LA IMPUGNACIÓN POR VÍA ADMINISTRATIVA

Presentado por: Karen Ríos

1. ¿En qué consiste la etapa de impugnación de los actos administrativos en sede

administrativa?

La impugnación de los actos administrativos en sede administrativa hace parte de los

elementos del principio del debido proceso y consiste en la revisión de la decisión
manifestada por el administrador hacia el particular, la cual dicha decisión afecta en manera
parcial o total los derechos de la persona, o en su defecto puede generarle algún perjuicio.

De acuerdo con el libro Manual del Acto administrativo (Berrocal, 2001), es la “etapa del
procedimiento administrativo en la que se impugna ante la propia administración que le
pone fin a la actuación administrativa, decisión denominada el acto administrativo
definitivo”.

Los actos que no son susceptibles a recursos, de acuerdo a lo manifestado por el Concejo de
Estado en la Sentencia 08001-23-31-000-2010-00135-01(1575-12) del 20 de marzo de 2013,
son los llamados actos de servicio, los cuales contienen solamente orientaciones o
reproducen el contenido de otras normas y que no contienen decisión alguna. Éstas provienen
del superior jerárquico a sus subordinados, como por ejemplo algunas circulares o cartas de
instrucción. Sin embargo, señala, además, que puede dar la excepción del recurso de alguna
de las mencionadas anteriormente si esos actos son a causa de la extralimitación de
funciones, invasión del ejercicio de las mismas o por error de técnica administrativa.

2. ¿Cuáles son los recursos que proceden contra los actos administrativos? Improcedencia

De acuerdo con los artículos 74 de la Ley 1437 de 2011, los recursos que proceden son:

 Reposición: Se solicita cuando el particular desea que la decisión impugnada se aclare,

modifique, adicione o revoque, y debe hacerlo ante quien expidió el acto.

 Apelación: Es un recurso obligatorio para agotar la vía gubernativa y así poder demandar
ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Conoce de ella el superior
jerárquico de quien expidió el acto administrativo impugnado.

 Queja: Este recurso de queja aplica para los casos en que se haya negado o rechazado el
recurso de apelación. Éste es facultativo y se remite al superior directo de quien negó el
recurso.
 Concerniente de los actos a los que no procede ningún recurso, de acuerdo los artículos 74 y
75 del CPACA, se mencionan los actos de carácter general, los de trámite, preparatorios y los
de ejecución, teniendo este último una excepción en base a casos específicos que la ley
permita; también son improcedentes los recursos de apelación ante:

 Decisiones de ministros

 Directores de Departamento Administrativo

 Superintendencias

 Representantes legales de:

o Entidades descentralizadas

o Direcciones u organismos superiores de órganos constitucionales Autónomos

(Banco de la República, Comisión Nacional del Servicio Civil, etc.)

o Entidades y organismos de nivel territorial.

3. Cuáles son los actos objetos de impugnación?

Los actos objetos son los que no se mencionan en el artículo 75 de la Ley 1437 de 2011, es
decir, cualquier acto administrativo de contenido individual y que haya sido notificado, que
sea de conocimiento de la parte interesada o aquellos actos fictos presuntos que no le sean
favorables al particular.

Luis Germán Ortega Ruiz señala que “la regla general estipula que los actos
administrativos de carácter particular, reglado, definitivo, expreso y presunto “son aquellos
susceptibles a recurso por vía gubernativa (2018).

4. ¿Qué requisitos se exigen para la interposición de los recursos y cuál es la oportunidad

para la presentación de los mismos?

De acuerdo a lo descrito en los artículos 76 y 77 del Código de Procedimiento

Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la oportunidad de presentar los recursos
de reposición y apelación son en la diligencia de notificación personal o dentro de los 10 días
siguientes. En el caso que se desee interponer un recurso ante un acto presando (silencio
administrativo), éste puede interponerse en cualquier momento antes de acudir ante el juez.

Los requisitos para interponer el recurso son:

  Se debe interponer por escrito, sin necesidad de ir personalmente, o también por correo
electrónico.

 Debe interponerse dentro del plazo que estipule la ley por el interesado o su representante
debidamente autorizado.

 Expresar en el recurso concretamente los motivos de hecho y derecho por los cuales se
encuentra inconforme con la decisión administrativa.

 Solicitar y presentar pruebas que se pretendan hacer valer.

 Incluir los datos para la notificación: Nombre, dirección y/o correo electrónico de
acuerdo a su voluntad de ser notificado vía electrónica.

 En los casos en que sea un apoderado el que represente al interesado, éste debe ser
abogado en ejercicio.

