UNIVERSITE CATHOLIQUE D’AFRIQUE CENTRALE

INSTITUT CATHOLIQUE DE YAOUNDE

FACULTE DE SCIENCES SOCIALES ET DE GESTION

Matière
Economie institutionnelle et Gouvernance

Statut: obligatoire

Enseignant
Professeur Claude-Ernest KIAMBA
Professeur titulaire de science politique

Année académique 2019-2020

Contact : 674043624
Plan du cours

1
Introduction

I. La problématique de la démocratie en Afrique 

1. Mobilisations multisectorielles et crise des régimes autoritaristes
2. La démocratisation, une condition pour l’octroi de l’aide au développement
3. Nécessité de réforme des institutions publiques
II. La variabilité des usages du concept de gouvernance 
1. Du gouvernement à la gouvernance
2. Gouvernance et légitimité politique en Afrique
3. Gouvernance et restructuration des économies en Afrique
III. Gouvernance, État et sociétés en Afrique 
1. La société civile : entre la co-production et la co-gouvernance de l’action publique
2. Gouvernance, corruption et pauvreté en Afrique
3. Gouvernance, État de droit et réforme administrative en Afrique

Conclusion

2
Introduction

Bon nombre d’observateurs des mutations sociales et politiques africaines ont pensé que
« l’Afrique n’est pas mûre pour la démocratie » ou qu’elle devrait s’y organiser « autrement ».
Après une évaluation critique des démocraties africaines ou de la démocratie en Afrique, ainsi
qu’un examen des évolutions constitutionnelles en cours, l’enseignement pose la
problématique centrale de la gouvernance de l’État en Afrique dans une dynamique de
démocratisation. Le droit à la démocratie, la nécessité d’une bonne gestion des affaires
publiques et le devoir d’en rendre compte sont ici largement questionnés. Une approche
comparative des « chantiers de la gouvernance » en Afrique est une exigence pour mieux
comprendre ces transformations politiques, sociales et culturelles actuelles.

La bonne gouvernance est l’une des conditions du développement durable. Elle permet

de réaliser les objectifs principaux d'une société libre et prospère, à savoir la justice sociale et
la transparence dans le cadre de la gestion des affaires publiques. Il est indispensable que les
pratiques de bonne gouvernance se fondent sur le consentement et la participation pleine et
durable de tous les citoyens comme l’indique Mireille Razafindrakoto, François Roubaud et
Léonard Wantchekon : « La manière dont la population perçoit un phénomène ou un
problème donné est essentielle, même si ce point de vue ne correspond pas à la réalité
objective du phénomène. Ces perceptions comptent dans la mesure où elles peuvent engendrer
des effets concrets et directs (dans les attitudes : perte de confiance, discrédit, insatisfaction ;
dans la sphère réelle : conflits, votes, renversement d’un régime, etc.). En matière de
gouvernance et de démocratie, ces opinions sont d’autant plus nécessaires qu’on prétend
prendre en compte les points de vue et les attentes, et promouvoir la participation des
populations concernées »1.

 Les exigences de bonne gouvernance et de démocratie ne devraient pas se limiter à de

simples déclarations de principes, car pour les bailleurs de fonds la bonne gouvernance et la
démocratie constituent des conditionnalités, sans lesquelles aucune aide au développement ne
saurait être possible. Face aux critiques adressées contre la rigueur destructrice des
programmes d’ajustement structurels, la Banque mondiale a lancé, dans le rapport Berg en
1989 le nouveau credo à l’aune duquel les bailleurs de fonds entendaient, désormais, jauger
les performances des États bénéficiaires de leur assistance. Lorsque furent enclenchés, dans
les années 90, un peu partout en Afrique les processus de démocratisation, les bailleurs des
fonds avaient pensé qu’il ne pourrait avoir de développement durable, sans une réelle volonté
politique de mise en œuvre des réformes institutionnelles et d’assainissement des économies.
La bonne gouvernance et la démocratisation devenaient ainsi les déterminants majeurs de la
construction des États.

Beaucoup de dirigeants africains ont pris ces nouvelles exigences au sérieux. Ils se sont
inscrits spontanément, voire hâtivement, dans les schémas ainsi prescrits. Les plus sincères
lancèrent des transitions démocratiques libres et transparentes qui en balayèrent quelques-uns
(Bénin, Congo-Brazzaville, Niger, Mali). D’autres, plus rusés ou plus malveillants, se

1
Razafindrakoto (M.), Roubaud (F.) et al., « Introduction thématique. Gouvernance et démocratie en Afrique : la
population a son mot à dire », in Afrique Contemporaine, n°220, 2006/4, p.26.

3
limitèrent à des démocratisations de façade dans le but de conserver le pouvoir (Zaïre, Togo,
Cameroun, Burkina Faso, Gabon, Tchad, Côte d’Ivoire, Gambie, etc.). Mais, appliquée dans
contextes politiques et socio-historique différentes, ces conditionnalités n’avaient pas induit
partout les mêmes effets; au contraire, les effets pervers vont l’emporter sur les maigres
résultats obtenus et aboutir à des « transitions escamotées »2. Car, non seulement l’aide n’a
pas augmenté, mais en plus les régimes démocratiques et dictatoriaux reçurent le même
traitement, les critères d’octroi des aides s’avérant autres que la libéralisation des systèmes
politiques.

En effet, les agences d’aide appliquent chacune son mode de conditionnalité, lié à sa
propre conception de la démocratie et, surtout, aux intérêts économiques, stratégiques ou
géopolitiques à promouvoir ou à préserver dans tel ou tel autre pays. Les conséquences
politiques de ces injonctions contradictoires furent immédiates: les «démocrates » se sont
sentis floués, et les vieux réflexes reprirent aussitôt le dessus: blocages des processus
démocratiques et recrudescence de l’autoritarisme par ici (Zaïre, Togo, Tchad, Cameroun,
Gabon, Centrafrique, etc.); coups d’état par là (Nigeria, Burundi, Niger, Sierra Leone, etc.) ;
sans oublier les guerres de pouvoir à soubassement ethnique (Rwanda, Burundi, Congo-
Brazzaville, Côte d’Ivoire).

En plus, la théorie libérale, dans sa logique d’établissement des corrélations

fonctionnelles entre démocratie et développement s’avérait, désormais, obsolète et presque
démentie par les faits: il y a bien des pays au monde qui, sans être démocratiques, ont amorcé
le développement économique et affichent des chiffres de croissance en augmentation
constante. Pourquoi ne pas s’en inspirer en Afrique ?  Dorénavant, les seuls critères qui
entrent en ligne de compte pour juger la capacité d’un régime à mettre en œuvre des
programmes de gouvernement susceptibles de promouvoir le développement sont la stabilité
politique3 (fut-elle de type dictatorial), la rentabilité des investissements et le remboursement
de la dettes extérieure, même moyennant une forte paupérisation de la population. Après cette
désillusion, le concept de « démocratie » a été progressivement galvaudé par une multitude
d’usages en Afrique: « démocratie consensuelle », « démocratie apaisée », « démocratie de
participation », etc. Cependant, aucun régime politique ne conteste, aujourd’hui, la validité et
la pertinence des principes de la démocratie libérale.

Par son caractère hétérogène, le concept de « gouvernance » revêt aujourd’hui plusieurs

significations et se prête à de multiples usages. Ce vocable est utilisé dans des disciplines
aussi diverses que la science politique, le droit public, le droit des affaires, l’administration
publique, l’économie institutionnelle, et les relations internationales. Ce terme est également
associé à des types de politiques publiques et/ou privées et se décline en fonction de
différentes échelles territoriales d’intervention : de la gouvernance locale à la gouvernance
mondiale, en passant par la gouvernance urbaine, celle des régions (CEMAC, CEEAC), des
politiques monétaires, de l’emploi, de l’éducation, des entreprises. On parle même de
gouvernance globale.

2
Menga (G.), Congo, la Transition escamotée, Paris, L’Harmattan, 1993.
3
Au Congo, la restauration autoritaire de l’État de droit après une décennie de guerres civiles à répétition ayant
ramené Denis Sassou Nguesso au pouvoir, a permis une stabilisation politique.

4
 Face à la complexité croissante de l’environnement économique, social et politique (liée
à l’affirmation de nouveaux acteurs), et face à l’enchevêtrement des niveaux local, national,
régional et international, les formes classiques de gouvernement sont mises en doute dans leur
capacité à coordonner des actions collectives, à faire face aux nouveaux défis de la
mondialisation des échanges. La gouvernance, c'est la manière dont les gouvernements gèrent
les ressources sociales et économiques d'un pays. La « bonne » gouvernance (ce qui implique
le constat d’une mauvaise gouvernance) est l'exercice du pouvoir par les divers paliers de
gouvernement de façon efficace, honnête, équitable, transparente et responsable. La
décentralisation, tant interne qu'externe (au profit de diverses institutions supranationales),
accroît l'efficacité et l'obligation de rendre des comptes en faisant en sorte que le
gouvernement soit présent à tous les niveaux de gestion. Il sera d’abord question dans ce
cours de l’étude de la problématique de la démocratie en Afrique (I). Ensuite, l’on analysera
les usages multiples du concept de gouvernance (II). Enfin, il s’agira d’élucider les rapports
entre gouvernance, État et société en Afrique (III).
I. La problématique de la démocratie en Afrique 
La fin de l’année 1989 et le début de l’année 1990 avaient constitué deux moments
singuliers dans l’évolution socio-historique et politique des pays africains. Ces moments
étaient marqués, non seulement par les revendications populaires de tous ordres, des
mouvements de remise en cause des régimes autoritaristes et dictatoriaux imposés, mais
également par l’urgence de la libéralisation de l’espace politique, de la participation des
citoyens à la prise de décisions concernant la gestion transparente des affaires publiques, à la
nécessité de la reconnaissance et du respect des droits de l’homme. Certes, il est vrai que ces
revendications différaient d’un pays à un autre, mais il ne demeure pas moins vrai qu’elles
visaient partout presque les mêmes objectifs : la démocratisation et la bonne gouvernance des
sociétés. L’étude de la crise des régimes autoritaristes, la nécessité de réformer les États et
l’analyse des exigences liées à l’aide bilatérale et multilatérale permettront de comprendre les
notions de démocratie et de gouvernance en Afrique.
1. Mobilisations multisectorielles et crise des régimes autoritaristes africains
Nul doute que les événements qui avaient marqué l’histoire socio-politique de l’Afrique
noire au début de l’année 1990 s’expliquent par les changements nés du bouleversement des
équilibres géostratégiques et géopolitiques entre les grandes puissances mondiales
(représentées, principalement, par les États-Unis d’Amérique et les pays communistes de l’ex-
Union Soviétique), au renouvellement de l’ordre politique mondial et au renversement du mur
de Berlin. Toutefois, cette rupture des équilibres et des alliances géostratégiques au plan
mondial qui marque, selon Bertrand Badie et Marie Claude Smouts « Le retournement du
monde»4, n’épuise pas à elle seule le répertoire des transformations sociales, politiques et
économiques auxquelles étaient confrontés les pays africains à cette époque. De nombreux
autres facteurs internes, à savoir les « mobilisations multisectorielles »5 ou les dynamiques de
remise en cause des régimes autoritaristes avaient également contribué à accentuer ces
dynamiques changements. Bien qu’il soit difficile d’établir une chronologie entre ces
différents événements, Michael Bratton et Nicolas Van de Walle tentent d’expliquer ces
réalités lorsqu’ils considèrent que « Les populations africaines ne sont pas passives face à la
baisse de leur niveau de vie et à l’incurie de leurs gouvernements; étudiants, fonctionnaires,
4
Badie (B.) et Smouts (M.C.), Le retournement du monde: Sociologie de la scène internationale, Paris, Dalloz -
Sirey; Édition : 3e éd. revue et mise à jour, 2007.
5
Dobry (M.), Sociologie des crises politiques. La dynamique des mobilisations multisectorielles, Paris, Presses
de la F.N.S.P., 1986; réédition en collection de poche (« Références »), 1992.

