Hace treinta años, Alan Altshuler (1965), en una crítica devastadora que nunca ha sido respondida

de manera efectiva, desafió la legitimidad de la planificación integral y de la experiencia de los

planificadores. Pidió al campo que reforzara su arsenal teórico. Se intenta asumir el desafío de
Altshuler, argumentando que no sólo han surgido prácticas que hacen posible la planificación
integral, sino que también la teoría política y social ha evolucionado para proporcionar su base
intelectual. Se argumenta que la creación de consenso con las partes interesadas ofrece un modelo
de planificación que responde a cada una de las críticas de Altshuler. Se ha demostrado que la
creación de consenso se basa en supuestos sobre la naturaleza del conocimiento, sobre la
organización de los intereses y sobre la naturaleza del interés público que difieren de los aplicados
por Altshuler. La evidencia se toma de 8 estudios de casos en profundidad sobre la construcción
de consenso sobre el crecimiento y los problemas ambientales en California, y de un estudio sobre
el proceso de planificación del estado de Nueva Jersey. Se incluye una discusión sobre cómo se
puede utilizar la creación de consenso para la planificación global local.

Hace treinta años, Alan Altshuler, en una crítica devastadora que nunca ha sido respondida de
manera efectiva, desafió la legitimidad de la planificación integral y de la experiencia de los
planificadores. Pidió al campo que reforzara su arsenal teórico. Este artículo retoma su desafío,
argumentando que no sólo han surgido prácticas que hacen posible la planificación integral, sino
que también la teoría política y social ha evolucionado para proporcionar su base intelectual. El
artículo argumenta que la construcción de consenso con las partes interesadas ofrece un modelo
de planificación que responde a cada una de las críticas de Altshuler. Se ha demostrado que la
creación de consenso se basa en supuestos sobre la naturaleza del conocimiento, sobre la
organización de los intereses y sobre la naturaleza del interés público que difieren de los aplicados
por Altshuler. La evidencia se toma de ocho estudios de casos en profundidad sobre la construcción
de consenso sobre el crecimiento y las cuestiones ambientales en California, y de un estudio sobre
el proceso de planificación del estado de Nueva Jersey. El artículo concluye con una discusión
sobre cómo se puede utilizar la construcción de consenso para la planificación integral local.

A mediados de la década de 1960 Alan Altshuler sometió el ideal de planificación integral del
urbanista a una crítica devastadora (1965a, 1965b). Dijo, en esencia, que el plan físico integral no
es prácticamente viable ni políticamente viable, y que el planificador global no tiene base para la
legitimidad como profesional. Un debate público significativo sobre la planificación integral es
prácticamente imposible, afirmó, debido al alcance y la generalidad de dicha planificación.
Consideró que el papel, el poder y el conocimiento de los planificadores eran demasiado limitados,
en cualquier caso, para que ellos prepararan un plan integral. Su único reclamo de legitimidad,
argumentó, es que son expertos que conocen y miden el interés público. Dado que medir algo que
nadie puede definir es claramente imposible, su implicación fue que nadie tiene experiencia para
hacer una planificación integral. Altshuler terminó desafiando a la profesión de planificación «para
reforzar su arsenal teórico más fundamental». A menos que sus premisas se establecieran «de
manera convincente», afirmó, la planificación integral «tendría poco efecto en las ciudades
americanas» (Altshuler 1965a, 194).

La crítica de Altshuler no sólo estaba en muchos sentidos en blanco, sino que también tuvo un
efecto escalofriante en el desarrollo de la idea y la práctica de la planificación integral. La academia
recurrió a otras formas de teorizar sobre la planificación, incluyendo la teoría de sistemas, la
construcción del puente de rango medio, la planificación de defensa y la exploración mixta. La
planificación integral permaneció en el léxico y la práctica de los planificadores, pero sin el
beneficio de los argumentos convincentes que Altshuler había pedido.

Este artículo retoma el desafío de Altshuler. Ahora es posible hacerlo, como no lo era en 1965,
porque desde entonces se han desarrollado nuevas prácticas y la literatura ha elaborado nuevos
conocimientos e ideas sobre el proceso de planificación. Los componentes están ahora disponibles
para construir bases teóricas y prácticas para una versión significativa e influyente de la
planificación integral.

La construcción del consenso como fuente de renovación

La aparición del consenso como método de deliberación ha brindado la oportunidad de reformular

una planificación amplia. La práctica es cada vez más popular como una forma de abordar
cuestiones públicas complejas y controvertidas en las que están en juego múltiples intereses.2 Los
textos y manuales de instrucciones explican cómo organizar grupos, gestionar reuniones y realizar
tareas (Susskind y Cruikshank 1987; Fisher and Brown 1988; Carpenter 1989; Carpenter y
Kennedy 1991; Potapchuk y Polk 1994) .3 Estos procedimientos utilizan los instrumentos de
solución alternativa de controversias, como la negociación mediada (véanse, por ejemplo,
Bingham 1986; Moore 1986; Buntz y Sherry 1993a, 1993b; Bacow y Wheeler 1994) y las ideas
del bestseller mundial Getting to Yes (Fisher y Ury) 1981), en el que se esboza la forma de llegar
a acuerdos mutuamente beneficiosos. Los métodos también se basan en teorías y prácticas en el
pragmatismo americano y en la educación, enfatizando la importancia de las comunidades de
aprendizaje y del empoderamiento (por ejemplo, Dewey 1916; Freire 1981: y Marshall y Peters
1985).

