Finanças Públicas

Introdução:

As Finanças Públicas versam sobre opções. Por opções entendem-se as escolhas de despesa que o Estado
pode e deve fazer, dada a sua restrição orçamental. Deve sempre verificar-se uma igualdade entre a despesa,
incluindo o pagamento dos juros da dívida, e a receita pública e as possibilidades de financiamento do Estado – seja
pela emissão de obrigações (variação da dívida do Estado), seja pela emissão da moeda (variação da massa monetária
em circulação).
O estudo do fenómeno financeiro é hoje um estudo sobre restrições e condições, basicamente. A importância
filosófica do monetarismo na definição da política orçamental traduz uma proposta de subordinação da decisão
financeira a regras, e à rejeição da discricionariedade e do ativismo orçamentais. “Rules rather discretion” – condição
de estabilidade e da credibilidade da própria decisão orçamental.
Assume destaque o objetivo da estabilidade dos preços, em torno do qual laboram as políticas monetária e
orçamental. As limitações ao exercício da política orçamental por parte de cada Estado da grande e a crise recente
parece tê-las acentuado. O método de coordenação proposto com o Pacto de Estabilidade e Crescimento (PEC) e o
Pacto Orçamental, harmoniza os comportamentos dos Estados no domínio orçamental. Aos mesmos objetivos de
política orçamental – disciplina financeira e sustentabilidade de longo prazo das finanças públicas – correspondem
novos modelos orçamentais e o mimetismo de regras.
O principais responsáveis/decisores/autoridades devem tanto quanto possível ser independentes do ponto de
vista político, logo não manipuláveis por pressões de ordem política e partidária (assim o recomenda as organizações
internacionais mais importantes, no que diz respeito ao perfil do ministro das finanças). Independência das autoridades
monetárias, independência das autoridades orçamentais, pré-condição de credibilidade e de ausência de enviesamento
expansionista - obriga-nos a refletir sobre o significado de “princípio da democracia financeira” – tido como matricial
das Finanças Públicas.

O fenómeno financeiro, o estudo das opções financeiras, pode ainda ser feito à luz do modelo das opções
reais. As opções reais são uma analogia das opções financeiras e têm como ativo subjacente o valor bruto dos cash
flows esperados. Assim, se por um aldo o preço do exercício será o investimento necessário para conseguir o ativo
subjacente, por outro lado, relativamente ao termo do mesmo será necessário para que se possa adiar a decisão de
investir, mas sem deixar terminar o tempo da oportunidade de investimento. Em suma: as opções reais correspondem
aos investimentos em ativos reais que concedem à empresa o direito, mas não a obrigação de empreender certas
ações no futuro - instrumento que ajuda a quantificar, através da perspetiva financeira, o valor das opções
estratégicas. Pode assim definir-se como o direito de tomar uma decisão (por exemplo, abandonar ou expandir um
negócio), que está articulado a um investimento inicial, designado por preço de exercício. Assim, existe o direito e
não a obrigação de iniciar uma ação a um custo num período pré-estabelecido.
As opções reais são classificadas pelo tipo de flexibilidade que oferecem:
 Opção de expansão;
 Opção de concessão;
 Opções compostas;
 Opção arco-íris;
 Opção de abandono;
 Opção de postergar;
 Opção de trocar;
 Opção de combinar.

Quando se analisa um projeto de investimento/decisão orçamental em ativos reais são vários os tipos de
opções capazes de afetar a tomada de decisão.
As opções mais utilizadas, contudo, são as que se caracterizam pela flexibilidade que oferecem:

(1) Diferir/adiamento;
Consiste em, essencialmente, esperar para realizar despesa/investir, ou seja, pressupõe-se que seja avaliado o valor da
espera. Também associado ao tempo das decisões de investimento, que é estabelecido por investidores avessos ao
risco – caso uma equipa de gestão disponha da possibilidade de realizar um investimento durante um certo período e
procedendo apenas à sua implementação, se, porventura, as condições se revelem favoráveis, então encontra-se na
posse de uma opção. Assim, em virtude dos investimentos iniciais implicarem o sacrifício da Opção de Diferimento, o
valor associado à perda desta opção é idêntico ao custo de oportunidade de um investimento adicional.

SIMÃO FINO
 (1) Expandir;
Surge como resposta a situações em que as variáveis presentes, como é o caos dos preços e, por maioria de razão, o
PIB, se mostrem mais interessantes do que o inicialmente previsto. Dá aos decisores a possibilidade de acelerar o
projeto, implicando um investimento incremental.

(2) Mudar;
Quando o decisor orçamental dispõe da possibilidade de modificar os seus inputs ou os seus outputs devido a
alterações do meio envolvente. Ex: na relação com vários fornecedores, a jusante, ou os contribuintes, a montante, isto
porque permite a alteração das fontes de abastecimento sempre que haja tal necessidade, face a alterações de mercado.

(3) Reduzir;
Sempre que as condições se tornem mais desfavoráveis do inicialmente previsto, como seja a perda de receita, ou o
aumento de despesa do período orçamental.

(4) Abandonar;
Oferece ao decisor orçamental a flexibilidade de abandonar o projeto caso as condições se tornem desfavoráveis,
trocando-o ou pelo seu valor residual, ou pelo valor que este tiver no seu melhor uso alternativo, antes do fim da sua
vida útil. Nunca corresponde ao valor inical.

(5) Substituir.
Em muito casos um projeto possui diversos tipos de opções em simultâneo. Método de avaliação. Ex: substituição da
opção de comprar por uma opção de mudança de um ativo subjacente com risco.

A utilização da teoria das opções reais no campo do direito orçamental torna-se determinante quando:
(1) A despesa pública de capital admite revisões nos vários anos orçamentais;
(2) Existem condicionantes;
(3) As oportunidades estratégicas são mais importantes que a gestão da caixa em si (cash flow);
(4) Se for relevante esperar por mais info dos organismos infra estaduais – princípio da solidariedade recíproca;
(5) A flexibilidade da gestão estratégica é evidente, numa condição fortemente incerta.

Dentro deste quadro de opções reais, o exercício do poder orçamental corresponde à teorização dos fenómenos
financeiros, compreendendo três objetivos fundamentais:
 O equilíbrio político – depende da distribuição de carga fiscal pelos contribuintes e da afetação das despesas
aos administrados;
 O equilíbrio dos mercados – a fim de influenciar a formação dos preços, podendo os decisores públicos
distorcer a eficiência própria dos mercados;
 A repartição do rendimento – influenciando a troca de produtos e de fatores de produção nos mercados em
causa.

O Estado assume a escassez das receitas como elemento conformador e limitador das despesas –
resultante da restrição orçamental; equilíbrio orçamental.

Consolidação orçamental: assente nas melhorias do saldo primário ajustado ao ciclo. É medida pela alteração do
saldo primário ajustado ao ciclo em percentagem do PIB potencial durante o episódio registado (último ano do
episodio menos o ano em causa antes de começar), enquanto a intensidade é medida pelo quociente da dimensão sobre
a duração do episódio.
Deterioração orçamental induzida pela receita: diminuição da receita sem que haja alterações da despesa.
Deterioração orçamental induzida pela despesa: aumento da despesa sem que haja alterações da receita.
Deterioração orçamental com aumento das receitas tributárias: há diminuição simultânea da despesa e da receita
que estão em níveis nivelados.

Preocupação a longo prazo da política orçamental – Princípio da Visão de Longo Prazo:

Fruto do diálogo intergeracional, em que o montante dos impostos arrecadados pelas gerações
presentes/futuras determinam a dívida assumida pelas gerações futuras/presentes.
Exige o estabelecimento de objetivos que permitam uma avaliação segura e consistente da situação financeira
do Estado.

SIMÃO FINO
 Sinaliza que a decisão financeira e a ação orçamental deixaram de estar dependentes da atuação discricionária
dos entes públicos, impondo-se uma ponderação entre as várias formas de ajustamento orçamental e os seus efeitos
sobre a atividade económica.
Permite, igualmente, calibrar as prioridades, antecipando e adiando despesas, e melhor coordenar a realização
das despesas correntes e de capital.
Nesta medida, torna-se mais certo e seguro o planeamento funcional e orgânico, numa perspetiva plurianual – que se
afirma como regra orçamental, destronando a anuidade, tendo como objetivos: destrinçar despesas; bem como criar
barreiras à manipulação de receitas e despesas entre os vários anos, favorecendo uma efetiva responsabilidade política.

A orçamentação pública, estrutura orçamental e regras que a condicionam (micro orçamentação), tem vindo
a ser instrumentalizada a objetivos de macro orçamentação, isto é, objetivos de política orçamental, como a disciplina
orçamental agregada e a sustentabilidade de longo prazo das finanças públicas. Tal explica a designada revolução
silenciosa:
 Importância que os instrumentos de programação (expenditure planning) têm assumido – à programação
orçamental em sentido material, associa-se a programação orçamental em sentido formal.
 Desenvolvimento de técnicas “top down” de orçamentação, explicadas pela necessidade de contenção da
despesa. Uma orçamentação de cima para baixo cria um ambiente de disciplina durante a preparação do
orçamento, evitando pressões próprias associadas a falhas do Estado, levando a “processos orçamentais de
duas fases”, com duas finalidades:
(a) Durante a aprovação do orçamento exige-se uma votação sequencial – 1º votados os grandes
agregados de despesa; 2º decidida a alocação das referidas verbas aos diferentes órgãos e funções;
(b) Na fase de execução as despesas têm de estas especificadas – a fim de evitar má utilização de verbas
não incluídas no orçamento e excesso de despesas.
 Afirmação de dois modelos de orçamentação publica:
1. De meios: que preside aos orçamentos convencionais, herdeiros do liberalismo novecentista – modelos de
rubrica orçamental; dotação orçamental (inputs);
2. De fins: releva o fim, o objetivo (outputs) que é realizado através daquela dotação. Filiado a este modelo é
o de orçamento de programas – “performance budget”.

Nos últimos anos foram feitos progressos para o aprofundamento do Princípio da boa gestão financeira:
Baseia-se no estabelecimento de objetivos que podem/devem ser monitorizados de forma a deslocar a ideia de
execução do orçamento de meios para a ideia de orçamento de resultados. A consequente alocação dos recursos
para as atividades permite a integração dos custos das mesmas com os objetivos propostos – só é possível através da
Gestão de Atividades (ABM). Os principais instrumentos da ABM são:
1. Fixação de prioridades através da alocação periódica de recursos- estratégia anual;
2. Pré-orçamento – declaração com objetivos e indicadores;
3. Plano anual de gestão – desenhados em função das prioridades políticas pré-definidas.
4. Relatórios anuais de atividades – com declarações de legalidade e regularidade das operações e cumprimento
dos objetivos.

Por fim, hoje as novas regras orçamentais são fundamentalmente regras de conteúdo (antes eram formais), de
forma a quantificar, limitar ou balizar as principais variáveis orçamentais: défices orçamentais, dívida pública,
despesa pública e receita pública. Resenham-se igualmente novos princípios, tais como: estabilidade e transparência
orçamentais.

SIMÃO FINO
Texto 1: SOUSA FRANCO

O conceito de Finanças Públicas

“Dá-se o nome de finanças ao estudo da circulação do dinheiro. Este ramo da economia trata de analisar a
obtenção, a gestão e a administração de fundos. Já, o adjetivo público/pública diz respeito ao que é comum a toda a
sociedade ou ao que é do conhecimento geral.
As finanças públicas são compostas pelas políticas que instrumentam o gasto público e os impostos. É desta
relação que irá depender a estabilidade económica do país e a sua entrada em défice ou excedente. O Estado é o
responsável pelas finanças públicas. O principal objetivo estatal através das finanças públicas é o fomento da plena
ocupação e o controlo da demanda agregada.
O Estado intervém, portanto, nas finanças através da variação da despesa pública e dos impostos. A despesa
pública é o investimento que realiza o Estado em vários projetos de interesse social. Para poder concretizar os
investimentos, isto é, manter a despesa pública, as autoridades devem assegurar-se de arrecadar impostos, os quais são
pagos por todos os cidadãos e pelas empresas de uma nação.
A despesa pública, por outro lado, pode funcionar como estímulo (ou incentivo) do consumo. O Estado está
em condições de criar postos de trabalho (empregos), conferindo assim salários às pessoas e dinheiro para
despender/consumir.
Regra geral, os impostos estão associados aos rendimentos das pessoas: quanto maiores os rendimentos, mais
elevados são os impostos a pagar. Há ainda impostos que são considerados recessivos, que afetam da mesma forma a
população com menores rendimentos como as classes altas”.

Finanças Públicas vs. Finanças Privadas

Finanças privadas: aspetos tipicamente monetários de financiamento de uma economia ou de os problemas de moeda
e do crédito (mercados onde de transacionam ativos representados por títulos a médio e a longo prazo). Também
qualificado de financial.

Finanças públicas: atividade económica de um ente público tendente a afetar bens à satisfação de necessidades que
lhe estão a ser confiadas. Também qualificado como “financeiro”.

Aceções de Finanças Públicas:

 Sentido orgânico – conjunto de órgãos do Estado ou de outro ente público (incluindo a parte respetiva da
AP) a quem compete gerir os recursos económicos destinados à satisfação de necessidades sociais (ex.:
Ministério das Finanças).
 Sentido objetivo – atividade através da qual o Estado, ou outro ente público, afeta bens económicos à
satisfação de necessidades sociais.
 Sentido subjetivo – disciplina científica que estuda os princípios e regras que regem a atividade do Estado
com o fim de satisfazer as necessidades que lhes estão confiadas.

Segunda e terceiro sentidos – Economia Pública.

SOUSA FRANCO prefere designar por Finanças Públicas o estudo deste fenómeno, quando é feito numa ótica de
economia aplicada, fundamentalmente segundo métodos indutivos e institucionais e em valores monetários (não
reais).

O fenómeno financeiro:
Representa o estado das relações económicas entre as pessoas e as instituições sociais, por um lado, e o
Estado, do outro. Campo de relações concretas entre o poder e a sociedade, bem como das tarefas e funções que
esta leva o poder a desempenhar, e do modo como os grupos/classes sociais se situam perante o poder, beneficiando
dos seus gastos ou suportando o respetivo custo.

SIMÃO FINO
A Economia do Fenómeno Financeiro

Economia privada, social e pública:

A atuação económica das pessoas, grupos e da sociedade pode ser exercida de diversas formas.

Economia privada, em regra contratual: indivíduos, famílias ou organizações de base contratual que, na repartição
ou na circulação, atuam como unidades individuais ou como organizações de mera base contratual, na satisfação das
respetivas necessidades, segundo critérios predominantemente individuais.

Economia comunitária, cooperativa ou coletiva (social, “hoc sensu”): organizações que visam satisfazer
necessidades segunda uma lógica corporativa ou coletiva, recorrendo à disciplina institucional interna do grupo, mas
sem a possibilidade de recorrer a mecanismos coativos externos.

Economia pública: organizações políticas que têm por fim o interesse geral de sujeitos indeterminados, indo além da
simples satisfação de necessidades comuns sociais. Para isso socorrem-se de poderes de autoridade. O sujeito atual
mais típico e importante é, claro está, o Estado.

