INSTITUTO TECNOLÓGICO Y DE

ESTUDIOS SUPERIORES DE
MONTERREY
CAMPUS ESTADO DE MÉXICO

“PRESUPUESTO PÚBLICO, EMPRESA POLÍTICA”

MATERIA: TEORÍA DE LA ORGANIZACIÓN PÚBLICA

PROF: DRA. BEATRIZ MALDONADO

INVESTIGACIÓN PRESENTADA POR:

Héctor Moreno Núñez

NOVIEMBRE 2010
PRESUPUESTO PÚBLICO, EMPRESA POLÍTICA
 Héctor Moreno Núñez

Aun si el presupuesto de egresos

fuera de cinco billones de pesos,
veríamos el mismo sainete; todos los
poderes pedirían más y más porque
nada les satisface ni alcanza, y el País
seguiría en las mismas circunstancias:
pobreza, mala educación, sistemas de
salud insuficientes, inseguridad,
corrupción y derroche.
Y el pueblo soportando y
contribuyendo. No es justo, no se vale.
Exijámosle al Gobierno todo:
resultados y transparencia.

Ya basta de tanto cinismo y

despilfarro.

(Gabriel González del Río, Reforma, 15

de noviembre de 2010, Sec. Nacional,
pág. 4)

INTRODUCCIÓN

La colaboración de Gabriel González que me sirve de epígrafe para iniciar este

trabajo, me vino como anillo al dedo para sintetizar el problema que me
propongo abordar. Gobierno rico, pueblo pobre; barril sin fondo en el que se
depositan los recursos económicos de la sociedad, vía impuestos, pero sin un
retorno en eficiencia, por una parte y en un mejoramiento del nivel de vida por
la otra. Más recursos para el gobierno, pero sin una rendición de cuentas de
qué se hizo con ellos y, mucho menos un compromiso para que esos recursos
sean empleados de una manera eficiente, eficaz y efectiva, como la manda, en
su artículo 134 la propia Constitución.
El presente estudio, consiste en la realización de un análisis del presupuesto de
egresos e ingresos de la federación en México[WEBER, 1922]1, desde 1986
hasta el momento actual, es decir, ya de manera plena, abarca los cuatro
últimos sexenios presidenciales de gobierno en México. Dos administraciones
priístas (Carlos Salinas de Gortari (1988-1994) y Ernesto Zedillo (1994-2000);
dos panistas (Vicente Fox Quezada (2000-2006) y Felipe Calderón Hinojosa
(2006- hasta la fecha). Estudiamos los dos últimos sexenios que gobierna el
Partido Revolucionario Institucional (PRI), luego de 71 años en el poder, de
manera ininterrumpida. Analizamos también los dos primeros sexenios de “la
oposición leal” del Partido Acción Nacional, que durante 62 años se enfrascó en
una “brega de eternidad”, que finalmente concluyó en el 2000 cuando
conquistaron la presidencia de la República; para muchos observadores de la
realidad e historia de nuestro país, el PAN había aprendido a cuestionar
dignamente el ejercicio del poder, pero poco se había preparado para asumirlo.
Para el análisis que hemos realizado, consideramos también los dos últimos
años del sexenio de Miguel de La Madrid, solamente como plataforma y punto
de partida para realizar los cálculos, así como base para el análisis que
haremos a lo largo del estudio. No partimos de 1987, porque fue uno de los
peores años en la historia de la economía mexicana, año en el que se alcanzó
la mayor inflación de la época moderna, año en el que se padeció una crisis
bursátil por el famoso martes negro de octubre, año en el que se tocó el fondo
de una crisis que se había comenzado a sentir desde 1981 y 1982.

El sexenio presidido por Felipe Calderón, se encuentra todavía en proceso, y

por tanto no tenemos los datos del sexenio completo, por ello hacemos una
proyección, pero solamente hasta fines de 2010. Los datos con los que
contamos nos permiten descubrir una clara tendencia que comentaremos en
su momento. Gabriel González, sintetiza, tal vez emotivamente y no sin un alto
grado de indignación, la visión que prevalece entre amplios sectores de la
población y que puede caracterizarse como un hartazgo, indignación y en
algunos casos desesperanza. México sería un país magnífico, si la clase política
estuviera a la altura, si a lo largo de su historia hubiera contado con políticos
que en lugar de que vieran por su propio interés, hubieran visto por el interés
general y lo hubieran hecho de una manera efectiva haciendo bien las cosas
que debían hacerse. En México, los políticos no cumplieron con su papel en el
pasado, y no lo hacen actualmente; por ello, son los que tienen menos
credibilidad entre la ciudadanía.

A lo largo del estudio, podremos constatar que el hambre de recursos del

gobierno mexicano, es inagotable; nada “les satisface ni alcanza”: nuevos e
“imaginativos” impuestos extraen recursos de la ciudadanía y no se aplican
eficientemente en la solución de los grandes problemas nacionales.2 Por ello,
se ha generalizado entre la población, la visión de que en México contamos con
1 …el estado de la economía tiene significación causal, asumiendo decisiva
importancia, en algún punto, para la estructura de casi todas las comunidades y desde
luego de todas aquellas de mayor “importancia cultural” pág. 275.
2 “Mientras que, en 2008, en el 8 por ciento de los hogares se reportó que un niño o un
adolescente tenía hambre, pero no alimentos, en 2009 el porcentaje creció a 17%”.
Las cifras proceden de un estudio elaborado durante 2009 por el Consejo Nacional de
Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval) y el Fondo de Naciones Unidas
para la Infancia, UNICEF, el cual refleja el nivel de pobreza extrema del país.
un gobierno rico y una ciudadanía pobre. Es necesario, sin embargo mencionar
que este sistema ha propiciado notables excepciones en el proceso de
pauperización, ya que precisamente entre los aliados del régimen y a la
sombra del mismo, se han creado grandes fortunas que constantemente
aparecen encabezando las listas de los hombres más ricos del mundo.