La
construcción de consenso ha surgido paralelamente a la idea de «racionalidad comunicativa»,
extraída en gran medida de Habermas (1984), desarrollada por Dryzek (1990, 356) para la
formulación de políticas (también la llama «democracia discursiva»), y aplicada a la planificación
por Forester (1989) ,4 Sager (1994) e Innes (1995), entre otros. Una decisión es
«comunicativamente racional» en la medida en que se llega por consenso a través de deliberaciones
en las que participen todas las partes interesadas5, en las que todos estén igualmente facultados y
plenamente informados, y en las que se cumplan las condiciones de expresión ideales (las
declaraciones son comprensibles, científicamente verdaderas, y ofrecidas por aquellos que pueden
hablar legítimamente y que hablan sinceramente). Por lo tanto, las decisiones racionales desde el
punto de vista comunicativo son aquellas que se producen porque hay buenas razones para ellas y
no por el poder político o económico de determinadas partes interesadas. Para que estos procesos
sean verdaderamente racionales desde el punto de vista comunicativo, también deben reflejar el
«conocimiento emancipatorio», o el conocimiento de la realidad más profunda oculta detrás de los
mitos populares, las teorías científicas y los argumentos y racionalizaciones de uso común. Tal
conocimiento puede venir a través de la dialéctica, la auto-reflexión, la praxis, la amplia y profunda
experiencia de quienes saben hacer las cosas en el mundo y del discurso que desafía las asunciones
prevalecientes. 6 La construcción del consenso pretende parecerse al relato de los teóricos de la
racionalidad comunicativa. Es un método de deliberación grupal que reúne para la discusión cara
a cara a una gama significativa de individuos elegidos porque representan a aquellos con diferentes
intereses en un problema. Los facilitadores, la capacitación de los participantes y los
procedimientos cuidadosamente diseñados tienen por objeto garantizar que el modo de discurso
sea el que todos sean escuchados y que todas las preocupaciones se tomen en serio. El proceso
requiere que los participantes tengan información común y que todos estén informados acerca de
los intereses de los demás. Cuando el grupo ha explorado intereses y acordado los hechos, crea
opciones, desarrolla criterios de elección y toma las decisiones en las que todos pueden estar de
acuerdo. Los ciudadanos, los organismos públicos o incluso las legislaturas crean grupos de
consenso para complementar los procedimientos tradicionales de elaboración de políticas y
preparación de planes». Esos grupos han creado un consenso para las tareas de planificación y
políticas en escalas geográficas que van desde el vecindario hasta la nación. Los grupos han
ayudado a planificar viviendas asequibles (Wheeler 1993), el uso de la tierra en el lago Tahoe
(Fulton 1989); la asignación de fondos urbanos en Malden (Massachusetts) (Susskind y Madigan
1984); la ubicación de instalaciones de tratamiento de desechos (Ozawa 1991); un plan estatal de
desarrollo y reurbanización en Nueva Jersey (Innes 1992; Neuman 1993); y la ordenación de los
recursos hídricos y la pesca en países de todo el mundo (Ostrom 1990).

Planificación integral como ideal

Según textos ampliamente utilizados, un plan integral es un plan físico de largo alcance para una
ciudad; abarca la ciudad geográficamente; aborda cada función que hace que la ciudad funcione
como entidad física y que afecta su forma física; es una declaración de política más que un
programa de acciones específicas; y está destinado a guiar a los funcionarios de la ciudad en
acciones futuras (Negro 1968; Así y Getzels 1988). Este punto de vista es distinto de la
planificación «racional» global o «sinóptica», que requiere aclarar los objetivos y desarrollar
políticas comparando todos los medios alternativos para alcanzar los objetivos y luego eligiendo
el método óptimo (Lindblom y Braybrooke 1963). Los defensores de la planificación integral de
la ciudad no sostienen que todas las alternativas deben ser evaluadas. Un plan de ciudad integral
es un paquete de políticas que pueden responder a las condiciones previstas y trabajar juntos para
la ciudad en su conjunto. Los funcionarios elegidos evalúan este paquete en su conjunto, utilizando
sus propios métodos.9

El punto de vista de Kent sobre el Plan Integral

La versión más sofisticada y ampliamente reconocida del plan integral de la ciudad está en el
trabajo de T.J. Kent (1964), quien estableció principios para lo que prefirió llamar el «plan general
urbano."10 El libro de Kent es una declaración tan convincente que ha estado continuamente en
uso durante décadas y fue recientemente reimpreso (1991). Él articuló propósitos para una
planificación integral que iluminan por qué ha sido un ideal para muchos planificadores,
incluyendo aquellos en la investigación de Altshuler.
Integralidad

Kent dijo que el plan debe ser integral en el sentido de que cubre toda la ciudad, trata con todos
los «elementos físicos esenciales de ese entorno urbano», y «reconoce.- Sí.- Sí.sus relaciones con
todos los factores significativos, físicos y no físicos, locales y regionales, que afectan el
crecimiento físico y el desarrollo de la comunidad» (98-9).Debe tener en cuenta las previsiones
demográficas y económicas y los cambios tecnológicos previstos.Debe ser integral de estas
maneras para promover el interés público, que Kent definió como el interés de la comunidad en
general, más que de individuos o grupos especiales (25).La amplitud facilita la consideración de
la relación entre cualquier cuestión específica y el desarrollo general de la comunidad.Facilita la
determinación democrática de las políticas al proporcionar un contexto que permita a los
ciudadanos y a los funcionarios electos aprender, discutir y decidir de manera informada. La
exhaustividad también contribuye a garantizar que los conocimientos profesionales y técnicos se
apliquen en las decisiones políticas y repercute en la coordinación política y técnica (25-6).

Razonamiento explícito

Aunque el plan debería presentarse como una declaración unificada a los tomadores de decisiones,
Kent argumentó que debería explicar su razonamiento, identificando «el contexto de hechos y
juicios a partir de los cuales se desarrolló» (119-20) y dando un buen argumento a favor de las
políticas. Un plan expresa juicios de valor, normas y principios que no dependen de bases
científicas (por ejemplo, el concepto de separar los distritos industriales de los residenciales). El
conocimiento sobre la interrelación entre cuestiones socioeconómicas y desarrollo físico es
intuitivo y especulativo. La explicitación es esencial para que los funcionarios electos puedan
emitir un juicio definitivo con conocimiento de causa (104).

Generalidad

Kent insistió en que el plan fuera general, centrándose en los principales temas y grandes ideas y
proporcionando una guía esquemática. No debe ser un mapa ni un plan (102), y debe ser
distinguible de documentos de ejecución como las ordenanzas de zonificación y los programas de
mejora de capital. Aunque debe ser inspiradora, no debe considerarse la imagen ideal de la
comunidad, que está en constante evolución. Aunque el plan no es una predicción, su prescripción
debe estar en el rango posible de resultados. Es parte intención, parte futuro viable. Los planes
integrales no incorporan decisiones, sino que son una herramienta para el discurso democrático.
Las medidas precisas y las medidas de aplicación no deben decidirse hasta que el futuro esté más
cerca y el público y los responsables políticos hayan tenido una amplia comunicación, educación
y reflexión a la luz de las preocupaciones incorporadas en el plan. Crítica de Altshuler

Alan Altshuler, un politólogo, articuló las muchas maneras en que la práctica de la planificación
integral no alcanzaba estos objetivos en la década de 1960. Basó sus alegaciones en estudios de
casos de planificación física en Minneapolis y San Pablo, en los que observó lo que los
planificadores hicieron, entrevistándolos a ellos y a otros sobre el proceso (1965a). La versión de
la planificación integral en la que encontró que los planificadores creen corresponde en gran
medida a la de Kent. Pensaron que el plan debería guiar las deliberaciones de los planificadores
especializados, ayudar a evaluar sus propuestas y coordinar las acciones de los organismos (299-
332). Objeciones técnicas