5
travailleurs et membres des professions libérales font régulièrement entendre leur voix au
cours des grèves, de manifestations, de marches et de boycottages »6.
De la Zambie (avec les émeutes déclenchées en décembre 1986 à la suite de
l’augmentation du prix de la farine de maïs, dont les subventions avaient subi les effets
néfastes de l’ajustement structurel imposé par le FMI) au Bénin (avec les grèves organisées
dans le secteur public au courant de l’année 1989 par les fonctionnaires qui revendiquaient le
paiement de leurs arriérés de salaires), ainsi que dans bien d’autres pays comme le Kenya et le
Zimbabwe où les grèves des étudiants étaient devenues quasi récurrentes, les gouvernements
africains étaient confrontés à des difficultés de tous ordres. Alors qu’au Zimbabwe les
émeutes survinrent à la suite de l’annonce par les étudiants de l’organisation d’un séminaire
commémorant le premier anniversaire de la mobilisation estudiantine contre la corruption au
Kenya, par contre, les étudiants manifestèrent en février 1990 contre les mauvaises conditions
de travail, l’augmentation du chômage et contre les forces de sécurité soupçonnées d’avoir
assassiné le ministre des Affaires Étrangères, Robert Ouko. Parlant de ces diverses
mobilisations dans l’analyse qu’il fait de la gouvernance des régimes politiques africains,
Goran Hyden dit :
Partout où l’État détient tous les pouvoirs, la cause la plus probable
de crise provient des effets aliénants qu’exerce un tel monopole du
pouvoir. Les effets nuisibles dans le long terme qu’exerce un tel
régime sur le développement trouvent leur illustration la plus
spectaculaire dans les événements qui viennent de se produire en
Union Soviétique et en Europe de l’Est. Par le mépris qu’ils ont
manifesté à l’égard de la dimension de contrôle incombant aux
citoyens, les dirigeants ont fait preuve d’une arrogance croissante et
d’un mépris total à l’égard des besoins de la population, dépréciant
ainsi gravement leur capital social7.
Plus les gouvernants tentaient de durcir les mécanismes de contrôle et les moyens de
répression des populations civiles, plus on constatait la montée en puissance des mobilisations
sociales et des critiques face à l’accumulation de la dette (aussi bien intérieure qu’extérieure
des États), à l’aggravation de la pauvreté au sein des ménages, au chômage des jeunes
diplômés, à la gestion monolithique des positions de gouvernement, voire l’extorsion des
richesses nationales par les élites politiques au pouvoir. La fureur et l’exaspération nées de la
redistribution inégalitaire, par le haut, des richesses nationales, voire des prébendes ou de
divers autres avantages souvent accordés au cercle restreint du pouvoir, conduisirent les
populations à changer de tactique et à demander tout simplement le départ des dirigeants, dont
l’incurie en matière de gouvernance avait provoqué le délitement des mécanismes de gestion
étatique en Afrique, voire même « l’effondrement de l’État »8. Il ressort de qui précède la
possibilité d’établir une certaine unité d’analyse entre les mobilisations multisectorielles qui
ont marqué l’évolution de l’histoire socio-politique des pays africains au début de l’année
1990 et la remise en cause par les populations civiles de la manière dont les affaires publiques
au sein des États avaient été gérées. Autrement dit, l’appel au changement social, à plus
d’ouverture politique, les pressions exercées contre les pouvoirs politiques établis permettent
6
Hyden (G.) et Bratton (M.) [sous dir.], « Vers la gouvernance en Afrique : exigences populaires et réactions
gouvernementales », in Gouverner l’Afrique. Vers un partage des rôles/trad. de l'américain par Brigitte Delorme.
[Paris] : Nouveaux horizons, 1997, p.45.
7
Idem, p.27.
8
Zartman (W.), L’effondrement de l’État. Désintégration et restauration du pouvoir légitime, Paris/New York,
Nouveaux Horizons, 1995.

6
de comprendre les difficultés économiques auxquelles étaient confrontés les gouvernements
africains; difficultés qui s’expliquaient par la mauvaise redistribution des richesses et la
gouvernance scabreuse des affaires publiques ayant pour corollaire l’augmentation de la
pauvreté dans les ménages.
2. La démocratisation, une condition pour l’octroi de l’aide au développement
Au début de l’année 1990, bon nombre de pays de l’Afrique au Sud du Sahara se
trouvaient confrontés à une situation socio-économique et politique catastrophique qui
s’expliquait par l’aggravation de la dette tant au plan intérieur qu’extérieur, à l’augmentation
de la pauvreté dans les ménages et au chômage des jeunes diplômés, à l’évolution des
maladies comme la pandémie du sida ou la tuberculose. Toutes ces situations, rassemblées,
avaient contribué à la fragilisation de l’autorité des États, à la délégitimation des élites
politiques au pouvoir, à la remise en cause des mécanismes de gestion des affaires publiques,
voire à l’émergence de nombreuses tensions sociales. Les gouvernements affaiblis et très
réticents au départ à entreprendre des réformes se sont vus imposés un certain nombre de
conditionnalités de la part des bailleurs de fonds internationaux, afin de pouvoir bénéficier de
l’aide au développement. L’acceptation de la libéralisation du jeu politique, c’est-à-dire la
démocratisation des structures politiques, économiques et sociales constitua l’une des
conditionnalités essentielles pour l’octroi de l’aide au développement.
La question de la gestion démocratique et efficiente des affaires de l’État qui est sous-
jacente à celle de la mise en place d’un « bon gouvernement » implique, de ce fait, une
libéralisation de la vie politique et de toutes les instances de prise de décisions, afin de
permettre aux populations civiles d’avoir un droit de regard sur la manière dont les richesses
nationales sont gérées et redistribuer. Inspirée des mécanismes de gestion des réalités sociales
conçus par les démocraties dites libérales nées en Occident, cette nécessité d’ouverture
politique met en évidence des catégories conceptuelles telles que la décentralisation et le
pouvoir local, la gouvernance locale, la société civile, l’indépendance du pouvoir judiciaire, le
renforcement de l’État de droit, de la liberté d’opinions et d’association, la gestion
transparente des affaires publiques, le respect des droits de l’homme, le dialogue social, voire
la justice sociale.
L’impulsion donnée à cette dynamique de changement est caractéristique de la volonté
de certains bailleurs de fonds internationaux qui, à l’occasion des assises organisées en 1989
au sein du Comité d’Assistance au Développement de l’OCDE, avaient conditionné l’octroi
de l’aide au développement aux pays les moins avancés de la planète, en particulier de
l’Afrique, à l’acceptation par leurs dirigeants des conditions de réformation des institutions
publiques au nombre desquelles la libéralisation du jeu politique, la décentralisation des
instances de prise de décision au sommet de l’État, la reconnaissance des oppositions
politiques, voire l’établissement d’un nouveau partenariat public/privé. Pour l’OCDE, il était
clairement établi qu’il ne saurait y avoir de développement équitable et durable, sans qu’il y
ait une connexion vitale entre ouverture politique et responsabilité des États. Cette première
conditionnalité a été renforcée dans sa conceptualisation à partir de l’année 1993 par une autre
batterie d’autres exigences fondamentales qui insistaient sur le rôle du développement
participatif et de la bonne gouvernance dans la coopération au développement.
L’apport de la France au sommet de la Baule organisé en juin 1990 a été aussi
déterminant dans cette dynamique d’appropriation de nouvelles exigences de gestion des États
qui allient développement et démocratie. Au cours de ce sommet, le Président de la France,
François Mitterrand, avait dit : « Il ne peut y avoir de démocratie sans développement et,
inversement, de développement sans démocratie » ou « La France liera tout son effort de

7
contribution aux efforts qui seront accomplis pour aller vers plus de liberté »9. Lors d’une
conférence de presse donnée en marge de ce sommet, François Mitterrand avait précisé sa
pensée en ces termes : « Il est évident que l’aide normale de la France sera plus tiède en face
des régimes qui se comportaient de façon autoritaire sans accepter d’évolution vers la
démocratie et enthousiaste vers ceux qui franchiront le pas avec courage »10.
Cet exemple a été aussi suivi par la Grande-Bretagne et l’USAID qui au même moment
avaient décidé de soumettre l’octroi de l’aide au développement à la réalisation d’un audit
interne sur les résultats réels et l’efficacité des flux financiers destinés aux pays africains. Une
année après, c’était au tour du Canada et de l’Union Européenne de lier l’aide au
développement à la conditionnalité démocratique : démocratisation des régimes politiques,
respect des droits de l’homme, lutte contre la corruption, liberté de la presse, diminution des
dépenses militaires en vue d’une plus grande efficacité des réformes économiques. Ces
conditionnalités étaient d’autant plus contraignantes que certains États comme l’Indonésie en
Asie du Sud Est ou la Mauritanie en Afrique noire avaient vu se rétrécir leur aide au
développement à cause du non respect des droits de la personne humaine. Alors que
l’Indonésie avait été sanctionnée par le Danemark et les pays Bas pour son implication dans la
crise au Timor Oriental la Mauritanie, quant à elle, avait été négligée par les États-Unis pour
sa perpétuation des pratiques esclavagistes.
Tout compte fait, certains pays africains à l’image du Bénin avaient continué de
bénéficier de l’aide au développement de la part de la France à partir de l’année 1990 au titre
de la prime à la démocratie, qui implique une modification substantielle des systèmes
judiciaires, la libéralisation des capacités institutionnelles de gestion des affaires publiques, la
décentralisation des instances de prise de décision au sommet de l’État et la participation de la
société civile à la gestion des affaires publiques, le respect des droits de l’homme, la
républicanisation des armées nationales, la lutte contre la corruption, le népotisme, le
clientélisme politique, le renforcement de l’État de droit, etc.
3. Nécessité de réforme des institutions publiques
La question de la réforme des institutions de l’État implique celle de la légitimité des
élites politiques et des institutions qu’elles représentent. Elle a été au cœur de multiples
revendications amorcées au début de l’année 1990 par les populations civiles dans les
différents pays d’Afrique au Sud du Sahara. Face à des régimes politiques nés pour la
majorité, après la période des indépendances et qui s’étaient souvent illustrés par la
répression, la corruption généralisée, l’atomisation des individus et l’accaparement de leurs
libertés, voire l’anéantissement des opposants politiques, ces populations avaient décidé de
prendre en main leur destin en revendiquant une plus large ouverture politique et le
renouvellement des élites, la participation de tous les citoyens à la gestion des biens publics,
la mise en place de nouvelles politiques structurantes en matière de développement
économique et de lutte contre la pauvreté, d’emploi pour les jeunes, de l’État de droit, du
respect des droits de la personne humaine, bref, l’amélioration de leurs conditions de vie.
Alors que certains dirigeants politiques africains comme au Bénin et au Congo (pourtant
au départ réticents face à ces changements), avaient du céder à ces pressions sociales,
politiques et économiques d’autres, par contre, comme au Kenya, au Zimbabwe, au Cameroun
ou en Côte d’Ivoire, avaient trouvé nécessaire de diluer les revendications dans des logiques
démagogiques ou simplement de réprimer tous les mouvements de contestation susceptibles

