JURISPRUDENCIA

Roj: STS 1733/2013 - ECLI: ES:TS:2013:1733

Id Cendoj: 28079130052013100131
Órgano: Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso
Sede: Madrid
Sección: 5
Fecha: 05/04/2013
Nº de Recurso: 6657/2009
Nº de Resolución:
Procedimiento: RECURSO CASACIÓN
Ponente: MARIA DEL PILAR TESO GAMELLA
Tipo de Resolución: Sentencia

Resoluciones del caso: STSJ AND 8953/2009,

STS 1733/2013

SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a cinco de Abril de dos mil trece.
Visto el recurso de casación nº 6657/2009, interpuesto por el Procurador de los Tribunales D. José Luis
Gayo Lafuente, en nombre y representación del Ayuntamiento de Santa Fe contra la Sentencia de fecha 27 de
julio de 2009, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo (Sección Segunda) del Tribunal Superior
de Andalucía, sede en Granada, en el recurso contencioso administrativo nº 2039/2001 , sobre aprobación
definitiva de Plan Especial de Reforma Interior.
Se ha personado como parte recurrida el Procurador de los Tribunales D. Esteban Jabardo Margareto, en
nombre y representación de "Vista Nevada, S.L.".

ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO .- Ante la Sala de lo Contencioso Administrativo (Sección Segunda) del Tribunal Superior de Justicia
de Andalucía se ha seguido el recurso interpuesto por Dª Santiaga , contra la Resolución del Pleno del
Ayuntamiento de Santa Fe (Granada) de fecha 15 de febrero de 2001, por el que se aprueba definitivamente
el Plan Especial de Reforma Interior de la Unidad de Ejecución nº 24 de las Normas Subsidiarias de Santa Fe.
Indirectamente se impugnaba la ordenación de dicho ámbito prevista en la Revisión de las Normas Subsidiarias
de Santa Fe, aprobadas por la Comisión Provincial de Ordenación del Territorio y Urbanismo de Granada de
fecha 27 de abril de 1998.
Habiendo comparecido también ante la Sala de instancia junto al demandado Ayuntamiento de Santa
Fe (Granada), la representación procesal de la entidad mercantil "Vista Nevada, S.L." aunque lo fue,
impropiamente, para adherirse a las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO. - En el citado recurso de dictó Sentencia de fecha 27 de julio de 2009 , cuyo fallo es el siguiente:
<< Rechazando la alegación de inadmisibilidad alegada por la parte demandada, estimamos el recurso
contencioso- administrativo interpuesto por la representación procesal de Dª Santiaga contra la resolución
del Pleno del Ayuntamiento de Santa Fe (Granada) de fecha 15 de febrero de 2001, por el que se aprueba
definitivamente el Plan Especial de Reforma Interior de la Unidad de Ejecución nº 24 de la Revisión de las
Normas Subsidiarias de Santa Fe. Anulamos las determinaciones referidas a la Unidad de Ejecución UE nº 24
de la Revisión de las Normas Subsidiarias de Santa Fe aprobadas por la Comisión Provincial de Ordenación del
Territorio y Urbanismo de Granada de fecha 27 de abril de 1998, así como el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento
de Santa Fe (Granada) de fecha 15 de febrero de 2001, por el que se aprueba definitivamente el Plan Especial
de Reforma Interior de la Unidad de Ejecución nº 24 de la Revisión de las Normas Subsidiarias de Santa Fe,
declarando ambas normas contrarias a Derecho y sin valor ni efecto. Sin costas. >>.

1
 JURISPRUDENCIA

TERCERO.- Contra dicha sentencia la parte recurrente preparó ante la Sala de Instancia recurso de casación,
y luego ante esta Sala Tercera presentó escrito de interposición, el día 21 de junio de 2010. Se solicita que se
estime el recurso de casación, se case y anule la sentencia impugnada y sus pronunciamientos se sustituyan
por la declaración de inadmisibildiad parcial del recurso contencioso administrativo respecto a la pretensión de
nulidad de las determinaciones relativas a la unidad de ejecución 24 de la revisión de las Normas Subsidiarias
de Santa Fe, aprobadas por la Comisión Provincial de Ordenación del Territorio y Urbanismo de Granada de
fecha 27 de abril de 1998. Y se desestime el recurso contencioso administrativo declarando la conformidad a
derecho de las determinaciones de la UE 24 de las Normas Subsidiarias de 1998 y del Plan Especial de Reforma
Interior aprobado por Acuerdo municipal de 15 de febrero de 2001.
CUARTO .- Admitido el recurso mediante Providencia de 13 de septiembre de 2010, la casación se sustanció
por sus trámites legales. Una de las recurridas, "Vista Nevada, S.L.", ha formalizado escrito de oposición al
recurso de casación con fecha 23 de noviembre de 2010 solicitando que se desestime el recurso de casación.
QUINTO. - Mediante providencia se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 3 de abril
de 2013, fecha en que tuvo lugar.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Maria del Pilar Teso Gamella, Magistrada de la Sala

FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO .- La sentencia recurrida en casación estimó el recurso contencioso administrativo interpuesto y
anuló, por un lado, al Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Santa Fe (Granada) de fecha 15 de febrero de
2001 que aprobaba el definitivamente el Plan Especial de Reforma Interior de la Unidad de Ejecución nº 24
contenida en las Normas Subsidiarias de planeamiento del municipio. Y, por otro lado, estima la impugnación
indirecta y declara parcialmente nula la Revisión de las Normas Subsidiarias de Santa Fe aprobadas por la
Comisión Provincial de Ordenación del Territorio y Urbanismo de Granada, de fecha 27 de abril de 1998 en
cuanto a la clasificación del suelo de la citada unidad de ejecución nº 24.
El planeamiento general clasificaba los terrenos incluidos en el ámbito de la unidad de ejecución nº 24 como
suelo urbano sin consolidar con uso industrial/terciario. Por su parte, la actora entendía que la justificación
principal de la ordenación es la previsión de un vial que en realidad es un sistema general que no debe, por
ello, ser sufragado por la propiedad de la unidad de ejecución, y pretendía que los terrenos afectados por toda
la unidad de ejecución nº 24 fueran declarados como suelo urbano consolido y que, por tanto, no estuviera
obligado a cesiones. Terrenos que hasta la revisión de las Normas Subsidiarias de 1998 se encontraban en
situación de suelo no urbanizable.
La estimación del recurso que acuerda la sentencia se basa en las siguientes razones:
Con carácter previó resolvió la desestimación de la causa de inadmisibilidad opuesta por el Ayuntamiento
demandado, en relación con la impugnación indirecta por la actora de las Normas Subsidiarias de
planeamiento revisadas en 1998. La Sala, en el fundamento jurídico segundo, indica lo siguiente:
<<No se trata de una impugnación directa sino indirecta, y por tanto no está sometido al requisito del agotamiento
de la vía previa administrativa ( art. 25, 11 de la LJCA ) en tanto dicho requisito se cumple por la impugnación
del Plan Especial objeto de recurso, habida cuenta de la denuncia de la ilegalidad del mismo basada en la de las
determinaciones de la norma urbanística de rango superior (Revisión de las Normas Subsidiarias), sin que esto
último constituya a tal disposición general en objeto directo del recurso, conservando la cualidad de impugnación
indirecta, pero sujeta, no obstante al juicio de legalidad del Tribunal. Precisamente por ello el art. 26.2ºde la LJCA
previene de que la falta de impugnación directa de una disposición general (como es el caso de las Normas
Subsidiarias) no impide la impugnación de los actos (o Planes) dictados en aplicación o desarrollo de la misma
con fundamento en que la Norma o Plan de rango superior no es ajustada a Derecho, y el art. 27, 21 de la LJCA
habilita a este Tribunal, en cuanto competente para conocer de un hipotético recurso directo con la Revisión
de las Normas Subsidiarias ( art. 10 , 11 b. de la LJCA ) para declarar la validez o nulidad de dicha disposición
general al conocer de la impugnación indirecta de la misma, como es el caso>>.
Por lo que respecta al fondo del recurso, el fundamento de derecho tercero de la sentencia recurrida parte de
la exposición de las condiciones urbanísticas de la unidad de ejecución nº 24 de las Normas Subsidiarias de
Santa Fe, que clasificaba el suelo como urbano sin consolidar, pudiendo desarrollarse su ordenación mediante
un Plan Especial. Su conclusión es que el alcance de la nueva ordenación del ámbito estaba limitado, de forma
primordial, a la implantación de un nuevo vial, manteniendo básicamente los usos y edificaciones en el terreno,
que ya contaba con servicios urbanísticos:

