LAS DEFICIENCIAS DE INSTRUMENTACION

DE LA GESTIÓN DEL SUELO EN EL PROYECTO

DE LA LEY GENERAL DE DESARROLLO
URBANO PERUANA (LGDU)1
Resumen
Hassan Cornejo Rosales

Arquitectura (UNI-Perú) - Gestión Urbanística (UPC- España) Basado en la exposición

hassan_cornejo@hotmail.com de motivos del proyecto
de Ley General de
Desarrollo Urbano
La coyuntura de la Gestión Urbana en el Perú. Peruana (LGDU-abril
2009) y en la propuesta
Perú, siendo un país ubicado estratégicamente en de su contenido, se
América (centro de Latinoamérica, y compartiendo cuestiona la
frontera con cinco países en la región) no ha tenido un implementación de
Plan de Ordenamiento Territorial por largo tiempo, debido instrumentos de gestión
a esto, nuestras ciudades han asumido el rol que les urbanística, analizando la
correspondía casi por inercia en la dinámica económica raíz de esta deficiencia
del país.

Como consecuencia directa de esta inexistencia

de planificación territorial, la manera de gestionar los
planes urbanos, que es tema de este artículo, ha
ocasionado conflictos e infructuosos resultados en los
últimos grandes proyectos de impacto urbano (como el
proyecto habitacional de Collique, el Proyecto Costa
Verde, El Mega Plaza o la ampliación de la
Panamericana Norte en la zona de Fiori). La gestión
urbanística deja mucho que desear en el país,
consecuencia de una legislación fraccionada y poco
especializada en este sector del urbanismo donde cada
municipio emite sus ordenanzas en los territorios de su
jurisdicción, una administración pública a medio camino
entre república centralista y regional, y políticas de suelo
que han tenido por fin, en los últimos quince años,
incentivar el desarrollo económico del país por medio de
la actividad inmobiliaria donde el estado ha intervenido
como promotor.

Esta forma de conceptuar el suelo urbano,

basado en los principios de la economía social de
mercado ¿ha hecho más eficiente la gestión de los
planes urbanos? Diez años después de implementar
estás políticas es evidente que la gestión urbana sigue
tropezando con los mismos escollos al momento de
querer transformar la ciudad: deficiencia de instrumentos
que harían más expedito la ejecución de los planes tal
como son concebidas por los diseñadores.

1
El presente artículo explora únicamente el aspecto de la gestión
Urbanística como ejecutora de los futuros planes urbanos.

1
 Este es el contexto en el que se está proyectando la Ley General de Desarrollo
Urbano- LGDU (MIN.VCS: abril 2010), que, entre sus muchas funciones creará el marco
legal para que labor de la gestión urbanística sea más eficiente.

El bienestar colectivo por sobre todo.

La ley propone temas nunca tratados en la legislación urbana. Por primera vez
impone deberes al propietario del suelo, que van en beneficio de la comunidad, y al
estado para mejorar la calidad de vida urbana en nuestros asentamientos urbanos.

Es deber del Estado, en sus diversos niveles de gobierno, velar por que los elementos
constitutivos de los centros de población sean de fácil acceso, alcancen niveles de de
calidad generalmente aceptados y/o sean utilizados de manera sostenible. (Artículo 23
Proyecto LGDU-2009)

El establecer deberes tanto a los privados como a la administración pública

facilita la gestión urbanística, debido a que obliga a las partes a participar activamente
en mejorar las condiciones de su hábitat, algo que la Constitución del 93 sólo exigía al
estado de forma clara (articulo 44 Constitución 1993) y al ciudadano de forma genérica
(articulo 31 Constitución 1993)

Otro de sus méritos es que se haya planteado por objetivo el ordenamiento de

la población de forma equilibrada promoviendo la integración, crecimiento,
conservación, mejora y protección de los centros de población urbana y rural (artículo
2.1 del proyecto LGDU-2009)
La ley, en resumen propone responsabilidades claras a los agentes urbanos,
facilitando así, la gestión urbana porque obliga a los agentes a negociar a través de los
convenios urbanísticos (a los que denomina convenios territoriales).

¿Gestión Urbana vs desarrollo económico???