9
Libération, 21 juin 1990.
10
Le Monde, 23 juin 1990.

8
de remettre en cause l’ordre politique imposé, l’autorité de l’État et la légitimité des
institutions en place. Si au Nord-ouest du Cameroun, par exemple, la police avait tué au
moins six (6) manifestants pendant qu’elle cherchait à empêcher la tenue d’une réunion du
Social Democratic Front (S.D.F) de John Fru Ndi, au Zimbabwe le gouvernement avait
ordonné la fermeture de l’université, suivie de l’arrestation sans procès des étudiants et du
président du rassemblement des syndicats.
Tout compte fait, ces réactions de la part des gouvernements africains n’avaient produit
d’effets que l’instant de leur formulation. Elles n’avaient pas survécu aux pressions venues
des sociétés civiles. Car, au fur et à mesure que les revendications devenaient fortes, certains
dirigeants africains avaient très vite été contraints d’engager le dialoguer avec les l’ensemble
des partenaires sociaux et d’accepter de faire plusieurs concessions. Le cas le plus à même de
contribuer à l’élucidation de cet argument est celui du Bénin qui plus que d’autres africains
avait été confronté à une grave crise économique combinée avec le retrait des partenaires
français au développement. La dynamique de réformation des institutions étatiques avait
abouti partout en Afrique à la politisation des revendications puisque, désormais, l’identité du
dirigeant politique était appelée à connaître de profondes mutations. Il était, dorénavant, établi
que le nouvel homme politique ne doit plus seulement représenter les intérêts égoïstes d’un
quelconque clan, de sa famille ou de son ethnie mais, bien plutôt, servir l’intérêt général du
peuple et faire preuve d’une bonne moralité et des capacités avérées en matière de gestion des
biens publics.
Cette logique de réajustement de l’ordre politique, ainsi que l’établissement de ce
nouveau contrat social qui avaient occasionné l’émergence d’une autre culture politique,
impliquaient donc de transcender ce qui a toujours permis de définir l’État en Afrique dans les
milieux de recherche africanistes à savoir la «politique du ventre» 11 comme le dit Jean-
François Bayart ou le «néo-patrimonialisme»12 comme le souligne Jean-François Médard. En
Côte d’Ivoire, par exemple, Houphouët Boigny avait été critiqué par son peuple et considéré
comme étant à l’origine de ses souffrances pour avoir réalisé sur fonds propres (la somme de
145 millions de dollars) la construction de la Basilique Notre Dame de la Paix de
Yamoussoukro (son village natal). Au Zaïre, Mobutu Sese Seko avait également été accusé
par les confessions religieuses, les syndicats d’étudiants et des travailleurs, par les
associations de chefs d’entreprises, voire l’ensemble des citoyens zaïrois de dictateur, de
pilleur des richesses nationales, de fossoyeur des libertés individuelles ainsi que de «monstre
humain» pour de multiples crimes commis par son régime.
Il ressort de ce qui précède l’idée selon laquelle la nécessité de réformer l’État en
Afrique implique l’instauration de nouveaux habitus politiques, la civilisation des mœurs
politiques, la remoralisation de la vie publique et l’institution d’autres mécanismes de
gouvernance des affaires de l’État. Ce nouvel ordre politique africain, pour ainsi dire, doit
également s’accompagner d’un renouvellement conséquent des élites politiques,
conformément, aux nouvelles exigences démocratiques, du renforcement des capacités des
acteurs aussi bien étatiques que privés en matière de respect des procédures administratives et
de la qualité des services offerts, voire d’une amélioration substantielle des mécanismes de
gestion des richesses nationales.
A partir de ce moment crucial de l’évolution de l’histoire socio-politique des États
africains, les populations civiles et même certains observateurs avertis de la scène politique
11
Bayart (J.-F.), L’État en Afrique. La politique du Ventre, Paris, Fayard, 1989.
12
Médard (J.-F.), « Au-delà de l’État néo-patrimonial », Revue internationale de politique comparée, Volume
13 –2006/4.

9
africaine commençaient déjà à voir dans ces événements le signe précurseur de la déchéance
de ces différents systèmes politiques fondés sur le monolithisme politique. Dans ce contexte
particulier où la légitimité des institutions étatiques était mise en danger, les dirigeants
politiques commencèrent eux aussi à penser les voies et moyens susceptibles de maîtriser la
tournure prise par les multiples revendications sociales.
Avec l’évolution des revendications ainsi que leur politisation, certains gouvernants
africains dans le souci de préserver l’unité nationale et la cohésion face à ce qui risquait déjà
de se transformer en véritable bombes à retardement, acceptèrent d’engager des réformes
profondes des institutions étatiques en libéralisant le champ politique. Bien que différentes
d’un pays à l’autre, les réformes avaient presque partout les mêmes visées : la reconnaissance
des droits des citoyens et une certaine ouverture politique ayant pour corollaire immédiat
l’acceptation de l’opposition. Ces réformes concernaient surtout les statuts et les procédures
d’éligibilité des membres au sein des partis uniques, les structures administratives au plus
haut niveau de l’État et les constitutions. De ces trois réformes, celle des constitutions fut la
plus importante ; elle était même la résultante des deux premières.
Dans ce sillage, les dirigeants politiques avaient commencé par établir des priorités en
procédant au préalable à la libéralisation des structures sur lesquelles ils espéraient conserver
le pouvoir de décision et en s’assurant que ces réformes n’allaient pas dépasser les limites
imposées jusqu’ici par les institutions en place. Au Kenya, par exemple, afin de montrer au
peuple sa volonté de restructurer les hautes instances gouvernementales, Daniel Arap Moi
avait décidé de mettre sur pied une commission comprenant les membres de son parti, la
Kenya African National Union (KANU, Union Nationale Africaine du Kenya).
Au cours de séances de travail qui se tenaient en public, plusieurs questions avaient été
inscrites à l’ordre du jour parmi lesquelles celle de la corruption chez les élites, de la
limitation des pouvoirs de l’exécutif, voire celle de l’ethnicisation du jeu politique. Ces
réformes avaient également été engagées dans de nombreux autres pays comme le Gabon, le
Togo, le Mali, la Mauritanie, la Sierra Léone, le Cameroun ou le Zaïre. Tout compte fait, si
ces réformes initiées au sein des instances de prise de décisions partisanes paraissaient réelles,
il ne demeure pas moins vrai qu’elles étaient toujours partielles, puisqu’elles permettaient
surtout aux dirigeants de partis au pouvoir de réajuster les normes d’allégeance, de
redistribuer les cartes en tenant compte de la nouvelle donne politique et de sanctionner toutes
velléités à l’origine des dissidences au sein des partis. En fait, au regard de l’évolution
politique de l’époque, il se dégage de ce qui précède que ces réformes n’étaient pour la
majorité que l’expression d’une démagogie savamment orchestrée par les membres de la
nomenklatura politique au pouvoir.
Par ailleurs, la nécessité d’engager ces réformes avait réellement été ressentie dans de
nombreux autres pays comme la Tanzanie où la les restrictions administratives imposées aux
activités politiques des journalistes, des intellectuels ou des dirigeants de l’opposition furent
levées. D’autres facteurs contribuent à illustrer cette analyse, telle la libération des prisonniers
politiques au Congo et au Zimbabwe. Dans ce dernier pays, 250 prisonniers avaient été libérés
en juillet 1990 et l’état d’urgence imposé fut levé. Au cap Vert, les marqueurs de cette
dynamique de changement politique étaient l’instauration véritable du multipartisme et la
légalisation des partis d’opposition. D’autres pays, à l’image du Zaïre, hésitaient à opérer de
véritables réformes. Deux semaines après avoir annoncé le retour au multipartisme Mobutu
avait, par exemple, ordonné le massacre des étudiants de l’université de Lubumbashi.
II. La variabilité des usages du concept de gouvernance

10
 La maîtrise de multiples usages du concept de gouvernance exige, au préalable, de
s’appesantir sur ce qu’elle est ou n’est pas. Ce qui permet d’éviter aussi bien le piège du
généralisme que celui du réductionnisme

1. Qu’est-ce que la gouvernance ?

La gouvernance, concept introduit récemment dans l’agenda des milieux de recherche
africanistes en sciences sociales est polysémique, c’est-à-dire qu’il revêt plusieurs
significations : « …la gouvernance concerne un champ très large, celui des modes
d’organisation et de régulation du vivre ensemble des sociétés, du niveau local au niveau
mondial, ainsi que la production de règles du jeu communes. Les questions qu’elle aborde,
dès lors, sont très diverses : modes de gestion et de régulation collectives, légitimité et
responsabilité des acteurs et des institutions, participation au pouvoir, articulation des échelles
de gouvernance… »13.
a. La gouvernance ne se réduit pas à la « bonne gouvernance »
D’ores et déjà, il convient de noter que l’usage du mot gouvernance est beaucoup plus
étendu que ce que propose agences d’aide au développement comme la Banque mondiale ou
le PNUD. On y découvrira certainement, comme dans les principes de bonne gouvernance, les
exigences fondamentales de la démocratie que sont généralement l’accès à l’information, le
devoir des gouvernants de rendre compte de leur gestion afin de permettre aux citoyens de
s’approprier les décisions qui les concernent directement dans leur existence au quotidien.
Dans une certaine mesure, on partage la position de l’Union Européenne concernant la
perception des principes et l’appréhension des pratiques effectives, le cadre juridique et
institutionnel proprement dit étant inséparable, en amont, des représentations que se font les
acteurs et, en aval, de la pratique réelle des institutions. L’on réfute, au contraire, une vision
purement managériale de la société comme c’est le cas pour ce qu’il est permis de qualifier de
l’illusion de recettes de bonne gouvernance qui garantiraient en tout point de la planète, à
partir d’un modèle inséparable de l’économisme dominant, la bonne gestion des affaires
publiques et, au-delà, la cohésion et l’épanouissement des sociétés.

b. La gouvernance est un système de régulation

« (…) Si l’on définit la gouvernance comme l’ensemble des régulations qui permettent à
une société de vivre durablement en paix et de garantir sa pérennité à long terme, il n’est, au
XXIè siècle, de gouvernance que mondiale ». En un mot c’est bien, conformément à son sens
étymologique, l’art de la navigation en haute mer, c’est-à-dire de la gestion du temps, de
l’incertitude, des ressources et de la coopération qui fonde la gouvernance. Système de
régulation de la société, la gouvernance s’attache nécessairement à capter et relier les
informations permettant de produire un diagnostic permanent de l’état du système, de mesurer
les échanges internes et externes et de prendre des mesures correctrices nécessaires. La
structure, la qualité et la disponibilité publique de ces informations sont donc un enjeu
déterminant de la gouvernance.

c. La gouvernance est un processus

Entreprendre de comprendre la gouvernance comme un processus c’est opérer un
passage d’une démocratie de procédures, fixant le lieu et les formes de la décision, à une
démocratie de processus, où s’identifient les grandes étapes de l’élaboration, de la mise en
œuvre et de l’évaluation d’un projet collectif. Ce que l’on appelle le cycle de la gouvernance
Il semble important ici de parler de « cycle de la gouvernance », c’est-à-dire de processus se
13
Cf. Actes du colloque de Bamako, « Entre tradition et modernité : quelle gouvernance pour l’Afrique ? », 23-
25 janvier 2007, pp.9-10.

