EL DOMINIO DEL ESTADO (Síntesis básica)

DIFERENCIAS

DOMINIO PUBLICO DOMINIO PRIVADO

1. Se halla afectado al uso publico. 1. Se halla afectado al uso particular de su

dueño.

2. Su comercialización es restringida. 2. Su comercialización es amplia.

3. Posee un régimen jurídico especial 3. Son enajenables y prescriptibles.

(inalienables e imprescriptibles).

4. Normas de subordinación. 4. Normas de coordinación.

El objeto de estudio de este tema son los bienes de dominio público del estado, es
decir, aquel conjunto de bienes cuya titularidad puede pertenecer al estado nacional,
provincial, municipal o de entidades publicas estatales o no estatales cuya finalidad
esta afectada o sometida al uso publico y a un régimen jurídico especial de derecho
publico.

Los autores argentinos, Roberto Dromi y Manuel María Diez definen al dominio público
como: “el conjunto de bienes de propiedad de una persona jurídica que, por los fines
de utilidad común a que responden, están sujetos a un régimen jurídico especial de
derecho público” y “El dominio público se define como un conjunto de bienes
afectados al uso directo o indirecto de los particulares. Atendiendo a esta definición,
las obras públicas (bienes muebles o inmuebles que se ejecutan con un fin de utilidad
general, sea por el Estado directamente, sea por un particular) integran el mismo”,
respectivamente.

Asevera Dromi que dicho concepto es “jurídico, ya que su existencia depende de la

voluntad del legislador. Sin una ley que le sirva de fundamento, ningún bien o cosa
tendrá carácter dominial”, subrayando que el código civil argentino no otorga definición
alguna a la expresión dominio público.

El estado puede ser propietario de bienes que integren su dominio público o su

dominio privado.

El Código Civil y Comercial de la Nación, en el artículo 235, establece una clasificación

de cuales bienes pertenecen al dominio público:

“Artículo 235: Bienes pertenecientes al dominio público. Son bienes pertenecientes al dominio
público, excepto lo dispuesto por leyes especiales:
a) el mar territorial hasta la distancia que determinen los tratados internacionales y la
legislación especial, sin perjuicio del poder jurisdiccional sobre la zona contigua, la zona
económica exclusiva y la plataforma continental. Se entiende por mar territorial el agua, el lecho
y el subsuelo;

b) las aguas interiores, bahías, golfos, ensenadas, puertos, ancladeros y las playas marítimas;
se entiende por playas marítimas la porción de tierra que las mareas bañan y desocupan
durante las más altas y más bajas mareas normales, y su continuación hasta la distancia que
corresponda de conformidad con la legislación especial de orden nacional o local aplicable en
cada caso;

c) los ríos, estuarios, arroyos y demás aguas que corren por cauces naturales, los lagos y
lagunas navegables, los glaciares y el ambiente periglacial y toda otra agua que tenga o
adquiera la aptitud de satisfacer usos de interés general, comprendiéndose las aguas
subterráneas, sin perjuicio del ejercicio regular del derecho del propietario del fundo de extraer
las aguas subterráneas en la medida de su interés y con sujeción a las disposiciones locales.
Se entiende por río el agua, las playas y el lecho por donde corre, delimitado por la línea de
ribera que fija el promedio de las máximas crecidas ordinarias. Por lago o laguna se entiende el
agua, sus playas y su lecho, respectivamente, delimitado de la misma manera que los ríos;

d) las islas formadas o que se formen en el mar territorial, la zona económica exclusiva, la
plataforma continental o en toda clase de ríos, estuarios, arroyos, o en los lagos o lagunas
navegables, excepto las que pertenecen a particulares;

e) el espacio aéreo suprayacente al territorio y a las aguas jurisdiccionales de la Nación

Argentina, de conformidad con los tratados internacionales y la legislación especial;

f) las calles, plazas, caminos, canales, puentes y cualquier otra obra pública construida para
utilidad o comodidad común;

g) los documentos oficiales del Estado;

h) las ruinas y yacimientos arqueológicos y paleontológicos”.

