultanés que poursuit l'État dans les différentes économies s’appuie
principalement sur la théorie Keynésienne. Elle a été dans une certaine mesure la réponse
adéquate à la grande crise de 1929 et aux nombreux chocs économiques que connaissent
toutes les économies particulièrement depuis la fin de la Deuxième Guerre Mondiale. En 1954
la crise de Corée, les crises pétrolières (1973-1974; 1978-1979), la troisième crise pétrolière,
(2008), la crise boursière de 1989, la crise de 1999-2000 (boursière) qui a fait augmenter les
taux d'intérêt, et celle de 2009 (crise immobilière devenue financière) et peut-être la crise
prochaine de l’euro. L’État assume cette fonction avec les instruments de (i) politique monétaire,
(ii) taux de change, (iii) modification de tarifs douaniers, (iv) modification de dépenses
publiques et (v) modification des impôts. Mais comment mesurer l’impact de chacune de ses
fonctions?

L'Etat en tant que puissance publique a besoin des moyens pour réaliser ses divers objectifs
d'ordre politique, sécuritaire, économique, social, culturel. Par ailleurs, l’Etat joue de plus en
plus des rôles différents et importants selon les pays et les périodes. Le budget reste et
demeure l’instrument principal de ses politiques d’intervention. C’est pourquoi dans les
unions économiques et dans les espaces connaissant des processus d’intégration, il se met en
place des cadres unifiés ou harmonisés de gestion des finances publiques.

SEANCE N°3
Objectif
Connaître l’objet et les différentes directives du processus d’harmonisation des finances publiques.

Activités :
Contenu :
CHAPITRE II: LE CADRE HARMONISE DES FINANCES

PUBLIQUES AU SEIN DE L’UEMOA
1. Introduction
Les règles précises qui encadrent les actions financières et comptables des acteurs publics
(établissement des budgets et des comptes, perception des impôts, exécution des dépenses,
contrôles) de l’Uemoa sont contenues dans le cadre harmonisé des finances publiques au sein
de l’UEMOA constitué de six (6) Directives, qui rénovent celles adoptées en 1997-1998 et
2000.
Il s’agit respectivement des Directives suivantes :
- Directive n° 01/2009/CM/UEMOA portant code de transparence dans la gestion
des finances publiques au sein de l’UEMOA ;
- Directive n° 06/2009/CM/UEMOA portant lois de finances au sein de l’UEMOA ;
- Directive n° 07/2009/CM/UEMOA portant règlement général de comptabilité
publique au sein de l’UEMOA ;
- Directive n° 08/2009/CM/UEMOA portant nomenclature budgétaire de l’Etat au
sein de l’UEMOA ;
- Directive n° 09/2009/CM/UEMOA portant Plan Comptable de l’Etat (PCE) au
sein de l’UEMOA ;
- Directive n° 10/2009/CM/UEMOA portant Tableau des Opérations Financières de
l’Etat (TOFE) au sein de l’UEMOA.
Une directive est acte écrit constitué d’un ensemble de consignes, d’instructions et de règles à
dans l’élaboration et la rédaction d’Arrêtés, de décrets ou de lois dans le cadre de
l’harmonisation juridiques dans un espace unifié.
Elle lie les États destinataires de la directive quant à l’objectif à atteindre, mais leur laisse le
choix des moyens et de la forme pour atteindre cet objectif dans les délais fixés par l’Union.
Les États membres doivent donc transposer la directive dans leur droit national. Il s’agit de
rédiger ou de modifier des textes du droit national afin de permettre la réalisation de l’objectif
fixé par la directive et d’abroger les textes qui pourraient être en contradiction avec cet
objectif. La non-transposition d’une directive peut faire l’objet d’une procédure de
manquement devant la Cour de justice de l’Union. Les États membres ont le devoir
d’informer la Commission sur les mesures prises pour l’application de la directive.

Les six (6) directives se résument en trois volets :
- un volet juridique qui concerne les lois de finances, les lois de règlements qui
seront remplacées par les rapports de performance, une fois le budget exécuté ;
- un volet comptable qui définit la Nomenclature budgétaire de l’Etat et le plan
comptable de l’Etat;
- et, un volet statistique qui permet l’établissement d’un tableau des opérations
financières de l’Etat.
2. L’architecture du cadre harmonisé et ses principales caractéristiques
Les directives définissent trois (3) grands objectifs :
- Améliorer et renforcer l’efficacité de la dépense publique et mesurer la
performance de l’action publique, avec le passage du budget de moyens au budget
par objectifs. Autrement dit, d’une logique de consommation vers une logique de
performance. C’est ce qu’on appelle, la gestion axée sur les résultats (GAR). La
GAR est construite sur le triptyque « objectifs, résultats et évaluation », sur lequel
repose désormais la gestion publique.
- Instaurer une discipline budgétaire et une véritable transparence dans la gestion
publique avec un renforcement de l’information à la fois pour le citoyen (en
rendant notamment plus lisibles les documents budgétaires) et pour le Parlement
(débats d’orientation budgétaire institués) et de son contrôle sur les lois de
finances. Une place centrale est ainsi donnée au développement de l’information.
- Responsabiliser les gestionnaires et maîtriser le patrimoine et les engagements de
l’Etat avec une extension des missions de la Cour des comptes, dans le contrôle et
le suivi de l’exécution du budget, à travers le contrôle de la performance.
Schéma N°1. : Architecture des six directives relatives aux finances publiques
DIRECTIVE N° 01/2009/CM/UEMOA
PORTANT CODE DE TRANSPARENCE
PORTANT LOI ORGANIQUE DE LA LOI DE FINANCES AU SEIN DE
L’UEMOA
PORTANT REGLEMENT GENERAL SUR LA COMPTABILITE
PUBLIQUE AU SEIN DE L’UEMOA
DIRECTIVE DIRECTIVE N°
N°8/CM/2009/UEMOA DIRECTIVE N°
10/CM/2009/UEMOA
PORTANT 9/CM/2009/UEMOA
PORTANT TABLEAU DES
NOMENCLATURE PORTANT PLAN
OPERATIONS FINANCIERES
BUDGETAIRE DE L’ETAT COMPTABLE DE L’ETAT DE L’ETAT (T.O.F.E.)

Source : Auteurs, adapté à partir des six directives, 2017.
En somme, le cadre harmonisé modifie à la fois le cadre et le contenu du budget et des lois de
finances, les responsabilités des acteurs budgétaires, le cadre comptable et statistique de l’Etat
ainsi que le rôle du Parlement et de la Cour des comptes dans le processus de contrôle des lois
de finances et de leurs acteurs.
Le cadre harmonisé peut s’analyser autour de quatre volets :
- Le passage d’un budget de moyens à un budget de résultats ;
- La responsabilisation des acteurs budgétaires ;
- La rénovation des cadres comptable et statistique de l’Etat ;
- Le renforcement du rôle du Parlement et de la Cour des comptes.

SEANCE N° 4
Objectif
Comprendre :
- les innovations,
- les enjeux (principales différences entre le budget de moyens et le budget programme)
- et les enseignements de l’harmonisation des finances publiques au sein de l’UEMOA.
Activités :
Contenu :
CHAPITRE II: LE CADRE HARMONISE DES FINANCES PUBLIQUES AU SEIN DE
L’UEMOA (suite et fin)
3. Les raisons du passage d’un budget de moyens à un budget de résultats
L’un des enjeux majeurs de la réforme est de faire passer l’Etat d’une culture de moyens à une
culture de résultats, afin que chaque unité monétaire dépensée soit plus utile et plus efficace.
La performance, c'est-à-dire la capacité à atteindre les résultats attendus, est ainsi au cœur de
ce dispositif. Le budget orienté sur les résultats fait appel successivement aux notions et
concepts suivants:
- la gestion axée sur les résultats ;
- les programmes ;
- le principe de sincérité ;
- la programmation budgétaire et économique pluriannuelle ;
- la mise en cohérence des soldes avec le Pacte de convergence, de stabilité, de
croissance et de solidarité ;
- le contrôle interne et le contrôle de gestion.
3.1. La gestion axée sur les résultats (gar)
La gestion axée sur les résultats s’articule autour de la notion de programmes et poursuit un
objectif global d’amélioration de la transparence de la gestion des finances publiques. D’où
l’instauration du nouveau principe de sincérité, l’émergence de la pluriannualité dans les lois
de finances, l’accent mis sur la nécessaire cohérence du contenu des lois de finances avec le
Pacte de convergence et l’introduction des concepts de contrôle interne et de contrôle de
gestion.
La Directive LOLF (directive n° 6) consacre une nouvelle approche de la dépense publique.
L’Etat bascule d’une logique de moyens à une logique de résultats et s’engage ainsi
résolument dans une démarche de performance visant à améliorer l’efficacité des politiques
publiques. Le passage à la gestion axée sur les résultats (GAR) constitue donc l’un des piliers
de la réforme entreprise.

3.2. Le dispositif normatif.
Le dispositif normatif est encadré par les articles suivant de la directive 12, 13, 46 et 50.
L’article 12 de la Directive LOLF énonce que des objectifs précis sont associés à chaque
programme, arrêtés en fonction de finalités d’intérêt général et des résultats attendus. Ces
résultats, mesurés notamment par des indicateurs de performance, font l’objet d’évaluations
régulières et donnent lieu à un rapport de performance (RAP) élaboré en fin de gestion par les
ministères et institutions concernés.
L’article 13 stipule que le responsable de programme détermine les objectifs spécifiques,
affecte les moyens et contrôle les résultats des services chargés de la mise en œuvre du
programme. Il s’assure également du respect des dispositifs de contrôle interne et de contrôle
de gestion.
L’article 46 prévoit que la loi de finances de l’année est accompagnée du projet annuel de
performance de chaque programme (PAP). Ce document présente les actions et projets prévus
par le programme, les coûts associés, les objectifs poursuivis, les résultats obtenus et attendus
pour les années à venir mesurés par des indicateurs de performance.
L’article 50 prévoit - quant à lui - que des rapports annuels de performance (RAP) par
programme doivent accompagner la loi de règlement.
3.3. Les raisons de la budgétisation orientée sur les résultats
La première raison tient au besoin croissant d’information de la société civile, qui finance les
politiques publiques et supporte mal le caractère opaque et peu démocratique de l’utilisation
des prélèvements qu’elle consent.
La seconde relève du besoin de l’Etat de disposer de systèmes d’information pertinents,
constituant des aides efficaces à la décision.
Ainsi, la mesure de la performance apparaît comme un outil indispensable pour répondre à
l’enjeu d’exigence démocratique de compte rendu ainsi qu’à la contrainte spécifique de
l’action publique, à savoir l’absence d’information faute de mécanisme de marché.
Les acteurs publics, qu’ils soient politiques ou gestionnaires, ont des comptes à rendre sur
l’emploi des ressources publiques. Cette exigence de compte rendu est renforcée par la
réforme dans la mesure où elle est la contrepartie naturelle des libertés de gestion offertes par
le nouveau cadre budgétaire et par la globalisation des crédits au sein des programmes.
Par ailleurs, la présentation régulière des résultats obtenus est de nature à améliorer la
légitimité de l’action publique et, partant, des prélèvements obligatoires. La mesure de la
performance doit permettre de dire au citoyen - contribuable s’il en a pour son argent.
Parce que l’action publique tient souvent sa légitimité du fait qu’elle palie les défaillances du
marché ou des actions privées (activités régaliennes de l’Etat, couverture de risques non
soutenables pour des acteurs privés, production de biens collectifs, ou encore redistribution),
elle se trouve le plus souvent en dehors des marchés. Il n’y a donc pas de transaction
marchande avec un prix d’équilibre qui viendrait jouer le rôle de juge de paix pour
sanctionner les choix non optimaux ou révéler les préférences des citoyens.
Les biens et services publics n’ont pas de prix de vente (même s’ils ne sont pas gratuits) ; ils
ne sont pas souvent en situation de concurrence et l’information sur la productivité et la
qualité de la gestion n’est pas spontanément disponible. Partant, à la différence de la sphère
privée, le décideur politique et le gestionnaire ne bénéficient pas de l’information produite et
véhiculée par le marché, avec ses offres, ses demandes et ses prix d’équilibre, qui viennent
sanctionner – positivement ou négativement – les allocations de ressources.

Dès lors, la mesure de la performance doit permettre de renseigner sur l’efficacité des choix
de politique (de programmes) et sur l’efficience des choix de gestion.
3.3.1. Les fondements sur lesquels repose la GAR
Le partenariat : il est essentiel que les résultats soient conjointement définis, négociés et
acceptés par tous les acteurs de la gestion publique. Ceux-ci seront plus motivés pour obtenir
les résultats escomptés s’ils ont collaboré à leur définition et se sont engagés dans le
processus. Les agents sont prompts à s’interroger sur le sens de la démarche de performance,
qui dans un premier temps, induit une charge de travail supplémentaire dont ils ne perçoivent
pas immédiatement la signification.
La responsabilité : en contrepartie de la plus grande liberté accordée aux gestionnaires (à
travers l’acquisition du statut d’ordonnateur principal par les ministres dépensiers et le
principe de fongibilité notamment), leur responsabilisation est accrue et ils doivent désormais
rendre des comptes sur leurs résultats.
La transparence : pour que les résultats puissent être produits et pertinents, ils doivent être
facilement mesurables. Les insuffisances du système d’évaluation des résultats sont bien
connues : des indicateurs trop nombreux, insuffisamment fiables, parfois difficiles à
renseigner et pouvant, ponctuellement, biaiser la conduite de l’action publique. Ces
insuffisances sont aggravées par le fait que les indicateurs sont parfois plus perçus, voire
conçus, comme un habillage de l’existant pour satisfaire une obligation formelle plutôt que
comme le débouché d’une réflexion stratégique.
3.3.2. Les programmes
Avec l’introduction de la gestion axée sur les résultats, le budget n’est plus présenté par nature
de dépenses (fonctionnement, investissement, intervention, etc.) mais par politiques
publiques. Le programme devient l’élément fondamental du budget. L’article 12 de la
Directive LOLF définit le programme comme suit:
« Un programme regroupe les crédits destinés à mettre en œuvre une action ou un ensemble
cohérent d’actions représentatif d’une politique publique clairement définie dans une
perspective de moyen terme ».
Or, la politique publique est le concept essentiel qui permet de formuler le programme. Une
politique publique est un ensemble d'actions conduites par les institutions et les
administrations publiques, ou par le biais de financements publics, afin de faire évoluer une
situation donnée. La politique publique poursuit ainsi un but précis, ou objectif, qui constitue
sa véritable justification. La détermination de l’objectif est, dans cette approche, le préalable à
la définition du programme.
Schéma N°2. : Méthodologie de formulation du programme
Objectifs Politiques Programmes

Globaux/stratégiques Publiques/missions
:
Source : Guide didactique de la directive n° 06/2009/cm/UEMOA du 26 juin 2009 portant
lois de finances au sein de l’Uemoa, page 13 ; La Commission, 2010.
A chaque programme sont associés des objectifs précis, arrêtés en fonction de finalités
d’intérêt général, et des résultats attendus.

Ces résultats, mesurés notamment par des indicateurs de performance, font l’objet
d’évaluations régulières et donnent lieu à un rapport de performance élaboré en fin de gestion
par les ministères et institutions constitutionnelles concernés.
Un programme peut regrouper tout ou partie des crédits d’une direction, d’un service, d’un
ensemble de directions ou de services d’un même ministère.
Les crédits de chaque programme sont décomposés selon leur nature en crédits de : personnel,
biens et services, investissement et transferts.
Schéma n° 3 : Exemple de présentation des programmes
Ministère XX Intitulé du Programme
Actions Personnel Biens et Services Transferts courants Investissements Transferts en
exécutés par l’Etat capital
Action n°1
Action n°2
Action n°3
Source : Guide didactique de la directive n° 06/2009/cm/UEMOA du 26 juin 2009 portant lois de finances au
sein de l’Uemoa, page 13 ; UEMOA, 2010.
3.3.3. Les crédits sont spécialisés par programme
Le programme rassemble donc les crédits selon des objectifs à atteindre, qui se définissent
d’une part par leur caractère de finalités d’intérêt général et d’autre part par les prévisions de
résultats formulées au moment de leur élaboration. Il ne s’agit donc pas de rebaptiser
programmes les agrégats actuels, mais bien de mettre en place une nouvelle unité de
spécialité, qui remplace les chapitres et articles et est fondée sur une logique fonctionnelle et
non plus organique.
Les ministères sont les périmètres de présentation des crédits, au sein desquels sont regroupés
des programmes ; il n’y a pas de programme interministériel. La création ou la suppression
d’un programme est de la compétence exclusive du gouvernement (article 59 de la Directive
LOLF).
3.3.4. La notion d’objectifs et les indicateurs de résultats
L’objectif d’un budget est défini simplement comme étant la cible, le but à atteindre, le
résultat vers lequel tend l'action du gouvernement ou de l’Etat. Il peut-être spécifié en
fonction du public ciblé (usager, contribuable, citoyen) par la politique publique.
On distingue trois types d’objectifs, qui correspondent à trois points de vue possibles sur
l’action publique :
Les objectifs d’efficacité socio-économique, qui énoncent le bénéfice attendu de l’action de
l’Etat pour le citoyen, en termes de modification de la réalité économique, sociale,
environnementale, culturelle ou sanitaire dans laquelle il vit. Exemples d’objectifs d’efficacité
socio-économique : en matière de gestion fiscale, réprimer les comportements fiscaux
frauduleux ; en matière de police, réduire la délinquance.
Les objectifs de qualité de service, qui ont pour but d’améliorer la qualité du service rendu à
l’usager de l’administration. Exemples d’objectifs de qualité de service : en matière de gestion
fiscale, faciliter la déclaration et le paiement des impôts grâce aux nouvelles technologies ; en
matière de police, améliorer l’accueil dans les commissariats.
Les objectifs d’efficience de la gestion, qui expriment – pour le contribuable – les gains de
productivité attendus dans l’utilisation des moyens employés. Ils rapportent l’activité des
services aux moyens consommés. Exemples d’objectifs d’efficience de la gestion : en matière
de gestion fiscale, diminuer le coût de gestion des impôts ; en matière de police, optimiser la

répartition des effectifs de police au regard de l’évolution démographique et de la
délinquance.
Il est important de rechercher un équilibre entre les trois catégories d’objectifs.
Schéma n°4 : Exemple d’articulation objectif/indicateur
Dimension But Public Exemples d’objectifs Exemples
visé d’indicateurs
Efficacité socio- Mesurer l’impact des Citoyen Tous les élèves maîtrisent les Proportion des élèves
économique actions de l’administration connaissances de base maîtrisant, en fin de
(écriture, lecture, calcul) au cycle primaire, les
terme de la scolarité primaire connaissances de base
en mathématiques
Qualité du Mesurer la conformité de la Usager Réduction des disparités Nombre de communes
service réalisation par rapport aux territoriales en matière situées à plus de deux
attentes. d’accès aux soins de base heures du dispensaire
le plus proche
Efficience de la Mesurer la quantité de Contribuable Amélioration des conditions Coûts de gestion des
gestion service fournie/produite à de gestion des forêts forêts domaniales
niveau de ressource domaniales
inchangé
Source : Guide méthodologique relative à la directive n° 6, UEMOA, 2010.
Par ailleurs, la mobilisation d’indicateurs budgétaires est indispensable à l’analyse de la
gouvernance macroéconomique d’un pays. Toutefois, les indicateurs budgétaires sont divers :
ils peuvent répondre à des objectifs différents de la politique budgétaire (allocation,
redistribution, stabilisation) et se situent sur différents horizons (court, moyen ou long terme).
Or, mobiliser un indicateur inadéquat peut fausser le diagnostic et conduire à des choix de
politique économique inadaptés. Un indicateur exprime de façon simple mais précise le ratio
des résultats atteints par rapport aux objectifs initiaux. Un indicateur est une information ou
un ensemble d''informations contribuant à l''appréciation d''une situation par le décideur. Un
indicateur de performance (Key Performance indicator ou KPI) est une mesure ou un
ensemble de mesures orientées sur un aspect critique de la performance global.
Pour BOUTHEVILLAIN C. et SCHALCK C. (2007)2, les caractéristiques d’un bon
indicateur sont connues : simplicité, fiabilité, objectivité. Le caractère simple implique que
l’indicateur doit être disponible à intervalles réguliers, être réplicable aisément et permettre
une lecture immédiate et incontestable, y compris de la part de non-experts. La fiabilité se
traduit par un lien logique fort avec l’objectif fixé, en particulier en ce qui concerne la
similarité de l’horizon temporel. L’indicateur doit également supporter le moins de révisions
possibles, ne pas présenter de biais connus ni prêter le flanc aux manipulations comptables ou
aux exploitations opportunistes. Enfin, l’objectivité de l’indicateur doit faciliter une
interprétation non partisane. Ces conditions sont très restrictives et peu d’indicateurs les
satisfont toutes simultanément.
3.3.5. Le suivi des programmes
Il est assuré à travers deux types de documents, qui sont les véritables supports de la
programmation et de l’exécution des politiques publiques et de leurs actions : le projet annuel
de performance et le rapport annuel de performance.
Le projet annuel de performance (PAP) de chaque programme, mentionné à l’article 46 de la
Directive LOLF, fait partie des annexes à la loi de finances de l’année. Il comprend :
2 BOUTHEVILLAIN C. et SCHALCK C., « Quels indicateurs budgétaires pour quels objectifs de politique économique? »,
Bulletin de la Banque de France, N° 168 • Décembre 2007, pages 54-68.

- la présentation de chacune des actions et de chacun des projets prévus par le
programme, des coûts associés, des objectifs poursuivis, des résultats obtenus
et attendus pour les années à venir mesurés par des indicateurs de
performance ;
- la justification de l’évolution des crédits par rapport aux dépenses effectives de
l’année antérieure ;
- l’échéancier des crédits de paiement associés aux autorisations d’engagement ;
- par catégorie d’emploi, la répartition prévisionnelle des emplois rémunérés par
l’Etat et la justification des variations par rapport à la situation existante.
Le rapport annuel de performance (RAP), mentionné à l’article 50 de la Directive LOLF,
accompagne la loi de règlement et rend compte, pour chaque programme, de sa gestion et de
ses résultats.
3.3.6. Cohabitation programmes-dotations
La notion de dotation est instituée par l’article 14 de la Directive LOLF, qui précise que :
«Les crédits budgétaires non répartis en programmes sont répartis en dotations. Chaque
dotation regroupe un ensemble de crédits globalisés destinés à couvrir des dépenses
spécifiques auxquelles ne peuvent être directement associés des objectifs de politiques
publiques ou des critères de performance ».
Font ainsi l’objet de dotations :
- les crédits destinés aux pouvoirs publics ;
- les crédits globaux pour dépenses accidentelles et imprévisibles (qui ont
vocation à être répartis par décret sur les programmes des ministères
concernés) ;
- les crédits destinés à couvrir les défauts de remboursement ou appels en
garantie intervenus sur les comptes d’avances, de prêts, d’aval et de garanties ;
- les charges financières de la dette de l’Etat (dotées de crédits évaluatifs et non
limitatifs).
Le programme est l’unité de spécialité budgétaire affirmée par l’article 12 de la Directive.
Cependant, afin de ne pas dénaturer et de ne pas affaiblir la notion de programme, une autre
unité de spécialité a été créée : la dotation. La dotation constitue un regroupement de crédits
destinés à financer une nature particulière de dépenses auxquelles il n’est pas possible
d’associer des objectifs mesurables par des indicateurs de performance. Les dotations doivent
donc avoir un caractère très restrictif afin de ne pas ouvrir la voie à un détournement de la
budgétisation par objectifs.
Les dotations des pouvoirs publics (Présidence de la République, Assemblée Nationale,
Conseil Constitutionnel, Cour Suprême, etc.) sont justifiées par l’exigence d’autonomie
financière liée à ces institutions, conséquence de leur soumission au principe de séparation
des pouvoirs. Pour autant, ce concept ne doit pas nuire à la transparence budgétaire. Les
crédits de la dotation de chaque institution constitutionnelle sont présentés par nature
(dépenses de personnel, biens et services, transfert et investissement) et les crédits affectés à
chaque dotation sont limitatifs. Par ailleurs, l’utilisation des dotations fait l’objet d’un
compte-rendu annuel annexé à la loi de règlement.
La rédaction retenue par la Directive LOLF n’interdit cependant pas aux Etats membres de
présenter les budgets des institutions constitutionnelles par programmes et chaque Etat

membre a donc toute latitude pour mettre en œuvre le dispositif qu’il estime le mieux adapté à
sa situation.
3.3.7. Exemples français d’objectifs et d’indicateurs associés à un programme
RECAPITULATION DES OBJECTIFS ET INDICATEURS DE PERFORMANCE
PROGRAMME 172 : RECHERCHES SCIENTIFIQUES ET TECHNOLOGIQUES PLURIDISCIPLINAIRES
MINISTRE CONCERNEE: NAJAT VALLAUD-BELKACEM, MINISTRE DE L’EDUCATION
NATIONALE, DE L’ENSEIGNEMENT SUPERIEUR ET DE LA RECHERCHE
OBJECTIF 1 Produire des connaissances scientifiques au meilleur niveau

international
INDICATEUR 1.1 Production scientifique des opérateurs du programme
OBJECTIF 2 Promouvoir le transfert et l'innovation

INDICATEUR 2.1 Part des redevances sur titre de propriété intellectuelle dans les ressources des opérateurs
INDICATEUR 2.2 Part des contrats de recherche passes avec des entreprises dans les ressources des
opérateurs
INDICATEUR 2.3 Mesures de l'impact du crédit d'impôt recherche (CIR)
OBJECTIF 3 Participer activement à la construction de l'Europe de la

recherche
INDICATEUR 3.1 Taux de présence des opérateurs du programme dans les projets financés par le PCRD de
l'Union européenne
INDICATEUR 3.2 Part du PCRD attribuée à des équipes françaises.
INDICATEUR 3.3 Part des articles co-publiés avec un pays membre de l'Union européenne (UE 28) dans les
articles des opérateurs du programme.
OBJECTIF 4 Développer le rayonnement international de la recherche
française.
INDICATEUR 4.1 Chercheurs étrangers recrutes ou accueillis temporairement dans les laboratoires
INDICATEUR 4.2 Part des co-publications réalisées avec des partenaires de pays du Sud parmi les
publications des opérateurs du programme
Source : Annexes aux Lois de Finances 2017 ; PLF 2017 - extrait du bleu budgétaire de la
mission : recherche et enseignement supérieur, version du 04/10/2016.
3.4. Le principe de sincérité : dispositif normatif et fondements
Le Code de transparence (Directive n° 1) pose comme principe que les budgets annuels sont
réalistes et sincères tant dans leurs prévisions de dépenses que de recettes.
La Directive LOLF introduit ainsi un nouveau principe budgétaire, qui vient compléter le
cadre juridique dans lequel s’inscrivent les lois de finances : c’est le principe de sincérité. Il
s’ajoute aux classiques que sont l’annualité, la spécialité, l’unité et l’universalité.
Le principe de sincérité budgétaire est posé par l’article 30 de la Directive LOLF :
« Les prévisions de ressources et de charges de l’Etat doivent être sincères. Elles doivent être
effectuées avec réalisme et prudence compte tenu des informations disponibles au moment où
le projet de loi de finances est établi ».
La Directive LOLF consacre aussi, dans son article 72, la notion de sincérité comptable :
« La comptabilité générale de l’Etat doit être sincère et refléter une image fidèle de la
situation financière de l’Etat ».

Le principe de sincérité interdit de sous-estimer les charges ou de surestimer les ressources
présentées dans les lois de finances, et fait obligation de ne pas dissimuler des éléments
financiers ou patrimoniaux.
Le principe de sincérité est fondé sur l’amélioration de la transparence de la gestion des
finances publiques. Inspiré du droit comptable privé, ce principe de sincérité implique
l’exhaustivité, la cohérence et l’exactitude des informations financières fournies par l’Etat.
Il traduit également la volonté de renforcement de l’exercice du pouvoir budgétaire du
Parlement. La sincérité budgétaire résulte de la nécessité de fournir au Parlement une
information aussi complète et fiable que possible. Les parlementaires ne doivent pas être lésés
par une information délibérément lacunaire.
L’application effective du principe de sincérité est limitée par la nature prévisionnelle de la loi
de finances.
On peut considérer que le principe de sincérité, qui s’apprécie compte tenu des informations
disponibles et des prévisions pouvant raisonnablement en découler, n’a pas la même portée
s’agissant des lois de règlement et des autres lois de finances.
Dans le cas de la loi de finances de l’année et des lois de finances rectificatives, la sincérité se
caractérise par l’absence d’intention de fausser les grandes lignes de l’équilibre déterminé par
la loi de finances.
L’insincérité ne pourrait donc résulter que d’une erreur manifeste, intentionnelle (pas une
simple erreur matérielle) et d’ampleur conséquente (de nature à remettre en cause les
équilibres).
Dans ce cadre, le principe de sincérité se trouve à la frontière délicate du droit et de
l’appréciation politique : “ nécessaire à affirmer, impossible – ou quasi-impossible – à
contrôler ”.
La sincérité de la loi de règlement - quant à elle - s’entend comme imposant l’exactitude des
comptes, puisque les informations qui y figurent sont avérées et que la dimension
prévisionnelle est dépassée. Elle apparaît donc beaucoup plus contraignante et le principe peut
être appliqué dans sa dimension comptable.
Le principe de sincérité implique l’exhaustivité, la cohérence et l’exactitude des informations
financières fournies par l’Etat. Il s’apprécie compte tenu des informations disponibles et des
prévisions pouvant raisonnablement en découler.
3.5. La programmation budgétaire et économique pluriannuelle
3.5.1. Le dispositif normatif
La nécessité d’une vision pluriannuelle des finances publiques est affirmée dans le volet cadre
économique du Code de transparence. Il stipule que le budget de l’Etat s’insère dans un cadre
global de politique macroéconomique, financière et budgétaire à moyen terme (3 ans), qui est
cohérent avec les engagements pris en application du Pacte de convergence, de stabilité, de
croissance et de solidarité au sein de l’UEMOA.
La pluriannualité est également évoquée dès l’article 1er de la Directive LOLF, ce qui
témoigne de l’importance qui lui est accordée. En effet, l’article 1er - alinéa 2 énonce que « la
présente Directive détermine les conditions dans lesquelles est arrêtée la politique budgétaire
à moyen terme pour l’ensemble des finances publiques ».
L’article 52 de la Directive LOLF prévoit que « Le projet de loi de finances de l’année est
élaboré par référence à un document de programmation budgétaire et économique
pluriannuelle (DPBEP) couvrant une période minimale de trois ans ».