Si el presupuesto fuera de cinco billones de pesos, tampoco alcanzaría, dice el

espontáneo colaborador del periódico Reforma. ¿Puede probarse la afirmación
anterior? ¿Es solamente producto de la indignación y un escape recurrente de
los mexicanos que nos burlamos de nuestras desgracias, nos victimizamos,
pero no hacemos nada? Este será uno de los ejes de nuestro análisis en el que
veremos cómo han venido evolucionando los recursos para el llamado “ogro
filantrópico”, a lo largo de los cuatro sexenios más recientes.

Sin duda, para muchos contribuyentes, el nivel de tributación en México es tan

alto como en países que se encuentran a la vanguardia de los servicios y
bienestar social; en nuestro país no hay, sin embargo, un correlato en el
retorno por parte del gobierno. Hasta hace poco más de dos décadas, el
descontento no se reflejaba efectivamente en la desaprobación electoral o, si
se hacía, no era tomado en cuenta como producto de la alquimia electoral. Es
solamente a partir de 1988 cuando el sistema político mexicano se cimbra de
manera importante y comienza una transformación caracterizada por la caída
del poder del partido “prácticamente único” y la transformación hacia un
sistema plural de partidos con tres fuerzas claramente dominantes, bien que
son más los partidos políticos que se encuentran en la escena electoral de
nuestro país en la actualidad.

Gravar más a los mismos, sin ampliar la base de contribuyentes, ha sido una
deficiencia estructural del sistema tributario mexicano. Sigue siéndolo; se sigue
recurriendo al expediente fácil de exprimir a los contribuyentes cautivos sin
preocuparse por establecer sistemas eficientes que incluyan a la gran cantidad
de evasores de impuestos y de aquellos que de manera legal recurren a
prácticas ilegales de planificación fiscal.

El trabajo que hemos realizado es académico, no político, aunque siendo el

tema relacionado con políticas públicas no puede sustraerse al análisis político
que ello implica. Con lo anterior quiero decir que me propongo hacer un
análisis serio, científico, desde la perspectiva de las ciencias sociales, pero no
puedo dejar de lado que es precisamente la indignación la que detona su
interés y que no puede permanecerse ajeno ante el escenario de la vida
política de nuestro país. La emoción no puede tergiversar las conclusiones ni el
proceso, pero tampoco puede mantenerse alejada de la pasión por el
conocimiento. En el fondo, lo que estamos analizando es el papel de los
dirigentes de nuestro país, comparando cuatro sexenios y buscando, entre las
cifras, si hay elementos que pudieran permitirnos explicar, desde la teoría de la
organización pública, los principios que subyacen en la actuación de las
autoridades políticas y administrativas. Veremos también si es que hay una
diferencia sustancial entre los partidos que han ostentado el poder de la
presidencia de la república en los últimos cuatro sexenios.
Decía Pitágoras que el universo está escrito con lenguaje matemático. Si bien
es cierto que suscribimos la afirmación anterior, también es cierto que
consideramos que dicho lenguaje es importante, pero no excluyente. El análisis
matemático nos permite extraer indicios importantes para el análisis, pero es
preciso que nos alleguemos de mayores elementos para el análisis. Para ello
recurrimos a la investigación multidisciplinaria desde la perspectiva de las
ciencias sociales.

Pretendemos demostrar que, como dice nuestro espontáneo coadyuvante,

mayor presupuesto, no necesariamente ha significado mayor eficiencia en la
actuación de las autoridades. Dicha eficiencia implicaría mejores resultados en
el incremento de los indicadores que muestran un mejoramiento en el nivel de
vida, en el crecimiento de la economía, en la disminución del desempleo, en el
mejoramiento de los indicadores de competitividad, en un incremento en el
poder adquisitivo de los salarios reales y, por el contrario, en una disminución
de la pobreza. Por la propia naturaleza del estudio, no estamos todavía en la
posibilidad de realizar todas las comparaciones que nos planteamos, sino que
será parte de la investigación de la tesis y por ello, en este trabajo, nos
centraremos solamente en algunos de los indicadores más importantes como
el salario, el producto interno bruto y el producto interno bruto per cápita.

2. LA EVOLUCIÓN DEL PRESUPUESTO EN MÉXICO, 1986-2010.

A continuación presentamos una tabla con el gasto ejercido durante el período

que nos hemos propuesto estudiar.

