Sunteți pe pagina 1din 57

CAPITOLUL II

Mediul şi principiile ştiinţei administraţiei în România

II 1. Principiile ştiinţei administraţiei publice în România


II 1.1. Consideraţii generale
Ca în orice demers ştiinţific, legat de cunoaşterea unui domeniu sau altul de activitate,
trebuie ca alături de determinarea obiectului ştiinţei administraţiei, să identificăm şi
principiile care guvernează această ştiinţă şi o particularizează în raport cu celelalte ştiinţe
sociale.
Termenul de principiu provine din latinescul „principium”, care are înţelesul de
început.1 Semnificaţia sa mai poate fi şi de element fundamental, cauză primară sau punct
de plecare, ca şi cea de idee, lege de bază pe care se întemeiază o teorie ştiinţifică, un sistem
politic, juridic, o normă de conduită ori, în sfârşit, totalitatea noţiunilor de bază ale unei
discipline?
Într-o altă viziune, noţiunea de principiu a fost intuită şi chiar enunţată încă din
antichitate, cu înţelesul de sursă, esenţă sau principiu întemeietor, fundamental pentru un
anumit domeniu de activitate.
Acest domeniu de activitate este, în cazul nostru, aşa cum deja s-a văzut, administraţia
publică - obiect al ştiinţei administraţiei - a cărei deosebită importanţă constă „în faptul că ea
permite desfăşurarea vieţii statului”.2
Altfel spus, administraţia poate fi apreciată ca fiind una dintre activităţile umane care
îndeplineşte o funcţie politică legată de existenţa statului, a însăşi colectivităţii umane
organizate şi fără de care omul contemporan nu poate fi imaginat.
Cu alte cuvinte, statul, o colectivitate umană aflată pe un anumit nivel de dezvoltare şi
de coeziune, nu poate trăi decât dispunând de o administraţie care are ca obiectiv general
satisfacerea nevoilor importante ale vieţii acestei colectivităţi, viaţa implicând administraţia.
Administraţia publică trebuie amintit aici, este cea care înfăptuieşte sarcinile stabilite
de puterea politică3 şi cea care soluţionează nevoile curente ale societăţii, în conformitate cu
concepţia social-politică şi filosofică a etapei istorice în care se găseşte.

1
Dicţionar de filosofie, Ed. politică 1978, p. 556.
2
Henry Puget, Les institutions administratives etrangeres, Paris, Dalloz, 1969, p. 7. Alexandru Negoiţă,
Judicioasa stabilitate şi buna realizare a sarcinilor administraţiei de stat în contextul ştiinţei administraţiei , în
„Revista română de drept", 1971, nr. 7, p. 28.
Ea apare prin însăşi natura sa, fără o filosofie proprie şi subordonată unor scopuri care
îi sunt exterioare; ea îşi trage legitimitatea, în mod evident, din sistemul de valori dominante,
din puterea politică. Acest sistem este şi cel care fixează administraţiei publice, în general,
scopurile şi mijloacele pe care trebuie să le utilizeze pentru a le atinge.
Ca atare, se spune în mod curent că administraţia publică este permanent plasată sub
nivelul politic, subliniindu-se, astfel, că deasupra tuturor instituţiilor administrative există
instituţii politice care facilitează existenţa statului şi satisfacerea nevoilor comune ale
colectivităţii, în conformitate cu deciziile instituţiilor politice.3
Pe de altă parte, pentru a putea identifica principiile ştiinţei administraţiei, credem că
trebuie să observăm însuşi modul cum este definită administraţia publică, în literatura noastră
de specialitate, ea fiind:
 aceea activitatea care constă în organizarea şi asigurarea executării nemijlocite
a prevederilor Constituţiei, a actelor normative şi celorlalte acte juridice adoptate sau emise
de autorităţile statului de drept.
Reiese, astfel, că în activitatea sa, administraţia publică se subordonează şi normelor
juridice, „însăşi raţiunea existenţei sale fiind organizarea executării şi asigurarea înfăptuirii
acestora”.4
Drept urmare, din Constituţia României, ca de altfel şi din întreaga legislaţie, vom
desprinde şi principiile ce fundamentează organizarea şi funcţionarea administraţiei publice -
a statului şi a colectivităţilor locale, ele devenind, în fapt, şi principii ale ştiinţei administraţiei
româneşti.
În acelaşi timp, ţinând seama de faptul că administraţia publică trebuie să realizeze
interesul general al societăţii, iar la desfăşurarea activităţii sale îşi aduc o contribuţie
însemnată, organizată sau individuală, cetăţenii, apare evident că însăşi societatea, naţiunea,
este interesată de organizarea şi funcţionarea acesteia pe baze ştiinţifice.
„Într-adevăr, numai o asemenea organizare ştiinţifică, eficientă şi raţională” a
administraţiei publice va putea duce „la satisfacerea cerinţelor generale în condiţii cât mai
optime”, astfel încât „ea să determine un climat propice, în care viaţa socială să se realizeze
permanent”, în mod firesc şi „cât mai armonios”.4
Rezultă că o bună organizare şi funcţionare a administraţiei publice nu poate fi
realizată decât pe baze ştiinţifice şi, ca atare, apare ca necesitate şi încercarea noastră de a

3
" Pierre Bandet, Lucien Mehl, op. cit., p. 81 şi urm.
4
A se vedea Mihai T. Oroveanu, Introducere în ştiinţa administraţiei de stat, Ed. Enciclopedică Română,
1975, p. 31 şi urm.
identifica cele rincipii „de utilitate teoretică şi practică” care să „conducă la dezvoltarea
ştiinţei administraţiei”.5
Mai înainte, însă, de a trece la identificarea principiilor ştiinţei administraţiei, credem
că se impune o anumită precizare, şi anume: „ca şi în cazul celorlalte discipline sociale, nici
ştiinţei administraţiei nu-i poate reveni sarcina de a crea dogme”,6 cu caracter general, care să
ducă la rezolvarea tuturor situaţiilor ce apar în activitatea curentă a administraţiei publice.
Apoi, tocmai de aici apare ca necesar de subliniat şi trăsătura caracteristică a acestor
principii care constă, pe de o parte, în utilitatea lor practică, de satisfacere a interesului
general al societăţii, iar, pe de altă parte, prin soluţiile propuse de „lege ferenda”, care pot
efectiv duce la îmbunătăţirea organizării şi funcţionării administraţiei publice.

II 1.2. Îdentificarea principiilor ştiinţei administraţiei


Formularea unor principii ale ştiinţei administraţiei româneşti, ne referim aici la
principiile generale, trebuie, raliindu-ne şi la alte opinii exprimate în doctrină, 7 să pornească
de la prevederile constituţionale care, în acest cadru, devin deosebit de importante. În acest
sens, este de menţionat faptul că, întreaga activitate de „instaurare, menţinere şi exercitare a
puterii statale”,5 a raporturilor dintre guvernant şi guvernaţi, se desfăşoară potrivit principiilor
generale prevăzute de Constituţie.
Aceste principii reflectă şi consacră în formele politico-juridice caracterul structurilor
de guvernare şi relaţiile dintre ele în procesul exercitării puterii, stabilesc direcţiile generale
de activitate ale statului,8 iar unele dintre ele fixează, totodată, cadrul general în care poporul,
titularul suveran al puterii, exercită atributele acesteia.
Este vorba, după cum afirmă Jean Dabin, de principii generale rezultate din
confruntarea intereselor politice care cârmuiesc raporturile de guvernare, în înţelesul cel mai
larg, sau deduse pe baza experienţelor din practica socială. Ele indică, în acelaşi timp, natura
regimului politic al societăţii date.9
Pe baza principiilor constituţionale, aflate ele însele şi fiecare dintre ele într-o
dinamică proprie, ca orice mişcare socială, de altfel, se stabilesc noi orientări privind
reglementarea relaţiilor sociale, în legătură directă cu formele democratice de exercitare a
5
Idem, p. 132.
6
Ibidem.
7
A se vedea Ioan Alexandru, op. cit., p. 92; Mihai T. Oroveanu, op. cit., p. 135.
8
Cristian Ionescu, op. cit., p. 5.
9
A se vedea Jean Dabin, Theovie generale du droit Dalloz, Paris, 1969, p. 31. " Cristian Ionescu, op. cit., p. 31.
Avem în vedere aici atât organizarea şi funcţionarea administraţiei publice, dar şi reglementarea activităţii
partidelor, sindicatelor ele.
puterii. Sfera de cuprindere a principiilor constituţionale depăşeşte structurile statale propriu-
zise, cu alte cuvinte, ele se aplică şi în sfera de activitate a tuturor corpurilor intermediare.10
Principiile generale, de natură constituţională, sunt de esenţă democratică şi au un
caracter profund uman. Prin aplicarea lor în administraţia publică, ca principii fundamentale
şi ca instrumente specifice de cercetare în acest domeniu, ele se confirmă şi se dezvoltă,
demonstrându-şi viabilitatea, fiind în măsură, totodată, să determine particularitatea ştiinţei
administraţiei faţă de alte ştiinţe sociale.
În vederea identificării principiilor generale (sau fundamentale) ale ştiinţei
administraţiei româneşti, este necesar să analizăm dispoziţiile art. 1, art. 2 alin. 1, art. 4 alin.
1, art. 8, art. 78 şi art. 120 alin. 1 din Constituţia României, astfel cum a fost modificată şi
completată prin Legea de revizuire constituţională. Din aceste dispoziţii vom constata
principii generale de valoare constituţională pe care le considerăm că sunt aplicabile, în
acelaşi timp, şi ştiinţei administraţiei. Aceasta decurge din faptul că ele stau la baza
organizării şi activităţii tuturor autorităţilor statului şi, deci, se aplică în mod explicit şi
administraţiei publice şi implicit ştiinţei administraţiei.
A. Principii generale
Aceste principii generale sunt:
 Principiul puterii suverane sau al suveranităţii naţionale
Principiul suveranităţii naţionale, în acest context, îl vom înţelege în sensul că puterea
politică are în mod necesar un titular - poporul român şi că acesta deţine în mod natural
puterea politică (suveranitatea).11 Suveranitatea sau autoritatea politică exclusivă este forma
superioară de organizare socială care, alături de naţiune şi teritoriu, concură la alcătuirea
statului.12Puterea publică este o putere suverană. Suveranitatea este un atribut exclusiv al
puterii publice.
Ea exprimă faptul că puterea publică îşi extinde autoritatea sa asupra unui anumit
teritoriu şi populaţie şi nu admite ca o altă autoritate să exercite puterea publică asupra
aceluiaşi teritoriu şi populaţii.13 Suveranitatea se exprimă, pe plan intern, prin supremaţie, iar,
pe plan extern, prin independenţă.14

10
A se vedea Constituţia României, revizuită prin Legea nr. 429/2003, aprobată prin referendumul naţional din
18-19 octombrie 2003, Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 767/31 octombrie 2003.
11
' A se vedea Cristian Ionescu, op. cit., p. 17 şi urm.
12
A se vedea Ion Deleanu, Instituţii şi proceduri constituţionale, tratat, Ed. Servo-Sat, Arad, 2001, p. 38
şi urm.
13
Idem, p. 39; Nicolae Popa, Teoria generală a dreptului, 1992, p. 105.
14
Ibidem.
Dacă primele două elemente definitorii ale statului, teritoriul şi populaţia, au un
caracter obiectiv-material, cel de-al treilea element esenţial, suveranitatea naţională, are un
caracter subiectiv-voliţional şi înseamnă că dreptul de comandă aparţine naţiunii.15
În acest sens, de altfel, sunt şi dispoziţiile art. 2 alin. 1 din Constituţia României,
potrivit cărora „Suveranitatea naţională aparţine poporului român, care o exercită prin
organele sale reprezentative, constituite prin alegeri libere, periodice şi corecte, precum şi
prin referendum”.
Din această dispoziţie constituţională rezultă că ea se exercită, pe de o parte, în mod
direct de către popor, în cazul referendumului iar, în cazul exercitării prin organele sale
reprezentative, semi-direct şi cu condiţia constituirii lor prin alegeri libere, periodice şi
corecte. În această ultimă situaţie se poate vorbi de o guvernare indirectă sau reprezentativă,
„ceea ce înseamnă că poporul, naţiunea, deleagă dreptul de comandament unor puteri
delegate, care sunt puterea legislativă, puterea executivă şi puterea judecătorească”.16
 Principiul separaţiei şi echilibrului puterilor în stat
Principiul separaţiei puterilor în stat a devenit o dogmă a democraţiei liberale şi
garanţia esenţială a securităţii individului în raporturile lui cu puterea.17 Acesta este un
principiu fundamental al statului de drept, prevăzut, în mod expres, în Constituţia României
la art. 1 alin. 4 şi conform căruia „Statul se organizează potrivit principiului separaţiei şi
echilibrul puterilor - legislativă, executivă şi judecătorească - în cadrul democraţiei
constituţionale.”
Potrivit acestui principiu, celor trei puteri le corespund atât categorii de funcţii
fundamentale cât şi autorităţi diferite, astfel:
 de edictare a regulilor generale sau funcţia legislativă, exercitată de către
Parlamentul României (constituit din Camera Deputaţilor şi Senat);
 aplicarea sau executarea acestor reguli sau funcţia executivă, exercitată bicefal
de Preşedintele României şi de către Guvern, prin autorităţile administraţiei publice centrale
şi locale;
 rezolvarea litigiilor care apar în procesul aplicării legilor sau funcţia
judecătorească, exercitată prin înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi prin celelalte instanţe
judecătoreşti stabilite de lege.

15
Ioan Alexandru, op. cit., p. 92.
161
Idem.
17
' Ion Deleanu, op. cit., p. 41 şi urm.
Aşa după cum reiese şi din dispoziţiile constituţionale mai sus menţionate,
organizarea celor trei puteri ale statului şi, respectiv, a celor trei categorii de autorităţi publice
nu trebuie să ducă la înţelegerea principiului în mod rigid, ci la o separaţie şi un echilibru, ca
o condiţie a armoniei sociale şi garanţia libertăţii umane.” Sau altfel spus, nu ar fi vorba atât
de o separaţie a puterilor, cât mai ales de relativa lor autonomie şi dependenţa lor reciprocă -
echilibrul puterilor .
Cât priveşte formele şi modalităţile de exprimare a acestui principiu în întreaga
activitate a administraţiei publice româneşti, ele sunt stabilite de Constituţie şi realizată, în
mod expres, prin legile organice.
 Principiul supremaţiei Constituţiei sau al legalităţii
Este principiul exprimat în mod direct de dispoziţiile art. 1 alin. 5 din Constituţie care
precizează că „în România, respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor este
obligatorie”.
Acest principiu „fixează cadrul activităţii autorităţilor statului în limita legilor, asigură
stabilitatea juridică, drepturile şi libertăţile omului şi înseamnă subordonarea tuturor
activităţilor autorităţilor publice, voinţei supreme a naţiunii, consemnată în principiile şi
normele pactului fundamental statuat în Constitutie”.18
„Constituţia”, spune Ion Deleanu,19 „se află în vârful piramidei tuturor actelor
juridice”. Această afirmaţie se susţine prin faptul că:
 Legitimează puterea, convertind voinţele individuale sau colective în voinţa de
stat;
 Conferă autoritate guvernanţilor, îndreptăţindu-le deciziile şi garantându-le
aplicarea;
 Determină funcţiile şi atribuţiile ce revin autorităţilor publice;
 Consacrând drepturile şi îndatoririle fundamentale, diriguieşte raporturile
dintre cetăţeni, dintre ei şi autorităţile publice,
 Indică sensul sau scopul activităţii statale, adică valorile politice, ideologice şi
morale, sub semnul cărora este organizat şi funcţionează sistemul politic;
 Constituţia reprezintă temeiul fundamental şi garanţia esenţială a ordinii de
drept şi reperul decisiv pentru aprecierea validităţii tuturor actelor şi faptelor juridice.
Toate acestea reprezintă „elemente substanţiale care converg spre una şi aceeaşi
concluzie: supremaţia materială a constituţiei” .
18
A se vedea Ioan Alexandru, op. cit., p. 93.
19
Ion Deleanu, op. cit., p. 137.
După cum se poate constata, însuşi statul îşi limitează activitatea, prin conformarea
regulilor de drept; statul de drept fiind cel în care activitatea tuturor autorităţilor se
subordonează legilor.
Garantarea supremaţiei Constituţiei şi a Legii se realizează prin două principii
subsecvente, şi anume, prin justiţia Constituţională sau a controlului constituţionalităţii Legii
- realizată de către Curtea Constituţională (art. 142-147 din Constituţie) şi prin principiul
controlului jurisdicţional al acţiunii administraţiei publice.
În ceea ce priveşte principiul legalităţii, şi doctrina evidenţiază faptul că administraţia
trebuie să se menţină „intra legem”, adică în limitele fixate de aceasta, ea neputându-se
înfăptui decât în conformitate cu aceasta, respectiv secundum legem, deci potrivit textelor
legislative şi numai în baza acestora. 20 „Legea, spunea Carre de Marlberg, nu este numai
limita activităţii administrative, ea constituie, de asemenea, condiţia acesteia”.21
O consecinţă care decurge din aplicarea principiului legalităţii sau al supremaţiei
Constituţiei şi a legilor - art. 1 alin. 5, este publicitatea tuturor actelor normative,
reglementată, în mod expres, prin art. 78, art. 108 alin. 4 din Constituţie, ca şi prin alte
dispoziţii legale. Publicarea actelor normative reprezintă garanţia aplicării prezumţiei că
nimeni nu poate invoca necunoaşterea Legii drept motiv al încălcării acesteia (nemo censetur
ignorare legeni). De altfel, în literatura noastră de specialitate se atenţionează asupra faptului
că nepublicarea actelor normative „constituie o practică ilegală” care „se poate transforma
într-un obstacol în calea aplicării eficiente a Legii”.22
Tocmai pentru a se preîntâmpina asemenea situaţii, legiuitorul constituant a precizat
că „nepublicarea atrage după sine inexistenţa” actelor normative respective.
Totodată, trebuie să menţionăm, în contextul principiului legalităţii, şi respectarea
condiţiilor prevăzute la art. 1 alin. 2 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică
legislativă pentru elaborarea actelor normative,” potrivit cărora „actele normative se iniţiază,
se elaborează, se adoptă şi se aplică în conformitate cu prevederile Constituţiei României, cu
dispoziţiile prezentei legi, precum şi cu principiile ordinii de drept”. Aceste norme fiind
„obligatorii la elaborarea” tuturor „proiectelor” de acte normative (art. 3).

20

Sirey, voi. 1, p. 488.