Le contenu de ce document, qui doit accompagner la loi de finances de l’année, est le
suivant :
- Des hypothèses économiques précises et justifiées servant de base aux
évaluations établies ;
- Une évaluation du niveau global des recettes attendues de l’Etat (décomposées
par grandes catégories d’impôts et de taxes), et des dépenses budgétaires
(décomposées par grandes catégories de dépenses) ;
- Une évaluation de l’évolution de l’ensemble des ressources, des charges et de
la dette du secteur public dans son ensemble ;
- Une prévision de la situation financière des entreprises publiques sur la période
considérée et, éventuellement, les concours que l’Etat peut leur accorder ;
- Des objectifs d’équilibre budgétaire et financier sur le moyen terme en
application des dispositions du Pacte de convergence, de stabilité, de
croissance et de solidarité.
L’article 53 précise que les programmes s’inscrivent dans des documents de programmation
pluriannuelle des dépenses par ministères, budgets annexes et comptes spéciaux cohérents
avec le document de programmation budgétaire et économique pluriannuelle.
Les documents de programmation pluriannuelle des dépenses (DPPD) prévoient, pour une
période minimale de trois ans, à titre indicatif, l’évolution des crédits et des résultats attendus
sur chaque programme en fonction des objectifs poursuivis. Ce sont des documents sectoriels,
qui accompagnent la loi de finances de l’année.
Enfin, l’article 57 de cette même Directive prévoit que le document de programmation
budgétaire et économique pluriannuelle, éventuellement accompagné des documents de
programmation pluriannuelle des dépenses, est adopté en Conseil des Ministres, puis publié et
soumis à un débat d’orientation budgétaire au Parlement au plus tard à la fin du deuxième
trimestre de l’année.
3.5.2. Les objectifs de la programmation budgétaire et économique pluriannuelle
Il s’agit tout d’abord de traduire budgétairement la stratégie pluriannuelle et d’assurer la
cohérence entre les documents stratégiques pluriannuels existants. La programmation tri
annuelle glissante repose actuellement sur les cadres de dépenses à moyen terme (CDMT).
Les évaluations effectuées dressent un portrait assez critique des expériences de CDMT. On
leur reproche leur faible impact sur le processus de préparation budgétaire et sur l’efficacité
de la dépense publique. On relève également l’absence de cohérence entre le CDMT global et
les CDMT sectoriels et entre le CDMT global et le cadrage macroéconomique.
Cette programmation pluriannuelle permet aussi de prendre en compte le besoin de visibilité
des gestionnaires car l’horizon annuel s’avère trop court pour assurer un véritable pilotage des
finances publiques. La durée de 3 ans permet de donner une certaine visibilité, tout en limitant
les aléas.
Le document de programmation budgétaire et économique pluriannuelle intègre les recettes,
qui concourent tout autant que les dépenses à l’équilibre budgétaire.
Enfin, les outils de programmation existants échappent au contrôle du Parlement alors que le
document de programmation budgétaire et économique pluriannuelle devra être examiné par
le Parlement au cours d’un débat d’orientation budgétaire.
3.5.3. Les caractéristiques des nouveaux outils mis en place par la réforme

Les nouveaux outils budgétaires de moyen terme introduits par la réforme (document de
programmation budgétaire et économique pluriannuelle et documents de programmation
pluriannuelle des dépenses) présentent les caractéristiques suivantes, qui découlent des
objectifs poursuivis :
Ce sont des éléments obligatoires, constitutifs de la loi de finances, et une cohérence est
imposée entre eux et le contenu de la loi de finances.
Ils introduisent des éléments nouveaux par rapport aux CDMT, en étant plus exhaustifs
(programmation des recettes et périmètre élargi au secteur public pour le document de
programmation budgétaire et économique pluriannuelle) et en intégrant la mesure de la
performance (dans les documents de programmation pluriannuelle des dépenses).
Ils impactent la procédure budgétaire, avec l’introduction d’un débat d’orientation budgétaire
autour du document de programmation budgétaire et économique pluriannuelle fin juin.
Le document de programmation budgétaire et économique pluriannuelle est l’instrument de
programmation pluriannuel glissant pour l’ensemble des recettes et des dépenses de l’Etat.
Il comporte également une évaluation de l’évolution de l’ensemble des ressources, des
charges et de la dette du secteur public dans son ensemble, ainsi qu’une prévision de la
situation financière des entreprises publiques sur la période considérée et, éventuellement, les
concours que l’Etat peut leur accorder.
3.5.4. Le contrôle interne et le contrôle de gestion
Ce sont les articles 13 et 51 qui constituent le dispositif fondamental du contrôle. L’article 13
de la Directive LOLF énonce que : « le responsable de programme s’assure du respect des
dispositifs de contrôle interne et de contrôle de gestion ».
Par ailleurs, aux termes de l’article 51 de cette même Directive, la Cour des comptes donne
son avis sur le système de contrôle interne et le dispositif de contrôle de gestion.
3.5.5. Le contrôle interne
Il se définit comme un ensemble de dispositifs (appelés aussi processus) organisés, formalisés
et permanents, choisis par l’encadrement et mis en œuvre par les responsables de tous les
niveaux pour maîtriser le fonctionnement de leurs activités. Ces processus sont destinés à
fournir une assurance raisonnable quant à : la réalisation et l’optimisation des opérations
effectuées, la protection des actifs et des ressources financières, la qualité des informations de
toutes natures (en particulier comptables et budgétaires), et la conformité aux lois et
règlements.
Le contrôle interne repose sur une démarche permanente et itérative dans le sens où, pour
maîtriser les risques, il doit être constamment adapté aux évolutions de l’environnement de
travail (évolutions normatives, informatiques, organisationnelles, etc.) et réajusté en fonction
de l’évaluation des risques par nature mouvants. C’est un dispositif dynamique qui repose sur
une expertise régulière des risques et s’inscrit dans une boucle d’amélioration continue.
3.5.6. Le contrôle interne budgétaire
Le contrôle interne budgétaire permet de couvrir l’ensemble des processus de dépenses et de
recettes, depuis la programmation jusqu’au règlement ou à l’encaissement. Il vise à donner
une assurance raisonnable quant à l’atteinte des deux objectifs suivants :
- La qualité de la comptabilité budgétaire, qui se décline selon les critères
opérationnels suivants :
- Régularité (réalité, justification, présentation et bonne information, par des
personnes habilitées) ;

- Exactitude (correcte évaluation des engagements, des paiements, des
encaissements) ;
- Exhaustivité (tout est enregistré, sans contraction) ;
- Imputation ;
- Rattachement (au bon engagement, au bon budget, au bon exercice) ;
- Sincérité (les états de consommation des fonds de concours sont justifiés, la notion
de tranche fonctionnelle est correctement mise en œuvre).
- La soutenabilité budgétaire, qui se décline à travers :
- La qualité de la programmation budgétaire initiale
Elle doit être fondée sur des déterminants clairs et des hypothèses réalistes et sincères, dans le
respect des règles et des procédures. Elle doit être cohérente avec la mise en œuvre des
objectifs stratégiques et le cadrage pluriannuel des finances publiques.
- La qualité du suivi et de l’actualisation de la programmation
La programmation doit être mise en cohérence avec les actes de gestion et les modifications
d’hypothèses intervenant en cours de gestion. Les échéanciers de paiement doivent être
respectés.
- La soutenabilité de la gestion
Elle s’apprécie en vérifiant notamment :
- L’adéquation des projets de dépenses d’un responsable administratif aux droits
d’engagement et de paiement mis à sa disposition ou susceptibles de l’être,
- La fonctionnalité des tranches des opérations en capital,
- La couverture des dépenses obligatoires et inéluctables.
- Le contrôle interne budgétaire repose sur l’évaluation des risques. Le gestionnaire
doit mettre en place des méthodes de recensement, d’analyse et de gestion des
risques budgétaires. Une cartographie des risques est établie et mise à jour
régulièrement.
3.5.7. Le contrôle interne comptable
Le contrôle interne comptable vise plus particulièrement à assurer la qualité comptable, c’est-
à-dire la fidélité des comptes à la réalité économique, patrimoniale et financière. Un audit
interne comptable et financier, à la charge d’un service distinct des acteurs opérationnels, doit
permettre d’évaluer périodiquement l’efficacité du dispositif.
L’objectif de qualité comptable est affirmé par l’article 72 de la Directive LOLF, selon lequel
la comptabilité générale de l’Etat doit être sincère et refléter une image fidèle de la situation
financière de l’Etat. C’est une condition pour que la comptabilité assure une bonne
information financière des autorités publiques, et en premier lieu du Parlement.
L’exigence de qualité comptable a toujours été une préoccupation du comptable public. Mais
la réforme introduite fait que la qualité des comptes dépend désormais de la fiabilité des
procédures mises en œuvre par tous les acteurs de la fonction comptable, qu’il s’agisse des
gestionnaires ou des comptables. Le dispositif de contrôle interne doit donc être renforcé afin
de couvrir tout le processus comptable, du fait générateur du droit ou de l’obligation à sa
traduction dans les états financiers. Chaque ministère doit ainsi développer son contrôle
interne comptable.

Le contrôle interne comptable se situe en aval du contrôle interne budgétaire. S’agissant par
exemple des dépenses, il s’exerce à partir de la liquidation, alors que le contrôle interne
budgétaire couvre l’amont de la chaîne (programmation et engagement).
La démarche mise en œuvre consiste, à partir des risques par processus comptable, à établir
un diagnostic de leur maîtrise afin de déterminer, le cas échéant, les actions nécessaires à leur
fiabilisation.
3.5.8. Le contrôle de gestion
Il s’agit d’un système de pilotage mis en œuvre par le responsable de programme en vue
d’améliorer le rapport entre les moyens engagés, l’activité développée et les résultats obtenus,
notamment par le biais d’outils comptables ou statistiques.
Le contrôle de gestion permet d’assurer à la fois :
- Le pilotage des services sur la base d’objectifs et d’engagements ;
- La connaissance des coûts, des activités et des résultats.
Le contrôle de gestion n’est pas un concept nouveau mais la réforme de la gestion publique
renforce sa nécessité pour deux raisons :
Les responsables de programme ont en main un budget global, réunissant l’ensemble des
moyens humains, matériels et financiers dédiés à la mise en œuvre d’actions publiques
clairement définies.
La fongibilité asymétrique et l’exigence de soutenabilité du budget de l’Etat justifient
pleinement le développement d’outils et de méthodes permettant d’optimiser l’allocation des
moyens et l’analyse des coûts et des résultats des activités de l’Etat.
Dans ce nouveau cadre, les missions du contrôle de gestion se font plus précises :
- Analyser la performance des activités afin d’optimiser leur pilotage. Dans cette
optique, le contrôle de gestion doit essentiellement apporter les outils de
connaissance des coûts, des activités et des résultats permettant d’améliorer le
rapport entre les moyens engagés et l’activité ou les résultats obtenus.
- Nourrir le dialogue de gestion entre les différents niveaux de responsabilités, en
favorisant l’expression des acteurs les plus proches du terrain et la diffusion des
bonnes pratiques. Le contrôle de gestion vient documenter et objectiver ce
dialogue.
Le contrôle interne budgétaire et comptable vise à sécuriser, optimiser et fluidifier l’exécution
budgétaire. Il doit permettre de fiabiliser l’information financière, afin de mieux asseoir les
conditions de la soutenabilité des finances de l’Etat.
Le contrôle interne et le contrôle de gestion sont renforcés avec la mise en œuvre du cadre
harmonisé car ils constituent des outils indispensables à l’amélioration de la performance.
3.5.9. La rénovation des cadres comptable et statistique
Les nouveaux cadres comptables et statistiques visent respectivement :
- Le renforcement du rôle du parlement et de la cour des comptes, dans leurs
missions de contrôle ;
- La déconcentration du pouvoir d’ordonnateur principal.
En effet, la concentration entre les mains du seul ministre chargé des finances de tous les
pouvoirs d’ordonnancement n’est pas compatible avec la responsabilisation accrue des
gestionnaires liée à la mise en œuvre de la gestion axée sur les résultats.

La Directive LOLF prévoit- en son article 68 - que : « Les ministres et présidents des
institutions constitutionnelles sont ordonnateurs principaux des crédits, des programmes et
des budgets annexes de leurs ministères ou de leurs institutions ». Il est ainsi mis fin au
pouvoir d’ordonnateur principal unique du ministre chargé des finances sur l’intégralité des
dépenses budgétaires. Toutefois, cette règle bénéficie d’un délai d’application avec date butoir
au 1er janvier 2017.
Entre le 1er janvier 2012 (date d’application du nouveau cadre harmonisé des finances
publiques) et le 1er janvier 2017, le ministre chargé des finances peut conserver la qualité
d’ordonnateur principal unique des dépenses pour tout ou partie des ministères et/ou
institutions constitutionnelles. Le ministre chargé des finances reste cependant responsable de
la centralisation des opérations budgétaires des ordonnateurs, en vue de la reddition des
comptes relatifs à l’exécution des lois de finances.
Ces dispositions sont reprises et complétées par les articles 8 à 10 de la Directive RGCP.
L’article 8 pose la définition de l’ordonnateur : « Est ordonnateur toute personne ayant
qualité, au nom de l’Etat, de prescrire l’exécution des recettes et/ou des dépenses inscrites au
budget ». Il précise les possibilités de délégation des pouvoirs d’ordonnateurs : « Les
ministres et présidents d’institutions constitutionnelles exercent leurs attributions
d’ordonnateur par le moyen d’ordonnateurs délégués au niveau des administrations centrales
et d’ordonnateurs secondaires au niveau des services déconcentrés de l’Etat ». Il énonce
également que : « les directeurs des établissements publics nationaux sont ordonnateurs des
recettes et dépenses de ces établissements. Ils peuvent déléguer leurs pouvoirs… ».
Il prévoit que : « Les ordonnateurs peuvent également être suppléés en cas d’absence ou
d’empêchement ».
Enfin, l’article 66 de la Directive LOLF, repris par l’article 10 de la Directive RGCP, énonce
que: « Le ministre chargé des finances est ordonnateur principal unique des recettes du budget
général, des comptes spéciaux du Trésor et de l’ensemble des opérations de trésorerie… Il
peut déléguer son pouvoir ».
3.5.11. Les différentes catégories d’ordonnateurs
Les ordonnateurs principaux sont les autorités placées au sommet de la hiérarchie
administrative. Ce sont:
- Le ministre chargé des finances pour toutes les recettes du budget général, pour les
comptes spéciaux du Trésor, et pour l’ensemble des opérations de trésorerie.
- Les ministres et présidents des institutions constitutionnelles pour les dépenses de
leurs programmes ou dotations et leurs budgets annexes. A ce titre, le ministre
chargé des finances est ordonnateur principal des crédits, des programmes et des
budgets annexes de son ministère.
- Les directeurs des établissements publics nationaux.
Les ordonnateurs principaux peuvent déléguer leur pouvoir à des agents publics. Ils peuvent
déléguer à ces agents la gestion de tout ou partie des crédits dont ils ont la charge (article 65
de la Directive LOLF).
La délégation de pouvoir est prévue et organisée par la réglementation, mais reste une
possibilité et ne constitue pas une obligation. Elle peut être totale ou partielle.
Il est de bonne gestion que le pouvoir d’ordonnateur principal soit délégué afin de permettre
une exécution plus fluide du budget. Une absence de délégation constitue un facteur de

lenteur, sans pour autant que la responsabilité de la mise en œuvre des dépenses publiques soit
mieux exécutée.
Les ordonnateurs principaux délégués sont les collaborateurs des ordonnateurs principaux,
dans les administrations centrales, qui ont reçu délégation de tout ou partie des pouvoirs. Il est
fort probable - et très souhaitable - que bon nombre de responsables de programmes soient
désignés ordonnateurs principaux délégués.
Les ordonnateurs secondaires sont les autorités représentant l’Etat dans les services
déconcentrés (régions, départements). Il est indispensable que le pouvoir d’ordonnateur soit
déconcentré car la dépense publique opérée au plus près du lieu où elle s’exécute est mieux
réalisée et contrôlée.
Les ordonnateurs secondaires délégués sont les collaborateurs des ordonnateurs secondaires,
dans les services déconcentrés, qui ont reçu délégation de tout ou partie des pouvoirs.
Somme toute, le ministre chargé des finances perd sa qualité d’ordonnateur principal unique
en matière de dépenses budgétaires, mais la conserve en matière de recettes, de comptes
spéciaux du Trésor et d’opérations de trésorerie. Les ministres et présidents des institutions
constitutionnelles deviennent ordonnateurs principaux des crédits, des programmes et des
budgets annexes de leur ministère ou institution. Cette mesure traduit une volonté de
rationaliser la gestion publique en responsabilisant les gestionnaires.
3.5.12. Calendrier d’application des dispositions des directives
Application à Application au
compter du Application au plus tard le plus tard le
01/01/2012 01/01/2017 01/01/2019
- la déconcentration de la fonction
toutes les d’ordonnateur principal; la nouvelle CGE,

dispositions - l’instauration des programmes & comptabilité des
autres que dotations et de leurs annexes; droits et
celles prévues obligations
- la programmation pluriannuelle des
dans les constatés,
dérogations dépenses; enrichie
- les tableaux matriciels croisés; d’éléments
- les avis de la Cour des comptes sur
patrimoniaux
la qualité de la gestion de
l’ordonnateur;

Source : UEMOA, 2009.

SEANCE N° 5
Objectif
Comprendre l’utilité du budget de l’Etat, la présentation générale et la structure du budget de
l’Etat.
Activités :
Contenu :
CHAPITRE III : LE BUDGET DE L'ÉTAT
INTRODUCTION
Dans sa définition la plus générale, le budget est un état prévisionnel et limitatif des dépenses
et des recettes à réaliser par une entité économique au cours d'une période donnée. Pour les
personnes morales de droit public autres que l'État (collectivités locales) c'est le document qui
prévoit et autorise les recettes et les dépenses de la personne publique pour l'année. Pour
l'État, c'est l'acte par lequel sont prévues et autorisées les recettes et les dépenses de l'État pour
une période budgétaire, généralement l'année civile; ainsi, le budget est une loi. C'est
pourquoi le budget (loi de finances) répond à des considérations économiques, sociales et
financières précises relatives au projet d'activités du gouvernement d'un pays. C'est donc un
instrument de la politique économique nationale, de ce fait, il participe à la réalisation des
grands équilibres économiques et financiers. L'établissement et la mise en œuvre d'un budget
connaît une procédure en plusieurs étapes.
Ce processus intéresse évidemment les juristes. Pour les économistes c'est la méthode
budgétaire qui est intéressante; celle-ci consiste à établir sur la base d'un projet donné, des
prévisions chiffrées de recettes et des autorisations de dépenses constituant l'expression de
l'autorité investie du pouvoir de décision à l'exemple du chef de famille, d'un conseil
d'administration, d'un pouvoir politique, et qui doivent dans les limites d'une période donnée,
être exécutées de manière fidèle et rigoureuse. Ainsi, la comptabilité budgétaire est
l'instrument de cette méthode, en régime démocratique, qui permet d'organiser selon des
modalités techniques bien établies, les trois étapes indispensables au bon déroulement de la
vie financière de l'État qui sont: l'élaboration, la mise en œuvre (l'exécution) et le contrôle de
l'exécution.
1. Elaboration et présentation générale du budget.
La principale source d'informations économiques et financières de la participation de l'État à
la réalisation des grands équilibres économiques et financiers est le budget de l'État. Ce
budget dans tous les États modernes constitue une planification à court terme des activités
économiques et financières de la puissance publique. A ce titre le budget est une loi. C'est
pourquoi il faudra distinguer les principes qui régissent l'élaboration du budget de l'État des
principes qui régissent le vote et l'exécution du budget. Par ailleurs, il faut distinguer trois
catégories de lois:

- la loi de finances initiale (budget) qui établit les dépenses et les recettes de l'année (t) est
élaborée et discutée le dernier trimestre de l'année (t-1);
- la loi de finances rectificatives (collectifs budgétaires) qui procède à la correction de la loi
de finances initiale compte tenu de la conjoncture en cours d'année (t);
- la loi de règlement définitif qui est votée au cours de l'année (t+1), c'est-à-dire après
l'exécution du budget. C'est cette loi qui vérifie et statue sur la conformité des opérations
effectuées et des autorisations accordées et régularise éventuellement les anomalies
constatées.
Dans les pays développés comme la France, le Royaume Uni ou les États-Unis d'Amérique,
cette loi intervient approximativement six (6) mois après la clôture du budget et est
accompagnée de documents émanant de la Cour des Comptes, du Contrôle d'État garantissant
l'exactitude du compte général produit par l'administration des finances.
Au sein de l’UEMOA, la directive n°6 préconise de modifier la législation en y introduisant
les innovations suivantes concernant les contrôles : rôle accru de la cour des comptes et
renforcement des compétences du Parlement.
1.1. Les principes généraux d'établissement du budget
C'est la Constitution qui fixe les modalités d'élaboration des lois de finances. Cinq fondent
l'établissement du budget: ce sont: le principe de l'annualité, le principe de l'unité, le principe
de l'universalité, le principe de la non-affectation des recettes, le principe de spécialités des
crédits. La directive N°06/2009/CM/UEMOA 3du Conseil des Ministres de l’Union a institué
un nouveau principe : le principe de sincérité.
L’ambition de la directive est la réforme budgétaire. La nouvelle directive relative aux lois de
finances instaure de nouvelles règles pour l’élaboration, l’exécution, le contrôle et le suivi du
budget de l’État avec pour objectif d’améliorer l’efficacité de la dépense et, à travers elle, les
politiques publiques. Cette notion d’efficacité est centrale : ainsi, le budget doit passer d’une
logique de moyens à une logique de résultats.
Par ailleurs, la directive a introduit des innovations majeures notamment : une réforme des
modes de gestion, le renforcement de la transparence et l’introduction de la pluri annualité,
dans l’élaboration des lois de finances.
Mais les principales innovations de la réforme budgétaire sont : le principe de sincérité
budgétaire, la présentation du budget par politiques publiques et la démarche de performance,
la réforme de l’exécution, les nouvelles méthodes de budgétisation et le renforcement du
contrôle.
1.1.1. Le principe de l'annualité
Il signifie que le budget est établi pour une durée d'un an. Les autorisations d'engagements
(AE) et les engagements eux-mêmes doivent être accomplis pendant une année déterminée.
Plusieurs conditions doivent être remplies pour que ce principe fonctionne correctement.
D'abord le début et la fin de l'exercice doivent être déterminés précisément. En France et dans
les pays francophones, l'exercice budgétaire coïncide avec l'année civile; dans les pays anglo-
saxons, la période budgétaire va de 1er octobre à fin septembre pour les USA, du 1er avril à
fin mars pour la Grande Bretagne. Ensuite, il faut que la loi de finances soit votée avant le
début de l'exécution du budget. Mais enfin, il est possible que la loi de finances n'intervienne
pas avant le début de l'année budgétaire; dans ce cas, un décret peut être signé autorisant les
3 La directive n°06/2009/CM/UEMOA portant lois de finances au sein de l’UEMOA a été adopté en juin 2009. Elle prévoit des
dispositions dans la perspective plus générale de la réforme des finances publiques au sein de la zone UEMOA. Les dispositions doivent
être transposées au sein des législations nationales au plus tard le 1er janvier 2012.

douzièmes provisoires. Autrement dit, le budget de l'année écoulée est reconduit avec une
distribution mensuelle de crédits.
Par ailleurs, il existe des exceptions à ce principe. Il arrive qu'on modifie au cours de
l'exercice, certaines autorisations budgétaires dont la durée d'application va être inférieure à
un an du fait de cette modification. C'est en ce sens que la loi de finances rectificative a son
importance. Les décrets d'avances constituent des exceptions en ce sens qu'ils ne sont pas des
lois (décision du seul gouvernement) mais parce qu'ils interviennent au cours de l'exécution
du budget pour diverses raisons: ouverture de crédits supplémentaires, nécessité impérieuse
d'intérêt national, etc..
1.1.2. Le principe de l’unité
Il traduit la nécessité de faire figurer dans un document unique, les dépenses et les recettes
pour une année donnée et ceci pour permettre une lecture aisée et que l'importance de l'effort
budgétaire puisse être apprécié objectivement. Mais, compte tenu de l'autonomie de gestion
de certaines administrations publiques et de la complexité de certaines opérations relatives
aux emprunts d'État (émissions et remboursements), il existe des exceptions à ce principe à
l'exemple des budgets annexes (B.A.), les comptes spéciaux du Trésor.
1.1.3. Le principe de l'universalité
Jusqu'à une période récente ce principe traduisait une double préoccupation du législateur: la
règle du produit brut et la règle de non-affectation des recettes. Mais, cette dernière règle a été
érigée en principe. C'est pourquoi le principe de l'universalité ne traduit plus que la règle du
produit brut qui interdit que soient établies des compensations entre recettes et dépenses, de
sorte que n'apparaisse au budget que le solde de l'opération. Il existe des exceptions à ce
principe; c'est les cas des comptes spéciaux du Trésor.
1.1.4. Le principe de la non-affectation des recettes
Il signifie qu'il est interdit de d'utiliser certaines recettes budgétaires pour financer directement
certaines autres dépenses spécifiques. Toutes les opérations (recettes et dépenses) doivent être
inscrites au budget. Les recettes viennent dans la même caisse et c'est après seulement qu'on
les répartit entre les différents comptes du budget. Il existe aussi des exceptions à ce principe
à l'exemple des budgets annexes et des comptes spéciaux du Trésor. Cette affectation permet à
certaines Administrations publiques qui produisent des biens et services marchands de
rapprocher leurs dépenses et leurs recettes pour gestion plus efficace.
1.1.5. Le principe de spécialité des crédits
Il signifie que les autorisations de dépenses sont données de façon relativement détaillée.
C'est-à-dire que le crédit autorisé pour une dépense ne peut être utilisé que pour cette dépense
sans obligation d'utilisation si la dépense est devenue sans objet. Souvent, les lois de
règlement ou rectificatives viennent annuler ou réaffecter les crédits qui n'ont pas été
consommés.
1.1.6. Le principe de sincérité
L’Article 30 de la directive n°6 énonce le principe de sincérité : « Les prévisions de
ressources et de charges de l’État doivent être sincères. Elles doivent être effectuées avec
réalisme et prudence, compte tenu des informations disponibles au moment où le projet de loi
de finances est établi ».
Le principe de sincérité peut être défini comme l’obligation de présenter des comptes ou un
budget reflétant une image sincère et fidèle de la situation et des perspectives économiques et
patrimoniales nationales au regard des informations dont dispose le gouvernement au moment
où le projet de loi de finances est établi. Le principe de sincérité interdit de sous-estimer les
charges ou de surestimer les ressources présentées dans la loi de finances et fait obligation de

ne pas dissimuler des éléments financiers ou patrimoniaux. Deux corollaires s’attachent à ce
principe : l’inclusion effective de l’ensemble des ressources et des charges (en ce sens, le
principe de sincérité rejoint les obligations découlant du principe d’universalité29) au sein du
budget ou des comptes de l’État ainsi que la cohérence des informations fournies.
En ce qui concerne la sincérité budgétaire, il s’agit d’un principe relatif, les modalités
d’exercice d’un contrôle de la sincérité budgétaire étant relativement malaisées à définir.
De ces vont découler les procédures budgétaires, la structure générale du budget, et la nature
des budgets annexes. Mais il existe des contraintes légales pour l’élaboration des budgets.
1.1.7. Les contraintes légales
Les contraintes légales qui régissent la formulation, l’élaboration, le vote, l’exécution, le
contrôle et l’évaluation des budgets de l’État et des Administrations Publiques (APU) varient
d’un pays à un autre. Au Togo, c’est la Loi Organique de 1989 qui sert de base légale pour
l’élaboration du budget. Cette loi qui est dépassée depuis l’arrivée de la directive No 5 /
CM/UEMOA du 16/12/97 relative aux lois de finances est néanmoins d’actualité. A ce jour, le
Togo utilise la loi de 1989, la directive No 5 / CM/UEMOA du 16/12/97 et la directive n° 8
concomitamment. Par ailleurs, Par ailleurs, au plus tard le 1er janvier 2012, tous les pays
devraient avoir transposé les directives de l’UEMOA dans leurs législations relatives aux lois
de finances.
2. La structure générale du budget
La directive N° 08/2009/CM/UEMOA du 26 juin 2009 fixe les fondamentaux de
présentation des opérations du budget général, des budgets annexes et des comptes spéciaux
du Trésor des États membres de l’Union Economique et Monétaire Ouest Africaine.
A la lecture d’un budget de l’État, on trouve dans celui-ci les recettes par ligne et les dépenses
par titre et par ministères. Cependant, notons que le récapitulatif du budget général fait
ressortir, en grandes lignes et par nature, les recettes (fiscales, non fiscales, et recettes en
capital) et les dépenses par fonction: dépenses primaires (personnel, matériel et interventions
de l’État), intérêts sur la dette et dépenses en capital. Par ailleurs, tous les États structurent de
plus en plus leurs budgets en fonction de la nomenclature retenue par le F.M.I. (voir
classification des recettes et des dépenses -nomenclature F.M.I.-). Pour les pays de l’UEMOA,
la directive n° 08 fixe la nomenclature et le contenu des lois de finances comme suit:
- "recettes et dépenses budgétaires" et,
- "ressources et charges de trésorerie" (cf. art. 27 de la directive n°8).
En effet, les ressources et charges de trésorerie (hors emprunts à moyen et long termes) ne
sont pas prises en compte dans le solde budgétaire.
Les "opérations de trésorerie" concernent la couverture des besoins de financement de l'État
(par exemple, les produits de cession d'actifs, les produits et remboursements des emprunts,
les opérations de dépôt et de retraits sur les comptes des correspondants, les remboursements
ou délivrance de prêts et avances). Seules les charges budgétaires résultant de ces opérations,
par exemple les intérêts des emprunts sont comptabilisées en opérations budgétaires ; les
remboursements du capital ou les ressources tirées des emprunts sont traités comme des
opérations de trésorerie et n'affectent pas le déficit budgétaire. Les opérations de trésorerie
comprennent les opérations destinées à prendre en charge les besoins générés en cours
d’année par les décalages entre les recettes recouvrées et les besoins de paiement.
Cette distinction découle directement de la nécessité d’inscrire au budget des opérations
considérées comme permanentes ou, du moins, récurrentes (ex. service de la dette) et de les
séparer des opérations ponctuelles (ex. recours à l’emprunt).