TABLA I
EVOLUCIÓN DEL PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA FEDERACIÓN.
MÉXICO 1986-2010

7
1 3 4 5 6 PRESUP
2 VARIACI GASTO A GASTO VARIACI DEL
ÓN PRECIOS ACTUALIZA ÓN AÑO
FECH ANUAL CORRIEN DO A SEP ANUAL VS.
A INPC INPC TES 2010 GASTO 1986
1986/1 34, 1,638,690.
2 3.0 931 38
1987/1 86, 1,566,255.
2 7.9 159.17% 528 91 -4.42% -4.42%
1988/ 1 154, 1,846,32
12 2.0 51.66% 695 7.73 17.88% 12.67%
1989/1 14 174, 1,739,543.
2 .3 19.69% 451 25 -5.78% 6.15%
1990/1 18 219, 1,686,618.
2 .6 29.93% 772 80 -3.04% 2.92%
1991/ 2 233, 1,506,12
12 2.1 18.79% 131 4.95 -10.70% -8.09%
1992/1 24 258, 1,491,697.
2 .7 11.94% 468 34 -0.96% -8.97%
1993/1 26 293, 1,566,622.
2 .7 8.01% 186 21 5.02% -4.40%
 1994/ 2 336, 1,680,79
12 8.6 7.05% 731 4.96 7.29% 2.57%
1995/1 43 422, 1,386,260.
2 .5 51.97% 057 78 -17.52% -15.40%
1996/1 55 583, 1,502,002.
2 .5 27.70% 982 39 8.35% -8.34%
1997/ 6 751, 1,670,36
12 4.2 15.72% 526 6.70 11.21% 1.93%
1998/1 76 830, 1,556,481.
2 .2 18.61% 610 40 -6.82% -5.02%
1999/1 85 1,009,3 1,683,976.
2 .6 12.32% 46 72 8.19% 2.76%
2000/ 9 1,248, 1,911,18
12 3.2 8.96% 157 7.17 13.49% 16.63%
2001/1 97 1,311,6 1,923,730.
2 .4 4.40% 70 28 0.66% 17.39%
2002/1 102 1,459,9 2,025,720.
2 .9 5.70% 51 46 5.30% 23.62%
2003/ 10 1,648, 2,199,51
12 7.0 3.98% 243 6.30 8.58% 34.22%
2004/1 112 1,792,2 2,273,724.
2 .6 5.19% 97 63 3.37% 38.75%
2005/1 116 1,958,0 2,403,839.
2 .3 3.33% 12 04 5.72% 46.69%
2006/ 12 2,255, 2,660,86
12 1.0 4.05% 221 8.55 10.69% 62.38%
2007/1 125 2,482,5 2,822,917.
2 .6 3.76% 04 51 6.09% 72.27%
2008/1 133 2,872,6 3,066,340.
2 .8 6.53% 08 51 8.62% 87.12%
2009/ 13 3,088, 3,183,43
12 8.5 3.57% 877 3.13 3.82% 94.27%
2010/1 143 2,771,559.
2 .7 5.09% 33 -12.94% 69.13%

Elaborado por el autor con datos del INEGI. Cifras presupuestales en las columnas 4 y 5, en millones
de pesos.
Para 2010 se realiza una proyección de acuerdo a lo ejercido hasta septiembre de 2010 y, de igual
manera, se proyecta la inflación. Los años resaltados indican que son años en los cuales se realizan
elecciones, los años pares son elecciones para Presidente de la República, senadores y diputados,
mientras que los años nones resaltados, se refieren a elecciones de medio término para la Cámara
de Diputados.

El cuadro anterior, nos presenta el monto del presupuesto ejercido, con cifras
oficiales del INEGI al mes de diciembre de cada uno de los años, desde 1986.
En la columna cuatro se presentan las cifras a precios corrientes en el año en
cuestión. En la columna cinco, se actualizan las cifras al mes de septiembre de
2010 dado que es hasta esa fecha cuando se contaba con el INPC. Decidí, así
mismo, tomar la fecha más reciente de las que contábamos con información
hasta ese momento, porque las cantidades, siendo tan altas y, tomando en
cuenta que una mayor lejanía en el tiempo, hace que se diluya el referente de
comparación. Por la magnitud, ciertamente son inimaginables, pero, al tomar la
fecha más reciente, al menos eliminamos uno de los elementos de distorsión.
La magnitud, no solamente no podemos eliminarla, sino que necesariamente
tenemos que trabajar con ella.3
3 Para actualizar las cifras, recurrimos al método establecido de dividir el INPC de septiembre de 2010, de
manera fija, entre cada uno de los presupuestos ejercidos al mes de diciembre del año correspondiente,
descontamos la unidad y, el factor resultante lo multiplicamos por el presupuesto ejercido a precios
corrientes, para obtener el presupuesto actualizado a septiembre de 2010 y poder establecer comparaciones
entre los diversos presupuestos, una vez que los hemos homogeneizado en su valor a través de la aplicación
De la observación del cuadro anterior, podemos destacar los siguientes
resultados:

1) Durante los sexenios priístas, hay un coeficiente de correlación de apenas

0.16 entre el crecimiento del INPC y el crecimiento del presupuesto, en
términos reales, ya que mientras que el INPC crece de manera consistente y en
algunos momentos acelerada, como resultado de la inflación, el presupuesto
no crece en el mismo ritmo y en algunos años no solamente no crece, sino que
tiene un decremento. La interpretación del coeficiente anterior, nos indica que
por cada punto porcentual en que varía la inflación, el presupuesto varía
0.16%; lo cual, es una cantidad muy pequeña. De 1986 a 2000, el INPC creció
un 2963.74%, mientras que el presupuesto tuvo un incremento de solo 0.60%
en términos reales sobre el presupuesto del año que tomamos como base de
1986. Durante los años de 1987, 89, 90,91, 92, 95 y 98, el presupuesto fue
inferior, en términos reales al presupuesto de nuestro año base.