213
Idem.
22
A se vedea Ioan Alexandru, op. cit., p. 94.
~ Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 139 din 31 martie 2000.
A se vedea Ion Deleanu, op. cit., p. 262 şi urm. unde enumeră, printre altele, Convenţia europeană pentru
apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale (art. 14); Carta socială europeană (art. E); Declaraţia
universală a drepturilor omului (art. 2, pct. 1); Pactul internaţional cu privire la drepturile civile şi politice (art.
2, pct. 1); Pactul internaţional cu privire la drepturile economice, sociale şi culturale (art. 2, pct. 1).
 Principiul egalităţii între cetăţeni, excluderea privilegiilor şi discriminării.
Principiul este consfinţit de dispoziţiile art. 16 alin. 1 din Constituţie prin receptarea
reglementărilor internaţionale, potrivit căruia „cetăţenii sunt egali în faţa legii şi a
autorităţilor publice fără privilegii şi fără discriminări”. De asemenea, conform art. 4 alin. 2
din Constituţie, „România este patria comună şi indivizibilă a tuturor cetăţenilor săi, fără
deosebire de rasă, de naţionalitate, de origine etnică, de limbă, de religie, de sex, de opinie, de
apartenenţă politică, de avere sau de origine socială”.
În acelaşi timp, acest principiu stabileşte şi faptul că nimeni nu este mai presus de lege
(art. 16 alin. 2 din Constituţie). Drept urmare, toate autorităţile publice sunt obligate să
asigure deplina egalitate în drepturi în toate domeniile vieţii economice, politice, sociale,
juridice şi altele pentru toţi cetăţenii fără nici o deosebire bazată, în special pe sex, rasă,
culoare, limbă, religie, opinii politice sau orice alte opinii, origine naţională sau socială,
apartenenţă la o minoritate naţională, avere, naştere sau orice altă situaţie.
Principiul unităţii poporului român este un alt principiu stabilit de Constituţia
României în art. 4 alin. 1 şi art. 8. Potrivit acestor dispoziţii constituţionale, „statul are ca
fundament unitatea poporului român”, unitate bazată pe egalitatea dintre cetăţeni şi pe
consacrarea „pluralismului în societatea românească” ca „o condiţie şi o garanţie a
democraţiei constituţionale”. În acest context, „partidele politice se constituie şi îşi desfăşoară
activitatea în condiţiile legii”. „Ele contribuie la definirea şi la exprimarea voinţei politice a
cetăţenilor respectând suveranitatea naţională, integritatea teritorială, ordinea de drept şi
principiile democraţiei”.
Activitatea partidelor politice, subliniază Ioan Alexandru, ca de altfel şi a altor forme
de asociere politică sau apolitică, trebuie să contribuie la asigurarea poporului, ca fundament
al statului; în caz contrar, activitatea acestora fiind anticonstituţională şi va fi supusă rigorilor
Legii, de a cărei aplicare este răspunzătoare administraţia publică.
Alături de aceste principii de valoare constituţională, doctrina mai propune şi
următoarele principii generale:
 Administraţia publică este în serviciul omului. Acest principiu semnifică
faptul că însăşi finalitatea ştiinţei administraţiei se împleteşte cu cea a administraţiei publice
şi „constă în mai buna organizare şi funcţionare a administraţiei publice, în vederea unei mai
bune serviri a omului.”23
Sensul termenului de „a servi” trebuie înţeles ca raţiune de a exista a „administraţiei şi
ştiinţei ei” pe care însăşi etimologia ei administraţia o reaminteşte. „Ştiinţa administraţiei
23
Ioan Alexandru, op. cit., loc.
trebuie să amintească oamenilor, care devin funcţionari administrativi (funcţionari publici,
s.n.), că ei au intrat în administraţie pentru a servi”;24 desigur, pentru a servi cetăţeanul, omul.
Adaptarea organizării şi funcţionării administraţiei publice potrivit exigenţelor reale,
actuale şi de perspectivă.
Acest principiu porneşte de la cunoaşterea necesităţilor oamenilor şi de al exigenţele
mereu crescânde ale acestora în perioada actuală. Ca atare, administraţia publică trebuie să fie
organizată şi să funcţioneze în aşa fel încât să ţină pasul cu cerinţele sporite ale cetăţenilor şi
cu obiectivele strategice ale ţării, integrarea în structurile Uniunii Europene.
De asemenea, considerăm, ţinând seama de actualele realităţi ale administraţiei
publice româneşti că, alături de principiile unanim recunoscute, cu valoare constituţională, un
alt principiu general se adaugă acestora. Este vorba de principiul subsidiarităţii25 care încearcă
să răspundă unor nevoi de reaşezare instituţională şi de evoluţie socială, ca şi de o participare
cât mai activă a cetăţenilor la luarea deciziilor care îi privesc.
Principiul subsidiarităţii este pus în valoare de Tratatul de la Maastricht, potrivit
căruia la nivelul Uniunii Europene „deciziile se iau cât mai aproape de cetăţeni” şi a fost
definit prin Carta Europeană a Autonomiei Locale, în art. 4, potrivit căruia „exerciţiul
responsabilităţilor publice trebuie, de o manieră generală, să revină de preferinţă acelor
autorităţi care sunt cele mai apropiate de cetăţeni. Atribuirea de responsabilităţi unei alte
autorităţi trebuie să ţină cont de amploarea şi de natura sarcinii şi de exigenţele de eficacitate
şi de economie”.
În acest sens, Consiliul Europei a recomandat unele orientări în vederea aplicării
principiului subsidiarităţii, ca de pildă:
Principiul subsidiarităţii este un principiu permanent care trebuie să ghideze pe
legislatori şi pe guvernanţi, mai ales cu prilejul unor reforme sectoriale;
Principiul subsidiarităţii va trebui să ţină seama şi de existenţa celorlalte
principii de organizare şi funcţionare a statului, în mod deosebit unitatea sa de acţiune,
eficacitatea, unitatea de aplicare şi de solidaritate;
Principiul subsidiarităţii este un principiu esenţial politic, întrucât el vizează
apropierea cât mai mult posibil a deciziei de cetăţean. Aceasta subliniază, de altfel, şi
caracterul necesar politic al descentralizării administrative, care nu poate fi extinsă decât în
2421
Mihai T. Oroveanu, op. cit., p. 136.
25
A se vedea Corneliu Manda, Cezar Corneliu Manda, Administraţia publică locală din România, Lumina Lex,
1999, p. 124-128; Les collectivites decentralisees de t'Union Europeane, sous direction d'Alain Delcamp,
C.N.F.P.T.. Paris, 1994, p. 8. Raport CDLRE, Definition et limites du principe de subsidiarite. Communes et
regions d'Europe, Les editions du Conseil de TEurope, 1994; Cristian Bădescu, loan Alexandru, introducere în
procesul de cooperare interregională, Ministerul învăţământului, SNSPA, Ed. Sylvi, p. 58 şi urm.
favoarea autorităţilor alese, dotate cu competenţe proprii, de preferat competenţe prin
delegare;
Principiul subsidiarităţii implică şi o viziune mai puţin formală în sensul că
iniţiativa poate fi lăsată la nivelul fiecărei colectivităţi locale, prin participarea autorităţilor
locale şi regionale de a-şi defini propriile competenţe (puteri), sugerându-le să recurgă la
metoda contractuală, o dată cu stabilirea echilibrată între competenţele transferate şi
mijloacele de exercitare.

B. Principii speciale
Ştiinţa administraţiei cunoaşte, alături de principiile generale, şi o altă categorie de
principii, denumite speciale,26 întrucât sunt specifice administraţiei publice. Aceste principii
sunt:
1. Principiul organizării şi conducerii unitare a administraţiei publice. Principiul
semnalează necesitatea evitării tendinţelor divergente ce pot apărea în organizarea şi
conducerea administraţiei publice;
2. Principiul autonomiei de organizare. Principiul se desprinde din proprietatea
structurilor sociale de a fi autoreglabile. El este în concordanţă cu principiul organizării
unitare dar, ca subsistem, administraţia publică beneficiază, în cadrul sistemului global de o
anumită autonomie relativă. Altfel spus, elementele componente ale subsistemului
administraţiei publice - autorităţile administrative, au posibilitatea de adaptare şi de realizare
într-o anumită măsură a scopului lor în concordanţă cu finalitatea sistemului global;
3. Principiul adaptabilităţii organizării şi funcţionării administraţiei publice. Acest
principiu specific este o consecinţă a principiului general al adaptării la exigenţele reale,
posibile, actuale şi de perspectivă a administraţiei. El are în vedere, mai ales, adaptabilitatea,
în contextul stabilităţii relative a administraţiei publice, ceea ce face ca ea să răspundă
adecvat, prompt şi eficient comenzilor sociale.
Principiul adaptabilităţii administraţiei publice se caracterizează prin coeziunea şi
flexibilitatea elementelor sale componente - autorităţile administraţiei publice, ceea ce
permite realizarea în condiţii optime a funcţiilor sale.
4. Principiul simplificării structurii şi activităţii.
Principiul are în vedere atât structura cât şi activitatea autorităţilor administraţiei
publice. El impune, însă, o precizare: dacă numărul mare de funcţionari publici din
administraţie este nerentabil şi chiar dăunător, simplificarea, realizată cu orice preţ, fără o
26
A se vedea Mihai T. Oroveanu, op. cit., p. 139 şi urm.; Ioan Alexandru, op. cit., p. 104.
temeinică justificare, va avea consecinţe deosebit de negative. Simplificarea trebuie, deci,
efectuată numai în consonanţă cu realităţile constatate în cadrul administraţiei publice, în caz
contrar, ea transformându-se în dezorganizare.
Simplificarea cunoaşte trei modalităţi, şi anume:
 simplificare a activităţii externe (a relaţiilor dintre autorităţile administraţiei
publice);
 simplificare a structurilor externe (a cadrului de organizare de ansamblu al
autorităţilor administraţiei publice), în vederea eliminării paralelismului;
 simplificare internă, deci numai în cadrul unei sau unor autorităţi ale
administraţiei publice dar, atât ca structură cât şi ca activitate, în vederea
eliminării activităţilor paralele şi a verigilor intermediare.
5. Principiul raţionalizării. Principiul priveşte atât structura cât şi activitatea
autorităţilor administraţiei publice. Aplicarea principiului va avea efecte concrete care vor
putea duce la:
 Creşterea operativităţii autorităţilor administraţiei publice prin sporirea
eficienţei muncii de conducere li de execuţie şi utilizarea judicioasă a specialiştilor;
 Reducerea funcţionarilor publici la nivelul absolut necesar pentru realizarea
sarcinilor autorităţii administraţiei publice şi îndrumarea personalului disponibilizat către
Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici (A.N.F.P.);
 Reducerea numărului funcţionarilor publici trebuie să fie corelată cu
perfecţionarea activităţii lor dar şi cu creşterea eficienţei acestora;
 Principiul îmbunătăţirii stilului, metodelor şi tehnicilor din administraţia
publică. Acest principiu se constituie într-un imperativ al administraţiei publice şi, implicit, al
ştiinţei administraţiei care trebuie să asigure, astfel, adaptarea sa permanentă la realităţile
societăţii contemporane; De pildă: rolul informaticii în administraţia publică românească.
Principiul urmăririi finalităţii. Principiul decurge din scopul practic pe care îl
urmăreşte ştiinţa administraţiei: perfecţionarea structurilor şi activităţii autorităţilor
administraţiei publice. El constă în urmărirea şi realizarea finalităţii sale prin căutarea celor
mai bune soluţii care să servească scopului propus.

II 2. Administraţia şi mediul său


II 2.1. Mediul social
II 2.1.1. Consideraţii generale
Societatea reprezintă, într-un sens foarte larg, un mod organizat de existenţă în sfera
fenomenelor vieţii,'care presupune traiul în comun a unor indivizi uniţi în entităţi sau
ansambluri mai mult sau mai puţin permanente. Ea este definită, în acelaşi timp, ca totalitate
a oamenilor care trăiesc laolaltă, fiind legaţi între ei prin anumite raporturi de producţie.27
Societatea presupune o existenţă comunitară, relaţională, a unor indivizi umani
articulaţi în ansambluri organizate, cum sunt: sistemele, structurile, organizaţiile şi institutele
sociale, comunităţile, familia etc.
În literatura de specialitate,4 „sistemul este un obiect complex, alcătuit dintr-un
număr de elemente, deci, un ansamblu organizat. Elementele se comportă ca „părţi” în
raport cu sistemul în care se integrează şi ca „sisteme” în raport cu propria lor structură.
Unul şi acelaşi element este deci, totodată, subsistem faţă de întregul în care se integrează
şi sistem faţă de elementele ce-i sunt subordonate”.
În concepţia lui Talcott Parson, „un sistem social consistă dintr-o pluralitatea de
actori individuali care interacţionează unii cu alţii într-o situaţie care conţine un aspect fizic...
Îar caracteristica sa se exprimă prin „statutul şi rolul ce revine fiecărui individ în sistem, în
poziţia unuia faţă de altul şi de sistem”.28
În acest context, apare evident că sistemul social este alcătuit dintr-o multitudine de
subsisteme şi elemente componente, administraţia fiind tocmai un asemenea subsistem
(element) de organizare socială, bazat pe relaţiile dintre oamenii care realizează o astfel de
activitate specifică. Desigur că subsistemul administraţiei se comportă faţă de elementele
sale
componente ca un sistem, un sistem social, parte din întregul care îl reprezintă sistemul social
global.29
De altfel, administraţia, spune Claude Goyard, din punct de vedere sociologic,
reprezintă un sistem de organizare vastă şi complexă. Ea constituie, în sine, un univers
vizibil, având legile, procedurile şi mijloacele sale nejuridice de constrângere şi influenţare,
cu obiceiurile şi riturile sale, cu simbolurile, limba şi mijloacele sale de comunicare, t precum
şi cu abrevierile şi siglele sale.
Administraţia, şi aici avem în vedere administraţia publică, se prezintă, astfel, ca o
organizare distinctă în cadrul acestei organizări speciale şi ea reprezintă studiul acestei
organizări specifice şi unice într-un stat dat. Cu alte cuvinte, administraţia este un fenomen
27
Dicţionar explicativ al limbii române, Ed. Academiei R.S.R., 1975, p. 873.
28
Idem, p. 25.
29
' în acest sens, pe larg, Ion Deleanu, Introducere în teoria reglării sistemului organelor statului, op. cit., loc.;
loan Alexandru, op. cit., p. 49.
organizaţional, un ansamblu de structuri sociale sau un „macrocosmos de macrocosmosuri
sociale”,30 ocupând un loc aparte preeminent în societatea globală unde ea este inserată în
raport cu celelalte organizaţii sau grupuri cu care ea poate fi comparată - biserica, asociaţiile,
sindicatele, societatea civilă, într-un cuvânt, grupuri sociale structurate şi ierarhizate.
Administraţia publică, precizează Charles Debbasch, reprezintă aparatul de gestiune
al problemelor publice. Ea constituie, de asemenea, organizarea care se dă oricărui grup
social evoluat, instrumentul de coeziune şi de coordonare indispensabilă, fără de care
societatea se dezintegrează. Administraţia este, prin natura sa, subordonată unor scopuri care
îi sunt exterioare. Rolul administraţiei, structurile şi metodele sale depind de societatea în
care ea se găseşte inserată, de mediul său.31
Abordând administraţia publică din viziunea structuralistă, constatăm, totodată, că
termenul folosit are aceeaşi semnificaţie cu cel de organizare administrativă, în sensurile sale
fundamentale. în concepţia structuralistă, noţiunea de structură desemnează ordonarea unor
părţi care formează un întreg.32Altfel spus, organizarea ne apare ca un mod de a vedea o
instituţie în aşezarea componentelor sale, în timp ce structura ne duce cu un pas mai departe,
adică vedem şi relaţiile din interiorul acesteia ca şi pe acelea ce apar în mediul în care există
şi care confirmă ceea ce este stabil şi esenţial în organizarea sa. În acest cadru, „administraţia
publică nu mai poate fi concepută într-o dublă accepţiune, organică şi materială, deoarece
elementele de structură sunt concepute ca o integrare a unei activităţi într- un cadru
organizatoric determinat”.33 Totuşi, „noţiunea de structură, prin relaţionare cu alte elemente
ale mediului în care activează, nu poate fi despărţită de activitatea care se desfăşoară în
interiorul său şi nici de dependenţele şi de implicaţiile exterioare ale acesteia”, întrucât
„relaţiile nu pot fi concepute fără desfăşurarea activităţii administrative”.34
Rezultă, din cele menţionate că administraţia publică este o organizare socială şi din
punct de vedere sociologic un sistem, „sistemul administraţiei publice, care există şi
funcţionează în cadrul unui macrosistem de organizare socială a societăţilor globale”, 4
considerată fie la nivel naţional, fie la nivelul colectivităţilor locale.

30
G. Gurvitch, Les societes globales et Ies types de leurs structures, în „Trăite de sociologie", Paris,
P.U.F., 1962, 2e ed., voi. I, p. 216.
31f
' A se vedea Charles Debbasch, Science Administrative. Administration publique, Precis Dalloz, 5eme edition,
1989, p. 1.
32
' A se vedea A. Lalande, Vcabulaire tehnic et critique de la Philosophie, P.U.F., Paris, 1962, p. 1031, citat de
Charles Eisenmann în Trăite ..., op. cit., p. 262.
33
* Ioan Vida, Puterea executivă şi administraţia public, Bucureşti, 1994, p. 13 şi urm.
34
Idem.
În cadrul societăţii, a acestui sistem macrosocial, precizează Alexandru Negoiţă,
„există şi funcţionează diferite alte forme de organizare în afara sistemului administraţiei
publice, constituind, pentru aceasta din urmă, mediul social în care există şi funcţionează” 35
şi, de aceea, „raporturile sociale” dintre acestea şi „societatea globală” dau „dimensiuni
sociologice specifice şi speciale administraţiei publice”.36
Drept urmare, între societatea globală cu structurile şi stratificările sale şi sistemul
administraţiei publice vor exista legături, denumite de sociologi de socialitate şi sociabilitate
administrativă.37
Din cele prezentate reiese că administraţia publică, întotdeauna va acţiona într-un
cadru sau, mai precis, într-un mediu social8 constituit dintr-un ansamblu de sisteme, de
structuri sau din alte forme de organizare, exterioare acesteia, care sunt susceptibile de a
influenţa puternic structurile, formele şi conţinutul activităţii autorităţilor administrative ca şi
psihologia şi comportamentele colective şi individuale ale personalului acestora.38
De asemenea, este de subliniat, în acest context, şi faptul că administraţia comunică
cu toate celelalte structuri sociale prin relaţii de colaborare, de subordonare sau chiar de
constrângere, reacţionând corespunzător în raport cu mediul social dat, astfel încât
administraţia ar putea să apară fie în armonie cu acesta, fie profund diferit şi separat de el.
În sfârşit, o altă problemă care s-a pus în doctrină 39 este de a şti dacă între
administraţie şi societatea globală există o anumită legătură şi dacă la un tip de structură
socială îi corespunde un anumit tip de organizare administrativă.
În primul caz s-a răspuns că între administraţie şi organizarea socială există, fără
îndoială, o legătură interdependentă, „administraţia fiind determinată de organizarea socială”.
Altfel spus, un tip de structură socială va determina şi administraţia prin organizarea
socială, prin structura şi raporturile dintre straturile şi clasele sociale ale respectivei societăţi
(de exemplu, administraţia din statele feudale sau administraţia organizată la nivelul statelor
capitaliste).
Există, însă, şi anumite particularităţi ale evoluţiei istorice a unor societăţi care
personalizează administraţia statelor respective, făcându-le să se deosebească între ele (de
pildă, administraţia Franţei faţă de cea a S.U.A. sau de cea a României).40
35
Idem.
36
Ibidem.
37
Claude Goyard, op. cit., p. 152.
38
A se vedea Claude Goyard, op. cit., p. 146; G. Gurvitch, op. cit., p. 237; E. Weil, Philosophiepolitique,
J. Vrin 1956, p. 154.
39J
Ibidem.
40
A se vedea Alexandru Negoiţă, Ştiinţa administraţiei, op. cit., p. 24.
Cât priveşte cel de-al doilea caz, se precizează că, deşi administraţia este determinată
de organizarea socială, „aceasta nu înseamnă că nu poate exista şi o anumită autonomie a
fenomenului administrativ”,41 ea constând în fapt, în „ unele date, tehnici, sau proceduri care
pot fi întâlnite în orice administraţie”42.
Concluzionând, se poate spune că, sunt puse în evidenţă două modalităţi caracteristice
de apreciere a unui sistem de administraţie, în funcţie de mediul social: pe de o parte,
caracterele generale comune, iar pe de altă parte, caracterele specifice, proprii mediului social
sau societăţii globale respective.
Această legătură, inseparabilă, dintre administraţie şi mediul social, caracterizată de
dimensiunile sociale ale sistemului de organizare administrativă, în timp şi în spaţiu, care îi
conferă un loc, o prezenţă şi o autonomie distinctă în ansamblul structurilor sociale, defineşte
noţiunea de sociabilitate administrativă43.
Din această perspectivă, de altfel, Alexandru Negoiţă afirmă că nu se poate vorbi
de un sistem abstract de administraţie publică, ci de un tip istoric, concret de administraţie
publică, într-o ţară sau alta44.