Luego el mismo código en el artículo 236 establece cuales bienes pertenecen al

dominio privado:

“Artículo 236: Bienes del dominio privado del Estado. Pertenecen al Estado nacional, provincial
o municipal, sin perjuicio de lo dispuesto en leyes especiales:

a) los inmuebles que carecen de dueño;

b) las minas de oro, plata, cobre, piedras preciosas, sustancias fósiles y toda otra de interés
similar, según lo normado por el Código de Minería;

c) los lagos no navegables que carecen de dueño;

d) las cosas muebles de dueño desconocido que no sean abandonadas, excepto los tesoros;

e) los bienes adquiridos por el Estado nacional, provincial o municipal por cualquier título”.

Lo que define a un bien de público y le imprime sus notas correlativas –entre ellas la
inalienabilidad y la imprescriptibilidad- es su afectación al uso público, directo o
indirecto.

El autor chileno Prof. Dr. Enrique Silva Cimma, en su obra Derecho Administrativo
chileno y comparado (actos, contratos y bienes). Edit. Jurídica de Chile. 1995 sostiene
sobre la calidad de propietario: “La circunstancia además de que el dominio de estos
bienes pertenezca a la nación toda, hace que ellos queden fuera del comercio humano
y no sean, por lo tanto, susceptibles de apropiación por los particulares de modo
alguno. La verdad es que al Estado, gobiernos regionales y municipios sólo
corresponde la tuición, guarda y administración de dichos bienes, pero en manera
alguna el dominio de los mismos, cuyos atributos, exclusividad, perpetuidad, etc.,
están entregados a todos los habitantes de la República, con las limitaciones naturales
relativas al uso y goce de ellos”.

Atendiendo a los conceptos transcriptos, Roberto Dromi establece los siguientes

elementos: subjetivo, relacionado directamente al carácter de titular de la cosa (el
Estado, y sus entes públicos, estatales y no estatales); objetivo, relacionado al objeto,
al bien o a la cosa que lo integra. Resalta sobre este último que: “de manera tal que el
dominio público ejerce sobre bienes idénticos a aquellos sobre los cuales se ejerce la
propiedad privada, pues la dominialidad es independiente de la calidad material de la
cosas”; finalista, o sea, responder a un fin y, normativo, aludiendo que “integran a un
régimen de derecho público, condición sine qua non de la dominialidad pública. Este
sometimiento sólo puede resultar de una disposición de la autoridad competente, que
en nuestro derecho es el Congreso”.

Elementos de los Bienes de Dominio Publico del Estado.

Elemento objetivo: se vincula con cuales bienes pueden ser objetos de dominio
publico, a saber: bienes muebles, inmuebles (incluidos sus accesorios),
universalidades de hecho y jurídicas.

Elemento subjetivo: tiene que ver con quienes pueden ser titulares de un bien de
dominio publico, estos son: el estado nacional, provincial, municipal, entidades
autárquicas, entidades publicas estatales y no estatales cuya finalidad estará sometida
al uso publico.

Elemento finalista: se refiere a que estos bienes están afectados al uso público, y por
lo tanto tendrán un fin público.

Elemento normativo: es el elemento más importante, y está referido a que no existen

bienes públicos naturales, los únicos bienes públicos son los que se establecen por ley
o por disposiciones de la autoridad administrativa. Debe existir una afectación por la
cual se expresa que determinado bien integra el dominio público del estado. Si dicha
afectación no existiera, el bien será de dominio privado.

Por el contrario, mediante la desafectación se pasa un bien del dominio público al

dominio privado del estado para que de esta manera dicho bien pueda ser pasible de
uso privado o comercializado por el Estado.