Cualquier ausencia de los requisitos numerados en el artículo 78 del Código, genera rechazo de
parte del funcionario competente y el particular puede proceder a interponer el recurso de queja
si se le fue rechazado el recurso de apelación.

5. Periodo probatorio en los recursos (explique)

Generalmente todos los recursos se resuelven de plano, es decir, que el funcionario competente
debe decidir sobre el recurso, aun cuando no se haya establecido un plazo para hacerlo. Sin
embargo, el artículo 79 del CPACA regla el procedimiento de resolución de recurso cuando
existen pruebas involucradas:

 Cuando en el trámite se encuentran involucradas más de una parte y se hayan presentado

pruebas, se tiene un plazo de 5 días para correr traslado.

 Cuando la parte que interpuso el recurso o decretado de oficio se solicita práctica de pruebas,
el plazo para hacerlo puede ser de hasta 30 días y en el acto de trámite que se decrete la
práctica de pruebas se debe establecer el término para realizarlas y si da a lugar a prórroga o
no.

En el concepto emitido por la DIAN No 10298 del 13 de junio de 2017, dice que aun cuando el
Código no establezca un término para dar respuesta a los recursos que se interpongan, ello no
significa que el particular deba esperar indefinidamente una decisión, y para ello se instaura la
ficción jurídica del silencio administrativo para los recursos, los cuales se puede ir a la vía de
jurisdicción de lo Contencioso Administrativo luego de pasar 2 meses dar respuesta al particular.

6. Desistimiento
El artículo 81 de la Ley 1437 de 2011 se encarga de reincidir en el hecho que toda persona, así
como tiene derecho de controvertir los actos administrativos, también tiene el derecho de desistir
de ello en cualquier momento, ya sea antes o durante el proceso. Es importante resaltar que no
solamente el particular al haber interpuesto un recurso o una solicitud, no tiene por qué esperar
eternamente una respuesta de parte de la administración, éste último tampoco tiene por qué
esperar indefinidamente que el administrado solicite algún recurso o continúe con el trámite del
proceso. Al primero se le consigna la figura de silencio administrativo, y al segundo caso es el
denominado desistimiento. Si bien el Código no especifica cuál de los desistimientos aplicaría
para los recursos, se sobre entiende que puede ser el expreso o el tácito.

Bajo el derecho comparado, la Sentencia del TCo 71/2002 en España, a excepción de materia
penal, la doble instancia procesal no es un derecho fundamental, y por ende la ley no impone la
necesidad de interponer recursos, ya que ellos son de carácter dispositivo del particular, y por
ello la doble instancia, al no ser un derecho fundamental no puede declararse de oficio. En
Colombia es sabido que se aplica la misma iniciativa y ello lo confirma el artículo citado
anteriormente sobre el derecho a desistir en cualquier momento de los recursos presentados.

7. Decisiones en vía administrativa de los recursos (requisitos)

 El primer requisito que establece el artículo 80 del CPACA es que se hayan cumplido los
términos probatorios en el caso que aplique

 La decisión del recurso no necesita ser manifestada por medio de acto administrativo, pero
debe estar motivada.

 Debe resolver todas las peticiones planteadas en el recurso y también las que hayan surgido a
raíz del mismo.

 Algo muy importante a tener en cuenta entre los requisitos es que para que esta decisión del
recurso pueda generar efectos jurídicos y puedan ser ejecutables, la respuesta al recurso debe
ser debidamente notificada al particular, tal como se establece en el artículo 67 del CPACA.
Esto ha sido reiterado en el concepto unificado 27 de la Superintendencia de Servicios
públicos, que señala:

El artículo 67 del citado Código establece las reglas concernientes a la notificación de

los actos administrativos de carácter particular, cuya finalidad, para el caso en
estudio, no es otra que la de poner en conocimiento del recurrente la existencia y el
contenido de la decisión adoptada e informarlo acerca de las actuaciones que resultan
procedentes contra esa decisión, ante quien debe llevarlas a cabo y los plazos para
hacerlo.
8. Firmeza de los actos administrativos

El artículo 87 de la Ley 1437 de 2011 define cómo se consideran los actos administrativos en
firme:

 “Cuando contra ellos no proceda ningún recurso, desde el día siguiente al de su

notificación, comunicación o publicación según el caso”: Es decir, que al día siguiente que
el acto haya sido notificado, en el caso de los actos de carácter particular, o comunicado /
publicado en los casos de actos de carácter general, y que en éstos no apliquen recursos,
como son los casos de los actos de carácter general y las decisiones de los recursos de
apelación y reposición (ya que en estos últimos se controvierten por medio de la vía de
jurisdicción de lo Contencioso administrativo), ya dicho acto se presume legal y queda en
firme para que pueda ser ejecutado.