2.1. Les recettes budgétaires
Les recettes budgétaires de l’État comprennent:
- - les impôts, les taxes ainsi que le produit des amendes;
- - les rémunérations des services rendus et les redevances ;
- - les fonds de concours, les dons et legs ;
- - les revenus des domaines et des participations financières;
- - les produits divers
En termes de ressources : les "remboursements de prêts et avances" ou les "produits des
emprunts à moyen et long terme" sont désormais répertoriés au niveau des ressources de
trésorerie (article 27).
2.2. Les dépenses budgétaires de l’État
Les dépenses budgétaires de l’État comprennent les dépenses ordinaires et les dépenses en
capital.
I - les dépenses ordinaires
Elles sont constituées des dépenses de personnel, des charges financières de la dette, des
dépenses d’acquisitions de biens et services, des dépenses de transfert courant, des dépenses
en atténuation de recettes.
II - les dépenses en capital qui comprennent : les dépenses d’investissements exécutés par
l’État ; les dépenses de transferts en capital.
Ainsi, l’article 11 de la directive modifie la nomenclature budgétaire par nature qui compte
désormais sept catégories de dépenses (contre six précédemment).
Cinq catégories concernent les dépenses ordinaires à savoir:
- dépenses de personnel (ex. traitement, salaires, indemnités, primes,
prestations familiales, cotisations patronales) ;
- charges financières de la dette : toutes charges relatives à la dette à
l’exception des remboursements de capital (ces dépenses étant désormais
classées dans les opérations de trésorerie) ;
- dépenses d’acquisition de biens et services (ex. fonctionnement matériel des
services administratifs) ;
- dépenses de transferts courants (ex. dotations aux établissements publics,
transferts aux ménages, contributions aux organisations internationales) ;
- dépenses en atténuation de recettes : il s’agit des remboursements par l’État
des impositions prélevées pour le compte de tiers (ex. collectivités locales).
Deux catégories concernent les dépenses en capital:
- dépenses d’investissements exécutés par l’État (ex. contreparties);
- dépenses de transfert en capital (ex. subventions d’investissement accordées
par l’État).
L’article 12 de la Directive n°6 édicte les méthodes de présentation et de formulation des
budgets:

- les ministères et les institutions constitutionnelles délimitent les périmètres de
présentation des crédits autrefois présentés par « services » ou « ensemble de services
»;
- les crédits sont désormais regroupés par programme, qui deviennent les unités de
spécialisation des crédits, et non plus par chapitres et articles comme dans la
précédente directive.
Ainsi, les ministères sont désormais les périmètres de présentation des crédits au sein desquels
sont regroupés des programmes: il n'y a pas de programme interministériel ou
commun à plusieurs institutions. Les programmes rassemblent de façon cohérente une
ou plusieurs politiques publiques au sein d’un même ministère et peuvent à ce titre concerner
un ou plusieurs services d'un même ministère. Dans le cas où une politique publique est mise
en œuvre par plusieurs ministères (ex. l’accès à l’eau qui peut être mise en œuvre par les
ministères de l’eau et de l’assainissement (adduction d’eau dans les villes) ou de l’agriculture
(ex. hydraulique rurale)) les ministères concernés la déclinent dans des programmes
spécifiques logés nécessairement dans un seul ministère.
Le programme est défini comme un regroupement de crédits destinés à mettre en œuvre une
action ou un ensemble cohérent d’actions représentatives d’une politique publique clairement
définie dans une perspective de moyen terme et qui relèvent d’un même ministère. Les
programmes traduisent une ou plusieurs politiques publiques. La création ou la suppression de
programmes est de la compétence exclusive du Gouvernement (cf. art.59) mais elles doivent
être entérinées par le Parlement dans le cadre du vote des lois de finances. Le nombre de
programmes, pour un même ministère, doit être raisonnable.
Enfin, les crédits budgétaires non répartis en programmes sont répartis en dotations.
Chaque dotation regroupe un ensemble de crédits globalisés destinés à couvrir des dépenses
spécifiques auxquelles ne peuvent être directement associés des objectifs de politiques
publiques ou des critères de performance. Font l’objet de dotations : (I) les crédits destinés
aux pouvoirs publics pour chacune des institutions constitutionnelles. Les crédits de la
dotation de chaque institution constitutionnelle couvrent les dépenses de personnel, de biens
et services, de transfert et d’investissement directement nécessaires à l’exercice de ses
fonctions constitutionnelles ; (II) les crédits globaux pour des dépenses accidentelles et
imprévisibles ; (III) les crédits destinés à couvrir les défauts de remboursement ou appels en
garantie intervenus sur les comptes d’avances, de prêts, d’avals et de garanties ; (IV) les
charges financières de la dette de l’État.

CHAPITRE III : LE BUDGET DE L'ÉTAT (suite 1)
3. Les procédures d’élaboration et du vote du budget
Par procédure budgétaire, on entend la manière et les étapes par lesquelles les budgets publics
sont établis. La procédure budgétaire permet la décision d’offrir les biens collectifs, de les
produire et de les financer. Théoriquement, on distingue trois types ou techniques
d’élaboration de budgets.
3.1. Les trois (3) sortes de budgets
Les termes « loi de finances » renvoient au budget de l'État et recouvrent plusieurs types de
lois à objet financier:
•la loi de finances initiale (le budget de l'État),
•les lois de finances rectificatives (qui viennent, s'il y a lieu, modifier le budget en cours
d'exercice),
• et la loi de règlement des exercices clos.
3.2. Les techniques d’élaboration de budgets
3.2.1. Le budget par addition
Le budget par addition part de la situation existante, prenant en considération le dernier
compte bouclé et le budget de l’année en cours pour précéder par rounds d’observations et de
calcul. Chaque unité administrative fait valoir, par rubrique comptable l’énumération des
dépenses envisagées et des recettes possibles. Au Togo et dans la majorité des pays, on utile le
budget par addition.
3.2.2. Le budget à base zéro
Le budget a base zéro admet comme hypothèse de départ la rupture de l’enchaînement
historique des budgets successifs.
3.2.3. L’enveloppe budgétaire
La pratique consiste à attribuer à un service un montant global de dépenses et, le cas échéant,
à autoriser un volume de recettes, pour l’exécution d’une tache, sans entrer dans le détail des
rubriques comptables pertinentes pour l’organisation de ce service.
SEANCE N° 6
Objectif
- Connaître les acteurs intervenant dans l’élaboration du budget de l’état ;
- Comprendre les différentes étapes
- Connaître les différents documents et leurs rôles
Activités :

Contenu :
CHAPITRE III : LE BUDGET DE L'ÉTAT (suite 3)
4. De l’élaboration au vote du budget

Le ministre chargé des finances prépare les projets de lois de finances qui sont adoptés en
Conseil des Ministres. Le calendrier budgétaire peut ainsi être décomposé en plusieurs phases
comme suit (selon le guide didactique de la directive n° 6).
4.1. Cadrage macroéconomique et élaboration du DPBEP initial
Le document de programmation budgétaire et économique pluriannuelle (DPBEP) découle du
cadrage macroéconomique qui constitue la première étape de la procédure budgétaire. La
projection des principaux comptes macroéconomiques (ex. secteur réel, balance des
paiements, comptes monétaires, situations des finances publiques) permet de déterminer les
perspectives de recettes, d’équilibre ainsi que le niveau global des dépenses. Le DPBEP initial
est établi sur la base du cadrage macroéconomique (cf.art.52).
4.2. Organisation du DOB (débat d’orientation budgétaire)
Une fois le DPEB initial établi, la Direction du budget le transmet au Parlement afin que
puisse se dérouler le débat d’orientation budgétaire qui doit se tenir au plus tard le 30 juin de
l’année civile ; celui-ci est éventuellement accompagné des DPPD (dans ce cas, la lettre de
cadrage, particulièrement les enveloppes ministérielles, et la circulaire budgétaire ont été
transmises préalablement aux ministères (étape 3) qui ont établi leur proposition de budget sur
cette base (étape 4)).
4.3. Elaboration de la lettre de cadrage, de la circulaire budgétaire et du DPBEP
initial
Ces documents informent les ministères sur le déroulement de la procédure (ex. calendrier,
fiches techniques à remplir). La lettre de cadrage est accompagnée d’une version provisoire et
indicative du DPBEP (DPBEP initial) prévu à l’article 52, afin de fournir aux ministères
sectoriels les premières informations sur le volume de crédits qui peut leur être alloué en
cohérence avec l’exercice de cadrage macroéconomique à moyen terme préalable et les
objectifs d’équilibre budgétaire. La Direction du budget du ministère des finances apparait
comme l’acteur pivot de cette première étape : elle assure la synthèse des informations pour
l’élaboration du DPBEP initial et envoie la lettre de cadrage et la circulaire budgétaire (le cas
échéant) aux ministères sectoriels.
4.4. Elaboration des projets de DPPD (article 53) par les ministères
A la réception des documents précédents, les ministères sectoriels formulent leurs projets de
budget à travers l’évaluation des besoins pour la conduite des politiques publiques dont ils ont
la charge ainsi que leurs projets de performance : il s’agit de leur document de programmation
pluriannuelle des dépenses (DPPD). Les demandes de crédits sont accompagnées des
justifications pour l’établissement de leurs budgets en base zéro (cf. article 61). Les
ordonnateurs délégués et les responsables de programme assurent la production et la
cohérence des informations. Les Direction des affaires financières ou Directions des affaires
communes assurent la synthèse du projet de DPPD du ministère et leur transmission à la
Direction du budget pour la préparation des conférences de budgétisation ;
4.5. Conférences de budgétisation et phase d’arbitrage
Après l’analyse de l’ensemble des projets de DPPD (en collaboration avec la Direction de la planification ou du
développement), la Direction du budget organise les auditions des responsables de programmes et des Directions
des affaires financières des ministères afin d’éliminer les divergences et d’arrêter des enveloppes de crédits
(AE/CP) et des projets de performance communs: les discussions relatives aux crédits budgétaires et aux

objectifs/indicateurs doivent être concomitantes sous peine de vider la démarche de performance de sa substance
dans la recherche d’une plus grande efficacité de la dépense publique. Les points de désaccord sont retracés dans
un dossier d’arbitrage soumis au ministre des finances et/ou au Premier ministre ;
4.6. Finalisation du projet de loi de finances et des documents budgétaires
Sur la base des arbitrages, le projet de budget est adopté par le Conseil des ministres qui peut
procéder à des modifications. La loi de finances de l’année, le DPBEP et les DPPD doivent
être cohérents entre eux : le DPBEP et les DPPD étant des documents triennaux glissants, la
première année de ces documents doit correspondre à la loi de finances de l’année ;
4.7. Transmission du projet de loi de finances
Cette transmission est accompagnée des documents visés par l’article 46 de la présente
Directive le jour de l’ouverture de la session budgétaire.
4.8. Phase de discussion parlementaire
4.9. Promulgation de la loi et élaboration du décret de répartition.
A ce calendrier d’élaboration du projet de loi de finances de l’année se rajoutent les exercices

liés à la formulation des lois de finances rectificatives qui peuvent intervenir tout au long de
l’exercice budgétaire et des lois de règlement dont la préparation relève également de la
responsabilité du ministère des finances.
Mais, pour une analyse générale, le budget se divise en deux parties.
La première partie fixe les conditions générales de l’équilibre financier. Cette partie est
toujours votée en premier par les parlementaires. Les dispositions contenues dans cette partie
sont très importantes:
- premièrement, l’évaluation détaillée des recettes publiques et les autorisations de
percevoir les impôts existants. On y trouve également les créations d’impôts nouveaux
et les modifications de taux de ceux qui sont déjà en vigueur;
- deuxièmement, cette partie fixe les plafonds des charges ou des dépenses qui sont
définies en grande masse avec une distinction entre celles qui sont reconduites ou
celles qui dépendent des mesures nouvelles;
- troisièmement, cette partie définit l’équilibre général à partir d’une double distinction.
La première distinction est faite grâce au critère de l’affectation ou de la non-
affectation des ressources aux dépenses. On met en exergue ainsi trois grandes masses
budgétaires: le Budget général, les Comptes Spéciaux du Trésor et les Budgets
annexes. Remarquons également que seul le budget général obéit à la règle de la non-
affectation des recettes. La deuxième distinction met en lumière le caractère définitif
des opérations, à l’exemple du paiement des salaires des fonctionnaires, ou le
caractère temporaire des opérations telles que les prêts et/ou avances consentis par
l’État et destinés à être remboursés.
La deuxième partie donne la répartition des dépenses. Bien que cette répartition soit
détaillée, cette 2ème partie de la loi de finances fait l’objet d’un vote unique. On y distingue:
- les crédits applicables aux services votés, c’est-à-dire les dépenses dont la
reconduction est nécessaire à l’exemple des salaires des fonctionnaires;

- les crédits applicables aux mesures nouvelles. Ces dernières sont évidemment
détaillées par titre et par ministère avec une distribution entre les dépenses ordinaires
et les dépenses en capital (civiles et militaires).
Notons enfin que la loi de finances connaît une présentation spécifique selon les pays. En
France, plusieurs documents accompagnent la loi de finances à l’exemple du rapport
économique et financier, qui décrit la politique économique de l’année en cours et de l’année
à venir: (c’est le budget économique) et le budget social de la nation qui est un rapport
récapitulant toutes les interventions financières à caractère social de l’État et des organismes
de sécurité sociale. Au Togo, avant la directive n° 6, seul le rapport économique et financier
accompagnait la loi de finances. Depuis l’année 2009, et en application de la directive n°6, les
documents qui accompagnent le budget sont et selon la nature de la loi.
Processus d’élaboration et d’adoption (du vote) du budget de l’Etat
Cadrage
Macroéconomique
Elaboration du Document de
30 juin : échéance pour Début octobre

l’organisation du DOB échéance pour le
autour de DPBEP dépôt du PLF
Source : Auteur, adapté de TOUSSA Komi Gameli in ‘’Rapport du séminaire de formation

sur la loi des finances au Togo’’, 2016.
Mais le processus budétaire est un cycle qui peut être représenté de la façon suivante (schéma suivant).

Source : Revue Des Dépenses Publiques Et De La Gestion Financière De L’état Du Togo, Banque Mondiale
(AFTFM), Banque Africaine de Développement, Programme des Nations-Unies pour le Développement et la
Coopération française, Juin 2006.
4.10. Présentation de la nomenclature du budget

De façon générale, « une nomenclature budgétaire est une grille dans laquelle les crédits
budgétaires sont rangés ou classés par rubriques »4.
La classification budgétaire est un système normatif de répartition budgétaire pour la gestion
courante et le contrôle d’exécution budgétaire, la formulation des politiques publiques et leur
analyse, la responsabilisation des divers acteurs, l’information du Parlement et des citoyens,
et pour la base de l'autorisation budgétaire (ou unité de spécialisation budgétaire). Une bonne
classification budgétaire est nécessaire pour « une meilleure gestion des ressources, une plus
grande transparence et, plus généralement, une plus grande responsabilisation des pouvoirs
publics en matière de gestion budgétaire ». Elle doit fournir des informations claires à toutes
les étapes du cycle budgétaire (formulation budgétaire, exécution, suivi et évaluation) en
classifiant les opérations budgétaires selon leur nature économique et tout autre critère
nécessaire pour la gestion ou l’analyse du budget. La section suivante décrit les différentes
classifications plus utilisées.
Plusieurs caractères ou éléments permettent de classer les opérations budgétaires. On
distingue principalement les recettes et les dépenses. Pour ces deux opérations il existe
plusieurs types de classification. L‘article 16 de la directive n°6 retient notamment quatre
classifications essentielles. Ainsi, les dispositions de l’article 16 s’articulent avec celles de la
Directive n°08/2009/CM/UEMOA portant nomenclature budgétaire de l’Etat au sein de
4 Définition de Christian Bigaut dans «Finances publiques et Droit budgétaire » Éditeur : Ellipses Marketing (5
mai 1998), Collection : Universités francophones.

l’UEMOA. Le budget et ses annexes doivent permettre de présenter les crédits selon les
classifications suivantes : par programme, fonctionnelle, administrative et économique.
Mais fondamentalement, la loi de finances de l’année est structurée en deux (02) grandes
parties.
Source : MEF, LOLF, 2014.

4.11. La classification par programmes
L’article 12 fixe déjà les normes de présentation des budgets par programme. Le programme
est défini par la Directive LOLF comme un regroupement de crédits destinés à mettre en
œuvre une action ou un ensemble cohérent d’actions représentatives d’une politique publique
clairement définie dans une perspective de moyen terme et relevant d’un même ministère.
La classification par programme des opérations budgétaires constitue la première base
d'analyse des politiques publiques du Gouvernement. Elle permet de déterminer les objectifs
du budget de l’État et de quantifier les actions prévues et exécutées dans le cadre des
politiques publiques.
Le programme est défini par la Directive LOLF comme un regroupement de crédits destinés à
mettre en œuvre une action ou un ensemble cohérent d’actions représentatives d’une politique
publique clairement définie dans une perspective de moyen terme et relevant d’un même
ministère.

La classification programmatique du budget d’un ministère peut comprendre plusieurs
niveaux :
− le programme (par exemple, programme enseignement primaire, soins de santé de
base, etc.);
− le sous-programme (action dans le budget français ; projet dans le budget togolais),
qui correspond à un ou des objectifs spécifiques du programme ou à une division
administrative du ministère concerné, responsable de la mise en œuvre d’un segment
du programme ;
− l’activité, qui est le niveau opérationnel fournissant des prestations ou des produits
déterminés.
Programmes et fonctions sont des concepts voisins mais, à la différence de la classification
fonctionnelle qui est universelle, la classification programmatique doit tenir compte des
politiques publiques propres au pays et de son contexte administratif.

SEANCE N° 7
Objectif
Connaître les différents principes d’élaboration du budget de l’Etat.
Activités :
Contenu :
4.12. La classification fonctionnelle

Avec la classification fonctionnelle, il s’agit de présenter les dépenses en fonction de groupes
de tâches réalisées par l'Etat selon une nomenclature internationale (Classification of the
Fonctions of Government (COFOG)) (ex. Services généraux des administrations publiques,
Défense nationale). Elle est rendue obligatoire par la directive n°8/2009. L’ancienne Directive
avait prévu la classification fonctionnelle dans son annexe mais son application n’était pas
obligatoire. Il faut signaler que cette classification fonctionnelle, qui s’appuyait sur le manuel
de statistiques de finances publiques de 1986, était basée sur 14 fonctions. Les 10 grandes
fonctions de la directive n°8/2009 sont conformes à celle données dans le manuel de
statistiques de finances publiques de 2001.
La classification fonctionnelle a pour objet de classer les dépenses budgétaires selon leurs
objectifs socio-économiques. La classification fonctionnelle consiste ainsi à classer les
dépenses budgétaires selon les grandes fonctions de la Classification des Fonctions des
Administrations Publiques (CFAP). La CFAP a été développée par l’Organisation de
Coopération et de Développement Economique (OCDE) et publiée par la Division de
statistiques des Nations Unies. Elle s’applique aux dépenses des administrations publiques et
à leurs acquisitions nettes d’actifs non financiers.
Les dépenses budgétaires sont regroupées en 10 divisions :
- services généraux des administrations publiques ;
- défense ;
- ordre et sécurité publics ;
- affaires économiques ;
- protection de l’environnement ;
- logements et équipements collectifs ;
- santé ;
- loisirs, culture et culte ;
- enseignement ;
- protection sociale.

La classification fonctionnelle constitue un dénominateur commun à toutes les catégories de
dépenses, afin de les insérer dans un budget unique. Elle permet ainsi une comparaison dans
le temps des dépenses des administrations publiques, ainsi que des comparaisons des données
entre pays et des analyses sectorielles des dépenses budgétaires. Elle s’articule autour des
notions de division, groupe et classe. Les divisions peuvent être considérées comme les
objectifs généraux des administrations publiques, tandis que les groupes et les classes donnent
le détail des moyens par lesquels les objectifs généraux sont atteints. Elle est donc organisée
en 3 niveaux dont l’ensemble est codifié sur 4 caractères :
4.12.1. La division
Elle recense tout ce qui concerne une activité donnée, qu’elle soit réalisée directement par
l’État lui-même sous forme d’opération directe ou indirectement par des tiers aux travers des
subventions ou des transferts. La division est identifiée par 2 caractères.
- 01 – services généraux des administrations publiques
- 02 – défense
- 03 – ordre et sécurité publics
- 04 – affaires économiques
4.12.2. Le groupe
Il représente la nature de l’activité ou l’objectif spécifique à réaliser. Il est identifié par un 1 caractère. Exemple à
partir de la division 04 « affaires économiques »
- 041 – tutelle de l’économie générale, des échanges et de l’emploi
- 042 – agriculture, sylviculture, pêche et chasse
- 043 – combustibles et énergies
- 044 – industries extractives et manufacturières, construction
- 045 – transports
- 046 – communications
- 047 – autres branches d’activités
- 048 – recherche et développement concernant les affaires économiques
- 049 – affaires économiques non classées ailleurs
4.12.3. La classe
Elle représente l’ensemble des services qui concourent à la réalisation de l’activité ou de l’objectif spécifique
visé. Elle est identifiée par un 1 caractère. Prenons l’exemple à partir du groupe 045 « transports »
- 0451 – transports routiers
- 0452 – transports par voie d’eau
- 0453 – transports par voie ferrée
- 0454 – transports aériens
- 0455 – pipelines et systèmes de transport divers
Enfin, cette classification permet de mesurer le coût de chacune des grandes fonctions de
l’État. On peut ainsi distinguer les fonctions suivantes: (1) Pouvoirs publics et administrations
générales (ce sont des dépenses liées aux activités traditionnelles d’ordre public, de justice et
d’administration de l’État); (2) Education et culture; (3) Secteur social santé et emploi; (4)
Agriculture et développement rural; (5) Logement et urbanisme; (6) Transports et

communication; (7) Industries et services; (8) Relations extérieures; (9) Défense nationale;
(10) Dépenses non fonctionnelles et dotations non affectées; cette dernière catégorie de
dépenses concerne, par exemple, les intérêts de la dette publique ou parce qu’elles sont
souvent affectées à plusieurs fonctions à la fois.
Notons, également, que les dotations de chaque fonction sont souvent ventilées en cinq grands
types de dépenses: les dépenses en personnel, les dépenses de fonctionnement (frais
matériels), les dépenses d’interventions publiques (subventions), les dépenses d’équipement
(investissement direct de l’État ou subventions d’équipement) et les dépenses correspondant à
des prêts ou avances (voir tableau N°4).
Tableau 4. Classification des dépenses budgétaires par fonction et nature économique
Fonctions Personnel Fonctionnement Intervention publique Equipement Dettes Total
Administration publique
Education et culture
Secteur social
Agriculture
Logement
Transport & communication
Industries & services
Extérieurs
Défense
Dépenses non fonctionnelles
Total
4.13. La classification administrative

Le critère de classement réside dans le ministère et le service appelé à traiter l'opération en
fonction de l'organisation des services et des ministères (ex. police, justice, travaux publics).
La classification administrative (ministères, directions, etc.) qui permet l'identification des
responsabilités dans la gestion budgétaire et des services destinataires des crédits. Cette
classification doit être détaillée de manière à pouvoir identifier les dépenses de toutes les
directions, y compris les directions régionales, afin de fournir aux divers gestionnaires une
meilleure prévisibilité et faciliter le contrôle interne, notamment le contrôle de gestion. Elle
dépend de l’organisation administrative du pays et doit couvrir l’ensemble des structures
administratives. Elle peut comprendre différents niveaux qui vont par exemple des ministères
et hautes institutions aux unités opérationnelles en passant, successivement, par les directions
générales et directions.
4.13.1. La codification administrative des recettes
La classification des ressources fixée par l’UEMOA s’inspire du modèle proposé par le
tableau A du Manuel de statistiques de finances publiques du F.M.I., complété par une
classification des ressources d'emprunt, elle-même calquée sur les tableaux D (Financement
par catégorie de créanciers) et E (Financement par catégorie d'instruments de la dette) dudit
Manuel.

L’article 3 de la Directive n°08/2009/cm/Uemoa portant nomenclature budgétaire de l’État
prévoit 2 niveaux obligatoires de codification des recettes budgétaires : l’article et le
paragraphe.
Le 1er niveau obligatoire est l’article. Il correspond à l’assiette de l’impôt. Il est codifié par
deux (2) caractères. Exemples : 71 recettes fiscales ; 74 dons programmes et legs ; 77 produits
financiers.
Le 2ème niveau obligatoire est le paragraphe. Il est une subdivision de l’article. Il est identifié
par trois caractères. Exemples : 717 droits et taxes à l’importation ; 718 droits et taxes à
l’exportation ; 771 intérêts des prêts, 772 intérêts sur les dépôts à terme.
Les Etats membres qui le désirent peuvent procéder à la création d’un 3ème niveau de
codification pour répondre à des préoccupations spécifiques. Le paragraphe peut ainsi se
subdiviser en rubriques ou lignes. La rubrique ou ligne est identifiée par au moins 4
caractères.
Exemples de rubriques ou lignes :
- impôts sur les revenus des personnes physiques : 7111 ;
- impôts sur les revenus des personnes morales : 7112.
4.13.2. La classification et la codification administrative des dépenses
La classification administrative a pour objet de présenter les dépenses budgétaires selon les
services ou groupes de services chargés de leur gestion. Elle permet d’identifier la hiérarchie
du service chargé de l’exécution de la dépense et de préciser son degré d’autonomie, ainsi que
sa situation géographique. Elle dépend de l’organisation administrative des départements
ministériels ou des institutions des Etats.
4.14. La classification économique
La classification économique permet de classer les recettes et les dépenses de l'Etat d'après
leur nature économique et suivant un plan axé sur la comptabilité nationale. Elle a pour objet
de dégager la nature économique de l'activité de l'Etat et de mettre ainsi en évidence
l'influence des transactions de l'Etat sur l'économie nationale. C’est l’Article 11 de la directive
qui définit la classification économique.
La nouvelle classification économique de la nomenclature budgétaire est aussi cohérente avec
le plan comptable général de l’Etat. Elle permet de savoir en quoi consiste la dépense. S’agit-
il d’une dépense de personnel ou d’achat de biens et services ? La classification économique a
pour finalité de détailler la nature des dépenses auxquelles sont destinés les crédits.
De façon générale, on doit retenir que le budget général connaît un classement détaillé des
dépenses par ministère, par titre et par partie, sans oublier le fait que chaque titre comporte
des chapitres homogènes au regard de la nature des crédits. Deux niveaux de codification
permettent d’identifier les dépenses par nature, à savoir: l’article et le paragraphe.
L’article représente la catégorie économique de la dépense et est identifié par les deux
premiers caractères du compte par nature du plan comptable de l’État. Il est codifié sur deux
(2) caractères.
Le paragraphe est une subdivision de l’article précisant la nature de la dépense. Il est identifié
par les trois premiers caractères du compte par nature du plan comptable de l’État.
4.14.1. L’article
Il représente la catégorie économique de la dépense et est identifié par les deux premiers
caractères du compte par nature du plan comptable de l’Etat.

- 60 – achats de biens
- 61 – acquisition de services
4.14.2. Le paragraphe
C’est une subdivision de l’article précisant la nature de la dépense. Il est identifié par les trois
premiers caractères du compte par nature du plan comptable de l’Etat.
- Exemple : 601 – matières, matériel et fournitures
- 605 – eau, électricité, gaz et autres sources d’énergie
- 611 – frais de mission
- 612 – loyer et charges locatives
4.14.3. Illustration
Enchainement de la classification économique avec les autres classifications pour l’achat de
fournitures de bureau par la direction préfectorale/départementale de la protection de la nature
de Tandjoaré, Région des Savanes.
Classification par destination Classification économique

position
section Programme chapitre fonction article paragraphe autre
géographique
3
04 107 32 0540 60 1

SEANCE N° 8
Objectif
Comprendre les méthodes de calcul des soldes budgétaires et les indicateurs de performance.
Activités :
Contenu :
CHAPITRE III : LE BUDGET DE L'ÉTAT (suite et fin)
5. Analyse économique du budget de l'État

Le budget traduit les objectifs économiques et sociaux poursuivis par le gouvernement. Son
exécution fait naître des flux et augmente des stocks de biens, de services et de monnaie qui
retracent les activités de l’administration publique centrale. Ainsi, le rôle et l’impact du
budget doivent être d’une certaine manière évalués par des grandeurs que traduisent
notamment les flux de recettes et de dépenses de l’État. Mais, ce qui retient l’attention de
l’économiste à la recherche, par exemple, du solde budgétaire d’une année donnée, c’est le
nombre de chiffres différents qu’il retrouve dans les diverses sources de documentation et
surtout les conséquences des dépenses publiques sur l’évolution de l’économie nationale.
Mais l’étude des impacts du budget sur l’économie nationale fera l’objet d’un chapitre
particulier (voir la politique budgétaire et fiscale).
5.1. Les facteurs à l'origine de l'absence d'uniformité dans les documents
comptables
L’absence d’uniformité dans les données statistiques et documents comptables et financiers
de l’État provient du simple fait que la loi de finances initiale, la loi de finances rectificative
et la loi de finances de règlement définitif comportent à l’évidence des chiffres différents. De
plus, la comptabilité nationale présente pour l’État et pour l’ensemble des administrations
publiques des besoins de financement qui ne sont jamais égaux aux soldes budgétaires de
gestion et d’exercice. Comment explique-t-on ce décalage.
5.1.1. Le problème du décalage entre exercice et gestion
On peut illustrer le passage d’un solde de gestion à un solde d’exercice par le tableau suivant
qui résume la situation française de 1990 à 1992.
Gestion Gestion 1991 Gestion 1992
1990
Exercice Période complémentaire
1990 de l’exercice 1990: -54,3
Exercice Anticipation Opérations de l’exercice Période Total des soldes
1991 s: courant: -37,0 complémentaire de d’exercice: -131,2
l’exercice 1991: - Hors F.M.I.: -130,7
-18,9
75,3
Hors F.M.I. et FSC: -
131,7

Exercice Anticipations: -19,6
1992
Total du solde de
gestion: -110,9
Hors F.M.I.: -112,4
Hors F.M.I. et FSC: -
124,5
F.M.I.: Fonds Monétaire International; FSC: Fonds de Stabilisation des Changes.
Source: M. Baslé, Le budget de l’État, La découverte, Paris, 1993, page 44.
Pour le gestionnaire du Trésor public, les comptes "Charges et Ressources" s’écrivent comme
suit:
Charges Ressources
Solde de l’exercice 1991: 131,2 Dépenses anticipées en 1990: 18,9
Reports de l’exercice 1990: 54,3 Dépenses reportées en 1992: 75,3
Anticipations sur 1992: 19,6 Solde de Gestion 1991: 110,9
Total: 205,1 205,1
Le vote de la loi de finances est effectué par les parlementaires ou députés pour une année
donnée n. Mais, l’exercice annuel s’étend en deçà et au-delà de l’année civile. Par exemple en
novembre et décembre de l’année (n-1) pour des opérations anticipées et en janvier - février
de l’année (n+1) pour des opérations reportées. C’est pourquoi la gestion financière d’une
année comprend à la fois les opérations du budget voté et celles des lois de finances de
l’année précédente et des opérations de l’année suivante. Mais du point de vue de l’analyse
économique, le budget de gestion va au-delà de l’exercice qui définit les opérations
financières pour une année allant, par exemple du 1er janvier au 31 décembre. En France par
exemple, les résultats de la gestion financière du budget sont publiés avec retard au Journal
Officiel dans un tableau nommé: SROT (Situation Résumée des Opérations du Trésor).
5.1.2. Les différentes sortes d'opérations budgétaires et les soldes budgétaires
La distinction entre opérations définitives et opérations temporaires permet de caractériser
plusieurs sortes de soldes budgétaires. Ainsi, à côté du solde d’exercice global (SEB), il existe
une multitude de soldes budgétaires partiels qui permettent de mettre en évidence des
grandeurs intéressantes concernant l’exécution du budget de l’État. On peut citer aussi: le
solde courant, le solde primaire; notons évidemment qu’on peut certainement multiplier à
volonté, les indicateurs de soldes budgétaires à l’infini. Mais il importe de retenir seulement
les termes techniques les plus couramment utilisés.
Nous avons déjà noté qu’il existe deux grands types d’opérations: les opérations définitives et
les opérations temporaires; on utilise le vocable de « LIGNE » pour marquer la séparation
entre ces deux types d’opérations.
Les termes « équilibre au-dessus de la ligne » ou « petit équilibre » sont utilisés pour
désigner la situation d’un budget qui parvient à assurer la couverture de ses charges à
caractère définitif par des ressources de même nature (recettes fiscales et autres, voir figure
1).