11
déroulant dans le temps. Là où la philosophie classique met l’accent sur la décision, sur le
moment précis où l’autorité arrête une politique, s’intéressant essentiellement à la légalité de
la procédure suivie, par exemple aux différentes étapes de validation d’un projet de loi, la
nouvelle approche de la gouvernance s’intéresse à l’organisation dans le temps du processus
par lequel s’organisent, se mettent en œuvre et se corrigent les politiques publiques. Pourquoi
ne pas imaginer, dans un avenir peut-être proche, que des partis politiques s’affrontent non
plus sur des solutions mais sur les conditions d’organisation collective du processus
d’élaboration de ces solutions.

d. La gouvernance induit un changement de regard

Il semble important ici de noter que la gouvernance n’est pas quelque chose de nouveau,
c’est-à-dire une manière neuve de concevoir et de gérer au quotidien l’action publique, mais
plutôt un regard nouveau sur une réalité qui existe déjà. La délimitation de la gouvernance
doit se faire plutôt à partir de l’énoncé des objectifs poursuivis en commun, des critères
éthiques qui doivent guider l’action, des règles de coopération entre niveaux de gouvernance
et du principe de moindre contrainte. Ainsi, à une vision traditionnelle de la gouvernance
caractérisée par une répartition des compétences, par des institutions sectorisées et par des
règles vient se substituer une vision nouvelle où la gouvernance se définit par des objectifs,
des principes éthiques et des dispositifs concrets de travail.

2. Quels sont les fondements de la gouvernance ?

Cette section a pour but de dégager les fondements de la gouvernance aussi bien au
niveau de principes que des pratiques voire même de l’éthique.

a. La gouvernance s’enracine dans les réalités et les pratiques

Fruit d’une histoire, d’une culture et de traditions bien ancrées, traduite par des codes,
des institutions et des règles qui sont autant de garanties de la stabilité et de la continuité des
sociétés, la gouvernance est par nature et par vocation un système d’évolution lente. Ce ne
sont pas, dans ce système, les organisations et le droit qui évoluent le plus lentement mais les
représentations, les formes de pensée et les corps sociaux qui les incarnent. On appréhende
beaucoup mieux la réalité de la gouvernance par sa pratique quotidienne que par des traités de
science politique ou de droit. La gouvernance étant un art plutôt qu’une science (idée sur
laquelle je reviendrai à plusieurs reprises), sa connaissance repose avant tout sur une approche
« clinique »: ce ne sont pas des expériences de laboratoire qui font avancer mais la
confrontation de « cas ». La gouvernance est un art tout d’exécution qui ne se comprend qu’à
partir de la vie quotidienne. La légitimité de la gouvernance légitime ne se mesure plus
uniquement à travers le prisme des institutions et des règles de conduite, mais à partir d’un
ensemble complexe de pratiques sociales vécues au quotidien.

b. L’éthique est au cœur de la gouvernance

Ethique et gouvernance sont indissociables comme les deux faces de Janus. D’abord,
parce qu’il s’agit dans les deux cas de réaffirmer que les fins doivent l’emporter sur les
moyens. Ensuite, parce qu’il n’y a pas de gouvernance pacifique ni a fortiori de gouvernance
démocratique sans un fondement éthique ; une manière d’affirmer que la gouvernance est
fondamentalement éthique. Puisqu’en l’état actuel de l’humanité toute gouvernance procède
en dernier ressort d’une gouvernance mondiale, que cette gouvernance mondiale ne peut
qu’avoir une base contractuelle et que cette base contractuelle est fondée sur des principes
éthiques, alors l’adoption de principes éthiques communs pour notre temps devient décisive.
L’éthique conditionne l’émergence de la communauté sociale et de la communauté politique à
l’échelle planétaire.

12
3. Comment est mise en œuvre la gouvernance ?
Il est question dans cette section de l’étude des conditions et des mécanismes
qui président à la mise en œuvre de la gouvernance.

a. La gouvernance s’exerce comme un « art »

Pour commencer, il a été rappelé que la gouvernance constitue un art plutôt que
l’application mécanique de principes universels uniformes et homogènes et il a été souligné
que celui-ci consistait à parvenir simultanément au maximum d’unité et au maximum de
diversité. Il se dégage à ce niveau les conditions de possibilité de son application. La
recherche d’une solution pertinente satisfaisant à des principes directeurs communs est
typique de l’exercice d’un art. L’artisan dispose d’une palette d’expériences, de principes et
de savoir-faire mais il doit les combiner en fonction de contraintes et de configurations à
chaque fois spécifiques. Dans le cadre de la gouvernance, c’est la confrontation de
l’expérience des uns et des autres, de tous ces cas spécifiques, qui permet de dégager les
principes directeurs communs et qui offre en même temps l’illustration, par des échecs ou des
réussites, de la manière de mettre en œuvre ces principes dans des circonstances bien
spécifiques.

Il appartient ensuite à l’artisan, à partir de cet ensemble de cas cliniques, de réaliser son
propre chef-d’œuvre. La palette des situations qui ont fait l’objet de l’échange d’expériences
constitue un réservoir de solutions possibles et de sources d’inspiration. Il ne s’agit en rien de
recettes infaillibles ou de modèles à suivre. Dans une perspective de subsidiarité active, un
accent particulier est mis sur le processus d’élaboration de solutions et non sur la reproduction
automatique et à l’identique de modèles. La présentation d’une politique mise en œuvre à un
endroit donné a peu de signification pour les autres tant qu’elle ne se complète pas d’une
description du processus par lequel cette solution a été trouvée.

L’autre caractéristique de l’art est de s’intéresser à des solutions satisfaisantes plutôt

qu’à l’idée de solution optimale. S’il est possible, dans les systèmes techniques ou bien
lorsque l’on réduit les acteurs à une seule de leurs dimensions, par exemple si l’on réduit les
êtres humains à leur rationalité économique, de prétendre trouver une solution optimale, cette
prétention disparaît lorsque l’on reconnaît que la recherche d’une solution négociée est un
processus laborieux. L’objectif n’est plus de trouver la solution optimale mais d’aboutir à une
solution convenable, pertinente. On retrouve là encore la démarche de l’artisan.

b. La gouvernance concilie unité et diversité

La gouvernance peut se laisser appréhender comme étant l’art de trouver la traduction,
adaptée à chaque réalité spécifique, de principes communs qui guident le vivre-ensemble au
quotidien. Que l’on se place au niveau de la gestion de la biosphère, de l’encadrement de
l’économie ou de l’organisation de la société dans sa globalité, l’art de la gouvernance
consiste à atteindre le maximum de cohésion avec la plus grande liberté d’initiative, la plus
grande unité avec la plus grande diversité. Toute sorte d’innovation locale qui s’avère mieux
adaptée, qui accroît le capital social, qui élargit en définitive la palette des réponses tout en
respectant un certain nombre de principes communs est un progrès pour tous.

c. La gouvernance articule les différentes échelles, du local au mondial

Ce qui fonde la gouvernance d’aujourd’hui et de demain ce n’est plus le principe de la
répartition des compétences entre niveaux mais, au contraire, celui de la maximisation de la
coopération entre des échelles. Ce principe de coopération repose sur un fait d’expérience :

13
toutes les sociétés sont confrontées à des problèmes de même nature mais chacune doit y
apporter des réponses spécifiques. De là découle le principe de subsidiarité active.

d. La gouvernance exige la refondation de la société

Une dimension essentielle du cycle de la gouvernance est de produire les conditions
d’appropriation des questions par les citoyens. Il importe souvent moins à une personne ou
une communauté de savoir qu’une décision a suivi les voies légales que de vérifier que son
point de vue a été écouté, entendu et pris en compte. C’est pourquoi les mécanismes
démocratiques traditionnels, compatibles avec une tyrannie de la majorité, ne suffisent pas à
garantir la légitimité de la gouvernance. La communauté est une construction sociale et
politique issue de l’histoire, une construction toujours fragile si l’on ne veille pas
régulièrement à en consolider les fondements. Une communauté s’institue. Elle ne peut pas se
réinventer tous les jours, mais elle ne peut pas non plus se nourrir seulement d’une histoire
commune et des mythes et événements fondateurs du passé. La nécessité d’actes
institutionnels, fondant ou refondant la communauté, est plus impérieuse encore quand il
s’agit d’ensembles à advenir comme les grandes régions du monde ou la communauté
mondiale. Une des dimensions de la gouvernance est, au-delà des échéances électorales, de
créer des processus par lesquels, de loin en loin, la communauté se refonde elle-même.

En effet, c’est à partir de l’année 1990 que la majorité des pays de l’Afrique au Sud du
Sahara se trouvaient confrontés à des situations économiques dramatiques couplées avec une
aggravation de la dette tant au plan intérieur qu’extérieur et à des revendications sociales très
fortes. De nombreux pays comme le Bénin, le Kenya ou le Mali voient leurs capacités de
redistribution des richesses et des prébendes se rétrécir au fur et à mesure que les pressions
sociales prennent partout de l’ampleur au sein des États affaiblis et que naissent partout des
dynamiques de contestation nécessitant une large ouverture politique, la revalorisation du
niveau de vie des populations, la libéralisation des initiatives autonomes des individus, le
respect des droits de la personne humaine et la remise en cause des partis uniques. L’on
assiste, au Burkina Faso, au Bénin, au Congo, en Mauritanie, au Cameroun, au Sénégal, au
Togo, au Zaïre, en Zambie, au Burundi, au Tchad, au Niger, au Mali (…) à des mouvements
de contestation des pouvoirs en place par les groupes de pression, les groupes d’intellectuels,
voire des sociétés civiles émergentes qui réclament l’instauration du multipartisme et la
remise en cause des régimes politiques néo-patrimoniaux et autocratiques. Cette époque qui
coïncidait avec la fin de la guerre froide et la destruction du mur de Berlin est riche en
événements et les principaux pourvoyeurs de fons étrangers (FMI, Banque Mondiale, OCDE,
etc.) commencent à s’interroger sur la capacité des gouvernants africains à pouvoir mettre en
place de politiques économiques et sociales structurantes capables de relever le défi de la
construction des États.

Dans ce sens, s’impose la nécessité d’instaurer une véritable orthodoxie budgétaire

susceptible de conduire les gouvernants des pays africains à la rationalisation des modalités et
des mécanismes d’octroi de l’aide aux pays sous-développés. Ces nouvelles exigences
s’accompagnent des conditionnalités contraignantes visant la « bonne gouvernance » des
affaires publiques et la redistribution équitable des ressources nationales. Il n’est pas question
ici de présenter les multiples acceptions du concept de gouvernance. Il s’agira, pour des
besoins de cohérence analytique, de circonscrire l’étude autour de quelques notions
essentielles qui permettront de comprendre ce concept.
4. Gouvernance et légitimité politique en Afrique

14
 Jusqu’à une époque récente, l’image qui se dégage du continent africain dans les milieux
de recherche africanistes en sciences sociales, est toujours celle d’une Afrique étranglée par la
dette, la pauvreté, les conflits et les catastrophes de tout genre comme si «L’Afrique [se
trouvait] à la périphérie de l’Histoire »14. Cette approche que l’on pourrait qualifier de
misérabiliste et d’alarmiste du politique en Afrique a conduit bon nombre des analystes à
considérer l’État en Afrique comme étant un État mou15, c’est-à-dire essentiellement
caractérisé par le clientélisme16 ou le néo-patrimonialisme17, avec un pouvoir très faiblement
capturé par les forces vitales de la société civiles 18 et loin de former un véritable point « de
convergence prioritaire des exigences et des soutiens »19, le pouvoir central étant pour ainsi
dire dans l’incapacité de dépasser « les discontinuités d’une société segmentaire »20. Ce regard
corrobore une autre grille de lecture qui ne perçoit la réalité État en Afrique qu’à travers le
prisme de l’informalisation21 des mécanismes de gestion de la réalité sociale, où se
chevauchent continûment le privé et le public, le formel et l’informel, l’ordre et le désordre.