2) Durante los sexenios panistas, de 2000 a 2010, hay un coeficiente de

correlación de 0.938, es decir, que por cada punto de variación en el INPC, el
presupuesto se modifica en 0.94%; estamos frente a una coincidencia casi
total. En este período el crecimiento del presupuesto, en términos reales ha
sido del 69.13% mientras que la inflación solamente ha crecido un 54.06%.
Cada uno de los años de este período ha experimentado un crecimiento
presupuestal. Una pregunta que cabría hacerse, comparando el período priísta
con el panista, es, ¿se trata de una “modernización” consciente y planeada,
como parte de una estrategia, para dotar de mayores recursos al Estado? Si así
se planteó, lo han logrado. El estado tiene más recursos; mucho más arriba de
la inflación. Es un crecimiento real, por encima del crecimiento del poder
adquisitivo.

3) Mientras que en el período priísta el presupuesto real promedio fue de $

1,628,863.38 (millones de pesos), es decir, un billón seiscientos veintiocho mil
ochocientos sesenta y tres millones, trescientos ochenta mil pesos, En el
período panista el presupuesto promedio fue de arriba de dos billones de
pesos, como puede verse en la siguiente tabla. Los porcentajes se refieren a la
variación frente al año base; es digno de resaltar la diferencia entre uno y otro.

TABLA II
PRESUPUESTO PROMEDIO

Presupuesto año base 1,638,690.38 1,638,690.38

1986
Presupuesto prom. 1986- $ 1,628,863.38 2,533,164.97
1999
- 0.60% 69.13%

Cifras en millones de pesos.

Cálculos realizados por el autor con datos del INEGI
4) De manera consistente, en todos los años en los que se realizan elecciones
presidenciales y para senadores, el gasto presupuestal se incrementa de
del procedimiento de actualización.
manera sustancial frente al presupuesto ejercido el año precedente. Lo
anterior, puede observarse en los renglones resaltados en la TABLA I. Puede
verse que, incluso en períodos de crisis, hay incrementos en el ejercicio
presupuestal; ello obviamente nos indica que hay claras razones electorales.

5) Aunque no con la misma regularidad que se observa en los años de elección

presidencial, en los años en los que se realizan elecciones de medio término
para renovar la Cámara de diputados; también predomina el incremento en el
presupuesto, bien que en algunos de los años, más por cuestiones de crisis
económicas que por falta de voluntad, los presupuestos se han visto
reducidos, o no se han incrementado en la mismo proporción en que se había
venido incrementando en años precedentes. Lo que puede observarse,
también en la tabla I, es que en este caso el incremento no es tan consistente
y resalta el caso del presupuesto de 1991 en el que el presupuesto, en lugar de
crecer, disminuyó.

6) Si comparamos el gasto presupuestal registrado en 2009 con el registrado

en 1986, tenemos que hay un crecimiento, en términos reales de 94.27%. Ese
año registra el mayor crecimiento presupuestal de los cuatro sexenios
considerados. Fue el año también en el que entró en vigor el Impuesto
Empresarial a Tasa Única (IETU), el incremento de 28 a 30% la tasa de
Impuesto sobre la Renta, se introdujo el impuesto a los depósitos en efectivo
(IDES) y se registraron incrementos a los impuestos derivados de productos y
servicios especiales además del IVA que pasó de 15 a 16%.

Volvamos ahora al epígrafe que nos sirvió para introducir el tema y en el que el
comentarista espontáneo señala que aunque el presupuesto creciera a cinco
billones, los beneficiarios del ejercicio presupuestal seguirían solicitando más.

Ante los datos que hemos presentado y analizado, llegamos sin duda a la
conclusión de que el gobierno ha contado con más recursos, pero es preciso
matizar la respuesta; para ello el gráfico que presentamos a continuación nos
aporta información muy valiosa para el análisis.

GRÁFICA I

Como puede verse, la gráfica anterior nos muestra dos etapas claramente
diferenciadas; la primera que va de 1986 a 2000 y la segunda de 2000 hasta el
2009. En la primera, la curva del gasto presupuestal es prácticamente plana y
ya en la resultante en promedio, como vimos anteriormente, hay un
decremento de 0.69% en promedio; esto puede verse de manera clara en el
gráfico que presentamos a continuación.

GRÁFICO II
EVOLUCIÓN PRESUPUESTAL 1986-2000
A simple vista, los datos que aporta la gráfica son muy interesantes; solamente
el año de 1995 se encuentra por debajo del billón y medio de pesos como
gasto presupuestal. Es el año de la crisis ocasionada por el error de diciembre
y si bien el presupuesto para el 1994 ya había sido aprobado, la virulencia de
la caída de la economía ocasionada por la salida de capitales invertidos en
cartera y por la fuga de información sobre la inminente devaluación ocasionó
que la crisis se ensañara más de lo que el nuevo gobierno estaba preparado
para soportar.

Es importante reiterar el comportamiento de los años electorales como 88, 94

y 2000. Así como 91 y 97 para elecciones intermedias. El gasto público, pues, a
pesar de que no se incremente como lo hará posteriormente con los gobiernos
panistas, sí lo hace de manera proporcional en los años electorales. Hay, por
tanto, una consistencia en los años electorales. Tanto los priístas como los
panistas han descubierto en el gasto presupuestal, un filón para lograr el
arsenal de votos que mantenga en el poder al partido que lo ejerce.
Obviamente las expectativas de ganar las elecciones no siempre se cumplen,
pero lo que sí es inflexible es la estrategia de incrementar el gasto en año
electoral. La estrategia es clara y efectiva, tal vez lo que haya fallado, es la
táctica.