Altshuler desafió la experiencia de los planificadores diciendo que los planes integrales requieren
más conocimiento del que cualquier individuo puede comprender. Caracterizó a los planificadores
como investigadores en lugar de hacedores, que carecen del conocimiento experiencial para
sintetizar estrategias viables para los planes. Además, argumentó que los planificadores tienen que
medir el interés público, y que esto les obliga a desarrollar una jerarquía única de objetivos
colectivos como base para esa medición. Apreció que en términos prácticos esto es imposible
(Altshuler 1965a, 311-4). Objeciones políticas

Las
objeciones de Altshuler desde una perspectiva política fueron igualmente devastadoras. Él
cuestionó la suposición que él sostenía está incrustada en la idea de una planificación integral, que
el interés público es algo que existe por descubrir en lugar de ser creado a través de la voluntad
política (1965a, 303). Señaló que la pretensión de los planificadores de conocer el interés público
los pone en desacuerdo con los políticos, que también afirman conocerlo. También argumentó que
la planificación integral no puede servir a su propósito de coordinación a menos que los
planificadores tengan el poder de hacer cooperar a otros, cosa que no lo hacen (328); además, los
planes no pueden ganar aceptación política si son integrales, porque los políticos prefieren tener
una influencia continua sobre , y porque los grupos de interés prefieren la consideración
fragmentaria de las cuestiones, para que puedan ver exactamente cómo las afectará cada propuesta
(316-7).

Altshuler arguó que es difícil, si no imposible, conseguir un verdadero debate público sobre un
plan global, y sin embargo eso es esencial para la legitimidad de un plan. Las políticas y objetivos
que se ofrecen en términos generales tienen poco significado para el público. Incluso si las políticas
se plantean en términos comparativamente operativos y específicos, muchos de los intereses no
están organizados para desarrollar posiciones significativas. Además, la planificación es por
excelencia sobre nuevas ideas, pero una idea nueva necesita mucha discusión, además de tener que
ganar unanimidad virtual para ser políticamente aceptable (321-4).

Las suposiciones de Altshuler reconsideradas a la luz de la construcción del consenso

Altshuler construyó sus argumentos sobre supuestos que eran ampliamente compartidos y
razonables cuando escribía. Muchos de estos supuestos, sin embargo, ya no son tan bien aceptados
ni en la literatura ni en la práctica de planificación. Por otra parte, la creación de consenso se basa
en premisas que se vinculan más cómodamente con la comprensión actual del vínculo entre el
conocimiento y la acción. Planificador como sintetizador individual

Altshuler asumió que el planificador integral tiene la responsabilidad de absorber y evaluar toda
la información, desarrollar una síntesis de relaciones y diseñar estrategias. La planificación integral
para él es una tarea procesada a través de una mente individual. Por el contrario, en la construcción
de consenso es un grupo que, colectivamente, absorbe y evalúa la información. Mientras que el
planificador «ayuda con datos, ideas y estrategias, e incluso puede escribir la síntesis final, los
elementos básicos y el concepto del plan surgen de la discusión grupal. La versión individualista
del interés público

Altshuler parece haberse suscrito a una visión del interés público como una agregación de intereses
individuales. Asumió que el planificador debe medir los valores de los individuos en una escala
común para que puedan ser agregados, o que el interés público debe lograrse a través de un proceso
político en el que cada grupo hable independientemente con los funcionarios electos. Por el
contrario, la creación de consenso es una búsqueda colectiva de un terreno común y de
oportunidades de beneficio mutuo. Es intrínsecamente un método de búsqueda de un interés
público unitario que, según Meyerson y Banfield (1955, cap. 11), puede ser o bien el conjunto de
fines compartidos entre los individuos que componen el público, o bien los intereses únicos de la
política del cuerpo

.
Altshuler aplicó una visión positivista del conocimiento y una concepción instrumental de la
racionalidad como una serie de cálculos sobre los mejores medios para alcanzar los fines deseados.
En este punto de vista, todo lo que cuenta como conocimiento son hechos y leyes o principios
mensurables y observables, por lo que la experiencia de los planificadores integrales debe consistir
en la capacidad de medir el interés público. La construcción de consenso, sin embargo, acepta
también la validez del conocimiento experiencial, subjetivo y socialmente compartido sobre
muchos asuntos, incluido el interés público. Altshuler parece también haber estado aplicando la
visión sinóptica de la integralidad, con sus suposiciones sobre la necesidad de cálculos de fin de
medios; pero en la construcción de consenso, el discurso es el método de «cálculo». El modelo de
reforma progresiva de gobierno

Altshuler dio por sentado prácticas contemporáneas de gobierno de la ciudad que limitaban el
potencial de una planificación integral eficaz. Estas prácticas, aún predominantes en los Estados
Unidos, tienen sus raíces en la era Progresista, cuando los reformadores que luchan contra la
corrupción prepararon cartas municipales que debilitaron a los funcionarios electos en
comparación con los administradores municipales y alentaron la dependencia de comisiones
ciudadanas de élite y públicas independientes autoridades para gestionar los negocios de la ciudad.
Este sistema fragmentó la responsabilidad entre los actores por función, separó las decisiones
políticas de gran parte de la actividad que los llevó, y alentó el desarrollo de la burocracia en el
gobierno local, con toda su estandarización de tareas y agencias con misiones estrechas. No sólo
las agencias burocráticas no están diseñadas para abordar la amplia misión de la planificación, sino
que sus tareas rutinarias preresponden a la adaptabilidad necesaria para coordinarse con otros en
torno a tareas complejas. Se ha instituido un consenso en todos los Estados Unidos para compensar
la fragmentación y la inflexibilidad de esas estructuras gubernamentales. Corre entre agencias y
comisiones, y reúne a burócratas, funcionarios electos y ciudadanos para el aprendizaje conjunto
y la toma de decisiones. Pocos Intereses Organizados
En el momento en que Altshuler escribía, la variedad actual de organizaciones comunitarias y
ambientales era desconocida. Por lo general, sólo se organizaron negocios. Hoy, sin embargo, la
creación de consenso racional desde el punto de vista de la comunicación es un objetivo
significativo, ya que una gama tan amplia de grupos tiene representantes que pueden hablar con
conocimiento de sus intereses. La evidencia: casos de construcción de consenso

Las alegaciones de este artículo se basan en evidencia extraída del estudio realizado por el autor
de los esfuerzos para desarrollar consenso sobre cuestiones complejas y controvertidas de
crecimiento y política ambiental y gestión dentro del estado de California (Innes et al. 1994). De
los 14 casos, ocho demuestran bastante bien el modelo de construcción de consenso establecido
en este artículo. Cada una de las otras se queda corta de alguna manera significativa-por ejemplo,
en una no hubo discusión de grupo, y en otras reuniones no fueron de partes interesadas. Es el
grupo de ocho casos el que se describirá aquí.'3

El propósito de la investigación de 1994 fue asesorar a la legislatura de California sobre el valor

de la construcción de consenso como una técnica de coordinación para la gestión del crecimiento.
Elegimos casos en los que (1) el enfoque era el crecimiento o la gestión ambiental; (2) la
construcción de consenso era central; (3) la tarea involucraba múltiples cuestiones y atravesaba
fronteras jurisdiccionales; (4) el esfuerzo había durado el tiempo suficiente para evaluar. Los casos
en el grupo fueron elegidos de diferentes partes del estado.

