12 propuestas para la urgente reforma

de la oferta programática de SENAME

Francisco Estrada V.

Documento de Trabajo Infajus N° 2

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12 propuestas para la urgente reforma de la oferta programática de SENAME.
Documento de Trabajo Infajus N° 2 Edición electrónica
© Es propiedad del autor
Francisco Estrada Vásquez
1ª Edición, agosto 2020
INFAJUS Ediciones ®

Citación sugerida:
Estrada, Francisco (2020). “12 propuestas para la urgente reforma de la oferta
programática de SENAME.” Documento de Trabajo Infajus N° 2. Santiago: Infajus

Francisco Estrada es abogado por la Pontificia Universidad Católica de Chile y Magister en

Derecho de Familia, Infancia y Adolescencia por la Universidad Diego Portales. Ex Director
Nacional de SENAME. Actual litigante en derechos del niño, profesor en la Facultad de
Derecho de la Universidad Autónoma de Chile y Director Ejecutivo de la Corporación
INFAJUS.

El autor agradece los comentarios de Alejandra González, Sol Vespa y de Marcelo

Sánchez, pero deja en claro que los errores y omisiones son de su entera responsabilidad.

2
Existe una abrumadora literatura sobre los graves problemas de funcionamiento del
sistema proteccional en el país1. Más que un sistema que resguarde el desarrollo integral
de niños y niñas que han experimentado problemas en su familia lo que tenemos en
nuestro país es lo que hemos denominado “la ilusión de la protección” (Estrada 2015).

El actual gobierno generó un marco político para el diseño e implementación de

reformas significativas en el sistema de atención a la niñez que denominó “Acuerdo
Nacional por la Infancia”2 dentro de las que la agenda legislativa emergió con singular
prioridad, como suele ocurrir en el país. Los cambios en la gestión del Servicio, sin
embargo, han carecido del escrutinio público y si bien constituye un logro histórico el
cierre de algunos CREAD y la instalación de un nuevo modelo de residencias, a dos
años y medio de gobierno nada se ha avanzado en la reforma de la oferta programática
de SENAME como no sea contar con nuevos diagnósticos, esta vez tercerizados en su
producción3.

1
FARÍAS, Ana María (2002). “Uso del internado en el sistema de protección simple en Chile”, en:
FERRARI, Mario et al (coords), Internación de Niños: ¿El Comienzo del Fin? Crisis de los Internados y
Transformación de las Políticas de Infancia en España, Italia y el Cono Sur, Inoccenti Digesti UNICEF, Italia.
MUÑOZ, Carolina (2005). Desinternación en Chile. Algunas lecciones aprendidas. Serie Reflexiones Infancia y
adolescencia Nº 4: Unicef Chile. Santiago. JELDRES, Mónica y BASCUÑÁN, Carolina (2012). Boletín Nº 2.
El sistema residencial en Chile. Análisis de caso: Aldeas Infantil SOS. Proyecto de Levantamiento y unificación de
información de niños en sistemas residenciales, UNICEF y Poder Judicial de Chile. MARCHANT, Matías
(2014). “Niños internados en Chile”. En Marchant, M. et al (2014). Vínculo y memoria. Acompañamiento
terapéutico con niños internados. Santiago: Ed Cuarto Propio. ESTRADA, Francisco (2015). “La ilusión de la
protección”. Revista de Familias y Terapias, N° 39: pp 21- 39. COMISIÓN ESPECIAL INVESTIGADORA (2017).
Informe comisión especial investigadora de la forma en que las autoridades han atendido las propuestas de la cámara
de diputados, por la aprobación del informe de la comisión investigadora del Sename en el año 2014, y la situación de
menores de edad carentes de cuidado parental. Cámara de Diputados. ALZOLA, Javiera; ARZOLA, María Elena;
BOWN, Carol et al (2018). La infancia vulnerada, Libertad y Desarrollo, Santiago. COMITÉ DE DERECHOS
DEL NIÑO (2018). Informe de la investigación relacionada en Chile en virtud del artículo 13 del Protocolo facultativo
de la Convención sobre los Derechos del Niño relativo a un procedimiento de comunicaciones, Comité de Derechos
del Niño, Ginebra.
2
https://www.losninosprimero.gob.cl/
3
UNICEF Chile licitó dos estudios, adjudicando uno, a CIDENI -institución en la que el autor de este
documento ha desarrollado algunos estudios- referido a “Estudio de revisión y análisis de programas de
familias de acogida especializada de administración directa y colaboradores”, y otro al Centro Justicia y
Sociedad (del Instituto de Sociología UC), sobre “Estudio para el fortalecimiento de los programas
ambulatorios del Servicio Nacional de Menores.”