II 2.1.2. Socialitatea administrativă sau dimensiunile sociale ale administraţiei


După cum s-a putut constata, din cele de mai sus, există o serie de criterii, bazate pe
experimentări, observaţii şi verificări, care pot determina o anumită personalitate socială
pentru administraţie.
Un prim criteriu îl constituie durata unei structuri administrative în raport cu
permanenţa sau cu mutabilitatea structurilor sociale 45 şi care defineşte un anumit tip de
organizare administrativă ce conservă de-a lungul timpului „o anumită continuitate” (de
exemplu, administraţia în Franţa)46.
Există însă, şi un al doilea tip de organizare administrativă, având la bază acelaşi
criteriu care este caracterizat prin plasticitatea sa47, adică temporar şi schimbător pe măsură ce
se modifică condiţiile sociale.
Un al doilea criteriu, este ritmul social. Realitatea socială arată că totul se realizează
după cum societatea acţionează, fie prin evoluţii rapide, fie prin revoluţii, astfel că,
41
Claude Goyard, op. cit., p. 150 şi urm.
42
Idem.
43
' Idem, p. 151 şi urm.
44
Alexandru Negoiţă, Ştiinţa administraţiei, op. cit., p. 21.
45
Claude Goyard, op. cit., p. 152.
46
Alexandru Negoiţă, op. cit., p. 25.
47
Claude Goyard, op. cit., loc cit.
administraţia, cu structurile sale, va avea un ritm corespunzător vieţii sociale, adaptându-se
acestei stări de fapt, prin „reforme succesive” ori prin „măsurile luate în urma presiunilor
sociale”48.
Ca atare, ritmul de lucru al unei administraţii publice date, poate fi „mai alert” ori
„mai lent”, „mai transparent” sau „mai opac”, în funcţie de cerinţele ritmului societăţii
respective .
În sfârşit, un al treilea criteriu, este cel al mobilităţii şi dispersării în spaţiu. Acest
criteriu are în vedere modalitatea de implantare teritorială a administraţiei, care determină
legătura sa strânsă cu mediul social. În acest sens, sunt unele tipuri de administraţii
caracterizate prin , fixitate” sau prin „mobilitatea” orizontală în spaţiu ori prin „dispersare”
sau prin „concentrare” teritorială a serviciilor49.
Aici avem în vedere, mai ales, serviciile administrative, echipele administrative
însărcinate cu sarcini determinate, ca de exemplu, serviciile economice, cele de amenajare
teritorială, fiscale etc., şi nu în ultimul rând, stabilirea diferitelor centre, oraşe şi capitale
administrative, în funcţie de dezvoltarea economico-socială a zonei respective50.
Există şi situaţii când anumite reforme de adaptare sunt frânate sau întârziate de
mediul social, întrucât grupurile sociale sunt ataşate psihologic de structurile existente, ca de
exemplu, rezistenţa consiliilor judeţene faţă de necesitatea reducerii numărului funcţionarilor
publici sau a grupurilor de interese dintr-o zonă sau alta, ca urmare a aplicării prevederilor
reformei agrare etc.

II 2.1.3. Raporturile de compatibilitate între administraţii şi mediul social -


Sociabilitatea administrativă
Raporturile de compatibilitate între administraţii şi mediul social pot îmbrăca două
forme51:

48
Idem, p. 153.
49
Idem.
50
' A se vedea Charles Debbasch, op. cit., p. 3.
51
Idem, p. 157 şi urm; în acest sens, şi Alexandru Negoiţă, Ştiinţa administraţiei, op. cit., p. 27 şi urm.
 primă formă există între o structură parţială (ca ansamblu de structuri
administrative) şi societatea globală atunci când organizarea sau grupul respectiv este integrat
în societate, adică deschis la influenţele acesteia şi acţionând în colaborare cu ea.
Invers, o organizare este incompatibilă cu mediu, atunci când se constituie într-un
univers închis, manifestându-se refractară la pătrunderile societăţii globale (spre exemplu,
respinge ideea adoptării tehnicilor moderne ale sistemului informaţional);
 a doua formă, este rezultată din corespondenţa ce se stabileşte între intenţia
administraţiei sau a grupurilor administrative şi intenţia publicului, a cetăţenilor ori a
grupurilor de cetăţeni aflaţi în contact cu competenţele administraţiei. Din această
perspectivă, ne punem problema de a şti dacă rolul pe care administraţia îl joacă în cadrul
societăţii coincide cu rolul pe care opinia publică doreşte să-1 joace administraţia în
societatea respectivă.

A. Modalităţile de penetrare a administraţiei de către societate


O administraţie dată poate să fie mai mult sau mai puţin penetrată de societatea
globală52 şi de alte grupuri sociale, ori dimpotrivă, să refuze şi să reziste la această penetrare.
În prima situaţie, vom fi în prezenţa unui tip de administraţie deschis procedurilor
juridice, tehnice sau modalităţilor de comportament, pe când în cea de-a doua situaţie, ne
vom afla în faţa unui tip de administraţie închis mediului social.
Principalele modalităţi de penetrare a administraţiei de către societate sunt:
 penetrare sociologică, care constă în infiltrarea şi difuzarea în sânul
administraţiei, a obiceiurilor şi comportamentelor funcţionarilor administrativi, pe care
aceştia le-au păstrat din mediul lor social de origine;
 penetrare socială instituţionalizată, care poate fi favorizată de regimul juridic
al recrutării funcţionarilor, din perspectiva cadrului constituţional, dar şi al celui legal, în
special al Statutului funcţionarilor publici;
 penetrare funcţională, care poate fi realizată în situaţia când administraţia
caută mijloacele unei adaptări reale în mediul social, pentru a-şi putea îndeplini mai uşor
sarcinile pe care le presupune un serviciu public.
Ideea de adaptabilitate a fost mereu înţeleasă într-un sens restrâns şi limitată de
jurisprudenţă de fiecare dată când s-a acţionat în vederea respectării drepturilor fundamentale

52
A se vedea Claude Goyard, op. cit., p. 157 şi urm; G.Gurvitch, La vocation actuelle de la sociologie,
Paris, P.U.F., 1963, 3e edition, revue I, p. 338 şi urm.; Alexandru Negoiţă, Ştiinţa administraţiei, op. cit., p. 27 şi
urm.
şi a libertăţilor cetăţenilor sau de menţinerea unei anumite stabilităţi cu realităţile juridice. În
acest sens, la noi în tară edificatoare este Legea privind Statutul funcţionarilor publici care
reprezintă un exemplu de deschidere a administraţiei româneşti relativă la transformările
sociale, prin stabilirea dreptului de asociere sindicală şi a dreptului la grevă al funcţionarilor
publici, exercitat în condiţiile legii speciale3 etc.
Administraţia publică din România poate şi ea să răspundă deschis, cel puţin în
perioada actuală, penetrării sale de către mediul social, mai ales acum când unele organisme
de drept privat pot primi anumite prerogative de putere publică care le va permite să realizeze
sarcini de interes general şi să execute misiuni de serviciu public recunoscute sau chiar
administraţia publică să adopte un mod de gestiune caracterizat prin regimul de drept privat53.
Administraţia publică, în acest context, are interesul, prin însăşi natura sa, să
privească permanent la tot ceea ce se petrece în societate şi să se adapteze rapid evoluţiei şi
ritmului mediului social, dar şi progresului tehnic înregistrat în cadrul societăţii
respective54.Aceasta, întrucât, condiţiile şi formele vieţii sociale se schimbă mai repede
decât structurile, iar structurile şi modurile de organizare ale sectorului privat se
adaptează mai rapid decât colectivele şi structurile aparatului de stat.
Dacă administraţia nu se poate adapta noilor forme şi condiţii de viaţă, de exemplu, o
dezvoltare amplă economică şi socială a unei societăţi date sau o transformare social-politică
revoluţionară, atunci vor apare divergenţe profunde între ceea ce societatea aşteaptă de la
administraţie şi ceea ce aceasta este în măsură să realizeze55.

B. Comparaţie între rolul şi statutul sociologic al administraţiei publice


În literatura de specialitate56 s-a pus problema măsurării nivelului de integrare al unui
tip de organizare administrativă într-o societate dată, comparând, pe de o parte, ceea ce
administraţia publică „ar trebui să fie”, în fapt, ce aşteaptă societatea de la administraţie (sau
rolul administraţiei în sens sociologic) şi, pe de altă parte, care sunt obligaţiile societăţii faţă
de administraţie sau ceea ce aşteaptă administraţia de la societate (adică statutul sociologic al
administraţiei)57.

53
A se vedea Claude Goyard, op. cit., p. 161; Charles Debbasch, op. cit., p. 5 şi urm.
54
~ Idem.
55
Ibidem.
56
A se vedea Claude Goyard, op. cit, p. 160 şi urm.; Alexandru Negoiţă, Ştiinţa administraţiei, op. cit., p.
29 şi urm.
57
A se vedea G. Gurtvitch, La vocation actuelle de la sociologie, op. cit., II, p. 83; P.Virton, Les
dynamismes sociaux, Paris, Ed. Ouvrieres, 1965,1, P. 296.
1) Rolul administraţiei din perspectiva societăţii
Administraţia publică este structura socială care, alături de guvernanţi, ca şi de alte
grupuri ce constituie societatea, se găseşte mereu pregătită pentru realizarea unor acţiuni cu
efecte concrete, imediate şi directe, care să o evidenţieze în faţa cetăţenilor, deşi rezultatele
obţinute sau eşecurile sunt percepute de aceştia ca fiind ale puterii politice, considerată după
caz, eficientă sau inoperantă. în această privinţă, nemulţumirile şi satisfacţiile vor fi astfel,
receptate de către administraţie, potrivit cu răspunsul dat societăţii sau cu eşecurile suferite
din nerealizarea proiectelor pe care societatea le-a pretins58.
2) Administraţia publică, grupele sociale şi cetăţenii
Există o diferenţă de natură care separă două categorii de raporturi sociale, unele care
se instaurează între administraţie şi alte organizaţii sau grupuri sociale, altele, între
administraţie şi cetăţeni.
În raporturile cu grupurile sociale, administraţia, se poate afirma că, este într-un
continuu dialog, datorat comunităţii de probleme care se pun în faţa lor, pentru faptul că
există o instituţionalizare a formelor de consultare , ca şi sentimentul drepturilor şi
obligaţiilor pe care îl au fiecare dintre ele. Fiecare dintre acestea au convingerea că îşi aduc o
contribuţie însemnată la rezolvarea anumitor probleme, chiar dacă au şi puncte de vedere
divergente, în acelaşi timp însă, în raporturile care se stabilesc între administraţie şi cetăţeni,
indivizii izolaţi au cel mai adesea sentimentul că opinia lor „nu contează”, şi că de fapt, „ei
nu există”, mai mult chiar, consideră că administraţia publică nici nu-i distinge, confundându-
i, într-o mare măsură, şi prin urmare, au tendinţa, uneori, pe bună dreptate, să se „considere
părăsiţi”.59
3) Statutul sociologic al administraţiei
Noţiunea de statut sociologic al administraţiei60, trebuie înţeleasă în sensul aşteptărilor
sau al obligaţiilor pe care societatea le are faţă de administraţie. Sarcinile economice şi
sociale ale administraţiei sunt, în principiu, cele iniţial stabilite prin programul guvernamental
al partidului care a câştigat alegerile şi care sunt transformate ulterior, în acte legislative de
către Parlament. Urmează apoi, ca administraţia publică să definitiveze ordinea de prioritate a
acestor sarcini, să interpreteze actele normative la cazurile concrete şi să prevadă, detaliat,
măsurile de aplicare şi de executare a actelor normative respective.

58
' A se vedea E.Weil, op. cit, p. 151 şi urm. A.Sauvy, Le nature sociale, Paris, A.Colin, 1959,
59
A se vedea A. Sauvy, op. cit., p. 280.
60
A se vedea G. Gurvitch, Trăite de sociologie, op. cit., II, p. 343.
Administraţia, aşa după cum afirmă B. Gournay, nu este „un fapt socialmente neutru”,
ea nu este un simplu instrument, o maşină a statului” 61, ci „rolul său constă tocmai în
adaptarea a ceea ce guvernul îi cere să realizeze cu posibilităţile care i se oferă, în condiţiile
de timp şi de mediu”62.
Acest mod de lucru şi de acţiune al administraţiei publice îl vom regăsi, mai ales,
unde ea dispune de puterea discreţionară, de competenţa de apreciere determinată prin
normele de drept aplicabile63 şi fiind conştientă de rolul său fată de societate.
De pildă, administraţia publică va fi cea care trebuie să ia unele măsuri, într-o anumită
etapă, ce va facilita sau va îngreuna ori chiar va reduce activitatea unor întreprinderi publice
sau pe a unor particulari, din sectoare neeficiente, supuse unei crize economice sau în
incapacitate de a surmonta dificultăţile apărute în gestiunea lor.64
4) Problema valorilor acceptate de administraţie
Situaţiile menţionate mai înainte sunt doar cu titlu exemplificativ, ele în realitate fiind
infinit de numeroase, mai ales atunci când administraţia publică dispune de putere de
apreciere. În aceste cazuri, se pune problema de a şti la ce valori admise de societate
administraţia publica este mai mult sau mai puţin sensibilă, la care acţionează mai mult sau
mai puţin intens, ce criterii determină alegerea sa sau dacă o poate lăsa indiferentă? Iată
numai câteva întrebări fireşti, în opinia noastră, care apar în legătură cu reconstituirea
sistemului de valori acceptate de administraţia publică.
Răspunsul nostru este, desigur, în parte, legat direct de modul în care administraţia
depinde de modul social ca şi de influenţa pe care acesta o exercită asupra sa. Astfel, când
administraţia este integrată în societatea în care acţionează, ea va folosi cu certitudine şi
întotdeauna valorile promovate de mediul social pentru a alege anumite opţiuni.

II 2.2. Mediul politic


II 2.2.1. Consideraţii generale

61
' B. Gournay, L * Administrat ion, Paris,P.U.F., coli, Que sais-je?, 1964, p. 72.
62
Claude Goyard, op. cit., p. 162.
63
în acest sens, a se vedea Jean Rivero, Droit administratif, Paris, Precis Dalloz, 1965, p. 77.
64
A se vedea Claude Goyard, op. cit., loc. cit.
Statul modern, aşa după cum se ştie, se caracterizează printr-o organizare
administrativă, care acţionează în mod constant în scopul desfăşurării ritmice a vieţii
statului65.
În orice societate există mai mulţi factori care stabilesc obiectivele şi sarcinile,
organizarea internă şi competenţele administraţiei publice. Toţi aceşti factori depind, însă, de
puterea politică, de organizarea politică a statului şi de structura forţelor politice, economice
şi sociale, respectiv de partidele politice şi de grupurile de presiune.66
Administraţia publică este, în opinia lui Charles Debbasch, prin însăşi natura sa, fără o
filosofie proprie, care îşi trage legitimitatea, în mod evident, din sistemul de valori
dominante, din puterea politică. Acest sistem este şi cel care fixează administraţiei publice, în
general, scopurile şi mijloacele pe care ea trebuie să le utilizeze pentru a le atinge.
De asemenea, administraţia publică nu are nici o finalitate proprie întrucât ea
acţionează în interesul general, interes care este definit, la rândul său, de organele politice.
Administraţia public nu poate fi, de principiu, decât subordonată puterii politice, în
acest fel exprimându-se, încă din 1845, şi Vivien, în lucrarea sa „Etudes administratives”
unde preciza că „puterea politică este capul, administraţia este braţul”.67
Din perspectiva filosofiei politice, ca şi în transpunerea instituţională a doctrinelor
politice, puterea de decizie este dată de la început organelor politice. Aceasta rezultă din
concepţiile cu privire la suveranitate: singur poporul sau (şi) naţiunea sunt suverane.
Exerciţiul direct al suveranităţii nefiind posibil într-o ţară ca România, ca atare, sunt anumite
organe care sunt însărcinate pentru a reprezenta suveranitatea naţională. Aceste organe sunt
organe politice. Ele sunt abilitate să fixeze orientările, să determine politica ţării. Astfel,
conform art. 102 alin. 1 din Constituţie, „Guvernul, potrivit programului său de guvernare
acceptat de Parlament, asigură realizarea politicii interne şi externe a ţării...”
Administraţia publică şi alte instituţii publice, ca şi cele private, trebuie să se
conformeze, ca atare, alegerii făcute de organele reprezentative ale suveranităţi.
Acest mod de conducere este caracteristic pentru toate ţările democratice. Constituţia
noastră, revizuită în anul 2003, afirmă în art. 102 alin. 1, ultima teză, primatul instituţiilor
politice asupra administraţiei publice, precizând că Guvernul „exercită conducerea generală a
administraţiei publice”.

65
' Henry Puget, Les institutions administratives etrangeres, Paris, Dalloz, 1969.
66
Claude Goyard, op. cit., p. 166 şi urm. A se vedea, pe larg, şi Maurice Duverger, Sociologie politique, coli.
Themis, P.U.F., Paris 1966, p. 355 şi urm. şi p. 441 şi urm.; Ion Deleanu, Instituţii şi proceduri constituţionale,
op. cit., pp. 103-111 unde se distinge, printre alte forţe sociale, grupurile de interese.
67
Charles Debbasch, Institutions at droit administratif, Tome I, Les structurea administratives,
De altfel, subordonarea administraţiei publice organelor politice se explică şi prin
raţiunea ce rezultă din esenţa administraţiei, ea neavând o ideologie proprie, va trebui să
primească întotdeauna din exterior şi va consta din interesul general, cel care este definit de
organele politice.68
Ca atare, se spune, în mod curent, că administraţia publică este permanent plasată sub
nivelul politic, subliniindu-se, astfel, că deasupra tuturor instituţiilor administrative există
instituţii politice care facilitează existenţa statului şi satisfacerea nevoilor comune ale
colectivităţii, în conformitate cu deciziile instituţiilor politice.
Administraţia publică apare, în acest context, ca o structură socială, constituită din
ansamblul serviciilor publice a căror bună desfăşurare permite realizarea obiectivelor definite
de puterea politică.69
Într-adevăr, precizează Alexandru Negoiţă, administraţia publică pentru a putea să-şi
realizeze sarcinile sale are nevoie să se sprijine pe puterea politică. Autoritatea acesteia în
societatea respectivă este un factor esenţial al eficienţei administraţiei publice.70
Între administraţia publică şi puterea politică din stat vom constata că există, de
asemenea, o colaborare foarte strânsă în toate domeniile vieţii economice şi sociale şi, mai
ales, în domeniul organizării executării şi executării concrete a actelor normative astfel încât
„este aproape imposibil să se stabilească o frontieră netă care le separă”.71
În acest cadru, apare evident că administraţia publică dintr-un stat dat depinde, în mod
direct de organizarea puterilor publice prin legea fundamentală şi, în acelaşi timp, de
structura statului.72
Astfel, într-un regim de adunare,73 administraţie publică, în principiu, nu există;
puterea politică este peste tot şi se ocupă de tot. într-un regim prezidenţial, şeful
administraţiei, preşedintele şi secretarii de stat nu răspund în faţa Parlamentului.
Administraţia, în acest regim, nu dispune de un ecran politic protector înaintea Parlamentului,
ci acesta se găseşte în contact direct cu ea şi îi transmite influxul său politic, mai ales prin
legea bugetară. Controlul parlamentar este, de asemenea, uşor de realizat deoarece
administraţia nu beneficiază de nici o protecţie politică care să o apere de întrebările
parlamentarilor (de exemplu, în S.U.A. unde controlul accentuat al Congresului exercitat