El equipo de investigación recopiló historias de casos detalladas a partir de entrevistas en

profundidad con los participantes, revisiones de documentos y observación de reuniones. El equipo
comparó estos registros en busca de similitudes y diferencias, buscando variables y procesos que
consistentemente se asociaron con mayor o menor éxito en la consecución de acuerdos y en la
obtención de apoyo político para políticas o planes. Los actores clave en cada caso revisaron su
historial para comprobar su precisión.

Un caso fue el Proyecto de Consenso de Gestión del Crecimiento (GMCP), un proyecto de 10

meses que reúne a representantes de los intereses en el desarrollo y el crecimiento en California
para producir legislación de gestión del crecimiento. Las partes interesadas procedían de intereses
ambientales, de vivienda y empresariales; grupos de equidad étnica/social; gobiernos locales; y
consejos de gobierno. El proyecto fue bajo los auspicios de la legislatura estatal y financiado
parcialmente por fundaciones. Este grupo altamente contencioso, asistido por un facilitador
profesional, obtuvo un acuerdo entre el 85 y el 95 por ciento sobre una serie de principios para la
legislación antes de disolver. Un grupo de seguimiento más pequeño que representaba a muchos
de los interesados en el GMCP continuó el proyecto como Coalición para la Recuperación
Económica y Ambiental (EERC). En unos dos años, este segundo grupo elaboró de manera
consensuada una legislación que resolvió una parte sustancial de las espinosas cuestiones que
originalmente los dividían. La legislación obtuvo un apoyo significativo en la legislatura, pero no
se aprobó debido a la crisis fiscal del estado, que hizo que algunas de sus políticas fueran inviables.

Dos casos, el Proyecto del Estuario de San Francisco (SFEP) y el Proyecto de Restauración de la
Bahía de Santa Mónica, formaron parte del Programa Nacional del Estuario de la Agencia de
Protección Ambiental de los Estados Unidos (EPA), que tiene como objetivo desarrollar planes de
manejo consensuados para sistemas de agua a gran escala. Cada uno de estos dos casos involucró
a miembros de agencias estatales y federales, grupos de interés y órganos electos locales. Cada
proceso se basó en un comité de gestión con unos 50 miembros, y en una variedad de subcomités
técnicos y basados en cuestiones. Cada uno de ellos duró cinco años y produjo un plan basado en
el consenso, junto con conclusiones sobre el estado y las tendencias de las condiciones en el
sistema, y una nueva forma de medir la calidad del agua diseñada para los problemas particulares
de cada sistema.

Un quinto caso fue la Estrategia Regional de Gestión del Crecimiento de San Diego, creada por la
acción voluntaria de los gobiernos locales del condado y atendida por planificadores del consejo
regional de gobierno. Este proceso produjo un proyecto de estrategia para la región, así como
algunos productos intangibles pero significativos, como principios sobre las instalaciones y
servicios que deben considerarse regionales, y un entendimiento común de que las tasas de impacto
en el desarrollo no serían suficientes para financiarlas. El proceso continuó con la labor sobre
políticas de desarrollo económico, adquisición de espacios abiertos y financiación de
infraestructuras regionales.

Desarrolladores del Condado de Orange se unieron a ambientalistas, en un sexto caso, para ayudar
a crear un Plan de Conservación de Comunidades Naturales (NCCP) para especies en peligro de
extinción. El objetivo era garantizar tanto el desarrollo como la protección del medio ambiente en
el hábitat de matorrales de salvia costera, que abarca vastas zonas de tierras de primer desarrollo
y alberga varias especies amenazadas. Este proceso ha sido gestionado por actores clave del
Departamento de Recursos del estado e incluye a los gobiernos locales. Los resultados, que
incluyen directrices para la planificación local basadas en criterios científicos consensuados, ya
han influido en la política estatal y han sido adoptados por dos condados como política oficial. Un
séptimo caso, en el Valle de Coachella, tuvo un propósito similar, y produjo políticas y un plan de
implementación para el desarrollo que protegiera el hábitat del desierto.

El octavo caso involucró a ambientalistas, desarrolladores y gobiernos locales en el condado de

Contra Costa, quienes se reunieron para escribir y aprobar iniciativas de boletas electorales que
proporcionarían un impuesto sobre las ventas para mejoras viales para reducir la congestión, y para
la protección de espacios abiertos clave en el condado.

Las secciones siguientes también se basarán en el estudio del autor sobre el proceso de
planificación del Estado de Nueva Jersey (Innes 1992; New Jersey State Planning Commission
1992). En este proceso, los gobiernos locales trabajaron con las agencias estatales en la
construcción de consenso para producir un plan estatal. Las políticas del borrador original se
modificaron significativamente como resultado de discusiones entre grupos de interés, agencias
estatales y expertos técnicos, con los condados actuando como mediadores entre el estado y cientos
de gobiernos locales. Después de cinco años de discusión y revisión, la Comisión Estatal de
Planificación, cuyos miembros representan toda la gama de intereses en el crecimiento, aprobó el
plan por unanimidad. Hoy en día, las agencias públicas están implementando en silencio gran parte
de ella.