3
Ni siquiera la discusión de la Ley del Nuevo Servicio permitió avanzar en este sentido y
ninguna novedad introduce este cuerpo legal en esta materia.4

En este contexto, en las líneas que siguen se delinean doce propuestas que permitan
superar los serios problemas del sistema actual en esta área. Por cierto, dado lo
entrelazado de los numerosos problemas que aquejan a la institucionalidad de atención
a la niñez vulnerada hay una serie de temáticas que no es posible abordar aquí pero que
evidentemente se relacionan con estas propuestas. Me refiero, principalmente, a un
nuevo sistema de licitaciones, a la distinción que considero necesario introducir entre
las tareas de acompañamiento o asesoría y las de supervisión, a la reforma de la lógica
de la subvención como herramienta de financiamiento de la prestación de servicios y a
una intensa evaluación de los equipos directivos que han sido responsables de los
problemas del funcionamiento por estos años del área proteccional.

Está en curso el proceso llevado a cabo por la Alta Dirección Pública de designación del
nuevo Director Nacional del SENAME, a quien corresponderá la transición -nada clara
aún dado problemas de técnica legislativa en los nuevos proyectos de ley que crean los
nuevos servicios- hacia los dos nuevos servicios, aún en discusión parlamentaria. Este
proceso intersticial es un momento histórico refundacional que exige una gestión del
cambio capaz de revertir prácticas que han resultado nocivas o improductivas. Eso
requiere repensar lo que se ha hecho hasta ahora de modo de romper el peso inercial que
suele frustrar los procesos de cambio, y fortalecer la innovación. En esto, innovar no
necesariamente implica sólo generar novedades sino que puede también significar
retomar buenas prácticas que anteriormente se han desarrollado en el país.

Se plantean, entonces, doce proposiciones con un carácter más bien provocativo que de
exhaustiva fundamentación, a fin de llevar al debate público los cambios que son
urgentes de introducir en la arquitectura programática del Nuevo Servicio de Protección,

4
Sobre esto puede revisarse Estrada (2020). Gatopardismo y leyes de infancia. En Estrado, 1° de agosto
de 2020. Disponible en http://enestrado.com/gatopardismo-y-leyes-de-infancia-por-francisco-estrada/

4
y que están al alcance de la nueva autoridad. Quien desee profundizar en el diagnóstico
que subyace a estas propuestas puede revisar Estrada (2018)5 o Bedregal et al (2017)6.

No podemos dejar de anotar que hay reformas estructurales imprescindibles para un

sistema que realmente se centre en el niño y que aún no aparecen en el debate público
como la configuración de un Servicio Nacional que ofrezca servicios de defensa jurídica
a niños ante el sistema de justicia y también es necesario remarcar que aún el sistema
inexplicablemente carece de información confiable e integral del flujo de casos del
sistema, lo que evidentemente arriesga el éxito de cualquier reforma.7

PROPUESTAS

1. Construcción de un sistema de evaluación diagnóstica

Proponemos terminar con los actuales DAM (diagnóstico ambulatorio) que han
resultado absolutamente incapaces de producir información de calidad para la toma de
decisiones y que, en la práctica del sistema, significa duplicar las evaluaciones porque
las residencias vuelven a evaluar ya que no confían en los informes DAM.

5
ESTRADA, Francisco (2018b): “Nudos críticos de la oferta programática de SENAME”, en: ALZOLA,
Javiera, ARZOLA, María Elena, BOWN, Carol et al. La infancia vulnerada (Santiago, Ediciones Libertad y
Desarrollo y Fundación Miguel Kast), pp. 130-155.
6
BEDREGAL, P., DE IRUARRIZAGA, F., GUERRA, L., HOJMAN, A., MARTÍNEZ, C., MUÑOZ, C., NAREA,
M., SALINAS, C., IRARRÁZAVAL, I. y CEA, M. (2017). “Protección a la infancia vulnerada en Chile: la
gran deuda pendiente. Propuestas desde la UC.” Temas de la agenda pública, año 12, N° 101, Cetro de
Políticas Públicas UC.
7
Sobre ambos puntos tuvimos oportunidad de referirnos ante la Comisión Acuerdo Nacional por la
Infancia en abril de 2018 y ante la Mesa de trabajo del Ejecutivo y del Poder Judicial a fines de ese mismo
año.