68
Idem, p. 9.
69
Charles Debbasch, op. cit., loc. cit.
70
Alexandru Negoiţă, Ştiinţa administraţiei, op. cit., p. 31.
71
Idem.
72
Idem.
73
A se vedea, pe larg, Charles Debbasch, op. cit., pp. 52-54.
asupra administraţiei este un fel de răspuns faţă de absenţa responsabilităţii politice a
guvernului în faţa sa).
Într-un regim parlamentar, administraţia publică are o existenţă autonomă relativ
mare. Puterea executivului asupra administraţiei nu este de loc contrabalansată prin controlul
legislativului. într-un asemenea sistem, în fapt, guvernul este reprezentat de majoritatea
parlamentară ceea ce face ca şi controlul parlamentar asupra administraţiei să fie lipsit de
consistenţă, iar funcţia publică să fie supusă impulsului politic al Parlamentului, prin
intermediul Guvernului. Parlamentul nu poate pune în discuţie funcţionarea administraţiei
fără a aduce acuze, în acelaşi timp, acţiunii guvernamentale. Sunt unele constituţii, cea a
Franţei din 1958 şi a României, revizuită în 2003, în care se afirmă conducerea administraţiei
de către guvern.
De asemenea, după cum statul este unitar sau federal la fel şi administraţia publică va
fi unitară (desigur, cu nuanţele corespunzătoare în sistemul descentralizării administrative)
sau federală, la care se vor adăuga administraţiile statelor componente.
Administraţia publică este influenţată, în acelaşi timp, în mod direct şi de regimul
politic existent într-o anumită perioadă într-un stat sau altul. Astfel, în regimul liberal,
administraţia publică se găseşte organizată sub autoritatea guvernului, cum deja am menţionat
sau este dependentă direct şi complet de executiv ca în regimul totalitar ori cel autoritar.
În aceeaşi măsură, chiar şi metodele de guvernare ale deţinătorilor puterii politice
influenţează, în mod determinant, organizarea şi funcţionarea administraţiei publice dintr-o
ţară sau alta. De exemplu, dacă deţinătorii puterii politice şi-au fixat ca obiectiv o
transformare rapidă a structurii economice şi sociale a unei societăţi, vor folosi tehnici
autoritare, stabilind largi competenţe administraţiei, expropriind şi intervenind în activitatea
privată, sacrificând chiar şi drepturile şi libertăţile individuale. Dimpotrivă, dacă se doreşte o
transformare şi o dezvoltare bazată pe jocul pieţii şi al forţelor economice, se vor folosi
procedeele democratice iar administraţia va avea atunci competenţe determinate prin lege şi
mai multă preocupare pentru activitatea de respectare a legalităţii.
Totuşi, trebuie arătat că în sistemul statului de drept „partidele şi formaţiunile
politice ca elemente ale sistemului politic nu se supraordonează administraţiei publice, aşa
cum se petreceau lucrurile în statul totalitar” 74. Aceasta, întrucât, „voinţa partidelor politice
nu se poate impune administraţiei publice decât filtrată prin sita prevederilor constituţiei şi a
celorlalte legi, care precizează cu exactitate tehnologia transformării opţiunilor politice în

74
loan Alexandru, Administraţia publică, teorii, realităţi, perspective, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 2001,
p. 89.
decizii politice iar apoi în norme juridice, acestea din urmă fiind singurele obligatorii pentru
administraţia publică.
În consecinţă, „din punct de vedere funcţional, administraţia publică, în condiţiile
statului de drept, se subordonează autorităţii legiuitoare, administraţia publică fiind chemată
să execute legea nemijlocit sau să organizeze executarea acesteia.”75

II 2.2.2. Dinamica raporturilor dintre administraţia publică şi instituţiile politice.


Subordonare şi/sau autonomie - dihotomie ori complementaritate76
Privită dintr-o asemenea perspectivă, a relaţiilor dintre administraţia publică şi
instituţiile politice, evident că instituţiile administrative nu pot fi în raport cu instituţiile
politice decât ca organe de pregătire sau de execuţie.
Deşi subsecventă, subordonată voinţei puterii politice, principala funcţie a
administraţiei publice de a pune în executare, nu este mai puţin esenţială decât decizia în sine,
întrucât simpla formulare a interesului general riscă să rămână fără conţinut şi fără de sens, în
absenţa unei concretizări a sa, asigurate de administraţie. Serviciile administrative sunt cele
care aduc la îndeplinire obiectivele definite de puterea politică, ele sunt cele care controlează,
utilizează forţa publică la nevoie pentru a face să prevaleze voinţa guvernului în ordinea
internă1.
Teoriile moderne asupra administraţiei publice vorbesc astăzi, nu numai despre
necesitatea unei subordonări faţă de puterea politică, ci şi despre nevoia de a recunoaşte o
anumită autonomie de fapt instituţiilor administrative în raport de instituţiile politice, menită
a nuanţa strânsa dependenţă între cele două tipuri de activităţi relevante de la nivelul statului.
Sunt aşa după cum se afirmă şi în doctrină, raţiuni de ordin tehnic, dar şi sociologic, ce vin în
sprijinul conturării acestei autonomizări a administraţiei în raport de instituţiile politice.
Primele, cele de ordin tehnic, sunt de natură să arate că nu se poate concepe, deşi este
de dorit, o separare absolută între puterea politică şi administraţie, astfel că orice tentativă de
stabilire a unei asemenea separări, cel puţin, în plan vertical, s-a dovedit un eşec, dată fiind
imposibilitatea de a distinge între deciziile politice şi actele administrative, prin intermediul
criteriului ierarhic. Deşi puterea politică dispune de prerogative în privinţa deciziilor generale
iar aplicarea lor revine administraţiei, interferenţa celor două tipuri de activitate este vizibilă.

75
Idem, p. 90.
76
Cezar C. Manda, Controlul administrativ în spaţiul juridic european, Ed. Lumina lex, Bucureşti, 2005,
p. 22 şi urm.
Dacă puterea politică poate să intervină la fel de bine nu numai în privinţa marilor
opţiuni, ci şi în unele aspecte minore, şi administraţia poate să ia decizii în anumite sectoare
importante fără o decizie politică prealabilă, astfel că linia de separare între acestea este
dificil de trasat.
Chiar şi atunci când am admite că puterea administraţiei se situează la nivelul
mijloacelor şi nu Ia cel al finalităţilor, întrepătrunderea între politic şi administrativ este
puternică, dialectica dintre scop şi mijloc fiind constantă. Administraţia nu este întotdeauna
liberă să-şi aleagă mijloacele de acţiune, astfel că de cele mai multe ori puterea politică este
cea care intervine într-un asemenea domeniu. Învers, administraţia poate fi tentată prin
alegerea mijloacelor să repună în discuţie scopurile stabilite de puterea politică. În realitate,
nu există o stabilire a finalităţilor de către puterea politică şi o executare de ordin
administrativ, ci mai degrabă o întrepătrundere a scopurilor şi mijloacelor care favorizează
uzurparea unui organ asupra altuia. De acest „litigiu de graniţă” beneficiază mai degrabă
administraţia decât puterea politică.77
Dintr-o perspectivă istorică, aşa după cum se arată de către unii autori”, raporturile
dintre puterea politică şi administraţie au evoluat într-un sens favorabil acesteia din urmă,
determinând apariţia unui fenomen de osmoză care a redus semnificativ subordonarea
administraţiei fată de instituţiile politice. Deşi raporturile de subordonare se menţin, reflectate
printr-o exercitare constantă a dreptului de control al puterii politice asupra activităţilor
administrative ale statului78, tendinţa de autonomizare începe să se manifeste prin apariţia, şi
apoi, prin extinderea progresivă a puterii reglementare conferită executivului, care va sparge
monopolul parlamentelor în ceea ce priveşte edictarea normelor juridice cu caracter primar,
general obligatorii. Prin intermediul puterii executive, al cărui rol sporit se va concretiza în
constituirea principalului centru de decizie politică, se va realiza gradual, şi un transfer de
competenţe în favoarea administraţiei, care, în mod subtil, practic, se va substitui puterii
politice79.
Cele mai spectaculoase mutaţii în ceea ce priveşte cristalizarea unei autentice puteri
de reglementare a executivului se întâlnesc în sistemul constituţional francez, care a consacrat
trecerea de la un regim care abandonează monopolul legislativului, conferind executivului
competenţe de natură legislativă, pe baza instituţiei delegării de puteri (Constituţia celei de-a
IV-a Republici franceze) la un sistem inovator, fundamentat pe separarea şi exercitarea
77
Ioan Alexandru, Politică, administraţie şi justiţie, Ed. AII Beck, Bucureşti, 2004, p. 77 şi urm.

78
Idem.
79
Ibidem.
funcţiunii legislative a statului, deopotrivă de către Parlament şi Guvern, autorităţi publice ce
se vor aşeza pe acelaşi picior de egalitate (Constituţia celei de-a V-a Republici franceze). Este
o evidentă restricţionare de ordin constituţional a puterilor legislative ale Parlamentului, prin
restrângerea materiilor supuse reglementării prin lege de către autoritatea legiuitoare,
executivului revenindu-i pe cale de consecinţă, competenţe legislative în toate celelalte
domenii de activitate, conturându-se aşadar o putere legislativă încredinţată unei pluralităţi de
organe, ca efect al unui regim semi-prezidenţial accentuat.
Spre deosebire de modelul francez, în sistemul constituţional românesc, funcţia de
legiferare a Parlamentului asimilată capacităţii organului reprezentativ suprem al poporului
de a reglementa în mod primar orice categorie de relaţii sociale, nu se confundă cu
„competenţa de legiferare”, întrucât un asemenea concept este inadmisibil , atâta vreme cât
Constituţia României consacră principala calitate a Parlamentului de unică autoritate
legiuitoare a statului'.
În virtutea acestor dispoziţii constituţionale Parlamentul nu partajează cu nimeni
exercitarea funcţiei legislative, nici măcar în cazul în care operează delegarea legislativă,
acesta fiind unicul titular al acestei funcţii 80. De aceea, aşa cum se apreciază în doctrina de
specialitate, nu se poate vorbi, asemenea modelului francez, de o competenţă legislativă, iar
dacă, prin absurd am accepta, mai degrabă sub aspect terminologic, existenţa acestui tip de
competenţă în cazul Parlamentului României, atunci ea ar trebui considerată exhaustivă81.
Un alt plan ce confirmă tendinţa administraţiei de a accede tot mai mult la
prerogativele puterii politice, consolidând fenomenul de osmoză şi reducând semnificativ
raportul de subordonare a administraţiei faţă de instituţiile politice, îl constituie participarea
din ce în ce mai extinsă şi mai profundă a administraţiei la exercitarea puterii politice 82. O
asemenea tendinţă este reflectată cel mai pronunţat de exercitarea, uneia dintre cele două
funcţii sociale, recunoscute originar, administraţiei, respectiv a funcţiunii normativiste83, în
sensul edictării de norme juridice, alături de funcţiunea subsidiară, de prestare de bunuri sau
de servicii.
Totodată, distincţia între oamenii politici investiţi cu un mandat electiv şi funcţionarii
numiţi de către primii nu permite de asemenea, să diferenţiem deciziile politice de actele
administrative. Astfel, în vârful ierarhiei administrative, se găsesc oameni politici, spre
exemplu un ministru care într-un regim parlamentar este mai întâi un actor politic şi apoi
80
Ioan Vida, op. cit., p. 46.
81
" Idem.
82
' Ioan Alexandru, op. cit., p. 79.
83
Charles Eisenmann, Cours de droit administratif, citat de Charles Debbasch, op. cit., p. 10.
şeful administraţiei respective. Învers, funcţionarii ce participă la exercitarea mandatelor
politice, atunci când sunt membrii unui cabinet ministerial, ei pot lua, prin delegarea
ministrului, veritabile decizii politice. Mai mult, dincolo de această participare la exercitarea
de către puterea politică a atribuţiilor decizionale, tendinţa administraţiei de cucerire a redutei
puterii politice, se manifestă şi printr-o penetrare accentuată a instituţiilor politice de către
funcţionari84.
Însăşi funcţiile administraţiei, prin conţinutul şi natura lor, pot explica influenţa
administraţiei asupra autorităţilor publice, mai cu seamă asupra guvernelor care trăind în
simbioză cu aceasta, devin foarte permeabile la influenţa exercitată de ea 85. Atât în ceea ce
priveşte informarea guvernanţilor de către serviciile administrative, a asigurării previziunii,
dar şi a pregătirii măsurilor ce vor fi supuse aprobării decidenţilor politici, dar mai cu seamă
în privinţa executării deciziilor stabilite de către puterea politică, administraţia publică are
posibilitatea de a câştiga mai mult teren în faţa instituţiilor politice ale statului, afirmându-şi
tot mai puternic, dorinţa de a căpăta un statut autonom, de a se personaliza şi de a-şi extinde
influenţele asupra societăţii respective.
Poate cea mai evidentă componentă a acestor tendinţe se manifestă prin
imposibilitatea obiectivă a autorităţilor legiuitoare şi executive de a contura un tip de
competenţă în sarcina administraţiei, în care acesteia să i se prescrie riguros conduita,
obligaţiile, din perspectiva atingerii finalităţilor prestabilite. De cele mai multe ori, redactarea
mai mult sau mai puţin precisă a dispoziţiilor legale lasă o marjă, o libertate de apreciere
agenţilor administrativi în ceea ce priveşte aplicarea lor 86, astfel că se generează o putere de
tip discreţionar, în beneficiul administraţiei, ce poate permite acesteia să devieze conţinutul şi
sensul atribuţiilor ce-i revin.
Cât priveşte raţiunile de ordin sociologic, ce vin în sprijinul ideii de autonomie a
administraţiei, acestea îşi găsesc izvorul în faptul că administraţia formează un mediu
particular ce se autoreproduce, ce se împotriveşte intervenţiilor instituţiilor politice.
Ea se bucură de stabilitate, întărită în cea mai mare măsură de organizarea funcţiei
publice, potrivit sistemului de carieră. Această stabilitate a funcţionarilor publici, opusă

84
Ioan Alexandru, op. cit., p. 80 şi 81. Autorul afirmă în acest sens că în Europa contemporană guvernele
au devenit tot mai mult „teritoriul" funcţionarilor, mai ales al celor ce aparţin marilor corpuri, pregătiţi la
înaltele Şcoli de administraţie publică - LEcole Naţionale d' Administration (ENA), Academia Federală de
Administraţie Publică, Colege d'Europe, penetrarea resimţindu-se chiar şi în instituţiile de vârf, Preşedinţie,
Guvern, dar mai cu seamă, în rândul miniştrilor şi al cabinetelor ministeriale.
85
' Ioan Alexandru, Teoria administraţiei publice - curs universitar, Ed. Economică, Bucureşti, 2001, p. 87 şi
urm.
86
~ Ioan Alexandru, Politică, administraţie şi justiţie, op. cit., p. 79 şi urm.
instabilităţii miniştrilor, crearea unor statute speciale, proprii unor corpuri de funcţionari
publici, garanţiile oferite acestor agenţi administrativi, mai cu seamă graţie procedurii
disciplinare ce face dificilă excluderea celor care încearcă să nu se subordoneze ierarhiei, ca
de altfel, libertatea sindicală, ca şi dreptul la grevă, au accentuat reticenţa administraţiei de a
mai asculta de o putere pe care n-ar aproba-o altfel87.
Administraţia întruchipează permanenţa statului, indirect prin statutul oamenilor
politici ce dispun de o legitimitate temporară dependentă de durata mandatului lor electoral.
Administraţia este constituită în funcţie de principiul competenţei, astfel că recrutarea
funcţionarilor se realizează prin luarea în considerare a aptitudinii lor tehnice, verificată prin
intermediul concursurilor. în faţa mediilor exterioare, administraţia manifestă o coeziune mai
mare, un sentiment de superioritate, având o concepţie proprie asupra interesului general pe
care încearcă să-1 impună, să prevaleze, în faţa societăţii politice.
Recunoaşterea în practică a unui autonomii a administraţiei este cu atât mai necesară
cu cât, tot mai pregnant, se manifestă un interes general propriu birocraţiei şi tehnocraţiei la
nivelul administraţiei.
Se poate astfel vorbi, de o perversitate a administraţiei atunci când, interesul general
administrativ, speculând interesul general politic, determină o alunecare a puterii din zona
politică spre cea a administraţiei, aceasta din urmă încercând să confişte puterea politică în
vederea impunerii propriei sale alegeri sau opţiuni.
Tradiţional, o asemenea situaţie este asimilată termenului de birocraţie, ce semnifică
un regim în cadrul căruia puterea aparţine birourilor. Max Weber a fost cel care a insistat pe
faptul că dezvoltarea statului modern este strâns legată de formarea unui corp de funcţionari,
intelectuali, specializaţi, dotaţi cu independenţă şi stabilitate. Funcţia publică organizată după
principiul diviziunii sociale a muncii creşte progresiv în putere, determinând configurarea
unor caste de funcţionari, tot mai puternici. în ciuda acelora care vor să scape de demonii
birocraţiei, este iluzoriu să gândim că activitatea administrativă curentă ar putea fi asigurată
în afara birourilor în care se regăsesc agenţii administrativi'.
Dincolo de toate neajunsurile create de existenţa unui asemenea organism birocratic,
din punct de vedere formal şi tehnic, tipul acestei administraţii rămâne cel mai raţional,
întrucât a o nega în ansamblul său, ar presupune să ne punem în faţa unei alegeri, de a o opta
între birocraţie şi diletantism administrativ”. Mai recent, sociologia organizaţiilor defineşte
birocraţia de-o manieră ceva mai critică ca o „organizaţie care nu poate nici să-şi îndrepte

87
Idem.
uşor erorile, după cum nici să inoveze sau să se adapteze fără criză la transformările din
mediul său”88.
În prezent, asistăm la un alt fenomen, respectiv la accederea la putere a tehnocraţilor,
adică a specialiştilor care beneficiind, de câte o parte a informaţiilor necesare, se regrupează
într-o tehnostructura compactă, ce beneficiază de putere. Aşa cum remarca Ioan Alexandru,
administraţia, însărcinată să culeagă informaţiile, să le sistematizeze, implicit să le filtreze
prin studiile pe care le elaborează în prealabil şi care stau la baza oricărui proiect, deţine o
poziţie-cheie .
Atât birocraţia, cât şi tehnocraţia nu sunt altceva decât două „perversiuni vecine” ale
sistemelor politice, care se dezvoltă şi câştigă tot mai mult teren, acolo unde situaţia puterii
politice este slăbită.89
Cu toate acestea, în pofida ingerinţelor funcţionarilor publici, guvernanţii păstrează
atributul deciziilor asupra opţiunilor politice fundamentale.
În raport de aceste manifestări evidente ale administraţiei de a ieşi de sub imediata
supraveghere a puterii politice, dezvoltându-şi o putere administrativă proprie, prin
confiscarea unor atribute ce în mod firesc nu-i aparţin, instituţiile politice au datoria de a
răspunde prompt, antrenând mecanismele legale ce-i sunt puse la dispoziţie, determinând
derularea activităţii administrative a statului pe făgaşul său firesc. Se impune astfel, din punct
de vedere juridic, reiterarea raporturilor fundamentale de subordonare dintre administraţie şi
instituţiile politice ale statului, care trebuie să se reflecte constant în activitatea de realizare a
intereselor generale ale societăţii, aşa cum sunt acestea formulate de către organele
reprezentative ale suveranităţii populare.90
Dintr-o asemenea perspectivă, chiar acceptând ideea separării instanţelor politice de
cele administrative, în contextul modelului democratic de administraţie , totuşi, în vederea
asigurării subordonării, singura relaţie aptă să răspundă comandamentelor sociale,
administraţia trebuie în mod imperativ să se supună controlului puterii politice.
Cel mai pregnant control asupra administraţiei se exercită de către Parlament,
autoritate publică ce dispune uzual de numeroase şi variate mijloace de verificare a bunei
88
" Idem.
89
A se vedea, pe larg, Ioan Alexandru, op. cit., pp. 89-100, despre modelul democratic al administraţiei, un
model care caută să îmbine necesităţile ierarhiei şi cele ale libertăţii, ale cărui constante se regăsesc deopotrivă
atât în modelul liberal, cât şi în cel weberian, respectiv subordonarea - care asigură coeziunea modelului şi
separarea - care asigură autonomia funcţională, autonomia relativă a elementelor componente ale sistemului,
variabilele fiind reprezentate de sensul subordonării în relaţiile specifice, precum şi de amplitudinea sau
intensitatea acestor relaţii.
90
Ioan Alexandru, op. cit., p. 80 şi urm.
funcţionări a administraţiei, în forme tradiţionale, clasice, specifice controlului parlamentar
(întrebări, interpelări, comisii de anchetă etc.), după cum şi în forme noi, moderne, exercitate
prin autorităţi independente, precum se regăsesc şi în sistemul românesc (Avocatul Poporului,
Consiliul Legislativ, Consiliul Economic şi Social, Consiliul Concurenţei, Consiliul Naţional
al Audiovizualului) ce vizează anumite aspecte ale activităţii administrative sau unele servicii
ale statului.
Însă subordonarea, reprezintă un principiu menţionat consecvent în dreptul
constituţional, afirmat în majoritatea constituţiilor statelor europene, în variate forme, ca
valoare determinantă a mecanismelor puterii în realizarea deciziilor politice şi implicit, a
intereselor generale ale statului.91
Rămâne aşadar, la îndemâna instituţiilor politice, opţiunea de a recurge constant la
instrumentele de control care să asigure menţinerea administraţiei în limitele unei acţiuni
administrative fireşti şi care să răspundă comandamentelor politice, aşa cum sunt ele
formulate prin lege.