A economia privada baseia-se no livre comportamento dos agentes económicos e em equilíbrios por eles
livremente estabelecidos, de acordo com os seus interesses próprios confrontados com transparência e medidos por
referenciais comuns – os preços formados em mercado. Tem como instrumentos fundamentais os contratos e como
instituição básica de apropriação dos bens, produtivos ou de consumo, a propriedade privada.
A economia social assenta na solidariedade, organizada em grupos de diversa dimensão e nível económico,
na liberdade de comportamento das pessoas e dos grupos, na combinação da propriedade privada com a propriedade
social e comunitária, na cooperação organizada; pode integrar instrumentos de racionalidade e solidariedade orgânica
diversificados, que combinam o individualismo com o solidarismo.
Por sua vez, a economia pública assenta, à partida, na existência de uma solidariedade organizada e dotada
de poder político – portanto, de coação social máxima – à escala da coletividade, numa lógica de direção económica
mais ou menos planeada, com formas de apropriação dos bens pela sociedade através do seus órgãos políticos e
juízos coletivos de utilidade. Impõem-se do centro (órgãos de decisão política) para a periferia (membros da
sociedade).

Hoje, dominantes são a economia privada e a economia pública, constituindo dois princípios opostos de
estruturação e funcionamento da sociedade económica, que podem situar-se fundamentalmente em dois planos
distintos:
 O da definição do sistema económico – caracterizando assim, consoante seja globalmente dominante um ou
outro destes princípios, diversos tipos de sistemas económicos;
 O da adoção dos respetivos modelos ou critérios de comportamento, dentro de um ou outro dos sistemas
económicos, por setores, órgãos sociais ou agentes económicos.

O poder e a economia: Ordenação; Intervenção e Atuação Económicas

Noções prévias:

As relações entre o poder político e a atividade económica pode ser de três tipos principais: a ordenação
económica, a intervenção económica e a atuação económica pública.

(a) A ordenação económica

Cabe aos poderes públicos estabelecer os quadros gerais em que toda a atividade económica tem de
desenvolver-se: da constituição e da legislação económica às próprias diretivas e decisões concretas da
administração económica, estruturando, assim, a atividade económica e condicionando a atuação dos sujeitos
económicos.
Esta atividade económica também decorre no domínio extrajurídico, das diversas instituições sociais (hábitos,
formas de comportamento…).
Tal forma de atuação constitui o domínio da atividade económica/ ordenação económica.

SIMÃO FINO
Constituição económica: doutrinas e políticas económicas de índole geral podem especificar-se, tanto em normas
como numa prática jurídico-política. Formulam-se princípios gerais, aos quais deve obedecer toda a vida
económico-social, e também a produção de normas jurídicas ou as situações e relações jurídicas a ela pertinentes.

O Estado pode, ainda, ao abrigo da sua função ordenadora da vida económica, definir normas legais gerais,
que não demarcam já os quadros fundamentais de toda a vida económica, mas a eles se subordinam, seja para toda a
atividade económica, seja para certos setores, tipos de atividade ou conjuntos de relações económico-sociais gerais e
permanentes antes referidos, regulando de forma direta, por exemplo, um setor, um tipo ou uma área de atividade: será
a legislação ou a regulamentação económica – pode abranger as instituições económicas gerais (áreas de produção,
consumo, mercados de fatores de produção) e as específicas, nomeadamente setoriais (agricultura, industria,
comércio…).

Através da Administração ativa ou dos Tribunais, a administração e a jurisdição económica constituem, ainda,
uma forma de ordenação jurídica: prevalecerá a vinculação na função ordenadora, a discricionariedade na intervenção.
O Estado desempenha uma função ordenadora da vida económica.

(b) A intervenção económica

Modelo que visa alterar concretamente o que seria a atividade livre e normal dos sujeitos económicos.
Suponhamos que o Estado considera indesejável que se produzam mais tecidos de fibras sintéticas: poderá
evitar que abram mais fábricas; poderá baixar o preço dos têxteis, levando algumas unidades à falência e outras a
retraírem a produção; poderá restringir o crédito ao setor, poderá fixar quotas de mercado ou limitar por contingentes a
produção de cada fábrica ou empresa, etc. Pode tal resultar em restrições financeiras, agravamento de imposto,
simples movimentos de persuasão ou coação psicológica…
Este modelo tem como forma mais racionalizada a política económica. A intervenção económica pode ser
direta ou indireta, e representa a relação mais flexível, diversificada e variada entre o Estado e a atividade
económica. O que a caracteriza é que o Estado visa alterar o comportamento dos produtores ou dos
consumidores (em suma, os sujeitos económicos) que dispõem de uma certa margem de liberdade: a intervenção
estadual tenta modificar a forma natural como esses agentes atuariam, de modo genérico (políticas económicas)
ou em termos casuísticos (atuações individualizadas). Fá-lo, porém, sem modificar os quadros gerais da atividade
económica, e sem tomar ele próprio decisões relativas à utilização dos bens e satisfação de necessidades sociais ou
estaduais (isto é, sem ele próprio ser sujeito económico).

(c) A atuação económica do Estado

Atividade de sujeito económico coletivo ou social desenvolvida pelo Estado como forma política da
sociedade. Há necessidades que são satisfeitas pela própria sociedade política.
Em todos os tempos, zonas de atividade económica, conexas com os fins e as funções do Estado, foram por
esse exercidas; pois a prossecução de fins de segurança, justiça e bem-estar implica a administração de diversos bens
raros, a qual, de per si, é atividade económica.
Em tais casos – de atuação económica do Estado – este dispõe de bens económicos, cuja gestão e disposição
lhe está atribuída, para os afetar a necessidades sociais que lhe cumpre satisfazer. É pela disposição ou administração
desses bens que ele atua economicamente, fazendo também política ou administração.

Há serviços que só o Estado pode prestar numa sociedade evoluída: a administração da justiça, a defesa e
a segurança interna, certas zonas de administração civil. Para tanto, ele haverá de dispor de bens, de utilizar meios de
financiamento, de remunerar o trabalho e outros fatores produtivos…
Igualmente, há serviços que o Estado, por razões diversas, chamou a si prestar, embora pudesse não o
fazer: correios, telecomunicações, radio e televisão em certos países…
O Estado ao produzi-las é um produtor como outro qualquer.
Mais difícil será entender o caráter económico da polícia ou da defesa nacional, por exemplo. Contudo,
também eles constituem serviços, “pagos” pela coletividade, por via dos impostos (ou taxas); e, ao prestá-los, o Estado
suporta custos, formulando decisões acerca da afetação de bens económicos raros a fins específicos de caráter social.
Nestas situações, que poderemos designar por atuação económica em sentido próprio, o Estado age por si
mesmo como sujeito ou agente económico, formulando escolhas ou opções económicas no interesse da
comunidade (ou da sua máquina ou aparelho estadual).

SIMÃO FINO
Texto 3 – MARIA OLIVEIRA MARTINS

Objeto das Finanças Públicas

Quando se fala em finanças faz-se referência a tudo o que tem que ver com os fenómenos de captação de
receitas e de realização de despesas que permitam a satisfação de necessidades económicas.
Quando se fala, em particular, em finanças públicas, aponta-se para a “atividade económica de um ente
público tendente a afetar bens à satisfação de necessidades que lhe estão confiadas”.
Como explica Sousa Franco:
• Sentido orgânico – conjunto de órgãos do Estado ou de outro ente público (incluindo a parte respetiva da AP)
a quem compete gerir os recursos económicos destinados à satisfação de necessidades sociais (ex.: Ministério das
Finanças).
• Sentido objetivo – atividade através da qual o Estado, ou outro ente público, afeta bens económicos à
satisfação de necessidades sociais.
• Sentido subjetivo – disciplina científica que estuda os princípios e regras que regem a atividade do Estado
com o fim de satisfazer as necessidades que lhes estão confiadas.

A disciplina de finanças publicas visa apreciar criticamente os elementos com que trabalha: a receita e a
despesa, segundos juízos de justiça distributiva. Afirma-se também como disciplina que se situa “na confluência
das abordagens da ciência económica, da ciência política e do direito”. Em que medida pode/deve o Estado prover às
necessidades de subsistência do povo? Em que medida podem/devem os cidadãos contribuir para a despesa pública?
Que despesas podem ser financiadas por receitas creditícias?

Como são ordenadas as necessidades em termos de prioridade?

1. Valoração individual – dependendo da importância dos bens e do conjunto das suas necessidades; nas
sociedades democráticas esta valoração seria representada no Parlamento; alguns autores não concordam,
reiterando que o interesse público é fruto da estratégia e da manipulação política. Teorema da
impossibilidade de ARROW – “tudo pode acontecer quando os votos são tomados em conta”. Public
Choice – critica aquilo que se designa de interesse público achado pelos mecanismos democráticos
maioritários, demonstrando que o interesse do Estado está inteiramente dominado por interesses
particulares; parte do interesse próprio (self-interest) - governos como meros mecanismos de agregação das
preferências privadas; alguns economistas assumem a legislação como produto de grupos de interesses
especiais, pondo fim à ingénua ideia que a vida política de limitava à busca da promoção do interesse público.

Filosofia do utilitarismo: visível no processo de adoção de políticas públicas, aparecendo sob formas de análises de
custo-benefício, em que se pesam os custos e os benefícios sociais das decisões públicas. A sua preponderância faz-
se sentir na difusão de um pensamento que visa a promoção do bem-estar, o qual surge associado inequivocamente a
um aumento da intervenção pública, tendente a aumentar a felicidade geral. As escolhas sociais fazem-se, pois,
mediante a ordenação dos estados sociais com base nos níveis de bem-estar atingidos pelos vários indivíduos.
Prevalecerão as medidas que conduzirem a um maior bem-estar social. Este pensamento utilitarista permite testar
a eficiência em termos de consequências sociais de determinada política pública, no sentido de perceber quem
beneficia e quem fica prejudicado com a mesma.

Necessidade do estudo do Direito financeiro: A atividade financeira do Estado

Porque tem o Estado atividade financeira? Que despesas tem que justifiquem a cobrança de receitas?

(A) A atividade financeira baseada em decisões políticas

Não podemos deixar de pensar que a atividade financeira se constrói em função das necessidades em
concreto sentidas por uma comunidade e que são assumidas pelo poder político. Não deixa de ser claro, porém,
que não podemos, nem temos, de satisfazer todas as necessidades. O Estado tem, pois, a atividade financeira que
for ditada pela decisão política = despesa pública de um Estado é ditada por decisão política.

SIMÃO FINO
 Quando associadas a regimes económicos liberais, as finanças públicas são caracterizadas por uma despesa
pública o mais reduzida possível.
Com efeito, são traços marcantes das finanças liberais/clássicas/neutras: a separação entre economia e
finanças; a abstenção económica por parte do Estado perante o mercado; a organização da atividade financeira pública
de forma a não perturbar a atuação livre dos sujeitos económicos (ex.: quando o Estado cobra impostos deve fazê-lo
de forma a deixar os sujeitos económicos na mesma situação em que se encontravam antes dessa mesma cobrança);
predomínio da instituição parlamentar de forma a assegurar que todos os cidadãos controlam o exercício da atividade
económica por parte do Estado – principio legalidade; importância do imposto; equilíbrio orçamental para evitar que o
Estado tenha de recorrer a empréstimos que iriam necessariamente onerar as gerações futuras e desviar dinheiro do
setor privado para o público (regra de ouro das finanças públicas).
Pelo contrário, os regimes económicos mais intervencionistas são caracterizados por uma despesa pública
mais elevada, devida a uma maior intervenção estatal na economia – princípio do mínimo substituído pela regra do
ótimo. A elevação da despesa pública conduz a uma diversificação das receitas do Estado e ao progressivo abandono
do princípio do equilíbrio tão caro para os liberais.
As finanças intervencionistas/funcionais/ativas são, assim, marcadas por uma integração entre economia e
finanças públicas; pela intervenção/ordenação económica por parte do Estado; e pela consequente complexificação
do fenómeno financeiro, que conduz ao necessário avultar da instituição governamental (Governo como único capaz
de dominar os números de um Estado cada vez maior e com crescentes funções).

(B) A atividade financeira baseada numa racionalidade económica, tendo em vista a prossecução da
eficiência no mercado e da justiça na distribuição de bens

Por detrás de muitos gastos públicos encontra-se uma racionalidade económica – parte desta radica no
paradigma tomado com referência na atuação do Estado: o paradigma do Estado de bem-estar – ainda hoje conduz
o Estado a afetar as receitas na prossecução do ótimo social e à procura de soluções para a manutenção de um mercado
eficiente e justo.

 Eficiência (capacidade de realização de modo eficaz e com o mínimo de desperdício; produtividade):

O Estado de bem-estar parte da existência de um mercado de base individualista, em que as empresas, em
princípio, se encontram em concorrência perfeita, pois só assim se consegue uma afetação de recursos ótima em
termos paretianos.
Desde que se dotem os agentes com os rendimentos adequados (…) através de um processo de transferências
que não provoque desperdícios em termos de bem-estar”; informações perfeitas…
É a busca por eficiência que leva o Estado a atuar no mercado – colmatando as falhas/incapacidades que este
possa apresentar – de forma a promover o aproveitamento ótimo dos recursos produtivos.

 Justiça:
Não se conformando com as distribuições feitas pelo mercado, o Estado pode proceder a uma redistribuição
de rendimentos/correções, de forma a promover uma afetação de recursos socialmente mais justa.
Como subcritérios a nortear a atuação do Estado destacam-se: igualdade; equidade; critérios utilitaristas;
critérios de aproximação legítima.
Mais, “a utilização da política orçamental como meio de manter o emprego elevando, um razoável grau de
estabilidade do nível de preços e uma apropriada taxa de crescimento económico, com subsídios com efeitos no
comercio e balança de pagamentos, a todos estes objetivos damos o nome de função de estabilização” – que se
reconduz à procura de eficiência e justiça no mercado.

(C) A atividade financeira provocada por falhas de intervenção do Estado

Um grande número de despesas publicas acaba por ser influenciado pelos problemas que se manifestam no
exercício do poder.
Ou seja, a despesa publica acaba também por ser determinada por falhas na intervenção do Estado ou falhas
do Governo:
 Falhas de informação;
 Excesso de burocracia;
 Captura das decisões por parte dos lobbies, que defendem interesses privados;
 Oscilação de ciclos leitorais;
 Corrupção
 …
SIMÃO FINO
Falhas de mercado e de intervenção do Estado:

Estamos perante tal situação quando a comunidade carece da produção ou fornecimento de um bem –
necessidade – que não é produzido pelo mercado de forma satisfatória. Isto devido: existência de um desequilíbrio
entre a utilidade individual e a utilidade social na produção e utilização de um bem; ou porque se geram
custos/benefícios para a comunidade sem que esta possa imputá-los quem os provoca; ou porque a produção de certos
bens conduz à destruição da concorrência nesse mercado.

Cinco falhas em que o Estado é chamado a dar resposta:

1. Existência de necessidades coletivas que exigem a produção de bens coletivos, também chamados de bens
públicos puros (aponta para a necessidade de intervenção do Estado). Ainda que o Estado não quisesse
proceder à sua produção, dificilmente se furtaria a produzi-los, pois dificilmente eles são fornecidos pelo
mercado.
Características dos bens públicos puros:
(a) São bens de satisfação passiva – a sua apropriação não depende de nenhum esforço por parte do
consumidor;
(b) Não são exclusivos, não sendo possível privar ninguém da sua utilização;
(c) Não são emulativos – não entram em concorrência para conseguir a sua utilização; não é possível excluir
ninguém da sua utilização.
Exemplos: farol, defesa nacional, justiça.
Em circunstâncias normais não são produzidos no mercado, e quando o são, são insuficientes em relação às
necessidades.
Se esses bens não forem essenciais, a comunidade poderá facilmente prescindir deles. Se forem reputados
essenciais pela comunidade não podem ser deixados de ser produzidos ou fornecidos pelo Estado.
Aos bens a que o Estado é chamado a produzir ou fornecer dá-se o nome de bens coletivos ou bens públicos
puros. O custo de tais bens será financiado pela comunidade, por meio de impostos.