El proyecto de ley propuesto concede a la administración municipal instrumentos

de gestión urbanístico limitados para negociar con los propietarios de suelo. En el
título IV LGDUP de Gestión territorial y Urbana propone un solo instrumento de gestión
urbanística aún cuando actualmente se emplean más en nuestro medio, si bien, no
están debidamente reglamentados, y por tanto no son empleados a cabalidad. Apenas
menciona como instrumentos los Convenios Urbanísticos, y el Banco de Tierras2 y
obvia instrumentos usuales como la expropiación (mencionado de forma tímida en el

2
En la última versión del 2010 ya ni siquiera menciona el instrumento del Banco de Tierras. El
Director (e) de Ordenamiento Territorial de la Dirección Nacional de Urbanismo replico en carta
enviada al Ministerio de la Vivienda, que, el Banco de Tierras fue eliminado de la primera versión
de la Ley en la medida que se detectó que el articulado de dicha propuesta se superponía a las
funciones de la Superintendencia Nacional de Bienes Estatales.

2
art.32.1 haciendo referencia a la ley 28687 sobre expropiaciones para regularización del
suelo en la periferia urbana) o el fideicomiso, que ha dado muy buen resultado en el
Programa Techo Propio ya ni siquiera mencionemos instrumentos de gestión financiera-
urbana como los REITs (Real Estate Investment Trust)

Sencillamente entre la versión de abril del 2009 a la versión de abril del 2010 los
pocos instrumentos que contaba la gestión urbana han quedado relegados a uno, el de
los convenios territoriales, relegando al gestor urbano a un papel de gestor inmobiliario
o de obra pública.

Hay dos problemas de fondo en el proyecto de la LGDU. El primero es que toma

una posición tímida como regulador del mercado del mercado de suelo. Sería necesario
hacerse las siguientes preguntas: ¿Es necesario controlar el mercado inmobiliario? ¿El
control del mercado es una actividad relegada al ministerio de economía? ¿Cómo
controlamos el mercado inmobiliario para beneficio de todos?

El Acuerdo Nacional define lo que todos deberíamos entender por Economía

Social de Mercado:

17. Afirmación de la economía social de mercado

Nos comprometemos a sostener la política económica del país sobre los

principios de la economía social de mercado, que es de libre mercado pero
conlleva el papel insustituible de un Estado responsable, promotor, regulador,
transparente y subsidiario, que busca lograr el desarrollo humano y solidario del
país mediante un crecimiento económico sostenido con equidad social y empleo.

Con este objetivo, el Estado: (b) promoverá la competitividad del país, el

planeamiento estratégico concertado y las políticas de desarrollo sectorial en los
niveles nacional, regional y local; (d) fomentará el desarrollo de la infraestructura;
(e) evitará el abuso de posiciones dominantes y prácticas restrictivas de la libre
competencia y propiciará la participación de organizaciones de consumidores en
todo el territorio; (f) fomentará la igualdad de oportunidades que tiendan a la
adecuada distribución del ingreso; y (g) propiciará el fortalecimiento del aparato
productivo nacional a través de la inversión en las capacidades humanas y el
capital fijo. (Acuerdo Nacional 2002)

Si está así de clara la definición de Economía Social de Mercado ¿por qué la Ley no
propone instrumentos de gestión urbanística acordes con los fines del Acuerdo
Nacional? Se autocensura en temas que otras leyes, como el Código Civil u otras leyes
que afectan el suelo urbano, ya han tipificado.

El otro tema de fondo es la actividad inmobiliaria que en la actualidad es factor

importante en el desarrollo del país, y para el gobierno su mayor preocupación es
mantenerlo así.

3
Gráfico elaborado en base a los datos del INEI
INEI- Perú 2010

En el gráfico presentado de Variación anualizada del Valor AgregadoAgrega Bruto-

Peso bruto Interno para julio del 2010. La actividad de la construcción (y por extensión
la inmobiliaria) es la que consume un mayor valor agregado, de ahí su importancia en
nuestro desarrollo económico y la preocupación del actual gobierno en que cambiar en
algo las reglas de esta actividad seria perjudicar el desarrollo del país.

La actual gestión de gobierno teme que darle más instrumentos a la gestión

urbana que los convenios urbanísticos atentaría contra la propiedad privada y contra el
desarrollo económico del país. Nada más lejos de la verdad, los instrumentos de gestión
hacen más eficiente la gestión del suelo y reducen costos y aumentan las utilidades
para todos los agentes que participan en la transformación urbana, por tanto beneficia el
desarrollo económico y la productividad del país. Por último los instrumentos de gestión
urbanística
banística son usuales en nuestra legislación, por tanto el problema no es su existencia
sino su reglamentación deficie
deficiente.