II 2.2.3. Administraţia publică, partidele politice şi grupurile de influentă


Administraţia publică, după cum precizam mai înainte, este, prin însăşi natura sa,
strâns legată de partidul (partidele politice) care se află la guvernare.
În regimurile politice cu partide unice, administraţia publică are caracteristici speciale,
pe care nu le regăsim în regimurile multipartidiste. De la început, organizarea puterii într-un
asemenea regim va realiza, întotdeauna, două aparate administrative distincte, unul
controlându-1 pe celălalt. Administraţia propriu-zisă va fi subordonată, în principiu,
guvernului, dar, în fond, controlată şi direcţionată de aparatul de partid central.
Existenţa partidului unic exercită o influenţă puternică şi asupra recrutării
personalului din administraţie. Deşi apartenenţa la partid nu este neapărat obligatorie pentru
ocuparea unei funcţii de execuţie, ea este determinantă pentru ocuparea funcţiilor de
conducere. Caracterele regimului şi ale administraţiei sale depind, în acest cadru, de
condiţiile de adeziune la partid, dacă acestea sunt deschise, va fi posibil pentru funcţionarii
competenţi să facă carieră; dacă condiţiile politice sunt foarte stricte, funcţiile din conducerea
administraţiei vor fi apanajul fidelilor regimului, indiferent de gradul lor de competenţă.92

91
Ioan Alexandru, Drept aministrativ compara!, ed. a II-a, revăzută şi adăugită, Ed. Lumina Lex, Bucureşti,
2003.
92
A se vedea Ion Deleanu, op. cit., p. 104 şi urm.
Administraţiile publice din regimurile multipartidiste nu sunt nici ele în siguranţă faţă
de influenţele politice, dar acestea nu sunt atât de importante.93
În unele regimuri, administraţia publică poate fi o miză a competiţiei politice. În acest
sens, funcţionarii superiori sunt numiţi în funcţie de către autoritatea politică şi o părăsesc o
dată cu numirea succesorilor lor de către noua autoritate politică (acesta fiind exemplul
sistemului american). În prezent, acest sistem tinde să se atenueze, el rămânând valabil numai
pentru un număr limitat de înalţi funcţionari.
În alte regimuri, ca de pildă în regimul politic francez sau în cel britanic, garanţiile
funcţiei publice au drept scop neutralizarea aspectului politic şi a luptei partizane. Acestea
sunt, fără îndoială, consecinţele statutului funcţiei publice în Franţa şi a civil service în Marea
Britanie. Totuşi, trebuie spus că posturile cele mai importante din administraţie, şi în aceste
două ţări, rămân la dispoziţia Guvernului, fiind foarte greu să se împiedice plasarea
oamenilor săi sau ai partidului (partidelor) aflat la putere, fie pentru a se facilita acţiunea
guvernamentală, fie pentru a recompensa bunele servicii.94 O asemenea situaţie o regăsim, în
prezent, şi în România.
Locul şi rolul administraţiei publice în regimurile politice depind, de asemenea, şi de
influenţele pe care grupurile de interese (sau de presiune)95 sunt în măsură să o exercite.
Grupurile de interese sunt considerate, în opinia lui Ion Deleanu, ca fiind „cea de-a
treia cameră” sau „guvernul invizibil”, întrucât, deşi ele nu-şi propun să cucerească puterea,
totuşi o exercită, în fapt, prin pressing-ul desfăşurat asupra ei.96
Ca atare, grupurile de interese sunt organisme care încearcă să apere interesele
membrilor lor, acţionând în acest scop asupra puterii politice şi statale97din orice ţară, însă
statutul şi mijloacele lor de acţiune sunt diferite şi variate.98

Ele pot fi clasificate în:99

93
A se vedea Claude Goyard, op. cit., p. 168.
94
Ibidem.
95
A se vedea ion Deleanu, Instituţii şi proceduri constituţionale, op. cit., p. 110 care precizează că
termenul de grupuri de interese este sinonim cu cel de grupuri de presiune, prin traducerea termenului
american pressure groups.
96
Idem.
97
A se vedea G. Burdeau, Trăite de science politique, Paris, L.G.D.J., tom III, ed. 1968, p. 181; R.G.
Schwartzenberg, Sociologie politică, Montchrestien, Paris, 1975, p. 415 şi urm.
98s
Ion Deleanu, op. cit., loc. care precizează că procedurile sunt „deschise" (de exemplu, lobbiul) şi „oculte"
(contacte personale cu factorii de decizie, corupţia, şantajul).
99
A se vedea J. Maynand, Contribution a l'analvse depression des grupes, în „Vies Publica", IV, 1962.
 organisme cu obiectiv esenţial pentru obţinerea de avantaje materiale sau
protecţia celor dobândite deja (organizaţii profesionale, asociaţiile de consumatori);
 organisme „altruiste”, care promovează exclusiv interesele „morale” (grupuri
feministe, asociaţiile handicapaţilor, liga drepturilor omului, liga pentru ocrotirea dreptului la
viaţă etc.100), grupuri de presiune publice sau private.
În orice regim, însă, oricare ar fi scopurile şi modurile de organizare, influenţele
acestor grupuri depind, într-o mare măsură de legăturile care există între funcţia publică şi
sectoarele din economie.
În acest sens, se cunoaşte că asemenea legături, uneori, se fac foarte devreme, chiar
din perioada studiilor, aşa este, de pildă, în Franţa, unde Şcoala Naţională de Administraţie şi
marile şcoli administrative formează cadre superioare pentru administraţia publică dar şi
pentru sectorul privat. În S.U.A., relaţiile se stabilesc şi mai uşor, întrucât administraţia
publică solicită adesea personal de conducere de la firmele private iar mediul din
administraţia publică şi cel din sectorul privat este, în fond, acelaşi.101
Cât priveşte România, în acest domeniu, deşi, în prezent nu există reglementări cu
privire la exercitarea unei influenţe oficiale de către grupurile de interese, aceste organisme
existente în societatea românească fac presiuni pe alte căi pentru obţinerea de avantaje
materiale sau protejarea celor deja obţinute.

II 2.2.4. Participarea administraţiei publice la funcţia guvernamentală


La diferite nivele, indiferent de regimurile politice, administraţia publică participă la
funcţia guvernamentală, funcţie politică prin excelenţă.102
În acest sens, menţionăm că administraţia publică are ca principală sarcină executarea
deciziilor politice, fapt ce face ca, în acest domeniu, ea să nu mai poată fi neutră. Aceasta
întrucât executarea deciziilor politice implică şi intervenţia a numeroase decizii
administrative care, cele mai multe dintre ele, sunt pregătite de funcţionarii publici de
execuţie. Se ştie că, în majoritatea cazurilor, şefii serviciilor şi directorii le repartizează
subordonaţilor lucrările, neexaminându-le personal decât în cazuri considerate dificile sau
litigioase. în această situaţie, de regulă, funcţionarii publici respectivi aplică prevederile
potrivit cu spiritul şi tradiţia administraţiei de care aparţin, ceea ce face ca deciziile politice
iniţiale să se găsească, de multe ori, în situaţii de neaplicare.

100
" Ion Deleanu, op. cit., loc. cit.
101
Idem.
102
A se vedea Claude Goyard, op. cit., p. 170 şi urm.
De asemenea, administraţia publică poate interveni şi în etapa procedurii de elaborare
a deciziilor, fie că este consultată, fie că are chiar ea sarcina să realizeze proiectul respectiv.
În Franţa, o asemenea activitate se realizează, mai ales, în serviciile ministerelor şi la
nivelul cabinetelor ministeriale, unde vom găsi o categorie specială de funcţionari care se află
în relaţii directe cu personalul politic.
Astfel, potrivit cadrului juridic reglementat pentru administraţia publică din Franţa,
noul ministru, la instalarea sa, nu are posibilitatea să schimbe toţi directorii din subordinea sa.
Această situaţie, care nu se regăseşte în multe alte ţări, este compensată prin dreptul conferit
de a-şi constitui un cabinet propriu de colaboratori care are un rol deosebit de important
pentru desfăşurarea activităţii ministrului.
Cabinetul asistă ministrul în vederea îndeplinirii celor mai diverse sarcini şi obligaţii
ale funcţiei sale, ca de pildă: relaţiile cu mediul politic şi parlamentar, cu presa, cu
reprezentanţii grupurilor de interese, cu circumscripţia sa electorală, ba chiar şi cu direcţiile
sau departamentele ministerului pe care îl conduce etc. În toate aceste domenii, cabinetul îşi
aduce o contribuţie esenţială la informarea corectă şi pertinentă a activităţii desfăşurate, dar şi
pentru pregătirea deciziilor ministrului sau a celor adoptate în numele său, când această
competenţă a fost delegată de ministru.
Iniţiativele cabinetului, de la propunerea problemelor de studiu şi până la elaborarea
deciziilor, sunt delegate, în mod expres, de către ministru.
Drept urmare, în pregătirea şi elaborarea proiectelor cabinetului, acesta poate să se
substituie serviciilor sau direcţiilor, mai mult chiar, să le corecteze pe cele elaborate de
servicii. De asemenea, directorii diferitelor structuri administrative subordonate ministrului
au o influenţă deosebită asupra acestuia şi, de multe ori, beneficiază de delegarea unor
competenţe, în special cea de semnătură.
In fiecare caz special, influenţa cabinetului, a serviciilor şi direcţiilor, a altor forţe
exterioare, şi nu în ultimul rând, a ministrului, depind de natura deciziei luate - politică sau
administrativă - de interesele care sunt în joc şi ale fiecărui actor în parte, fără ca, astfel, să se
poată detaşa un model valabil şi concret pentru orice situaţie.
Funcţionarii publici şi experţii care lucrează în mod constant şi au relaţii cu personalul
politic, pregătesc şi organizează executarea deciziilor politice mai importante, sunt denumiţi
„înalţi funcţionari”,103 în Franţa încă de la începutul deceniului şapte al secolului al XX-lea.

103
' A se vedea, în acest sens, B. Gournay, Les grades functionnaires, în „Revue fran9aise de Science politique",
nr. 2, aprilie 1964; Charles Debbasch, Science administratif, op. cit., p. 56 şi urm.
Ocuparea posturilor de experţi sau de consilieri tehnici în cabinetele miniştrilor sau a
directorilor din administraţia centrală se face prin îndeplinirea condiţiilor de studii, în primul
rând, prin formarea lor la Facultatea de Drept, la Institutul de Studii politice, Şcoala
Naţională de Administraţie sau Şcoala politehnică.104 Dar nici formarea lor iniţială, nici
specializarea lor ulterioară nu presupune generarea unei doctrine politice anume şi funcţiile
lor nu le creează dezavantaje pentru a se integra corpului funcţionarilor publici.
Este de reţinut că înalţii funcţionari pot avea uneori influenţă asupra ministrului, mai
ales atunci când acestuia i se prezintă o soluţie unanim acceptată şi care nu antrenează reacţii
puternice în mediul politic sau sindical. În schimb, când există opinii divergente sau când
poziţiile luate de partidele politice sau de către alte forţe sunt clare şi precise, autoritatea
politică va decide ea însăşi, iar funcţionarii publici nu vor putea apare decât ca simpli
executanţi ai deciziei, fără a-şi putea atribui, în vreun fel, paternitatea acesteia.
La noi în ţară există organizat cabinetul demnitarului, pe lângă primul-ministru,
ministrul, ministrul delegat, secretarul de stat, subsecretarul de stat şi asimilaţii acestora,
precum şi la nivelul prefectului şi subprefectului, ca reprezentanţi ai Guvernului, care sunt
consideraţi demnitari.
Cabinetul demnitarului este un compartiment organizat distinct, care se compune din
următoarele funcţii: director de cabinet, asistent de cabinet, consilier personal, secretar
personal, precum şi curier personal.
Personalul din cadrul cabinetului demnitarului nu are calitatea de funcţionar public,105
ci este numit sau eliberat din funcţie numai la propunerea demnitarului în subordinea căruia
funcţionează, el desfăşurându-şi activitatea în baza unui contract individual de muncă,
încheiat în condiţiile legii, pe durata mandatului demnitarului.5
Activitatea cabinetului demnitarului este coordonată de către directorul de cabinet,
care răspunde în faţa demnitarului în acest sens.
Totuşi, faţă de competenţele cabinetului francez, cele ale cabinetului demnitarului
român, deşi par asemănătoare, ele sunt, în fapt, mult mai limitate în ceea ce priveşte puterea
de decizie.

104
Claude Gornay, op. cit., p. 171.
105
A se vedea art. 5 alin. 2 din Statutul funcţionarilor publici, Legea nr. 188/1999, publicată în Monitorul
Oficial nr. 600 din 8 decembrie 1999.
Legislaţia actuală românească,106 stabileşte şi la noi o categorie a funcţiei publice,
corespunzătoare înalţilor funcţionari publici, similară, într-o anumită măsură, celei franceze.
Această categorie cuprinde, în prezent, persoanele numite în una din următoarele
funcţii: secretar general al guvernului şi secretar general adjunct al Guvernului, secretar
general şi secretar general din ministere şi alte organe de specialitate ale administraţiei
centrale, prefect, subprefect, inspector guvernamental. Pentru ocuparea funcţiilor respective,
persoanele sunt obligate, potrivit legii, să îndeplinească cumulativ mai multe condiţii, printre
care amintim: îndeplinirea condiţiilor prevăzute la art. 54 din Statutul funcţionarilor publici
să aibă studii universitare de licenţă absolvite cu diplomă, respectiv studii superioare de lungă
durată, absolvite cu diplomă de licenţă sau echivalentă, să aibă cel puţin 5 ani vechime în
specialitatea studiilor necesare exercitării funcţiei publice, să fi absolvit programe de formare
specializate şi de perfecţionare în administraţia publică sau în alte domenii specifice de
activitate, organizate, după caz, de Institutul Naţional de Administraţie sau de alte instituţii
specializate, organizate în ţară sau în străinătate, ori a exercitat un mandat complet de
parlamentar, a promovat concursul naţional pentru intrarea în categoria înalţilor funcţionari
publici.
Numirea, modificarea, suspendarea, încetarea raporturilor de serviciu, precum şi
sancţionarea disciplinară a înalţilor funcţionari publici se face, în condiţiile legii de către
Guvern, pentru funcţiile publice de secretar general al guvernului şi secretar general adjunct
al guvernului şi pentru funcţia publică de prefect; şi de către primul-ministru, pentru funcţiile
de secretar general şi secretar general adjunct din ministere şi alte organe de specialitate ale
administraţiei publice centrale şi funcţia publică de inspector guvernamental.
Pentru numirea în funcţiile publice din categoria înalţilor funcţionari publici, se
constituie o comisie de concurs formată din cinci personalităţi, recunoscute ca specialişti în
administraţia publică, numită prin decizia primului-ministru, la propunerea ministrului
administraţiei şi internelor.

II 2.2.5. Participarea funcţionarilor publici la viaţa politică


Dacă, aşa cum s-a putut constata, înalţii funcţionari publici participă direct la viaţa
politică de la nivel central, respectiv, la nivel guvernamental, şi ceilalţi funcţionari publici au

106
A se vedea Legea privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a
funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, ne. 161 din 19 aprilie 2003,
publicată în Monitorul Oficial nr. 279 din 21 aprilie 2003, Titlul III, Reglementări privind funcţia publică şi
funcţionarii publici, Capitolul III, Categoria înalţilor funcţionari publici.
dreptul, de regulă, să participe la acţiuni politice, la orice nivel, sub diferite forme, individual
sau colectiv,107 în condiţiile prevăzute de lege.
Ca cetăţean, funcţionarul public beneficiază de toate drepturile care sunt acordate,
prin constituţie, tuturor celorlalţi cetăţeni, însă ei nu pot să-şi exprime opiniile sau să
desfăşoare activitate politică în timpul funcţionării serviciului public.
Controlul modului de exprimare a opiniei politice a funcţionarilor publici poate
constitui obiectul celor mai diverse modalităţi. Astfel, de pildă, în regimurile cu partid unic,
situaţia funcţionarilor publici nu este fundamental diferită de cea a altor concetăţeni, în afara
faptului că ei sunt obligaţi să se înscrie în partid dacă doresc să ocupe posturi importante.
În unele regimuri multipartidiste, anumite partide politice extremiste sunt interzise (de
pildă, în Germania şi S.U.A., partidele comuniste), fapt pentru care funcţionarii publici nu pot
să facă parte din acestea sub pedeapsa excluderii din rândul funcţionarilor publici.
În Franţa, potrivit principiului egalităţii, statuat prin Declaraţia Drepturilor Omului şi
Cetăţeanului, funcţia publică este accesibilă tuturor acelora care prezintă calităţile cerute,
indiferent de opinia politică, după cum precizează Consiliul de Stat (actul Barei).108 În
schimb, pentru funcţiile superioare, la nivel guvernamental, se ţine seama de opiniile politice,
fie pentru promovare, fie pentru înlăturarea din funcţie. Adică, ea poate facilita o promovare
foarte rapidă, dar care nu dă garanţii la menţinerea pe post în cazul unei schimbări
guvernamentale, desigur cu excepţia cazului când există un modus vivendi între partidele
politice. Un asemenea sistem convine mai mult înalţilor funcţionari publici care pot să aibă o
colaborare loială cu reprezentanţii succesivi ai diverselor partide, mai degrabă, decât ar opta
definitiv pentru unul sau altul dintre partide.
Manifestarea opiniilor politice va trebui să fie mult mai limitată întrucât exprimarea
liberă riscă să aibă o influenţă puternică asupra însăşi funcţionării serviciului public. De
altfel, în desfăşurarea propriu-zisă a serviciului public, prin decizia Consiliului de Stat, există,
deja, impusă obligaţia pentru funcţionarii publici de a avea „o strictă neutralitate”.
În felul acesta se consideră că, în principiu, prin acţiunea sa, va fi imposibil să se
favorizeze un partid mai mult decât altul. Dar aceasta nu înseamnă că acel funcţionar public,
„neutru”, este el însuşi în siguranţă faţă de intervenţiile politice. Lui îi va fi greu să nu ţină
seama de aşteptările sau de dorinţele manifestate de o autoritate politică locală sau naţională.
Aşa cum ştim, administraţia publică are ca fundament principiul legalităţii, însă
termenele necesare pentru rezolvarea problemelor pot fi, uneori, mai mult sau mai puţin
107
' A se vedea Claude Goyard, op. cit., p. 171 şi urm.
108
Idem, p. 172.
lungi, iar dreptul de apreciere al funcţionarilor publici rămâne, încă, suficient de mare pentru
a lăsa loc la asemenea influenţe.
Funcţionarii publici francezi au dreptul la o carieră politică, dar, în această situaţie, pe
durata mandatului, au obligaţia să renunţe la exerciţiul funcţiei publice, în condiţiile
prevăzute de legislaţia în vigoare. Legea interzice, pe diferite termene, funcţionarilor publici
care ocupă posturi de mare responsabilitate, să se prezinte la alegerile senatoriale şi
municipale în circumscripţia unde îşi are funcţia respectivă. De asemenea, funcţionarul care a
fost ales deputat este exclus din corpul funcţionarilor publici întrucât funcţia publică este
incompatibilă cu mandatul de deputat.
Funcţionarul public din România beneficiază, în principiu, de toate drepturile şi
libertăţile stabilite pentru cetăţeni prin legea fundamentală. Astfel, potrivit prevederilor
Statutului funcţionarilor publici,109 este interzisă orice discriminare între funcţionarii publici
pe criterii politice, de apartenenţă sindicală, convingeri religioase, etnice, de sex, orientare
sexuală, stare materială, origine socială sau de orice altă asemenea natură.
Dreptul de asociere sindicală este garantat funcţionarilor publici, cu excepţia celor
care sunt numiţi în categoria înalţilor funcţionari publici, funcţionarilor publici de conducere
şi altor categorii de funcţionari publici cărora le este interzis acest drept prin statute speciale.
Ceilalţi funcţionari publici pot să-şi înfiinţeze organizaţii sindicale, să adere la ele şi să
exercite orice mandat în cadrul acestora.
De asemenea, funcţionarii publici, cu excepţia funcţionarilor publici civili din
ministerele privind apărarea naţională, ordinea publică şi siguranţa naţională, pot fi aleşi sau
numiţi într-o funcţie de demnitate publică, în condiţiile legii.
Pe perioada mandatului funcţionarii publici trebuie să solicite întreruperea activităţii,
suspendându-se, astfel, temporar din funcţia deţinută; durata întreruperii fiind între 6 luni şi 4
ani, cu drept de prelungire pentru o perioadă de cel mult 6 ani. La expirarea perioadei de
întrerupere, funcţionarul public trebuie să solicite reintegrarea la autoritatea sau instituţia
publică unde iniţial a fost încadrat. Aceasta se acordă de drept. Funcţionarul public are, însă,
totodată, conform statutului funcţionarului public, obligaţia ca, în exercitarea atribuţiilor ce-i
revin, să se abţină de la exprimarea sau manifestarea publică a convingerilor şi preferinţelor
lui politice, să nu favorizeze vreun partid politic şi să nu participe la activităţi politice în
timpul programului de lucru. De asemenea, este interzis ca funcţionarii publici să facă parte
din organele de conducere ale partidelor politice.