Le terme « grand équilibre » caractérise une situation très difficile à réaliser. On a une
situation de « grand équilibre » lorsque les recettes définitives couvrent à la fois les dépenses
définitives et les dépenses temporaires (voir figure 2).
Figure N°1 Figure N° 2
Dépenses Dépenses Recettes

Recettes fiscales Définitives
Dépenses
Définitives et autres Fiscales
Temporaires
et autres
Excédent de recettes Excédent de recettes
Petit équilibre ou Grand équilibre ou

équilibre au-dessus de la ligne équilibre au-dessous de la ligne
Le terme « équilibre budgétaire au sens large » désigne une situation dans laquelle les
dépenses définitives et temporaires sont couvertes par les recettes définitives et temporaires
(Figure n°3). Il y a déficit budgétaire lorsque les recettes définitives ne couvrent pas les
dépenses définitives (voir figure N°4).
L’expression « impasse budgétaire » correspond à la somme algébrique du besoin de
financement global généré par l’exécution du budget, toutes dépenses confondues qu’elles
aient un caractère définitif ou temporaire. Quatre situations correspondent à cette définition.
D’un point de vue de l’analyse keynésienne, les soldes budgétaires reflètent la volonté
d’intervenir ou au contraire de rester neutre par rapport à la conjoncture et à la croissance.
Mais, en ce qui concerne l’analyse du budget, il existe un certain nombre d’indicateurs qui
nous renseignent sur les éléments et la situation macroéconomiques d’un pays ou sur le poids
de l’État dans une économie.
5.1.3. Les déterminants des dépenses budgétaires
Il existe deux sortes de facteurs qui agissent sur le niveau des dépenses publiques de l’Etat :
les facteurs exogènes et les facteurs endogènes.
La première catégorie de facteurs exogènes dépend du poids du passé. Depuis plusieurs
décennies déjà, les budgets des États, en Europe comme en Afrique, ont toujours été adoptés
et exécutés en déséquilibre. Ce qui a eu pour conséquence l’augmentation continue de la part
des dépenses dites inéluctables :
• La masse salariale : elle est fonction du nombre d’agents employés par l’État,
fonctionnaires et contractuels, des décisions salariales passées, d’ordre général (valeur
du point) ou catégorielles (régimes indemnitaires et autres avantages), auxquelles
s’ajoutent le coût des avancements automatiques des agents et de l’augmentation de
leur qualification.
• Les pensions de retraite des fonctionnaires et assimilés : à cause du nombre de
pensionnés, fonction de la durée de la vie et du nombre d’agents employés par l’État
par le passé Les pensions dépendent directement de la politique de gestion des
ressources humaines dans l’administration (incitation à la cessation d’activité) et de la
politique de revalorisation des pensions (modalités d’indexation).

• Le service de la dette : il reflète le stock, mais aussi la structure de la dette (produits
indexés, durée des différents produits), et évolue avec le niveau des taux d’intérêt, les
opérations de gestion de dette et le niveau de l’inflation, pour les titres indexés sur
l’évolution des prix.
En outre, les décisions passées peuvent produire des effets pluriannuels, malgré la règle de
l’annualité pour l’élaboration du budget, et donc contraindre la détermination de l’enveloppe
des dépenses
La deuxième catégorie de facteurs est en relation avec la croissance économique et le niveau
de développement de l’Etat. Une baisse de l’activité économique engendre des coûts pour
l’État, liés notamment aux mécanismes d’assistance. Inversement, une croissance forte réduit
ces derniers, mais peut aussi, dans une moindre mesure, augmenter les dépenses indexées sur
la croissance (par exemple les subventions aux collectivités territoriales) ou susciter une
demande sociale pour de nouvelles dépenses.
Enfin, des mécanismes automatiques s’imposent à l’État, sauf mesure de redressement. Il
s’agit des dépenses évaluatives (par exemple les frais de justice ou les remboursements et
dégrèvements d’impôt ou les prestations sociales.
5.2. La mise en cohérence des soldes avec le pacte de convergence

L’article 3 de la Directive LOLF précise que l’équilibre budgétaire et financier des lois de
finances est déterminé compte tenu de la situation et des objectifs macro-économiques des
Etats membres et des obligations du Pacte de convergence, de stabilité, de croissance et de
solidarité.
L’article 45 stipule que la 1ère partie de la loi de finances de l’année arrête les données
générales de l’équilibre budgétaire et financier présentées dans un tableau faisant apparaître
notamment le solde budgétaire de base tel que défini par le Pacte de convergence, de stabilité,
de croissance et de solidarité entre les Etats membres de l’UEMOA.
L’article 46 prévoit que la loi de finances de l’année est accompagnée d’annexes explicatives
contenant un état développé de l’encours et des échéances du service de la dette de l’Etat, et la
stratégie d’endettement public prévue dans les dispositions du Règlement relatif au cadre de
référence de la politique d’endettement public et de gestion de la dette publique dans les Etats
membres de l’UEMOA.
L’article 52, en son dernier alinéa, précise que le document de programmation budgétaire et
économique pluriannuelle fixe les objectifs d’équilibre budgétaire et financier sur le moyen
terme en application des dispositions du Pacte de convergence, de stabilité, de croissance et
de solidarité.
Enfin, l’article 54 énonce que l’équilibre budgétaire et financier de chaque loi de finances doit
être conforme aux prescriptions du Pacte de convergence, de stabilité, de croissance et de
solidarité.
5.2.2. Présentation synthétique du dispositif de convergence
La convergence en zone UEMOA s’est initialement appuyée sur une Directive de 1996
établissant 5 indicateurs de convergence économique et budgétaire. Elle a ensuite été
renforcée par l’adoption fin 1999 d’un Acte additionnel au Traité de l’UEMOA portant Pacte
de convergence, de stabilité, de croissance et de solidarité entre les Etats membres de
l’UEMOA et d’un règlement communautaire portant mise en œuvre du Pacte de convergence.
Il y a donc eu en quelque sorte « constitutionnalisation » de la convergence.

L’organisation institutionnelle de la convergence s’appuie sur la Conférence des Chefs
d’Etats, le Conseil des Ministres, ainsi que sur la Commission de l’UEMOA sur laquelle
repose la mise en œuvre de la surveillance multilatérale.
Sur le plan opérationnel, ce renforcement de la convergence a donné lieu à une refonte des
critères. Au centre du dispositif se trouve un critère clé, le solde budgétaire de base (en % du
PIB nominal). C’est l’indicateur qui permet d’évaluer l’équilibre des finances publiques
indépendamment de l’incidence de l’aide au développement (tant sur les recettes que sur les
dépenses). Il correspond aux recettes totales hors dons moins les dépenses courantes moins les
dépenses en capital sur ressources propres.
Quatre indicateurs de 1er rang ont été définis (solde budgétaire de base / PIB, endettement /
PIB, taux d’inflation annuel moyen, arriérés de paiements) et assortis d’objectifs. Le non-
respect de l’un de ces critères de 1er rang se traduit par la formulation explicite de
recommandations du Conseil à l’égard de l’Etat concerné.
Quatre indicateurs de 2nd rang s’ajoutent au dispositif (masse salariale / recettes fiscales,
investissements financés sur ressources intérieures / recettes fiscales, recettes fiscales / PIB,
solde des paiements courants hors dons / PIB) mais leur non-respect n’entraîne pas la
formulation de recommandations.
L’article 45 de la présente Directive précise que la loi de finances arrête les données générales
de l’équilibre budgétaire et financier. En complément, l’article 54 dispose que, non seulement
l’équilibre budgétaire ainsi défini doit être compatible avec le solde budgétaire de base tel que
défini par le Pacte de convergence de stabilité, de croissance et de solidarité entre les Etats
membres de l’UEMOA (ratio du solde budgétaire de base supérieur ou égal à 0 %) mais que
ce solde doit être respecté compte tenu de l’ensemble des critères du pacte de convergence
(taux d’inflation annuel moyen maintenu à 3 % au maximum par an, ratio de l’encours de la
dette intérieure et extérieure rapporté au PIB nominal inférieur à 70%, non accumulation
d’arriérés de paiement extérieurs et intérieurs sur la gestion de la période courante, ratio de la
masse salariale sur les recettes fiscales inférieur à 35%, ratio des investissements publics
financés sur ressources internes rapportés aux recettes fiscales au moins égal à 20%, ratio du
déficit extérieur courant hors dons par rapport au PIB nominal inférieur à 5%, taux de
pression fiscale au moins égal à 17 %).
L’état de la convergence des indicateurs budgétaires au 31/12/2009. Il est présenté dans deux
tableaux. Le premier tableau reprend les indicateurs budgétaires de 1er rang, et le second
tableau expose les indicateurs budgétaires de 2nd rang.
La Directive LOLF met volontairement en lumière les obligations liées au Pacte de
convergence, de stabilité, de croissance et de solidarité dès son article 3. Elle introduit ainsi
une forte contrainte pour les Gouvernements des Etats membres, notamment pour ce qui
concerne le critère du solde budgétaire de base.
indicateurs de salaires / idem corrigé inv. int. / idem corrigé recettes
2nd rang recettes fiscales PPTE & appuis recettes fiscales des appuis fiscales / PIB
norme 2009 ≤ 35 ≤ 35 ≥ 20 ≥ 20 ≥ 17
BENIN 45.1 42.5 42.6 40.1 16.1
BURKINA 46.2 37.3 47.6 35.8 12.6
COTE D’IVOIRE 41.5 36.4 12.9 11.3 16.5
GUINEE BISSAU 75.6 46.8 5.3 3.3 12.9
MALI 34.2 26.7 24.4 21.5 14.8

NIGER 27.3 26.9 47.7 43.5 13.8
SENEGAL 33.6 32.4 34 28 18.1
TOGO 41.2 37.7 16.5 15.1 15.2
nb pays respectant 3/8 3/8 5/8 5/8 1/8
UEMOA 38.9 34.4 27.6 23.1 15.8

5.2.3. Les indicateurs économiques relatifs au budget
En général on retient deux catégories d’indicateurs ou de ratios: les indicateurs de situation et
les ratios de gestion.
5.2.4. Les indicateurs de situation
On peut en retenir trois:
- 1- Le poids relatif de l’État: c’est un ratio qui mesure le partage de la richesse
nationale entre l’État (secteur public) et le secteur privé = Budget année/PIB
année ou Gt/Yt;
- 2- L’élasticité des dépenses publiques par rapport au PIB = ∆G/∆Y
- 3- L’indicateur de l’effort relatif de l’État en faveur d’un secteur de l’économie
= Budget secteur/Gt.
5.2.5. Les ratios de gestion du budget de l’État
Ils sont plus nombreux; on peut en retenir notamment:
- 1- L’indicateur des dépenses incompressibles = (Salaire+Transfert+Dettes)/G
- 2- Le coefficient de dépendance = (Dons+prêts+arriérés)/G
- 3- La capacité d’autofinancement = (Recettes fiscales courantes)/G
- 4- Le déficit budgétaire ou gap financiers = G - Recettes globales.
- 5- Le ratio qui mesure la part du budget qui est couverte par les recettes que
l’État peut mobiliser. On apprécie ce ratio se calcule soit par rapport aux
ressources propres soit par rapport aux ressources locales additionnées des
dons = Déficit/G
- 6- Le ratio qui mesure le déficit par rapport à la richesse nationale. Il donne
une idée de la dépendance absolue d’un pays à l’égard des ressources
extérieures = Déficit/PIB.
5.2.6. Les objectifs et les indicateurs de résultats
Le passage d’une nomenclature articulée autour des services administratifs (budget de
moyens) à une présentation des crédits par programmes (budget par objectif) constitue l’objet
central de la réforme contenue dans les directives: le Parlement ne se prononce plus
uniquement sur les crédits mais également sur les stratégies ministérielles et les objectifs des
politiques publiques.
A chaque programme sont associés des objectifs et des indicateurs quantitatifs (une valeur est
affichée pour l’exercice de la loi de finances ainsi qu’une cible à moyen terme) et/ou
qualitatifs qui figurent dans les documents budgétaires ministériels : les projets annuels de
performance annexés au projet de loi de finances.
L’objectif peut-être spécifié en fonction du public ciblé (usager, contribuable, citoyen) par la
politique publique. On peut ainsi distinguer trois dimensions pour la détermination des
objectifs:
- l’efficacité socio-économique ;
- la qualité du service ;
- l’efficience de la gestion.
Ces trois (3) dimensions expriment des points de vue différents

- Efficacité socio-économique (point de vue du citoyen): objectifs
d’amélioration de la réalité économique, sociale, environnementale, culturelle,
sanitaire … dans laquelle vivent les citoyens
- Qualité de service (point de vue de l’usager) : objectifs d’amélioration

de la qualité de service rendu à l’usager, de l’aptitude du service à satisfaire
son bénéficiaire, usager au sens strict ou large (usager interne pour les
fonctions de soutien)
- Efficience de la gestion (point de vue du contribuable) : objectifs

d’optimisation des moyens employés, qui rapportent les produits obtenus (ou
l’activité) aux ressources consommées
Les critères d’analyses présentent des limites suivantes :
- Absence de lien direct entre budgétisation et performance ;
- Limites techniques: un résultat peut être bon ou mauvais pour de multiples raisons
(éléments de contexte, cas de force majeur, insuffisance des moyens alloués,..). Il est
donc impossible de déterminer une règle a priori permettant de lier directement le
résultat et l’allocation des moyens. Par ailleurs, la fiabilité d’un indicateur est souvent
relative, l’indicateur étant toujours une modélisation simplifiée de la réalité.
- Limites de procédures : dans l’exercice même de négociation budgétaire, il existe des
de biais importants et une asymétrie d’information
- Contexte de consolidation budgétaire: l’effort de réduction des déficits conduit à
limiter la discussion sur la performance, notamment sous l’angle de la réallocation des
ressources (faible capacité et marge de manœuvre).
5.3. Analyse du budget 2019 de l’Etat togolais
Le « budget programme » est en phase d’expérimentation dès cette année 2019 au Togo. La
loi de finances pour la gestion 2019 a connu une hausse de 11,5% par rapport à 2018 sous
l’effet, notamment, de la hausse des opérations de trésorerie qui sont passées de 475,6
milliards de FCFA en 2018 à 576,8 milliards en 2019. Comment analyser un budget ?
Plusieurs méthodes et portes d’entrée pour analyser le budget. On doit privilégier les aspects
suivants :
- Identifier les priorités budgétaires affichées à travers la lecture du budget;
- Signaler les différentes mesures nouvelles d’augmentation de recettes ou de dépenses;
- Relever les faits saillants (importance des enveloppes et leurs orientations) ;
- Classer par ordre les recettes et les dépenses: nature, source, orientation et
importance ;
- Analyser les dépenses d’investissement :
- les investissements dans le travail des jeunes et des agriculteurs ;
- Investissements lourds dans les infrastructures routières mais passez dans le
sanitaire des services publics ;
- Privatisation des infrastructures publiques de télécommunication et des
banques.

- Calculer le déficit global, le ratio de la dette publique par rapport au PIB et tous les
autres ratios découlant des soldes de chaque partie du budget.
6. Quelques schémas et budgets
Le Togo, conformément aux directives de l’Uemoa, devrait passer au budget-programme en
2020. Voici comment se décline schématiquement un budget-programme dans un ministère
quelconque.
Source : France, Ministère de l’Economie et des Finances, 2010.
Schéma n°3 : Exemple d’articulation objectif/indicateur (voir chapitre 2).

Architecture du budget-programme au sein du ministère des Enseignements Secondaire et Supérieur.
Source : France, Ministère des Enseignements Secondaire et Supérieur, 2013 et 2015

BUDGET DE L'ETAT, GESTION 2018, GRANDES MASSES BUDGETAIRES, SOLDES ET RATIOS
(TABLEAU COMPARATIF 2017 & 2018) (En millions de francs Cfa)
Grandes Masses au 10/01/2018
A B C D E F G
Prévision
PROJET DE 2018
Prévisions Variation
LIBELLES COLLECTIF 2018 Poids relatif rapporté au
2017 en %
2017 PIB
1 A - RECETTES DU BUDGET GENERAL 1 218,92 1 403,73 1 318,55 -6,07% 100,00% 44,62%
2 RECETTES BUDGETAIRES 806,75 814,09 853,03 4,78% 64,69% 28,87%

3 - Recettes fiscales 625,40 614,04 660,32 7,54% 50,08% 22,35%
4 * Liquides 550,20 503,04 562,00 11,72% 42,62% 19,02%
5 * Non liquides 75,21 111,00 98,32 -11,42% 7,46% 3,33%
6 - Recettes non fiscales 56,06 53,30 76,51 43,54% 5,80% 2,59%
7 - Dons-projets 90,78 94,78 88,73 -6,38% 6,73% 3,00%
8 - Dons programmes 34,49 51,96 27,46 -47,15% 2,08% 0,93%
9 RESSOURCES DE TRESORERIE 412,18 589,64 465,52 -21,05% 35,31% 15,76%
11 - Emprunts - projets 127,98 120,09 132,48 10,32% 10,05% 4,48%
12 - Emprunts 156,89 266,73 40,40 -84,85% 3,06% 1,37%
13 - Emprunts Obligataires 127,30 202,82 292,64 44,28% 22,19% 9,90%
B - DEPENSES DU BUDGET GENERAL 1 218,92 1 403,73 1 318,55 -6,07% 100,00% 44,62%
14

15 DEPENSES BUDGETAIRES 840,00 878,23 925,54 5,39% 70,19% 31,32%
16 - Dépenses de personnel 191,63 192,43 204,03 6,03% 15,47% 6,91%
17 - Dépenses de biens et services 93,74 92,77 111,60 20,30% 8,46% 3,78%
18 - Transferts courants 113,00 109,80 125,82 14,59% 9,54% 4,26%
19 - Charges financières de la dette 56,35 58,69 70,99 20,94% 5,38% 2,40%
20 - Dépenses en atténuation de recettes 75,21 111,00 98,32 -11,42% 7,46% 3,33%
21 - Dépenses en capital 310,07 313,53 314,78 0,40% 23,87% 10,65%
22 CHARGES DE TRESORERIE 378,92 525,50 393,00 -25,21% 29,81% 13,30%
23 - Amortissement de la dette 378,92 525,50 393,00 -25,21% 29,81% 13,30%
24 C - BESOIN/CAPACITE DE 0,00 0,00 0,00 -134%
FINANCEMENT
25 Solde budgétaire primaire intérieur [SPI= 116,58 62,68 103,49 65,11%
(RF+RNF) - (DP+B&S+Tr)-RI]
26 Solde budgétaire primaire glabal, base caisse 23,10 -75,45 -66,33 -12,09%
[SBPI= (RF+RNF+Dons) -
(DP+B&S+Tr)-DIRDA]
27 Solde budgétaire dons compris [(RI+DONS) - -33,26 -64,14 -72,51 13,05%
(DO+DC)]
28 Solde global 0 0 0
29 Solde budgétaire primaire intérieur en % du 4,11% 2,28% 3,50% 53,83%
PIB
30 Solde budgétaire primaire global, base caisse 0,81% -2,74% -2,24% -18,09%
en % du PIB
31 Solde budgétaire dons compris en %age du -1,17% -2,33% -2,45% 5,33%
PIB ≥ -3 %
32 Masse salariale en %age des recettes fiscales 30,6% 31,3% 30,9% -1,40%
≤ 35%
33 Recettes fiscales en %age du PIB ≥ 20 % 19,41% 19,53% 19,96% 2,20%
34 PIB 2 835,00 2 752,97 2 954,73 7,33%
Source : Ministère de l’Economie et des Finances, Direction du Budget, Lomé, Togo, 2018.

BUDGET DE L'ETAT, GESTION 2017 GRANDES MASSES BUDGETAIRES (TABLEAU
COMPARATIF 2015 / 2016 / 2017 & 2018) (En millions de francs Cfa)
A B C D E
LIBELLES 2015 2016 2017 Variation en %
1 A - RECETTES DU BUDGET GENERAL 863,84 962,80 1218,72 1,012
2 v RECETTES BUDGETAIRES 676,53 750,02 806,55 7,54%

3 - Recettes fiscales 517,02 575,00 625,11 8,71%
5 - Trésor Public 51,55 55,40 56,16 1,38%
8 - Dons-projets 78,16 87,13 90,78 4,20%
10 - Appuis budgétaires 29,80 32,50 34,49 6,15%
6 v RESSOURCES DE TRESORERIE 187,31 212,78 412,18 93,71%

7 - Produits de privatisation 7,66 0,00 0,00
9 - Emprunts - projets 59,65 62,78 127,98 103,9%
11 - Emprunts 156,89
12 - Emprunts Obligataires 120,00 150,00 127,30 -15,13%
13 B - DEPENSES DU BUDGET GENERAL 827,22 1002,16 1218,72 21,61%
14 v DEPENSES BUDGETAIRES 737,02 808,14 839,80 3,92%
15 - Dépenses de personnel 167,84 183,77 191,63 4,28%
16 - Dépenses de matériel 133,83 136,10 168,75 23,99%
17 - Subventions et transferts 122,47 115,70 112,80 -2,51%
18 - Interêts sur la dette 33,15 50,35 56,35 11,93%
19 - Dépenses d'investissement 279,74 322,23 310,27 -3,71%
20 v CHARGES DE TRESORERIE 90,20 194,03 378,92 95,29%
21 - Amortissement de la dette 90,20 194,03 378,92 95,29%
22 C - BESOIN/CAPACITE DE FINANCEMENT 36,62 -39,36 0,00
Source : MEF, 2017.

BUDGET GENERAL, GESTION 2017, TABLEAU RECAPITULATIF DES RECETTES ET DES DEPENSES (En milliers de F Cfa)
A B C D E F G
LIBELLE Prévisions LFI Réalisations Prévisions Variation
Remaniées 2015 2016 30/08/2016 2017 Montant %
1 (a) (b) (c) (c-a) (c-a)/(a)
2 RECETTES DU BUDGET GENERAL 863 847 649 962 797 310 516 396 433 1 218 724 095 255 926 785 26,58%
3 OPERATIONS BUDGETAIRES
4 I - RECETTES BUDGETAIRES 676 539 399 750 021 529 393 892 997 806 546 976 56 525 447 7,54%
5 A - RECETTES FISCALES 517 020 000 575 000 000 356 304 114 625 105 150 50 105 150 8,71%
6 1 - Impôts directs 100 310 751 120 520 000 99 673 833 147 595 558 27 075 558 22,47%
7 - Impôts sur les revenus 25 605 000 27 410 000 20 760 959 43 125 369 15 715 369 -63,56%
8 - Impôts sur les sociétés 64 852 751 78 860 000 70 811 003 88 807 954 9 947 954 -88,80%
9 - Taxes sur les salaires 2 615 000 3 060 000 2 037 971 4 512 023 1 452 023 -67,82%
10 - Autres impôts, droits et taxes assimilées 7 238 000 11 190 000 6 063 900 11 150 212 -39 788 -100,36%
11 2 - Impôts indirects 367 468 981 440 020 000 252 120 542 468 831 802 28 811 802 6,55%
12 - Droits et taxes à l'importation 112 842 743 130 620 000 69 983 426 127 020 699 -3 599 301 -102,83%
13 - Taxes spéciales de réexportation 2 745 455 3 620 000 1 612 263 2 428 622 -1 191 378 -149,06%
14 - Taxes sur la valeur ajoutée (TVA) 209 742 397 259 680 000 152 377 864 289 840 887 30 160 887 11,61%
15 * Douanes 138 899 397 169 100 000 100 452 547 179 906 649 10 806 649 -93,99%
16 * Impôts 70 843 000 90 580 000 51 925 317 109 934 238 19 354 238 -82,39%
17 - Droits d'accises sur les produits pétroliers 17 503 000 20 050 000 13 849 194 21 894 837 1 844 837 -91,57%
18 - Autres Recettes Douanières 13 947 570 10 810 000 2 024 785 0 -10 810 000
19 - Autres impôts indirects 10 687 816 15 240 000 12 273 010 27 646 757 12 406 757 -55,12%
20 3 - Droits d'Enregist. timbres et taxes conv. assurances 12 613 000 14 460 000 4 509 739 8 677 790 -5 782 210 -166,63%
21 B - RECETTES NON-FISCALES 51 563 719 55 399 749 22 955 354 56 163 883 764 134 1,38%
22 1 - Recettes des services 4 900 188 7 519 119 1 929 513 6 922 700 -596 419 -108,62%
23 2 - Produits divers 4 306 520 6 000 000 4 642 150 4 500 000 -1 500 000 -133,33%
24 3 - Revenus du domaine 7 952 844 3 401 630 2 432 466 2 955 274 -446 356 -115,10%
25 4 - Produits des participations financières de l'Etat 21 670 104 25 185 700 781 515 25 167 000 -18 700 -100,07%
26 5 - Intérêts sur placements 367 500 370 000 227 676 120 000 -250 000 -308,33%
27 6 - Autres recettes non fiscales 10 484 563 10 923 300 11 396 209 14 398 909 3 475 609 -75,86%
28 7 - Redevance pour la réhabilitation de l'AIGE 1 882 000 2 000 000 1 545 825 2 100 000 100 000 -95,24%
29 C - DONS - PROJETS 78 155 680 87 126 780 14 633 529 90 784 760 3 657 980 -95,97%
30 D - APPUIS BUDGETAIRES 29 800 000 32 495 000 34 493 183 1 998 183 -94,21%
31 II - DEPENSES BUDGETAIRES 737 024 419 808 135 292 407 450 990 839 803 757 31 668 465 3,92%
32 A - DEPENSES PRIMAIRES 424 138 342 435 563 858 271 895 519 473 178 023 37 614 165 8,64%
33 1 - PERSONNEL 167 843 660 183 765 900 112 680 174 191 630 500 7 864 600 4,28%
34 a - Assemblée Nationale, Ministères et Services 158 963 660 182 532 420 111 752 049 190 689 437 8 157 017 -95,72%
35 b - Dépenses communes de personnel 8 880 000 1 233 480 928 125 941 063 -292 417 -131,07%

36 2 - MATERIEL 133 826 787 136 095 263 78 531 409 168 747 187 32 651 924 23,99%
37 a - Dépenses de matériel (Ministères et services) 51 929 242 57 578 074 25 696 174 64 004 913 6 426 839 -89,96%
38 b - Dépenses communes de matériel 3 335 000 2 568 221 1 500 607 2 900 000 331 779 -88,56%
39 c - Dépenses communes diverses 78 562 544 75 948 968 51 334 628 101 842 274 25 893 306 -74,58%
40 3 - INTERVENTIONS DE L'ETAT 122 467 895 115 702 695 80 683 936 112 800 336 -2 902 359 -2,51%
41 a - Bourses et stages 6 422 000 7 123 000 3 500 000 8 500 000 1 377 000 19,33%
42 b - Subventions dont : 82 661 000 85 003 800 61 358 992 83 229 441 -1 774 359 -2,09%
43 * Enseignement confessionnel 4 200 000 4 750 000 3 266 977 4 750 000 0 -100,00%
44 * Dépenses d'urgence 0 1 500 000 570 443 1 500 000 0 -100,00%
45 * Autres subventions 78 461 000 78 753 800 57 521 572 76 979 441 -1 774 359 -102,30%
46 c - Aides et secours 1 150 000 1 150 000 348 830 1 150 000 0 -100,00%
47 * dont Secours et réparations civiles 200 000 200 000 99 120 200 000 0 -100,00%
48 * Prise en charge des urgences hospitalières 100 000 100 000 0 100 000 0 -100,00%
49 * Hospitalisation des indigents 850 000 850 000 249 710 850 000 0 -100,00%
50 d - Contributions diverses 32 234 895 22 425 895 15 476 114 19 920 895 -2 505 000 -112,57%
51 * dont Appui aux activités syndicales et patronales 150 000 150 000 140 527 150 000 0 -100,00%
52 * Appui au secteur de l'énergie 3 000 000 3 000 000 3 000 000 3 000 000 0 -100,00%
53 B - INTERETS SUR LA DETTE 33 145 034 50 345 970 33 944 266 56 353 337 6 007 367 -89,34%
54 1 - Intérieure 25 708 082 32 549 669 22 981 666 38 053 997 5 504 328 -85,54%
55 2 - Extérieure 7 436 952 17 796 301 10 962 600 18 299 340 503 039 -97,25%
56 C - DEPENSES EN CAPITAL 279 741 043 322 225 464 101 611 205 310 272 396 -11 953 068 -103,85%
57 1- Investissements financés sur ressources internes 142 938 263 177 322 903 58 169 240 91 506 717 -85 816 186 -193,78%
58 * dont Prise de participation de l'Etat 8 497 617 2 934 518 10 479 542 1 981 925 -81,09%
59 2 - Investissements financés sur ressources externes 136 802 780 144 902 561 43 441 965 218 765 679 73 863 119 -66,24%
60 III - SOLDE BUDGETAIRE -60 485 020 -58 113 763 -13 557 993 -33 256 781 24 856 983 -174,74%
61 OPERATIONS DE TRESORERIE
62 I - RESSOURCES DE TRESORERIE 187 308 250 212 775 781 122 503 436 412 177 119 199 401 338 -51,62%
63 A - Produits de privatisation 7 661 150 0 0
64 B - Emprunts - projets 59 647 100 62 775 781 28 808 436 127 980 919 65 205 138 -49,05%
66 C - Emprunts Obligataires 120 000 000 150 000 000 93 695 000 127 304 310 -22 695 690 -117,83%
67 D - Emprunts 156 891 890 -100,00%
68 II - CHARGES DE TRESORERIE 90 195 962 194 026 307 145 404 332 378 920 338 184 894 031 -51,21%
69 A - Amortissement de la dette intérieure 65 350 211 155 854 016 121 396 691 337 286 661 181 432 645 -46,21%
70 dont préfinancement 156 891 890 -100,00%
71 B - Amortissement de la dette extérieure 22 845 751 32 972 291 22 207 641 41 633 677 8 661 386 -79,20%
72 C - Réduction des arriérés 2 000 000 5 200 000 1 800 000 -5 200 000
73 III - SOLDE DE TRESORERIE 97 112 288 18 749 474 -22 900 896 33 256 781 14 507 307 -56,38%
74 DEPENSES DU BUDGET GENERAL 827 220 381 1 002 161 599 552 855 322 1 218 724 095 216 562 496 -82,23%
75 PIB courant en milliers de FCFA 2 462 000 000 2 642 000 000 2 642 000 000 2 835 000 000 193 000 000 -93,19%
76 SOLDE GLOBAL 36 627 268 -39 364 289 -36 458 889 0 39 364 289
77 Solde budgétaire dons compris en %age du PIB ≥ -3 % -2,46% -2,20% -0,51% -1,17% 1,03% -187,51%
78 Masse salariale en %age des recettes fiscales ≤ 35% 32,46% 31,96% 31,62% 30,66% -1,30% -104,25%
79 Recettes fiscales en %age du PIB ≥ 20 % 21,00% 21,76% 13,49% 22,05% 0,29% -98,70%
Source : MEF, 2017.