Conclusiones: Una visión general

El equipo de investigación en el estudio de 1994 determinó que en siete de los ocho casos descritos
aquí, los grupos incluían representantes de todos los intereses activos; y en tres casos, los grupos
buscaron otras partes interesadas que no habían reconocido inicialmente su interés en la
cuestión14. mejor informados a través del proceso y valoraron y utilizaron sus nuevas redes
personales y profesionales para coordinar y colaborar. En cinco de los casos, los grupos
incorporaron un análisis técnico sistemático en sus deliberaciones. La amplitud de los
conocimientos colectivos e intereses de los miembros del grupo y los largos períodos de discusión
significaron que exploraron una amplia gama de factores y sus interrelaciones. En todos los casos,
los jugadores fueron llevados a la mesa y mantenidos allí, buscando un acuerdo con sus adversarios
por incentivos externos: evitar los costos de retraso, litigio o inacción, así como la acción
gubernamental que podría imponer soluciones indeseables.Es

En todos los casos, los grupos llegaron a acuerdos sobre productos importantes: legislación,
indicadores, descripciones científicas del problema, listas de cuestiones que requieren atención,
normas de seguimiento, directrices para la práctica, principios de política o planes. Los grupos
convinieron en principios más que en mapas concretos o programas de acción detallados. Con la
posible excepción del caso Contra Costa, todas las propuestas tenían horizontes a largo plazo y
amplias implicaciones para el desarrollo físico de una zona geográfica. En cada caso, el grupo
presentó su propuesta para su aprobación a una autoridad oficial, como un electorado, una
legislatura o un organismo público responsable, y en todos los casos se adoptaron formalmente
elementos sustanciales de las propuestas. En resumen, hay muchos paralelismos entre estos
proyectos y la visión de Kent para el plan integral.

El interés público y la construcción del consenso

Los hallazgos apoyan la idea de que los resultados de la construcción de consenso a menudo
pueden considerarse como una aproximación al interés público tal como se concibió en la versión
unitaria favorecida por los teóricos de la planificación (y más común en el uso popular del
término), en lugar de como la versión que es una agregación de Como argumenta Klosterman
(1980), la idea del interés público como bien común es un criterio significativo para la
planificación que puede evaluarse y acordarse con pruebas y argumentos dentro de una comunidad.
Su concepción, que corresponde a la de Friedmann (1973, 2), es coherente tanto con la idea de la
construcción de consenso como con nuestros hallazgos. Estas prácticas se diseñaron para buscar
lo que se compartía o se mantenía en común. El objetivo de la construcción de consenso es la
deliberación que está informada, tiene en cuenta los intereses de todos, incluidos los más débiles,
y utiliza sólo «buenas razones» para persuadir (en oposición, por ejemplo, a razones egoístas o
porque un jugador tiene el poder de insistir). Los resultados muestran que estas «buenas razones»
llegaron a incluir la protección de los intereses de los demás (porque el acuerdo depende de eso) y
la promoción de lo que es bueno para el recurso o la región.
Aprender sobre el sistema, ya sea el agua, el uso de la tierra y el transporte, o el hábitat natural,
llevó a una visión ampliamente compartida dentro de todos los grupos de que «todos estamos
juntos en esto». Los grupos evaluaron las propuestas, al menos en parte, por sus efectos en los
sistemas compartidos. Como señala Friedmann, «el bien compartido crea una comunidad moral
cuyos miembros acuerdan ser responsables conjuntamente de lo que es precioso para ellos» (1973,
2). En todos los casos, muchas partes interesadas llegaron a considerar explícitamente su propósito
de participar como al menos en parte colectivo, por ejemplo, de «mantener la calidad de vida en
San Diego». Muchos nos dijeron que dedicaron cientos de horas al proceso porque «se preocupan
por California» o «se preocupan por la Bahía».

Para que un grupo de consenso pretenda hablar en favor de un interés público, debe ser
ampliamente representativo de los puntos de vista dentro de ese público. En casi todos los casos,
los grupos incluían a un portavoz de cualquier grupo de interés que quisiera involucrarse18. A
veces, los grupos buscaban activamente un conjunto de partes interesadas aún más diverso, como
lo hizo por ejemplo el SFEP, que se expandió a mitad de camino para incluir a los usuarios de agua
aguas arriba, agricultura y la ciudad de Sacramento. El GMCP llevó a la mesa a representantes de
los pobres y de los grupos étnicos del centro de las ciudades, aunque en su mayor parte no habían
reconocido cómo podía afectarles la gestión del crecimiento. Todos los grupos optaron por ser
inclusivos porque querían que sus propuestas tuvieran legitimidad, porque querían incorporar los
conocimientos necesarios para una propuesta viable y porque querían presentar sus propuestas con
un amplio apoyo político. Respuesta a la crítica de Altshuler

Si asumimos con el propósito de discutir que la construcción de consenso puede ser utilizada para
la planificación integral local, podemos responder a las críticas de Altshuler. Crítica 1: La
planificación integral asume que el interés público está por descubrir en lugar de ser políticamente
querido.

En estos casos, el interés público se descubrió y quiso conjuntamente. Los participantes

generalmente descubrieron metas e incluso estrategias con las que todos podían estar de acuerdo.
En los casos de GMCP y NCCP, por ejemplo, los ambientalistas y los promotores se enteraron de
que tenían un interés común en la certeza de qué tierra se protegería y dónde se produciría el
desarrollo. En el caso de la EERC, los miembros del grupo decidieron que todos necesitaban
trabajar en la reestructuración del sistema fiscal del estado.

En todos los casos, cuando los participantes aprendieron conjuntamente sobre los aspectos técnicos
o políticos de un problema, descubrieron que sus intereses estaban unidos porque todos dependían
de un sistema económico, fiscal, de transporte o ecológico común. Como resultado, los
participantes se centraron en cómo garantizar el funcionamiento efectivo de ese sistema.19 Por
ejemplo, en la SFEP, dos años de definir y debatir el estado del estuario llevaron a los interesados
a acordar que el problema de la calidad del agua no se debía simplemente a las descargas de «final
de la tubería», sino que el estado de la ría de la salud fue el resultado de muchas actividades de los
interesados. Por lo tanto, en lugar de limitarse a vigilar y regular los descargadores, la SFEP
elaboró un plan de gestión complejo y un nuevo criterio para la vigilancia del agua que refleje la
biodiversidad.