Ces analyses loin d’être fortuites permettent, par ailleurs, de poser le problème des
rapports complexes entre la capacité des élites dirigeantes africaines à pouvoir recourir à
l’ingénierie institutionnelle, c’est-à-dire la possibilité qu’elles ont de développer à de degrés
divers toute une série de technologies susceptibles de résoudre les conflits nés de la
complexité sociale et la manière dont ces actions sont perçues par les populations. La
légitimité des élites politiques au pouvoir est fonction de leur capacité à amener les
populations civiles à adhérer à leurs pratiques de gestion des affaires publiques ainsi que des
initiatives en matière de développement. Ce qui épuise largement le contenu de la notion de
légalité comme l’indique le rapport dressé par la Fondation Charles Léopold Mayer sur les
principes de gouvernance au 21ème siècle car, si la légalité a un contenu objectif la légitimité,
elle, relève plus de la subjectivité en tant qu’elle connote un sentiment personnel d’adhésion à
quelque chose :

14
Moffa (C.), L’Afrique à la périphérie de l’Histoire, Paris, L’Harmattan, 1995.
15
Myrdal (G.), « L’État mou dans les pays sous-développés », in Revue Tiers Monde, X, janvier-mars 1969. Par
cette expression, Myrdal « entends caractériser l’absence générale de discipline sociale dans les pays sous-
développés (…), absence d’obéissance aux règlements et directives édictées par l’autorité, fréquentes collusions
entre cette autorité, les individus puissants et les groupes de personnes dont elle devrait contrôler les actes, et
enfin, tendance sensible dans toutes les couches de la population à résister au contrôle de l’autorité publique (…)
Le concept d’État mou inclut aussi la corruption (…), je suis arrivé à la conclusion qu’en l’absence d’une plus
grande discipline sociale, le développement se heurte à d’énormes difficultés, et en tout cas, se trouvera
retardé ».
16
Bayard (J.-F.), L’État au Cameroun, Paris, Presses de la F.N.S.P., 1979.
17
Cf. Médard (J.-F.) and Clapham (C.), Private Patronage and Public Power: Political Clientelism in Modern
State, London, Frances Pinter, 1982.
18
Coulon (C.), « Les institutions et les valeurs du système politique moderne n’affectent pas la société dans son
ensemble », in « Système politique et société dans les États d’Afrique Noire », Revue française de Science
Politique, octobre 1972, pp.1049-1073.
19
Balans (J.-L.), Le développement du pouvoir en Mauritanie, Thèse d’État en Science Politique, Université de
Bordeaux I, 1980, 717 pages.
20
Idem, p.495.
21
Chabal (P.) et Daloz (J.P.), L’Afrique est partie ! Du désordre comme instrument politique, Paris, Economica,
1999.

15
 La légitimité de la gouvernance (…) renvoie au sentiment de la
population que le pouvoir politique et administratif est exercé par les
bonnes personnes, selon de bonnes pratiques et dans l’intérêt
commun. Cette adhésion profonde de la population et d’une société
toute entière à la manière dont elle est gouvernée est une dimension
essentielle de la gouvernance. Pour durer celle-ci ne peut jamais,
quelque soit l’autoritarisme d’un régime et l’importance des moyens
répressifs à sa disposition, s’imposer par la contrainte ; elle doit
rencontrer dans le cœur de la société un minimum d’écho et
d’adhésion22.

La perte de la légitimité politique, pour ce qui est des pouvoirs africains au début de
l’année 1990, était donc liée à leur incapacité à mettre en place de véritables dispositifs
susceptibles de contribuer à la bonne gouvernance des affaires publiques, voire au
développement durable et harmonieux des États devenus fantômes 23. Les revendications
sociales, les crises de l’autorité et les multiples programmes d’ajustement économiques
imposés aux États africains expliquent largement la situation de délégitimation du pouvoir à
laquelle avaient été confrontés les dirigeants politiques. Cette analyse permet de comprendre
l’une des dimensions essentielles de la gouvernance : la légitimité. Il était, désormais, requis
qu’un pouvoir, pour peu qu’il soit légitime, devrait d’abord justifier de sa capacité à bien
gérer les affaires publiques dans l’intérêt général comme l’indique une fois de plus le Rapport
de la Fondation Mayer précédemment cité :
L’efficacité de la gouvernance et sa légitimité se renforcent ou se
dégradent mutuellement. Pour être réellement moteur dans une
politique de développement un État national, par exemple, doit être
fort et respecté, doit pouvoir convier les acteurs à se mobiliser
ensemble, faire respecter des règles, lever l’impôt, mobiliser
l’épargne. Il ne saura le faire (…) s’il n’est pas respecté. Et il n’est
pas respecté s’il apparaît inefficace ou corrompu. Comment défendre
l’idée d’une action publique renforcée si celle qui existe est jugée
inefficace, conduite dans l’intérêt d’une minorité sans réel souci du
bien commun ou si l’État impose des réponses à des questions qu’il
n’a pas comprises. Comment plaider pour l’action publique si
l’administration est perçue comme peuplée de fonctionnaires au mieux
bornés, au pire paresseux, incompétents et corrompus?24
Cette manière de voir la gouvernance est d’autant plus explicite que la légitimité des
gouvernements africains au début de l’année 1990, comme tente de l’expliquer Béatrice
Hibou, a été mise à mal à cause des pratiques de gestion conduisant à la criminalisation 25 de
l’État ou à sa privatisation 26, c’est-à-dire des pratiques de gouvernement qui démontre de la
gestion scabreuse et hasardeuse des affaires publiques (corruption, clientélisme, néo-
22
Réf. : ETA10, Nmf. principes de la gouvernance mondiale, p.27.
23
Quantin (P.), « L'Afrique Centrale dans la guerre: Les Etats-fantômes ne meurent jamais », in African Journal
of Political Science Vol.4 (2) 1999: 106-125.
24
Réf. : ETA10, Nmf. op. cit.,, p.27-28.
25
Bayart (J.-F.) et Ellis (S.), The Criminalisation of the State in Africa, (avec), Londres, James Currey and
Indiana, 1998 (édition française, 1997).
26
Hibou (B.) [(dir)], La privatisation des États, Paris, Karthala, collection "Recherches internationales" du CERI,
1999.

16
patrimonialisation du pouvoir, etc.) qui leur avait été reprochée par les populations civiles et
les bailleurs de fonds tant nationaux qu’étrangers.
5. Gouvernance et coopération internationale au développement
La notion de la gouvernance, dans son acception économique actuelle, est née de la
volonté des institutions financières internationales (Banque Mondiale, FMI, PNUD, etc.)
d’aider les pays en voie de développement et ceux de l’Afrique, en particulier, à mettre en
place des programmes économiques réalistes susceptibles de contribuer à leur développement,
voire au bien-être social des populations. Dans pareilles circonstances, un nouveau modèle de
gestion dit « modèle de bonne gouvernance » avait été proposé à ces pays, modèle qui exige
aussi bien l’assainissement des économies locales que la transparence dans la gestion des
affaires publiques : « La diffusion massive du terme de gouvernance en Afrique relève
essentiellement du contexte de la coopération internationale pour le développement. C’est
dans ce cadre, et sous l’égide des institutions de Bretton Woods, que, depuis le début des
années 90, la gouvernance devient incontournable dans les politiques de développement. Elle
s’impose surtout, sous le vocable de bonne gouvernance, comme vecteur de réformes
néolibérales de l’Etat : elle correspond en effet, dans cette acceptation, à une approche
restrictive (gestionnaire) et prescriptive de la gouvernance. Elle s’inscrit dans la continuité de
la logique des politiques de transfert normatif et institutionnel puisqu’elle devient une boîte à
outils (un toolkit) destinée à la mise en place, dans les pays concernés, du modèle de l’Etat
libéral occidental. Elle doit servir à réformer les institutions dans le sens de l’efficacité
(austérité budgétaire, politiques orientées sur le marché, réduction du champ d’intervention de
l’Etat et privatisation, etc.) et d’une démocratie formelle (transparence, justice, promotion de
l’Etat de droit, des droits civils et socio-économiques et décentralisations, etc.) »27.
a) – L’apport des institutions financières internationales : Banque Mondiale et FMI
Ayant constaté les dérives liées à la personnalisation excessive du pouvoir (Zaïre, Côte
d’Ivoire, Kenya, Zimbabwe, Gabon, Cameroun, Zambie, Gambie, etc.), au non respect des
droits de la personne humaine (Kenya, Rwanda, Burundi, Tchad, Soudan, Mauritanie, Togo,
etc.), à la gestion scabreuse des affaires publiques et à la corruption (Cameroun, Congo-
Brazzaville, Centrafrique, Bénin, Togo, Gabon, Sénégal, Côte d’Ivoire, Zaïre, etc.) au début
de l’année 1990, les institutions financières internationales au nombre desquelles la Banque
Mondiale et le FMI, vont se saisir de la notion de gouvernance pour stimuler les
gouvernements des pays sous-développés d’Afrique à mettre en place des réformes
institutionnelles et des politiques économiques28 structurantes capables de soutenir leur
développement. Quelques définitions de la notion de gouvernance avaient été proposées par
ces institutions internationales concernant trois systèmes :
- le système politico-administratif (parlementaire ou présidentiel, militaire ou civil et
autoritaire ou démocratique) ;
- le système économique qui renvoie au processus par lequel l’autorité est exercée lors
de la gestion des ressources économiques et sociales ;
- la place de la société civile et la capacité des gouvernants à concevoir, formuler et
exécuter les politiques et, en général, à se décharger des fonctions gouvernementales.

27
Cf. Actes du colloque de Polokwane, « Parcours de débat et de propositions sur la gouvernance en Afrique.
Perspectives d’Afrique Australe, Polokwane 17-19 juin 2008, Prétoria, 20 juin 2008, p.9.
28
Dossier documentaire « Sommet mondial sur le développement durable », Johannesburg, 2000-fiche n°10.