Con la reforma constitucional de 1994 se concede una mayor protección a los bienes
de dominio público del estado como por Ej. En el Art. 41 C.N. (se refiere al derecho de
todos los habitantes de gozar de un ambiente sano y equilibrado, al deber de
preservarlo. A la protección del ambiente por parte de las autoridades mediante la
utilización racional de los recursos naturales y la preservación del patrimonio natural y
cultural. Corresponde a la Nación dictar las normas que contengan los presupuestos
mínimos para su protección); Art. 43 C.N. (el cual habilita a promover acciones de
amparo al afectado y al defensor del pueblo en protección del patrimonio natural,
cultural e histórico de la nación); Art. 75 inc. 19º C.N. (donde nos dice que le compete
al congreso de la nación dictar leyes que protejan el patrimonio artístico de la nación);
Art. 75 inc. 17º C.N. (donde se reconoce a la propiedad indígena estableciendo una
propiedad comunitaria inalienable, intransferible e inembargable; Art. 124 C.N. donde
se reconoce el dominio originario de las Provincias sobre los recursos naturales).

Los bienes del dominio público son inalienables, inembargables e imprescriptibles.

La inalienabilidad, inembargabilidad e imprescriptibilidad, son los principios que rigen a

esta materia. “No son atributos exclusivos de los bienes dominiales. Son efectos, no
causas de la dominialidad” al decir de Dromí.

Por su parte, Manuel María Diez escribe que: “El dominio público está sometido a un
régimen jurídico de derecho administrativo, dominado por el principio de la
inalienabilidad e imprescriptibilidad, soportando reglas diversas de delimitación, de
protección penal, de utilización. Los bienes del dominio público sirven para la
satisfacción de fines públicos”.

DOMINIO PUBLICO
Afectados al uso especial a través de
Afectados al uso común de toda la ciertas autorizaciones o habilitaciones
comunidad (es general, gratuito e como ser:
ilimitado) Ej. Plazas, parques, etc.
 Permiso de Uso.

 Concesión de Uso.

Desafectación y Afectación

La ley podrá establecer que un bien del dominio público pase a ser un bien del dominio
privado cuando así lo exija el interés de la comunidad.

Es el procedimiento conocido con el nombre de desafectación.

Miguel S. Marienhoff se refiere sobre el tema en los siguientes términos: “Desafectar

significa sustraerlo de su destino al uso público, haciéndolo salir, por lo tanto, del
dominio público para ingresar al dominio privado”. La naturaleza jurídica de la
desafectación es correlativa a la de la afectación.

El efecto principal consiste en el cambio de la condición jurídica del bien, que de

“público” pasa a ser “privado” y cuya titularidad, por principio, le seguirá
correspondiendo al Estado, por excepción, a los administrados o particulares.

Los efectos de la desafectación son:

1. El bien o cosa sale del dominio público y pasa al dominio privado;

2. Como corolario de ello, cesan los derechos de uso –común o especial- que se
ejercían sobre la dependencia desafectada;

3. Cesan igualmente todas las consecuencias derivadas del carácter de

inalienable que revestía la dependencia dominial desafectada”.

En nuestro derecho positivo, la desafectación se produce por medio de ley emitida por
el Poder Legislativo.

Por el contrario el caso de la afectación que es “el hecho o la manifestación de la

voluntad del poder público, en cuya virtud la cosa queda incorporada al uso y goce de
la comunidad… De manera que la afectación puede consistir en un “hecho” o en una
”manifestación de voluntad” del poder público”, (Conf. Marienhoff.)

Para comprender esto, hay que considerar que la legislación clasifica los bienes
públicos en “naturales” y “artificiales”. Los primeros son declarados públicos
considerándolos en el estado en que la naturaleza los presenta u ofrece; los segundos
deben ser creados por el poder público, deben ser afectados.

Roberto Dromi, menciona tres requisitos fundamentales para que se produzca la

afectación:
1) asentimiento expreso o implícito expresada por la autoridad administrativa
competente;
2) título traslativo de dominio, en poder del Estado
3) la afectación debe ser actual.

El uso público puede ser de dos tipos:

a) Uso común, el cual lo realiza toda persona, individual o colectivamente, respetando

la reglamentación correspondiente. Posee las siguientes características: libre, gratuito,
impersonal e ilimitado.

b) Uso especial, el cual se presenta en aquellas personas que han adquirido dicho
derecho, también, respetando la norma vigente sobre la materia. Sus características
son: reglado, oneroso (permiso, concesión), personal, limitado. Su forma más
representativa, es el permiso y la concesión.