2. Falhas de concorrência ou concorrência imperfeita

Por vezes as empresas deparam-se com monopólios ou oligopólios que dominam o mercado, impedindo ou
dificultando a atividade económica. Estes podem formar-se de duas formas:
 Por haver bens cuja produção se baseia na existência de custos permanentes decrescentes. Uma exceção à lei
das proporções definidas que vale na produção – que diz que existe um ponto ótimo da produção de fatores
produtivos em que o custo de produção por unidade é o mais baixo possível. Até ao ponto ótimo os custos são
sempre decrescentes, até atingir o estádio dos custos crescentes. Quando os custos são decrescentes, as
empresas maiores conseguem sempre fornecer bens a um custo inferior ao das demais empresas – gerando um
monopólio ou oligopólio (ex.: instalação de rede elétrica, sistemas de água, luz, gás). São os designados
monopólios naturais.
 Surgimento de monopólios ou oligopólios por determinação do Governo (ex.: produção de fósforos e
enxofre). Designa-se de monopólios artificiais.
A existência de monopólio ou oligopólio gera o fenómeno conhecido por renda do monopolista – sobrelucro
das empresas. Com efeito, a vantagem de uma ou mais empresas reflete-se necessariamente num aumento de preços:
os preços tendem a situar-se acima do nível normal do preço em concorrência. Existe um limite natural – a
elasticidade da procura: mercando funciona, mas o preço é mais elevado que o custo médio; gerando um consumo
menor. Nesta falha, o Estado pode atuar através: chamar a si a atividade; reduzir a renda monopolista através de um
abaixamento administrativo dos preços; intervir como regulador de mercado. Em Portugal existe a Autoridade para a
Concorrência.

3. Verificação de exterioridade/externalidades positivas e negativas

Correspondem aos efeitos externos dos comportamentos económicos. Positivas ou negativas consoante
provoque, ou não, benefícios a terceiros ou gira custos. A maior parte das externalidades é regulada pelo bom senso
dos sujeitos económicos – relações de vizinhança.
Há bens que provocam benefícios a outros sujeitos económicos sem que os seus fornecedores possa, pelos
mecanismos normais de mercado, receber uma recompensa: construção de escola, estrada, hospital, esgotos
(positivas). Há também bens que provocam prejuízo a ouros sem que se possa impor recompensa – negativas –
lixeiras, ruídos excessivos, despejos nos rios, poluição – é imposto um custo social.
Generalidades positivas: geram um défice no fornecimento de bens, pois é muito difícil impor um
pagamento relativamente à utilidade social causada pelo fornecimento desses bens.
SIMÃO FINO
 Generalidades negativas: geram uma proliferação das atividades que as causa, uma vez que é difícil a
imposição de uma compensação a quem beneficia dessas atividades.
Estado pode suprimir as falhas através: socialização da exterioridade, promovendo, por exemplo, o
pagamento de taxa de esgotos, o pagamento de taxas aos poluidores, fornecimento publico e gratuito de caixotes do
lixo e a recolha municipal do lixo domestico; estabelecimento de regras no sentido da sua resolução: assegurar a sua
efetivação através do acesso à justiça; recorrer à tributação ao impositor do custo externo (impostos sobre a poluição,
ruído – poluidor-pagador; financiamento de certas atividades (escolas, hospitais).

4. A assimetria de informação -da oferta e da procura

Este fenómeno poderá gerar desequilíbrios entre a oferta e a procura. Ex.: venda de medicamentos ou
alimentos, cuja falta de informação pode gerar desconfiança por parte dos consumidores.
Estado pode intervir impondo fornecimento de mais informação, criado serviços de certificação de qualidade
ou mesmo assumindo alguns serviços de informação.

5. Incompletude dos mercados

Nem sempre o mercado provê todas as necessidades sentidas pelos consumidores.
Esta incompletude pode surgir:
 Em situações de incerteza e de risco – embora próprios, há situações em que estes riscos são tao elevados que
o mercado só aceitará cobri-los com custos desproporcionados em relação ao risco corrido. A incapacidade de
mercado surge quando os iscos que se entendem que devem ser assegurados apenas o são no mercado a preços
muito elevados ou não o são, pura e simplesmente, pelas condições gravosas a que estariam sujeitos. Os
Estados podem assumir, por exemplo, funções de segurador (ex.: segurança social – compensação por
invalidez, doença, velhice).
 Oferta e procura só se encontram quando existe um trabalho de coordenação dos mesmo. Ex.: café não se
vendia sem açúcar – produtor corre o risco de o seu bem se um total fracasso em face da ausência do produto
complementar. Estado é chamado a intervir de forma a promover a cooperação entre os produtores de bens
complementares.

Intervenção do Estado: quem sustenta um paradigma de finanças funcionais.

Não intervenção do Estado: quem defende um paradigma de finanças mais neutras.

Por que razão o Estado intervém?

 Perspetiva de interesse geral;
 Perspetiva temporal limitada e uma capacidade de risco superior à dos outros grupos/associações contratuais;
 Dispõe de poder de autoridade para impor regras de utilização de bens e o seu financiamento;
 Tem uma dimensão que lhe possibilita empreender esforços, que não está ao alcance de instituições e pessoas
privadas;
 Só a sua intervenção permite realizar o bem-estar social em termos que todos achem desejáveis.
Não só por falhas de mercado, a atividade financeira do Estado também se prende com uma certa conceção de
justiça social, promovendo uma redistribuição de rendimentos, de forma a promover uma afetação de recursos
socialmente mais justa.

Sintetizando as principais funções do Estado, Musgrave destaca três:

 Alocação: provimento das necessidades públicas. Satisfação das necessidades sentidas pela comunidade, por
exemplo, resolver os problemas resultantes das falhas de mercado. Traçar as fronteiras da função da alocação
dependerá do lugar que confiramos ao princípio da subsidiariedade nas relações Estado/mercado. Se
entendermos que a subsidiariedade é recebida como princípio constitucional, ficará mais fácil entender que o
Estado só deveria intervir na esfera económica em caso de défice da iniciativa privada e ou de falhas de
mercada. Ao invés, o raio de atuação tenderá a crescer.
 Estabilização: despesa pública utilizada como meio para o aumento da propensão ao consumo de forma
contra cíclica, ajudando à saída da crise, numa situação de depressão económica. “A utilização da política
orçamental como meio de manter o emprego elevando, um razoável grau de estabilidade do nível de preços e
uma apropriada taxa de crescimento económico, com subsídios com efeitos no comercio e balança de
pagamentos, a todos estes objetivos damos o nome de função de estabilização” – que se reconduz à procura
de eficiência e justiça no mercado.
 Redistribuição: promoção pública de transferência de rendimento de uns grupos para outros – valores de
justiça; decisões assumidas segundo o processo democrático.
SIMÃO FINO
Texto 5 – TEIXEIRA RIBEIRO

Atividade Financeira

a) Necessidades coletivas
Quem diz finanças, diz meios ou instrumentos financeiros que são o dinheiro e os créditos.
O objeto das finanças é o estudo da aquisição e utilização de meios financeiros pelas coletividades públicas, dotadas
de supremacia ou poder: o Estado, as autarquias locais (ex.: municípios) e as entidades paraestaduais (ex.: Ordem dos
Advogados). Sobressai, contudo, o Estado, onde nos debruçamos sobretudo.
O Estado tem as suas finanças porque precisa de fazer despesa com a produção de bens – aptos para a
satisfação de necessidades. As necessidades que o Estado satisfaz não são necessidades dele próprio, pois não é um
indivíduo, mas uma coletividade de indivíduos – são, portanto, necessidades dos indivíduos sujeitas pela pessoa
coletiva Estado.
Porém, só algumas são satisfeitas pelo Estado, através da atividade financeira, uma vez que a maior parte
delas são satisfeitas pelos indivíduos, através da atividade económico-privada (através de bens que produzem ou
obtêm por troca).

Assim, observa-se que há necessidades satisfeitas pelos indivíduos, e outras pelo Estado. Isto porque:
 Há bens cujo custo de produção tem de ser coberto pelo Estado – muitos que satisfazem necessidades
coletivas;

Há bens que são precisos procurar (alimentação) e outros que basta existirem (exército para a defesa do país)
As primeiras necessidades são as designadas necessidades de satisfação ativa. As se segundo tipo – porque
se satisfazem pela mera existência os bens, não exigindo para a sua satisfação qualquer atividade do consumidor – são
necessidades de satisfação passiva (os indivíduos sentem-se seguros só por saber da existência do exército).

(i) Se a necessidade é de satisfação ativa, o produtor dos bens pode exigir um preço pela utilização deles –
princípio da exclusão: preço exclui os que não podem ou não querem pagá-los.
(ii) Se a necessidade é de satisfação passiva, o produtor dos bens já não pode exigir pela utilização deles
preço nenhum. Ex.: criação do serviço de exército.
Quem cobre então as despesas com a produção dos bens que satisfazem as necessidades de satisfação
passiva? Na generalidade dos casos, os que utilizam passivamente os bens só coagidos contribuem para as
respetivas despesas. Coagir apenas é dado a um ente munido de poder de império, sendo que apenas o
Estado e as restantes coletividades públicas o possuem. Logo, o Estado pode obrigar os cidadãos a custear
as despesas que a produção daqueles bens acarreta. Algumas vezes esses bens só podem ser produzidos
pelo Estado, pois só este dispõe dos respetivos elementos de produção – ex.: redistribuição de rendimento.
Se se entende que o rendimento do país, depois de distribuído, através do mercado, em salários, juros,
rendas e lucros, deve ser redistribuído, de modo a tirar parte do rendimento aos que se julga terem de
mais, para o transferir aos que se julga terem de menos evidentemente que só o Estado pode forçar os
primeiros a cederem parte do que possuem.
Porem, a maior parte das vezes, os particulares dispõem de elementos requeridos para a produção dos
bens que satisfazem necessidades de satisfação passivas, podendo, assim, os bens, ser produzidos tanto
pelo Estado como por uma empresa privada, à qual o Estado pague um preço remunerador.
Sendo o bem inexcluível, há indivisibilidade do consumo e, portanto, irrivalidade – deste modo, a
utilização do bem por A não impede ou prejudica a sua utilização por B.
Contudo, há bens cujo consumo é irrival, sendo, no entanto excluível. Ex.: sala de cinema – todos os
espectadores podem consumir em simultâneo a exibição do filme; o consumo é irrival, mas para tanto
tiveram de pagar o bilhete de entrada – o consumo é excluível.

As necessidades individuais, satisfeitas, em regra, pela própria pessoa, são aquelas que consideram o indivíduo
isoladamente. Exemplos: alimentação, vestuário, transporte e habitação. Em caráter excecional, o Estado ou Poder
Público pode assumir as responsabilidades pelo atendimento das necessidades individuais básicas de certo conjunto de
pessoas. Observe que a Constituição qualifica como direito fundamental social a assistência aos desamparados e
estabelece que a assistência social será prestada a quem dela necessitar, independentemente de contribuição à
seguridade social, e tem por objetivos: a) a proteção à família, à maternidade, à infância, à adolescência e à velhice; b)
o amparo às crianças e adolescentes carentes; c) a promoção da integração ao mercado de trabalho; d) a habilitação e
SIMÃO FINO
reabilitação das pessoas portadoras de deficiência e a promoção de sua integração à vida comunitária e e) a garantia de
um salário mínimo de benefício mensal à pessoa portadora de deficiência e ao idoso que comprovem não possuir
meios de prover à própria manutenção ou de tê-la provida por sua família, conforme dispuser a lei.

As necessidades coletivas são aquelas de um conjunto definido de pessoas (classes, categorias, coletivos). Exemplos:
uma ponte que liga duas regiões, urbanização de determinada região.

 Há bens que, para serem produzidos nas condições julgadas convenientes, também tem o Estado de
cobrir o seu custo, no todo ou em parte. São alguns dos bens que satisfazem ao mesmo tempo necessidades
coletivas e necessidades individuais (logo de satisfação ativa, podendo exigir-se um preço pelo seu consumo).

Ex.: serviço de instrução – necessidade de que haja ensino vs. necessidade dos que frequentam as escolas.

Apesar de as necessidades individuais serem de satisfação ativa, podendo exigir-se um preço pelo seu
consumo, há casos em que é necessidade coletiva a satisfação gratuita das necessidades individuais – ex.: ensino
básico; ou em que é necessidade coletiva a satisfação das necessidades individuais a preço inferior ao custo dos
bens – ex.: ensinos secundário e superior. Nestes casos, é claro que as despesas têm se der cobertas com outros
recursos, quase coativamente obtidos. Daí que o Estado intervenha para assegurar o fornecimento de tas bens aos
cidadãos.
Pode o Estado produzi-los ou encarregar da sua produção empresas privadas – ex.: Estado pode produzir o
serviço do ensino secundário ou conceder subsídios a escolas particulares para que o produzam nas condições
convenientes de qualidade e preço.
Há ainda casos em que a necessidade coletiva a satisfação das necessidades individuais a preço igual ao
custo, ou a preço superior ao custo, mas inferior ao que viria a estabelecer-se no mercado se a oferta
pertencesse a empresas privadas – ex.: serviços postais.
Como a satisfação das necessidades coletivas exige a renuncia a todo ou a parte do lucro, e as empresas
privadas não se compadecem com tal renuncia, o Estado tem de intervir, e tomando a seu cargo, geralmente, a
produção de bens.
Só os bens, que satisfazem simultaneamente necessidades coletivas e individuais, cuja oferta pelas empresas
privadas é considerada conveniente é que não suscitam a intervenção do Estado – ex.: pão.

Conclui-se que a passividade no consumo leva o Estado a produzir três categorias de bens:
a) Bens que só satisfazem necessidades coletivas;
b) Bens que satisfazem, além de necessidades coletivas, necessidades individuais gratuitamente ou a preço
inferior ao custo;
c) Bens que satisfazem, alem de necessidades coletivas, necessidades individuais a prelo igual ao custo, ou
superior ao custo, mas inferior ao que no mercado de estabeleceria caso a oferta coubesse às empresas
privadas.

Os bens produzidos pelo Estado e que satisfazem necessidades coletivas são sempre bens públicos, embora
muitos deles satisfaçam necessidades de satisfação ativa.

Bens públicos: limitam-se a satisfazer necessidades coletivas – ex.: serviço de profilaxia.

Bens semipúblicos: satisfazem as duas ordens de necessidades – ex.: administração da justiça.

Quem decide sobre a existência de necessidades coletivas e sobre a conveniência é o Estado – decisão
de caráter eminentemente político obedecendo a critérios variáveis de época para época, consoante a força relativa dos
grupos e classes sociais.

Resumidamente:
O Estado pretende que sejam satisfeitas determinadas necessidades coletivas, para tanto propõe-se produzir
bens; mas a produção de bens implica despesas; o Estado precisa, portanto, de obter receitas para cobrir essas
despesas, isto é, precisa de dinheiro, de meios de financiamento.

SIMÃO FINO
 b) Meios de financiamento do Estado – o caso das receitas cobradas na produção de bens públicos – para
fazer face às suas despesas na produção de bens

 Os preços dos próprios bens que o Estado produz, oferece e vende.