109
în acest sens, a se vedea art. 27 alin. 2, art. 29, art. 34, art. 44 şi art. 54 din Legea nr. 188/1998 privind
Statutul funcţionarilor publici, republicată.
II 2.3. Mediul juridic
II 2.3.1. Consideraţii generale
Ca fenomen social, administraţia publică corespunde, din punct de vedere politic,
organizării societăţii în forma statală, fapt ce face deosebit de dificilă separarea sa de ideea de
drept.110
Drept urmare, administraţia publică, de la formele incipiente până la formele cele mai
moderne, poate fi înţeleasă atât prin instituţiile sociale, cât şi prin determinările impuse
membrilor societăţii, cu alte cuvinte, realizată prin normele care-i fixează structura şi
mijloacele de acţiune, ea are ca sarcină esenţială punerea în executare a normelor legislative,
precum şi a celor pe care administraţia însăşi le elaborează pentru organizarea executării
acestora.
Ca atare, administraţia publică din societatea modernă, pe de o parte, constituie, ea
însăşi, un mediu juridic, ca expresie şi instrument al numeroaselor reguli de drept,111 iar, pe
de altă parte, se găseşte inserată într-o reglementare juridică, formulată de principiile puterii
politice.112
Rezultă, din cele arătate că, în întreaga sa activitate, administraţia publică se
subordonează normelor juridice, însăşi raţiunea existenţei sale fiind organizarea executării şi
asigurarea înfăptuirii acestora?
În acest context, va trebui să vedem locul exact ocupat de normele juridice în raport
cu administraţia publică, ceea ce nu se stabileşte fără o analiză a acesteia din perspectivă
juridică.
Aici se impune să reamintim că, administraţia publică în trecut era studiată, mai ales,
de ştiinţa dreptului administrativ, existând, în acest sens, tendinţa reducerii studiului său
numai la aspectul juridic.
Administraţia publică, prezentată într-o asemenea viziune care, fără a fi inexactă era,
însă, insuficientă pentru înţelegerea corectă a realităţii administrative.
Ştiinţa administraţiei, în sensul actual al termenului, este împotriva juridicizării
excesive a administraţiei publice; în acelaşi timp, însă nici nu poate neglija aspectul juridic al

110
A se vedea Jean-Marie Auby, Medial juridic, în Trăite de science administrative, op. cit., p. 175 şi urm. In
acelaşi sens, Alexandru Negoiţă, Ştiinţa administraţiei, op. cit., p. 35 şi urm.; Emil Bălan, Instituţii de drept
public, Ed. AU Beck, Bucureşti,, 2003, p. 27.
111
Idem.
112
Charles Debbasch, Science administrative, op. cit., p. 62.
fenomenului administrativ.113 Într-adevăr, în realitate, din perspectiva globală a administraţiei
publice, factorii juridici şi nejuridici sunt inseparabili, iar organizarea şi activitatea
administraţiei prezintă, în fapt, un decalaj sensibil în raport cu normele juridice care le
reglementează.
Acest aspect evidenţiază că acţiunea administraţiei publice, se stabileşte şi se
apreciază în raport cu normele de drept care constituie chiar cadrul său de existentă.114
În consecinţă, ştiinţa administraţiei nu poate să nu ţină seama şi de aspectul juridic şi,
drept urmare, administraţia publică trebuie să fie analizată şi sub acest aspect.
În acelaşi sens, pentru înţelegerea administraţiei publice în ansamblu apare, totodată,
ca necesară, nu numai cunoaşterea normelor juridice, ci şi „geneza şi eficienţa lor”, 6 care sunt
studiate de disciplinele administrative nejuridice.
Ca atare, vom analiza, în continuare, administraţia publică şi din perspectiva mediului
juridic, ca un alt element constitutiv al fenomenului administrativ.

2.3.2. Principiul legalităţii


A. Apariţia şi evoluţia principiului legalităţii
Principiul legalităţii reprezintă, în esenţă, principiul fundamental al organizării şi
funcţionării administraţiei publice al oricărui stat de drept.
Potrivit acestui principiu, administraţia publică, sub aspectul structurii şi al activităţii
sale, trebuie să se fundamenteze pe lege. Indiferent de regimul politic, de structura şi forma
de guvernământ a statului, administraţia publică, prin rolul conferit în cadrul societăţii, are
obligaţia de a se supune, în mod obiectiv, unor comandamente dominante ale etapei
respective. Aceste comandamente sunt cu mult mai evidente în cazul statului de drept şi
„democratic”, bazat pe separarea puterilor în stat şi pe respectul drepturilor şi libertăţilor
fundamentale ale cetăţenilor. Se poate deci afirma că, în acest cadru, întronarea legalităţii sau
asigurarea supremaţiei principiului legalităţii, constituie piatra unghiulară a oricărei societăţi
libere şi democratice.
Instituirea acestui principiu al legalităţii ca principiul fundamental al organizării şi
funcţionării administraţiei statului, s-a realizat la sfârşitul secolului al XVIII-lea, mai precis o
dată cu revoluţia franceză. Revoluţia din 1789 din Franţa şi adoptarea Declaraţiei Drepturilor
Omului şi Cetăţeanului au demarcat trecerea de la statul poliţienesc la statul bazat pe regulile

113
Jean-Marie Auby, op. cit., p. 176.
114
Ioan Alexandru, op. cit., p. 92.
de drept, punându-se, în acelaşi timp, pentru prima dată, bazele creării unei administraţii
moderne, a cărei organizare şi activitate se bazează pe reguli de drept.115
De la apariţia sa şi până în prezent, principiul legalităţii a suferit multiple mutaţii, cu
multe semnificaţii, complexe şi nuanţate, faţă de formula incipientă şi generală de „supunere
a administraţiei faţă de drept”116sau aceea de „legalitate internă”/ ori cum sunt, de pildă, cele
mai actuale de „juridicizarea administraţiei”117 şi de „conformitate a acţiunii administrative cu
legea”,118 sau cea de „legalitate administrativă”.119
Iniţial, semnificaţia principiului era foarte limitată, ea exprima constatarea obişnuită,
curentă, a supunerii administraţiei la unele reguli de drept emise de administraţia însăşi şi de
organul care o conducea (rege, împărat etc.). În fond, era vorba de o expresie a birocraţiei
ierarhizată care presupunea supunerea agenţilor publici faţă de regulile formulate de
superiorii lor.120
În statul absolutist, unde cele trei funcţii ale statului erau exercitate de către una şi
aceeaşi persoană, administratorii acţionau conform ordinului conducătorului absolut iar, dacă
acestea lipseau, aşa cum credeau ei că este spre binele statului.
Aceste reguli se schimbă când între regulile opozabile administraţiei apare legea, în
sensul democratic al termenului. Principiul evocă legea, de unde şi titulatura sa, de principiu
de legalitate, el având această semnificaţie chiar şi atunci când este vorba numai de una dintre
aceste reguli şi nu neapărat cea mai înaltă în ierarhie. în fapt, supunerea faţă de lege, ca
expresie a suveranităţii naţionale, introduce acest principiu democratic între sursele dreptului
administrativ.
În statul legal sau „de drept”, cum este de fapt cunoscut, stat fundamentat pe o
autonomie de reglementare, principiul legalităţii presupune necesitatea unui raport strict de
conformitate a actelor administrative „cu dreptul”, 121respectiv, „cu legea”, astfel încât aceasta
trebuie să fie nu numai limita activităţii executive, ci şi condiţia sa, organele administrative
mărginindu-se doar la executarea ei.122

115
A se vedea Jean Mărie Auby, Droit public, tome I, Theorie generale de l'Etat et Droit Constitutionnel, Droit
administratif, 3emc edition, Ed. Economica, 1995, Paris, p. 281.
116
" Idem, Le milieu juridique, op. cit., p. 177.
117
Jean Mărie Auby, Droit public, I, op. cit., p. 281.
118
Alexandru Negoiţă, Ştiinţa administraţiei, op. cit., p. 37.
119
Jean Mărie Auby, Le milieu juridique, op. cit., p. 179.
120
Jean Mărie Auby, Droitpublic, tome I, op. cit., loc. cit.
121
Georges Vedel, Pierre Delvolve, Droit administratif, P.U.F., Paris, 1982, p. 374. A se vedea, în acelaşi
sens, Andre de Laubadere, Jean Claude Venezia, Yves Gaudemet, Trăite de droit administratif, tome I, 14e
edition, L.G.d.J., 1996, p. 593 şi urm.
122
Erast Diti Tarangul, op. cit., loc. cit.
Legalitatea nu este numai un aparat exterior, delimitat de acţiunea administraţiei prin
jocul regulilor constituţionale sau legislative, ci şi o întreprindere de „autolimitare
instituţională”, după cum preciza Maurice Hauriou, pentru că ea implică supunerea
administraţiei şi interesului public.123
În alţi termeni, principiul de legalitate poate fi interpretat că exprimă, pe de o parte,
existenţa unei legalităţi aplicabile administraţiei, iar, pe de altă parte, necesitatea includerii în
această legalitate şi a regulilor superioare administraţiei.
Cu alte cuvinte, regulile juridice emise de administraţie, trebuie să aibă o
fundamentare legală şi, totodată, acestea să fie conforme cu normele legale în vigoare,
inclusiv cu cele constituţionale referitoare la respectarea drepturilor şi libertăţilor
fundamentale ale cetăţenilor.
În prezent, principiul legalităţii reflectă noile relaţii ce s-au stabilit între puterea
executivă şi cea legislativă, „de echilibru şi colaborare”, iar administraţia publică a devenit
chiar ea un autor important de reguli de drept.
Din această perspectivă, principiul legalităţii nu se mai reduce doar la conţinutul
legislativ, ci el integrează şi actele normative ce emană de la administraţia însăşi, cu obligaţia
acesteia ca la emiterea lor să respecte strict regulile de drept care îi sunt exterioare şi
superioare.' Faţă de o astfel de evoluţie, principiul legalităţii desemnează, în fapt, „supunerea
administraţiei cu nuanţările numeroaselor norme juridice, naţionale sau internaţionale, scrise
sau nescrise, proprii sau exterioare administraţiei, care se cristalizează în conceptul de surse
de legalitate”.124De altfel, în aceleaşi coordonate, Ch. Eisenmann critica sensul uzual, mult
prea restrictiv, al principiului legalităţii, în sensul limitării administraţiei exclusiv prin legile
formale, ce nu corespund decât unei părţi a surselor legalităţii, apreciind ca necesară
extinderea conceptuală a conţinutului principiului.125
În acest sens, de altfel, în doctrină s-a propus chiar ca sintagma „principiul
juridicizării administraţiei” să se substituie aceleia de principiul legalităţii ca fiind „mult mai
convenabil şi mai exact”, deşi „el nu este încă intrat în uz”.126

123
Georges Vedel, Pierre Delvolve, op. cit., p. 445.
124
" Georges Vedel, Pierre Delvolve, Droit administratif, op. cit., p. 402 şi urm. şi 445. A se vedea şi Jean Mărie
Auby, Droit public, I, p. 30 şi urm. şi Charles Debbasch, op. cit., p. 334 şi urm., care vorbesc despre sursele
legalităţii ca moduri de manifestare a regulilor juridice aplicabile administraţiei. Ele se împart în surse
exterioare administraţiei şi surse proprii, în surse scrise şi nescrise, în reguli internaţionale şi reguli
naţionale.
125
Ch. Eisenmann, Le droit administratif et le principe de la legalite, E.D.C.E., 1957, p. 24.
126
Charles Debbasch, op. cit., p. 333.
Principiul legalităţii administraţiei publice constituie corolarul principiului „statului
de drept”, conform căruia toate subiectele de drept, persoane private sau persoane publice,
autorităţile statului şi cele ale colectivităţilor locale, trebuie să se supună legalităţii şi să i se
conformeze.127 În acest sens, sistemul de drept din România este şi el dominat de principiul
legalităţii, având în vedere faptul că art. 1 alin. 3 din Constituţie statuează că este un „stat de
drept”, ceea ce semnifică subordonarea statului faţă de lege. Cu alte cuvinte, statul îşi
îngrădeşte activitatea, astfel că acţiunea acestuia să fie conformă regulilor de drept, iar
„activitatea diferitelor autorităţi este subordonată legilor”.128
Mai mult, în actualul context constituţional, el este opozabil şi legiuitorului, având în
vedere existenţa Curţii Constituţionale şi a mecanismelor de sancţionare a legilor
neconstituţionale.
De altfel, potrivit art. 1 alin. 5 din Constituţie, care precizează principiul fundamental
al supremaţiei Constituţiei, se menţionează explicit „obligativitatea respectării legii,
supremaţia nefiind decât un aspect, chiar dacă cel mai important, al obligativităţii legii”.129
România este, în acest context, alături de majoritatea sistemelor de drept ale statelor
din cadrul Uniunii Europene, dotate cu constituţii scrise, statul în care se regăseşte principiul
supremaţiei legii fundamentale, principiu sancţionat prin intermediul controlului de
constituţionalitate al legilor, coroborat „cu o formă a controlului jurisdicţional, menit să
asigure respectarea legalităţii la nivelul administraţiei publice”.
Apare, astfel, evident că necesitatea subordonării faţă de lege a oricărui subiect de
drept constituie atât o cauză, cât şi o trăsătură caracteristică a statului de drept, principiul
legalităţii situându-se la temelia construcţiei acestuia. De aceea, în opinia lui J. Schwarze,
principiul de legalitate este considerat ca un pilon esenţial al statului de drept şi care,
împreună cu separarea structurală a puterii etatice în trei puteri, trebuie să garanteze libertatea
cetăţeanului împotriva intervenţiei fără limite a executivului. 130Conţinutul principiului
legalităţii se regăseşte în trei cerinţe esenţiale,131corespunzător a trei coordonate fundamentale
ale acţiunii administrative, cum sunt:

127
A se vedea Sofia Popescu, Statul de drept şi controlul respectării legii de către autorităţile
administrative, în „Revista Studii de drept românesc" nr. 2/1993.
128
Ioan Alexandru, Administraţia publică. Teorii. Realităţi. Perspective, op. cit., p. 93.
129
A se vedea Mihai Constantinescu, Ion Deleanu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Florin Vasilescu, Ioan
Vida, Constituţia României - comentată şi adnotată, Regia Autonomă Monitorul Oficial, Bucureşti, 1992, p. 121
şi urm.
130
Jurgen Schwarze, Droit administratif europeen, voi. I, Office des publications officielles des
communnautes europeenes, Bruylant, 1994, p. 219.
131
Jean Mărie Auby, op. cit., pp. 293-299. A se vedea şi Erast Diti Tarangul, op. cit., p. 159.
 legalitatea reprezintă limita acţiunii administrative, care semnifică faptul că
actul administrativ nu trebuie să contravină regulilor de drept generale şi impersonale care îi
sunt aplicabile;
 legalitatea este fundamentul acţiunii administrative, care precizează faptul că
administraţia nu poate acţiona prin emiterea de acte juridice decât atunci când este abilitată
printr-o normă de drept să o facă sau, altfel spus, decât dacă este competentă să realizeze
acele acte;
 legalitatea obligă administraţia publică să acţioneze în sensul efectiv de
respectare a legii sau, mai precis, administraţia trebuie să acţioneze permanent pentru
restabilirea legalităţii efective. în acest sens, administraţia este obligată să facă cunoscută,
prin publicare sau prin orice altă formă de comunicare, legea.
De asemenea, atunci când administraţia publică aduce atingere legalităţii, trebuie să
pună de îndată capăt situaţiei ilegale pe care a creat-o, în caz contrar, aplicându-i-se
sancţiunea legală.
În sfârşit, administraţia are obligaţia să vegheze la respectarea legii prin efectuarea de
controale care să verifice dacă administraţii respectă legea.