17
 Il est nécessaire de préciser que les institutions financières internationales, dans la
lecture qu’elles font des réalités de ces pays, agissent le plus souvent dans le strict cadre de
leur mandat, c’est-à-dire en essayant de se tenir loin de toute injonction à caractère politique.
Pour ce faire, elles s’en tiennent à la notion de la gouvernance en tant qu’elle implique « la
bonne gestion du développement ». Il s’agit donc, essentiellement, des aspects liés à la bonne
gestion par les gouvernements de l’aide au développement à travers l’instauration d’une
véritable orthodoxie financière et budgétaire, la restructuration des services publics, le
renforcement des capacités institutionnelles des acteurs du développement, la
responsabilisation des gouvernants et des gouvernés face aux nouveaux défis de la
construction étatique dans une dynamique de la mondialisation des économies, la réforme des
institutions judiciaires, la lutte contre la corruption.
Parmi tous ces critères celui en rapport à la gestion du secteur public avait été
apparemment privilégié comme le démontrent les premières réformes initiées par la Banque
Mondiale29 qui considère que « la gouvernance est affaire de management ou de réformes
institutionnelles en matière d’administration, de choix politique, d’amélioration de la
coordination et de fourniture de services publics efficaces »30. Par ailleurs, l’accent qui a été
particulièrement mis sur la nécessité d’une amélioration conséquente des services publics ne
veut nullement signifier l’abandon par ces institutions des autres aspects de la gouvernance
concernant la responsabilisation des citoyens par rapport au bien commun, la transparence
dans la gestion des affaires publiques, l’instauration d’un véritable État de droit ou le
renforcement des capacités et mécanismes de gestion des acteurs étatiques et non étatiques.
Bien que de manière assez tardive, il semble important de relever que ces aspects avaient
également été pris en compte et intégrés au corpus des conditionnalités dans le but d’appuyer
les mécanismes et les efforts de gestion durable des économies des sociétés africaines
contemporaines.
b)- L’action du Programme des Nations Unies pour le Développement (PNUD)
C’est tardivement que le PNUD avait commencé à s’intéresser, non seulement à la
question de la gouvernance comme condition essentielle pour la redynamisation des
économies des pays sous-développés, mais également au problème de l’amélioration des
conditions de vie des populations civiles. Pour la première fois, en 1994, une réunion sur la
gouvernance avait été organisée à Arusha par cette institution. Deux points essentiels
structurent le document de stratégie pour le développement de l’Afrique issu de cette
concertation. Alors que la Banque Mondiale insistait prioritairement sur la dimension
procédurale et les aspects économiques de la gouvernance à travers le concept de « good
governance » le PNUD, quant à lui, met beaucoup plus l’accent sur les aspects politiques en
exigeant des pays africains la mise en place d’un « bon gouvernement ».
Les réformes à entreprendre dans ce cadre, en tant qu’elles se conforment aux normes en
vigueur dans les démocraties libérales, touchent à la souveraineté même des États puisqu’elles
concernent un problème de valeur, du modèle de société et la désignation de la forme des
régimes politiques : « Parce que la bonne gouvernance peut tout simplement signifier
l’application de gestion efficace, nous, au PNUD, croyons avec Amartya Sen31 que la
gouvernance dont il est question à cet égard (l’importance de la bonne gouvernance pour le
développement humain) est une gouvernance démocratique et participative »32.
29
Banque Mondiale, Governance. The world bank’s experience, Washington, DC., 1994.
30
Banque Mondiale, Governance and Development, Washington, DC., 1992.
31
Prix Nobel d’économie en 1998.
32
Nzongola Ntalaja, « Gouvernance et développement », Oslo, FAFO, 2003.

18
 Cette approche de la gouvernance comprend les mécanismes, les processus et les
institutions grâce auxquels les individus ou les groupes sociaux formulent leurs intérêts,
remplissent leurs obligations conformément aux lois et résolvent leurs problèmes. Dans sa
conception de la gouvernance, le PNUD accorde donc une importance particulière au nouveau
contrat qui devrait régir les rapports entre l’État et la société civile : « La bonne gouvernance
se définie, parmi d’autres caractéristiques, comme participative, transparente et responsable;
elle est également efficace et équitable : elle favorise le respect de la légalité »33. Il résulte de
ceci qu’il ne peut y avoir de meilleure gestion des affaires publiques au sein des États, si la
place et le rôle de la société civile ne sont pas clairement spécifiés.
La société civile joue le rôle de veilleur dans la manière dont l’État oriente et gère les
ressources nationales. C’est dire que l’influence et la surveillance des citoyens concernent les
moyens par lesquels chacun participe au processus de prise de décisions et, par conséquent,
exprime ses préférences. Il s’agit ici, pour la société civile d’utiliser les moyens susceptibles
d’amener les dirigeants politiques à répondre de leurs actes et la bonne gouvernance signifie
également « un ensemble d’institutions sociétales qui représentent pleinement la population,
qui sont reliées par un réseau solide de réglementation institutionnelle et de responsabilité
(vis-à-vis du peuple, en dernier ressort) et qui ont pour objectif de réaliser le bien-être de tous
les membres de la société »34.
Le PNUD soutient une position de la gouvernance qui contribue au renforcement des
théories sur le rétrécissement des prérogatives longtemps dévolues à l’État en matière de
gestion des affaires publiques. Mieux, s’appuie t-il sur une sorte de réformisme qui postule la
logique du « moins d’État ». Ici le transfert de compétences entre les institutions étatiques et
celles de la société civile constitue l’une des conditions, sans lesquelles aucun développement
ne peut être rendu possible. La notion de gouvernance telle que décrite par le PNUD implique
donc une remise en cause fondamentale de la primauté du politique sur l’économique ; une
inversion de sens qui contribue à dépouiller l’État de quelques unes de ses fonctions
régaliennes. L’État n’a plus le monopole de la prise de décisions visant au développement de
la nation ; il n’est plus qu’un acteur parmi tant d’autres.
Cette conception de la gouvernance est aussi partagée par certaines agences de
coopération telle que l’Union Européenne qui, dans l’article 130 de son traité, lie la politique
de coopération au « développement et à la consolidation de la démocratie et de l’État de droit
ainsi qu’au respect des droits de ‘homme et des libertés fondamentales ». Enfin, le
développement économique et social au sein des États en développement ne peut être rendu
possible que grâce aux transformations des trois susmentionnés en vue d’établir des synergies
dans le fonctionnement du système global. D’où l’intérêt qu’il faudrait accorder à un certain
nombre de principes ou de relations pour une meilleure saisie de la bonne gouvernance35 :
- La relation entre gouvernance, démocratie et décentralisation introduit une dimension
supplémentaire dont la signification est l’importance de la décentralisation pour le
développement économique.
- La gouvernance est perçue comme la manière d’améliorer le fonctionnement du
système politico-administratif effectivement en vigueur dans un pays en tenant compte
des spécificités culturelles et économiques.
III. Gouvernance, État et sociétés en Afrique 
33
PNUD, « Reconceptualizing governance », New York, 1997.
34
PNUD, op. cit.
35
Hewitt de Alcantara, « Du bon usage du concept de gouvernance », RISS, mars, 1998.

19
 Généralement, lorsqu’on parle de l’État la première des idées qui vient à l’esprit est
celle d’un « grand manitou lycanthrope » ou d’un « Léviathan » qui lui confère l’image d’une
machine colossale téléologique qui doit remplir des missions précises. On dirait une obsession
de l’« Etat-système » qui néglige l’État de manière générale dans ses activités quotidiennes,
dans sa pure simplicité, dans sa banalité.
En Afrique, cette conception unidimensionnelle ou « par le haut » de l’État a fait l’objet
de plusieurs débats dans les milieux de recherche africanistes dans les années 1980, et signifie
une sorte d’accaparement par des élites au pouvoir des instances de prise de décisions. Or, la
notion de gouvernance en tant qu’elle constitue une sorte d’impératif catégorique pour une
gestion collective des États, implique la responsabilisation de tous les acteurs sociaux
(étatiques et non étatiques) en vue d’un développement harmonieux des sociétés africaines.
De ce fait, les notions de gouvernance, d’État et de société bien que distincts, se complètent.
1. La société civile : entre la co-production et la co-gouvernance de l’action publique
La gouvernance implique l’idée d’un nouveau contrat social qu’il est important d’établir
entre le centre (l’État) et la périphérie (la Société globale) de manière à rendre efficiente le
contrôle et la gestion des réalités sociales au sein des États africains. Ce contrat social doit
être rendu possible grâce à une gestion participative et collective des richesses nationales.
Dans ce sens, la société civile, en tant qu’elle constitue un acteur à part entière de la co-
production et de la co-gestion des politiques publiques requiert toute sa signification. Sa
compréhension nécessite, aujourd’hui, de redéfinir la place et le rôle dévolus à l’espace public
comme étant le lieu de la délibération, de l’intersubjectivité communicationnelle et de la
promotion d’un dialogue social, sans exclusive, avec tous les partenaires sociaux du
développement. C’est pourquoi Bruno Jobert et Pierre Muller pensent qu’«il est urgent de
réintégrer l’analyse des politiques dans une conception plus large des rapports Etat-société, de
façon à ce que la théorie de l’État bénéficie enfin des acquis de l’analyse des politiques »36.
Le processus d’élaboration ou de fabrication des politiques publiques n’est pas une
entité abstraite. Il intègre toujours les répertoires d’action des acteurs (individuels ou
collectifs), c’est-à-dire leur capacité à pouvoir produire des logiques concurrentes et des
modes de mobilisation de diverses ressources. Ce processus relève de la nature des relations et
des stratégies bien définies. Étudier les acteurs de l’agenda politique nécessite donc une
réflexion sur les caractéristiques des dynamiques de l’action collective en tant qu’elle
rassemble des individus dans le but de la défense d’intérêts communs. Autrement dit, l’action
collective regroupe des acteurs (internes ou externes) d’une société mobilisant des ressources
en vue des changements sociaux. Elle montre le sentiment de distance qui sépare les publics
dont on revendique le soutien et les organismes chargés de porter à un haut niveau leurs
doléances. L’inscription d’un problème sur l’agenda se présente comme un « transmutateur 
des problèmes» qui « tend à en changer la substance dans l’opération même où il les prend à
sa charge »37.
Les organisations sociales (mouvement des étudiants, mouvement soutenant la cause
féministe, etc.) constituent autant de composantes de ce qu’il est permis d’appeler l’«industrie
du mouvement social»; le secteur des mouvements sociaux étant formé de l’ensemble des
mouvements décelables dans une communauté. Ces mouvements utilisent des répertoires

36
Jobert (B.) et Muller (P.), L’État en action, Paris, P.U.F., 1987, p.10.
37
Favre (P.), Sida et politique, Paris, L’Harmattan, 1992, p.33