5
La evaluación de los niños y de sus familias es el primer paso indispensable para la toma
de decisiones del sistema proteccional, para que la medida sea idónea y, luego, para que
el proceso de intervención esté inicialmente bien orientado.

La investigación sugiere que los adolescentes y jóvenes que entran en contacto con la
justicia, usualmente presentan múltiples problemas y necesidades, los que deben ser
identificados y evaluados para reducir los factores de riesgo y fortalecer los factores
protectores mediante una intervención estratégicamente dirigida.

Uno de los varios problemas del sistema nacional es que el diagnóstico utiliza prácticas
altamente subjetivas, sin fundamento teórico o técnico, o bien, basadas en experiencias
o teorías obsoletas. En Latinoamérica existe un bajo nivel de desarrollo de instrumentos
estandarizados para la evaluación, por lo que usualmente se observan prácticas europeas
o norteamericanas con el fin de adaptarlas a un contexto determinado.

Una batería de instrumentos de evaluación fundamentada en evidencia puede resultar

de utilidad para entregar insumos a los equipos de trabajo en el proceso de toma de
decisiones de intervención, ayudando a la identificación de las necesidades de
tratamiento de cada niño y familia, el nivel de intensidad requerido, y los objetivos
posibles de lograr en el curso del cumplimiento de la medida de protección. Los
instrumentos y sus protocolos debieran cumplir la función de estructurar el juicio
profesional especializado.

Articular un sistema de evaluación exige profesionales formados en los procesos de

intervención y en instrumentos diagnósticos y generar coordinaciones con la
información pública actualmente existente en salud, educación y el sistema social.

Este sistema de evaluación debe ser local, estar situado en los territorios y debe
plantearse como un sistema de evaluación y acompañamiento de casos, es decir, de
proporcionar un responsable que acompañe al “caso” hasta la salida del sistema, articula
prestaciones y se coordina con los tribunales de justicia en caso de ser requerido.

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2. Priorización de programas macro

Proponemos terminar con la hiper especialización -de papel- que termina fragmentando
la intervención, generando sobreintervención al existir dos o más equipos interventores
respecto de una misma familia y que provocan una dinámica de eludir los casos porque
nunca se ajustan al perfil. Recordemos que Cristóbal no se ajustaba al programa que
había sido diseñado expresamente para él.

Esto conlleva

Fin a la “línea” PPF-PIE-PRM: Los sujetos de intervención definidos en las

orientaciones técnicas de estos tres programas pasarían a ser atendidos por un único
programa macro, con base en una comuna.

Fin al circuito 24 horas. Los PIE 24 horas, PDC y PDE se agruparían también en un
solo macroprograma comunal.

Al interior del equipo pueden -y deben- existir profesionales especializados en algunas

problemáticas como maltrato grave o consumo problemático de drogas o alcohol.

El problema no es la especialización -que no se logra por cierto- sino los problemas de

burocracia que se generan por la forma en que SENAME la entiende.

3. Nuevos Cuidados Alternativos.

A la brevedad se debieran implementar dos: Centros de día y Albergues.

En los primeros centros, el objetivo es el cuidado de niños cuyos adultos responsables

del cuidado tienen dificultades -permanentes o temporales- para tenerlos con ellos
durante el día.

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En los segundos, el objetivo es ofrecer un espacio para el descanso nocturno de niños,
niñas y adolescentes en situación de calle o que, por diversos motivos, no cuentan con
un lugar para dormir.

Ambos sistemas deben seguir las ratio de niños y profesionales ya establecidas para las
residencias familiares.

Y debe iniciarse a la brevedad el estudio de las siguientes dos modalidades, buscando

ofrecer alternativas a la judicatura de familia en orden a no institucionalizar y recurrir a
respuestas locales.

4. Unidad de Fiscalía Interna

Los conocidos y dramáticos problemas del sistema proteccional en prevenir maltratos,

abusos y muertes deben ser el foco de una unidad especializada en el Nuevo Servicio.

Proponemos un equipo, con formación especializada en investigación, con un número

600, un número en WhatsApp, una cuenta en redes sociales, y un mail a los que la
ciudadanía y los mismos niños puedan recurrir para denunciar situaciones de maltrato
al interior de centros y programas.

Desempeñaría funciones tipo “oficial de cumplimiento” y, una vez confirmada

verosimilitud de denuncia y recopilado los antecedentes traspasaría antecedentes a
autoridades responsables de investigaciones sumarias administrativas o penales, en caso
de no haberse realizado denuncia.