Veamos ahora cómo se comporta la gráfica del gasto presupuestal durante los
años de los gobiernos panistas que asumen el poder a partir del años 2000.
Contrario a lo que observamos en los dos últimos sexenios del partido tricolor,
los gobiernos panistas se ven altamente beneficiados por un incremento
sustancial en los recursos disponibles para el gobierno en turno. Veamos la
gráfica:

GRÁFICO III
EVOLUCIÓN GASTO PRESUPUESTAL 2000-2009

Cifras en millones de pesos de septiembre de 2010.

Elaborado por el autor con datos del INEGI

Hay, sin duda, una clara tendencia ascendente y de manera consistente. Los
gobiernos panistas han tenido a su disposición mayores recursos que los
priístas. ¿Cómo explicar lo anterior? ¿Mayor eficiencia, además de incremento
en los impuestos como hicimos notar anteriormente? ¿Mayores ingresos
petroleros? ¿Más dinero ha significado mayor seguridad, mayor bienestar,
incremento en el nivel de vida? Preguntas ineludibles que se plantean al
analizar los datos que hemos venido presentando. Las preguntas anteriores se
pueden sintetizar en los siguientes temas: ¿De dónde han salido los ingresos? Y
en la siguiente: ¿Para qué ha servido una mayor cantidad de recursos?
INTEGRACIÓN DE LOS INGRESOS

Desde hace algunos años, nuestro país ha tenido que ajustar su actuación al
cumplimiento de ciertos parámetros y principios de desempeño, derivados de
la pertenencia a organismos financieros internacionales, tales como el Fondo
Monetario Internacional (FMI), el Banco Mundial (BM), EL Banco Interamericano
de Desarrollo (BID) y la Organización para la Cooperación para el Desarrollo
(OCDE). Para salir de crisis severas derivados del excesivo endeudamiento y la
caída de los precios de las materias primas de los años 80’s del siglo pasado,
también tuvo que adherirse al cumplimiento de acuerdos multilaterales
controvertidos como el consenso de Washington, orientado a mantener un
equilibrio en las finanzas públicas. El compromiso principal de los gobiernos
participantes en el acuerdo, consistió en luchar contra la inflación reduciendo
la emisión de moneda, desligando a las autoridades monetarias de las
hacendarias y eliminando o reduciendo de manera drástica el déficit público.

Para responder a la pregunta en torno a los componentes que han integrado

los recursos presupuestales del gobierno, recurrimos a la información
disponible que nos proporciona el INEGI. A partir e ella, elaboramos la siguiente
tabla:

TABLA III
 INGRESOSDELGOBIERNO FEDERAL1986-2010
(Cifras en millones de pesos)

1 2 3 4 5 6 7 8
Ingresos
Total Ingresos Ingresos no Ingresos Sector Ingresos Extrapresu
Totala/ actualizado gobierno petroleros petroleros paraestatal por Pemex puestales
1986/12 24,082.30 1,129,753.90 594,387.07 366,745.58 227,641.50 496,030.94 194,887.39 39,335.89
1987/12 59,102.70 1,069,827.80 596,860.62 338,334.33 258,526.29 436,900.61 159,905.70 36,066.57
1988/ 12 118,513.80 1,414,497.82 781,832.60 508,470.06 273,362.54 572,221.27 196,829.81 60,443.94
1989/12 149,088.30 1,486,634.94 899,473.75 613,758.18 285,715.57 504,396.68 167,425.58 82,764.50
1990/12 203,486.30 1,561,632.94 903,354.59 636,754.77 266,599.82 546,007.42 197,014.60 112,270.93
1991/ 12 229,608.30 1,483,368.73 952,644.27 677,986.12 274,658.15 497,923.56 163,943.14 32,800.90
1992/12 274,471.00 1,584,054.90 1,040,696.10 746,054.42 294,641.68 504,606.25 152,392.95 38,752.56
1993/12 301,520.10 1,611,153.88 1,040,971.14 758,979.76 281,991.38 529,418.19 155,649.53 40,764.55
1994/ 12 363,065.50 1,812,243.25 1,074,677.01 781,853.37 292,823.64 696,053.89 316,667.56 41,512.35
1995/12 418,882.60 1,375,834.36 920,143.95 593,330.14 326,813.81 455,690.41 161,922.95 -
1996/12 580,722.00 1,493,616.90 1,009,679.70 630,098.81 379,580.88 483,937.20 188,664.42 -
1997/ 12 731,991.20 1,626,948.44 1,119,216.18 715,853.03 403,363.15 507,732.26 189,013.45 -
1998/12 783,046.00 1,467,351.85 1,021,606.10 701,311.19 320,294.91 445,745.56 153,784.43 -
1999/12 956,495.10 1,595,801.44 1,125,071.81 774,942.67 350,129.14 470,729.64 168,783.44 -
2000/ 12 1,187,704.10 1,818,620.95 1,329,497.67 995,167.48 334,330.19 489,123.28 166,262.75 -
2001/12 1,271,376.60 1,864,635.18 1,377,330.63 1,090,067.55 287,263.23 487,304.55 151,830.94 -
2002/12 1,387,235.50 1,924,825.65 1,372,753.80 1,167,698.79 205,055.15 552,071.71 208,172.78 -
2003/ 12 1,600,286.30 2,135,519.82 1,511,924.54 1,151,533.71 360,390.84 623,595.41 234,567.04 -
2004/12 1,771,314.20 2,247,106.03 1,611,401.88 1,112,516.37 498,885.51 635,704.16 242,015.17 -
2005/12 1,947,816.20 2,391,321.59 1,734,123.31 1,091,421.87 642,701.56 657,198.29 227,773.02 -
2006/ 12 2,263,602.60 2,670,757.40 1,839,191.21 1,149,872.77 689,318.44 831,566.07 374,791.69 -
2007/12 2,485,785.00 2,826,648.99 1,945,872.22 1,319,948.43 625,923.68 880,776.88 426,239.93 -
2008/12 2,860,926.40 3,053,870.66 2,188,186.43 1,221,870.57 966,315.86 865,684.23 386,980.09 -
2009/ 12 2,817,185.53 2,903,424.86 2,061,685.57 1,558,657.31 503,028.26 841,739.30 393,645.48 -
2010/09 2,096,974.41 2,109,919.24 1,534,194.92 1,048,573.31 485,621.61 575,724.32 240,165.95 -
a) Ingresosa precios corrientesdel año en cuestión
En la columna 1 incluimos los ingresos del gobierno federal a precios corrientes
Unidad deMedida: Millonesde pesosa precios corrientes.
y tomamos la suma de los ingresos del año, al mes de diciembre da cada uno
A partir de la columna dos, lascifrasseencuentran actualizadas a septimbrede2010
de los años analizados en el presente trabajo. Esta columna nos servirá de
Fuente: elaborado por el autor con datosdel INEGI.
base para la actualización de los datos que realizaremos con el fin de
homogeneizar la información y poder efectuar comparaciones consistentes, de
tal manera que, teniendo en cuenta ya los precios actualizados en la siguiente
columna, mediante la aplicación del Índice Nacional de precios al Consumidor
(INPC), contemos con datos comparables. En realidad, el tema que estamos
abordando en este momento es cuál es el “costo” que implica el gobierno a la
sociedad, por los bienes y funciones que tiene asignadas el ente público.