- Estado tem património de direito privado (terras, fábricas…), daí resultando rendimentos líquidos (lucros e
juros) que podem ser destinados à cobertura das despesas com a satisfação das necessidades coletivas;
- Produz bens semipúblicos e muitas vezes cobra preços pela sua utilização individual;
 Os empréstimos – compreendida aqui neles a criação da moeda, tanto sob a forma de emissão de notas como
de aberturas de crédito junto dos bancos. Esta pode proceder ao contraimento de empréstimos. Se o Estado
recorrer acidentalmente ao crédito tem de lançar meio de outro meio de financiamento para pagar não só os
juros dos empréstimos contraídos, como o próprio capital desses empréstimos.
 Os impostos – principal meio de financiamento. Prestações impostas pelo Estado aos cidadãos, exigindo-lhes
unilateralmente sem dar especificamente nada em troca.

Há receitas que o Estado recebe em virtude de negócios jurídicos:

 Receitas voluntárias – manifestação da vontade de as criar; recitas patrimoniais; empréstimos;
 Receitas coativas – têm origem na ocorrência de determinados factos; taxas; impostos;

Fixação do montante:
 Por via de negócio – negocialmente estabelecido; receita voluntária;
 Por via de autoridade/por força da lei; receita coativa.

O montante tem importância em matéria de preços:

 Preços negocialmente estabelecidos – receitas patrimoniais – resultantes da exploração de bens do
património privado e da utilização individualizada. Ex.: venda de lenhas e árvores.
 Preços autoritariamente estabelecidos – taxas – Estado recebe pela prestação de outros serviços ou bens
semipúblicos. Ex.: pagamento de propinas pelos alunos.
 Importâncias que o Estado preleva sem das especificamente nada em troca – impostos.
 Somas que o Estado obtém através do crédito – empréstimos.

Por vezes os Estados não cobram receitas para obter meios de financiamento, mas para alcançar outros
fins, como, por exemplo, proteger indústrias, ou para impedir a inflação. Cobre-as para através da própria cobrança
satisfazer necessidades coletivas, produzir bens públicos – o bem da defesa da indústria e o bem estabilidade
económica.

Há receitas percebidas para satisfazer necessidades coletivas que não são meios de financiamento:
 Direitos alfandegários – embora não arrecade com o fim de cobrir despesas, a isso as destina logo. Embora
os tenha percebido com fins protetores, emprega-os diretamente na produção de bens públicos.

Em suma: as próprias receitas cobradas na produção de bens públicos são ou acabam por ser meios de financiamento
– podemos definir atividade financeira a atividade do Estado proposta à satisfação de necessidades coletivas e
concretizada em receitas e em despesas.

Finanças Públicas e Finanças Privadas

a) O Estado dispõe de impostos

A empresa privada produz bens, faz despesas, tem de financiar essas despesas… E quais os sues meios de
financiamento? Pode utilizar o dinheiro dos sócios, empréstimos, mas, em verdadeira análise são os preços recebidos
em troca dos bens que produz.
A situação do Estado é similar, contudo, este – Estado - cobra a maior parte das suas despesas com um meio
que só ele dispõe: a receita dos impostos – meio de financiamento próprio do Estado.
Na raiz dos meios de financiamento da empresa privada está sempre uma relação de troca – preços como
contraprestação.

SIMÃO FINO
 O financiamento do Estado também se realiza com receitas obtidas por atos de troca, mas a maior parte
provém da cobrança de impostos.

b) Nas finanças do Estado não são as receitas que determinam as despesas

Uma empresa privada precisa de reconstituir, através da venda dos produtos e serviços, o valor dos capitais
fixos e circulantes utilizados na produção. Daí que tenha de pautar as suas despesas pelas receitas que possa obter.
Já o Estado pode lançar impostos, obrigando os cidadãos a entregar-lhe, sem contrapartidas, parcelas do seu
rendimento ou capital. “Ele” pode cobrar receitas na medida das despesas que se propõe realizar.
Costuma dizer-se que: Nas finanças privadas o montante das despesas é em função das receitas. Nas finanças
públicas o montante das receitas é função das despesas – despesas determinam as receitas.
No entanto, não é bem assim relativamente às finanças publicas. À medida que o Estado aumenta os impostos,
vai também aumentando a resistência dos contribuintes e não só dos contribuintes dos grupos ou classes sociais
dominadas, como de contribuintes, em número cada vez maior, dos grupos ou classes sociais mais dominantes. A
resistência de uns, a certa altura, torna-se tao forte que o Estado tem de a acatar, deixando de prosseguir no
agravamento dos impostos.
Quer dizer: mesmo admitindo que o Estado se desinteressasse do efeito das suas receitas e despesas, as despesas só
poderiam determinas as receitas dentro dos limites que põe ao aumento dos impostos a resistência vitoriosa dos
contribuintes. Hoje, no fundo, o Estado determina as receitas e as despesas em ordem aos fins que pretende atingir.

c) O Estado propõe-se satisfazer necessidades

A empresa produz bens; faz despesas; vende-os depois; e como os vende realiza receitas – procura trabalhar
no mínimo custo e transacionar as mercadorias pelo máximo preço; propõe-se a obter lucros.
O Estado também produz bens; faz despesas e tenta reduzir ao mínimo as suas despesas. Mas o Estado ou não
vende os bens que produz – caso dos bens públicos, que apenas satisfazem as necessidades coletivas – ou vende a um
preço que não é estabelecido com a mira do lucro, e sim com a da satisfação das necessidades individuais julgada
conveniente – bens semipúblicos.

Ciência das Finanças e Direito Financeiro

a) Finanças positivas e Finanças normativas

A ciência das finanças estuda a atividade financeira – atividade do Estado que se exprime em receitas e
despesas. Contudo, estes dois elementos têm, evidentemente, que estar submetidos a alguma finalidade. O estudo das
Finanças desdobra-se, assim, na ação desenvolvida pelo Estado para a satisfação de necessidades coletivas e no estudo
do que convém ser, da ação mais adequada para a satisfação das necessidades.
Sob o primeiro aspeto – o estudo do que é -, trata-se de Finanças positivas, explicando o comportamento do
Estado. Sob o segundo aspeto – o estudo do que convém ser – trata-se de Finanças normativas, que enunciam as
regras, normas, a que o Estado deve subordinar-se para o melhor cumprimento dos fins. Essas regras e normas
constituem a Política financeira.

b) Política financeira: finanças neutras e finanças intervencionistas – as fianças funcionais

Escola liberal: economia privada assegurava o máximo de produção e a reta distribuição do rendimento; o
Estado não devia cobrar receitas e pagar despesas com o fim de alterar a procura dos produtos e dos elementos
produtivos pelos particulares, nem de corrigir a distribuição de rendimentos que tal resultava.

Finanças neutras: aquelas que não modificam as posições relativas dos particulares, e que, portanto, tiram a
cada indivíduo através da cobrança de impostos, tanta utilidade quanta a que lhe restituem através da prestação de
bens públicos. Crítica: Nem sempre há equilíbrio entre a utilidade que perde e a utilidade que ganha cada contribuinte.

Finanças intervencionistas: finanças que pretendem modificar as condições da economia privada. Crescente
alargamento da ação do Estado; aumento progressivo das receitas e despesas públicas; Estado passou a intervir
frequentemente na vida económica com os seus instrumentos financeiros.

Atualmente o Estado visa três principais finalidades/objetivos capitais:

 Redistribuição do rendimento – transferência dos ricos para os pobres, serviços que os pobres beneficiam;

SIMÃO FINO
  Estabilidade económica – estabilidade do emprego e do nível dos preços a curto prazo; que o ritmo do
rendimento nacional ou o ritmo do seu aumento não sofra grandes quebras;
 Desenvolvimento económico – aumento do rendimento potencial a longo prazo, de modo a aumentar o mais
que possível o rendimento por habitante, a capitação do rendimento. Para isso, torna-se muitas vezes
necessário que o Estado atue sobre as estruturas económicas.

Como são objetivos cujo conseguimento mobiliza todas as espécies de instrumentos financeiros hoje fala-se
frequentemente, em vez de finanças intervencionista, em finanças funcionais – traduzindo a ideia de que a escolha
desses instrumentos, das receitas e despesas públicas, deve basear-se na maneira como cada uma delas funciona, nos
efeitos que exerce sobre a economia nacional.
Naturalmente que o Estado diz-se propor a tais finalidades em ordem ao bem-estar, ao aumento do bem-estar
social, mas nem sempre se mostram compatíveis: ex.: uma taxa elevada de desenvolvimento económico, exigindo a
redução do desemprego ao mínimo, dificilmente se coadunará co a estabilidade dos preços, desde logo porque os
monopólios existentes nos mercados dos elementos produtivos usarão do seu poder contratual para forçar a alta dos
preços das matérias-primas e dos salários, provocando a inflação-custo. Bem como uma larga redistribuição dos
rendimentos ode prejudicar o desenvolvimento económico, dado que os rendimentos passam dos ricos para os pobres,
que os vão certamente consumir – traduzindo-se numa redução de investimento.
Em casos de incompatibilidade de objetivos, a estrutura Estado deve decidir qual vale mais. Os factos
mostram que se opta geralmente pelo desenvolvimento económico – talvez por considerar que é capaz de oferecer
vantagens, embora díspares, a todos os grupos sociais, enquanto a estabilidade e a redistribuição têm de cingir-se a
servir interesses de apenas alguns grupos.

c) Direito Financeiro, Direito Tributário e Direito Fiscal

Direito Financeiro: normas que regulam a obtenção, gestão e o dispêndio dos meios financeiros públicos.

Direito Tributário: conjunto de normas relativas à obtenção de receita coativas cujo montante é autoritariamente
estabelecido pelo Estado. Regula, portanto, a aquisição de taxas e de impostos. Em suma: é o segmento do direito
financeiro que define como serão cobrados dos cidadãos (contribuintes) os tributos e outras obrigações a ele
relacionadas, para gerar receita para o Estado (fisco).

Direito Fiscal: conjunto de normas que respeitam à incidência, lançamento e cobrança dos impostos.

Política Orçamental e os objetivos da atividade financeira do Estado

Política Financeira

A política financeira pode ser considerada um capítulo ou componente da política económica do Estado.
Vamos partir de um conceito de política financeira muito amplo que engloba toda a forma de atuação dos decisores
políticos, tendo por base um suporte financeiro.

Podemos distinguir, na política económica, entre:

1. Dimensão conjuntural - engloba, por um lado, a política financeira, e por outro a política monetária. Ambas
prosseguem objetivos de estabilização, isto é, a regulação global da conjuntura económica, traduzida em três
grandes áreas de intervenção macroeconómica: o pleno emprego, a estabilidade dos preços e o equilíbrio
externo. Traduz a política macroeconómica a curto prazo.

2. Dimensão estrutural- identificam-se objetivos mais complexos, como sejam o desenvolvimento, crescimento
económico e a redistribuição da riqueza. Também aqui a política financeira tem uma palavra a dizer, através
dos seus instrumentos típicos, receita e despesa pública. Esta vertente consubstancia a política
macroeconómica a longo prazo.

A política financeira de natureza conjuntural identifica-se com a noção de política orçamental. A política
orçamental é um tipo de política financeira que implica um conjunto de escolhas “explícitas e implícitas” inspiradas
em “motivações qualitativas”, tais como o bem-estar, a eficiência, a equidade, a solidariedade e a segurança. É a

SIMÃO FINO
política do Estado (lato sensu) que envolve a utilização de receitas e despesas públicas para a prossecução de
objetivos económicos.

As três funções “musgravianas” do Estado

As funções financeiras do Estado seguem a trilogia de Musgrave: as funções de afetação de recursos, de

redistribuição e de estabilização macroeconómica. A política orçamental, naquela aceção mais restrita,
corresponderá fundamentalmente a esta última função.

A) Função de afetação de recursos

É reduto (ponto principal) da microeconomia (como e porquê as entidades como empresas, mercados…
tomam decisões económicas – alocação de recursos). Estão em causa algumas situações genericamente referidas como
falhas de mercado, mas que, na verdade, traduzem situações com características muito diferentes. Há essencialmente 2
tipos de falha de mercado que podem justificar a intervenção do Estado:

(i) Bens coletivos - cujo grande teorizador foi Paul Samuelson. Esta situação de ineficiência corresponde ao
“grau máximo” que uma externalidade positiva pode alcançar e em que, por isso, o mercado não tem, em
princípio, lugar.

Os bens coletivos ou puramente públicos são caracterizados por serem não exclusivos (não é possível, à
partida, excluir alguém da sua utilização) e não concorrenciais no consumo (não existe concorrência na utilização).

Ex.: o farol num promontório - aceso serve para iluminar os barcos que aparecem. Por A estar iluminado, B não deixa
também de o estar. Não há também mecanismos de exclusão - o simples facto de ele existir permite a utilização de
todos os barcos sem exclusão de parte alguma.

Estas duas características têm de ser cumulativas, sob pena de já não estarmos perante bens coletivos, mas
perante outros bens com características híbridas: bens artificialmente raros (ex: software dos computadores),
caracterizados pela possibilidade de exclusão, mas também pela não rivalidade no consumo; bens de utilização
comuns (ex: certos recursos hídricos), marcados pela impossibilidade de exclusão, ainda que concorrenciais no
consumo.

Os bens coletivos puros, diferentemente de todos os outros, recomendam a provisão pública: não há interesse
económico por parte do mercado na provisão de bens coletivos. Assim, é o Estado ou uma entidade pública que terá
de assegurar esta provisão e com estas características. Só o Estado, soberano, é que tem essa capacidade autoritária
para coletar indiferentemente essa receita fiscal - poder coercivo de cobrar os impostos.

(ii) Externalidades- benefícios sociais externos das atividades económicas. As externalidades podem ser
positivas ou negativas:

 Externalidades negativas - ex: poluição. Uma empresa tem vários custos associados à produção do seu
produto, mas, no caso da poluição emitida por essa mesma produção, não suporta esse custo. O Estado pode
obrigar à cobrança desse custo, obrigando o poluidor (empresa) a pagar uma taxa ambiental- o objetivo é
complementar o custo ambiental.
 Externalidades positivas- para além do benefício particular/privado, produz-se também um benefício social.
Ex: vacinação- não apenas beneficia da vacina quem é vacinado como também, toda a comunidade que esta
mais próxima deste que foi imunizado. Há aqui um benefício externo que não foi repercutido no preço da
vacina de quem a comprou. Assim, pode o Estado assumir ele a vacinação financiando-se junto de todos os
contribuintes e exercendo a sua coercibilidade cobrando impostos. A saúde pública é toda ela uma
externalidade positiva. Uma comunidade que tem melhores condições de saúde, é uma comunidade com uma
maior eficiência e taxa de produtividade.

(iii) Assimetria informativa - nem sempre a informação contida nos preços (sinalização) atesta as
características (qualidades) do bem ou serviço a vender ou a prestar no mercado. Há certas áreas

SIMÃO FINO
 especialmente atreitas à verificação desta assimetria informativa. O caso paradigmático é o do Setor da
Saúde.