 Cuando ha pasado un día desde que se haya resuelto y notificado, comunicado o publicado
algún recurso interpuesto.

 Cuando ya se cumplieron los términos para que el particular interponga algún recurso y no se
hubiera hecho o renunciado a hacerlo.

 Al día siguiente de haber respondido el administrador sobre el desistimiento expreso del

particular sobre el recurso interpuesto.

 Cuando el particular haya protocolizado el silencio positivo del administrador tal como se
regla en el artículo 85 de esta misma ley.

9. Presunción de legalidad de los actos administrativos

Tanto la firmeza como la presunción de legalidad y la ejecutoriedad de los actos administrativos

guardan relación unos con otros ya que de faltar alguno, se pierde la finalidad del acto. De
acuerdo al artículo 88 del Código Procesal Administrativo y de lo Contencioso administrativo, se
presume legal un acto cuando queda en firme a menos que se declare lo contrario a través de una
decisión judicial o luego que la ejecutoriedad del mismo haya sido suspendida por la
interposición de algún recurso, la decisión del mismo haya resuelto sobre su legalidad.

Luis Germán Ortega señala en su libro (2018) que a pesar que se presuma la legalidad de un acto
administrativo, ello no significa que no pueda controvertirse a través de los recursos que la ley le
proporciona al interesado.

10. Ejecutoriedad de los actos administrativos y perdida de la ejecutoriedad.

Tan pronto los actos administrativos queden en firme se presuman legales, entonces la autoridad
tiene luz verde para proceder a ejecutar el acto inmediatamente, tal como se reza en el artículo 89
del CPACA, el cual también menciona que existen casos donde se requiera apoyo policivo para
la ejecución del acto. Ejemplo de ello puede ser las multas interpuestas por los policías a las
personas que incumplan con la cuarentena obligatoria decretada por el Presidente por medio del
Decreto 636 del 6 de mayo de 2020.

El artículo siguiente establece además la obligatoriedad de la ejecución del acto y las

consecuencias de no hacerlo; si luego de expedirse el acto y quien tiene la responsabilidad de
ejecutarlo es renuente a hacerlo, la autoridad que expidió el acto tiene la competencia de imponer
multas hasta que el acto se ejecute. Lo anterior es aplicado a los actos que imponen obligaciones
en las que no se ve dinero involucrado. Quien tiene la responsabilidad de ejecutar el acto, éste
debe hacerlo directamente, y en caso en que deba contratar a un tercero para hacerlo, tiene la
obligación de pagarlo por su cuenta.

Caso contrario se menciona en los artículos 91 y 92, en donde se especifican los casos en donde
el acto no puede ser ejecutado y cómo puede alegarse la pérdida de la fuerza ejecutoria del
mismo:

 Cuando el acto se encuentra dentro de un proceso en la Jurisdicción de lo Contencioso

administrativo y por ente su ejecutoriedad queda suspendida hasta que se resuelva.

 Cuando ya no existan las circunstancias de hecho y derecho que dieron origen al acto.

 Cuando luego de haber pasado 5 años desde que se emitió el acto y no se haya reglado el
procedimiento a seguir para su ejecución.

 Cuando se haya cumplido la condición resolutoria que dio origen al acto.

 Cuando carezca de vigencia y no haya sido prorrogada.

Cuando la parte interesada alegue que el acto no puede o no debe ser ejecutado, la ejecución se
suspende por quien emitió el acto, y debe resolverse en un término de 15 días. Esa decisión no
admite recurso, sino que se puede impugnar ante la Jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo.

11. Concepto de revocatoria como recurso y revocatoria como mecanismo de la

administración.

REVOCATORIA COMO RECURSO REVOCATORIA COMO MECANISMO

(Consejo de Estado, Sentencia No. DE LA ADMINISTRACIÓN
13001233300020120004501 de 2014) (Consejo de Estado, Sentencia No.
76001233100020040382402 de 2015)
 Se ve reflejado en el recurso de reposición
interpuesto por el particular, el cual solicita
directamente al funcionario que emite el acto
administrativo, aclare o revoque el acto, esto
quiere decir que en cuanto a la solicitud de
aclararlo, pide que solicite o despeje dudas
sobre cómo debe llevarse a cabo su ejecución;
y en el caso de solicitar la revocación del
mismo, pide que el acto quede sin efectos por
medio de la derogatoria o se reemplace el acto
por otro.
Es la facultad que tiene la administración para
ir en contra del mismo acto particular que
emitió, ya sea de oficio o a petición de parte.
Lo que se conoce como revocatoria directa
puede realizarse siempre y cuando el
particular afectado acepte expresamente la
revocatoria, excepción de ello son los actos
que son notoriamente ilegales; Ejemplo de
ello lo presenta Luis Ortega (2018), cuando el
administrativo emite un acto aprobando la
pensión obtenida por medio de documentos
falsos.