En la columna 2 incluimos ya los ingresos del gobierno federal, pero

actualizados a septiembre de 2010. Ya hemos comentado cuál es la razón de
por qué tomamos el mes de septiembre como punto de referencia de nuestra
actualización. En este momento del trabajo, no incorporaremos todavía el
crecimiento del Producto Interno Bruto ni el crecimiento de la población, ya que
nos interesa ver cómo ha crecido el costo del gobierno a lo largo de los dos
sexenios analizados. Con los datos de esta tabla, vemos que el crecimiento de
los ingresos del gobierno en términos reales es del 268.1% entre 1986 y 2008,
año en el que se llega al clímax en la recolección de ingresos de gobierno y
que en 2009 se reducen como consecuencia de la crisis. El año de 2010 al
tener todavía cifras parciales no nos puede permitir una referencia precisa.

La columna 3, de ingresos no petroleros, entre los cuales se encuentran los

ingresos tributarios, nos arroja un crecimiento de 233.2%; menor al
crecimiento de los ingresos totales, y por lo tanto indicativo de que alguno de
los componentes no sigue el mismo ritmo ya que lo que uno de los
componentes pierde, el otro lo gana; en este caso, la explicación vendrá a
través del crecimiento de los ingresos petroleros entre 1986 y 2008, que será
del 324.5%. Lo anterior, puede constatarse con los datos consignados en la
columna 4, correspondiente a los ingresos petroleros. En efecto, durante el
período considerado, tendremos precisamente que el crecimiento alcanzará
records nunca antes alcanzados y es el año de 2008 el año el que se alcanza
un mayor ingreso petrolero en nuestro país.

El sector paraestatal tendrá una contribución promedio durante el periodo

considerado, del 32.04% del total de los ingresos presupuestales del Estado; de
ellos, 38% en promedio, corresponden a las aportaciones provenientes de
PEMEX.

A partir de 1992, ya no se contabilizan los ingresos extrapresupuestales que

están integrados por la venta de empresas paraestatales. Durante el sexenio
de Carlos Salinas de Gortari se alcanza el clímax en la reprivatización de
empresas pertenecientes al gobierno, entre las cuales cabe destacar la
reprivatización de la banca, la venta del Telmex a empresarios privados, la
venta de ferrocarriles y la liquidación o venta de una gran cantidad de
empresas pertenecientes al estado, que en sexenios anteriores habían llegado
a sumar varios miles de entidades que servían para engrosar al sector público,
pero que sangraban, de manera importante a los recursos fiscales ya que en
general no eran productivas.