BUDGET GENERAL, GESTION 2017, En milliards de F CFA : Soldes et ratios
A B C D E
1 LIBELLE PREVISION 2015 (1) PREVISION 2016 (2) PREVISION 2017 (3) Variations en %age
2 RECETTES DU BUDGET GENERAL 863,85 962,80 1218,72 26,58%
3 RECETTES BUDGETAIRES = RF+RNF+Dons+Appuis Budgétaires 676,54 750,02 806,55 7,54%
4 RESSOURCES DE TRESORERIE = [Emprunts + EO] 187,31 212,78 412,18 93,71%
5 A - RECETTES FISCALES (RF) 517,02 575,00 625,11 8,71%
6 1 - Impôts directs 100,31 120,52 147,60 22,47%
7 2 - Impôts indirects 367,47 440,02 468,83 6,55%
8 4 - Droits d'enregistrement timbres et taxes conventions assurances 12,61 14,46 8,68 -39,99%
9 B - RECETTES NON-FISCALES (RNF) 51,56 55,40 56,16 1,38%
10 1 - Recettes des services 4,90 7,52 6,92 -7,93%
11 2 - Produits divers 4,31 6,00 4,50 -25,00%
12 3 - Revenus du domaine 7,95 3,40 2,96 -13,12%
13 5 - Produits des participations financières de l'Etat (Dividendes) 21,67 25,19 25,17 -0,07%
14 6 - Intérêts sur placements 0,37 0,37 0,12 -67,57%
15 7 - Autres recettes non fiscales 10,48 10,92 14,40 31,82%
16 8 - Fonds séquestre pour dette réhabilitation AIGE 1,88 2,00 2,10 5,00%
17 C - DONS ET APPUIS BUDGETAIRES 107,96 119,62 125,28 4,73%
18 1 - Dons - projets 78,16 87,13 90,78 4,20%
19 2 - Appuis budgétaires 29,80 32,50 34,49 6,15%
20 D - RESSOURCES DE TRESORERIE 187,31 212,78 412,18 93,71%

21 1 - Produits de privatisation 7,66 0,00 0,00
22 2 - Emprunts - projets 59,65 62,78 127,98 103,87%
23 3 - Emprunts 156,89
24 4 - Emprunts Obligataires 120,00 150,00 127,30 -15,13%
25 DEPENSES DU BUDGET GENERAL 827,22 1002,16 1218,72 21,61%

26 DEPENSES BUDGETAIRES 737,02 808,14 839,80 3,92%
27 A - DEPENSES PRIMAIRES (DP) 424,14 435,56 473,18 8,64%
28 1 - Personnel 167,84 183,77 191,63 4,28%
29 2 - Autres dépenses primaires 256,29 251,80 281,55 11,81%
30 B - INTERETS SUR LA DETTE (ID) 33,15 50,35 56,35 11,93%
31 1 - Intérieure 25,71 32,55 38,05 16,91%
32 2 - Extérieure 7,44 17,80 18,30 2,83%
33 C - DEPENSES EN CAPITAL (DC) 279,74 322,23 310,27 -3,71%
34 1 - Investissements financés sur ressources internes y.c. SAFER, (IFRI) 142,94 177,32 91,51 -48,40%
35 2 - Investissements financés sur ressources externes (IFRE) 136,80 144,90 218,77 50,97%
36 CHARGES DE TRESORERIE 90,20 194,03 378,92 95,29%
37 AMORTISSEMENT DE LA DETTE 90,2 194,03 378,92 95,29%
38 1 - Intérieure 65,35 155,85 337,29 116,41%
39 2 - Réduction des arriérés 2,00 5,20 0,00 -100,00%

40 3 - Extérieure 22,85 32,97 41,63 26,27%
41 Solde primaire (RI-DP) 144,45 194,84 208,09 6,80%

42 Solde budgétaire dons compris [(RI+DONS) - (DP+ID+DC)] -60,49 -58,11 -33,26 -42,77%
43 Solde global 36,62 -39,36 0,00 -100,00%
44 Solde budgétaire dons compris en %age du PIB ≥ -3 % -2,46% -2,20% -1,17% -46,67%
45 Masse salariale en %age des recettes fiscales ≤ 35% 32,5% 32,0% 30,7% -4,08%
46 Recettes fiscales en %age du PIB ≥ 20 % 21,00% 21,76% 22,05% 1,31%
47 PIB 2 462,00 2 642,00 2 835,00
Source : 2017

SEANCE N° 9
Objectif
Connaître les analogies, similitudes et différences des régimes et structures fiscales des pays.
Activités :
Contenu :
CHAPITRE IV : LES CARACTERISTIQUES GENERALES DES

POLITIQUES FISCALES DES ÉTATS MODERNES
Le développement économique et culturel d'un pays exige la production et la fourniture de biens et de

services non lucratifs de plus en plus nombreux tels que: les écoles, les hôpitaux, les réseaux de
communication, etc.. Et, il est du ressort de l'État (à travers les fonctions d'allocation, de redistribution
et de stabilisation) de fournir ces biens et services dits collectifs, soit en les achetant, soit en les
produisant. Il organise alors ses activités exactement comme une entreprise privée avec des recettes et
des dépenses. Pour mobiliser ses différentes ressources, l'État agit principalement à travers une
politique fiscale.
Par définition, la politique fiscale est l'ensemble des mesures prises par la puissance publique
(collectivités locales, État) en matière fiscale pour collecter des ressources financières afin d'atteindre
certains objectifs économiques et sociaux5. La politique fiscale comme les autres politiques sociales
va alors refléter et exprimer les vues économiques générales, les aspirations sociales et les objectifs
des citoyens d'un pays; qui plus est, elle est le reflet des institutions sociales et culturelles d'un pays.
En général, les facteurs qui vont déterminer les politiques et les structures fiscales sont nombreux.
Mais, on retient le plus souvent les facteurs comme le niveau de développement économique et les
orientations politiques ou doctrinaires des États. Pour mieux appréhender les caractéristiques des
politiques fiscales des États modernes, nous allons successivement comparer les structures fiscales des
pays développés à celles des P.V.D. (I), analyser les différents instruments fiscaux de financement à la
disposition des États modernes (II) et enfin, examiner les régimes fiscaux en Afrique (III).
1. Analogies et différences dans les structures fiscales.
Trois éléments ou phénomènes permettent de caractériser les structures fiscales, notamment: les
types de prélèvements, l'importance relative de chaque catégorie d'impôts en comparaison des recettes
totales et enfin, les combinaisons de types d'impôts et les niveaux de prélèvements par rapport à la
nature de l'organisation socio-politique en vigueur dans un pays. Cependant, pour rendre compte, de
façon sommaire, des structures fiscales existantes, nous allons distinguer tour à tour celles des pays
industrialisés et celles des pays en développement.
1.1. Les structures fiscales dans les pays développés
Il faut distinguer deux sortes de pays développés: les pays développés à économie fortement libérale
et les pays développés à économie dite mixte ou à forte intervention étatique; car, plusieurs études
5: Cf. J. Percebois, J. Aben et A. Euzéby, Dictionnaire de finances publiques, Armand Colin Ed., Paris, 1995, p147.

empiriques6 ont montré une liaison étroite entre la structure fiscale des économies développés et le
mode de fonctionnement de l'économie.
Recettes fiscales en Zone franc (en % du PIB)

2009 2010 2011
CEMAC
Cameroun 15,4 13,2 12,5
Centrafrique 8,1 8,7 7,8
Congo 8,8 7,4 8,4
Gabon 20,9 14,3 14,6
Guinée équatoriale 16,0 8,0 7,8
Tchad 13,0 18,9 22,8
UEMOA
Bénin 18,5 18,6 15,5
Burkina Faso 17,7 20,7 14,6
Côte d'Ivoire 19,7 19,7 13,4
Guinée-Bissau 9,1 10,9 8,6
Mali 17,1 17,4 14,7
Niger 14,5 14,3 21,2
Sénégal 18,8 19,5 18,9
Togo 16,9 18,7 15,8
1.2. Les pays développés à économie fortement libérale

Dans de telles économies, l'État a un rôle marginal au profit du secteur privé. La structure fiscale de
ces pays dépend alors de plusieurs facteurs inhérents à l'histoire et au processus d'industrialisation de
ces pays. On y rencontre une structure fiscale à prédominance des impôts directs. Quelles sont les
causes d'une telle situation?
D'abord, l'industrialisation et l'urbanisation ont généré un taux de salariat élevé au détriment des petits
exploitants. Le salaire apparaît dans ce cas comme la matière imposable commune. Ensuite, la mise
sur pied d'une administration fiscale efficace a permis de déterminer de façon relativement précise les
montants des revenus individuels des citoyens. L'organisation et l'efficacité de cette administration ont
permis également d'éliminer de façon progressive les possibilités de fraudes. En conséquence, le
recouvrement des impôts directs s'en trouve facilité. Enfin, dans ces pays, l'impôt direct est considéré
comme le plus "juste" à cause du haut degré de salarisation de l'économie et de la progressivité de cet
impôt. Par exemple, en 1988, on a observé les poids des impôts directs dans le total des prélèvements
fiscaux suivants: Allemagne (38%), Italie (40,5%), Royaume Uni (51,4%), États-Unis (53,4%) et au
Japon (58,2%).
On observe également dans ces pays une faible imposition de la fortune. Cela est le reflet des
organisations socio-économique qui vise à favoriser les détenteurs de capitaux. Trois raisons peuvent
être avancées pour justifier cette préférence stratégique: les fortunés disposent des moyens pour
réaliser l'évasion fiscale, en conséquence autant éviter de susciter un tel comportement de leur part; la
puissance publique ne veut pas décourager les investissements ou favoriser la fuite des capitaux en
taxant les détenteurs de capitaux; ces derniers répercutent facilement les taxes sinon la charge des
impôts sur les autres contribuables.
6 Plusieurs études récentes portent sur ces questions : Banque africaine de développement et OCDE (2010),
Bird (2008), ECORYS (2010; préparée pour le Ministère des finances des Pays-Bas), Gordon (2010), Keen & Simone (2004) et
Chambas (2005), ainsi que Keen &Mansour (2010a, b) sur l'Afrique subsaharienne et celle du FMI sur la mobilisation des
recettes dans les pays en développement, 2011.

Enfin, la préférence stratégique donnée aux impôts directs vient de l'observation du fait que dans les
pays développés, il y une baisse progressive de la consommation dans le P.N.B. accompagnée d'une
relative baisse de la consommation alimentaire dans les revenus disponibles (Loi d'Engel). Ainsi, la
puissance publique privilégie la taxation directe des revenus des personnes.
1.3. Les facteurs de la structure fiscale dans les pays développés à forte intervention
étatique
Les pays développés à économie dite mixte, à l'exemple de la France, sont caractérisés par une
économie dans laquelle coexistent un secteur privé puissant et un secteur public très important, très
structuré et très diversifié. Ces pays sont caractérisés par une structure fiscale assez équilibrée entre
impôts directs et impôts indirects. Mais, on observe des nuances avec pour certains pays une légère
prédominance de la fiscalité indirecte.
On peut aussi caractériser ces économies avec le poids relatif de l'ensemble des impôts sur la dépense
dans l'ensemble des recettes fiscales, puisque l'impôt sur la dépense est payé au fisc (ensemble des
administrations chargées d'établir, de recouvrer et de contrôler les impôts et taxes) par les producteurs,
commerçants ou prestataires de services, mais est en fait supporté par les consommateurs finals, son
montant étant répercuté dans les prix de vente des biens et services. En France par exemple, en 1988,
on a observé que le poids des impôts directs (22,9%) était plus faible que celui des impôts indirects
(28,7%). On explique cela par le fait que la France a une longue tradition rurale avec le maintien de
petites exploitations dont le revenu est difficile à appréhender et la technique de l'impôt indirect y est
mieux maîtriser (notons que c'est en France que fut inventée la T.V.A.7.).
Enfin, dans les économies dites mixtes, on observe une part très importante des cotisations sociales
dans le total des prélèvements fiscaux. Même si à certains égards ces cotisations peuvent être
assimilées à un impôt sur le revenu, il faut cependant noter qu'elles servent au financement des
régimes de protection sociale gérés par les administrations spécialisées, sans qu'il y ait une relation
entre le montant individuel des cotisations et le montant des prestations dont bénéficie le cotisant.
Grosso modo, comme on peut le constater, la structure fiscale des pays à économie mixte se justifie
par des raisons de commodité dans la taxation de la dépense, la volonté des États d'assurer une
certaine redistribution en relation directe avec les orientations politiques ou doctrinaires de ces États.
En conclusion, le volume des prélèvements et la structure fiscale d'un pays dépendent des facteurs
comme le niveau de développement, le mode d'organisation et de régulation économique, sans oublier
l'orientation politique ou doctrinaire en vigueur dans le pays. Cependant, la structure fiscale des pays
en voie de développement (ou pays sous-développés) semble dépendre fortement des caractéristiques
socio-économiques particulières de ces économies.
1.4. Les structures fiscales dans les pays sous-développés
L'analyse de la fiscalité dans les pays sous-développés a montré qu'il existe un lien étroit entre les
caractéristiques socio-économiques et les structures fiscales de ces pays. En effet, depuis les travaux
des économistes Chelliah et Hinrichs (1976) et Tait (1987), on admet plus volontiers que la structure
fiscale de ces pays qui est dominée par les taxes indirectes s'explique par le fait qu'il existe une liaison
de type déterministe entre le niveau de développement et la structure fiscale. Le modèle de Hinrichs
par exemple, qui a été élaboré dans le cadre conceptuel de ROSTOW, distingue cinq étapes dans la
formation de la structure fiscale de ces pays:
- la première phase c'est la société traditionnelle. Ici, la puissance publique se finance principalement à
partir des sources non-fiscales et des impôts directs traditionnels à partir de la taxation de la propriété
foncière, la production agricole et du bétail;
7: La T.V.A. est aussi appelée taxe unique à paiement fractionné. Elle a été instituée pour la première fois en France en 1954. Son
inventeur est M. Lauré.

- à la deuxième phase, on va constater une augmentation de la fiscalité indirecte. Les ressources
proviennent alors essentiellement des droits de douanes dont l'importance est liée au degré d'ouverture
des économies;
- à la troisième phase, il y a modification des structures de production. C’est le début de
l'industrialisation, on va assister à une réduction relative des impôts traditionnels de la première phase;
- à la quatrième phase, le développement des structures de production entraîne une croissance
économique qui elle-même va faire augmenter la consommation intérieure et les échanges intra-
branches et extérieurs. Les ressources fiscales vont provenir des taxes sur les transactions et la
consommation;
- à la cinquième phase, les pays ont atteint l'industrialisation et la production de masse. Le salariat s'est
développé et le prolétariat devient important. Les ressources fiscales vont donc provenir des impôts
sur le revenu des personnes.
Remarquons que la plupart des pays africains se trouvent dans la deuxième phase, mais ils ont déjà
adopté certaines taxes comme la T.V.A. qui est caractéristique de la quatrième phase.
En somme, bien que présentant à plusieurs égards des différences, les pays sous-développés ont en
commun un grand nombre de caractéristiques qui déterminent leurs politiques fiscales. On notera
qu'ils présentent:
- au niveau social, un fiable taux d'alphabétisation, une faible scolarisation des enfants en âge d'aller à
l'école, une situation sanitaire précaire et souvent une démographie galopante;
- au niveau économique: la structure économique est souvent désarticulée avec une forte proportion de
la population dans l'activité agricole qui elle-même est une agriculture de subsistance; de plus la
production des produits agricoles de rente, orientés vers l'exportation est dominante. En conséquence
on observe un déséquilibre au niveau du commerce extérieur caractérisé par un fort taux d'importation
de produits de consommation directe.
On observe alors une structure fiscale dominée par les impôts indirects tels que les taxes sur la
consommation et les droits de douanes. Ces impôts représentent dans certains pays plus des 2/3 des
recettes fiscales totales.
Plusieurs autres raisons concourent à justifier une telle structure fiscale. Il existe deux catégories de
raisons: celles qui sont liées à la matière imposable et celles qui se rattachent à l'administration fiscale
de ces pays.
- Pour les premières, on peut évoquer la rareté de la matière imposable; on sait que dans les P.V.D.,
les personnes à hauts revenus gravitent souvent autour du pouvoir central et arrivent à détourner
l'attention des politiques et/ou de l'administration fiscale, pour ne pas être taxées. Alors que les
revenus individuels taxés sont faibles et moins nombreux; il existe alors un déséquilibre dans les
recettes fiscales obtenues auprès des différentes classes sociales. Il arrive même que les recettes des
impôts versés par les classes pauvres (ménages à faibles revenus) soient supérieures à celles obtenues
auprès d’individus à hauts revenus.
- Les deuxièmes sont:
- la mauvaise organisation de l'administration fiscale, à travers l'incompétence des agents, la
complaisance de certains agents fonctionnaires, la corruption. Il existerait une relation forte entre le
bas niveau des recettes et les indicateurs de gouvernance telles que la faiblesse de l'État de droit,
l’instabilité politique et notamment la corruption (Attila, Chambas, and Combes, 2008).
- l'absence souvent de textes juridiques clairs et cohérents, la formation inadaptée des agents, et par
conséquent les difficultés à définir et à mettre en œuvre une politique fiscale diversifiée;

- L’existence d’un secteur informel vaste dans les pays en développement (peut-être 40 % du PIB en
moyenne et jusqu’à 60 % dans beaucoup d’entre eux) ne permet pas une bonne imposition des agents
économiques de ce secteur.
- les exonérations accordées aux entreprises souvent étrangères, les fraudes fiscales, etc..
Par ailleurs, dans la plupart des pays africains, on observe d'autres prélèvements parallèles ou indirects
que certains économistes appellent la parafiscalité. Ce concept désigne l'ensemble des mécanismes
déguisés de taxation que les États sous-développés ont mis en place pour augmenter leurs recettes
fiscales. Cette parafiscalité revêt deux formes essentielles: les caisses de stabilisation des produits de
rente et les caisses de péréquation (de produits importés tels que le pétrole, le riz, le sucre, etc.). Les
premières ont pour objectif de garantir des prix stables et rémunérateurs aux producteurs. Mais, ces
caisses se sont transformées au fil des années en institutions dont le mécanisme consiste à fixer de
façon arbitraire les prix aux producteurs et à drainer dans les caisses de l'État la différence entre les
prix mondiaux et les prix domestiques. Les deuxièmes ont pour rôle de prévenir les fluctuations
erratiques qui caractérisent les prix des produits importés. Par exemple, les prix des produits pétroliers
ou les prix des produits de grande consommation comme le sucre ou le riz. Cependant dans la plupart
des cas la masse d'argent collecté est resté dans les caisses de l'État.
Les pays africains pratiquent aussi d'autres prélèvements et/ou d'autres politiques comme les codes
d'investissements, les lois de privatisation ou les créations de zones franches.
En conclusion, la politique fiscale reflète et exprime les options économiques générales, mais semble
souvent être le produit des aspirations sociales, de l'héritage colonial et de l'organisation politique et
institutionnelle du pays.
2. Les instruments de la politique fiscale
Pour remplir ses différentes fonctions, l'État a besoin de ressources financières qu'ils se procurent de
différentes façons. Malgré la complexité des systèmes de financement de l'État, on peut néanmoins
procéder à une classification en deux groupes de ses instruments de financement: les ressources
provenant de sa participation à l'économie de marché et celles que l'État se procure auprès des
organismes nationaux ou auprès d'autres États et organismes étrangers.
L'État participe à l'économie de marché en tant que partenaire des autres agents économiques ou en
tant que souverain. En tant que partenaire, il collecte des ressources dites non fiscales qui proviennent
de la commercialisation des biens et services et de la modification du patrimoine du secteur public. En
tant que souverain, l'État assure le financement de ses activités par la contrainte, il recourt ainsi à une
politique fiscale qui lui procure deux catégories de ressources que sont les impôts d'une part, et les
taxes et contributions d'autre part. Nous nous intéresserons dans cette section aux instruments de
financement relevant de la politique fiscale ou de la fiscalité.
La fiscalité est l'ensemble des règles relatives à l'impôt ; autrement dit c'est l'ensemble des textes et
des règlements (loi) qui organisent la perception de l'impôt soit au profit d'une commune, d'une région
ou d'un État. Elle définit pour toutes les catégories d'agents économiques, les types d'impôts, les taux
d'imposition, les périodes de perception et/ou les exonérations possibles.
2.1. Les composantes de la fiscalité
Dans la fiscalité moderne, on distingue l'impôt de la taxe.
L'impôt se définit comme une prestation pécuniaire requise des membres de la collectivité (personnes
physiques et morales) et perçue par voie d'autorité à titre définitif et sans contrepartie, en vue de la
couverture des charges publiques (ex.: l'impôt sur le revenu).
La taxe est une prestation pécuniaire perçue par voie d'autorité à titre définitif, en vue de la
couverture des charges liées à un service public particulier, sans qu'il y ait pour autant équivalence
entre le coût supporté et la taxe perçue (ex.: la taxe de ramassage des ordures). La taxe constitue une
exception au principe de la non-affectation des recettes publiques. La différence fondamentale entre

les deux est que l'impôt est une recette publique fiscale non affectée alors que la taxe est une recette
publique affectée8.
Par ailleurs, on doit distinguer les taxes personnes des taxes in REM. Les premières sont fonction
de la capacité financière du contribuable alors les deuxièmes sont perçues sur les choses ou les
activités sans tenir compte de la capacité des personnes qui réalisent les dites activités ou qui
possèdent ces choses. Enfin, on distingue aussi l'accise qui est un impôt spécifique qui frappe certains
produits (alcools, tabacs...); il est souvent évalué en unités monétaires par unité de quantité de la base
d'imposition.
Remarquons qu'en pratique, on utilise souvent le terme de taxe pour désigner certains impôts; par
exemple, la T.V.A.. On retrouve aussi dans la littérature économique et financière, le terme de
redevance qui est une forme de taxe payée pour l'utilisation d'un service de l'État ou de la collectivité.
Dans ce cas, il s'agit des recettes provenant de la commercialisation des biens et services du secteur
public.
8: cf. J. Percebois, J. Aben et A. Euzéby, Dictionnaire de finances publiques, Armand Colin Ed., Paris, 1995.

SEANCE N° 10
Objectif
Comprendre la classification des impôts et taxes Consignes / activités d’introduction (éventuellement)
Activités :
Contenu :
(Suite 1)
2.2. Les différentes catégories d'impôts et taxes

Les systèmes fiscaux des pays sont constitués de plusieurs sortes d'impôts et taxes qui peuvent être
classés de diverses manières selon des critères différents. Pour notre part, nous retiendrons les
classifications courantes selon les six critères suivants.
2.2.1. Le critère administratif
- les impôts directs qui sont payés directement par le contribuable: l'impôt sur le revenu des personnes
physiques (IRPP), l'impôt sur les sociétés (IS), l'impôt sur le capital, l'impôt foncier, les droits de
mutations, les droits de succession, les droits d'enregistrement, la taxe foncière, l'impôt sur les plus-
values, taxe d'habitation, taxe d'enlèvement des ordures, etc..
- les impôts indirects qui sont assis sur des produits, des actes économiques et qui sont versés par les
entreprises mais qui en réalité payés par les clients de ces entreprises: les taxes sur le chiffre d'affaires,
la T.V.A., droits de douanes, accise, taxe sur l'alcool et l'essence, taxe sur les salaires, taxe sur les
spectacles, etc..
2.2.2. Le critère de l'autorité
- les impôts nationaux: IRPP, les impôts sur la consommation comme la T.V.A., droits de douanes,
accise, etc..), les impôts sur la fortune et le capital, etc..
- les impôts locaux: impôts indirects (spectacles, débits de boissons, etc..) et impôts directs (taxe
professionnelle, taxe d'habitation, taxe foncière, taxes diverses pour enlèvement d'ordures et de
balayage,...).
Selon le critère de la nature de la base fiscale, on distingue:
- les impôts réels qui frappent les revenus et les biens sans tenir compte de la personne du contribuable
et de ses facultés de contribution;
- les impôts personnels qui frappent les revenus et les biens en tenant compte des facultés
contributives des personnes
2.2.3. Le critère du mode d'établissement
- l'impôt de quotité qui est un impôt dont seul le taux est fixé, sans que l'on détermine le produit total à
l'avance;
- l'impôt de répartition qui est un impôt dont le produit total est fixé à l'avance mais dont le taux ou
tarif ne l'est pas.
2.2.4. Le critère du taux d'imposition
- l'impôt progressif qui augmente plus qu'en proportion de la valeur imposée (IRPP)
- l'impôt proportionnel qui augmente proportionnellement à la valeur imposée (IS, TVA)

- l'impôt dégressif qui une forme particulière de la progressivité; ici on taxe moins que
proportionnellement les bas revenus au lieu de taxer plus que proportionnellement les hauts revenus.
Selon le critère de la dimension de la base fiscale, on distingue:
- l'impôt global ou général qui frappe d'un bloc l'ensemble des facultés contributives (IRPP, Impôt
général sur les dépenses),
- l'impôt cédulaire ou fragmentaire (la cédule9) qui frappe séparément les différentes catégories de
revenus.
2.2.5. Le critère de la nature de la mesure de la base fiscale
- les impôts ad valorem qui sont assis sur la valeur des biens
- les droits spécifiques qui sont assis sur le volume des biens
2.2.6. Le critère de l'analyse du circuit économique
- les impôts sur les flux qui comprennent les impôts sur le revenu (IRPP) et les IS, les impôts sur la
consommation (T.V.A., droits de douanes, etc.).
- les impôts sur les stocks ou les biens ou de préférence les impôts sur le capital qui frappent la
détention de ces biens.
Notons, néanmoins, que cette dernière classification est discutable, car, les impôts sur la fortune
peuvent être considérés comme des impôts sur les biens, mais comme ils frappent à la fois la
transmission et la détention, ils peuvent alors être considérés comme des impôts sur les flux
2.2.7. Le critère de l'analyse de la répercussion
- les impôts dont l'assujetti reporte la charge de l'impôt sur d'autres; il s'agit des impôts indirects, mais
il arrive que l'assujetti prenne la charge lui-même, compte tenu de l'état du marché, pour ne pas perdre
sa clientèle;
- les impôts dont l'assujetti supporte la charge sans aucune possibilité de répercussion ou de translation. Il s'agit des impôts
directs, mais quelquefois à partir d'une position dominante ou dans le cas d'un monopole, on peut déboucher sur la
répercussion.
2.2.8. Le critère de la nature économique
- les impôts liés à la production et à l'importation: c'est l'ensemble des impôts qui frappent la
production, l'importation ou l'échange de biens et services, mais aussi l'emploi des facteurs de
production par les unités productrices, à l'exemple des entreprises; ces impôts sont dus
indépendamment de la réalisation de bénéfice d'exploitation ou de la perception consécutive de
revenus (TVA, impôts spécifiques sur les produits, impôts sur les salaires et la main-d’œuvre, taxe
d'apprentissage, taxe professionnelle droits de douanes, etc..
- les impôts courants sur le revenu et le patrimoine: ils sont assis sur l'ensemble des revenus
imposables d'un contribuable sans distinction de leur origine et sont souvent soumis à une même
structure de taux; par exemple, l'IRPP, l'IS, les bénéfices industriels et commerciaux (BIC), la taxe
foncière, l'impôt de solidarité, prélèvements à la source sur les revenus de capitaux mobiliers...
- et les impôts en capital: ceux-ci correspondent le plus souvent aux droits d'enregistrement perçus sur
les mutations c'est-à-dire les successions et les donations entre vifs.
3. Caractéristiques générales des principaux impôts et taxes
Les différentes catégories d'impôts sont d'importance inégale selon leur contribution aux recettes
publiques générales et selon les pays. Dans les pays développés, il y a généralement une
prédominance des impôts directs alors que dans les P.V.D. ce sont les impôts indirects qui contribuent
le plus aux recettes publiques. Pour notre part, nous allons distinguer successivement: les impôts sur le
revenu, les impôts sur les sociétés, les impôts sur la dépense et les impôts sur le capital.
9: Chaque catégorie de revenu ou cédule (traitements et salaires, bénéfices industriels et commerciaux (BIC), bénéfices
agricoles, revenus fonciers, revenus des capitaux mobiliers) est soumise à un impôt propre dont les règles d'assiette et le taux
sont adaptés à la nature de revenu; Cf. J; Percebois, p.45, op. cit..