2
 JURISPRUDENCIA

"tanto por la Memoria del Plan Parcial, como por las distintas pruebas aportadas en autos, así como por la
propia exposición de antecedentes del acuerdo impugnado, se considera probado que el objetivo principal de
la delimitación de la Unidad de Ejecución UE 24 es, respetando las edificaciones, los usos y aprovechamientos
existentes, efectuar un nuevo trazado de viales y alineaciones y localización de las zonas libres y parcela
dotacional, actuaciones que se realizan fundamentalmente mediante la apertura de un nuevo vial cuya finalidad
no es la de dar servicio a las edificaciones existentes que siguen disponiendo del mismo acceso y comunicación
por el vial principal, que a esa fecha estaba ya desdoblado y convertido en autovía con su correspondiente vía
de servicio, sino la de resolver la comunicación entre el denominado Barrio de la Pulga (situado al este de la
UE 24) con el resto de la ciudad (de Santa Fe) según expresa literalmente la Memoria del Plan Especial (folio
8 de la misma, 16 de la ampliación de expediente). También se efectúa un cambio de ubicación de la parcela
de uso dotacional prevista en las Normas Subsidiarias situándola enfrente de la Barriada de la Pulga, de donde
resulta obvio que está destinada a dar servicio a dicho conjunto poblacional, habida cuenta por otra parte del
carácter industrial de la ordenación de la UE 24, y el mantenimiento de un sistema de estructura parcelaria
(parcela mínima de 500 metros cuadrados) orientado a dicho uso industrial. Por último, las distintas parcelas
incluidas en el ámbito del a UE 24 contaban con anterioridad con todos los servicios urbanísticos necesarios
(electricidad, agua potable, saneamiento, acceso rodado, encintado de aceras) en condiciones adecuadas a su
clasificación y uso industrial, de manera que las ampliaciones de dichas redes y servicios van destinadas como
reconoce la propia memoria del plan especial a resolver la suficiencia de estos suministros a la Barriada de La
Pulga (folio 12 y 16 de la ampliación del expediente)". (...) De todo lo expuesto, la Sala concluye en declarar
probado que los terrenos afectos a la UE 24 reunían, en su mayor parte, la condición de suelo urbano consolidado
por la urbanización, y en su mayor parte también por la edificación bien realizada o, cuando menos autorizada
por licencia vigente, todo ello con anterioridad a la delimitación de la UE 24 y la clasificación del terreno afectado
como suelo urbano no consolidado por las Normas Subsidiarias. Por consiguiente, dichas Normas Subsidiarias,
aprobadas definitivamente el 27 de abril de 1998 vulneran el artículo 14 de la Ley 6/1998 en cuanto categoriza
como suelo urbano no consolidado un conjunto de terrenos que reúnen las características para ser clasificados
como suelo urbano consolidado>>.
La Sentencia concluye, por tanto, que el terreno litigioso era suelo urbano consolidado ya en la fecha de
aprobación del Plan Especial y anteriormente con la revisión de las Normas Subsidiarias, ya contaba con los