En nuestra vida práctica, la ocupación de los espacios públicos, es una constante. Sea
que dicha ocupación provenga de vieja data o de organizaciones destinadas a obtener
“mejores condiciones de vida para los más necesitados o carentes de medios para
subsistir”, conocidos como “ocupas o sin techos”.

No importa el motivo que sostenga este tipo de organización social; la invasión a la

propiedad pública o privada no otorga el derecho de que el bien sea desafectado, muy
por el contrario, el acto violento de la violación al derecho de propiedad es un delito y
debe ser castigado antes que premiado
El interés de la comunidad, no justifica invasión alguna ni otorga derecho alguno. El
resguardo y la garantía a la ciudadanía de contar con el espacio público para su uso y
goce, son obligaciones ineludibles del Estado.

Permisos de Uso.

El estado otorga una autorización y habilitación para que una persona pueda utilizar
ese bien. Se concede por medio de un acto administrativo (unilateral para una parte de
la doctrina y bilateral para la otra) en forma privativa y exclusiva a una persona. Este
permiso es un contrato, pero aquí no se otorga un derecho subjetivo al permisionario y
por lo tanto dicho permiso podrá ser revocado en cualquier momento por la
administración sin derecho a indemnización alguna. Este permiso se otorga intuito
personae, la permisionaria paga un canon por el uso del bien y su otorgamiento
dependerá de la discrecionalidad administrativa.

La característica fundamental de este permiso es la precariedad del mismo, es decir,

que puede ser revocado en cualquier momento por la administración.

Formas de Extinción:
 Revocación por parte de la administración.
 Por razones de oportunidad, merito y conveniencia.
 Por renuncia del permisionario.
 Por caducidad del permiso.

Ver Fallo: “Mateo, Silvia c/ Pcia. Bs. As.” (SCJBA. Referido al permiso de uso y
respecto a la tolerancia permitida a un particular otorgada por el organismo
administrador).

Concesión de Uso.

Puede hacerse por medio de un contrato o por un acto administrativo que le genera al
particular un verdadero derecho subjetivo, es decir, que cuando hay una revocación
por parte de la administración de la concesión de uso, el particular tendrá derecho a
una indemnización (integra = daño emergente + lucro cesante). La concesión de uso
puede otorgarse a plazo determinado o a perpetuidad. La diferencia fundamental con
el permiso de uso es que aquí no hay precariedad.

En la concesión de uso la administración puede actuar en ejercicio e facultades

regladas o discrecionales, a diferencia del permiso de uso que actúa en forma
discrecional.

Formas de Extinción:
 Por vencimiento del plazo.
 Por caducidad de la concesión (por incumplimiento del concesionario).
 Por renuncia del concesionario.
 Por revocación de la administración (oportunidad, merito y conveniencia) –
reparación integral-

Los Inmuebles del Estado en la Provincia de Buenos Aires.

En el ámbito de la Provincia de Bs. As., el régimen de los inmuebles se encuentra, se

encuentra regulado por el Decreto-Ley 9533/80, que se refiere a los bienes de dominio
público y privado del estado.

Respecto de los privados establece normativas para su enajenación, fijando que la

venta de los mismos, debe realizarse por subasta pública. La subasta se hará en el
lugar de ubicación del bien y estará a cargo de un martillero; y el anuncio de subasta
deberá publicarse en el boletín oficial y en un diario de amplia tirada. Dichas ventas
quedaran condicionadas a la posterior aprobación de la autoridad de aplicación y la
escritura traslativa de dominio será realizada por la Escribanía General de Gobierno.

También pueden ser enajenados en forma directa en caso de que el adquirente sea el
estado nacional, provincial o municipal; o cuando se trate de fracciones fiscales
inadecuadas (terrenos pequeños linderos o remanentes), también cuando lo requieran
los mismos ocupantes del bien siempre que acrediten haber realizado mejoras con
una antelación de tres años a la fecha de petición.

Los bienes de dominio privado, si bien se encuentran en un régimen de

comercialización amplia, también pueden estar sujetos al uso o a la concesión.

Para el análisis del tema ver el Decreto-Ley 9533/80.-