La revocatoria directa puede ir también en

contra de los silencios administrativos
protocolizados por el particular, luego de
cumplirse las causas que se enumeran en el
CPACA.

Luis Ortega Ruiz concluye las diferencias entre una y otra:

Una diferencia entre la reclamación administrativa y la revocatoria directa es

que la primera es de una vía: solo puede implementarse con la solicitud de
recursos administrativos, mientras que la segunda es de doble vía en tanto que
puede ponerse en marcha por solicitud del administrado como por decisión de
la administración.

(El acto administrativo en los procesos y procedimientos, 2018)

12. Causales de revocación y oportunidad.

Las causales que establece el artículo 93 del CPACA para que pueda el administrador remitirse a
la revocatoria directa son:

 Cuando sea muy notorio que ese acto y su ejecución se contraríe a la Constitución o a la
ley. No procede la revocatoria en este caso cuando la parte afectada haya interpuesto un
recurso en donde alegue la ilegalidad o inconstitucionalidad del acto, ni cuando haya
caducado el término de control judicial, tal como se menciona en el artículo 94 del
CPACA. Esta causal hace parte del primer grupo que se menciona en “El acto
administrativo en los procesos y procedimientos” (Ortega, 2018), el cual corresponde al
grupo de control de orden jurídico.
  Cuando atente contra el orden público y social.

 Cuando al ejecutarlo, pueda afectar negativa y gravemente a una persona. Tanto esta
causal como la anterior hacen parte del segundo grupo nombrado por Ortega
correspondiente al control del orden político.

El administrador tiene la oportunidad de acogerse a la revocatoria directa en cualquier momento

hasta que se haya notificado el acto admisorio de la demanda. En caso que la revocatoria haya
sido solicitada por la parte afectada, la autoridad competente tiene 2 meses para poder emitir una
decisión y ésta no admite recurso, tal como se cita en el artículo 95 del Código mencionado.

13. Revocación de los actos de carácter particular y concreto.

Todo acto administrativo de carácter particular que sea expreso o ficto presunto puede ser
revocado bajo el consentimiento expreso y escrito del afectado. En caso que el particular
afectado niegue el consentimiento y este acto es ilegal o inconstitucional, la administración
puede demandar la revocatoria ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo,
garantizando los derechos de audiencia y defensa.

Ante lo que se establece en el artículo 97 del CPACA la Corte se pronuncia, que el hecho de
revocar el acto solo bajo el consentimiento del afectado:

“…Se entiende, en aras de preservar la seguridad jurídica de los asociados,

como quiera, que las autoridades no pueden disponer de los derechos adquiridos
por los ciudadanos, sin que medie una decisión judicial, o que se cuente con la
autorización expresa de la persona de la cual se solicita dicha autorización, en
los términos establecidos en la ley.” (Sentencia C-672 de 2001)

Esta solicitud, en caso en que se presuma que el acto haya ocurrido por fraude o de manera
ilegal, no necesita conciliación o autorización del afectado, sino que el administrador se remite
directamente ante la vía jurisdiccional para que la ejecución del acto se suspenda hasta que el
juez resuelva.
FUENTES

Ley 1437 de 2011

Consejo de Estado, Sentencia 08001-23-31-000-2010-00135-01(1575-12) del 20 de marzo de

2013. Consejero Ponente: Gerardo Arenas Monsalve

Consejo de Estado, Sentencia 13001233300020120004501 del 29 de mayo de 2014. Consejero

Ponente: Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez

Consejo de Estado, Sentencia 76001233100020040382402 del 6 de agosto de 2015. Consejero

Ponente: Gerardo Arenas Monsalve.

Corte Constitucional, Sentencia C 672 del 28 de junio de 2001

Ortega Ruiz, L. G. (2018). El acto administrativo en los procesos y procedimientos. Bogotá:

Editorial Universidad Católica de Colombia.

Botello, H & Cacua, M. (2018). Análisis de los recursos de reposición y apelación contra los
actos administrativos en el código de procedimiento administrativo y de lo contencioso
administrativo -ley 1437 de 2011- (Tesis de especialización). Universidad Libre, Cúcuta.

Concepto Unificado 27 de la Superintendencia de Servicios Públicos. Regimen de procedibilidad

de los recursos contra decisiones que Ponen fin a actuaciones administrativas en materia de
servicios Públicos domiciliarios. Concordante al Concepto 612 de 2016 y 606 de 2016.

Concepto 10298 del 13 de junio de 2017. Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.

Tribunal Constitucional de España, Sentencia 71 del 8 de abril de 2002.