Al mismo tiempo, podría ofrecer orientaciones a los encargados de cumplimiento de los

organismos colaboradores que, según el art. 35 de la ley del nuevo Servicio Nacional de

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Protección Especializada deberán contar con “modelos de organización, administración
y supervisión para prevenir delitos que afecten la vida, salud, integridad, libertad e
indemnidad sexual de niños, niñas y adolescentes y que afecten el correcto uso de
recursos públicos.”

5. Conformación de una ACADEMIA

Un mantra que surge en todos los estudios sobre SENAME, en las notas de prensa y en
las dos comisiones investigadoras es la necesidad de mayor formación y capacitación
del personal. El problema que esas afirmaciones ignoran u omiten es el déficit de equipos
docentes con competencia acreditada (investigaciones, publicaciones, currículum) para
las tareas que se desarrollan en el área de protección de la niñez vulnerada.

Para eso basta revisar las bases de datos de revistas indexadas y los estudios empíricos y
el resultado es que nuestro país cuenta con escasas investigaciones acerca del campo de
la intervención con niños del sistema proteccional. Lo que se suele hacer es adaptar
metodologías de intervención probadas en otras áreas a la proteccional. Quizá la
excepción sea la intervención en reparación de niños víctimas de maltrato grave o abuso
sexual, donde la ONG Paicabí, Rodrigo Venegas, Jorge Barudy et al han construido un
corpus de estudios que permite ilustrar a qué nos referimos con formación especializada.
Eso explica la tradicional masiva concurrencia a los seminarios y jornadas que en cada
enero organiza Paicabí. Nada hay como ese desarrollo en las otras áreas del trabajo
proteccional.

Proponemos reunir dos equipos hoy dispersos en departamentos distintos: Estudios y

Capacitación.

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Se necesita una mirada que unifique esos procesos bajo la lógica de dirigir los siempre
escasos recursos a los focos prioritarios para la intervención, según plan maestro
trianual. Pero se requiere además una gestión del conocimiento que permita identificar
los aislados esfuerzos de construcción de conocimiento, los fortalezca -a través de
concursos, becas, premios, pasantías, comisiones de servicios, intercambios-, produzca
directamente conocimiento nuevo y lo difunda, en modalidades que no se agoten en la
revista Señales, entre los equipos.

Requiere infraestructura propia de modo de contar con espacios idóneos para el

entrenamiento en las habilidades que los programas y residencias necesitan.

Para fortalecer su trabajo se conformaría un consejo asesor académico que asesoraría en

las decisiones.

6. Un SENAME 24/7

Se necesita una reforma -que puede exigir incluso algunas modificaciones legales- que
posibilite el funcionamiento de diversas funciones del Nuevo servicio en horario
extendido: vespertino, nocturno, fines de semana y feriados.

Entre ellas, muy relevante, la supervisión.

Los principales problemas del sistema ocurren fuera de horario de oficina y no se les
logra responder de forma adecuada. Ese manejo de urgencias exige una respuesta
institucional seria y no la sobrecarga de funcionarios que en su tiempo personal deben
suplir este déficit.

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Adicionalmente, es necesario que el sistema entero se oriente a las necesidades de los
niños y de sus familias, para todos los que un horario de oficina resulta muchas veces
imposible de cumplir en razón de obligaciones domésticas o laborales.

Finalmente, es imprescindible contar con sistema de acompañamiento y de supervisión

en estos horarios. El deber estatal de protección y de prestación de servicios exige la
toma de las medidas mínimas de control que las conocidas falencias del sistema han
hecho públicas.

7. Coordinación del Plan de Desinternación

La desinternación es una política pública que exige una serie de coordinaciones internas
y externas. Hasta el momento la creación de nuevas residencias ha parecido ocupar ese
lugar. Pero no son equivalentes. Las nuevas residencias son un instrumento al servicio
de esa política, no un fin en sí mismas. Se requiere una revisión de ingresos, un control
preingresos, propio de la judicatura y del abogado del niño, pero que puede ser insumado
con informes diagnósticos rápidos, como hemos propuesto antes con el informe de
ultima ratio.

Al mismo tiempo, la desinternación exige fortalecer los factores protectores que

correlacionan significativamente en la literatura con la reunificación familiar como la
entrega de servicios de fortalecimiento a la familia y las visitas periódicas a la residencia.