Con los datos de la tabla IIII y con el objetivo de ver la participación porcentual
en la integración de los ingresos presupuestales, recurrimos a la elaboración de
una tabla que nos indique cuáles son los porcentajes que integran los ingresos
presupuestales anuales, durante el período que estudiamos. Para ello,
presentamos la tabla IV:

TABLA IV
 INTEGRACIÓNDELOSINGRESOSDELGOBIERNOFEDERAL1986-2010
(Cifras en millones depesos. Los porcentajes serefieren a la participación en el total)

1 2 3 4 5 6 7
Ingresos
Total Ingresos Ingresosno Ingresos Sector Ingresospor Extrapresup
actualizado gobierno petroleros petroleros paraestatal Pemex uestales
1986/12 1,129,753.90 52.61% 32.46% 20.15% 43.91% 17.25% 3.48%
1987/12 1,069,827.80 55.79% 31.63% 24.17% 40.84% 14.95% 3.37%
1988/12 1,414,497.82 55.27% 35.95% 19.33% 40.45% 13.92% 4.27%
1989/12 1,486,634.94 60.50% 41.29% 19.22% 33.93% 11.26% 5.57%
1990/12 1,561,632.94 57.85% 40.77% 17.07% 34.96% 12.62% 7.19%
1991/12 1,483,368.73 64.22% 45.71% 18.52% 33.57% 11.05% 2.21%
1992/12 1,584,054.90 65.70% 47.10% 18.60% 31.86% 9.62% 2.45%
1993/12 1,611,153.88 64.61% 47.11% 17.50% 32.86% 9.66% 2.53%
1994/12 1,812,243.25 59.30% 43.14% 16.16% 38.41% 17.47% 2.29%
1995/12 1,375,834.36 66.88% 43.13% 23.75% 33.12% 11.77% 0.00%
1996/12 1,493,616.90 67.60% 42.19% 25.41% 32.40% 12.63% 0.00%
1997/12 1,626,948.44 68.79% 44.00% 24.79% 31.21% 11.62% 0.00%
1998/12 1,467,351.85 69.62% 47.79% 21.83% 30.38% 10.48% 0.00%
1999/12 1,595,801.44 70.50% 48.56% 21.94% 29.50% 10.58% 0.00%
2000/12 1,818,620.95 73.10% 54.72% 18.38% 26.90% 9.14% 0.00%
2001/12 1,864,635.18 73.87% 58.46% 15.41% 26.13% 8.14% 0.00%
2002/12 1,924,825.65 71.32% 60.67% 10.65% 28.68% 10.82% 0.00%
2003/12 2,135,519.82 70.80% 53.92% 16.88% 29.20% 10.98% 0.00%
2004/12 2,247,106.03 71.71% 49.51% 22.20% 28.29% 10.77% 0.00%
2005/12 2,391,321.59 72.52% 45.64% 26.88% 27.48% 9.52% 0.00%
2006/12 2,670,757.40 68.86% 43.05% 25.81% 31.14% 14.03% 0.00%
2007/12 2,826,648.99 68.84% 46.70% 22.14% 31.16% 15.08% 0.00%
2008/12 3,053,870.66 71.65% 40.01% 31.64% 28.35% 12.67% 0.00%
2009/12 2,903,424.86 71.01% 53.68% 17.33% 28.99% 13.56% 0.00%
2010/09 2,109,919.24 72.71% 49.70% 23.02% 27.29% 11.38% 0.00%
El total deingresos, está compuesto por la suma delascolumnas2+5+7.
La suma delascolumnas3y7integra losingresosdel gobierno.
Los
El seingresos
ctor paraestatalpresupuestales están
está conformado por PEME Xyotrasintegrados pors(Cla
empresasparaestatale FE, suma
LFCyotrasde las
), solam columnas
entese 2,5
y cons
7 que, integran el 100% de los ingresos. La importancia de
igna la participacióndePEMEX; el resto sepuedeobtener mediantela resta delascolumnas5-6 esta tabla radica
enFueque la manera en la que se integran los ingresos del gobierno es indicativa
nte: elaborado por el autor condatosdel INEGI.
de una mayor eficiencia en la recolección de los impuestos y en la disminución
de la dependencia de los recursos petroleros, así como en el papel de PEMEX
en la composición de los recursos con los que cuenta el Estado. PEMEX
representa un recurso no renovable cada vez más escaso por los niveles de
agotamiento y sobreexplotación de los mantos petrolíferos. Para efectos del
estudio que realizamos, los porcentajes de integración tienen consecuencias
fundamentales para ver si hay, una política clara que muestre el planteamiento
de objetivos previamente definidos en torno a lo que se pretende lograr, de tal
manera que se sepa hacia dónde se va y no simplemente se llegue a
resultados como producto del azar.
De manera visual, podemos ver claramente, la integración de los ingresos
presupuestales; para ello elaboramos la siguiente gráfica.

GRÁFICO IV

En la gráfica anterior, solamente consideramos los ingresos del gobierno, el

sector paraestatal y los ingresos extrapresupuestales; dichos ingresos, dejan
de ser tomados en cuenta para la realización de la contabilidad de los ingresos
del Estado, a partir de 1994. Ciertamente no quiere esto decir que deje de
haber tales ingresos, pero la ausencia de su registro, responde más a
cuestiones metodológicas por parte de las autoridades que a una eliminación
real.

En el plano de las propuestas, para establecer políticas públicas más eficientes,

se observa que los criterios de eficiencia deben estar orientados a lograr:
a) Un mayor ingreso promedio del gobierno.
b) Un incremento en el porcentaje de los ingresos no petroleros.
c) Una disminución en el porcentaje de los ingresos petroleros
d) Una disminución en el porcentaje del sector paraestatal
e) una disminución en la participación de los ingresos de PEMEX en el total de
los ingresos presupuestales.