Del mismo modo, en San Diego, los representantes de los gobiernos locales, tras enterarse de que
su crecimiento demográfico se generó en gran medida internamente y no debido a la inmigración,
convinieron en que el costo de mejorar la infraestructura no podía ni debía cubrirse con las tasas
de impacto en los nuevos desarrollos. Convinieron en elaborar una estrategia regional para dar
cabida al crecimiento de su economía y población regionales. A continuación, también acordaron
qué infraestructura debe considerarse regional y no local. La voluntad política siguió a esos
descubrimientos de interés compartido y acuerdos sobre estrategia. En el caso de la Comisión, por
ejemplo, los participantes acordaron apoyar únicamente la legislación de gestión del crecimiento
que incluyera todos sus componentes acordados. En el caso Contra Costa, los intereses ambientales
y de desarrollo apoyaron conjuntamente campañas para un impuesto sobre las ventas para mejoras
viales y para una emisión de bonos para la compra de terrenos para espacios abiertos. Con ese
respaldo, los votantes aprobaron ambas propuestas. Después del proceso de SFEP, la voluntad
política ayudó a asegurar que la medida de calidad del agua del proyecto se convirtiera en la pieza
central de un pacto histórico del agua en 1995, resolviendo al menos temporalmente las guerras
del agua de California 20 Crítica 2: El planificador integral tiene que medir el interés público y,
por lo tanto, debe desarrollar una jerarquía única de objetivos colectivos como base para la
medición.
Si un experto ha de medir el interés público, entonces él o ella necesita una forma objetiva de
agregar múltiples objetivos diversos. En los casos estudiados, nadie intentó o incluso sugirió que
se hiciera tal medición. No pidieron a los expertos que lo hicieran, ni intentaron ellos mismos. En
cambio, los participantes avanzaron hacia una estrategia de acción de manera cualitativa y
discursiva. Buscaban marcos comunes para los problemas y debatieron ideas de política, normas
y directrices a la luz de los criterios desarrollados dentro del grupo. Los argumentos debían resistir
la prueba de la razonabilidad, así como ser coherentes con la información técnica y con cualquier
propósito que los participantes hubieran acordado. Combinaron sus objetivos en el contexto de un
conjunto interrelacionado de estrategias con las que podrían estar de acuerdo, y no mediante
procedimientos de medición. Así, por ejemplo, en el caso del NCCP, los participantes entendieron
que las necesidades de hábitat podían atenderse protegiendo los corredores incluso si se
desarrollaban a lo largo de ellos. A continuación, convinieron en organizar políticas en torno al
concepto de corredor, que servía tanto a los intereses ambientales como al de desarrollo.

Crítica 3: La legitimidad de los planificadores integrales requiere que sean expertos en el interés
público.

Aunque se podría decir que los resultados en estos casos son de interés público, la determinación
de cuáles deberían ser esos fines y acciones nunca estuvo en función de la experiencia de los
planificadores. Fue una elección grupal, en la que los planificadores jugaron un papel. Sin
embargo, encontramos que los planificadores tenían una legitimidad sustancial entre los
participantes, quienes los respetaban por las contribuciones que consideraban esenciales, incluso
cuando tenían críticas. El personal desempeña muchas funciones para las que la planificación de
la educación y la práctica les han preparado, o que han de aprender después de una formación
modesta. Por lo general, proporcionaban conocimientos técnicos. Por ejemplo, el personal del
SANDAG21 preparó previsiones demográficas y análisis de la economía regional, que los
participantes confiaron y utilizaron. El personal legislativo estatal preparó documentos de
antecedentes sobre cuestiones de gestión del crecimiento para el GMCP y explicó contextos
políticos, jurídicos y organizativos. En todos los casos, el personal trabajó con los líderes del grupo
para diseñar subcomités, tareas, agendas y procesos, e identificar a otras partes interesadas. Los
planificadores de Nueva Jersey diseñaron nuevos procesos y desarrollaron formas de ayudar a los
comités a resolver problemas difíciles. En algunos casos, el personal o los consultores actuaron
como facilitadores; en muchos casos introdujeron opciones; en todos los casos registraron
acuerdos y prepararon actas y notas necesarias para que los procesos avanzaran (Innes et al. 1994,
25-7).

El personal hizo lo que Forester (1989) dice que los planificadores hacen. Advertieron, enmarcaron
problemas, llamaron la atención, organizaron, negociaron, explicaron contextos e intentaron evitar
que los jugadores manipularan o mienten. Trataron de crear muchas de las condiciones de discurso
ideal y racionalidad comunicativa. También ayudaron a construir nuevas prácticas e instituciones
para anticipar el futuro, analizar alternativas y deliberar. Los participantes reconocieron lo que
estaban haciendo los planificadores y lo apreciaron. Crítica 4: Los planificadores carecen del
conocimiento intuitivo y la experiencia para crear estrategias integrales viables.

Los procesos estudiados se basaron en el conocimiento experiencial de desarrolladores,

agricultores, gerentes de sistemas de tratamiento de agua, ciudadanos y funcionarios electos.
Algunos interesados eran personal de organismos con conocimientos especializados; y otros eran
funcionarios de grupos de interés privados que regresaban a sus miembros para probar las
reacciones a las propuestas. Alguien en un grupo generalmente entendió cada aspecto de la tarea
en profundidad o tenía experiencia con ella. En el NCCP, por ejemplo, los desarrolladores
entendieron cómo la incertidumbre regulatoria afectaba su estrategia de desarrollo; los
representantes del Servicio de Pesca y Vida Silvestre de los Estados Unidos comprendieron el
funcionamiento de la ley de especies amenazadas y las necesidades de hábitat de las especies; y
los representantes de los gobiernos locales entendieron las preferencias de sus ciudadanos y las
formas en que las localidades controlan el uso de la tierra.

Los planificadores desempeñaron un papel clave en el desarrollo de la estrategia general y la

síntesis, pero lo hicieron trabajando interactivamente con los grupos y, por lo general, empleando
los acuerdos como elementos básicos. Los planificadores de Nueva Jersey comenzaron escribiendo
un primer borrador del plan estatal (New Jersey State Planning Commission 1988), que se
convirtió en el texto de negociación a partir del cual trabajaron los grupos de consenso. El plan
final tenía poca semejanza con el primero, con los conceptos centrales de organización cambiados,
los mapas eliminados y el estilo de presentación transformado. El resultado es una visión colectiva
que fue facilitada por los planificadores y no sintetizada por ellos (New Jersey State Planning
Commission 1992; Innes 1992). En la mayoría de los demás casos, el personal sugirió organizar
conceptos en respuesta a las preocupaciones del grupo, pero los miembros individuales del grupo
también sugirieron ideas. Para cuando el personal elaboró los documentos finales, gran parte del
trabajo creativo y de síntesis estaba terminado. Crítica 5: La planificación integral no puede servir
al propósito de la coordinación porque los planificadores no tienen el poder de hacer cumplir la
cooperación.