3.1. L'impôt sur le revenu
Il s'agit le plus souvent d'un impôt unique et progressif qui frappe l'ensemble des revenus d'un
contribuable. Ce sont l'unicité et la progressivité du barème d'imposition applicable à l'ensemble des
revenus qui permettent de dire que cet impôt est d'une grande équité. Cet impôt permet la
personnalisation des prélèvements, car avec cet impôt on atteint l'ensemble des revenus des citoyens
que sont: traitements, salaires, indemnités, émolument, pensions et rentes viagères, revenus fonciers,
bénéfices agricoles, BIC, bénéfices non commerciaux (principalement ceux des professions libérales),
revenus mobiliers, rémunérations des dirigeants des sociétés, plus-values des cessions à titre onéreux,
etc.. Par ailleurs cet impôt est assis sur l'enrichissement net du contribuable en ce sens que le
législateur tient compte des dépenses et autres frais engagés par le contribuable pour acquérir ses
multiples revenus. Au moyen de systèmes complexes comprenant les abattements, la déduction des
charges familiales, du mécanisme du quotient familial, etc. le Fisc arrive à déterminer de façon
relativement aisée le revenu net imposable. Dans la plupart des pays, notamment d'Afrique on tend à
prélever cet impôt à la source.
Dans le Code Général des Impôts du Togo, l’IRPP (Impôt sur le revenu des personnes physiques)
regroupe huit 08 catégories de revenus :
- Revenus fonciers (art.15 à 18)
- Traitements et salaires (art.19 à28)
- Bénéfices industriels et commerciaux (art.30 à 52)
- Bénéfice non commerciaux (art.62 à 72)
- Bénéfice agricole (art 53 à 61)
- Revenus de capitaux mobiliers (art.73 à 100)
- Plus valus de cessions à titre onéreux (art.101 à 108)
- Rémunérations allouées aux gérants et aux associés de certaines sociétés (art.29
3.2. L'impôt sur les sociétés ou IS
Cet impôt est prélevé sur les bénéfices des sociétés résidentes. Il peut s'agir de sociétés de capitaux,
sociétés de personnes qui ont opté pour ce régime d'imposition. L'assiette de cet impôt est le bénéfice
net imposable qui est déterminé par application des règles comptables en vigueur dans le pays. Il est
surtout la différence entre le bénéfice brut et le charges déductibles. Le taux d'IS varie selon les pays;
en France il a été longtemps autour de 50%; aujourd'hui, il varie entre 33% et 50% dans la plupart des
pays développés. Au Togo, par exemple, il est de 37% du bénéfice imposable pour les industries et de
40% du bénéfice imposable pour les autres sociétés.
3.3. Les impôts sur la dépense
Ce sont des impôts qui sont payés au Fisc par les producteurs, commerçants ou prestataires de
services; mais, dans la réalité, ils sont supportés par les consommateurs finals puisqu'ils sont
répercutés dans le prix de vente des biens et services. Il existe deux sortes d'impôts sur la dépense: les
droits indirects ou accises et les taxes sur le chiffre d'affaires. Les premiers sont exprimés en unités
monétaires par unité ou quantité de la base d'imposition, à l'exemple des taxes sur le tabac, sur
l'alcool, les produits pétroliers. Les deuxièmes sont exprimés en pourcentage de la base d'imposition,
elle-même évaluée en unités monétaires (impôts ad valorem). Dans la pratique, on peut rencontrer
trois sortes de taxes sur le chiffre d'affaires (TCA): les taxes uniques perçues à un seul stade du circuit
des échanges entre producteur et consommateur; les taxes cumulatives ou en cascade qui sont
prélevées à tous les stades du circuit de production et de distribution, sur des valeurs incluant les taxes
supportés aux stades antérieurs (l'État prélève donc des impôts assis sur d'autres impôts); et, les taxes
uniques à paiement fractionné ou taxe sur la valeur ajoutée (TVA). Ce système cumule les avantages
des deux premiers sans en avoir les inconvénients.

La plupart des pays en développement ont maintenant mis au point une TVA. Depuis le début des
années 90, cette taxe s'est répandue rapidement. Le FMI contribue fortement à sa généralisation25 et
l'adoption et l'application de la TVA continuent d'occuper une place importante dans ses missions
d'assistance technique.
3.4. Les impôts sur le capital
En général, le capital est difficile à appréhender statistiquement par la plupart des législations. C'est
pourquoi, le plus souvent, faute de pouvoir le taxer périodiquement, on le taxe seulement lorsqu'il
change de mains. On a alors des taxes comme les droits de mutations. Mais, de plus en plus, dans les
économies qui possèdent des administrations fiscales très organisées, on taxe les plus-values réalisées
sur le capital et on instaure l'impôt sur la fortune. Ainsi, devons-nous distinguer deux sortes d'impôts
sur le capital: les impôts synthétiques sur le capital (droits de succession et impôt sur la fortune) et les
impôts analytiques sur le capital qui sont des impôts qui frappent seulement une partie du capital à
l'occasion de mutation entre vifs soit à titre gracieux (donations) soit à titre onéreux (ventes
d'immeubles ou de terrains); il peut s'agir aussi du cas d'une valorisation exogène du capital (plus-
values). Cependant, afin d'éviter l'évasion fiscale10 les mutations sont soumises au même régime
d'imposition.
3.5. Les impôts, autres impôts et taxes
Le droit d’accise (prononcer :ak.siz) est un impôt indirect perçu sur la consommation (parfois aussi le
seul commerce) de certains produits, en particulier le tabac, l'alcool ainsi que le pétrole et ses dérivés.
L’accise est une taxe qui porte sur une quantité et non sur une valeur. Les droits d'accise — des taxes
sur quelques produits clés — sont une importante source de recettes, mais leur tendance est à la
baisse. Des taxes spéciales sont parfois perçues sur les articles de luxe tels que les bijoux ou les
parfums, mais elles ne produisent en général que peu de recettes et donc leur impact sur l'équité n’est
que symbolique.
En somme, il est clair que les instruments de la politique que sont les impôts et les taxes sont
nombreux et complexes. C'est pourquoi, dans la plupart des États, pour atteindre les objectifs de
maximisation des recettes fiscales et d'instauration des impôts en fonction de la rationalité
économique, il existe une technique générale de l'impôt. C'est ce nous allons à présent examiner.
4. La technique générale de l'impôt
Nous savons que le concept de régime fiscal (ou au sens plus large de politique fiscale) recouvre la
manière dont sont déterminées, à partir d'une certaine rationalité économique propre à chaque pays, la
matière imposable et les principales catégories d'impôts. Il nous apparaît utile, après avoir examiné les
différentes catégories d'impôts qu'on rencontre le plus souvent dans les États modernes, de décrire de
façon générale la technique de l'impôt, c'est-à-dire les différentes étapes dans la détermination de la
matière imposable et le processus de recouvrement de l'impôt. La technique générale de l'impôt
concerne ainsi, trois (3) domaines essentiels: l'assiette de l'impôt, la liquidation et le recouvrement.
4.1. L'assiette de l'impôt
Le Fisc dispose, selon chaque pays, de règles à appliquer ou d'un ensemble d'opérations à effectuer
pour déterminer les éléments (tels que les bénéfices, le chiffre d'affaires, la valeur des biens ou
services achetés) qui doivent être soumis à l'impôt; le résultat d'une telle opération est la base (ou
assiette) à laquelle est appliquée le taux ou le barème de l'impôt. Par rapport à une personne, on
entend alors, par "assiette" ou "base" sur laquelle est appliquée le taux d'impôt à prélever, le revenu
net imposable de cette personne. Comme exemple d'assiette on peut citer, entre autres, un revenu, le
prix d'une transaction, un patrimoine. Alors que la "matière imposable" est l'ensemble des revenus
10: On définit l'évasion fiscale comme toute action licite du contribuable en vue de réduire sa charge fiscale en utilisant les
défauts ou les silences de la loi sans enfreindre formellement les règles en vigueur. L'évasion fiscale est différente de la fraude
parce que cette dernière est illicite (violation formelle de la loi).

bruts, c'est-à-dire l'ensemble des flux et/ou des stocks bruts (sans aucun abattement ni déduction de
charges) qui sont imposables.
Pour analyser l'assiette de l'impôt d'un régime fiscal, il est important de tenir compte de deux
éléments: la nature et la méthode d’évaluation de la matière imposable.
La nature de la matière imposable: la matière imposable est la base brute de l'imposition et est
identifiée aux différents revenus, au capital ou à la dépense, qui sont l'expression de la richesse que le
législateur cherche à atteindre en dernier ressort. Ainsi définie, la matière imposable est donc de
nature diverse et le processus qui conduit à sa formation est souvent diversifié. C'est pour cette raison
que les régimes fiscaux établissent souvent, en s'appuyant sur la nature économique des sources de
revenus (flux ou stocks), une distinction sur le plan administratif, entre les impôts directs et les impôts
indirects. (Voir ci-dessus, pour les caractéristiques fondamentales des impôts directs et indirects).
Les méthodes d'évaluation sont conditionnées par la nature de la matière imposable. Il va sans dire
qu'elles sont au nombre de deux (2), en sens que le fisc est soit capable de connaître de façon précise
le montant réel de la matière imposable (le cas le plus général) ou incapable partiellement ou
totalement de connaître le montant réel de la matière imposable (cas particuliers).
Dans le cas général, le contribuable porte à la connaissance de l'administration fiscale le montant des
revenus imposables ou c'est un tiers (par exemple, un employeur), connaissant tout ou partie de ces
revenus qui les communique au Fisc. Dans ce premier cas, deux inconvénients majeurs peuvent
apparaître: la difficulté voire l'impossibilité de vérifier la sincérité du déclarant et l'impossibilité de
généraliser la méthode lorsqu'il y a morcellement du revenu du contribuable.
Dans le second cas, l'administration se sent incapable de mesurer ou d'évaluer la matière imposable et
va se contenter de la présumer (estimer ou supposer). Et ce par le biais des signes extérieurs de
richesses (par exemple, dans les pays développés, on va tenir compte du nombre et de la valeur
estimée des résidences du contribuable) ou d'autres indices comme les biens d'équipement utilisés ou
les biens de consommation; dans ce cas, on lève des impôts spécifiques sur ces biens. L'administration
peut également établir des forfaits d'impôts en liaison avec les activités du contribuable, tels les BIC
ou les bénéfices agricoles, ou les chiffres d'affaires.
Dans tous les cas, le législateur met toujours à la disposition de l'administration fiscale des moyens et
artifices nécessaires pour atteindre un niveau minimum désiré de recettes fiscales.
4.2. la liquidation de l'impôt
D'une façon générale, c'est le mode de calcul de l'impôt dû par un contribuable. C'est donc l'acte par
lequel l'administration fiscale vérifie la réalité de la matière imposable, détermine l'assiette de l'impôt
(déduction faite des différents abattements et exonérations), calcule, en appliquant le taux ou le
barème de l'impôt, le montant de l'impôt dû par un contribuable. C'est donc un processus plus ou
moins complexe. La loi prévoit les déductions, abattements, réductions ou majorations (pénalités pour
négligence ou fraude, par exemple) à opérer sur la matière imposable afin de déterminer le montant
définitif de la base de l'impôt.
Par ailleurs, la loi fixe par période les taux nominaux, mais ce sont les différents abattements et
déductions qui vont conduire à la détermination des taux réels à appliquer pour le calcul de l'impôt.
Ces opérations conduisent à distinguer les taux d'imposition dits progressifs et les taux d'imposition
dits proportionnels.
4.3. Le recouvrement de l'impôt
L'impôt ainsi calculé doit être recouvré c'est-à-dire encaissé par le Fisc. Il existe deux modalités
d'encaissement de l'impôt dû.
Le paiement de l'impôt peut être assuré par le contribuable lui-même:
- soit après réception d'un avis d'imposition sur le revenu (impôt direct) établi à partir de des
déclarations du contribuable. L'avis comporte alors le montant de l'impôt à payer, les modes et les
délais de paiement et accessoirement les facilités de paiement prévues par la loi.
- soit le contribuable effectue spontanément des versements au moment où le fait engendrant l'impôt
se produit, à l'exemple des droits de douanes.
Mais, dans la plupart des pays sous-développés, l'impôt est déterminé d'avance lorsqu'il s'agit des
revenus salariaux; ainsi, le prélèvement se fait souvent à la source c'est-à-dire au moment du paiement
des salaires du contribuable.
Le paiement de l'impôt peut être effectué par un tiers qui se fait rembourser par le contribuable la
somme ainsi versée au Fisc:
- soit par ce qu'on appelle translation (ou transfert) de la charge fiscale. Dans ce cas, il s'agit des
impôts indirects, à l'exemple des taxes sur le chiffre d'affaires qui sont payées par le vendeur mais qui
l'incorpore dans le prix de vente.
- soit par défalcation du prélèvement sur le montant du revenu que le tiers verse au contribuable. C'est
le cas du système de retenue à la source. L'employeur retient sur le salaire de son employé, le montant
de l'impôt qu'il reverse après au Fisc. C'est aussi le cas des banques qui retiennent les impôts dus sur
les revenus des capitaux mobiliers, pour les reverser à l'administration fiscale.

SEANCE N° 11
Objectif
Connaître les différents impôts du Togo et leurs rôles.
Activités :
Contenu :
(Suite et fin)
5. Régimes fiscaux en Afrique

Nous l'avons déjà dit, le régime fiscal définit la matière imposable, les différentes méthodes
d'évaluation de cette matière et précise les différentes catégories d'impôts. Nous allons préciser dans la
présente section les particularités des pays africains en matière d'impôts puis nous examinerons plus
spécifiquement le cas du Togo.
5.1. Généralités
Dans la plupart des pays africains, les régimes fiscaux permettent de déterminer la matière imposable
grâce à trois méthodes différentes et complémentaires: la constatation, la déclaration et le régime de
forfait.
Dans l'impossibilité de déterminer de manière précise la matière imposable, les pays africains
privilégient le régime de forfait. C'est en fait la fixation approchée du montant de l'impôt du
contribuable. Cette méthode est bien sûr critiquable en ce sens qu'il apparaît injuste parce que
entachée d'erreur délibérée ou non; elle est donc arbitraire. Mais, sa mise en œuvre est facile pour les
administrations fiscales africaines qui ont la tare d'être inefficaces. Ce régime s'applique à tous les
revenus modestes ou difficiles à cerner à l'exemple des bénéfices des sociétés. C'est pour cette raison
que certains pays à l'exemple du Togo, vont retenir le chiffre d'affaires comme base imposable. Cette
méthode à l'avantage de réduire la fraude en l'absence de documents comptables.
Le régime de constatation est une méthode qui repose sur l'évaluation par l'administration fiscale de
la valeur de la matière à imposer. Cette pratique s'étend de plus en plus en raison des artifices
développés par les contribuables (en ne présentant pas les documents afférents aux biens et services
achetés ou vendus) pour organiser l'évasion fiscale par de fausses déclarations.
Le régime de la déclaration est moins développé dans les pays africains. Ce sont généralement les
travailleurs indépendants, (professions libérales, commerçants, transporteurs, etc.) qui recourent à
cette méthode. Ce régime requiert la vigilance des agents du Fisc qui doivent opérer régulièrement des
contrôles. Mais, compte tenu du laxisme de l'administration fiscale en général et de la complaisance
de certains agents du Fisc en particulier, la fraude fiscale est plus importante lorsque cette méthode est
mise en application.
L'ensemble de ces trois régimes permet de définir les modalités d'imposition dans les pays africains.
On y retrouve, comme nous l'avons souligné plus haut, une taxation indirecte plus développée et le
plus souvent l'impôt ou taxe de capitation11 persiste. Notons que la taxe de capitation était instaurée
par le colon pour jouer deux rôles essentiels: obliger les paysans (indigènes) à améliorer leur
11: Il se définit comme la taxe sur le droit d'exister. L'impôt de capitation est dû par les personnes adultes des deux sexes (pays
du Sahel) ou par les adultes de sexe masculin seulement.

production en dégageant un surplus leur permettant de payer l'impôt et obliger les paysans à délaisser
le système de troc en monétisant leurs échanges. Qu'en est-il au Togo?
5.2. Le régime fiscal du Togo
Le régime fiscal du Togo ressemble dans les grandes lignes aux régimes de la plupart des pays
africains. C'est un régime hérité de la colonisation. De fait, on va retrouver certaines caractéristiques
et tares spécifiques aux pays anciennement colonisés. Par définition, le régime fiscal c’est la typologie
d'imposition et de taxation faisant appel à des droits et à des obligations de tout contribuable dans un
espace donné (pays, région...), à une période donnée.
En effet, au Togo, le régime fiscal a connu deux grandes mutations depuis la fin de la colonisation.
L'évolution du régime fiscal a été marquée par deux dates: 1965 et 1985; c'est à ces dates qu'on a
adopté de véritables lois organisant le régime fiscal. Sinon, tous les ans, au moment de l'adoption de la
loi de finances, le code des impôts fait toujours l'objet de petites retouches ou mini-ajustements. Pour
preuve, la loi de finances de 1997 a, en son article 7, modifié 92 articles du code des impôts.
Au Togo, il existe désormais trois (3) régimes fiscaux que sont la Taxe Professionnelle Unique (TPU),
le régime du bénéfice réel simplifié d'imposition (RSI) et le régime du réel normal.
Le code togolais des impôts distingue deux catégories d’impôts et taxes.
Les impôts directs. Il s'agit de :
- L’impôt sur le revenu des personnes physiques (IRPP)
- L’impôt sur les sociétés (IS)
- Autres impôts et taxes directs
o Taxe sur les salaires ;
o Taxe professionnelle ;
o Taxe complémentaire à l’impôt sur le revenu
o Impôt sur le revenu des transporteurs routiers (IRTR)
o Impôts fonciers
o Taxe d’habitation
Les impôts indirects (Fiscalité Indirecte); il s'agit de :
- Taxe sur le chiffre d’affaires, taxes assimilées et droit de consommation ;
o Taxe sur la valeur ajoutée (TVA)
o Taxe sur les activités financières (TAF)
o Taxe sur les conventions d’assurance (TCA)
- Autres droits et taxes indirects ;
o Taxe sur les produits des jeux de hasard
o Taxe sur les spectacles et sur les appareils automatiques procurant un jeu, un
spectacle, une audition ou un divertissement
o Droits d’accises sur les produits pétroliers (DAPP)
o Droits d’enregistrement et de timbre
La base de l'impôt direct est la somme de tous les revenus provenant de toutes les activités licites.
Pour les impôts indirects, on pratique la taxation en cascade. Par ailleurs, le régime togolais est très
centralisateur en ce sens qu'il donne le rôle essentiel de collecte des impôts et taxes aux

administrations centrales que sont le Commissariat des Impôts (anciennement Direction Générale des
Impôts) et le Commissaire des Douanes et droits Indirects.
La loi de finances détermine chaque année les taux applicables. Pour les impôts sur les sociétés, la loi
distingue deux régimes: le régime du bénéfice réel et celui du minimum forfaitaire. Dans le premier
on a deux taux: 37% du bénéfice imposable pour les sociétés industrielles et 40% pour les autres
sociétés. Dans le deuxième cas, la loi de finances a prévu une grille d'imposition forfaitaire en
fonction du chiffre d'affaires annuel. De plus, la TVA est en vigueur depuis la loi de finances de 1995.
En ce qui concerne les personnes physiques un barème est fixé comme suit après détermination du
revenu net global annuel pour l'année 1997 et de 2013.
Impôt sur le revenu en France: tranches 2017
Le montant de l'impôt sur le revenu dépend des tranches et des taux d'imposition. Voici le barème
2017 sur les revenus 2016 tel que fixé par la loi de finances 2017 (article 2).
• Jusqu'à 9 710 : 0%
• de 9 711 à 26 818 : 14,00%
• de 26 819 à 71 898 : 30,00%
• de 71 899 à 152 260 : 41,00%
• au-delà de 152 260 : 45%
Source : Lois de finances du Togo 2017, Ministère de l’Economie des Finances, Togo.
Tableau N° 6 : Barème du taux d’imposition des revenus des personnes physiques pour 2018
Art. 135 - Après la réduction prévue à l'article 134, le revenu net global arrondi au millier de francs
inférieur fait l'objet de l'application du barème par tranches de revenu et à taux progressifs ci-après :
Fourchettes de revenus taux applicables
de 0 à 900 000 Exonération
de 900 001 à 4 000 000 7%
de 4 000 001 à 6 000 000 15%
de 6 000 001 à 10 000 000 25%
de 10 000 001 à 15 000 000 30%
Plus de 15 000 000 35%
Le produit obtenu par application du barème ci-dessus est arrondi à la dizaine de francs inférieure.
Source : Lois de finances du Togo 2018, Ministère de l’Economie des Finances.
Le régime fiscal togolais impose séparément les membres d'une même famille. De plus le système
pratique souvent, à part l'IRPP, une imposition cédulaire et distingue ainsi: les revenus fonciers, les
BIC, les bénéfices de l'exploitation agricole, les bénéfices des professions non commerciales et
revenus assimilés, les revenus des capitaux, les plus-values de cessions onéreuses.
Il existe de nombreuses autres taxes et impôts prévus par la loi en ce qui concerne les échanges, les
activités de fabrication de boissons ou de jeux, etc.. Etablir leur liste ici serait trop fastidieux et
d'importance nulle. Pour une information complémentaire on pourra consulter à loisir le code des
impôts du Togo et la loi de finances de 2018. Enfin, le Togo comme les autres pays crée ou supprime à
la faveur de la conjoncture économique, des impôts dont le rôle et l'importance sont justifiés par les
objectifs poursuivis par la politique économique du gouvernement en place.

Effort du Gouvernement en matière de réduction des taux d’impôt au Togo de 2008 à 2010
ANNEE 2008 2009 2010 2017 2018
IS sur les Sociétés 37% 30% 27% 27% 25%
Impôt Société (IS) industrielles
IS sur les sociétés 40% 33% 30%
commerciales
Impôts sur le Revenu des Personnes 10 à 4 à 45% 4 à 40% 7% à 35% 7% à 35%
Physiques (IRPP) 55%
Source : Auteur, adapté de MEF, différentes lois de finances 2008 à 2018.
6. Les impôts et leurs rôles

L’impôt a pour but principal la couverture des charges publiques. Mais l’impôt est aussi le moyen de
la politique économique et sociale surtout qu’il comporte en lui un objectif d’équité entre des agents
économiques de niveaux différents de richesse.
L’imposition basée sur la capacité de payement suppose que les agents qui ont la même capacité vont
payer les mêmes montants. On parle d’équité verticale. Il s’agit par exemple du cas des impôts sur le
revenu. Dans le cas de l’imposition basée sur le fait que les agents qui ont des capacités plus élevées
vont payer plus que les autres, on parle d’équité verticale. L’équité dans ce cas ressort du fait que les
agents économiques, bien que de niveaux de revenu différents, supportent le même poids fiscal. Cette
différenciation entre ces deux types d’imposition repose sur la possibilité de mesurer la capacité de
l’agent économique à s’acquitter de la taxe. Pour ce faire, il faut se référer d’abord à la base de
l’impôt.
La base de l’impôt permet de préciser l’élément physique et la mesure (valeur vénale d’un bien, prix,
puissance “fiscale” d’un véhicule, quantité d’alcool contenue dans une boisson par exemple) à partir
desquels s’évalue cet impôt. On distingue la base revenue (l’utilisation du revenu comme base
d’imposition) de la base consommation (l’utilisation de la consommation comme base d’imposition).
Généralement, l’utilisation du revenu comme base d’imposition a une incidence plus équitable que
l’utilisation de la consommation comme base d’imposition.
L’assiette de l’impôt est constituée de la matière imposable et des règles qui déterminent précisément
la base d’imposition. Un critère de détermination de l’impôt repose sur le fait qu’il s’agit de stocks
(capital, patrimoine) ou de flux périodiques (revenus, chiffre d’affaire). Un autre critère qui s’applique
au flux scinde le revenu de son utilisation. Une troisième distinction se fait selon qu’il s’agit d’un
impôt direct ou d’un impôt indirect.
6.1. Classification selon la procédure juridique d’imposition
Les impôts directs sont ceux imposés initialement sur l’individu supposé les supporter. Les impôts
indirects sont ceux imposés à un certain moment dans le système et qui sont transférés plus tard sur la
personne supposée les supporters.
6.1.1. Les impôts directs
Les impôts directs sont les suivants: l’impôt sur le revenu, l’impôt sur les sociétés, la sécurité sociale,
l’impôt sur la propriété.
6.1.2. L’impôt sur le revenu
C’est un impôt prélevé sur les revenus imposables. Cet impôt est caractérisé par le fait qu’il varie avec
les différents types de revenus et parfois les différents niveaux de revenu. Les niveaux de revenus très
faibles en sont souvent exemptés et reçoivent plutôt des transferts. On introduit la possibilité de
déduction de certaines catégories de dépenses (relatives à l’emploi, les actions charitables).
Est considéré comme un revenu tout produit qui se renouvelle ou est susceptible de se renouveler.
L’impôt ne frappe pas un produit brut, mais un revenu net, c’est-à-dire après déduction des charges
supportées pour produire ce revenu. Les différentes catégories de revenus sont: les traitements et

salaires, les pensions et rentes viagères, les bénéfices industriels et commerciaux, les bénéfices non
commerciaux, les bénéfices agricoles, les revenus fonciers, les revenus de capitaux mobiliers
Dans la majorité des pays, l’impôt sur le revenu est invariablement appliqué sur les revenus issus du
travail, les dividendes, les bénéfices nets, les revenus sur la propriété et les revenus des fermiers et de
petits commerçants. On les paye sur les revenus de la propriété de maison, de pensions, de bénéfice de
chômage et des bénéfices de maladies.
L’impôt sur le revenu est dû chaque année à raison des bénéfices ou revenus de source nationale ou
étrangère que le contribuable réalise
ou dont il dispose au cours de la
même année.
100%
40%
10% 100%
30% 50% 90%
6.1.3. L’impôt sur les sociétés

L’impôt sur les sociétés est prélevé sur les revenus après déduction des coûts d’opération, des intérêts
de l’allocation du capital. Pour obtenir le bénéfice imposable, il faut partir des données fournies par la
comptabilité privée de l’entreprise. Globalement, les collectivités locales, certains établissements
publics, des associations et institutions à but non lucratif ne sont pas soumis à ce type d’impôt. Sont
également exonérées les personnes morales transparentes au plan fiscal. Dans ce cas, on impose alors
non la société, mais ceux qui agissent à travers elles. C’est le cas des sociétés d’Investissement à
Capital Variables(SICAV) qui gèrent l’épargne de leurs actionnaires.
6.1.4. Les cotisations sociales
La cotisation sociale la plus importante est celle de la sécurité sociale.
6.1.5. Les impôts indirects
6.1.6. L’impôt sur la consommation (TVA)
La TVA fait l’objet d’un paiement fractionné: elle est perçue à tous les stades de la production et de la
commercialisation. Chaque agent est redevable pour la valeur ajoutée qu’il apporte. La TVA a été
progressivement généralisée à l’ensemble des biens et services.
La TVA perçue sur les biens d’investissement ouvre droit à déduction pour un montant équivalent.
Cette taxe connaît un traitement différent selon que l’agent redevable est un consommateur final du
bien ou service ou qu’il l’utilise pour une opération imposable (à la TVA). Dans le premier cas, la taxe
est définitivement supportée par le consommateur final; dans le second, il y a droit a déduction de la
taxe. Le montant de la taxe due sera calculé comme la différence entre le total obtenu en multipliant
les recettes imposables par les taux considérés et le montant des taxes acquittées déductibles. La TVA
grevant les investissements est déductible dans les mêmes conditions que sur les achats.
6.1.7. Les droits de douanes
Il s’agit des tarifs prélevés sur les biens et services à l’entrée ou à la sortie d’un pays. En France les
principaux régimes de droits de douanes sont:
Le régime d’entrepôt qui permet la suspension de droits pour les marchandises destinées à être
réexportées