20
d’action qui varient en fonction de la nature des actions à mener et des objectifs à atteindre. Il
faut lire la relation entre la gouvernance et la gestion des politiques publiques en Afrique en
termes de mobilisation des réseaux d’acteurs tant est vrai que cette mobilisation tient compte
de la pyramide des publics. D’un côté, les entrepreneurs politiques forment des stratégies de
propagation inductrices de soutiens populaires; de l’autre, des acteurs sociaux accablent les
autorités publiques de revendications à caractère multiple.
La gouvernance implique un leadership responsable et prompt à agir, c’est-à-dire
l’attitude des gouvernants qui doivent, non seulement reconnaître le caractère sacré de la
sphère publique, mais également rendre compte de la manière dont ils gèrent l’État. Tout est
structuré ici autour des manœuvres ou des résultats de circonstances fortuites qui mettent en
exergue des accords momentanés entre différents partenaires sociaux. Ces manœuvres portant
sur les acteurs de la contradiction débouchent sur la recherche d’une pragmatique de l’action
politique quotidienne. Le débat politique autour de la notion de gouvernance en Afrique et qui
est lié à celui d’agenda politique n’est qu’un enjeu concret de la logique de pouvoir au sein
des sociétés politiques.
Une réflexion sur l’Organisation de l’Abbé Pierre baptisée Emmaüs en faveur des sans
logis en France peut amener à comprendre les logiques inhérentes aux mouvements sociaux.
En effet, à travers son mouvement, l’Abbé Pierre chercha à rallier certains acteurs politiques
et quelques organisations non gouvernementales à la cause des « laissés- pour-compte » de la
société française. C’est peu à peu que le problème des sans logis a pu mobiliser d’importantes
ressources, devenant ainsi un problème social crucial nécessitant sa prise en compte et son
inscription sur l’agenda des décideurs politiques. Une autre caractéristique d’acteurs de
l’agenda politique, c’est le rôle spécifique des médias et leur influence sur la prise des
décisions politiques. L’appréciation de ce rôle varie selon que les logiques inhérentes à leur
mode de fonctionnement et leur centre d’intérêt diffèrent aussi.
Les médias peuvent soit accélérer soit freiner l’inscription d’un problème sur l’agenda
politique. Plus la campagne médiatique est importante plus un problème a de fortes chances
de devenir un objet des débats publics contradictoires. Les médias se présentent, dès lors,
« comme des amplificateurs et des diffuseurs des conflits, des revendications, des
représentations produites autour d’un problème donné »38. Tel, par exemple, l’effet de la forte
campagne médiatique produit par les médias américains lors de la guerre du Golfe sur
l’opinion publique internationale ; ou encore, le rôle que joue actuellement les médias
occidentaux dans les bombardements dans l’Est du Congo-Démocratique, en Somalie et au
Darfour.
Mais il faut noter que «l’instrumentalisation, ou le simple passage par les médias, restent
cependant toujours ambivalents, car il ne s’agit pas là non plus d’un prisme neutre, ni d’une
caisse de résonance, ni d’un précurseur, ni d’un espace scénique. Les médias contribuent à
étendre et complexifier les processus de construction sociale de la réalité, et rendent par là
même encore plus aléatoire toute constitution éventuelle d’une matrice paradigmatique »39.
L’action des médias, en tant qu’elle permet une large publicité autour des faits sociaux

38
Muller (P.) et Surel (Y.), op. cit., p.88
39
Idem, p.89

21
constitue, aujourd’hui, une dimension importante de la gouvernance des politiques publiques
en Afrique.
Il est important de relever que l’analyse des politiques publiques en Afrique, comparée
celle faite par les institutions internationales, n’est pas exempte d’une utilisation normative et
prescriptive de la gouvernance. Si les conceptions des politiques publiques en Afrique n’ont
qu’un lointain rapport avec celle de ces institutions, elles n’en demeurent pas moins marquées
par une injonction de la bonne gestion des affaires publiques, de la recherche de l’efficacité et
de la préservation du bien commun. Deux courants relevant d’une approche
fondamentalement normative permettent de donner du sens à cette vision des réalités : il s’agit
du courant managérial et du courant démocratique.
a)- Le courant managérial intéresse tous ceux qui rapprochent la notion de gouvernance
à la devise du « moins État » ou de ceux qui s’en servent pour justifier des mécanismes
dérégulateurs qui découlent ainsi des choix politiques et économiques précis (néolibéralisme).
Les tenants d’une conception gestionnaire de l’action publique, qui visent à en améliorer
l’efficacité, s’en sont également emparés avec gourmandise, contribuant ainsi à entraîner une
dérive normative de cette notion40. Dans la mouvance de la théorie du public choice, on
cherche à améliorer le fonctionnement de l’État dans le sens d’une plus grande efficacité 41.
Tout comme le management public, ce courant présente l’action publique comme un enjeu
coût/résultat, soumettant les services publics à la pression du marché quand il ne propose pas
leur privatisation.
b)- Le courant démocratique regroupe ceux que Jean Pierre Gaudin qualifie de
« bottom-uppers », c’est-à-dire ceux qui voient dans la gouvernance un outil d’élargissement
de la participation au processus de décision. Des transformations de l’action publique, ils
tirent un projet d’ouverture et de démocratisation du fonctionnement de l’État. La
gouvernance représenterait une opportunité pour produire de la « mobilisation civique », de
l’innovation sociale et introduire des acteurs jusque-là exclus des décisions.
Ce courant inclut aussi les tenants d’une démocratie associative, portée par une
gouvernance économique et sociale. Idéologiquement, on peut distinguer deux lectures de la
gouvernance : l’une de droite, marquée par le néolibéralisme et ses projets de
déréglementation/dérégulation, qui retient essentiellement l’idée d’un affaiblissement de
l’État à travers les mécanismes de gouvernance et l’autre de gauche, avec une branche
associative et une branche néomarxiste qui met l’accent sur le rôle des intérêts privés dans la
production des politiques et dans la structure des relations du pouvoir.
Il est intéressant de relever que cette double lecture idéologique se retrouve dans une
perspective analytique et naturellement moins caricaturale dans les approches américaines de
la gouvernance urbaine des années 1980-1990 : l’une d’inspiration néopluraliste, centrée sur
la notion de régime politique urbain (urban regime theory), et l’autre d’inspiration
néomarxiste, centrée sur les coalitions urbaines pour le développement économique (urban
growth coalitions). Bien qu’opposées dans leurs présupposés, ces deux approches

40
Osborne (D.) et Gaebler (T.), Reinventing Government, Adison-Westley, Reading Mass, 1992.
41
Peters (B.-G.) et Savoie (D.-J.) [ed.], Governance in Changing Environment, Montréal, Mc Gill University
Press.

22
s’intéressent en fait chacune à la manière dont les acteurs se coalisent pour produire une
« capacité d’action » et rendre ainsi la ville gouvernable 42. Ces deux conceptions de la
gouvernance, appliquées au contexte africain, ne différent aucunement des conditionnalités
imposées par les institutions internationales puisqu’elles impliquent des notions d’efficacité
des appareils de gestion étatique.
2. Gouvernance, corruption et pauvreté en Afrique
D’une conception limitée de la corruption, on est passé, ces derniers temps, à un
élargissement de son champ d’action et à son rattachement à des principes fondamentaux de
justice sociale et des droits de l’homme. De même, avec l’accélération des changements au
niveau planétaire et au regard de la grande importance accordée, aujourd’hui, à la
problématique de la criminalité internationale, la source de normativité de la corruption
s’oriente peu à peu vers de nouveaux sites d’observation que sont le régional et
l’international. La notion de corruption implique, pour ainsi dire, l’idée de réformation des
institutions étatiques et devient indissolublement liée à la notion de bonne gouvernance des
affaires publiques. De ce fait, elle ne se laisse plus appréhendée comme étant un ensemble
d’actes posés par un individu ou un groupe d’individus dans le but de distraire un patrimoine
commun, mais également comme étant un obstacle pour la construction des États africains,
voire un frein à l’aide au développement.
Considérer à travers le prisme de la généralisation de ses conséquences, et avec la
constatation de l’extension rapide de ses racines à toutes les sphères de prise de décisions
gouvernementales au sein des États africains, la corruption rend bien compte de
l’affaiblissement des mécanismes de contrôle et de gestion des réalités sociales en Afrique.
Dans ce sens, la transparence dans la gestion des affaires publiques exigée par les institutions
internationales, se présente comme une sorte d’antidote à cette incurie avérée en matière de
développement économique.
Les notions de corruption et de pauvreté en Afrique bien que distinctes demeurent,
cependant, intimement liées à la nature de l’État néo-patrimonial puisqu’elles intègrent le
débat actuel en sciences sociales sur la manière dont les États en Afrique au Sud du Sahara
sont gérés. Selon Jean-François Médard « La nature néo-patrimonial de l’État (…) rend
compte du phénomène de corruption en Afrique. La question cruciale de l’accès aux
ressources rares, de leur contrôle et de leur redistribution est au cœur de la problématique du
néo-patrimonialisme et de la corruption en Afrique (…) L’accès au pouvoir commande
l’accès aux richesses, et la lutte politique a pour enjeu bien plus que la simple conquête de
positions politiques »43. La corruption, en tant qu’elle se donne aussi à lire comme étant une
entorse à la norme44 dans la gouvernance des affaires publiques, constitue une catégorie

42
Jouve (B.) et Lefèvre (C.), « pouvoirs urbains : entreprises politiques, territoires et institutions en Europe », in
Jouve (B.) et Lefèvre (C.) [dir.], Villes et métropoles en Europe : les nouveaux territoires du politique, Paris,
Anthropos/Economica, 1999.
43
Médard (J.-F.), « La nature de la corruption en Afrique sub-saharienne et ses causes », in La Lettre du Forum
n°29, décembre 1998-janvier 1999.
44
Le grand débat ayant suivi le remaniement gouvernemental au Cameroun ces derniers temps et qui a conduit à
l’éviction de certains ministres comme celui de l’Économie et du Budget ou de la Santé, voire le Secrétaire
Général de la Présidence, témoigne [dirait-on] de la volonté du Chef de l’Exécutif de lutter contre certaines
pratiques devenues courantes dans la société camerounaise qui conduisent les hauts fonctionnaires de l’État à
servir des prérogatives liées à leurs posture sociale, pour distraire le patrimoine commun.

23
analytique pour la recherche de compréhension des déterminants essentiels de la pauvreté en
Afrique.
La corruption concerne les pratiques de bakchichs, l’attribution des marchés publics
moyennant certaines récompenses, l’utilisation d’une fonction ou d’un service public pour un
intérêt privé ou personnel, le népotisme, la fraude. Elle contribue à l’augmentation de la
pauvreté au sein des populations civiles africaines. La responsabilisation de tous les acteurs
sociaux face au danger que constitue la corruption nécessite la création des espaces de
dialogue inclusifs, c’est-à-dire un élargissement des sphères de prise de décisions à
l’ensemble des acteurs sociaux. La création ces derniers temps en Afrique des Commissions 45
nationales de lutte contre la corruption témoigne de la nécessité de restructuration des
administrations publiques et de la volonté politique d’assainissement des sources de richesses
au sein des pays africains
Dans le but d’aider les pays africains à combattre le phénomène de la corruption qui
empêche le développement durable et équitable la Banque mondiale avait, non seulement
exigé de substituer les mécanismes de marchés aux procédures administratives, mais
également imposé un système d’audit externe des fonctions publiques africaines afin d’assurer
un meilleur contrôle sur la manière dont économies sont gérées. La modernisation des
fonctions publiques, des administrations judiciaires, bref, de toutes les institutions publiques
associée à la redéfinition de la place et du rôle de la société civile, constitue des impératifs
catégoriques, sans lesquelles aucune perspective de développement et de réduction de la
pauvreté en Afrique ne saurait être possible.
3. Gouvernance, renforcement des capacités institutionnelles et restauration de
l’autorité de l’État
Comme dans toute démocratie qui se respecte au monde, la simple politisation du débat
social ne peut à elle seule suffire de rendre compte de la manière dont les richesses nationales
sont orientées, gérées et redistribuées. Faudrait-il encore que les mécanismes de gestion soient
sous-tendus par des règles de droit qui assurent, non seulement leur applicabilité, mais
également leur légitimité. C’est dire qu’il faut tenir compte d’un impératif catégorique qui
nécessite de politiser le débat social et de juridiciser le politique ; autrement dit, il faut
soumettre toutes les méthodes ainsi que les mécanismes de gestion sociale des réalités au
monopole du droit. Le respect de l’État est la condition sine qua none d’un développement
durable à visage humain, efficient et harmonieux qui considère l’humain en l’homme comme
étant une émergence aléatoire par excellence.