B. Conţinutul principiului legalităţii şi consecinţele sale


Principiul legalităţii administraţiei publice apare, deci, exprimat, în esenţă, prin
subordonarea sa faţă de lege, adică prin supunerea acesteia faţă de ansamblul regulilor de
drept aplicabile administraţiei (denumit „blocul de legalitate” sau într-o accepţiune largă „lato
sensu” ).
În ce constă această supunere a administraţiei publice faţă de lege, această autoritate a
Legii faţă de administraţie?
Această concepţie se explică prin tradiţionala credinţă în lege, încarnarea voinţei
generale. Ea se bazează, de asemenea, pe imposibilitatea administraţiei, ca instrument al
puterii executive, de a modifica legea, ca act juridic al Parlamentului.
Principiul de legalitate este, astfel, mijlocul de realizare a subordonării administraţiei
Parlamentului şi, prin aceasta, chiar, de protejare a cetăţenilor împotriva iniţiativelor arbitrare
ale administraţiei. Progresiv, aşa cum am văzut, noţiunea de legalitate s-a extins, ea
cuprinzând ansamblul regulilor juridice, în care sunt incluse şi cele elaborate de administraţia
publică însăşi.
Această situaţie, pe de o parte, a lărgit conţinutul principiului de legalitate, iar pe de
alta, a dus la mărirea puterii administraţiei publice prin posibilitatea de a modifica regulile
juridice şi de micşorare, astfel, a securităţii juridice. În acest sens, sunt, de pildă, în România,
condiţiile aplicării excesive a prevederilor art. 115 alin. 4 din Constituţie, privind delegarea
legislativă, prin emiterea ordonanţelor de urgenţă, acte administrative ale Guvernului, care
modifică orice lege, ordinară sau organică, cu excepţia celei constituţionale.
Situaţia, credem noi, nu s-a atenuat cu prea mult nici după revizuirea Constituţiei
României, întrucât prin modificările aduse art. 115 alin. 4, acestea nu sunt precis determinate
„situaţiile extraordinare”, ci doar motivate.
Potrivit principiului de legalitate, administraţia publică, ca activitate şi organizare,
trebuie să se întemeieze pe dispoziţiile legii.132 Este vorba aici de legea, în sensul restrâns al
termenului („stricto sensu”), ca act juridic al Parlamentului.133
Rezultă că principiul legalităţii exprimă tocmai această conformitate între cele două
accepţiuni ale administraţiei publice, de organizare şi activitate, şi fundamentarea lor prin
lege. În acest sens, arată Alexandru Negoiţă, „dacă cu privire Ia organizarea sistemului
administraţiei publice semnificaţia principiului legalităţii este clară”, în schimb, „este mai
complicată înţelegerea acesteia ca activitate. Într-o interpretare statică a principiului
legalităţii, autorităţile administraţiei publice, atunci când s-au decis să acţioneze, trebuie să se
conformeze dispoziţiilor legii; pe când în interpretarea sa dinamică, principiul legalităţii
trebuie înţeles în sensul obligaţiei autorităţilor administraţiei publice de a acţiona punând în
executare legea, dar şi de a lua măsurile care se impun, inclusiv cele de constrângere, pe baza
şi în executarea legii, în scopul restabilirii ordinii juridice încălcate.134
Obligaţia de a respecta legile impune administraţiei publice o dublă exigenţă, una
negativă, care constă în faptul de a nu lua nici o decizie ce ar putea contraveni legilor (sau
anumitor condiţii135), cealaltă, pozitivă ce constă în aplicarea legilor, a tuturor măsurilor
normative sau individuale care sunt necesare în vederea executării efective a acestor legi.136
Consecinţa negativă a principiului legalităţii are în vedere obligaţia administraţiei de a
se abţine de la luarea unor măsuri administrative atât pe cale normativă, cât şi pe cea
individuală ce ar putea contraveni normelor legale. Există aici şi un al doilea aspect al
principiului de legalitate care semnifică, de asemenea, că administraţia publică nu poate
acţiona decât dacă este „abilitată” de o regulă de drept.137 Acest aspect al principiului de
132
Alexandru Negoiţă, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, op. cit., p. 27.
133
" Ioan Muraru, Simina Tănăsescu, op. cit., loc. cit.
134
Idem. A se vedea, în acelaşi sens, Jean Mărie Auby, Le milieu juridique, op. cit., loc.; Ch. Eisnemann,
Le droit administratif et le principe de legalite, în „Etudes et documents du Conseil d'Etat", 1957, p. 25.
1353
Jean Mărie Auby, op. cit., p. 182.
136
Idem. A se vedea şi M. Galmot, în R.D.P., 1967, p. 714.
137
' Jean Mărie Auby, Droitpublic, I, op. cit., p. 226.
legalitate garantează cetăţeanului că administraţia nu va putea interveni în anumite materii, de
exemplu pentru restrângerea unor drepturi fundamentale, decât în cadrul fixat de o lege
adoptată în prealabil.
În situaţia când administraţia publică încalcă asemenea cerinţe ale principiului de
legalitate, o astfel de conduită ilegală va antrena, după caz, diferite tipuri de sancţiuni, de la
cele cu caracter politic până la cele cu caracter disciplinar şi chiar judiciare.
Consecinţa pozitivă are în vedere obligarea administraţiei publice la o conduită
pozitivă, potrivit dreptului, de a asigura aplicarea efectivă a legilor şi a celorlalte acte
normative.
În acest context, apare ca necesară identificarea modalităţilor concrete prin care
administraţia publică poate fi constrânsă să restabilească situaţia legală, aplicând dispoziţiile
legale care îi sunt opozabile.
În doctrina franceză s-au conturat deja mai multe opinii, astfel, pentru unii autori, 138
„guvernul trebuie, în fiecare situaţie, să se întrebe dacă nu este preferabil să ignore sistematic
încălcarea Legii, decât de a o urma”; în schimb, alţii139 susţin că o administraţie atunci când
este sesizată cu privire la existenţa unei ilegalităţi are obligaţia de a restabili situaţia legală”.
Jurisprudenţa în Franţa exprimă o poziţie clară, precizând că administraţia publică are
obligaţia, sancţionată prin anularea refuzului său printr-o condamnare la daune interese, de a
face să înceteze o situaţie ilegală.5
Cât priveşte doctrina românească,140 ea este, în principiu, asemănătoare cele franceze,
cu deosebirea că, din punct de vedere al trăsăturii intrinseci a conduitei de legalitate a actului
141
administrativ, acesta trebuie emis în mod obligatoriu pe baza şi în vederea executării legii,
executarea sa neavând un caracter facultativ, sub sancţiunea aplicării dispoziţiilor privind
contenciosul administrativ ca o condiţie de valabilitate şi control a acestuia.142
Administraţia publică, după cum se cunoaşte, deşi are o mare disponibilitate în ceea
ce priveşte folosirea competenţelor sale, ea, totuşi, trebuie să acţioneze, în mod obligatoriu,
pe cale reglementară, în cel puţin două situaţii deosebite. într-o primă situaţie se încadrează
refuzul de a edicta o reglementare de poliţie administrativă, care constituie o ilegalitate
datorită faptului că există o situaţie periculoasă pentru ordinea, securitatea sau salubritatea

138
Idem.
139
Ibidem.
140
A se vedea Tudor Drăganu, Actele de drept administrativ, Ed. Ştiinţifică Bucureşti, 1959, pp. 67-88;
Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, voi. I, Ed. Nemira Bucureşti, 1996, p. 285 şi urm.
141
Tudor Drăganu, op. cit., loc. cit.
142s
Corneliu Manda, op. cit., I, p. 245.
publică, şi, ca atare, obligatoriu se impun măsuri corespunzătoare. în cea de-a doua situaţie se
înscrie obligativitatea administraţiei de a emite dispoziţii legale, acte administrative necesare
aplicării legilor, în termenul prevăzut de acestea sau, în cazul neprecizării sale, într-un termen
rezonabil.

C. Limitele principiului de legalitate


Principiul de legalitate, după cum s-a văzut, este principiul care fixează limitele
acţiunii administrative, limitându-i puterile administraţiei publice fără însă a aduce atingere
supleţei sale şi spiritului său de iniţiativă. 143 O asemenea afirmaţie este fundamentată pe
faptul că regula de drept nu poate prevedea absolut tot, ceea ce dă posibilitatea administraţiei
să aplice regula la cazuri concrete, atunci când este sesizată.
Administraţia publică, în acest context, trebuie să respecte legalitatea, dar, în acelaşi
timp, ea are nevoie şi de o anumită libertate de acţiune, ţinând seama de faptul că unele
măsuri nu pot fî apreciate pe cale generală, ci doar în contact direct cu realitatea
administrativă. Unei asemenea conduite îi corespunde o marjă de libertate pe care legalitatea
o lasă administraţiei în realizarea efectivă a activităţii sale, libertate denumită putere (sau
competenţă) discreţionară a administraţiei.144
Practic, teoria legalităţii este sediul unui conflict între două mari interese, pe de o
parte, cel a respectării garanţiilor administraţilor, care limitează administraţia, iar, pe de altă
parte, cea a recunoaşterii şi conferirii unei libertăţi de acţiune administraţiei.
Libertatea de acţiune a administraţiei corespunde nevoii acesteia de transpunere
efectivă a competenţei sale şi se realizează prin anumite tehnici, dintre care una este de
aplicare normală şi curentă - puterea discreţionară, iar altele, prin anumite circumstanţe
extraordinare sau activităţi de tip special. Ele corespund la două teorii: cea a circumstanţelor
excepţionale şi cea a actelor de guvernământ,145 ce, în fapt, sunt cazuri (acte ale
administraţiei) pe care dreptul administrativ le sustrage controlului de legalitate, 146 acestea,
însă, exced analizei noastre.
Cât priveşte puterea discreţionară a administraţiei, ea reprezintă, în esenţă, „o abatere
de la principiul legalităţii”,147 şi semnifică acel domeniu nedeterminat de legiuitor, lăsat la
143
Charles Debbasch, op. cit., p. 352.
144
" Erast Diti Tarangul, op. cit., p. 165. De asemenea, a se vedea şi Erast Diti Tarangul, Principiul legalităţii în
dreptul administrativ român şi francez, în „Revista de drept public", anul IV, 1929, p. 559 şi urm.; Andre de
Laubadere, Jean Claude Venezia, Yves Gaudemet, op. cit., p. 642 şi urm.
145
Erast Diti Tarangul, Principiul legalităţii..., op. cit., p. 560 şi urm. A se vedea şi Jean Mărie
146
Idem.
147
Erast Diti Tarangul, Puterea discreţionară a administraţiei, op. cit., p. 159 şi urm.
libera apreciere a administraţiei. Ea constă, în general, în aprecierea oportunităţii actului
administrativ şi are o importanţă „capitală pentru sistematica dreptului administrativ”.148
Puterea discreţionară este definită de Erast Diti Tarangul ca „o libertate de acţiune a
administraţiei cu ocazia executării legilor şi a constituţiei”, „apare ca un domeniu
nedeterminat de legiuitor” şi „se prezintă ca un element inerent executării normelor prin
norme”.149
În concepţia aceluiaşi autor, ea poate fi concepută numai ca o facultate atribuită
administraţiei de către legiuitor în vederea unei mai bune şi mai adecvate aplicări a legii, fiind
mai mică sau mai mare, după cum aceasta prescrie mai multe sau mai puţine detalii cu privire
la executarea legii.150
În acest context, constatăm că activitatea autorităţilor administrative oscilează între un
minim şi un maxim, pornind de la o libertate absolută, crearea dreptului şi oprindu-se la
îndatorirea de a se conforma, servil, legii. Altfel spus, manifestarea de voinţă din partea
autorităţilor administrative trebuie să se încadreze între limita minimă a competenţei lor şi
limita maximă a puterii discreţionare.
O problemă importantă care apare, însă, în această relaţie este, dacă prin acţiunea sa,
puterea discreţionară poate aduce atingere principiului de legalitate, sau, după cum se
exprimă un autor,151 unde, când şi cum urmează să acţioneze puterea discreţionară.
În literatura noastră de specialitate actuală, de altfel, chiar, se subliniază că „relaţiile
legalitate-putere discreţionară-controlul instanţelor de contencios administrativ, reprezintă o
problemă teoretică fundamentală a statului de drept”.152 Ea este o problemă practică, cu
implicaţii directe asupra drepturilor şi libertăţilor cetăţeneşti, mai ales atunci când judecătorul
de contencios administrativ, în virtutea abilitării sale, va verifica dacă administraţia nu a
acţionat abuziv, contrar interesului public, prin raportare la scopul legii.
Din această perspectivă, în doctrină se porneşte de la premisa că puterea discreţionară
a administraţiei nu este susceptibilă de mai multe grade, deoarece o putere nu este mai mult
sau mai puţin discreţionară. O asemenea libertate de acţiune o vom regăsi în cadrul activităţii
administrative de câte ori legea lasă la dispoziţia acesteia „deplinul exerciţiu al prerogativelor
sale, fără a-i dicta condiţiile de exercitare, fără a-i impune limite şi restricţii”.153
148
Idem, Puterea discreţionară, op. cit., loc. cit.
149
Idem.
150
Ibidem.
151
A se vedea Dana Apostol Tofan, Puterea discreţionară şi excesul de putere al autorităţilor publice, Ed.
AII Beck, Bucureşti, 1999, p. 43.
152
Antonie Iorgovan, op. cit., voi. I, p. 293 şi urm.
153
Jean Rivero, Jean Waline, Droit administratif, \T edition, 1998, Dalloz, Paris, p. 90.
Putem vorbi, însă, în cadrul unui act de administraţie despre o mai mare sau mai mică
putere discreţionară, după cum legea lasă mai multe sau mai puţine elemente deciziei, la
libera apreciere a administraţiei.154
Rezultă, din cele arătate, că existenţa unei puteri discreţionare nu apare în contradicţie
cu principiul legalităţii. De altfel, atunci când administraţia acţionează discreţionar, ea nu
acţionează împotriva legalităţii, întrucât, prin definiţie, libertatea sa rezultă din faptul că
legalitatea, în cazul concret, nu impune nici o restricţie. Deci, apare clar că măsura puterii
discreţionare este, pentru fiecare act, invers proporţional cu cerinţele de legalitate care se
referă la respectivul act.
Ca atare, controlul judecătoresc executat asupra actului, fiind un control de legalitate,
nu se va extinde şi asupra puterii discreţionare, deoarece ea presupune aprecierea
oportunităţii, fapt ce nu intră în misiunea instanţei de contencios.
Din perspectiva administraţilor, aceştia pot, oricând, cere administraţiei publice
emiterea unui act administrativ pentru care ei îndeplinesc condiţiile cerute de lege. în schimb,
administraţia nu mai are un asemenea drept când emiterea actului este la libera apreciere a
administraţiei deci, de esenţa puterii discreţionare, prilej cu care însuşi principiul legalităţii se
transformă într-un mijloc de sporirea autorităţii acesteia, contravenind, astfel, raţiunii sale de
a fi.
Pentru a înlătura asemenea situaţii ce pot duce la deturnarea scopului normal al
principiului legalităţii şi la folosirea sa în interesul administraţiei, în doctrină,155 se apreciază
că este de dorit ca regula opozabilă administraţiei, în orice ipoteză, să fie elaborată în afara
cadrului administraţiei publice.
De altfel, concomitent cu teoria, şi practica administrativă a demonstrat că se impune
o ponderare a libertăţii de acţiune a administraţiei publice, evitându-se, astfel, excesul de
putere al acesteia.
Un mijloc de contrapondere al puterii discreţionare, tot mai des folosit, atât în
legislaţiile statelor occidentale, cât şi în sfera dreptului internaţional, îl constituie principiul
proporţionalităţii.156 El este calificat ca „principiul juridic general cel mai important” în
„controlul deciziilor administrative şi al textelor normative”, devenind „un principiu
universal în misiunea de limitare a sarcinilor impuse în dreptul comunitar”.157

154
Idem.
155
Ibidem.
156
Pe larg, Jiirgen Schwarze, op. cit., voi. II, p. 721 şi urm. A se vedea şi Dana Apostol Tofan, op. cit., p.
46.
În opinia lui Guy Braibant, proporţionalitatea este aproape întotdeauna strâns asociată
iar, uneori, chiar asimilată, pur şi simplu, puterii discreţionare, în mod logic, însă, ea nu este
mai aproape de aceasta decât competenţa legală.158
Proporţionalitatea administrativă, spune M. Guibal,159 poate fi actualizată cel puţin ca
rezultat al combinării a trei elemente: „situaţie de fapt, decizie şi finalitate, dar, în egală
măsură, şi ca o parte a unui ansamblu mai vast, dar omogen, aproape ca o noţiune cheie a
dreptului administrativ şi ştiinţei administraţiei”. Mai mult, continuă acelaşi autor,
proporţionalitatea, pentru a fi corect înţeleasă, trebuie să fie analizată nu izolat, ci în raport cu
alte noţiuni, cum ar fi: necesitate, raţionalitate şi moralitate.160
Se constată, în acelaşi timp, şi existenţa unei corelaţii între proporţionalitate-legalitate
şi oportunitate, datorată faptului că „punerea în aplicare a proporţionalităţii, implică, în
primul rând, adaptarea mijloacelor Ia finalitate, ceea ce, în opinia lui Guibal, reprezintă un
aspect esenţialmente material al deciziei şi, deci, o chestiune de oportunitate”.161
Ignorarea principiului proporţionalităţii în exercitarea competenţelor de natură
discreţionară e către administraţia publică, înseamnă, practic, depăşirea puterii sale
discreţionare şi trecerea activităţii respective în sfera ilegalităţii, cunoscută şi sub numele de
exces de putere a administraţiei.
În prezent, aşa cum precizează J. Ziller,162 principiul proporţionalităţii este, deja,
integrat şi aplicat în dreptul public al mai multor state din Uniunea Europeană, cum sunt
Germania, Portugalia, Austria, Olanda, Italia, Spania şi Irlanda. Sunt şi ţări ca Luxemburg,
Belgia, Grecia şi Franţa unde, deşi principiul nu este expres inserat în legislaţie sau
jurisprudenţă, el este descoperit de doctrină ca fiind aplicat în anumite speţe.
Această realitate care se regăseşte şi în sistemul nostru de drept, ne face să credem,
alături de alţi autori, că principiul proporţionalităţii trebuie să fie recunoscut în mod explicit
şi de legislaţia noastră actuală, cu atât mai mult cu cât chiar art. 53 din Constituţia României
reţine printre criteriile de restrângere a exerciţiului unor drepturi sau libertăţi şi criteriul
proporţionalităţii, şi deci poate constitui, în orice moment, fundamentarea sa constituţională.

157
Idem. A se vedea şi J. Ziller, Le principe de proportionnalite, L 'Actualite juridique — Droit
administratif,, 20 iunie 1996, număr special, p. 185, citat de Dana Apostol Tofan, op. cit., p. 48.
158
Guy Braibant, în: Melanges Waline, 1974, p. 298, citat de Dana Apostol Tofan, op. cit., loc.
159
M. Guibal, De la proportionalite, „L'Actualite juridique - Droit administratif', nr. 5, 1978, p. 478, citat
de Dana Apostol Tofan, op. cit., loc. cit.
160
Idem.
161
Ibidem.
162
J. Ziller, op. cit., loc. cit.
II 2.3.3. Relaţia legalitate-oportunitate în sfera administraţiei publice 163
Cercetarea relaţiei dintre legalitate şi oportunitate, reprezintă una dintre eternele teme,
ce prezintă actualitate, dar şi un maxim interes, în raport de variatele forme de activitate ale
administraţiei. O asemenea problematică, este abordată cu prioritate în contextul studiului
dreptului de apreciere sau al puterii discreţionare de care dispune administraţia publică, cu
implicaţii directe asupra tipurilor de control ce se exercită asupra acesteia.
Întreaga doctrină românească, în special cea postbelică, a fost preocupată de evocarea
raportului legalitate-oportunitate. în cadrul acestor cercetări, principiul legalităţii - principiu
fundamental al administraţiei de stat era examinat prin raportare la dreptul de apreciere al
acesteia, adică, din perspectiva oportunităţii alegerii unei soluţii sau a alteia, teorie criticată
însă, calificată ca specifică sistemului burghez 164, de ordinea constituţională socialistă din
România, de dinainte de 1990.
Sub influenţa regimului politic instituit în România, după anul 1950, deşi era respinsă,
de plano, ideea unei puteri discreţionare a administraţiei, analiza raportului dintre legalitate şi
oportunitate s-a menţinut în atenţia specialiştilor dreptului ori de câte ori era evocat principiul
legalităţii. Din această perspectivă, enunţarea criteriului oportunităţii, chiar dacă era tratat în
mod subsecvent, legalităţii ca principiu fundamental al administraţiei de stat, nu era omis din
asemenea analize.
Se arăta astfel că „legalitatea” în contextul dreptului socialist, implică obligaţia
organelor administraţiei de stat de a studia cu atenţie situaţia de fapt, de a aprecia în mod just
condiţiile concrete în care urmează să se aplice dispoziţiile legii, pentru ca soluţia adoptată să
fie cea mai adecvată, cea mai potrivită nu numai cu litera, dar şi cu spiritul legii 165. Aspectul
de oportunitate era, uneori, asimilat termenului de actualitate, în sensul că activitatea
administraţiei trebuie să corespundă necesităţilor în continuă transformare a societăţii,
organele administraţiei de stat fiind obligate să vegheze nu doar ca actele lor să fie conforme
conţinutului şi scopului legilor ci, în acelaşi timp să caute, ca măsurile luate să se adapteze
nevoilor, pe care societatea şi statul democrat le au la un moment dat2.
Sub aspect terminologic, expresiei de putere discreţionară, exclus din vocabularul
juridic al acelor vremuri, îi era preferată sintagma dreptului de apreciere al administraţiei,
numai în contextul manifestării acestui drept punându-se problema oportunităţii actelor
administrative, deşi în fond, conţinutul noţiunilor era identic.