La
planificación a través de la creación de consenso logró la coordinación, pero a través de un proceso
horizontal y de autogestión en lugar de un ejercicio de poder descendente. La gente eligió este
método en situaciones en las que nadie tenía el poder de lograr los objetivos solos. En todos los
casos se trataba de un poder compartido entre los organismos y niveles de gobierno, así como entre
los intereses privados y el sector público. La coordinación se tradujo en la medida en que los
interesados se enteraron de que podían producir beneficios compartidos mediante la acción
conjunta. La construcción de consenso fue una herramienta de coordinación, concluimos, porque
creó capital social, intelectual y político (Innes et al. 1994, 46-55; Gruber 1993). El capital social
creado a través de la creación de consenso, es decir, las redes personales y la confianza, ayudó a
coordinar garantizando la comunicación informal entre los interesados. Por ejemplo, en la SFEP,
no sólo el personal de los organismos estatales y regionales estableció nuevas relaciones de trabajo,
sino que los agentes del sector público también establecieron redes con los representantes del
sector privado. Por ejemplo, un representante del Cuerpo de Ingenieros comenzó a llamar
rutinariamente al representante del Sierra Club en la fase de diseño de los proyectos para identificar
formas de atender las preocupaciones ambientales.

El
capital intelectual incluía acuerdos sobre conjuntos de datos, indicadores y descripciones de
condiciones problemáticas, así como un entendimiento compartido entre los actores de las
necesidades y situaciones de cada uno. Cuando todos podían funcionar con la misma información,
se había ido un obstáculo principal para la coordinación. Además, el esfuerzo colectivo por
comprender a menudo conduce a definiciones comunes de los problemas y desde allí a una acción
coordinada. El capital político, la capacidad combinada de los actores para influir en la acción,
también ayudó a coordinar, a medida que se unieron nuevas alianzas políticas para apoyar la
legislación y garantizar su aplicación. Crítica 6: La generalidad de los planes globales hace que
sea imposible lograr un debate significativo sobre ellos.

Aunque los productos de la creación de consenso en la primera etapa suelen adoptar la forma de
principios, reflejan debates a fondo en los que se han explorado intensamente cómo se aplicarían
los conceptos generales en situaciones concretas. Las partes interesadas no llegaron a un acuerdo
sobre un principio hasta que no habían averiguado cómo afectaría a sus intereses. Por ejemplo,
muchos participantes en el proceso de EERC comenzaron queriendo exigir que los planes locales
se verificaran para que fueran coherentes con la política estatal. Horas de debate los convencieron
de que esas disposiciones serían inaplicables (Innes et al. 1994, 87). En Nueva Jersey, dos años de
discusión sobre una propuesta para dividir el estado geográficamente en «niveles» donde se
aplicarían diferentes políticas de desarrollo y conservación demostraron que la política crearía
desigualdades y anomalías. Por ejemplo, los representantes de las comunidades rurales señalaron
que en algunas zonas el desarrollo industrial coexistía con la agricultura, por lo que la clasificación
de una zona en una zona agrícola impediría que incluso las empresas existentes se expandieran, y
comunidades enteras quedarían aisladas del desarrollo. El grupo decidió entonces utilizar, en su
lugar, un enfoque de «centros» que designara una jerarquía de aldeas a grandes ciudades, para
organizar políticas de desarrollo y conservación (Innes 1992, 448-9). Los centros específicos se
designarán en etapas posteriores del proceso.

En la mayoría de los casos, los debates se basaron en conocimientos técnicos, ya que expertos de
muchos tipos participaron y actuaron como funcionarios o consultores. Las partes interesadas
escucharon que los expertos no están de acuerdo entre ellos, y los confrontaron, desafiando los
datos, conociendo sus limitaciones y decidiendo sus implicaciones. En el caso SFEP, los laicos
participantes aprendieron sobre el tema científico a través de debates sobre la caracterización del
estuario y luego insistieron en que la información técnica vaya acompañada de un conjunto de
opciones de gestión. Para estos participantes no técnicos, la vinculación de los datos con esas
opciones hizo que la información fuera significativa (Innes et al. 1994, 127). En varios casos, las
partes interesadas que representaban opiniones opuestas seleccionaron conjuntamente a un grupo
de expertos, que luego perseguían un acuerdo interno sobre cuestiones científicas, para ser
aceptados por el grupo más amplio. Por ejemplo, en el caso de las Comunidades Naturales, los
miembros de dicho grupo de expertos elaboraron directrices para la planificación local a fin de
proteger el hábitat, y la SFEP se basó en una forma de medir la calidad del agua que se desarrolló
de manera similar. los políticos prefieren mantener una influencia continua, y los grupos de interés
prefieren una aceptación fragmentaria para que puedan ver cómo las propuestas les afectarán.

En su mayor parte, los planes y políticas de estos procesos de consenso han obtenido una
aceptación política sustancial. Se aprobó legislación. Se implementó el proyecto Valle de
Coachella, y el esfuerzo del NCCP continúa produciendo directrices y enfoques que están siendo
utilizados por los gobiernos estatales y locales. Los gobiernos locales continúan apoyando el
esfuerzo de San Diego. Las estrategias de monitoreo de la calidad del agua se implementarán en
el estuario de San Francisco y en la Bahía de Santa Mónica, aunque ambas tengan importantes
ramificaciones políticas, especialmente las primeras, lo que requerirá que el Estado cambie sus
políticas históricas de distribución del agua.

Esto no quiere decir que estos resultados necesariamente complacer a los funcionarios electos. El
gobernador Wilson al principio se negó a implementar el plan de monitoreo de la calidad del agua
de la SFEP, hasta que las agencias federales lo aceptaron y hasta que otro grupo de consenso de
su elección llegó a un acuerdo. La legislatura del estado de Nueva Jersey al principio propuso
revisar y posiblemente alterar o rechazar el plan estatal, pero fue disuadido por una campaña de
muchos grupos de cabildeo. Nuestros casos demuestran que, incluso sin el apoyo de altos
funcionarios electos, la creación de un consenso de base amplia puede acumular suficiente capital
político para que prevalezcan sus resultados.

Por otra parte, la creación de consenso puede ayudar a los dirigentes a desarrollar una posición
viable sobre una cuestión contenciosa. Por ejemplo, en Nueva Jersey, el gobernador Kean le dijo
al grupo que quería legislación de planificación estatal que si podían diseñar un proyecto de ley de
consenso, él lo apoyaría. El jefe de la Liga de Municipios ayudó a disuadir a la legislatura de votar
en contra del plan estatal, argumentando que el plan representaba la voluntad del pueblo más que
si lo decidiera la legislatura (Innes 1992, 449). El gobernador Wilson autorizó a las agencias
estatales a asumir papeles de liderazgo en el proceso de consenso del NCCP, que abordó temas
políticamente delicados de la protección de especies amenazadas.