B) Função de Redistribuição

Também aqui o Estado usa os seus instrumentos orçamentais (receitas e despesas públicas) para promover
esse desiderato redistributivo, “corrigindo” os resultados da repartição primária dos rendimentos resultantes do
funcionamento da economia.
Esta função convoca um argumento que é, em princípio, estranho à Economia: o argumento da justiça social.
A generalidade dos modelos microeconómicos alicerça-se em considerações de eficiência. Ora, a eficiência não só
ignora a justiça social, como também pode ser por esta contrariada.
A generalidade dos modelos microeconómicos partem de uma ideia de justiça em sentido adjetivo- é justo o
resultado quando as regras do jogo são justas. Se eu disser que a propriedade será legítima se a adquirir de forma
legítima, isso significa que se eu adquirir algo por meio de doação, aquele recurso estará legitimado. Se um rico
adquiriu uma grande fortuna, e o processo de aquisição é justo e conforme os processos legais, então os resultados
serão eles próprios justos. Isto significa que a processos justos correspondem resultados justos. Esta é uma posição
mais liberal.
As correntes sociais-democratas, por outro lado, não concordam na sua plenitude com esta conceção de
justiça adjetiva. O Estado, em certas alturas, questiona processos justos, legítimos, em função de determinados
resultados que, através de uma avaliação subjetiva, não considera justos. Ou seja, não basta processos justos, porque
estes podem, em alguns casos, conduzir a resultados injustos, tendo o Estado de intervir para equilibrar a situação.
Nestas duas posições contrapõe-se, então, a eficiência à justiça social.
O argumento da justiça social que preside à construção da ideia de redistribuição de rendimentos é sobretudo
um argumento moral. O conceito de justiça social envolve um critério normativo de ação que vai para além da
conceção clássica de justiça particular. À luz desta conceção clássica de justiça particular, distinguia-se entre a justiça
comutativa e a justiça distributiva: a primeira para significar a ideia de igualdade absoluta entre o que se dá e o que
se recebe e a segunda, respeitando já às relações do conjunto político com os indivíduos, implica que os encargos
sejam repartidos pelos membros da comunidade de acordo com a respetiva capacidade e os bens públicos ou prémios
de acordo com a sua dignidade ou mérito.

O conceito de justiça social é de formulação mais recente e as suas influências dominantes são muito díspares
e até contraditórias:

 De um lado, o princípio marxista, que postula “a cada um segundo as suas necessidades, de cada um segundo
as suas possibilidades”;
 Do outro, a mensagem da Doutrina Social da Igreja. Na verdade, o pensamento cristão, expresso nos
Evangelhos, leva ao desenvolvimento das ideias de altruísmo e de solidariedade. Assim se extrai do seu
preceito máximo do “amor ao próximo”, o qual pressupõe uma atitude voluntarista, uma ajuda desinteressada
ao fraco, ao doente e ao pobre.

Foi o desenvolvimento destas ideias que conduziu à generalização do conceito de justiça social, a partir do
início do séc. XX e que viria depois a tornar-se num princípio matricial do Estado de bem-estar que surgiu depois da II
Guerra Mundial.
A justiça social é ainda justiça distributiva, mas à perspetiva individual inerente ao conceito clássico de justiça
distributiva sobrepõe-se agora uma perspetiva coletiva, a da prossecução do bem comum: o que está agora em causa é
o que cada um deve ao todo.
O conceito de justiça social materializou-se, nos Estados Providência, em duas importantes manifestações: a
ideia de igualdade de oportunidades e a ideia de igualdade de resultados.

A teorização em torno da redistribuição e da justiça na redistribuição pode ser encontrada em autores como
Dworkin, Rawls e Sen. O aspeto comum a estes três autores é o de que as respetivas construções teóricas têm ou
aceitam como pressuposto o funcionamento do sistema capitalista, o qual, na sua essência, não pretendem contestar.
Aceitam e reconhecem, ao contrário dos autores marxistas, as instituições próprias do capitalismo: liberdade
individual, liberdade de empresa, direitos de propriedade privada, mercado e concorrência.

SIMÃO FINO
  A Teoria da Justiça, de John Rawls, vem então revolucionar a questão. O autor vem dizer “vamos imaginar
que todos os que estamos nesta sala decidimos formar entre nós uma nova sociedade, que não existia antes, e
temos que acordar entre nós as regras de funcionamento desta sociedade. E o que significa isto? Definir a
constituição desta sociedade significa termos de definir o tal contrato social.” Ou seja, o pensamento de Rawls
filia-se na tradição contratualista e no modelo do “contrato social” de Rousseau. Influenciado por este, a
Teoria da Justiça de Rawls traduz uma tentativa importante de fundamentação da ordem jurídica positiva.

Partindo da ideia de posição original, na qual todos os membros da sociedade são igualmente considerados e
respeitados, Rawls constrói o contrato social, numa sequência de quatro passos:

1. Numa primeira etapa, trata-se de escolher os princípios gerais de justiça. Estando todos numa situação de véu
de ignorância, ninguém saberá, à partida, quais serão as condições em que vão nascer, em que vão viver, qual
a sua etnia, a sua aparência, o seu nível socioeconómico, a situação política e económica do seu país, etc

O único facto concreto de que os indivíduos têm conhecimento é o de que a sua sociedade está submetida ao
contexto da justiça e às respetivas consequências.
Ora, é relativamente fácil perceber que, no momento de escolher os princípios gerais de justiça, hão de querer
liberdade, assim como propriedade privada. E será que vão querer uma justiça social, que permita uma distribuição
equitativa? A resposta é sim, quererão. E isto porque, se os membros da sociedade não sabem em que condição vão
ficar, e porque são racionais, vão consciencializar-se de que poderão ficar na pior das posições; logo, irão querer
beneficiar de uma rede de segurança. Irão querer um Estado que permita dar apoios como a saúde e a educação.

Assim, Rawls, partindo de uma sociedade capitalista, lança as bases de uma sociedade capitalista justa - a
própria sociedade procura minimizar os efeitos de se vir a estar na pior situação possível. Os dois princípios da justiça
serão então:

(i) Cada pessoa deve ter um direito igual ao mais extenso sistema de liberdades básicas que seja compatível
com um sistema de liberdades idêntico para outras;
(ii) As desigualdades económicas e sociais devem ser distribuídas de tal forma que, simultaneamente, se
possa razoavelmente esperar que elas sejam em benefício de todos e que decorram de posições e funções
às quais todos têm acesso - princípio da diferença.

Traduzirá, assim, uma injustiça, a desigualdade que não resulta em benefício de todos. Aceita-se, então, este
pressuposto de que a estrutura básica deve permitir desigualdades, desde que elas melhorem a situação de todos,
incluindo as dos menos beneficiados, e que sejam compatíveis com a igual liberdade e igualdade equitativa de
oportunidades.
A ideia de solidariedade, que é diferente da de caridade, provém desta situação, da coerção. E é precisamente
o facto de a solidariedade ser coercitiva que a distingue da caridade.

2. As restantes etapas, marcadas progressivamente pelo abandono do véu de ignorância, consistem na escolha da
constituição política, na escolha da constituição lato sensu e, finalmente, na escolha da norma aplicável aos
casos concretos.

No campo das instituições, o autor procede à análise da ideia de redistribuição. O sistema social deve ser
concebido de modo a que o resultado seja justo. Para tal, é necessário que:
 O processo económico e social seja enquadrado por instituições políticas e sociais adequadas. Pressupõe,
então, que a sociedade seja regulada por uma Constituição justa que garanta as liberdades próprias de uma
situação de igualdade entre os cidadãos.
 Exista, depois, liberdade de oportunidades que é equitativa, logo, uma igualdade material.
 Finalmente, que o Governo garanta um mínimo social, quer através de subsídios de família e de subsídios
especiais em caso de doença ou de desemprego, quer pela utilização do imposto de rendimento negativo.

Este pensamento influenciou vários políticos, autores, economistas, que reconhecem o valor da redistribuição e da
justiça social.

Assim, os principais valores da social-democracia são:

 Redistribuição;
SIMÃO FINO
  Justiça social;
 Igualdade de oportunidades - não é a mesma coisa que igualdade de resultados, algo que o marxismo
propugna. Esta igualdade de oportunidades alcança-se através de, nomeadamente, um sistema de educação
generalizado, um sistema de saúde universal, abonos de família e outros subsídios generalizados.

 Contudo, a ideia de redistribuição orientada por um critério de justiça social tem sido, ao longo dos tempos,
objeto de crítica. O liberalismo conservador do séc. XX corporizou a crítica mais contundente dessa pretensão
igualitarista subjacente às políticas redistributivas:

 Um dos principais representantes desta corrente de pensamento é Hayek. Este vivia num contexto histórico-
social em que, de num lado estava o socialismo e, do outro, o comunismo (Rússia). Foi um grande crítico do
socialismo - para si, o valor fundamental, era o valor da liberdade: liberdades civis fundamentais,
económicas, propriedade privada, etc. Qualquer intervenção do Estado que colocasse em causa estes valores,
devia ser considerada com uma intervenção inaceitável.

Para o autor, a única forma de igualdade aceitável é a igualdade formal, ou seja, a igualdade de todos perante
as regras gerais do Direito. Se é verdade que isso pode conduzir à desigualdade material, o facto é que só desse modo
se preserva a liberdade.
Hayek rejeita a ideia de que o Estado surge para corrigir as imperfeições de uma sociedade que não se sabe
governar a menos que surja uma entidade superior que a organize, e sugere uma ideia completamente diferente: as
sociedades, com todas as suas imperfeições, vão ser capazes de evoluir por “tentativa e erro” - aprendendo/fazendo -
e, mais que uma entidade superior, é imprescindível serem os próprios cidadãos a construir a suas sociedades numa
“tentativa erro”, através de uma descentralização de funções e do poder. As comunidades organizam-se entre si para
darem resposta localmente às suas próprias necessidades.

 Nozick - este autor apresenta a sua visão anarco-libertária do Estado, que qualifica como Estado mínimo.
Neste Estado, os direitos de propriedade estão salvaguardados.

A teoria do “entitlement” ou da apropriação legítima, defendida por este, significa que será justa a aquisição
originária de um bem de esta se basear num título válido sobre ele. Por outro lado, a transmissão do bem que se baseie
nesse título válido é também uma transmissão justa.
Ao Estado mínimo, enquanto Estado Protetor, é negada qualquer intervenção no domínio da redistribuição da
riqueza. A ele cumpre, acima de tudo, respeitar o princípio da máxima liberdade de cada um e o princípio da
imparcialidade: Estado de guarda noturno – o Estado só deve intervir nas funções em que não haja espaço no
mercado - só intervém nos bens comuns, nas funções básicas de sobrevivência.
Há, nos dois autores, uma valorização do mercado - mercado como um processo de seleção natural - tal
como Darwin - só as espécies fortes é que vingam. O mercado deixa cair os fracos, e só aqueles que se aguentam é
que sobrevivem

C) Função de Estabilização Macroeconómica

A função de estabilização pretende explicar como, através dos instrumentos orçamentais ao dispor do Estado
(a receita e a despesa pública), este tenta suavizar as flutuações da economia.
Quando falamos de estabilização macroeconómica, é importante ter em mente que o próprio mercado induz
uma certa estabilização. Por exemplo, nos EUA, quando uma determinada região sofre um choque e entra em crise,
levando ao desemprego, através de um mecanismo de migração de fatores (neste caso, de mão de obra), o próprio
mercado acaba por se estabilizar a si próprio.

Mas nem sempre o mercado consegue proceder a esta função de estabilização sozinho. Quando pensamos em
Estado, pensamos em duas entidades:

1. Banco Central - é uma entidade não governamental, que manipula e assegura a gestão da política monetária;
2. Governo- gere a política orçamental. É o Governo o responsável pela estabilidade macroeconómica.

Na Europa, quem gere a política monetária é o Banco Central Europeu (BCE). Os países que pertencem à
política monetária (que, por isso, têm a mesma moeda), estão sob a jurisdição do BCE.

SIMÃO FINO
Já os EUA têm o seu próprio Banco Central.

Há dois tipos de política monetária:

a) Política monetária expansionista - há aumento da oferta monetária na economia. É o BCE, através de

operações de mercado aberto, que aumenta a circulação de moeda. A inflação é o produto desta expansão, que
significa crescimento económico, com um aumento da moeda em circulação, que leva ao aumento dos preços.
Quando aumenta a oferta monetária, a taxa de juro desce, o que significa que quem quer fazer um
investimento tem condições mais fáceis, porque o juro a pagar é mais baixo, há por isso um maior incentivo
ao investimento. Este tipo de política monetária é utilizado quando a economia está na fase baixa do ciclo e é
preciso inverter esse mesmo ciclo.
b) Política monetária contracionista - visa diminuir a oferta monetária. Cria-se o ímpeto de procura. Quando
há uma diminuição da oferta monetária, as taxas de juro sobem, o que leva o consumidor a consumir menos.
Utiliza-se quando há risco de inflação, quando a economia está sobreaquecida, está no máximo de consumo e
investimento e há que arrefecer a economia, para não cair no risco de uma espiral de inflação.

O principal objetivo da macroeconomia é, portanto, o controlo da inflação.

As bases da macroeconomia foram lançadas por John Keynes e por Milton Friedman.

A teoria keynesiana de estabilização macroeconómica procura explicar como é que, através das várias
componentes que interagem num produto, se pode agir em situação de recessão. Lançou as bases das políticas contra
cíclicas ou anti cíclicas: que mecanismos é que pode haver da parte do Governo que possam ter um impacto sobre o
produto. Este é um modelo de curto prazo.

Os ciclos de curto prazo são ciclos referidos a 5/10 anos, em que a economia vai oscilando à volta dessa reta.
São esses ciclos, momentos de expansão e momentos de recessão do produto, que captamos o modelo keynesiano.
Quando o PIB potencial está abaixo da reta, dizemos que há um desvio negativo, quando o PIB potencial está
acima da reta, dizemos que há um desvio positivo.

 Fatores que podem fazer aumentar ou diminuir o produto no modelo keynesiano:

 Consumo (C) - consumo das famílias, das empresas, ou seja, consumo do setor privado. O consumo depende
do rendimento (y). Se o consumo aumenta, o produto aumenta também.
 Investimento (I)- está dependente da taxa de juro (R). Quanto maior for a taxa de juro, menor é o incentivo
ao investimento, e vice-versa. Se o investimento aumenta, o produto aumenta.
 Despesa pública (G)- a ação do Governo, através da despesa pública, tem dois efeitos:
a. Efeito direto- se a despesa pública aumenta, o produto aumenta.
b. O aumento da despesa pública pode induzir aumento nas outras variáveis. Por exemplo, a despesa de
investimento do Estado pode mobilizar algum investimento privado.

É da ação conjugada destes elementos que depende, em cada momento, o crescimento do produto.

Então, temos que:

Y (PIB real) = C x (y – T(y)) + I (R) + G

Impostos

 Se o objetivo é uma política orçamental expansionista (contrariar um desvio negativo):

O Governo deve aumentar a despesa pública. O efeito da ação da despesa pública é medido através de um
instrumento matemático que é o multiplicador (neste caso, da despesa pública). Se a recessão for débil, a ação do
multiplicador não é tão evidente.
SIMÃO FINO
 Os impostos também dependem da ação do Governo, porque este pode aumentar ou diminuir a carga fiscal
que incide sobre as famílias e sobre as empresas. No âmbito de uma política orçamental expansionista, devem
reduzir-se os impostos, porque se assim acontecer, o consumo irá aumentar e o produto irá aumentar.
Aqui vemos também a ação do multiplicador (agora dos impostos), que primeiro atua sobre o rendimento e
só depois é que isso se traduz no consumo. O multiplicador dos impostos é menos intenso do que o multiplicador da
despesa, porque este último opera numa relação direta.