servicios urbanísticos necesarios, en aplicación del artículo 14 de la Ley 6/1998 .
SEGUNDO .- El recurso de casación se construye sobre dos motivos. El primero, al amparo del artículo 88.1.c)
de la LJCA , denuncia la infracción del artículo 45.1 de la Ley de la jurisdicción , así como de la jurisprudencia
que cita, sobre la delimitación, por el escrito de interposición, de las cuestiones que han de ser objeto de
posterior desarrollo en la demanda. Se alega que dicho escrito debe hacer referencia a la impugnación indirecta
de las determinaciones de la revisión de las Normas Subsidiarias de Planeamiento que la Sala "a quo" ha
anulado.
En el segundo, al amparo del artículo 88.1.d) de nuestra Ley Jurisdiccional , se denuncia, por una parte, la
infracción derivada de la falta de aplicación del apartado 2º del artículo 14 de la Ley 6/1998 de Régimen del
Suelo y Valoraciones , y por otra, la indebida aplicación del apartado 1º de dicho artículo, ambos vigentes a la
fecha de aprobación definitiva del plan. La previsión que hacía la revisión de las Normas Subsidiarias de Santa
Fe de 1998 era correcta al considerar los terrenos litigiosos como suelo urbano no consolidado. A pesar de
lo resuelto por la sentencia, se añade, el objetivo de la unidad de ejecución 24 no es dar salida al barrio de la
Pulga, sino incorporar al proceso urbano unos terrenos que hasta la aprobación de las Normas Subsidiarias
se encontraban en suelo no urbanizable y, por tanto, sin una ordenación ni dotación adecuada de servicios.
Por su parte, la recurrida "Vista Nevada, S.L." solicita la desestimación del recurso porque, respecto del primer
motivo, que se haya incluido o no expresamente en el escrito de interposición la impugnación de las Normas
Subsidiarias es posible recurrir las normas por la vía indirecta porque la ilegalidad del plan especial se basa
en las normas del planeamiento superior. En relación al motivo segundo, de la prueba practicada en autos por
la Sala de instancia concluye que la mayor parte de los terrenos del ámbito de la unidad de ejecución 14 están
consolidados por la urbanización y la edificación existente, pues cuentan con servicios urbanísticos.
TERCERO .- Entrando ya en el examen del recurso, podemos anticipar que el motivo primero que, recordemos,
cuestiona la impugnación indirecta de las Normas Subsidiarias no puede ser acogido por las razones que
seguidamente se exponen.
Bastaría para desestimar este motivo con señalar que el mismo se formula al amparo del artículo 88.1.c) de la
Ley Jurisdiccional , que, como es bien sabido y hemos señalado de modo profuso y uniforme, resulta idóneo
para la denuncia de las infracciones "in procedendo" y no "in iudicando", es decir, para denunciar errores en
que haya podido incurrir el órgano jurisdiccional "a quo" desde la iniciación del proceso hasta la sentencia
misma, como acto procesal, cuando en su formación se desatienden normas esenciales establecidas al