Las atribuciones
tribuciones Municipales recortadas.

Es interesante notar que entre la primera propuesta de la LGDU, y la segunda se

ha eliminado el Banco de Tierras. En otras palabras se les está quitando a los gobiernos
locales la posibilidad de solucionar atribuciones constitucionales como el equipamiento
urbano o el déficit de vivienda para los sectores de bajo poder adquisitivo dejando esa
atribución al gobierno central.

Los gobiernos locales5

locales5son competentes para:
Desarrollar y regular actividades y/o servicios en materia de educación, salud,
vivienda, saneamiento, medio ambiente, sustentabilidad de los recursos
naturales, transporte colectivo, circulación y tránsito, turismo, conservación de
monumentos arqueológicos e históricos, cultura, recreación y deporte, conforme
a ley (art.195.8 Constitución 191993)

4
 El Director (e) de Ordenamiento Territorial de la Dirección Nacional de
Urbanismo explicó ( en consulta realizada por e-mail) que, el Banco de Tierras fue
eliminado de la primera versión de la Ley en la medida que se detectó que el articulado
de dicha propuesta se superponía a las funciones de la Superintendencia Nacional de
Bienes Estatales. (4 de enero del 2011). Nuestra maraña legal puede generarnos
problemas serios para gestionar adecuadamente el suelo y para fomentar la autonomía
de los gobiernos locales en problemas que directamente les atañen como es el suelo
urbano.

El conflicto solapado entre las políticas de estado en la Constitución y el Acuerdo

Nacional y en el PLGDU.

El mayor problema de la futura LGDU es que, de facto, va contra las políticas de

estado establecidas en el Acuerdo Nacional. El PLGDU define una serie de políticas
destinadas a controlar el mercado con el fin de mejorar la calidad de vida de nuestro
medio ambiente, sin embargo, no otorga instrumentos de ejecución para cumplir ese
objetivo, es una ley poco agresiva en lo referente a la gestión urbanística.

El mercado de suelo urbano debe ser gestionado pues afecta nuestra calidad de
vida. Es un mercado donde la especulación perjudica el acceso a una calidad de vida
digna a nuestros ciudadanos.

El precio de un bien en el mercado es aquél para el que se igualan la oferta y la

demanda (Frederick Taylor)

Las consecuencias de esta ley, base de la economía, no son del todo aplicables
al suelo urbano. Si aumenta la oferta de suelo el precio del inmueble no bajará, lo más
probable es el suelo siga en franco ascenso si la administración no realiza el control del
mercado de suelo ahí donde el valor del suelo urbano tiene mayor valor (y no
aplicándose en la periferia del las urbes como resulta en el Programa Techo Propio).
Esta distorsión se explica porque el suelo es un bien no renovable, escaso,
comportándose como un monopolio: el suelo es un bien de características irrepetibles
debido a su originalidad. El mercado de suelo se determina más por ubicación que por
oferta disponible (David Harvey 1977) y es el mayor precio ofertado el que determina el
precio del resto de inmuebles en un asentamiento urbano.

Si bien el programa Techo Propio, debido a su modelo de gestión es casi inmune

a estás distorsión del mercado no ocurre lo mismo con la vivienda afecta al programa
MIVIVIENDA, porque el suelo debe ser adquirido por el promotor:

Durante la rápida expansión que mostró el sector construcción en la primera mitad de

la década, los precios de los terrenos en Lima Metropolitana se elevaron, debido a una
combinación de alta demanda por parte de las promotoras inmobiliarias frente a una
escasez relativa por parte de la oferta. Así, sólo en 2008, CAPECO estima que el precio

5
 de los terrenos (que puede representar hasta un 30% del costo total) se incrementó en
30% (SET BBVA Agosto 2009)

Esta escasez relativa no se debe a una falta de suelo para edificar sino debido a
la inexistencia de instrumentos de gestión que transformen el suelo, ello perjudicará
nuestra ya deficiente calidad de vida urbana.