 Se o objetivo é política orçamental contracionista (baixar o PIB potencial que se encontra num desvio
positivo incomportável, repor o equilíbrio):

O Governo deve começar por reduzir a despesa pública, avançando, nomeadamente, com algumas medidas de
austeridade: reduzindo no investimento público, retirando alguns subsídios.
Outro instrumento que pode ter este efeito é aumentando os impostos, reduzindo o rendimento disponível e,
dessa forma, reduzir o consumo privado.
O Governo deve optar por mecanismos que levem a um afrouxamento do consumo.

Críticas ao Modelo Keynesiano

Vários elementos concorrem para o debate:

 A primeira crítica, feita por Friedman, é que a perspetiva de Keynes é uma perspetiva de curto prazo.

Friedman preocupa-se com as consequências a longo prazo, nomeadamente das políticas expansionistas que
procuram aquecer a economia através do aumento da procura agregada. Para Friedman, estas políticas só têm um
efeito no longo prazo: aumentar a inflação, porque, em relação ao produto, tais políticas não têm qualquer efeito.
Depois de feito esse choque para abanar a procura, a economia, mais cedo ou mais tarde, vai voltar ao seu ponto
inicial ou vai regredir e a única coisa que vai restar é um nível de inflação superior ao que havia no ponto de partida.

 Assim, vai surgir, a opor-se ao modelo keynesiano, o modelo de Friedman: se com as políticas expansionistas
vamos herdar uma maior inflação, a nossa preocupação deve passar precisamente pelo controlo da inflação. Se
a combatermos, todos os outros objetivos macroeconómicos vêm naturalmente atrás. Se tivermos um pano de
fundo de estabilização económica, as dinâmicas naturais da economia vão funcionar, uma vez que o controlo
da inflação está garantido.

Não será preciso o Governo atuar ativamente sobre o produto, uma vez que a economia tem condições para o
fazer sozinha, se esse pano de fundo estiver assegurado.

Friedman vem, então, apresentar uma política monetária. Com esta mensagem neoclássica, assistimos àquilo
a que se chamou uma política de liberalização económica, de desintervenção do Estado em várias áreas
(nomeadamente no controlo das finanças públicas), uma preocupação em reduzir a dimensão do Estado, em reduzir a
despesa pública, e aumentar a ação da política monetária, que deve ser rigorosa, pautada por regras, contracionista
(em regra), para evitar que haja massa monetária em excesso a circular na economia, arrastando com isso o processo
inflacionista que é considerado indesejado.
Milton Friedman e muitos dos seus seguidores não negam, contudo, que a política orçamental (no sentido
mais clássico) deva existir, isto é, que o Governo tenha despesas e arrecade impostos. Então, a questão que se segue é:
como é que deve, então, ser gerida essa política orçamental? O que os seguidores de Friedman vêm dizer é que, às
vezes, não é preciso o Governo fazer muito, ter uma ação muito ativa; basta deixar funcionar os chamados
estabilizadores automáticos da economia.

 Também em defesa de uma política monetarista, surge o canal das expectativas, por Kydlkand e Prescott -
são autores que defendem a ideia das chamadas expectativas racionais. Os agentes económicos conseguem
antecipar, observando, vendo os sinais da política que está a ser adotada, as consequências que essa política
vai ter.

Se um Estado vai adotar uma política de gasto público, incentivando a procura pública e, indiretamente, o
consumo privado, claro que os agentes económicos vão perceber que o efeito dessas medidas só vai poder ser um: os

SIMÃO FINO
preços vão aumentar, uma vez que, quando aumenta a procura, os preços acompanham essa subida – há uma
antecipação da inflação.
Os agentes económicos, porque são racionais e antecipam essas consequências, começam a atuar de acordo
com essas informações, começam a atuar como se os preços já estivessem mais elevados. Através do canal das
expectativas racionais, aquele que seria um efeito para dali a algum tempo, é desde logo interiorizado e assumido na
economia.

Esta linha monetarista diz o seguinte: não é desejável apostarmos na política orçamental como um instrumento
de estabilização macroeconómica:

1. Pelo efeito sobre a inflação;

2. Porque se assentarmos a estabilização macroeconómica na ação do Governo (na sua política orçamental),
estamos a dar poderes de discricionariedade, uma espécie de ativismo orçamental que, no limite, vai permitir
ao Governo, por exemplo, tomar iniciativas de despesas públicas excessivas, que podem vir a ter resultados
graves a longo prazo.

Estes autores defendem 2 soluções:

1. Em vez da política orçamental, devemos ter a estabilização macroeconómica assegurada pela política
monetária, apostada em controlar a inflação, ou seja, também ela deve ser uma política orientada no sentido
de evitar que essa mesma inflação dispare. E como é que isso se faz? Através do estabelecimento de regras
(no seguimento da posição de Friedman), em vez da discricionariedade do Estado, que deve ser limitada:

Regra de Taylor: para um certo nível de crescimento económico e inflação desejável, define-se uma taxa de inflação
desejável (aquela que não deve ser muito superior a 2%).

2. Da mesma maneira que a política monetária é conduzida por regras que são metódicas e estão quantificadas,
também a política orçamental deve ser contida na sua discricionariedade. Do que resta desta, ela deve ser
fortemente condicionada por regras:

(I) Limitar ao máximo as possibilidades do Governo de aumentar a despesa pública de modo

discricionário.
(II) Basta ter impostos diretos a funcionar e aquilo que é a base da estabilização, que é uma base de
subsídios de desemprego. Isto porque, se existe um imposto sobre o rendimento, é evidente que
quando baixa o rendimento, o imposto também baixa. Ou seja, deixar os estabilizadores automáticos
funcionar.

Em tempos de recessão, os rendimentos das pessoas baixam e os impostos a pagar também serão menores. Se
os rendimentos aumentarem, a carga fiscal também será maior. Por isso, basta deixar este estabilizador automático a
funcionar, o Governo não terá de intervir.
Em relação ao subsídio de desemprego: quando há recessão, há mais desemprego; logo, os beneficiários do
subsídio de desemprego também aumentam. Assim, a despesa pública aumenta, mas dado a factos estritamente
automáticos.
Deste modo, entramos no campo das regras, da contenção, da atuação das autoridades: tanto do ponto de
vista monetário como do ponto de vista orçamental.

Estes autores são muito desconfiados em relação à gestão do orçamento pelo poder político. Por eles, a
decisão do orçamento até deveria ser uma decisão apolítica, deviam ser conselhos independentes de finanças a
assegurar essa gestão. Deveria ser a decisão dos tecnocratas, das instâncias fora do controlo e da legitimidade
político-partidária, porque estas não estão influenciadas por aspetos como o mercado político, a satisfação de
clientelas.

A verdade é que a política orçamental ainda cabe ao Governo, mas cada vez mais temos instâncias de
controlo, de monotorização, tanto a nível nacional como europeu, que limitam a capacidade de opção discricionária
por parte dos decisores políticos nacionais.

Esta desconfiança gera certas implicações, que se traduzem em duas ideias, em dois princípios:

SIMÃO FINO
 1. Credibilidade - uma política orçamental, para ser correta, tem de ser credível. E para ser credível não pode
estar dependente das contingências políticas, tem de ser uma política fundada em regras e não na
discricionariedade do decisor.
2. Consistência temporal da política - quando temos uma gestão da política orçamental ligada ao ciclo
eleitoral, ela é uma gestão de curto prazo. Mas quando se fala em consistência temporal, significa que a gestão
deve ser com um horizonte temporal mais alargado, desligado dos ciclos curtos das legislaturas, para que os
Governos não façam essa gestão apenas em função de angariarem mais votos. E como se obtém esta
consistência? Por exemplo, através do princípio da sustentabilidade de longo prazo das finanças públicas,
percebendo que há certas decisões de curto prazo que podem ter efeitos no longo prazo; nomeadamente,
podem ter efeitos plurigeracionais, intergeracionais.

 Como é que se financiam os investimentos nas infraestruturas, na educação, nas tecnologias, na saúde?
Sabemos que o fluxo de receita corrente não é suficiente. Assim, o que se deve fazer? Dívida pública. Se o
Estado quer fazer um investimento para o qual não tem capital e receita imediatos, tem de contrair um
empréstimo, endividar-se.

A dívida pública não é necessariamente má, é aliás uma condição sine qua non do desenvolvimento
económico. Isto porque não é possível fazer investimentos de grande envergadura se não se recorrer à dívida pública.
Se não se socorresse da dívida, o Estado ficaria estagnado. Contudo, é preciso verificar se a dívida é ou não
sustentável, o que depende de três fatores: crescimento económico, taxa de juro e saldos orçamentais primários.

A questão da sustentabilidade da dívida é hoje muito importante, sobretudo por dois fatores:

1. Envelhecimento demográfico. Este é um fator de pressão sobre as finanças públicas. Há hoje inúmeras áreas
de despesa que estão a crescer por causa da pressão do envelhecimento demográfico:
a) Segurança social- o encargo e os compromissos assumidos com pensões-reforma é hoje uma
preocupação crescente;
b) Saúde- a maior parte dos custos em saúde são custos relacionados com o envelhecimento.

2. Revolução digital e o impacto que vai ter nos mercados de trabalho.

Existe ainda um grande fator conjuntural que desafia a sustentabilidade:

(I) Crise financeira e dívida soberana - alguns Estados-membros, nomeadamente países mais periféricos da
UE, viram aumentar significativamente a sua dívida pública para níveis considerados insustentáveis.

Os instrumentos das Finanças Públicas: receitas e despesas públicas

As Receitas Públicas
Princípios gerais e modalidades:

Os instrumentos principais da política orçamental são as receitas e as despesas públicas.

Principais modalidades de receitas públicas:

 Receitas creditícias
 Receitas tributárias
 Receitas patrimoniais

Receitas creditícias:

A dívida pública é a dívida do Estado, sendo que, como qualquer dívida, traduz um compromisso financeiro
ou um conjunto de compromissos financeiros, vencíveis num determinado prazo. Concorrem para a dívida pública não
só a dívida do Estado, mas também a dívida das administrações infraestaduais.

SIMÃO FINO
A dívida pública é, portanto, o conjunto das situações passivas de que o Estado é titular. É a dívida que resulta,
nomeadamente, de empréstimos contraídos pelo Estado.
Do lado do passivo do Estado temos as várias situações de dívida que um Estado pode ter. Também lá temos a
dívida a fornecedores do Estado – nomeadamente, na área da saúde, onde há uma movimentação de stock que servem
os utentes do sistema nacional de saúde. Nem sempre os estabelecimentos de saúde pagam imediatamente o
fornecimento desses produtos, o que vai gerando uma dívida muito significativa.
Nos últimos anos, tem-se tentado acelerar o pagamento destas dívidas aos fornecedores. Isto porque os atrasos no
pagamento geram problemas de liquidez.
As receitas creditícias (do crédito público) são receitas não efetivas, porque implicam o surgimento, a
inscrição de um determinado montante no passivo financeiro do Estado, ao contrário das outras receitas. O recurso ao
crédito, por sua vez, é explicado ou pela existência de défice orçamental, ou pela existência de um stock prévio de
dívida acumulada. Assim, pode dizer-se que o défice predetermina e influencia o valor da dívida pública.

A existência de dívida pública condiciona o desempenho orçamental, na medida em que a sua existência
envolve o pagamento de juros, despesa corrente que concorre para o saldo global.
A dívida pública não se confunde com o défice orçamental – elas estão relacionadas, mas não são a mesma
coisa: o défice é o saldo orçamental que se caracteriza pelo facto de as receitas públicas serem inferiores às despesas
públicas.
Acima da linha que nos permite calcular a diferença entre receitas e despesas, estão todas as receitas e
despesas efetivas. Aquilo que concorre para o saldo orçamental são as receitas efetivas e as despesas efetivas.

Depois de calcularmos o saldo, vamos verificar uma de duas situações:

A) Ou o Estado se encontra numa situação superavitária – as receitas efetivas são superiores às despesas.
Neste caso, sabemos que o Estado não tem necessidade de se financiar, assim como que tem capacidade de
financiamento líquido (pode emprestar a outros Estados ou a outras entidades);
B) Ou o Estado se encontra numa situação deficitária – as despesas efetivas são superiores às receitas
efetivas. Isto significa que as receitas efetivas não são suficientes para pagar as despesas efetivas, sendo
necessário lançar mão de financiamento líquido (receitas não efetivas) para fazer face justamente a essa
diferença.

Estas duas noções, sendo diferentes, estão relacionadas: é da existência de défice que surge uma necessidade
de financiamento, de o Estado recorrer ao empréstimo público, ou seja, a necessidade de se endividar.

Mas nem todas as situações que implicam alterar os valores da dívida e do passivo financeiro (incluindo os
ativos financeiros) resultam necessariamente e apenas das variações anuais do défice orçamental. É verdade que o
resultado orçamental determina ou as necessidades de financiamento ou a capacidade de financiamento, mas nem
todas as variações anuais do défice são determinadas pela variação orçamental.

Ajustamento do défice de dívida – ajustamento que representa as variações da dívida que não são
determinadas pelo saldo orçamental.

Concluindo, se a variação anual do endividamento é em grande medida explicável pelo saldo orçamental, pode
dizer-se que nem toda a variação desse mesmo endividamento fica a dever-se ao resultado do saldo orçamental.

Por outro lado, a dívida resulta, em grande medida, do saldo. E as necessidades de financiamento dependem
em grande medida do saldo. Mas, por outro lado, o valor da dívida concorre para o saldo. Isto porque há uma
componente importante da dívida pública que é registada acima da linha – componente dos juros da dívida pública.
Estes juros são uma despesa corrente, sendo por isso uma despesa efetiva. Estão inscritos acima da linha.
Como sabemos, o juro são uma função de várias coisas: das taxas de juro, mas também do stock da dívida pública
existente: quanto maior for o stock da dívida pública, maiores serão os juros.

Assim, a existência da própria dívida pública concorre para o défice orçamental. E, portanto, a importância da
dívida pública que se herda tem uma dupla importância:
 Equação dinâmica da dívida – em cada ano, a variação da dívida está dependente do stock da dívida herdada.
Isto porque são juros multiplicados pelos juros do passado.
 O stock da dívida pública tem ainda importância para a determinação do saldo orçamental.

SIMÃO FINO
 A dívida pública também não se deve confundir com a dívida externa, que pode ser pública ou privada. A
nossa posição externa está dependente quer do peso da dívida pública quer do peso da dívida privada. A dívida
privada portuguesa é muito significativa, que resultou do processo de endividamento nacional.

Formas de Dívida Pública:

 A dívida pública pode ser uma dívida interna, se for doméstica (se estivermos a pensar que aqueles que
emprestam ao Estado português são investidores nacionais, residentes em Portugal) ou pode ser uma dívida
externa, se for uma dívida estrangeira (quem financia são investidores estrangeiros).

 Quando a dívida pública resulta da contração de empréstimos ou da emissão de dívida, a sua evidência é
imediata, é registada no balanço do Estado, sendo por isso dívida expressa. É uma dívida expressa porque
está registada no passivo do Estado. Quando a dívida resulta da assunção de compromissos que, no imediato
até podem trazer receitas para o Estado, mas que, no futuro, redundarão certamente em despesa, a sua
evidência é diferida no tempo, sendo por isso dívida implícita. E há várias razões que podem determinar essa
natureza implícita:
 Responsabilidades contingentes – o Estado só assume a dívida se houver uma condição. Por
exemplo, a concessão de garantias: se o Estado concede uma garantia, não responde diretamente. Só é
chamado se o devedor principal não pagar. Tem uma natureza meramente difusa.
 Compromissos que o Estado assume perante outrem – nomeadamente, no âmbito de sistemas de
repartição (especialmente o caso das pensões). Estes compromissos estão sempre a ser gerados, que
geram também encargos futuros.