3
 JURISPRUDENCIA

efecto (motivación, congruencia, claridad, precisión). Ahora bien, dicho cauce procesal no resulta adecuado
para demostrar juicios "in iudicando", es decir, los defectos en que puede incurrir la sentencia al resolver
las cuestiones suscitadas, entre las que se incluye la actividad administrativa impugnable en el recurso
contencioso administrativo. En este sentido, STS de 9 de octubre de 2008 (recurso de casación nº 6573/2004 ).
La infracción denunciada ( artículo 45.1 de la LJCA ) debió encauzarse, por tanto, a través del motivo que diseña
el apartado d) del artículo 88.1 de la LRJCA , porque la discusión relativa a la delimitación del objeto del recurso
contencioso administrativo en relación con la actividad administrativa impugnable ( artículo 26 de la LJCA )
constituye una infracción de las normas reguladoras del ordenamiento jurídico, relevante para la resolución
del recurso, pues se trata de determinar la caracteización, naturaleza y alcance de la impugnación indirecta.
Quiere ello decir, en fin, que cuando se pretende aducir que la impugnación indirecta no fue anunciada en el
escrito de interposición del recurso de casación que se limitaba a impugnar el acuerdo de aprobación del Plan
Especial de Reforma Interior para el desarrollo mismo ámbito, estamos ante un vicio "in iudicando" que ha de
invocarse por el cauce procesal que dibuja el artículo 88.1.d) de la LJCA .
CUARTO .- Pero es que, además, el contenido del motivo no tiene consistencia, pues es doctrina de esta Sala
que la concreción de la impugnación indirecta puede efectuarse en el escrito de demanda, como se indica en la
Sentencia de 13 de diciembre de 2002 (recurso de casación nº 557/1999 ), y en la posterior de 22 de septiembre
de 2010 (recurso de casación nº 1985/2009), en la que señalamos "(...) Que la ausencia de indicación en el
escrito de interposición del recurso contencioso- administrativo de la norma reglamentaria o disposición general,
luego expresamente mencionada en la demanda, no es obstáculo procesal para la articulación de un recurso
indirecto respecto de la misma" . Igualmente también hemos declarado en la Sentencia de 20 de julio de 2012
(recurso de casación nº 4502/2010 ) que <<no es necesario que en el recurso indirecto se cite en el escrito
de interposición la norma en cuya ilegalidad ha de fundarse, sino sólo el acto de aplicación que se recurre. La
ilegalidad de la disposición es sólo un motivo de impugnación que, como tal, no tiene por qué expresarse en el
escrito de interposición. Por esa razón no es procedente ampliar el recurso contencioso-administrativo, dirigido
contra el acto, a la disposición general cuya ilegalidad se alega, ya que en la impugnación indirecta el objeto
procesal es el acto y no la disposición.>>
Descendiendo a nuestro caso, es cierto que el recurso contencioso administrativo se interpuso por la actora en
la instancia contra la aprobación definitiva del Plan Especial de Reforma Interior de la unidad de ejecución 24.
Y es cierto también que posteriormente el desarrollo argumental expuesto en la demanda de la misma actora,
presentado el 17 de abril de 2002, terminó por solicitar se dictase sentencia estimando el recurso y anulando las
determinaciones del acto recurrido de forma directa, así como la anulación parcial de las Normas Subsidiarias
de Planeamiento que resulten afectadas por la UE 24, recurridas de forma indirecta. Ahora bien, esta solicitud
estaba en correspondencia con lo que se razonaba en el Fundamento de Derecho IV de su escrito de demanda,
que invocaba expresamente la impugnación indirecta del planeamiento general, es decir, que la nulidad del plan
especial venía determinada por la nulidad de la norma de cobertura --planeamiento general-- lo que constituye
un motivo de impugnación que no precisa de su invocación anticipada en el escrito de interposición. No obsta a
lo expuesto que el artículo 27.2 de nuestra Ley Jurisdiccional establezca que si el órgano judicial es competente
también para conocer del recurso directo contra la disposición general indirectamente cuestionada, puede
declarar su invalidez.
QUINTO .- El segundo motivo suscita, como antes adelantamos, la cuestión nuclear relativa a si los terrenos
litigiosos incluidos en la unidad de ejecución nº 24 cumplen los requisitos para su clasificación como suelo
urbano consolidado o no consolidado, a la fecha de la revisión de las Normas Subsidiarias de Planeamiento
aprobadas en 1998, pues hasta dicho momento se remonta la declaración de nulidad del fallo de la sentencia
que se recurre.
El motivo ha de ser estimado pues consideramos que la sentencia infringe el artículo 14 de la Ley 6/1998 , que
constituye el sustento de este motivo segundo.
El examen de este motivo pasa por hacer una inicial referencia a la interpretación y aplicación que del
expresado artículo 14 de la Ley 6/1998 venimos haciendo, en relación con la doctrina constitucional sobre el
suelo urbano consolidado y no consolidado.
Los deberes de los propietarios de suelo urbano que establece el artículo 14 de la Ley 6/1998 , se definen
en relación con la subdivisión que dicho precepto establece según sean titulares de terrenos de suelo urbano
consolidado por la urbanización (apartado 1), o de suelo urbano no consolidado por la urbanización (apartado
2).
De modo que el régimen jurídico del suelo urbano se bifurca según sea consolidado, o no, a los efectos de
asumir, o no, los deberes que establece el apartado 2 del citado artículo 14 para aquellos propietarios de suelo