El actual proceso ha sido absolutamente opaco y eso debiera cambiarse. La comunidad

interesada -sociedad civil, academia debe poder acceder a información acerca del curso
del proceso y de las dificultades que está enfrentando.

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8. Creación de una Gerencia de centros

La administración de centros, del tipo que sea, nuevas residencias o antiguos CREAD,
es una tarea que requiere una dirección que entregue coherencia y capacidad de gestión
directiva los establecimientos. Una gerencia a nivel central debiera entregar estos
lineamientos, levantar alertas, apoyar a directivos y reducir la insularidad burocrática.

La gestión directiva es uno de los elementos que diversos estudios muestran como un
factor gravitante en el éxito o fracaso de los proyectos. Es preciso relevar el rol directivo,
hoy relegado a una suerte de administrador de problemas.

9. Equipo de búsqueda

Hoy en día la tarea de buscar a niños que hacen abandono de centros del sistema
residencial es tarea de la policía bajo una figura – “denuncia por presunta desgracia”-
que lleva a la esfera policial y del sistema penal una tarea que es estrictamente trabajo
social.

Es un hecho de notoriedad pública que ni Carabineros ni la Policía de Investigaciones

poseen formación en estas tareas. Exigirles esta labor es parte de la desnaturalización de
la función policía. No es relevante la buena disposición que el Alto Mando de
Carabineros exprese en este punto. Lo que se espera de ellos es una tarea que no sólo
exige formación de pregrado en trabajo con población vulnerable sino también años de
experiencia. Nada que un par de charlas con power point puedan suplir.

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Se requiere que el Nuevo Servicio conforme una unidad especializada en las grandes
regiones que se dedique exclusivamente a esta tarea y que cuente con los recursos de
traslado y de trabajo de redes que la hagan posible.

10. Unidad regional de gerencia de casos complejos

Un problema serio en los casos complejos es el manejo del caso, el case management. Un
mecanismo que puede contribuir a administrar la complejidad es una unidad que haga
seguimiento de un número de casos complejos por región y que cuente con recursos que
se ajusten a las singulares necesidades de estos casos. Al mismo tiempo, el seguimiento
debiera coordinar a los agentes que están interviniendo de modo de dar coherencia al
proceso y reducir la sobreintervención.

11.Término a convenios con organismos colaboradores que

presentan varios casos de maltratos

Debe darse estricto cumplimiento a la actual normativa y ponerse término a la calidad

de colaboradores de centros con reiteradas denuncias de maltrato y cierres de convenio.

Al mismo tiempo, las bases de licitación deben contener disposiciones que exijan altos
niveles de probidad a este respecto. No es posible que instituciones con funcionarios
condenados puedan participar en licitaciones.

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12. Nueva alianza público-privada en residencias.

Proponemos que el Estado sea dueño de la infraestructura de las residencias, tanto del
nuevo modelo como del modelo que denominaremos tradicional, para referirnos a las
actualmente mayoritarias.

Eso debiera exigir aumentar el traspaso de inmuebles fiscales desde el Ministerio de

Bienes Nacionales y su adecuación según los términos de los modelos que se elijan.

Siendo el nuevo Servicio Nacional de Protección Especializada dueño de la

infraestructura, del inmueble, los estándares de condiciones físicas serían siempre de
responsabilidad fiscal.

Lo que se licitaría sería sólo la intervención y el acompañamiento al niño y su familia.

Algunos servicios generales podrían ser también entregados por la administración, como
lavandería, alimentación (directa o indirectamente, entregando los insumos), entrega de
medicamentos, ropa, útiles escolares, etc.

Esta mezcla de prestaciones permitiría un mayor control de la calidad de los servicios

que se entregan en materia de entrega de bienes, permitiría que las residencias se
concentren en los aspectos técnicos y no en la administración general, y ofrecería
criterios de mayor igualdad que los actuales. Hoy todos estos ítems presentan una
gigantesca asimetría según la suerte que tuvo el niño de ingresar a una residencia equis
o a una zeta.

Al mismo tiempo, reforzaría el deber estatal que no puede simplemente delegarse en los
privados.

Una ventaja adicional es que, en casos extremos, en que deba ponerse término al
convenio, los niños siempre seguirían en el mismo centro, no tendrían ningún riesgo de
traslado, lo que reforzaría la tan necesaria sensación de estabilidad y facilitaría la

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decisión del término del convenio que hoy muchas veces debe posponerse por la
creciente falta de oferta residencial.

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