 Considera-se que a dívida é dívida flutuante se a amortização ocorre no mesmo exercício orçamental em que
a dívida foi contraída. A dívida flutuante é sempre de curto prazo (prazo de vencimento inferior a 1 ano, ou
seja, faz-se no mesmo ano). A dívida fundada tem que ver quando a amortização ocorre em exercício diferente
daquele em que haja sido contraída. A dívida fundada é, normalmente, de longo prazo. O art. 161º/h) CRP
obriga a um conjunto de requisitos mais exigentes para a emissão da dívida fundada do que para a emissão de
dívida flutuante.

 Quando o Estado é o devedor principal, estamos perante dívida direta. Quando o Estado é devedor subsidiário,
estamos perante dívida acessória.

Processo de emissão de dívida pública - Lei 7/98 e CRP

(I) A primeira limitação, no processo de emissão de dívida pública, resulta da necessidade de autorização
parlamentar, mormente quando esteja em causa a emissão de dívida fundada. A necessidade desta
autorização parlamentar decorre do princípio da democracia financeira e visa, desde logo, assegurar que
os representantes do povo exercem um controlo efetivo sobre a geração de encargos futuros desse país.
Nesta medida, eles representam não apenas gerações do presente, mas implicitamente também as gerações
do futuro. Essa autorização constitui a melhor forma de assegurar aos credores que virão receber a
satisfação efetiva dos seus créditos e respetivas remunerações. É na Lei do Orçamento do Estado que a
AR deve, todos os anos, autorizar o Governo a emitir dívida fundada. A autorização é, por isso, anual.

(II) Além de autorizar a emissão de dívida fundada, cabe à AR também definir as condições gerais dos
empréstimos a emitir, sendo que constituem condições gerais dos empréstimos o montante respetivo e os
prazos de vencimento – art.º 4º/1 L7/98 e 161º/h) CRP.

(III) Para além da definição de condições gerais, e depois destas, há lugar à definição, em Conselho de
Ministros, de condições complementares a que devem obedecer a emissão, negociação e contratação da
dívida – art.º 5º/1 L7/98.

(IV) Segue-se, por fim, a definição das condições específicas dos empréstimos a contrair, por parte da Agencia
de Gestão da Tesouraria e da Dívida Pública (IGCP) – art.º 6º/1 L7/98.

SIMÃO FINO
Instrumentos de Emissão de Dívida:

 Contratos de empréstimo – no sentido puro do termo. É um contrato por mútuo. Esse financiamento
normalmente acontece quando há um investidor ou um grupo de investidores que empresta dinheiro ao
Estado. Normalmente, os processos de emissão de dívida são processos massificados: o Estado português
decide emitir dívida por um x valor e esse processo de emissão está partido em títulos de dívida que,
normalmente, tendem a assumir a natureza de obrigações. O montante global da dívida é dividido em títulos
nominais, que aqueles que querem emprestar ao Estado português vão adquirir.
 Obrigações de Tesouro – consistem em o principal instrumento utilizado pelo Estado português para
satisfazer as suas necessidades de financiamento a longo prazo. São valores mobiliários de médio e longo
prazo, cuja emissão se efetua através de operações sindicadas, leilões ou por operações de subscrição limitada.
 Bilhetes de Tesouro – são valores mobiliários de curto prazo com um valor unitário de um euro, podendo ser
emitidos com um prazo até um ano, colocados a desconto através de leilões ou subscrição limitada e
reembolsáveis no vencimento pelo seu valor nominal.
 Certificados de Aforro – são instrumentos de dívida a longo prazo, com o objetivo de captar a poupança das
famílias. Têm como característica principal o de serem distribuídos a retalho, isto é, serem colocados
diretamente junto dos aforrados e terem montantes mínimos de subscrição reduzidos. Os certificados de aforro
só podem ser emitidos a favor de particulares e não são transmissíveis, exceto em caso de falecimento do
titular.

Emissão da Dívida Pública

 Venda a retalho;
 Leilões de dívida: O Estado português decide emitir um acervo de dívida pública, títulos que titulem
nominalmente essa dívida e que possam ser adquiridos por investidores. É marcado um dia para a realização
do leilão, esse montante é lançado no mercado e os investidores vão dar as suas ordens de venda desses
títulos. Se houver muita gente a querer comprar dívida pública, isso significa que vai haver mais procura que
oferta, o que se vai traduzir na redução da taxa de juro, o que é bom para Portugal.
 Emissões sindicadas: Numa emissão sindicada também há licitação, mas os sindicatos que são contratados
fazem uma aferição prévia do interesse que os investidores (bancos, gestores de ativos, seguradoras, etc.) têm
em relação a uma determinada dívida que um Estado pretende colocar. Se as condições agradarem ao
sindicato, ele incentivará o investidor a avançar.

A gestão normal da dívida:

Significa “ir pagando a dívida”, cumprir o que está definido.

Inclui a emissão de instrumentos de dívida para a obtenção de financiamento e a execução de outras

operações (amortização antecipada, operações de reporte e operações com derivados financeiros), com o objetivo de
alterar a estrutura da carteira de dívida existente.

Como suportar a dívida?

A) Através da cobrança de impostos (saldos orçamentais).

B) Através de boas condições de dívida – um Estado que tem uma dívida sustentável, é um Estado que tem mais
condições para continuar a endividar-se. Ou seja, os países normalmente emprestam aos Estados que têm boas
condições de dívida.
C) Financiar a dívida através da criação de moeda – monetização da dívida pública. Confere ao Estado a
capacidade de continuar a gerar dívida, porque vai gerar moeda para pagar essa dívida. Mas nos países
Europeus tal não é possível.

Um Estado estará em bancarrota quando começar a ter sérias dificuldades em pagar os juros.
SIMÃO FINO
Quando os Estados começam a sentir dificuldades para pagar as suas dívidas, e mesmo que se chegue ao ponto de se
declarar que o país está em bancarrota, há hipóteses de trabalho, de forma unilateral ou de forma concertada com os
seus credores:
(i) A estratégia mais antiga é a inflação – no caso dos países europeus será mais difícil. Um soberano pode
ter interesse em ter alguma inflação, na medida em que isso possa significar a desvalorização da sua
dívida. Esta é uma estratégia unilateral.

A gestão anormal da dívida:

No quadro da implementação do Programa de Assistência Financeira tem sido muito debatida, do ponto de
vista político, a hipótese da renegociação da dívida pública portuguesa. Esta é tecnicamente qualificada de conversão.
A conversão consiste na alteração, por acordo ou pelo devedor, das condições contratuais em que foi celebrado o
empréstimo público, no decurso da vigência deste. Pode envolver a redefinição da taxa de juro, do prazo, ou, no
limite, o montante do mutuado (perdão parcial da dívida). A lógica deste perdão é “prefiro receber alguma coisa, do
que nada de todo”. Esta é uma estratégia concertada.

A conversão pode qualificar-se atendendo à existência ou não de consentimento por parte do credor:
a) Conversão de natureza voluntária – forma legítima de conversão;
b) Conversão de natureza forçada – carece de legitimidade, sendo proibida.

Outra forma de gestão anormal da dívida é o repúdio – o Estado repudia a sua dívida. É uma estratégia unilateral.
No caso português, e desde que rompeu a crise financeira de 2007-2008, assistimos a uma evolução muito rápida dos
níveis de dívida pública e, por outro lado, assistimos a um processo em que as condições de financiamento
rapidamente se deterioraram.
Isso trouxe para a realidade da dívida soberana portuguesa um novo grupo de investidores que até aí não tinham
relevância: nomeadamente, o Fundo Monetário Internacional (FMI), em 2011, e a Comissão Europeia.

Garantias Pessoais do Estado

Dívida condicional é aquela que resulta de uma garantia pessoal. As condições de concessão destas garantias
estão no art.º 161º/h) CRP.

O aval é a principal forma de garantia.

A lei 112/97 define condições para a concessão de avales: só se pode conceder um aval para projetos que
tenham um manifeste interesse para a economia nacional (art.º 8º).

Receitas Públicas

Qualquer recurso mediante o qual um sujeito público pode cobrir as suas necessidades, ou seja, realizar as
suas atividades. Ficam de fora as Receitas de Tesouraria - recurso às linhas de crédito de curto prazo; esta receita
entra, mas não é receita pública e é meramente de tesouraria e sem relevância orçamental.

Princípios:
 Legalidade (Genérica e Específica) – a receita, para ser cobrada, não basta que seja legal, é preciso que
esteja inscrita no OE e especificada;
 Renovação anual – as receitas não podem ser cobradas sem autorização orçamental anual;
 Não dedução da despesa de cobrança – como consequência da regra da não compensação;

Receitas Tributárias

Resultam da cobrança de tributos, que são prestações pecuniárias definitivas e obrigatórias, em favor de
entidades públicas, de caráter não sancionatório.

Assim, os seus elementos são:

SIMÃO FINO
 1) Prestações obrigatórias e definitivas;
2) Em favor de entidades públicas;
3) De caráter não sancionatório – a sua natureza não é punir, embora algumas vezes, atendendo à curva de
Laffer, os impostos deixem de ter qualquer utilidade e havendo até uma desutilidade. A partir de determinado
montante de carga fiscal, deixa de ser legítima a cobrança e passa a ter uma natureza de confisco, além dos
desincentivos da grande carga de impostos.

Géneros – art.º 165º/1 i) CRP:

 Impostos
 Taxas
 Contribuições financeiras – tem uma natureza mais dúbia. Foi introduzida na CRP na revisão de 199.

O regime jurídico aplicável aos impostos é mais exigente que o regime constitucional aplicável às taxas e às
contribuições financeiras. Isto em nome do princípio da legalidade fiscal, uma vez que a criação em concreto de cada
imposto e a definição dos elementos essenciais (incidência, taxa, benefícios fiscais e garantias dos contribuintes)
cabe à AR. Criar um imposto ou mexer nos seus aspetos essenciais é matéria da reserva relativa de lei da AR: esta
tem de intervir necessariamente (ou diretamente, ou dando autorização ao Governo).
Já quanto às taxas e às contribuições financeiras, o princípio da legalidade fiscal é menos exigente: o que a
CRP exige é que a AR deva intervir apenas no que diz respeito à aprovação dos respetivos regimes gerais. Depois, em
concreto, a criação de cada uma das taxas e de cada uma das contribuições financeiras pode ser feita por diploma
não autorizado ou até por diploma infralegal (de natureza regulamentar).
Esta distinção não é tão clara assim: uma taxa pode muito bem ocultar verdadeiramente um imposto, de
forma a escapar à reserva de lei.

Características particulares:
 Impostos – principal fonte de financiamento dos Estados:

- Tributos unilaterais – não há lugar a uma contrapartida. O imposto é cobrado sem dar nada (de forma direta) em
troca, não existe um sinalagma entre o que o cidadão paga e o que recebe.
- O princípio de tributação é o princípio da capacidade contributiva – tributar segundo as possibilidades, tem em
conta a capacidade económica dos contribuintes (art.º 103º/1 CRP e 4º/1 Lei Geral Tributária). A capacidade
contributiva é assegurada através de um sistema de tributação proporcional: em termos absolutos, paga mais quem
mais ganha. Ou seja, um sistema de tributação proporcional implica que o esforço fiscal aumente à medida que
aumenta o rendimento; mas só até um determinado ponto, a partir do qual o esforço se torna marginalmente
decrescente.

Tributos não consignados (art.º 16º NLEO) – não são afetos a nenhuma despesa em particular. São cobrados, entram
para o orçamento e, depois, o Estado decide distribuir esse orçamento pelas várias funções/despesas públicas.

- Prestação ex lege e coativa.

 Taxas:

- Tributos bilaterais – há uma contrapartida entre aquilo que é pago e aquilo que é recebido em troca. Pode ser
recebido em troca: (i) a provisão de um bem de domínio público ou privado (ex: portagens – pagam-se e, em troca, o
utilizador usa imediatamente o bem), (ii) a prestação de um serviço (ex: propinas ou taxas moderadoras), ou (iii) a
remoção de um obstáculo jurídico, uma vez que há certas atividades que não são livres (ex: licença para uso de porte
de armas).

NOTA: licenças fiscais – casos em que as CM, muitas vezes, para poderem criar mais uma taxa, criam de forma
ilegítima e abusiva um novo obstáculo à atividade dos agentes privados para poderem criar uma taxa com o objetivo
de remover um obstáculo artificialmente criado. Ex: proibição de mostrar publicidade em carros particulares (táxis,
por exemplo). Mas atenção: há que fazer distinção entre bens do domínio privado e bens do domínio público. Os bens
de domínio público podem ser tributados! (ex.: espaço aéreo).

- O princípio de tributação é o princípio da equivalência ou do benefício – o contribuinte deve pagar em função do

benefício que retira da utilização daqueles bens, daqueles serviços, da remoção daquele obstáculo. A isto se chama
SIMÃO FINO
equivalência jurídica: deve partir-se do benefício e do valor económico do benefício para definir a taxa. Mas pode
haver um argumento de interesse público que legitime a cobrança de taxas abaixo do custo de produção. Não pode é
haver a cobrança de taxas lucrativas, acima do custo de produção.
- Tributos consignados – são afetos a despesa concreta, determinada. Por exemplo: a receita das portagens é afeta à
manutenção da ponte.
- Prestação ex lege e coativa.

 Contribuições financeiras:

- Ficam a meio caminho entre impostos e taxas – isto, com elementos de mitigação:

(a) O sinalagma, ao contrário do que acontece nas taxas (em que é direto), é difuso – pode não acontecer logo e,
às vezes, pode não acontecer de todo: por exemplo, as contribuições para a segurança social, na parte que é
paga pelo trabalhador, tratam-se de um imposto (estão a financiar os benefícios para a segurança social: as
suas pensões, a proteção do desemprego, da doença, da maternidade, etc.). Ou seja, o trabalhador paga, mas
não quer dizer que vá logo receber essa pensão.
(b) Há também uma ideia de equivalência, mas acontece que o prémio que é pago pelos trabalhadores e pelas
entidades empregadoras não é só em função dos benefícios, mas também é em função dos seus rendimentos.
Ou seja, aquele que ganha mais, paga mais, e vice-versa. Pode assim dizer-se que também aqui há um
afloramento da capacidade contributiva (aqui afastam-se das taxas).
(c) São, à semelhança das taxas, tributos consignados.

 O princípio da legalidade e os elementos essenciais do imposto:

Nos termos do art.º 103º/2 CRP, os elementos essenciais são:

a) A incidência – objeto ou pessoas que estão sujeitas a pagar aquele imposto particular. Pode ser de incidência
real ou pessoal, e tem que se explicitar sobre o que versa o imposto (real) e quem o paga (pessoal). Ex:
rendimentos - rendimento do trabalho, tem que se perceber que prestações é que vão ter imposto - elenco bem
definido para se perceber incidência real do imposto.
b) A taxa (alíquota do imposto) – não se confunde com a outra categoria tributária e significa “percentagem do
imposto”. Pode ser uma taxa fixa, ou seja, terá um montante sempre definido, não altera. Na maioria dos casos
existe uma taxa de percentagem que vai incidir sobre determinada matéria.