4
 JURISPRUDENCIA

urbano no consolidado (realizar cesiones de diferente naturaleza, proceder a la distribución de beneficios y

cargas, costear la urbanización o edificar los solares), pero que no alcanza, por tanto, a los que sean titulares
de terrenos que tengan la condición de suelo urbano consolidado.
Este diferente régimen jurídico que define la norma básica no se acompaña de mayores precisiones sobre lo
que ha de entenderse por uno y otro tipo de suelo, toda vez que son las normas de procedencia autonómica
las que nutren de contenido a estas categorías de suelo urbano. En este sentido, viene al caso recordar que
sobre esta subdivisión del suelo de carácter urbano, entre consolidado y no consolidado por la urbanización, se
pronunció el Tribunal Constitucional en SSTC 164/2001, de 11 de julio y 54/2002, de 27 de febrero , señalando
que en todo caso las normas autonómicas deben mantenerse " en los límites de la realidad ". Lo que nos da
a entender que sólo cuando ésta diferenciación no se desvincula de la realidad, no se abstrae del contexto, ni
se prescinde de las circunstancias de hecho, será constitucional.
SEXTO .- Acorde con este marco normativo que nos proporciona el artículo 14 de la Ley 6/1998 , interpretado a
la luz de la jurisprudencia de esta Sala y de la doctrina constitucional expuesta, no es de extrañar que no pueda
asumirse la interpretación que la Sala de instancia hace de la diferenciación entre suelo urbano consolidado
y no consolidado.
Así es, las partes coinciden en la clase de suelo, pues se trata de suelo urbano, calificación de uso industrial,
al disponer de los servicios urbanísticos idóneos para servir a la edificación. Esta coincidencia de las partes
nos impide, por tanto, hacer consideración alguna sobre tal clasificación. La discrepancia surge respecto de
la calificación de los terrenos, si es suelo consolidado o no consolidado. La sentencia recurrida insiste en que
la finalidad de la actuación relativa a la apertura de un nuevo vial para comunicar el denominado barrio de La
Pulga, situado al este de la unidad de ejecución nº 24, con el resto de la localidad de Santa Fe, revela que se
trata de suelo urbano consolidado.
Ahora bien, la aprobación del plan especial impugnado en la instancia tiene también por finalidad profundizar
en la incorporación al proceso urbano de unos terrenos que hasta la aprobación del planeamiento general de
1998 aparecían clasificados como suelo no urbanizable. El objetivo se centra, en definitiva, en concretar la
ordenación prevista en las Normas Subsidiarias para concluir la urbanización de los terrenos. No se trata del
establecimiento de un sistema general mediante el nuevo trazado, sino que se contemplan las actuaciones
urbanísticas que demanda el interés público propio del ámbito al que se refiere, reordenando la zona industrial
o de servicios situada junto a la carretera.
Téngase en cuenta que la extensión de la unidad de ejecución nº 24 comprende más de 50.000 m2 (53.400 m2
señala la sentencia y 51.318 m2 recoge el escrito de interposición), y la parcela nº 1 en cuestión se extiende a
25.432 m2. Esta zona en parte se destina a explotación agrícola, contiene una red viaria e infraestructuras que
comprende una vía de servicio que discurre en paralelo a la carretera, y en la que se encuentran las instalaciones
de gasolinera a que se refiere la prueba pericial que consta en las actuaciones de instancia.
Las fotografías que contiene la mentada prueba pericial --que hemos de tomar en consideración ante la
invocación del artículo 88.3 de la LJCA por la concurrencia a los requisitos a los que se anuda tal previsión--
además del detalle de la zona ocupada por las instalaciones de gasolinera, revela un entorno de suelo urbano
claramente no consolidado. Además, las referencias al sistema de actuación de cooperación, a la concesión de
licencias para edificar que no se han materializado, y a la previsión en el plan especial de un espacio dotacional,
espacios libres y aparcamientos, ponen de manifiesto, conjuntamente, un escenario que no resulta compatible
con la caracterización propia del suelo urbano consolidado.
SÉPTIMO .- Debemos salir al paso, respecto de lo alegado por la recurrida en el escrito de oposición a la
casación, en relación con este motivo. Se aduce que lo que se combate en casación es la valoración de la
prueba realizada por la Sala de instancia, cuando declara probado que los terrenos tiene la consideración de
suelo urbano consolidado.
Es cierto que la sentencia insiste en declarar probado las cuestiones que analiza. Así en el fundamento
tercero declara que se considera probado cuál es la finalidad del plan especial, o en el fundamento cuarto,
cuando declara también que esta Sala concluye en declarar probado que los terrenos reunían en su mayor
parte la condición de suelo urbano consolidado. Pero estas referencias no pueden llevarnos a considerar que
la distinción entre suelo urbano consolidado y no consolidado por la urbanización, a que se refiere el artículo
14 de la Ley 6/1998 , sea una cuestión de hecho, porque estamos ante un problema netamente jurídico. Es
cierto que ha de tenerse en cuenta la prueba practicada y los hechos que se sientan tras su valoración, pero
lo determinante es la interpretación normativa y los términos por los que discurre el recurso de casación así
lo demuestran.