163
Cezar C. Manda, op. cit., p. 69 şi urm.
164
Dana Apostol Tofan, op. cit., p. 169 şi urm.
165
' M.Anghene, Elemente de drept administrativ, Ed. Ştiinţifică, Bucureşti, 1958, p. 49.
Progresiv, conţinutul noţiunii de oportunitate, a căpătat noi sensuri, noi înţelesuri,
depăşindu-se la nivel doctrinar, stabilirea unei simple sinonimii cu termenul de actualitate. S-
a afirmat astfel de către unii autori166 că a acţiona oportun presupune realizarea sarcinilor şi a
atribuţiilor legale, în termenul optim, cu cheltuielile minime de resurse de muncă, materiale şi
spirituale, precum şi alegerea celor mai potrivite mijloace pentru realizarea scopului legii. Se
reţin astfel, în aceeaşi opinie, următoarele criterii fundamentale de apreciere a oportunităţii
deciziilor administrative167, precum: momentul emiterii deciziei administrative, al locului şi
condiţiilor concrete de emitere, al mijloacelor pe care le angajează măsura administrativă, al
duratei de timp pe care o reclamă aplicarea ei, al conformităţii actului administrativ cu nivelul
condiţiilor generale de viaţă şi cultură şi, în sfârşit al conformităţii cu scopul legii.
Una dintre cele mai argumentate şi complete poziţii din doctrina postbelică, cuprinsă
într-o monografie168, consacrată exclusiv cercetării legalităţii actelor administrative, este
exprimată de către Antonie Iorgovan, atunci când abordează problematica centrală a
regimului juridic al actelor administrative, în cadrul căreia oportunitatea este o condiţie a
legalităţii.
Fără a fi identificată cu legalitatea, oportunitatea nu poate fi desprinsă de ea, astfel că
un act administrativ apreciat ca inoportun, trebuie înţeles implicit ca fiind şi ilegal, pentru că
nu este actual. De aici decurge şi consecinţa firească a faptului că sfera controlului actelor
administrative priveşte şi aspectele oportunităţii , astfel că un act administrativ inoportun
urmează a fi lovit de nulitate, întrucât afectează indirect, aducându-i atingere, stării de
legalitate.
Aceleaşi preocupări manifestate în plan ştiinţific asupra relaţiei dintre legalitate şi
oportunitate, le întâlnim şi în perioada postrevoluţionară, în marea majoritate a părerilor
exprimate în literatura juridică de specialitate, preluându-se ideile anterior formulate,
sintetizate prin necesitatea ca orice activitate administrativă să fie nu numai legală, dar şi
oportună. Astfel, în opinia unui autor , fără ca cele două categorii să se excludă sau să se
subsumeze reciproc, interferenţa dintre legalitate şi oportunitate duce la asigurarea celor mai
bune condiţii de emitere şi de realizare a unui act valabil adecvat situaţiei date.
Părere fundamentată, la care ne raliem, inspirată din doctrina franceză, este exprimată
de un alt autor169, în viziunea căreia, în timp ce scopul legii, anume realizarea interesului

166
I. lovănaş, Dreptul administrativ şi elemente ale ştiinţei administraţiei, Ed. Didactică şi Pedagogică,
Bucureşti, 1977, p. 240 şi urm.
167
Idem.
168
A. Iorgovan, Legalitatea actelor administrative, Ed. Politică, Bucureşti, 1985, p. 44 şi urm.
169
R.N. Petrescu, Drept administrativ, voi. I, Ed. Cordial Lex, Cluj-Napoca, 1997, p. 249 şi urm.
public, constituie un element ce ţine de legalitate, mijloacele pentru atingerea acestui scop
reprezintă aspectele oportunităţii. în acest context, oportunitatea, asimilată cu dreptul de
apreciere al autorităţilor administraţiei publice ori cu puterea lor discreţionară, reprezintă o
anumită libertate, de care dispune administraţia publică în activitatea de organizare şi de
aplicare a executării legii, urmărindu-se asigurarea concordanţei între normele juridice şi
necesităţile în continuă transformare a societăţii170.
În acelaşi sens, se exprimă şi un alt doctrinar , arătând că decizia administrativă, ca şi
întreaga activitate a administraţiei trebuie să aibă un necontenit caracter de actualitate, în
concordanţă cu exigenţele legalităţii, satisfacerea interesului general, cerinţele persoanelor în
continuă evoluţie şi transformare.
Altfel spus, deciziile administrative, pentru a fi legale, ele trebuie să îndeplinească şi
condiţia de a fi oportune.
Corelaţia legalitate-oportunitate, analizată de astă dată, prin prisma doctrinei franceze
şi a celei germane, este prezentată de acelaşi A. Iorgovan, prin distingerea condiţiilor
generale de legalitate, pe de-o parte, şi condiţiile specifice de legalitate, pe considerente de
oportunitate, pe de altă parte171. În contextul acestor din urmă condiţii, autorul precizează că
interesul public ocrotit de lege exprimă scopul legii, fără a pune semnul egalităţii între acesta
şi spiritul legii.
Analiza corelaţiei legalitate-oportunitate a constituit de asemenea, în mod constant,
obiectul de cercetare al doctrinei străine de specialitate, în special al doctrinei franceze, cea
mai profund influenţată de evoluţia jurisprudenţei administrative de la nivelul Consiliului de
Stat.
Preocupările în acest domeniu ale autorilor francezi au avut drept resort, mai puţin
elucidarea conceptuală a noţiunii de legalitate şi de oportunitate, cât mai ales, identificarea
limitelor acestora, din perspectiva recursului pentru exces de putere 172. Analizele efectuate
indirect asupra relaţiei dintre legalitate şi oportunitate, s-au centrat astfel, pe cercetarea puterii
discreţionare a administraţiei asimilată cu facultatea acesteia de a aprecia oportunitatea în
sensul de luării unei decizii sau de acţiona într-un anume sens. Dacă pentru Eisenmann,
oportunitatea unei conduite consta în legătura sa cu circumstanţele date, adaptarea la o
situaţie anume şi la exigenţele sale, pentru Waline, aprecierea oportunităţii consta în

170
Idem.
171
A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, ed. a Il-a, voi. I, Ed. Nemira, Bucureşti, 1996, p. 294.
172
" D. Apostol Tofan, op. cit., p. 185 şi urm.
răspunsul formulat de către administraţie la următoarea întrebare 173: adoptând o anumită
soluţie voi acţiona oare servind în cea mai mare măsură interesul public.
Revenind asupra raportului existent între cele două noţiuni, s-au exprimat de către
unii autori francezi, păreri menite a diferenţia mai întâi, sub aspect conceptual, cele două
noţiuni. Astfel, M. Dubisson174, concluziona că legalitatea şi oportunitatea sunt două noţiuni
ce nu se situează pe acelaşi plan, din acest motiv, neputând fi opuse. întrucât a fi oportun,
înseamnă ceea ce convine de-o manieră generală, ceea ce corespunde unei situaţii date de
timp, de loc, de circumstanţe, se deduce mai întâi de toate faptul că oportunitatea reprezintă o
noţiune calitativă.
În al doilea rând, oportunitatea nu depinde doar de caracterul conţinutului, ci în egală
măsură, de momentul în care decizia a fost luată, de circumstanţele speciale în care ea a fost
dictată, depinzând astfel de elementele ce îi sunt proprii acestei decizii, de specificitatea ei.
Nu în ultimul rând, se impune a releva caracterul subiectiv al aprecierii oportunităţii
unei măsuri, în raport de anumite norme de referinţă variabile, de la un individ la altul, şi care
depind de opiniile, de convingerile, de clarviziunea, de starea de informare a fiecăruia,
neexistând reguli clare care să permită, alegerea cu maxim de certitudine, a deciziei celei mai
oportune.
Cât priveşte legalitatea unei măsuri, de asemenea o noţiune calitativă, în viziunea
aceluiaşi autor175, constă în valoarea sa juridică în raport cu o reglementare obligatorie şi
preexistentă, cel puţin pe moment, invariabilă. în acest context, oportunitatea aceleiaşi
măsuri, reprezintă utilitatea ei, valoarea sa practică în raport cu anumite norme, al căror
conţinut depinde, în principal, de o apreciere subiectivă. Din aceste considerente, legalitatea
şi oportunitatea nu pot fi opuse, deoarece ele nu răspund aceloraşi norme de valoare, analiza
oportunităţii realizându-se prin prisma altor criterii, decât cele privitoare la conţinutul
reglementării juridice. Prin urmare, legalităţii i se opune ilegalitatea, pe câtă vreme, calitatea
contrară oportunităţii este inoportunitatea. Mai mult, autorul precizează că puterea
discreţionară şi oportunitatea sunt două noţiuni distincte, ce nu pot fi confundate, dat fiind
faptul că în timp ce puterea discreţionară reprezintă întinderea aprecierii în raport cu situaţia
reglementării juridice, oportunitatea constituie obiectul acestei aprecieri, independent însă de
orice reglementare juridică176.

173
Idem.
174
M. Dubisson, La distinction entre la legalite et Voportunite dans la theorie du recours pour exces de
pouvoir, teză de doctorat, L.G.D.J, Paris, 1958, p. 13, citat de D.Apostol Tofan, op. cit., pp. 186-188.
175
Idem.
176
Ibidem.
Studiul puterii discreţionare a generat şi din partea altor autori francezi 177, formularea
unor opinii privind relaţia ce se stabileşte între legalitatea şi oportunitatea unei decizii,
dispuse în virtutea libertăţii de apreciere de care dispune administraţia.
Astfel, prin prisma principiului proporţionalităţii, un principiu tot mai des evocat în
jurisprudenţă, mai puţin de dreptul pozitiv, legalitatea şi oportunitatea deşi nu se pot distinge
net, nu pot fi considerate noţiuni opuse, întrucât aplicarea proporţionalităţii presupune cu
prioritate, adaptarea mijloacelor la scopuri, un aspect material al deciziei ce vizează astfel
oportunitatea, dar care are tangenţă şi cu conţinutul regulii juridice, ce atinge aşadar,
problematica legalităţii.
Relaţia dintre oportunitate şi legalitate este relevată, în opinia unor autori francezi178,
în contextul delimitării conceptuale dintre puterea discreţionară şi puterea legată. Atunci când
administraţia se află în situaţia unei competenţe legate, actul emis va putea fi cercetat
exclusiv, din punct de vedere al legalităţii, astfel că în funcţie de cum va respecta sau nu
textele legale, administraţia va dispune o măsură legală sau ilegală. Dimpotrivă, atunci când
administraţia va acţiona în virtutea unei puteri discreţionare, deciziile pe care le va dispune
nu vor putea fi judecate decât din punctul de vedere al oportunităţii, fiind apreciate ca
oportune ori inoportune, însă nu şi ilegale, legalitatea fiind implicită, prin libertatea de
acţiune conferită administraţiei, într-un sens sau altul. în această ultimă ipoteză,
administratorul poate alege soluţia care i se pare cea mai oportună, fiind judecătorul acestei
oportunităţi, spre deosebire de situaţia puterii legate, când indiferent de aprecierile personale
ale administratorului sau ale superiorilor, decizia trebuie luată în sensul dinainte stabilit prin
regula de drept179.
Când administraţia acţionează discreţionar, ea nu acţionează contra legalităţii,
deoarece, prin definiţie, libertatea sa rezultă din faptul că legalitatea, sub acest aspect, nu-i
impune nici o constrângere180, ceea ce determină ca măsura puterii discreţionare să fie invers
proporţională exigenţelor legalităţii.

177
A de Laubadere, Le controle juridictionnel du pouvoir discretionaire dans la jurispmdence recente du
Conseil d'Etal francais, L.G.D.J., Paris, 1974, p. 532; A. Bockel, Contribution a Vetude du pouvoir discreţionare
de V administration, L' Actualite juridique / Droit administratif, nr. 4, 1978, p. 356 şi urm., apudD. Apostol
Tofan, op. cit., pp. 188-189.
178
' G. Vedel, P. Devolve, Droit administratif, voi. I, ed. XII, Presses Universitaires de France, Paris, 1992, p.
529.
179
A de Laubadere, J-C. Venezia, Y. Gaudemet, Trăite de droit administratif, voi. I, ed. a XII- a, L.G.D.J,
Paris, 1992, p. 573.
180
J. Rivero, J. Waline, Droit administratif, ed. a XVI-a, Dalloz, Paris, 1996, p. 75.
Prin urmare, puterea exclusivă de a aprecia oportunitatea unei decizii reprezintă un
element esenţial al libertăţii de decizie a administraţiei, ce ţine practic, de substanţa puterii
discreţionare.
A verifica aşadar oportunitatea unei decizii, presupune aşadar, un control exercitat în
contextul competenţei discreţionare a administraţiei, ce scapă de regulă, controlului
jurisdicţional, plasându-1 exclusiv în zona controlului administrativ. Sunt mecanisme şi
proceduri de control integrate autocontrolului administraţiei, derulate, în special, prin
intermediul controlului ierarhic al autorităţilor superioare, ce pot include atât aspecte de
legalitate, cât şi cele de oportunitate, în ceea ce priveşte adoptarea sau refuzul de adoptare a
unui act administrativ181.
Limitarea controlului jurisdicţional exclusiv la aspectele ce privesc legalitatea actelor
administrative, nu şi asupra aspectelor privind oportunitatea acestora, este relevată şi în
doctrina românească, care preia şi dezvoltă una dintre tezele formulate de doctrinarii francezi 2
în contextul analizei asupra limitelor controlului pentru exces de putere, anume teza legalistă.
încă din perioada interbelică, literatura românească de specialitate susţinea o astfel de teză,
manifestată în mod deosebit de către C.G. Rarmcescu care afirma că „pe când controlul
jurisdicţional se poate exercita numai din punct de vedere al legalităţii actelor, controlul
administrativ se poate exercita atât din punct de vedere al legalităţii, cât şi al oportunităţii şi
utilităţii măsurilor administrative luate de autorităţile subordonate “.
Pe aceeaşi linie de gândire se axează şi doctrina românească de după 1990, atunci
când autorii compară controlul jurisdicţional cu controlul administrativ. Opiniile exprimate în
acest sens gravitează în jurul aceleiaşi idei de bază, anume că instanţele de contencios
administrativ nu au competenţa să se pronunţe asupra oportunităţii actelor administrative 182,
doar controlul administrativ reuşind să acopere această latură calitativă a actului.
Cu toate acestea, prin excluderea oportunităţii din sfera controlului exercitat de către
judecător, se apreciază de către un autor183 că treptat numai opoziţia legalitate-oportunitate
devine insuficientă, deoarece sfera oportunităţii, a puterii discreţionare, rămâne foarte largă,
deschizând posibilitatea apariţiei unor abuzuri. Din aceste considerente, apare ca necesară
consacrarea unui nou concept, respectiv cel de legalitate a oportunităţii, care va face posibilă

181
J. Schwarze, op. cit., p. 131 şi urm.
182
1. lovănaş, op. cit., p. 51. în acelaşi sens, a se vedea T. Drăganu, Introducere în teoria şi practica
statului de drept, Ed. Dacia, CIuj-Napoca, 1992, p. 156 şi urm., R.N. Petrescu, op. cit., p. 250 şi urm.
183
I. Teodoroiu, S.M. Teodoroiu, Legalitatea oportunităţii şi principiul constituţional al proporţionalităţii,
Revista Dreptul nr. 7/1996. p. 39.
o extindere a controlului judecătoresc în acest domeniu, control care se fundamentează pe
ideea ocrotirii legalităţii.
Această optică preluată din doctrina franceză de fundamentare a dreptului
judecătorului de a analiza şi elementele de oportunitate, atunci când se apreciază că acestea
întregesc elementele legalităţii, este preluată şi dezvoltată de A.Iorgovan1, care pledează, de-o
manieră justificată, pentru extinderea controlului judecătorului. Se apreciază că corelaţiile de
ordin ştiinţific, evocate, în sensul că scopul legii - interesul public reprezintă un element de
legalitate iar mijloacele pentru atingerea acestui scop sunt aspecte ce ţin de oportunitate, nu
mai sunt de actualitate, ele nereuşind să mai justifice excluderea totală a oportunităţii din
câmpul de control al judecătorului.
În acest sens, autorul arată că „litera şi spiritul Constituţiei noastre, necesitatea
penetrării instituţiilor europene democratice şi în practica instanţelor de contencios
administrativ din ţara noastră ne îndreptăţesc să susţinem că, indiferent cum privim
oportunitatea în raport cu legalitatea, judecătorul de contencios administrativ are dreptul să
verifice dacă administraţia publică nu a acţionat abuziv, contrar interesului public, aşa cum
rezultă acesta din legea pe care se întemeiază actul administrativ „atacat” . Din aceste
considerente, în sens larg, condiţiile oportunităţii se relevă ca un subsistem al condiţiilor de
legalitate, astfel că excesul de oportunitate este stabilit de judecător tocmai prin raportare la
scopul legii.
Până la intervenţia controlului jurisdicţional, graţie mijloacelor cu mult mai extinse de
care dispune în sensul cenzurării tendinţei de alunecare a puterii discreţionare spre un exces
de putere, un rol deosebit de important îl joaca controlul administrativ, în contextul
controlului desfăşurat de autorităţile superioare ierarhic superioare asupra autorităţilor
administrative emitente. Verificarea îndeplinirii condiţiilor de oportunitate reprezintă o
coordonată importantă a controlului ierarhic exercitat pe linia asigurării legalităţii activităţii
administrative, constituindu-se ca un prim filtru al puterii discreţionare de care dispun
autorităţile ierarhic inferioare.
Considerăm că în centrul controlului de oportunitate se vor afla ca principale puncte
de referinţă: actualitatea actului administrativ, prin intermediul factorului temporal
(momentul emiterii, durata de aplicabilitate), mijloacele antrenate de administraţie în
atingerea scopului, utilitatea pe care o prezintă în economia procesului de organizare a
executării şi executării în concret a legii, în sensul eficientizării activităţii administrative etc.
Prin prisma acestor repere ale controlului de oportunitate, autoritatea de control poate să
evalueze, per ansamblu, îndeplinirea tuturor condiţiilor de legalitate, astfel încât libertatea de
acţiune a administraţiei să nu contravină interesului public, a scopului legii, alunecând astfel,
spre un exces de putere.
În cazul în care limitele puterii discreţionare a administraţiei au fost respectate,
neaducând atingere stării de legalitate, în contextul controlului de oportunitate, desigur,
autoritatea de control va putea dispune anularea actului administrativ, din motive ce ţin,
exclusiv, de inoportunitatea acestuia, bazate pe considerente legate de inactualitatea actului,
de ineficienţa sa, sub aspectul mijloacelor folosite.
Desigur, subiectivităţii autorităţii emitente i se poate opune astfel, o altă subiectivitate
a autorităţii de control, ierarhic, superioară, ceea ce relativizează în opinia noastră, activitatea
de control sub aspectul oportunităţii obiectului supus verificărilor. Puterii discreţionare a
emitentului de a acţiona, în limitele prezervate de lege, i se opune astfel, în alt plan, generată
de nivelul ierarhic, puterea discreţionară a autorităţii de control de a verifica, de a declanşa
controlul de oportunitate, de a împrumuta sau nu criteriile de oportunitate ale autorităţii
controlate, de a-şi însuşi sau nu aprecierile subiective ale acestora, respectiv de a dispune ori
nu, măsuri în consecinţă.
Considerăm totodată, că o atare decizie administrativă în sensul cenzurării
oportunităţii unui act administrativ intervine cu atât mai rar cu cât de cele mai multe ori, se
prezumă capacitatea sporită a autorităţii emitente de a cunoaşte mai bine realităţile de ordin
administrativ, argumentele de facto, adaptându-şi libertatea de apreciere de care dispune în
vederea luării măsurii celei mai oportune.