Le transport international pour les marchandises en provenance d’un pays tiers à destination d’un
autre ne faisant pas que l’objet d’un transit à travers le territoire national, l’admission temporaire qui
s’applique exclusivement à des matières premières importées et ultérieurement incorporées à des
produits réexportés.
6.1.8. Les droits d’assise
Les droits sur les alcools qui se caractérisent par un droit de fabrication et un droit de consommation
perçus à des stades différents. Les tarifs varient selon les alcools et les degrés d’alcools. Les droits sur
les tabacs sont aussi perçus à la foi à la fabrication et à faibles revenus...).
6.2. Impôt : outil de politique économique
L’impôt est un instrument au service de politiques fiscales et plus largement, au service des politiques
publiques. L’impôt a donc été adapté aux objectifs poursuivis par les gouvernements et a évolué, dans
le temps, en fonction des théories fiscales
6.2.1. L’impôt à sa juste valeur
L’impôt est le procédé légal de répartition des charges publiques entre les individus d’après leurs
facultés contributives. Mais l’impôt ainsi reparti, doit-il être proportionnel ou progressif?
En définitive, et sous la pression de l’opinion publique, un impôt se doit d’être fiscalement juste.
6.2.2. La rentabilité économique de l’impôt
Un impôt se doit d’être économiquement rentable.
6.2.3. L’impôt comme instrument politique d’intervention
Si l’objectif de la fiscalité est d’assurer les ressources du budget de l’État, la fiscalité est également un
instrument politique d’intervention: imposer ou ne pas imposer, alléger, exonérer...en fonction des
objectifs politiques poursuivis par le gouvernement. Dans ce cas, l’impôt devient une notion
fonctionnelle et il est alors possible de distinguer parmi ces fonctions:
6.3. La fonction économique de l’impôt
La fonction économique qui conduit à apprécier la fiscalité au travers de ses impacts sur, par-delà
l’économie, l’emploi, l’investissement ou encore l’épargne. Ainsi l’instrument fiscal peut être utilise
afin de sauvegarder les intérêts économiques nationaux au moyen de droits de douane a l’importation.
La fiscalité demeure, sous ses réserves, un instrument adaptée à la préservation d’un secteur
économique.
La fiscalité peut différemment s’exprimer au travers des charges salariales pesant sur les sociétés. La
démonstration n’est plus à faire qu’à un accroissement de charges correspond un déplacement du
travail vers le capital. Il convient donc d’adapter la juste fiscalité dont dépendra la demande de main
d’œuvre.
Des effets fiscaux qui peuvent parfois se combiner. C’est d’ailleurs la raison pour laquelle, l’action sur
un impôt ne doit pas s’envisager individuellement mais dans une globalité. En effet l’augmentation de
l’imposition du revenu peut conduire à deux réactions du contribuable: soit un effet de revenu, c’est- à
-dire que le contribuable va travailler plus pour compenser sa perte de revenu, soit un effet de
substitution, le contribuable décidant de travailler moins pour être imposé moins. Dans le deuxième
cas, techniquement, l’offre de main d’œuvre diminuerait et le chômage aussi. Mais un effet pervers
peut apparaître si le contribuable, profitant de ce temps libre retrouvé, accomplit ce qu’il aurait sous-
traité à une entreprise s’il avait exercé une activité à plein temps ou, pire s’il travaille au noir.
Les implications sont multiples et, en définitive, en matière fiscale, le raisonnement ne saurait être
cartésien. Une diminution du chômage, telle que pensée dans un mécanisme fiscal, ne se réalise pas
nécessairement dans la pratique. Les incidences sont nombreuses et pas forcément maîtrisables.
Indépendamment de ces difficultés, le Gouvernement a pu, ponctuellement, favoriser l’emploi:
-par la création des chèques emplois services et chèques emplois associatifs qui ont permis de
d’alléger les contraintes-y compris fiscales-de recrutement;

-par les réductions d’impôts accordées pour l’emploi d’un salarié à domicile.
La fiscalité peut également être un moyen de lutter contre l’inflation par un mécanisme de
confiscation des éléments monétaires excédentaires. Il en va de la majoration exceptionnelle de
l’impôt sur le revenu, un dispositif exceptionnel pour lutter contre l’inflation.
6.3.1. La fonction moralisatrice
L’impôt peut être utilisé pour décourager certaines pratiques (imposition des alcools, tabacs et jeux)
ou au contraire pour en encourager d’autres. Pour protéger l’environnement, on va imposer les
activités polluantes
6.3.2. La fonction démographique
La fonction démographique afin d’encourager, par exemple, les familles nombreuses, notamment
s’agissant de l’imposition du revenu, par le biais du quotient familial. Cette relation fiscalité-famille
peut se traduire différemment sur le noyau de la familial (et le choix entre mariage, concubinage etc.).
L’imposition est alors celle de la conjugalité et se détermine par rapport au foyer fiscal. La notion de
foyer fiscal est la technique qui assure l’unité d’imposition de la famille (alors que dans beaucoup de
systèmes fiscaux, l’unité d’imposition est l’individu) Le foyer fiscal est avant tout un instrument de
technique fiscale qui permet d’appréhender les facultés contributives des redevables de l’impôt en
tenant compte du contexte familial
6.3.3. La fonction sociale
La fonction sociale de l’impôt peut illustrer par des allégements ou exonérations d’impôts accordées à
certaines catégories de population en raison de leur situation matérielle (chômeurs, familles à faibles
revenus...).
Conclusion générale

SEANCE N° 12
Objectif
Etude des documents mis en annexes
Activités :
Contenu :
ANNEXES
7. Annexe N°1
LE CODE DE TRANSPARENCE DANS LA GESTION DES FINANCES PUBLIQUES
L’UEMOA a placé l’amélioration de la gouvernance financière au cœur de ses préoccupations. Le
nouveau cadre harmonisé des finances publiques a ainsi pour pierre angulaire la Directive n°
01/2009/CM/UEMOA portant Code de transparence dans la gestion des finances publiques au sein de
l’UEMOA.
Les et obligations posés par cette Directive ont vocation à impacter le contenu de toutes les autres
Directives du cadre harmonisé rénové.
L’édiction de cette Directive résulte de la nécessité d’instaurer dans l’Union des règles permettant une
gestion transparente et rigoureuse des finances publiques, en vue de conforter la croissance
économique.
La Directive précise en son article 2 que « la Commission et les Etats membres prennent les
dispositions nécessaires pour conformer la préparation et l’adoption des textes se rapportant
directement ou indirectement à la gestion des finances publiques aux et règles définis par ledit
Code ». Elle entrera en vigueur au 1er janvier 2012.
Le Code de transparence dans la gestion des finances publiques au sein de l’UEMOA figure en annexe
à la Directive, dont il fait partie intégrante.
L’objectif de ce Code est de soumettre la gestion des fonds publics aux de l’Etat de droit (légalité,
transparence, contrôle démocratique et responsabilité) :
Il instaure - pour les acteurs de la gestion publique - des obligations en matière de transparence,
d’information, d’intégrité et de rectitude.
Il vise parallèlement à mettre les citoyens en capacité d’exercer leur droit de regard sur la gestion
publique et d’animer le débat public autour des questions qui y sont relatives.
La société civile est donc l’un des principaux bénéficiaires des dispositions figurant dans le Code de
transparence. L’esprit de la réforme globale des finances publiques est de permettre à la société civile
– en lui diffusant une information régulière et transparente – de pouvoir apprécier la qualité de la
gestion publique.
Le Code de transparence s’applique à la gestion des fonds de l’Etat et également à celle des fonds des
autres administrations publiques (collectivités territoriales, établissements publics).
Les Etats membres doivent ainsi respecter, à la fois dans leur législation et dans leurs pratiques, les et
obligations posés par le Code.
Les dispositions contenues dans ce Code sont très proches de celles figurant dans le « code de bonnes
pratiques en matière de finances publiques » du FMI, version 2007. La transparence des finances
publiques apparaît en effet comme un objectif pertinent pour tous les pays. Premièrement, elle exige

une information exhaustive et fiable sur les activités passées, présentes et futures des administrations
publiques pour contribuer à la prise de décisions efficientes de politique économique. Deuxièmement,
elle permet à la société d’obtenir les informations dont elle a besoin pour veiller à ce que les autorités
répondent de leurs choix. Troisièmement, elle facilite l’accès aux marchés de capitaux internationaux.
Le Code de transparence des pays de la zone UEMOA comporte 7 volets, respectivement relatifs :
- à la légalité et la publicité des opérations financières publiques ;
- aux attributions et responsabilités des institutions ;
- au cadre économique ;
- à l’élaboration et à la présentation des budgets publics ;
- à la mise en œuvre des recettes et des dépenses ;
- à l’information du public ;
- à l’intégrité des acteurs.
1ER VOLET : “LEGALITE ET PUBLICITE DES O P E R AT I O N S
FINANCIERES PUBLIQUES”
Les règles édictées visent à la fois à : protéger le contribuable, moraliser la dépense et la recette
publique, et protéger l’équilibre budgétaire déterminé par la loi de finances.
Protéger le contribuable
En énonçant que les règles relatives à l’assiette, au taux et au recouvrement des impositions de toute
nature sont définies par la loi.
La Directive LOLF reprend ce point en son article 3.
En prévoyant que les contestations liées aux obligations fiscales et non fiscales sont examinées dans
des délais raisonnables.
Compte tenu de son caractère très spécifique, cette disposition n’a pas trouvé sa place dans les
Directives. Elle devra figurer dans les textes nationaux relatifs au contentieux des recettes.
Moraliser la dépense publique
Une dépense publique doit avoir été préalablement définie dans un texte, législatif ou règlementaire,
régulièrement adopté et publié.
La Directive LOLF édicte, en son article 4, qu’aucune dépense publique ne peut être engagée ou
payée si elle n’a pas été au préalable autorisée par une loi de finances.
La Directive RGCP précise, en son article 43, que les dépenses de l’Etat sont autorisées par la loi de
finances, et que celles des établissements publics à caractère administratif sont autorisées par leur
conseil d’administration ou organe délibérant.
La réglementation applicable aux passations de marchés publics et de délégations de service public
doit être conforme au présent Code.
Cette disposition n’est pas reprise dans les Directives mais devrait figurer dans les codes des marchés
nationaux.
Moraliser la recette publique

Les ventes de biens publics s’effectuent de manière ouverte.

Cette règle est évoquée de façon indirecte dans l’article 80 de la Directive LOLF, qui cite - parmi les
fautes de gestion sanctionnables par la Cour des comptes - la violation des règles relatives à la gestion
des biens appartenant à l’Etat et aux autres organismes publics.
L’article 64 de la Directive RGCP énonce également que les conditions de réforme et de cession des
biens durables du patrimoine sont déterminées par les règlementations nationales.
Les contrats entre l’administration publique et les entreprises, publiques ou privées, notamment les
entreprises d’exploitation de ressources naturelles et les entreprises exploitant des concessions de
services publics, sont clairs et rendus publics.
De nombreux pays confient en effet à des sociétés, publiques ou privées, l’exploitation de ressources
naturelles comme le pétrole, les minéraux et le bois. Les contrats de partage de la production
deviennent ainsi de plus en plus communs dans le secteur du pétrole et du gaz.
Ces contrats prévoient que l’entreprise s’engage à extraire la ressource et à la mettre en valeur et est
autorisée en retour à conserver pour elle-même une partie de la production. Les principaux paramètres
de ces contrats sont :
- la rémunération en nature retenue par l’entrepreneur pour couvrir ses frais ;
- le solde de la production qui est partagé conformément à la formule convenue entre l’Etat et
l’entrepreneur.
Ces contrats peuvent aussi déterminer les exigences en matière d’impôts ou de redevances. La
pratique optimale est celle qui consiste à publier les contrats définitifs. Il convient a minima de porter
à la connaissance du public les paramètres clés du contrat de partage de la production.
Toute concession de droit d’utilisation ou d’exploitation d’actifs publics, ainsi que les partenariats
public – privé, s’appuient sur des bases juridiques formelles et explicites.
La propriété en droit des ressources naturelles doit être incluse dans le cadre juridique général. Dans la
plupart des pays, l’Etat souverain est le propriétaire des ressources souterraines et il peut accorder des
droits d’accès aux parties privées. Le pouvoir de concéder des droits d’exploration, de production et
de vente de ces ressources doit être défini par les lois, règlements et procédures couvrant toutes les
phases de la mise en valeur des ressources naturelles.
La clarté et l’accessibilité des procédures d’attribution de permis sont des conditions essentielles pour
assurer la transparence au cours de toutes les phases de la mise en valeur des ressources naturelles. La
clarté du cadre juridique rassure les investisseurs privés et contribue à assurer que l’exploitation des
ressources naturelles bénéficiera au pays tout entier.
Les partenariats publics – privés constituent une forme de sous-traitance de plus en plus populaire.
Comme dans le cas des passations de marchés, le processus de sélection du fournisseur privé et le
processus de délivrance du contrat doivent être ouverts et transparents. Les projets de partenariat se
présentent d’ordinaire sous la forme « construction – exploitation – transfert », où l’Etat précise ce
qu’il souhaite obtenir et où l’entreprise privée se charge de la conception, de la construction, du
financement et de l’exploitation de l’installation. La propriété de l’actif est généralement transférée à
l’Etat à la fin de la période d’application du contrat, mais d’autres options sont possibles et des
renégociations peuvent intervenir.
Les Directives n’abordent pas ces deux derniers éléments, qui devront être mis en application dans les
législations et règlementations nationales.
Protéger l’équilibre budgétaire déterminé par la loi de finances

En stipulant que toute décision gouvernementale ayant un impact financier doit donner lieu à un
chiffrage de l’impact budgétaire de cette décision, qui est rendu public.

Cette règle est reprise à l’article 4 de la Directive LOLF, qui énonce que « lorsque des dispositions
d’ordre législatif ou règlementaire doivent entraîner des charges nouvelles ou des pertes de ressources,
aucun projet de loi ne peut être définitivement voté, aucun décret ne peut être signé, tant que ces
charges ou pertes de ressources n’ont pas été prévues, évaluées et soumises à l’avis conforme du
ministre chargé des finances ». L’obligation de publicité est restreinte au ministre chargé des finances.
2EME VOLET : “ AT T R I B U T I O N S ET RESPONSABILITES DES
INSTITUTIONS ”
Les posés dans ce volet du Code définissent, d’une part, la répartition des compétences entre les
différentes institutions et, d’autre part, les obligations de l’exécutif.
La répartition des compétences
La répartition des compétences et des moyens financiers entre les différents niveaux de collectivités
publiques est clairement définie et diffusée.
Dans cette optique, l’article 55 de la Directive LOLF prévoit que « quelle que soit leur forme, tous les
concours financiers de l’Etat aux organismes publics doivent être approuvés par une loi de finances ».
Les compétences et responsabilités respectives du Gouvernement et du Parlement sont clairement
définies en application de la Constitution et de la loi organique relative aux lois de finances.
La Directive LOLF fixe ainsi les règles d’élaboration et de vote des projets de lois de finances, ainsi
que les fondements du contrôle parlementaire.
A l’intérieur du Gouvernement, le rôle et les responsabilités respectives du ministre chargé des
finances, des autres ministres et du chef du Gouvernement sont clairement définis ; les grandes
options de politique budgétaire sont arrêtées collégialement par le Gouvernement.
Ce principe est décliné dans plusieurs articles de la Directive LOLF.
L’article 15, relatif à la fongibilité des crédits, précise bien qu’elle s’exerce par arrêté du ministre
sectoriel et information du ministre chargé des finances.
Les articles relatifs aux mouvements de crédits précisent également le niveau des actes règlementaires
nécessaires et les obligations d’information qui s’y rattachent.
L’article 67 affirme la prééminence du ministre chargé des finances, en tant que responsable de
l’exécution de la loi de finances et du respect des équilibres budgétaires et financiers.
Les juridictions compétentes pour statuer sur les litiges et contentieux relatifs à la gestion publique
sont clairement identifiées.
La Directive LOLF prévoit ainsi que les fautes de gestion sont sanctionnables par la Cour des comptes
(article 80). Cela est repris à l’article 14 de la Directive RGCP.
Les posés dans ce volet du Code sont transposés au plan local, afin de déterminer les pouvoirs
respectifs - en matière de finances publiques - des exécutifs locaux et des assemblées délibérantes,
ainsi que la procédure budgétaire locale.
Cette affirmation est reprise à l’article 1er de la Directive RGCP, qui énonce que les collectivités
locales et leurs établissements sont régis par des textes particuliers qui s’inspirent des définis dans la
Directive.
Les obligations de l’exécutif

Les parlementaires disposent d’un droit d’information et de communication sans réserve sur tous les
aspects relatifs à la gestion des deniers publics.

Ce principe est affirmé par l’article 74 de la Directive LOLF, qui énonce que les informations ou les
investigations sur place que le Parlement pourrait demander ne sauraient lui être refusées, et qu’il peut
procéder à l’audition des ministres.
Un calendrier budgétaire annuel de préparation du budget est établi et rendu public.
Cette obligation n’est pas mentionnée dans les Directives et devra faire l’objet de dispositions
nationales spécifiques.
Dans les trois mois suivant chaque alternance politique, la situation globale des finances publiques fait
l’objet d’un rapport préparé par le gouvernement, audité par un organe indépendant, et publié.
Cette règle recoupe l’obligation faite au Gouvernement par la Directive LOLF (article 74) de
transmettre trimestriellement au Parlement des rapports sur l’exécution du budget et l’application du
texte de la loi de finances ; rapports mis à la disposition du public.
3EME VOLET : “ CADRE ECONOMIQUE ”
Ce volet vise à affirmer la nécessité d’une vision pluriannuelle des finances publiques et à édicter des
règles ayant pour objectif la production d’une information exhaustive.
La nécessité affirmée d’une vision pluriannuelle

Le budget de l’Etat s’insère dans un cadre global de politique macroéconomique, financière et
budgétaire à moyen terme (3 ans), qui est cohérent avec les engagements pris en application du Pacte
de convergence, de stabilité, de croissance et de solidarité au sein de l’UEMOA.
Ce dispositif est mis en œuvre par les articles 52 et 53 de la Directive LOLF, qui énoncent que la loi
de finances est accompagnée du document de programmation budgétaire et économique pluriannuelle
et des documents de programmation pluriannuelle des dépenses des ministères sectoriels.
Le Gouvernement publie, au minimum une fois tous les cinq ans, un rapport sur les perspectives
d’évolution des finances publiques à long terme, permettant notamment d’apprécier leur soutenabilité.
Cette règle ne figure pas dans les Directives mais devra être prise en compte dans les Etats membres.
L’édiction de règles visant à produire une information exhaustive

Le solde du budget de l’Etat est arrêté par une loi de finances. Le solde global consolidé de l’ensemble
des administrations publiques est publié dans des documents annexes.
Ces dispositions se retrouvent dans la Directive LOLF.
L’article 3 énonce que les lois de finances déterminent la nature, le montant et l’affectation des
ressources et des charges de l’Etat ainsi que l’équilibre budgétaire et financier qui en résulte.
L’article 45 prévoit que la 1ère partie de la loi de finances de l’année présente un tableau d’équilibre
faisant apparaître le solde budgétaire global et le solde budgétaire de base défini par le Pacte de
convergence.
Le Gouvernement publie des informations détaillées sur le niveau et la composition de son
endettement, de ses actifs financiers, de ses principales obligations non liées à la dette (droits acquis
sur les retraites, garanties accordées) et sur ses avoirs en ressources naturelles.
L’article 45 de la Directive LOLF précise que la 2nde partie de la loi de finances autorise l’octroi des
garanties et avals accordés par l’Etat.
L’article 46 prévoit, parmi les annexes à la loi de finances de l’année, un état développé de l’encours
et des échéances du service de la dette de l’Etat, ainsi que la stratégie d’endettement public.

L’élément manquant au sein des Directives concerne les avoirs en ressources naturelles. Cependant,
cette information a vocation à figurer dans la nouvelle comptabilité générale de l’Etat, qui intègre la
dimension patrimoniale.
La documentation budgétaire rend compte de la situation financière consolidée des collectivités
territoriales, des organismes de protection sociale et des finances des sociétés et établissements
publics.
Cette règle se trouve posée à l’article 8 de la Directive TOFE, qui prévoit que le champ couvert par le
TOFE UEMOA est le secteur des administrations publiques. Il comprend ainsi les administrations
centrales et locales, ainsi que leurs établissements publics et les organismes de sécurité sociale.
4 E M E V O L E T : “ E L A B O R AT I O N E T P R E S E N TAT I O N D E S B U D G E T S
PUBLICS ”
Ce volet met en exergue certains budgétaires et il fixe des règles de présentation des documents
budgétaires.
La mise en exergue de certains budgétaires
Les budgets annuels sont réalistes et sincères dans leur prévision.
C’est la consécration d’un nouveau principe budgétaire, le principe de sincérité, que l’on trouve posé à
l’article 30 de la Directive LOLF.
Les budgets et comptes publics couvrent l’ensemble des opérations budgétaires et extrabudgétaires de
l’administration publique.
Les opérations extra - budgétaires sont des opérations effectuées par des entités de l’administration
publique qui ne sont pas prises en compte par les lois de finances (exemple, les fonds de sécurité
sociale).
Cette règle est inscrite dans la Directive LOLF, qui prévoit (article 52) que le document de
programmation budgétaire et économique pluriannuel évalue l’évolution de l’ensemble des
ressources, des charges et de la dette du secteur public en détaillant notamment les collectivités
locales, les établissements publics à caractère administratif, et les organismes de protection sociale.
Le produit de toutes les sources de recettes, y compris celles liées aux activités de mise en valeur des
ressources naturelles et à l’assistance extérieure, apparaît de façon détaillée dans la présentation du
budget.
C’est l’affirmation du principe de l’unité budgétaire, et plus spécifiquement de la règle de
l’exhaustivité, selon laquelle la loi de finances doit prévoir et autoriser l’ensemble des recettes et des
charges de l’Etat. Ce principe est posé à l’article 5 – alinéa 2 de la Directive LOLF.
L’Etat perçoit en effet des recettes auprès des compagnies extractives de ressources naturelles sous
diverses formes, y compris l’impôt sur les sociétés, les redevances, les recettes pétrolières dans le cas
d’accord de partage de production. La combinaison de tous ces instruments de perception des recettes
constitue « le régime budgétaire ». Les accords passés avec les entreprises privées comportent souvent
des clauses de stabilité, qui gèlent le régime fiscal à la conclusion de l’accord ou garantissent un
ajustement compensatoire en cas de changement d’ordre fiscal.
Les dépenses de fonctionnement et d’investissement sont réunies dans un même budget, et la
procédure de préparation et d’adoption est unique et commune.
On retrouve à nouveau l’affirmation du principe de l’unité budgétaire, mais cette fois sous l’angle de
la règle de l’unité, qui exige que le budget de l’Etat soit retracé dans un document unique. Ce principe
est posé par l’article 31 de la Directive LOLF.

L’édiction de règles de présentation des documents budgétaires
Des informations comparables à celles du budget de l’année sont fournies sur l’exécution du budget
de l’année précédente.
Cette règle se retrouve à l’article 46 de la Directive LOLF, qui prévoit que le projet annuel de
performance de chaque programme - annexé à la loi de finances de l’année - précise la justification de
l’évolution des crédits par rapport aux dépenses effectives de l’année antérieure.
Les documents budgétaires sont appuyés d’une description des principales mesures de dépenses et de
recettes sur la base des objectifs des politiques publiques.
Cette règle est également posée par l’article 46 de la Directive LOLF, qui prévoit que le projet annuel
de performance de chaque programme - annexé à la loi de finances de l’année - présente chacune des
actions prévues par le programme, les objectifs poursuivis et les résultats attendus.
Chaque catégorie de dépense est prévue et autorisée selon une nomenclature stable et claire permettant
de déterminer l’autorité responsable de la gestion du crédit, la nature économique de la dépense et la
politique publique à laquelle elle contribue.
Ces dispositions sont mises en œuvre par l’article 16 de la Directive LOLF et par les articles 4 à 11 de
la Directive NBE concernant les classifications administrative, fonctionnelle et économique. Ces
classifications permettent d’identifier l’autorité responsable de la gestion du crédit, la nature de la
dépense et la politique publique à laquelle elle contribue.
Une comparaison des résultats et des objectifs des principaux programmes budgétaires représentatifs
des politiques publiques est communiquée au Parlement chaque année.
Cette règle est reprise dans l’article 50 de la Directive LOLF, qui énonce que la loi de règlement est
accompagnée des rapports annuels de performance par programme, qui rendent compte de leur gestion
et de leurs résultats.
La nature et le coût budgétaire des exonérations et dérogations fiscales, ainsi que les prêts, avances et
garanties, font l’objet d’une présentation détaillée à l’occasion de l’adoption du budget annuel.
Le cas des exonérations et dérogations fiscales n’est pas abordé par les Directives. Concernant les
prêts, avances et garanties de l’Etat, la Directive LOLF prévoit en ses articles 41 à 43 qu’ils sont
suivis dans des comptes spéciaux du Trésor dédiés et qu’ils constituent chacun un programme. Cela
signifie qu’il y a production de programmes annuels de performance et de rapports annuels de
performance.
Tout écart significatif entre une prévision budgétaire et le résultat effectif correspondant, ainsi que
toute proposition de révision de prévision et d’autorisation budgétaire, font l’objet de justifications
détaillées et explicites.
La Directive LOLF intègre cette règle dans ses articles consacrés aux lois de finances rectificatives et
à la loi de règlement (articles 47 à 50).
5EME VOLET : “MISE EN ŒUVRE DES RECETTES ET DES
DEPENSES ”
Ce volet comporte des obligations visant à assurer la transparence des documents, des obligations
visant à assurer la transparence des processus, et des obligations liées aux contrôles.
Obligations relatives à la transparence des documents

Les modifications des budgets publics en cours de l’exercice sont présentées dans les mêmes formes
que celles suivies pour le budget initial.

Ces dispositions sont reprises, pour l’Etat, dans les articles 47 à 50 de la Directive LOLF consacrés
aux lois de finances rectificatives et à la loi de règlement.
La situation de l’exécution budgétaire fait l’objet périodiquement, en cours d’année, de rapports
publics.
L’article 74 de la Directive LOLF prévoit que le Gouvernement transmet trimestriellement au
Parlement des rapports sur l’exécution du budget, qui sont rendus publics.
Obligations relatives à la transparence des processus

Chaque étape du processus d’exécution de la dépense et de la recette est clairement définie. Les
responsabilités de chacun des acteurs concernés, les modalités de leurs contrôles et de leurs sanctions
sont formellement explicitées.
La Directive LOLF consacre ainsi son Titre IX aux responsabilités en matière d’exécution des budgets
publics. La Directive RGCP consacre également plusieurs articles à la responsabilité des
ordonnateurs, des comptables et des contrôleurs financiers.
Les comptes définitifs permettent chaque année de vérifier le respect des autorisations budgétaires et
l’évolution du patrimoine de l’Etat. Ils sont présentés au Parlement avant la présentation du budget
suivant.
L’article 72 de la Directive LOLF précise que la comptabilité générale de l’Etat a pour objet de
décrire le patrimoine de l’Etat et son évolution. La Directive RGCP reprend cette définition et
consacre un chapitre aux opérations sur le patrimoine. Enfin la Directive PCE précise, en son article
23, que les comptes financiers comprennent le bilan, le compte de résultats, le tableau de flux de
trésorerie et le tableau des opérations financières du Trésor. Son article 24 décrit le bilan comme étant
le tableau de situation nette qui présente l’actif et le passif de l’Etat.
Concernant la présentation au Parlement, la Directive LOLF prévoit également, en son article 63, que
le projet de loi de règlement est déposé sur le bureau du Parlement au plus tard le jour de l’ouverture
de la session budgétaire de l’année suivant celle de l’exécution du budget auquel il se rapporte. En
clair, le projet de loi de règlement 2010 devra être déposé au plus tard le 1er octobre 2011.
Les administrations statistiques peuvent collecter, traiter et diffuser les informations en toute
indépendance par rapport aux autorités politiques.
Obligations relatives aux contrôles
Les activités et les finances des administrations publiques sont soumises à un contrôle interne.
Cette règle se retrouve dans l’article 13 de la Directive LOLF, qui précise que le responsable de
programme s’assure du respect des dispositifs de contrôle interne. La Directive RGCP consacre
également un chapitre au contrôle administratif.
Les finances publiques et les politiques qu’elles soutiennent sont soumises au contrôle externe de la
Cour des comptes, dont la création est obligatoire dans chaque Etat membre. La Cour des comptes est
indépendante du pouvoir exécutif. Elle rend public tous ces rapports.
L’article 75 de la Directive LOLF prévoit que la Cour des comptes juge les comptes des comptables
publics, assiste le Parlement dans le contrôle de l’exécution des lois de finances et exerce un contrôle
sur la gestion des administrations.
La Directive RGCP énonce en son article 85 que le contrôle juridictionnel de l’exécution du budget
est exercé par la Cour des comptes. Son article 97 précise en outre que la Cour des comptes juge les
comptes des comptables publics et se prononce sur la qualité de la gestion des ordonnateurs.
6 E M E V O L E T : “ I N F O R M AT I O N D U P U B L I C ”

Il pose le principe de l’obligation légale de la publication, dans des délais appropriés, d’informations
sur les finances publiques, et détermine les outils nécessaires à la mise en application de cette
obligation.
Ces outils sont les suivants :

Le calendrier de diffusion des informations sur les finances publiques est annoncé au seuil de chaque
année et respecté.
L’information régulière du public sur les grandes étapes de la procédure budgétaire est assurée.
Les informations et documents mentionnés dans le Code sont publiés par les institutions compétentes
sur leur site internet dès leur disponibilité.
Un guide synthétique budgétaire clair et précis est diffusé, à destination du grand public, à l’occasion
du budget annuel.
Ces dispositions, de caractère très pratique, ne sont pas reprises dans les Directives mais devront être
prises en compte dans les Etats membres.
7EME VOLET : “INTEGRITE DES ACTEURS”
C’est le dernier volet du Code, celui qui doit marquer les esprits. Il édicte des règles strictes
concernant les obligations et sanctions des acteurs de l’exécution budgétaire, mais il comporte aussi
des mesures relatives aux droits et à la protection de ces acteurs.
Une codification des règles et sanctions

Les détenteurs de toute autorité publique, élus ou hauts fonctionnaires, font une déclaration de leur
patrimoine en début et en fin de mandat ou de fonction. Une loi définit les infractions et sanctions de
tout enrichissement illicite.
La règle relative à la déclaration de patrimoine n’est pas reprise dans les Directives et trouvera plutôt
sa place dans des documents relatifs aux statuts des élus ou hauts fonctionnaires.
Les Etats membres devront s’assurer que l’enrichissement illicite est traité dans leur législation
nationale.
Le code de déontologie des agents de l’Etat doit être clair et connu de tous. Un code de déontologie
des élus est établi par le Parlement.
Les formations relatives à la mise en œuvre du nouveau cadre harmonisé des finances publiques, et
plus particulièrement ce module qui présente le Code de transparence, devraient permettre une
sensibilisation des agents sur ce thème.
Des sanctions doivent être prévues contre tous ceux, élus ou fonctionnaires, qui ont à connaître ou à
gérer des deniers publics.
Cette préoccupation est pleinement prise en compte dans le Titre IX de la Directive LOLF qui
énumère à son article 80 toutes les fautes de gestion sanctionnables par la Cour des comptes.
Les procédures et conditions d’emploi dans la fonction publique sont fixées par la loi.
Les conditions, modalités et sources de financement des partis politiques sont fixées dans une loi
spécifique.
Ces deux règles n’ont pas vocation à être reprises dans les Directives relatives aux finances publiques.
Elles doivent figurer dans les législations nationales à thématique correspondante.
Les budgets et comptes des institutions constitutionnelles sont établis et gérés dans les mêmes
conditions de transparence, de sincérité et de contrôle que celles des autres administrations.