5
 JURISPRUDENCIA

Por cierto, no podemos pasar por alto que la mercantil recurrida en casación fue también codemandada en
el recurso contencioso administrativo, esgrimiendo allí un alegato incompatible con su posición procesal de
codemandada, al coincidir con la posición mantenida por la parte demandante. De modo que resulta que quien
tuvo la misma posición procesal en la instancia que el Ayuntamiento, ambos demandados, ahora en casación
mantenga una posición de oposición al mismo.
OCTAVO.- En fin, ante las citas jurisprudenciales contenidas en la sentencia y en el escrito de interposición,
debemos añadir que somos conscientes de las fluctuaciones de nuestra propia jurisprudencia a la hora
de determinar el alcance de esa distinción entre suelo urbano consolidado o no consolidado por la
urbanización, en relación con la interpretación del artículo 14 de la Ley 6/1998 . Así han coexistido dos líneas
jurisprudenciales paralelas y diferentes, que seguidamente exponemos. Adelantando que, como obviamente
se infiere de lo razonado en los fundamentos precedentes, la presente sentencia se inspira en la segunda línea,
mayoritaria y ya única, de la jurisprudencia de esta Sala.
De un lado, están aquellas sentencias que consideraban que la mera circunstancia de haberse levantado
edificaciones sobre unos terrenos no excluye la posibilidad de que en todo o en parte sean incluidos en suelo
urbano no consolidado, para acometer una nueva ordenación urbanística que suponga una operación integral
de urbanización ( Sentencia de 26 de octubre de 2006 dictada en el recurso de casación nº 3218/2003 ). En
alguna de estas sentencias se añadía que el argumento de que el terreno sea solar por estar dentro del caso
urbano no es suficiente para no ser incluido en una zona pendiente de reordenación integral propia de los
suelos no consolidados ( Sentencia de 31 de enero de 2007 dictada en el recurso de casación nº 5534/2003 ).
Y, de otro, podemos citar el otro grupo de sentencias que consideran que aunque es posible actuar
sistemáticamente en suelo urbano por unidades de actuación y a cargo de los propietarios, sin embargo no
puede exigirse a estos, que ya cedieron y costearon la urbanización, mejoras y reformas sucesivas y reiteradas,
a modo de " urbanización inacabable ", es decir, mediante la imposición de actuaciones de mejora de servicios
que no responden a nuevas concepciones globales urbanísticas, sino a cambios y mejoras puntuales de
los servicios urbanísticos ( Sentencias 10 de mayo de 2000 todas dictadas en los recursos de casación nº
5289/1995 , 5290/1995 , 5291/1995 , 7533/1995 ). Se añade en estas sentencias que ello no significa que el
Ayuntamiento no pueda emprender tales obras ni que los propietarios no hayan de costearlas en la medida en
que legalmente corresponda, pero sí que ello no puede hacerse como obligación impuesta por el ordenamiento
urbanístico.
De aquí se deduce que la obligación de costear la urbanización que se impone a los propietarios de suelo
urbano viene referida a las partes de suelo urbano que todavía no cuentan con los servicios urbanísticos y que
sólo son suelo urbano por encontrarse en áreas consolidadas, pero no a los propietarios de suelo que cuenta
con todos los servicios y en terrenos consolidados. La Ley 6/1998 así lo especifica claramente, al imponer
la obligación de costear la urbanización sólo a los propietarios de suelo urbano no consolidado, según su
artículo 14.2.e ), estableciendo, por el contrario, para los propietarios de suelo urbano consolidado no costear
la urbanización, sino " completar a su costa la urbanización necesaria para que los mismos alcancen, si aún no
la tuviera, la condición de solar ", según su artículo 14.1. (En el bien entendido de que ese " alcanzar la condición
de solar " sólo se produce una vez, y que, a partir de entonces, ya es suelo urbano consolidado).
Por lo que se concluye que aunque era de aplicación la Ley 6/1998, de 13 de Abril, sus preceptos " expresan
una verdad elemental del Derecho Urbanístico, que estaba ya sin duda implícita en el propio Texto Refundido de
1976 ". Así se señala en las Sentencias de 10 de mayo de 2000 , de 30 de marzo de 2000 (recurso de casación
nº 5427/1994 ) y de 6 de marzo de 2000 (recurso de casación nº 6475/1994 ).
En consecuencia, ha lugar al recurso de casación, y procede desestimar el recurso contencioso administrativo
interpuesto con el Plan Especial impugnado.
NOVENO.- Al declararse haber lugar al recurso de casación no procede imponer las costas del mismo, de
conformidad con lo dispuesto en el apartado 2 del artículo 139 de nuestra Ley Jurisdiccional .
Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos
concede la Constitución.

FALLAMOS
Que ha lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal del Ayuntamiento de Santa
Fe (Granada), contra la Sentencia de fecha 27 de julio de 2009, dictada por la Sala de lo Contencioso
Administrativo (Sección Segunda) del Tribunal Superior de Andalucía, sede en Granada en el recurso
contencioso administrativo nº 2039/2001 .

6
 JURISPRUDENCIA

Se desestima el recurso contencioso administrativo interpuesto contra la aprobación del Plan Especial de
Reforma Interior de la unidad de ejecución nº 24 de Santa Fe.
No se hace imposición de las costas procesales.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la
publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando lo pronunciamos,
mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por la Excma. Sra. Dª
Pilar Teso Gamella, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.