La mauvaise gouvernance des réalités sociales en Afrique s’explique aussi par

l’affaiblissement de l’autorité de l’État qui n’arrive plus à s’assurer les soutiens des
populations civiles pour sa survie et qui voit ses capacités de redistribution s’amenuiser à
cause des situations de crise (politique, social et économique) qu’il traverse. Dans ce sens,
aucun développement ne peut être envisageable, sans un renforcement de l’autorité de l’État.
Le respect de la légalité constitutionnelle et la redynamisation des institutions judiciaires
constituent des piliers importants sur lesquels doit être fondée la gouvernance des États en
Afrique subsaharienne.
45
Au Congo-Brazzaville, le décret n°2007-397 du 29 août 2007 portant nomination des membres de la
Commission nationale de lutte contre la corruption, la fraude et la concussion a été mise en place dans le but de
contribuer à la réforme des institutions publiques, à la modernisation.

24
 Il s’agit, en fait, de faire passer les principes constitutionnels de la puissance à l’acte,
afin de redonner à l’action de l’État toute sa positivité en garantissant les conditions d’une
participation efficiente des sociétés civiles africaines à la gestion équitable des affaires
publiques. La primauté du droit est quelque chose de fondamentale pour l’instauration d’un
environnement économique propice au développement durable des États. Cependant, les
principes constitutionnels doivent être le reflet des réalités sociales et culturelles africaines,
sinon les règles de droit demeureront de simples fantasmagories et ne pourraient constituer en
cas de crise d’ultimes voies de recours. Le renforcement des capacités institutionnelles, la
restauration de l’autorité de l’État ainsi que la réussite de la gouvernance dans d’Afrique au
Sud du Sahara doivent déboucher sur la volonté politique de redynamiser les institutions
administratives, de diversifier les sources de richesses nationales et d’élever le niveau de vie
des populations civiles.
La gouvernance, pour peu qu’elle soit légitime et efficace, nécessite de repenser les
mécanismes de redistribution équitable des ressources mobilisables en responsabilisant tous
les acteurs sociaux. Cette nécessité de responsabiliser les citoyens par rapport au respect du
bien commun illustre bien la situation socio-économique du Kenya 46, dont l’augmentation de
la corruption, la dégradation des institutions judiciaires et la montée de la violence interne
pendant la décennie 1980-1990, avaient fait de l’insécurité le lot quotidien des populations
civiles. La volonté politique de mettre en place des structures de contrôle et de gestion des
affaires publiques dans des État sous-développés d’Afrique est un gage pour la bonne
gouvernance; elle constitue même une opportunité non négligeable et doit se fonder sur une
éthique-responsabilité.  
Il est, certes, vrai que cette exigence fondamentale ne peut se réaliser sans qu’émergent
quelques difficultés, mais l’expérience sur les différents terrains politiques africains montre
que « (…) la définition d’un nouveau régime constitutionnel est devenue une priorité »47 pour
la recherche des solutions appropriées aux problèmes de développement qui se posent aux
États africains. Quoique de manière encore imparfaite, au départ, il semble tout de même
opportun d’affirmer, pour emprunter à Jean du Bois de Gaudusson, que « Le
constitutionnalisme [redevient] un élément important de la vie politique en Afrique qu’on ne
peut plus négliger. Il en vient à y remplir ses fonctions de prévention et de règlement des
conflits»48.
La juridicisation des rapports sociaux en Afrique, loin d’être appréhendée ici comme
étant une sorte de potion magique qui, une fois administrée permet d’enclencher un
développement durable ou de garantir le bien-être des populations civiles mérite, néanmoins,
d’être considérée comme étant une voie possible dans la dynamique de refondation des États
africains criminalisés. Elle participe de ce mouvement de redéfinition épistémologique des
modes d’action politiques. De ce point de vue, elle demeure l’un des piliers sur lequel repose
la construction étatique.
Sans risque d’exagération, il est certain de penser que tout pouvoir politique qui ne
prend pas appui sur le droit (entendu ici au sens de droit constitutionnel du moment que c’est
lui qui garantit les attributs, ainsi que l’exercice normal du pouvoir) court le risque de sa
propre dégénérescence49. La juridicisation répond à l’ambition de toute politique de faire

46
Collectif (Banque mondiale (sous la dir.,), op. cit., pp.66-67.
47
Du Bois de Gaudusson (J.), « Les solutions constitutionnelles des conflits politiques », in Afrique
contemporaine, n°250, 1996p.251.
48
Ibidem.
49
Ceci s’applique fort bien au cas congolais au moment même où, dans l’euphorie de sa victoire à l’élection
présidentielle de 1992, Pascal Lissouba prêtait serment devant le peuple congolais en oubliant qu’il aurait été

25
entrer tout projet de construction sociale de la réalité dans l’espace public, où se réalisent les
intérêts collectifs. D’où l’idée que « Le droit correspond à une codification au sens littéral du
terme, c’est-à-dire à un souci de mettre en forme et mettre des formes »50.
Cette juridicisation du débat social à la base doit être également valable pour ce qui
concerne les moyens d’acquisition des positions de gouvernement en considérant, par ailleurs,
que la gestion politique, voire la responsabilité politique du partage du pouvoir nécessitent la
mise en place des lois proactives et une représentation inclusive susceptibles de garantir la
stabilité des institutions de l’État et la sécurité des citoyens. Toutefois, cette notion de
juridicisation implique aussi celle de judiciarisation du politique, car les gouvernants doivent
également répondre de leurs actes devant les tribunaux et le peuple.
L’institutionnalisation de ces principes est une panacée face au trafic, à la fraude, à la
corruption généralisée et à la circulation illégale des armes de destruction, contre le
déchaînement de la violence aveugle et le perpétration des actes criminels (vols à main armée,
viols des femmes et des jeunes filles, règlements de compte, assassinats crapuleux et odieux,
impunité, etc.), contre le crime économique et le pillage organisé des richesses nationales au
sein de la majorité des États africains.

Conclusion

Ce cours n’avait point la prétention d’offrir à l’étudiant des méthodes et des outils
analytiques qui, une fois appliqués aux réalités sociales, lui permettraient de saisir la manière
dont les États africains situés au Sud du Sahara ont été ou sont gérés. Il s’agissait, plutôt, de
lui proposer quelques pistes de réflexion à partir des notions de « Démocratie » et de
« Gouvernance » dans le but de transcender les visions misérabilistes et alarmistes concernant
l’étude de l’État en Afrique. Trois points essentiels ont permis de structurer cette recherche.

Le premier point concernait la problématique générale de la démocratisation en Afrique.

Il ressort de cette analyse l’idée qu’un régime démocratique ne constitue pas en soi une entité
qui se donne à lire de manière objective. Il est un construit social, c’est-à-dire le produit d’un
processus historique traversé de contradictions, de conflits, des désajustements et des
décalages structurels se rapportant à des aires géographiques données et à un environnement
social bien spécifique au sein duquel vivent des individus particuliers. Dans ce sens, il s’est
agi d’une révisitation épistémologique des difficultés auxquelles avaient été confrontés les
États d’Afrique au Sud du Sahara à la fin de l’année 1989 et au début de l’année 1990.

d’abord nécessaire de mettre en place des institutions comme la Haute Cour de Justice, le Conseil
constitutionnel, le Conseil économique et social, le Conseil supérieur de l’information et de la communication,
la Cour des comptes, tous prévus par l’Acte fondamental régissant la période de transition comme de sortes
d’organes de contrôle du pouvoir. Ce premier acte constitue le premier coup d’état constitutionnel de l’ère
démocratique au Congo, dès lors qu’il créait là un précédent grave pour l’enracinement de la jeune démocratie
congolaise chèrement acquise après près de trois décennies de gestion sans partage du pouvoir politique. On était
donc entré dans une dynamique de changement, changement entendu dans le sens de la positivité, faisait l’État
autoritariste naissait de ces propres cendres.
50
Renard (D.), Caillosse (J.) et Béchillon (D.), L‘analyse des politiques publiques aux prises avec le droit, Paris,
L.G.D.J, 2000, p.70.

26
 A cette époque, la majorité des États africains faisaient face à d’énormes difficultés au
triple plan économique (l’ampleur de la dette tant interne qu’externe, etc.), social
(l’augmentation de la pauvreté, le chômage des jeunes, etc.) et politique (la remise en cause
des régimes dictatoriaux et la revendication du multipartisme) qui s’étaient aggravées à cause
des changements enclenchés en Occident, notamment, dans les pays de l’Ex Union
Soviétique ; changements qui avaient occasionné la destruction du mur de Berlin, la fin de la
guerre froide, la modification des équilibres géopolitiques et la repositionnement
géostratégique des alliances entre les grandes puissances mondiales représentées par l’URSS
et les Etats-Unis d’Amérique. Surpris par l’ampleur de ces changements, les pouvoirs
africains très affaiblis n’avaient pour alternative que d’accepter, quoique de manière partielle,
d’engager leurs pays sur la voie de la démocratisation et des réformes des institutions
publiques, afin de bénéficier de l’aide au développement de la part des partenaires bilatéraux
(France, Allemagne, Etats-Unis, Canada, Grande-Bretagne, etc.) et multilatéraux (FMI,
Banque mondiale, OCDE, etc.).

Le deuxième point, quant à lui, a été consacré à l’étude de la notion de bonne

gouvernance comme étant l’une des conditions du développement durable en Afrique. Parti
du constat selon lequel le mal développement de l’Afrique est en partie lié à des pratiques de
corruption, de clientélisme, de népotisme ou de néo-patrimonialisation du pouvoir, les
institutions internationales ont conditionné l’octroi de l’aide au développement, non
seulement à la démocratisation politique et à la prise, mais également à l’adoption des
pratiques de bonne gouvernance des affaires publiques basées sur la transparence et la
redistribution équitable des richesses. Il s’est donc agi de démontrer que la démocratie et la
bonne gouvernance vont de pair en tant qu’elles permettent la construction d’une société
basée sur la justice sociale et le respect des droits de l’homme. De ces deux réalités dépendent
la légitimation des élites et de leurs actions.

Le troisième point, enfin, concernait l’analyse des rapports existants entre gouvernance,
État et société en Afrique. Il ressort de ceci que la notion de gouvernance en tant qu’elle
constitue une sorte d’impératif catégorique pour une gestion collective des États, implique la
responsabilisation de tous les acteurs sociaux (étatiques et non étatiques) en vue d’un
développement harmonieux des sociétés africaines. Elle signifie l’établissement d’un nouveau
contrat entre différents acteurs sociaux en vue d’une gestion saine, efficace et transparente des
affaires publiques. La bonne gouvernance se donne ainsi à lire comme étant l’une des
conditions, sans lesquelles la construction de l’État et le changement social ne peuvent être
rendus possibles. Elle nécessite la mise en place des politiques publiques structurantes, le
renforcement des capacités institutionnelles des acteurs et le respect de l’État de droit. En
dernier lieu, il a été démontré que l’étude du rapport entre les notions de gouvernance, État et
société pour peu qu’elle soit faisable, doit nécessiter la restauration de l’autorité des États.

Bibliographie

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l’Afrique  ? », 23-25 janvier 2007, pp.9-10.

27
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