A capacidade contributiva é assegurada através de um sistema de tributação proporcional: em termos

absolutos, paga mais quem mais ganha. Ou seja, um sistema de tributação proporcional implica que o esforço fiscal
aumente à medida que aumenta o rendimento; mas só até um determinado ponto, a partir do qual o esforço se torna
marginalmente decrescente.

O sistema de tributação progressiva (o que acontece no IRS) funciona com escalões: até um determinado
valor de rendimento anual, a taxa é uma; à medida que o rendimento vai aumentando para o segundo escalão, a taxa
será outra. Ou seja, para o mesmo rendimento vão sendo aplicadas taxas sucessivas relativamente ao remanescente do
rendimento para lá do escalão. Isto garantirá que não haja injustiças ao nível fiscal. A sujeição em bloco do
rendimento a uma só taxa induziria um efeito de diminuição dos rendimentos dos escalões mais elevados, penalizando
estes contribuintes em relação aos que estivessem no escalão imediatamente inferior.

Através de um sistema de tributação progressiva garante-se que o efeito de um esforço fiscal que seja
marginalmente decrescente seja minimizado e que tenda a manter-se constante.

c) Os benefícios fiscais – são desagravamentos tributários (tratamento mais vantajoso a certos contribuintes, que
pagam menos imposto). É, portanto, uma derrogação do princípio da capacidade contributiva, prosseguindo
finalidades económicas e sociais. Esses desagravamentos podem ser de dois tipos:

1) Desagravamentos estruturais – resultam da imanência dos princípios inerentes ao próprio sistema

Princípio do mínimo de existência – as pessoas têm de ter um mínimo de rendimento que seja condigno e, se o seu
rendimento for abaixo desse rendimento mínimo, isso poderá pôr em causa a dignidade da pessoa humana. Isto
SIMÃO FINO
acontece sempre que pessoas com rendimentos abaixo dos rendimentos mínimos estão sujeitas a sistemas de
tributação. Isso justifica então que haja famílias que não paguem impostos: é também uma consequência do princípio
da capacidade contributiva.
Exemplos de deduções: descontos para a segurança social – são deduções que têm de se fazer ao rendimento.
IRS – resulta do rendimento do agregado familiar. Quanto maior o número de filhos, maior será a dedução. Essa
dedução resulta de um elemento que tem a ver com a consideração das necessidades do agregado familiar,
compreendendo-se que uma família que tenha mais dependentes, terá um rendimento proporcionalmente menor.
Dedução justificada imanentes ao próprio sistema fiscal.

2) Benefícios fiscais – as razões que justificam esse desagravamento já não são razões do sistema fiscal, mas
razões que lhes são alheias (finalidades extra fiscais), que justificam que em relação a certas situações possa
haver um desagravamento.

Antes de serem concedidos, esses benefícios devem ser muito bem avaliados, para se verificar que:
(i) Existe um fim extrafiscal atendível;
(ii) Se é a atribuição do benefício fiscal que irá contribuir para atingir esse fim.

Um exemplo é o desagravamento fiscal que é atribuído às empresas no caso do IRC quando contratem
determinado tipo de empregadores.
Deduções à coleta – ex: deduções com despesas que os contribuintes façam na área da saúde. Estas deduções
têm um limite: pode deduzir-se só até um determinado montante, uma vez que elas são atribuídas a todos os
contribuintes por igual (é uma flat rate), e, nessa medida, traduzem um entorse ao princípio da capacidade
contributiva: tanto beneficiam dessas deduções os que mais ganham, como os que menos ganham.
As deduções à coleta não deixam de ser despesa da família.
Contudo, os benefícios fiscais acarretam diminuição da receita pública.
Sempre um benefício fiscal é introduzido no âmbito de um esquema de tributação progressiva, ele pode
induzir uma quebra nessa mesma progressividade, uma vez que o benefício fiscal normalmente favorece os titulares
de maior rendimento, porque ele em si não é atribuível em função dos rendimentos, visto não ser essa a sua finalidade.
Em termos teóricos, o benefício fiscal pode ser feito através de uma dedução, através da desconsideração de
certa parte do rendimento, através de taxas mais baixas.

d) As garantias dos contribuintes – os contribuintes têm o direito de reclamar (ex.: quando lhes é aplicado um
imposto com o qual não concordam). Estão ligadas ao princípio da legalidade fiscal.

No nosso sistema fiscal temos impostos sobre três componentes:

1) Sobre o rendimento (das pessoas singulares – IRS- e das pessoas coletivas – IRC).
2) Sobre o património (IMC).
3) Sobre o consumo (sobre o valor acrescentado – IVA como nas operações intermédias do circuito económico-,
especiais sobre o consumo – IEC como caracter repressivo no tabaco- e sobre os veículos – ISV como custos
ambientais dos veículos).

 Princípio da legalidade fiscal – Os impostos têm de ser criados por lei (reserva relativa), enquanto que para
as taxas e contribuições apenas se exige que a lei crie os regimes gerais, sendo que a concretização pode ser
feita por atos infra-legais.

No caso das taxas: lei apenas tem que aprovar regime geral e o tipo em concreto de taxa pode ser feito por outro
diploma. O regime geral tem como objeto o denominador comum nos critérios de fixar taxas, não cria logo a taxa (o
tipo fiscal); estabelece parâmetros ou critérios relativamente a elementos essenciais do tributo.

Conceitos a reter:

Imposto de soma fixa (lump sum taxes): resultam do estabelecimento de um montante uniforme, a ser pago por
todos os contribuintes.

Imposto de taxa plana (flat tax): imposto com taxa fixa (vg. 4%), com admissão a progressividade nos escalões
inferiores de rendimento e abandono de qualquer propósito de igualdade horizontal e de igualdade vertical.

SIMÃO FINO
Vantagens: menos custos administrativos; alargamento da base unitária; recurso a formas implícitas e impercetíveis
de cobrança; tornaria desnecessária a tributação das pessoas coletivas.

Imposto negativo sobre o rendimento: esquema tributário de manutenção de rendimento das classes mais
carenciadas. Baseia-se na criação de um crédito de imposto – uma isenção de pagamento – que deixa de se verificar no
caso de o sujeito passivo passar a receber rendimentos, em resultado da entrada no mercado de trabalho.

Imposto progressivo: imposto com várias taxas consoante as classes de contribuintes apresentadas. A taxa marginal
(rendimento/tributo) tem de ser superior à taxa média (rendimento total/montante do tributo), com um limite – o
confisco. Vantagens: tira mais rendimento aos contribuintes mais ricos.

Imposto proporcional: imposto com taxa fixa (vg. 4%). Neste imposto, a taxa média (rendimento total/ montante do
tributo) é = à taxa marginal (rendimento/tributo). Este imposto desconsidera a realidade dos rendimentos líquidos
aferidos em termos de utilidade marginal própria dos impostos progressivos.

Receitas Tributárias – MARIA OLIVEIRA MARTINS

Receitas tributárias são aquelas que o Estado obtém no exercício do seu poder de autoridade, impondo aos
particulares um sacrifício patrimonial que não tem por finalidade puni-los, nem resulta de qualquer contrato com eles
estabelecido.
Os impostos, taxas e as contribuições financeiras ou contribuições sociais (por ex.: as contribuições para a
segurança social) a favor de entidades públicas são as receitas mais importantes.

Os impostos são prestações pecuniárias de natureza corrente, devidas em cumprimento de uma obrigação
legal, definitivas, exigidas coercivamente pelo Estado, sem uma contrapartida imediata e direta para quem o paga.
A cobrança de impostos supõe a verificação de certos pressupostos, genericamente previstos na lei, e podem
exprimir determinadas situações de riqueza.
Podem ser baseados na riqueza/rendimento ou património ou ser independentes de qualquer manifestação de
riqueza. Pode incidir sobre pessoas – pessoais - ou incidir sobre bens – reais -. Podem ser diretos ou indiretos.

As taxas são prestações pecuniárias de natureza bilateral, porque pressupõem uma contraprestação específica
(benéfica para quem a paga) por parte do serviço público que a cobra. Baseiam-se no princípio do benefício.

Entre a taxa e a contraprestação deve ser estabelecida uma relação de proporcionalidade (ex.: pagamento
de uma portagem).

A CRP refere-se ainda – 165º - a contribuições financeiras a favor das entidades públicas. Estas são
receitas parafiscais. Tal como os impostos são de natureza obrigatória e de caráter corrente, mas diferenciam-se dos
impostos na medida em que têm como contrapartida uma prestação social futura em favor do respetivo contribuinte
(ex.: contribuições para a segurança social que têm como contrapartida pensões de reforma). Estas contribuições estão
consignadas ao financiamento a transferência de riqueza entre grupos sociais.

Atualmente à despesa pública é reconhecida uma dupla função: social e económica. Ela permite assegurar
uma certa forma de solidariedade social e desempenha o papel de estabilizador económico. A despesa pública é um
dos elementos fundamentais da atividade financeira do Estado (o outro é o das receitas públicas), constituindo um dos
principais instrumentos da ação financeira do Estado.

Receitas patrimoniais
São as receitas que resultam da gestão do património do Estado ou da disposição de elementos do seu ativo e
que não tenham natureza patrimonial.

Integram o património do Estado:

a) Bens de domínio público – art.º 84º CRP. Há bens do domínio público nos vários níveis de decisão. Estes
não são transacionáveis.
b) Bens de domínio privado – tudo o que não está integrado naquele artigo. São bens que podem ser
transacionados.

SIMÃO FINO
Destes bens, advêm estes tipos de receitas:
(i) Património imobiliário – imóveis. Podemos ter receitas públicas que são efetivas (as receitas
patrimoniais são sempre efetivas) e que podem ser correntes (ex.: renda que o Estado cobra) ou de
capital (ex.: Estado vende um edifício).
(ii) Património mobiliário – bens móveis. Ex: se o Estado decidir vender uma empresa da qual é acionista,
essa receita será de capital (há uma perda duradoura do património do Estado).

O regime do património do Estado encontra-se no DL 280/2007 de 7 de agosto (e suas alterações):

Aquisição e gestão de bens de domínio privado:

a) Aquisição por formas de direito público: nacionalização, requisição e expropriação por utilidade pública,
confisco, execuções fiscais, perda de bens em processo criminal.
b) Aquisição por formas de direito privado: sucessão/doação, compra, usucapião, etc.
c) Formas de gestão: arrendamento, direito de superfície.

Concluindo:
As taxas pressupõem a contrapartida entre o uso de bens, a prestação de serviços ou a remoção de um
obstáculo. Esses bens podem ser de domínio público ou privado, o que significa que o Estado pode lançar mão da
cobrança de taxas, quer quando os privados fazem uso de um bem de domínio público, mas também quando utilizam
bens de domínio privado. Isto suscita uma questão que é: quando cobramos uma taxa pelo uso de um bem de domínio
privado, o que seria expectável seria a cobrança de um preço.

Funções Financeiras/Musgravianas (parte I)

1- Afetação de recursos (função microeconómica) - estão em causa as falhas de mercado (bens coletivos,
externalidades negativas e positivas e assimetria informativa).
2- Redistribuição (ligado ao argumento da justiça social) – Estado usa as receitas e despesas públicas para “corrigir”
os resultados da repartição económica.
3- Estabilização (função macroeconómica) – Intenta suavizar as flutuações da economia através da receita e despesa
públicas; explora a ação dos multiplicadores de despesa e dos impostos; ajuda a compreender a ação contra cíclica.
4- Ação contra cíclica- Em períodos de recessão (pelo aumento da despesa pública e diminuição da carga fiscal); em
períodos de expansão (pela diminuição da despesa pública e aumento dos impostos).

Artigo 6º)
Função de Alocação de Recursos (parte II)
1- + Consensual; reconhece q/ há hipótese p/ Estado intervir devido às falhas de mercado, q/ são:
2- Bens Coletivos - Não há interesse em financiar este bem devido a terem um “free riding effect”; Só se financiam
através do Estado - só ele tem mecanismos coercitivos p/ internalizar a falha, cobrando impostos.
3- Externalidades - São situações de fatores exógenos ao mercado em q/ a conduta de um agente económico se projeta
na esfera de outrem, afetando-a, s/ ser pago um preço p/ benefício ou haver indemnização p/ prejuízo. Podem ser
Negativas (se não for possível uma solução de coase - negociando ou contratualizando -, o Estado deve intervir
cobrando taxas pigouvianas - instrumento de receitas), ou Positivas (Estado assegura o financiamento pois internaliza-
se o benefício social - caso da vacinação pública). O Estado pode ainda financiar p/ não haver externalidades
(despesa).
4- Assimetria Informativas - reconhece-se q/ nem sempre a informação contida nos preços (sinalização) atesta as
características (qualidades) do bem ou serviço a vender ou a prestar no mercado.

Artigo 7º)
Função de Redistribuição (parte III)
1- Muito pouco consensual; corrige o resultado do repartimento primário c/ base na justiça social: princípios
marxistas; doutrina social da igreja).
2- Nozick- Estado ultramínimo que tem função de segurança e defesa, mas pouco mais; repartição do mercado é
legítima desde que seja adquirida p/ título justo e qualquer intromissão que ponha em causa a propriedade privada é
inadmissível; título justo não põe em causa a propriedade privada.

SIMÃO FINO
3- Hayeck- Todas as formas de intervenção que poem em causa a lógica natural do mercado são ilegítimas e
irracionais, porque os resultados do mercado são o pináculo da racionalidade (em função da atuação das pessoas nesse
mercado, pagando os fatores de produção); É conservador - o que vale para organizar o mercado é a tradição; é contra
a planificação da economia; Justiça de Fins - Igualdade de Resultados.
4- Rawls- Importância de retornar às origens sobre o véu de ignorância em que todos vamos desejar liberdade e
propriedade; p/ assegurar temos que aplicar o princípio taximim (maximiza-se aqueles que estão na pior situação
possível) - escolhendo-se a melhor pior situação possível; Justiça de Meios - Igualdade de Oportunidades.

Artigo 8º)
Função de Estabilização Macroeconómica (parte IV)
1- Pouco consensual; Instrumentos macroeconómicos q/ exploram a ação dos multiplicadores e das despesas; Debate
surge entre se a estabilização é Automática ou através de medidas mais Efetivas do Estado.
2- Estuda-se os grandes agregados económicos, ao nível da procura agregada e da oferta agregada.
3- Análise a curto prazo dos ciclos curtos da economia, numa perspetiva de flutuações:
4- Output Gap Negativo- Recessão; P/ desenvolver, o Estado deve intervir e aumentar a despesa pública (apoio aos
desempregados - subsídio de desemprego - funciona como estabilizador automático p/ pessoas conservarem alguma
capacidade de consumo); Despesas c/ investimento dão dinamismo económico e o motor público mobiliza o
investimento privado: Efeito Mobilizador sobre Economia (p/ ação do multiplicador há aumento do produto - sobre a
despesa) + Multiplicador dos Impostos (pode-se reduzir a carga fiscal q/ liberta riqueza disponível e mantém incólume
as possibilidades de consumo.
5- Output Gap Positivo- Expansão; Excesso de consumo tem perigo de inflação; Tem que se conter o consumo
privado para diminuir a tendência inflacionista. Estado pode reduzir despesa ou ainda aumentar impostos - são
argumentos que justificam a intromissão do Estado na economia tipologia das funções financeiras do Estado para
coleta de receitas e despesas.

SIMÃO FINO