A diferencia de las expectativas de Altshuler, las partes interesadas en estos ocho casos querían
que los productos formales de la creación de consenso siguieran siendo generales, de modo que
indicaran la dirección de la acción, pero mantuvieron las opciones abiertas y permitieran un mayor
aprendizaje. Los participantes podrían adoptar esta opinión porque, a diferencia de las partes
interesadas en los escenarios de Altshuler, preveían una participación continua en las próximas
fases, la especificación de políticas y la aplicación. En todos los casos, los grupos acordaron
continuar la búsqueda de consenso después de la primera fase. Crítica 8: Los planes deben ser
innovadores, pero las innovaciones necesitan un amplio debate y una casi unanimidad para tener
éxito político. Ambas condiciones son imposibles con un plan integral.

En varios de los casos surgieron propuestas innovadoras imprevistas con un apoyo casi unánime
del proceso de consenso. Surgieron porque la investigación del grupo les había llevado a concluir
que las soluciones convencionales no funcionarían. Cabe señalar que la innovación puede ser una
característica de procesos intensivos y de colaboración en grupo23. La política de centros de Nueva
Jersey, por ejemplo, fue una innovación que resolvió una controversia aparentemente intratable.
La medida relativa a la diversidad biológica en el caso SFEP era una nueva forma de vigilar la
calidad del agua, que requería enfoques para la ordenación del agua que no formaran parte de los
repertorios organizativos de los organismos encargados del agua. El debate sobre el GMCP
transformó las opiniones de muchos participantes para que llegaran a creer que las cuestiones de
equidad social están integradas en todas las políticas de crecimiento. Conclusión

Los planes, políticas y directrices producidos por los procesos de consenso estudiados aquí se
ajustaron de manera significativa a las estipulaciones de Kent para el plan general urbano. Son
integrales en el sentido de que se ocupan de las interrelaciones entre factores físicos, como el agua,
el uso de la tierra y la agricultura, por ejemplo. Son generales en el sentido de que establecen
principios amplios y dejan detalles específicos para más adelante. La discusión hace que su
razonamiento sea explícito. La mayoría de los procesos fueron informados por el conocimiento
técnico, y todos ellos lograron coordinarse entre los actores.

Uno puede arguir que la construcción de consenso, adecuadamente diseñada, puede producir
decisiones que se aproximen al interés público. En todos estos casos hubo un debate informado y
a fondo entre una diversidad de partes interesadas24, y las decisiones sólo se adoptaron cuando
fueron consensuadas. En la mayoría de los casos, todos los intereses activos estaban representados
y, en algunos, los intereses anteriormente inactivos estaban incluidos. En todos los casos, los
grupos encontraron estrategias que resultarían en beneficio compartido. En la mayoría de los casos,
toman decisiones que colectivamente consideran beneficiosas para el recurso o para el sistema en
su conjunto. En la mayoría de los casos, la mayoría de las propuestas fueron aceptadas por personas
ajenas al proceso, y muchas de ellas fueron aprobadas oficialmente por los votantes y los
funcionarios electos.

Las condiciones a nivel local son similares a las prevalecientes en nuestros casos: Múltiples
agencias e intereses locales participan en conflictos o simplemente acciones descoordinadas sobre
el desarrollo físico y la gestión de la infraestructura, el crecimiento y los recursos ambientales. Los
jugadores individuales a menudo tienen poco poder para cumplir sus misiones sin la cooperación
de otros. Sin embargo, en general, los municipios rara vez utilizan la creación de consenso para
una planificación integral. Por lo general, las leyes estatales ya establecen procedimientos para la
participación pública, y las comisiones de planificación y audiencias públicas son las formas
aceptadas de revisión pública de los planes. Muchas partes interesadas, como residentes o
empresas de jurisdicciones vecinas, y agencias reguladoras estatales y federales que representan
intereses ambientales o económicos, tienen poca legitimidad como participantes en las decisiones
locales sobre el uso de la tierra. En consecuencia, los planes locales pueden ser difíciles de
implementar porque estos otros interesados no cooperan. Con los planes a menudo carentes de
influencia, la participación del público disminuye, porque las partes interesadas se mantienen a un
lado hasta que hay proyectos específicos sobre la mesa. Esa dinámica, en un círculo vicioso,
deslegitima el plan como un documento significativo, precisamente como sostuvo Altshuler.

La estrategia y el diseño de la construcción de consenso para la planificación integral local está

fuera del alcance de este documento; como en los casos presentados aquí, tendría que ser hecha a
medida para cada localidad. Sin embargo, las ciudades pueden comenzar estableciendo grupos de
partes interesadas que trabajen en paralelo con los procesos existentes de la ciudad y asesoren a la
comisión de planificación y al consejo municipal. El grupo podría comenzar de forma
conservadora, sólo con partes interesadas locales, pero bien podrían optar por incluir a otros actores
cuyas acciones afectarían el bienestar de la ciudad, tales como propietarios ausentes, corporaciones
o grupos ambientales, o incluso agencias estatales o federales. Se necesitan incentivos para que las
partes interesadas se beneficien de la mesa: beneficios para la cooperación, y sanciones o
desventajas para las partes interesadas que no participan. Los casos que examinamos también
muestran que los actores vienen a la mesa para abordar cuestiones inmediatas y concretas. Esperan
resultados a corto plazo, aunque también necesitan creer que habrá implicaciones a largo plazo.
Esta observación sugiere que ese proceso de planificación debería estar orientado a cuestiones
concretas y estar arraigado en las tareas y problemas actuales, aun cuando su objetivo sea elaborar
políticas generales.

Sin embargo, establecer grupos de partes interesadas, incluso con actores locales, es un reto, ya
que cambia las relaciones de poder de larga data, dando voz y legitimidad a nuevos actores y quizás
convirtiendo a la ciudad en el escenario de conflictos que ahora tienen lugar a nivel estatal o
regional. Por lo tanto, la creación de consenso local funcionará de manera más eficaz en el contexto
de un sistema anidado de planificación y gestión del crecimiento, en el que el Estado, las regiones
y las localidades desarrollen y coordinen explícitamente sus políticas y prioridades para la
asignación y las decisiones reglamentarias, teniendo en cuenta cada uno de ellos los demás.25

Las críticas de Altshuler plantean una profunda contradicción en la más central de las ideas únicas
de la planificación urbana. En la medida en que sus opiniones son ampliamente compartidas,
socavan la legitimidad tanto de la teoría como de la práctica de la planificación. Por muchas de las
razones que Altshuler menciona, la planificación integral no suele contar con el apoyo y la
comprensión de la gama de sus circunscripciones. A menudo no sirve como instrumento de debate
ni como mecanismo de coordinación, y no logra captar la atención que necesita para proporcionar
una visión significativa de una ciudad26. A menudo, en última instancia, el plan ni siquiera puede
aplicarse, porque los actores clave no lo han aceptado. La planificación ignora tales cuestiones
solo a su riesgo.