L’article 14 de la Directive LOLF énonce que les crédits destinés aux pouvoirs publics pour chacune
des institutions constitutionnelles font l’objet de dotations.
Chaque dotation regroupe un ensemble de crédits globalisés destinés à couvrir des dépenses
spécifiques auxquelles ne peuvent être directement associés des objectifs de politiques publiques ou
des critères de performance. Le mode de gestion des dotations est donc différent de celui des
programmes mais permet néanmoins de conserver la transparence et la sincérité et préserve le
contrôle.
La protection des fonctionnaires
Les administrations et services en charge de la gestion des finances publiques proposent des
conditions financières, matérielles et morales nécessaires à la bonne exécution de leurs missions.
L’article 23 de la Directive RGCP énonce ainsi que, conformément au Code de transparence, les Etats
membres garantissent aux comptables publics les conditions matérielles, financières et morales
nécessaires à la bonne exécution de leurs missions.
Les administrations financières, fiscales et douanières sont protégées par la loi de toute influence
politique.
Ce dernier principe, qui relève davantage de textes organisationnels, n’apparaît pas dans les
Directives. Les Etats membres doivent veiller à le mettre en œuvre.
En conclusion à cet exposé, un bilan tout à fait positif peut être tiré de l’application dans les Directives
des règles et posés par le Code de transparence.
En effet, très rares sont les recommandations qui n’ont pas trouvé de point d’ancrage au sein de l’une
ou l’autre des Directives. Certaines recommandations sont même reprises dans plusieurs Directives.
La plupart du temps, les règles et non repris sont en fait relatifs à des domaines très spécifiques
(contentieux fiscal, passation des marchés publics, concessions et partenariats, gestion de la fonction
publique, financement des partis politiques…) et pouvaient difficilement trouver leur place dans ces
Directives.
Le nouveau cadre harmonisé des finances publiques est donc pleinement imprégné des règles et posés
par le Code de transparence dans la gestion des finances publiques, car la transparence est une
composante essentielle de la bonne gouvernance, qui est elle-même au cœur des préoccupations de
l’UEMOA.
CONCLUSION GENERALE
Le nouveau cadre harmonisé des finances publiques au sein de l’UEMOA rénove les règles
budgétaires et comptables appliquées jusqu’alors.
Il réforme en profondeur le budget, grâce à des lois de finances plus lisibles et plus transparentes. En
développant une culture de résultats, il permet aussi de dépenser mieux et d’améliorer l’efficacité de
l’action publique pour le bénéfice de tous : citoyens, usagers, contribuables et agents de l’Etat.
Il introduit également une réforme majeure des comptes établis selon le nouveau référentiel
comptable, qui s’inspire très largement de la pratique des entreprises. Les comptes sont ainsi plus
lisibles ; ils offrent une meilleure évaluation du patrimoine et permettent à l’Etat de mieux rendre
compte de son action.
Il instaure parallèlement une évolution du rôle des principaux acteurs du contrôle et du pilotage des
finances publiques de l’Etat. Il est ainsi donné davantage de responsabilités aux gestionnaires

ministériels (ministres devenus ordonnateurs principaux et responsables de programme). Le Parlement
se voit confier de nouvelles responsabilités, notamment en matière de contrôle de l’efficacité de la
dépense publique. La Cour des comptes voit également son rôle renforcé, notamment en matière de
contrôle et d’évaluation. Enfin, le contrôle financier est profondément réformé.
Avec l’identification de responsables de programmes, l’instauration de la culture de la performance et
les nouvelles règles de souplesse et d’adaptabilité de la gestion publique, l’administration ouvre la
voie vers un nouveau style de « management ». On y trouve davantage de marges de manœuvre pour
conduire et orienter les politiques publiques vers la réalisation d’objectifs assignés, ce qui est le gage
d’un service public tendant chaque jour vers plus de qualité.
La réussite de la réforme doit résulter de l’efficience du responsable de programme, en premier lieu,
mais également de l’efficience de toute la chaîne d’exécution du budget de l’Etat. Les facteurs clés du
succès sont au nombre de trois :
Un dispositif de contrôle de gestion, permettant d’améliorer le rapport entre les moyens engagés et
l’activité développée ou les résultats obtenus, dans le cadre déterminé par la stratégie du programme.
Un exercice de comparaisons des performances, afin que les indicateurs servent pour chaque service à
étalonner ses résultats par comparaison avec les autres au sein du programme. C’est un moyen de
déceler les bonnes pratiques et les marges d’amélioration.
L’association des personnels, car la mobilisation de chaque service autour de ses engagements
suppose une large concertation interne et une réelle sensibilisation des agents aux nouveaux enjeux.
Vous avez constatez que les innovations apportées par la réforme du cadre harmonisé des finances
publiques au sein de l’UEMOA sont nombreuses et d’importance.
Les bénéfices attendus de la réforme sont eux aussi multiples. La nouvelle gestion publique, fondée
sur l’autonomie et la responsabilité, redonne du sens à l’action publique d’un double point de vue :
Pour les agents de l’Etat :
La démarche de performance oblige les administrations à définir clairement leurs activités et leurs
objectifs, ce qui permet aux agents de mieux appréhender leurs missions.
Elle permet également de décloisonner les services de l’Etat, qui doivent travailler en commun pour
mettre en œuvre des priorités clairement identifiées.
Pour les citoyens :
La réforme favorise l’amélioration de la qualité de service et doit permettre aux services de l’Etat de
mieux répondre aux demandes des usagers.
Mais surtout, et c’est l’un des objectifs majeurs de la réforme, elle permet de dépenser mieux. En
faisant confiance aux gestionnaires, la nouvelle gestion publique incite à réaliser des économies, des
gains de productivité ou des redéploiements pour une meilleure efficacité de la dépense publique.

8. Annexe N°2
Liste des documents qui accompagnent les lois de finances
Les articles 46, 47, 48, 49, 50 et 51 précisent les documents qui accompagnent les lois de finances.
8.1.1.1. Article 46
La loi de finances de l’année est accompagnée :
• d’un rapport définissant l’équilibre économique et financier, les résultats connus et les perspectives ;
• d’un plan de trésorerie prévisionnel et mensualisé de l'exécution du budget de l'État ;
• du document de programmation budgétaire et économique pluriannuelle tel que défini à l’article 52 de la
Directive °6;
• des documents de programmation pluriannuelle des dépenses, tels que prévus à l’article 53 de la Directive °6,
ayant servi de base à la préparation des budgets des ministères ;
• d’annexes explicatives : développant pour l’année en cours et l’année considérée, par programme ou par dotation,
le montant des crédits présentés par nature de dépense. Ces annexes sont accompagnées du projet annuel de
performance de chaque programme qui précise :
o la présentation de chacune des actions et de chacun des projets prévus par le programme, des coûts
associés, des objectifs poursuivis, des résultats obtenus et attendus pour les années à venir mesurés par
des indicateurs de performance ;
o la justification de l’évolution des crédits par rapport aux dépenses effectives de l’année antérieure ;
o l’échéancier des crédits de paiement associés aux autorisations d’engagement ;
o par catégorie d’emploi, la répartition prévisionnelle des emplois rémunérés par l’État et la justification
des variations par rapport à la situation existante ;
o développant, pour chaque budget annexe et chaque compte spécial, le montant des recettes et des
dépenses ventilées par nature. Dans le cas des comptes de prêts et d’avances, les annexes contiennent un
état de l’encours et des échéances des prêts et avances octroyés.
S’agissant des budgets annexes, ces annexes explicatives sont accompagnées du projet annuel de
performance de chaque programme, dans les conditions prévues au 1er alinéa ;
• comportant un état développé des restes à payer de l’État établi à la date du dépôt du projet de loi de finances ;
• comportant un état développé des restes à recouvrer ;
• indiquant le montant, les bénéficiaires et les modalités de répartition des concours financiers accordés par l’État
aux autres administrations publiques ;
• contenant un état développé de l’encours et des échéances du service de la dette de l’État et la stratégie
d’endettement public prévue dans les dispositions du Règlement relatif au cadre de référence de la politique
d’endettement public et de gestion de la dette publique dans les États membres de l’UEMOA ;
• présentant les tableaux suivants :
o un tableau des recettes ;
o un tableau matriciel croisé de classifications fonctionnelle et économique ;
o un tableau matriciel croisé de classifications administrative et fonctionnelle;
o un tableau matriciel croisé de classifications administrative et économique;
o le tableau récapitulatif des programmes par ministère.
L O I S D E F I N A N C E S R E C T I F I C AT I V E S
8.1.1.2. Article 47
Les textes des lois de finances rectificatives sont définis conformément à l’article 5 de la présente Directive.
Les lois de finances rectificatives sont accompagnées :
• d’une annexe décrivant l’évolution de la conjoncture économique depuis le début de l’exercice et son impact sur
les recettes et dépenses ;
• d’une annexe récapitulant l’ensemble des mouvements de crédits et mesures de régulation intervenus au cours de
l’exercice ;
• d’un tableau récapitulatif de l’exécution du budget de l’État, par programme, dotation, budget annexe et compte
spécial, indiquant également les prévisions de dépenses pour la fin de l’exercice.
8.1.1.3. Article 48
En cours d’exercice, un projet de loi de finances rectificative doit être déposé par le Gouvernement :
• si les grandes lignes de l’équilibre budgétaire ou financier défini par la loi de finances de l’année se trouvent
bouleversées, notamment par l’intervention de décrets d’avances ou d’arrêtés d’annulation de crédits ;
• si les recettes constatées dépassent sensiblement les prévisions de la loi de finances de l’année ;
• s’il y a intervention de mesures législatives ou règlementaires affectant de manière substantielle l’exécution du
budget.
•

LA LOI DE REGLEMENT
8.1.1.4. Article 49
La loi de règlement d’un exercice :
- constate le montant définitif des encaissements de recettes et des ordonnancements de dépenses.
A ce titre, elle :
- ratifie, le cas échéant, les ouvertures supplémentaires de crédits décidées par décret d’avances
depuis la dernière loi de finances ;
- régularise les dépassements de crédits constatés résultant de circonstances de force majeure ou
des reports de crédits et procède à l’annulation des crédits non consommés ;
- rend compte de la gestion de la trésorerie de l’État et de l’application du tableau de financement
de l’État ;
- arrête les comptes et les états financiers de l’État et affecte les résultats de l’année;
- rend compte de la gestion et des résultats des programmes visés à l’article 12 de la présente
Directive.
8.1.1.5. Article 50
La loi de règlement est accompagnée :
- des comptes et des états financiers de l’État issus de la comptabilité budgétaire et de la
comptabilité générale de l’État ;
- d’annexes explicatives développant, par programme, dotation, budget annexe et comptes
spéciaux du Trésor, le montant définitif des crédits ouverts, des dépenses et, le cas échéant, des
recettes constatées ;
- des rapports annuels de performance par programme rendant compte de leur gestion et de leurs
résultats.
8.1.1.6. Article 51
La loi de règlement est accompagnée du rapport de la Cour des comptes sur l’exécution de la loi de
finances et de la déclaration générale de conformité entre les comptes des ordonnateurs et ceux des
comptables publics.
La Cour des comptes donne son avis sur le système de contrôle interne et le dispositif de contrôle de
gestion, sur la qualité des procédures comptables et des comptes ainsi que sur les rapports annuels de
performance. Cet avis est accompagné de recommandations sur les améliorations souhaitables.

9. RÉFÉRENCES BIBLIOGRAPHIQUES
1- BASLE Maurice, Le budget de l'État, La Découverte, Collection Repères, Paris, 1993.
2 BERTHIER, Jean-François, Comment l’État tient ses comptes, Dunod - Bordas, 1990.
3 BOZIO, Antoine et GRENET Julien (sous la dir. de), Economie des politiques publiques, éd. La
découverte, Paris 2010.
4- Cahiers français, Découverte des finances publiques: les prélèvements obligatoires, n°225,
mars-avril, 1986.
5- CROS Robert, Finances publiques: institutions et mécanismes économiques, Cujas, Paris,
1994.
6 DAMAREY, Stéphanie, Manuels de Finances publiques, Gualino éditeur, EJA-Paris-2006.
7- DOUGNA Paul Komi, finances publiques I et II, Université du Bénin, Lomé, 1995.
8- DREZET Vincent, (sous la dir. de), Pour un Big Bang fiscal, éd. Le Bord de l’eau, 2010.
9- KALDOR Nicolas, Les prélèvements fiscaux dans les PVD, in Conférence Rehovoh (Israël), Les
problèmes monétaires dans les PVD, 3ème conférence Rehovoh, Paris, Dunod, 1967, pages 204 à 224.
10- MANKIW, Gregory N., Macroéconomie 3ème édition, Nouveaux Horizons, Deboek
université,
11- Ministère de l'Economie et des Finances Togo, Lexique budgétaire, Lomé, 1997.
12- PERCEBOIS J., Aben J. et Euzéby A., Dictionnaire de finances publiques, Armand Colin Ed.,
Paris, 1995.
13- PERCEBOIS J., Economie des finances publiques, Armand Colin Ed., Paris, 1991.
14- SEMEDO, Gervasio, Économie des Finances publiques, Université Économie, Ellipse Editions
S.A., 2001
15- SILEM Ahmed et Albertini Jean-Marie (Sous la Dir. de), Lexique Economie, Dalloz Ed.,
paris, 1995.
16- STIGLITZ, Joseph., Principe d’Économie moderne, 2ème édition, Deboek université, 2000.
17 Waserman, Franck,Collectif, Les finances publiques La Documentation française, 2018,
ISBN: 978-2-11-145644-0.
18 Médé, Nicais, Finances publiques : Espace UEMOA / UMOA, Ed. L'Harmattan, Sénégal,
2017
10. Quelques exemples de questions pour préparer l’examen final

• Qu’est-ce que le budget de l’État ? |
• Qu’est-ce qu’une loi de finances ? |
• Qu’est-ce qu’une loi de programmation des finances publiques ? |
• Qu’est-ce que la programmation budgétaire ? |
• Quelles sont les étapes d’élaboration d’une loi de finances ? |
• Quelles sont les étapes d’adoption d’une loi de finances ? |
• Comment se présente un projet de loi de finances ? |
• Quels sont les documents qui accompagnent le projet de loi de finances ? |
• Comment sont présentées les dépenses ? |
• Qu’est-ce qu’un collectif budgétaire ? |
• Qu’est-ce qu’une loi de règlement ? |

• Comment sont appliquées les lois de finances ? |
• Quelles sont les prérogatives des gestionnaires dans l’exécution des dépenses ? |
• Quel est l’impact de la LOLF sur la comptabilité de l’État ? |
• Qu’est-ce que le déficit budgétaire ? |
• Comment est financé le déficit budgétaire ? |
• Quelles sont les différences entre le déficit budgétaire et la dette de l’État ? |
• Qu’est-ce que le Trésor Public ? |
• Comment fonctionnent les budgets des pouvoirs publics ?
• Présentez dans un tableau comparatif les principales différences entre le budget de
moyens et le budget programme.
• Qui sont les acteurs intervenant dans l’élaboration du budget de l’état ?

SEANCE N° 1 .......................................................................................................................................................... 7
INTRODUCTION GENERALE ..................................................................................................................................... 7
CHAPITRE I : L’État et les fondements théoriques de ses actions dans l’économie moderne ...................... 10
1. ................................................................................................................. Définitions et rôles des états modernes
.................................................................................................................................................................................... 10
2. ....................................................................................... Théories et justifications du rôle économique de l’État
.................................................................................................................................................................................... 10
2.1. Théorie positive de l'État................................................................................................................ 10
2.2. Théorie normative de l'État. ........................................................................................................... 11
SEANCE N° 2 ....................................................................................................................................................... 12
3. .................................................................................Qu'est-ce que c’est que l'État, vu des finances publiques?
.................................................................................................................................................................................... 12
4. ................................................................................................................................. Actions économiques de l’état
.................................................................................................................................................................................... 13
4.1. La production et l’offre de biens publics ........................................................................................ 13
4.1.1. La détermination du prix d’un bien public .................................................................................................................... 14
4.1.2. Le problème du passager clandestin............................................................................................................................. 15
4.1.3. Le principe du vote à l’unanimité .................................................................................................................................... 16
4.1.4. Le principe du vote par la majorité ............................................................................................................................... 16
4.2. Les externalités .............................................................................................................................. 16
4.2.1. Économies d’échelle et monopole ................................................................................................................................... 16
4.2.2. L’équité entre générations................................................................................................................................................ 17
4.2.3. Développement du secteur financier ............................................................................................................................. 17
5. ....................................................................... Fonctions essentielles de l’État : grandes approches théoriques
.................................................................................................................................................................................... 17
5.1. Le rôle de l'État dans les différents courants de pensée ................................................................. 17
5.1.1. Le libéralisme d'intervention ............................................................................................................................................ 19
5.1.2. Les thèses interventionnistes ............................................................................................................................................. 19
5.1.3. La théorie des besoins publics ou la synthèse des courants marginalistes et keynésiens ................................... 19
5.1.4. L’État chez Marx et dans les pensées radicales .......................................................................................................... 20
5.1.5. Les thèses régulationnistes: État et régulation .............................................................................................................. 20
5.2. Les fonctions de l’État .................................................................................................................... 21
5.2.1. Les conceptions contemporaines de l’État ..................................................................................................................... 21
5.2.1.1. L’approche libérale ................................................................................................................................................. 21
5.2.2. L'État gendarme ................................................................................................................................................................. 22
5.2.3. L’approche keynésienne ................................................................................................................................................... 22
5.2.3.1. L'État providence ...................................................................................................................................................... 23
5.2.4. Les trois fonctions de l’Etat selon Robert MUSGRAVE................................................................................................ 24
5.2.5. La fonction d’allocation ..................................................................................................................................................... 24
5.2.6. La fonction de redistribution ............................................................................................................................................ 25
5.2.7. La fonction de stabilisation .............................................................................................................................................. 25
SEANCE N°3 ................................................................................................................................. 28

CHAPITRE II: LE CADRE HARMONISE DES FINANCES PUBLIQUES AU SEIN DE L’UEMOA ......................... 28
1.Introduction ............................................................................................................................................................ 28
2.L’architecture du cadre harmonisé et ses principales caractéristiques....................................................... 29
SEANCE N° 4............................................................................................................................................................ 31
3.Les raisons du passage d’un budget de moyens à un budget de résultats ............................................... 31
3.1. La gestion axée sur les résultats (gar) ........................................................................................... 31
3.2. Le dispositif normatif. .................................................................................................................... 32
3.3. Les raisons de la budgétisation orientée sur les résultats .............................................................. 32
3.3.1. Les fondements sur lesquels repose la GAR ................................................................................................................. 33
3.3.2. Les programmes ................................................................................................................................................................. 33
3.3.3. Les crédits sont spécialisés par programme ................................................................................................................. 34
3.3.4. La notion d’objectifs et les indicateurs de résultats .................................................................................................... 34
3.3.5. Le suivi des programmes .................................................................................................................................................. 35
3.3.6. Cohabitation programmes-dotations ............................................................................................................................. 36
3.3.7. Exemples français d’objectifs et d’indicateurs associés à un programme ............................................................. 37
3.4. Le principe de sincérité : dispositif normatif et fondements ........................................................... 37
3.5. La programmation budgétaire et économique pluriannuelle ......................................................... 38
3.5.1. Le dispositif normatif ......................................................................................................................................................... 38
3.5.2. Les objectifs de la programmation budgétaire et économique pluriannuelle ...................................................... 39
3.5.3. Les caractéristiques des nouveaux outils mis en place par la réforme .................................................................. 39
3.5.4. Le contrôle interne et le contrôle de gestion ................................................................................................................ 40
3.5.5. Le contrôle interne.............................................................................................................................................................. 40
3.5.6. Le contrôle interne budgétaire ........................................................................................................................................ 40
3.5.7. Le contrôle interne comptable ......................................................................................................................................... 41
3.5.8. Le contrôle de gestion ....................................................................................................................................................... 42
3.5.9. La rénovation des cadres comptable et statistique .................................................................................................... 42
3.5.11. Les différentes catégories d’ordonnateurs ................................................................................................................... 43
3.5.12. Calendrier d’application des dispositions des directives .......................................................................................... 44
SEANCE N° 5............................................................................................................................................................ 46
CHAPITRE III : LE BUDGET DE L'ÉTAT .................................................................................................................... 46
1.Elaboration et présentation générale du budget. ......................................................................................... 46
1.1. Les principes généraux d'établissement du budget ....................................................................... 47
1.1.1. Le principe de l'annualité ................................................................................................................................................. 47
1.1.2. Le principe de l’unité ......................................................................................................................................................... 48
1.1.3. Le principe de l'universalité ............................................................................................................................................. 48
1.1.4. Le principe de la non-affectation des recettes............................................................................................................ 48
1.1.5. Le principe de spécialité des crédits ............................................................................................................................. 48
1.1.6. Le principe de sincérité ..................................................................................................................................................... 48
1.1.7. Les contraintes légales ...................................................................................................................................................... 49
2.La structure générale du budget....................................................................................................................... 49

2.1. Les recettes budgétaires ................................................................................................................. 50
2.2. Les dépenses budgétaires de l’État ................................................................................................ 50
CHAPITRE III : LE BUDGET DE L'ÉTAT (suite 1) ..................................................................................................... 52
3. ...........................................................................................Les procédures d’élaboration et du vote du budget
.................................................................................................................................................................................... 52
3.1. Les trois (3) sortes de budgets ....................................................................................................... 52
3.2. Les techniques d’élaboration de budgets ....................................................................................... 52
3.2.1. Le budget par addition .................................................................................................................................................... 52
3.2.2. Le budget à base zéro ..................................................................................................................................................... 52
3.2.3. L’enveloppe budgétaire ................................................................................................................................................... 52
SEANCE N° 6............................................................................................................................................................ 52
CHAPITRE III : LE BUDGET DE L'ÉTAT (suite 3) ..................................................................................................... 53
4. .......................................................................................................................De l’élaboration au vote du budget
.................................................................................................................................................................................... 53
4.1. Cadrage macroéconomique et élaboration du DPBEP initial.......................................................... 53
4.2. Organisation du DOB (débat d’orientation budgétaire) ................................................................. 53
4.3. Elaboration de la lettre de cadrage, de la circulaire budgétaire et du DPBEP initial....................... 53
4.4. Elaboration des projets de DPPD (article 53) par les ministères .................................................... 53
4.5. Conférences de budgétisation et phase d’arbitrage ....................................................................... 53
4.6. Finalisation du projet de loi de finances et des documents budgétaires........................................ 54
4.7. Transmission du projet de loi de finances ..................................................................................... 54
4.8. Phase de discussion parlementaire................................................................................................ 54
4.9. Promulgation de la loi et élaboration du décret de répartition. ..................................................... 54
4.10. Présentation de la nomenclature du budget .................................................................................. 56
4.11. La classification par programmes .................................................................................................. 57
SEANCE N° 7............................................................................................................................................................ 59
4.12. La classification fonctionnelle ........................................................................................................ 59
4.12.1. La division ............................................................................................................................................................................ 60
4.12.2. Le groupe ............................................................................................................................................................................. 60
4.12.3. La classe ............................................................................................................................................................................... 60
4.13. La classification administrative ..................................................................................................... 61
4.13.1. La codification administrative des recettes .................................................................................................................. 61
4.13.2. La classification et la codification administrative des dépenses ............................................................................. 62
4.14. La classification économique ......................................................................................................... 62
4.14.1. L’article ................................................................................................................................................................................. 62
4.14.2. Le paragraphe ................................................................................................................................................................... 63
4.14.3. Illustration ............................................................................................................................................................................. 63
SEANCE N° 8............................................................................................................................................................ 64
CHAPITRE III : LE BUDGET DE L'ÉTAT (suite et fin) .............................................................................................. 64
5. ..............................................................................................................Analyse économique du budget de l'État
.................................................................................................................................................................................... 64

5.1. Les facteurs à l'origine de l'absence d'uniformité dans les documents comptables....................... 64
5.1.1. Le problème du décalage entre exercice et gestion ................................................................................................. 64
5.1.2. Les différentes sortes d'opérations budgétaires et les soldes budgétaires .......................................................... 65
5.1.3. Les déterminants des dépenses budgétaires ............................................................................................................... 66
5.2. La mise en cohérence des soldes avec le pacte de convergence ................................................... 67
5.2.2. Présentation synthétique du dispositif de convergence ............................................................................................. 67
5.2.3. Les indicateurs économiques relatifs au budget .......................................................................................................... 69
5.2.4. Les indicateurs de situation .............................................................................................................................................. 69
5.2.5. Les ratios de gestion du budget de l’État ..................................................................................................................... 69
5.2.6. Les objectifs et les indicateurs de résultats ................................................................................................................... 69
5.3. Analyse du budget 2019 de l’Etat togolais .................................................................................... 70
6. ................................................................................................................................ Quelques schémas et budgets
.................................................................................................................................................................................... 71
SEANCE N° 9............................................................................................................................................................ 79
CHAPITRE IV : LES CARACTERISTIQUES GENERALES DES POLITIQUES FISCALES DES ÉTATS MODERNES
.................................................................................................................................................................................... 79
1. ..........................................................................................Analogies et différences dans les structures fiscales.
.................................................................................................................................................................................... 79
1.1. Les structures fiscales dans les pays développés .......................................................................... 79
1.2. Les pays développés à économie fortement libérale ..................................................................... 80
1.3. Les facteurs de la structure fiscale dans les pays développés à forte intervention étatique .......... 81
1.4. Les structures fiscales dans les pays sous-développés .................................................................. 81
2. .................................................................................................................... Les instruments de la politique fiscale
.................................................................................................................................................................................... 83
2.1. Les composantes de la fiscalité...................................................................................................... 83
SEANCE N° 10 ......................................................................................................................................................... 85
.................................................................................................................................................................................... 85
2.2. Les différentes catégories d'impôts et taxes................................................................................... 85
2.2.1. Le critère administratif ...................................................................................................................................................... 85
2.2.2. Le critère de l'autorité....................................................................................................................................................... 85
2.2.3. Le critère du mode d'établissement ............................................................................................................................... 85
2.2.4. Le critère du taux d'imposition ........................................................................................................................................ 85
2.2.5. Le critère de la nature de la mesure de la base fiscale ........................................................................................... 86
2.2.6. Le critère de l'analyse du circuit économique .............................................................................................................. 86
2.2.7. Le critère de l'analyse de la répercussion .................................................................................................................... 86
2.2.8. Le critère de la nature économique ............................................................................................................................... 86
3. .............................................................................. Caractéristiques générales des principaux impôts et taxes
.................................................................................................................................................................................... 86
3.1. L'impôt sur le revenu ..................................................................................................................... 87
3.2. L'impôt sur les sociétés ou IS ......................................................................................................... 87
3.3. Les impôts sur la dépense.............................................................................................................. 87

3.4. Les impôts sur le capital ................................................................................................................ 88
3.5. Les impôts, autres impôts et taxes ................................................................................................. 88
4. ........................................................................................................................... La technique générale de l'impôt
.................................................................................................................................................................................... 88
4.1. L'assiette de l'impôt ....................................................................................................................... 88
4.2. la liquidation de l'impôt................................................................................................................. 89
4.3. Le recouvrement de l'impôt ............................................................................................................ 89
SEANCE N° 11 ......................................................................................................................................................... 91
.................................................................................................................................................................................... 91
5. ..................................................................................................................................... Régimes fiscaux en Afrique
.................................................................................................................................................................................... 91
5.1. Généralités..................................................................................................................................... 91
5.2. Le régime fiscal du Togo ................................................................................................................ 92
6. ............................................................................................................................................ Les impôts et leurs rôles
.................................................................................................................................................................................... 94
6.1. Classification selon la procédure juridique d’imposition ............................................................... 94
6.1.1. Les impôts directs ............................................................................................................................................................... 94
6.1.2. L’impôt sur le revenu .......................................................................................................................................................... 94
6.1.3. L’impôt sur les sociétés ...................................................................................................................................................... 95
6.1.4. Les cotisations sociales ...................................................................................................................................................... 95
6.1.5. Les impôts indirects ............................................................................................................................................................ 95
6.1.6. L’impôt sur la consommation (TVA) ................................................................................................................................. 95
6.1.7. Les droits de douanes ....................................................................................................................................................... 95
6.1.8. Les droits d’assise ............................................................................................................................................................... 96
6.2. Impôt : outil de politique économique ........................................................................................... 96
6.2.1. L’impôt à sa juste valeur ................................................................................................................................................... 96
6.2.2. La rentabilité économique de l’impôt ............................................................................................................................ 96
6.2.3. L’impôt comme instrument politique d’intervention ...................................................................................................... 96
6.3. La fonction économique de l’impôt ................................................................................................ 96
6.3.1. La fonction moralisatrice ................................................................................................................................................... 97
6.3.2. La fonction démographique ............................................................................................................................................. 97
6.3.3. La fonction sociale .............................................................................................................................................................. 97
Conclusion générale ................................................................................................................................................ 97
SEANCE N° 12 ......................................................................................................................................................... 98
ANNEXES................................................................................................................................................................... 98
7. .................................................................................................................................................................Annexe N°1
.................................................................................................................................................................................... 98
8. .................................................................................................................................................................Annexe N°2
.................................................................................................................................................................................. 109
8.1.1.1. Article 46 .................................................................................................................................................................109
8.1.1.2. Article 47 .................................................................................................................................................................109

8.1.1.3. Article 48 .................................................................................................................................................................109
8.1.1.4. Article 49 .................................................................................................................................................................110
8.1.1.5. Article 50 .................................................................................................................................................................110
8.1.1.6. Article 51 .................................................................................................................................................................110
9. .......................................................................................................................... RÉFÉRENCES BIBLIOGRAPHIQUES
.................................................................................................................................................................................. 111
10. ...................................................................Quelques exemples de questions pour préparer l’examen final
.................................................................................................................................................................................. 111

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UNIVERSITÉ DE LOMÉ

Faculté des Sciences Économiques et de Gestion

Dr NAGOU Madow Yves

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8 Connaître les 4.13.1. La codification administrative des recettes ................................

9 Comprendre les 5.1.2. Les différentes sortes d'opérations budgétaires et les

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Consignes / activités d’introduction (éventuellement)

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3. Qu'est-ce que c’est que l'État, vu des finances publiques?

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4.1.1. La détermination du prix d’un bien public

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Source : Laré-Lantone & Nagou, Cours de Finances publiques I, 2014.

4.1.2. Le problème du passager clandestin

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Consignes / activités d’introduction (éventuellement)

CHAPITRE II: LE CADRE HARMONISE DES FINANCES

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Objectifs Politiques Programmes

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OBJECTIF 1 Produire des connaissances scientifiques au meilleur niveau

OBJECTIF 2 Promouvoir le transfert et l'innovation

OBJECTIF 3 Participer activement à la construction de l'Europe de la

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toutes les d’ordonnateur principal; la nouvelle CGE,

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