¿Qué puede ocasionar la aplicación de esta LGDU tal como está redactada?: profundiza
en los problemas urbanos que ya tenemos como la segregación y la expansión urbana
generando urbes poco competitivas, y aquí es donde las consecuencias de la aplicación
de esta ley entran en conflicto con las políticas de estado acordadas en el Acuerdo
Nacional:

Políticas de estado
Tercer objetivo: competitividad del país

Desarrollo sostenible y gestión ambiental

Nos comprometemos a integrar la política nacional ambiental con las políticas

económicas, sociales, culturales y de ordenamiento territorial, para contribuir a
superar la pobreza y lograr el desarrollo sostenible del Perú. Nos comprometemos
también a institucionalizar la gestión ambiental, pública y privada, para proteger la
diversidad biológica, facilitar el aprovechamiento sostenible de los recursos
naturales, asegurar la protección ambiental y promover centros poblados y
ciudades sostenibles; lo cual ayudará a mejorar la calidad de vida, especialmente de
la población más vulnerable del país. (Cap. 19-Acuerdo Nacional –Políticas de estado)

El conflicto no es evidente a primera vista, pues ambas parten de los mismos

objetivos pero los medios que debería otorgar el PLGDU provocarán, de acuerdo a lo
dilucidado, el resultado contrario. Es pues necesario corregir la deficiente
instrumentación de la gestión urbanística.

A modo de Conclusión

Uno de los objetivos de las políticas de estado del Acuerdo Nacional es mejorar
la productividad del país, para ello es indispensable mejorar la productividad de
nuestras ciudades evitando desperdiciar suelo urbano y el crecimiento con suelo
urbanizable cuando no lo necesitamos. La dispersión de la ciudad, y el crecimiento que
promoverá la LGDU ocasionara poca densidad de equipamiento urbano y gastos de
energía y tiempos de transporte que consolidaran la insostenibilidad económica de
nuestras urbes al mediano plazo.

Si queremos transformar nuestras ciudades es necesario una legislación clara,

sintética y más agresiva con mayor instrumentación que la propuesta expuesta, que,
siendo meritoria, es insuficiente; y si ellas ya figuran en la jurisprudencia peruana, no
hay razón para ignorarlas ante la necesidad de transformar el uso del suelo en nuestras
urbes. La productividad no es algo que se puede conseguir sólo con instrumentos

6
macroeconómicos, la gestión urbanística de los planes urbanos y las políticas de estado
acordadas en el Acuerdo Nacional son agentes importantes en la obtención del ella.

Es el momento adecuado para implementar instrumentos de gestión urbanística

en nuestro país, y aplicarlos con el fin de regular y satisfacer el déficit de vivienda para
familias de escasos recursos económicos, controlar el valor del suelo y recuperar
nuestras ciudades con una calidad de vida digna mejorando la productividad de
nuestros ciudadanos.

Bibliografía

o PROYECTO DE LA LEY GENERAL DE DESARROLLO URBANO.

Ministerio de Vivienda, Construcción y saneamiento. Abril 2009, Perú.

o DECRETO LEGISLATIVO 1/2005, de 26 de julio, Texto refundido de la

Ley de Urbanismo. Generalitat de Cataluña

o REAL DECRETO LEGISLATIVO 2/2008, de 20 de junio del 2008.

Ministerio de Vivienda Gobierno de España.

o DERECHO DE RETRACTO. Manuel de la Puente y Lavalle. Themis 38

1998 Portal de Información y Opinión Legal. Pontificia Universidad
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Clavell. Curso de Políticas de Suelo y Vivienda Fundación UPC. 10 de
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o DISERTACION: LA EXPROPIACIÓN URBANÍSTICA. SISTEMA DE

EXPROPIACION. Albert Abulí i Núñez. Documento de exposición.
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Barcelona-España

o EL DERECHO DE SUPERFICIE Augusto Melo Trujillo. Monografia.com

Cij_servicios@hotmail.com
http://www.monografias.com/trabajos47/derecho-de-superficie/derecho-
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o LA COMPENSACIÓN POR ABANDONO EN LA NUEVA LEY DE

SANEAMIENTO FÍSICO LEGAL DE PREDIOS TUGURIZADOS
Hildebrando Castro Pozo Díaz. 24 de junio del 2009. Página web de
Servicios Educativos Rurales SER
http://www.ser.org.pe/index.php?option=com_content&task=view&id=102
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