Una propuesta que recoge los principios anteriores, a partir de los ingresos
promedio del período y que podría ser parte de un plan de desarrollo de
políticas públicas, podría ser la siguiente:

TABLA V.OBJETIVO DE INTEGRACIÓN DEL INGRESO

Ingresos Ingresos objetivo

promedio
Ingresos gobierno 66.63% 75.00%
Ingresos no petroleros 45.88% 55.00%
Ingresos petroleros 20.75% 20.00%
Sector paraestatal 32.04% 25.00%
Ingresos Pemex 12.04% 10.00%
Ahora veamos de manera gráfica, cuál ha sido el comportamiento de los
ingresos del gobierno durante los últimos dos sexenios en los cuales el priísmo
ejerció el poder. En este período se observa la desaparición de los ingresos
extrafiscales, de los cuales ya hemos hablado y cuyo origen era la venta de
empresas paraestatales en el proceso acelerado de privatización y reforma del
sector público que emprendió Salinas de Gortarai.

Como puede verse, hay un crecimiento moderado y una tendencia ascendente

al crecimiento de los ingresos de los ingresos de gobierno, una disminución de
los ingresos paraestatales y la completa desaparición de los ingresos
extrapresupuestales.
 GRÁFICO V

Se observa que el sector paraestatal tiene un peso mayor durante los años
ochentas del siglo pasado y, solamente durante 1994 hay una participación
equiparable durante la década de los noventas. Con el siguiente gráfico
podemos ver las tendencias observadas durante el periodo.

GRÁFICO VI

Como resultado de la observación de la gráfica anterior, comprobamos que:

1) Hay una tendencia hacia el incremento de los ingresos del gobierno; ya

hemos dicho que estos ingresos se refieren fundamentalmente a los ingresos
tributarios, por tanto reflejan o un incremento en las tasas impositivas que
gravan más a los mismos o una ampliación de la base de contribuyentes o la
creación de nuevos impuestos. En esta parte del estudio no entraremos a los
detalles, sin embargo, en un momento oportuno estaremos abordando la razón
por la cual se fue incrementando de manera más acelerada el componente de
los ingresos del gobierno en la totalidad de ingresos presupuestales

2) Hay una clara tendencia hacia la disminución en la participación del sector

paraestatal; las razones que explican lo anterior son el denominado proceso de
venta de empresas paraestatales y el consiguiente adelgazamiento del sector
público.

3) Vinculado con el anterior, una vez que se concluyó el proceso acelerado de

reprivatización, se eliminó la posibilidad de recibir recursos extrafiscales,
aunado al cambio en el sistema de registro contable.
 Ingresospresupuestales
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
%

20%
d
o
ógin
te
ra
s
c

10%
0%
2001/12 2002/12 2003/12 2004/12 2005/12 2006/12 2007/12 2008/12 2009/12 2010/09
Sec. Paraes. 26.1% 28.7% 29.2% 28.3% 27.5% 31.1% 31.2% 28.3% 29.0% 27.3%
Ing. Gob. 73.9% 71.3% 70.8% 71.7% 72.5% 68.9% 68.8% 71.7% 71.0% 72.7%
De dónde provienen los ingresos. OCDE Ingresos/PIB
Para qué han servido los ingresos (correlacionar con indicadores de bienestar y
competitividad).
Análisis teórico desde el trabajo de Woodrow Wilson.
Consenso de Washington

Veamos ahora la forma en la que el gasto gubernamental incide en el nivel de

la producción nacional.

La manera como podría abordarse

para obtener el porcentaje, al resultado lo multiplicamos por cien. Aplicando

este método obtenemos los resultados en las columnas

en sus dos facetas; la de los políticos y la de los burócratas que de una u otra
manera reflejan su postura frente a la administración pública en el diseño,
establecimiento y ejercicio presupuestal. Weber, con una gran brillantez y
aguda observación, ya desde su tiempo y especio, enfatizó que el aparato
gubernamental no está compuesto solamente por gobernantes, es decir de
políticos que detentan y ejercen el poder. Gobernar, además del ejercicio del
poder público, implica también la implementación de una Administración
Pública que a través de acciones cumpla con las funciones que le dan su razón
de ser.

A) Metodología: Política, burocracia, empresa política, eficiencia, eficacia,

efectividad
1) Breve historia
2) Los fundamentos jurídicos
3) Los presupuestos

Estado prepotente: Tlatoani, Rey… no rendición de cuentas… el poder es el

poder, toca por derecho divino.
La transformación democrática: gobernanza. No se ha dado la verdadera
transición. Miedo a la democracia.
los bienes públicos, pero, adicionalmente significa plantearse rumbos,
expresados en estrategias y tácticas que marquen rumbo a largo y corto plazo,
así como

. Las funciones primordiales del Estado

presupuesto y a la inagotable exigencia del poder público por un presupuesto

cada vez mayor, pero sin un compromiso con la eficiencia y con la rendición de
cuenta.

Cifras:
¿Qué hay detrás del apetito voraz del sector público frente a los particulares?
Más impuestos, no más contribuyentes.

No hay una teoría consistente de la APF en México. (continua)

Prevalece Woodrow Wilson
Teoría de la burocracia.
Islas de modernidad
Presupuesto eje de concentración.
La burocracia: poder por herencia o por conocimiento.

Héctor Moreno Núñez

INTRODUCCIÓN:

Cada año durante el mes de septiembre, en nuestro país, se abre un debate,

muchas veces encarnizado, cuando se trata de aprobar el presupuesto. ¿De
dónde saldrán los recursos para el siguiente año presupuestal? ¿Cómo se
distribuirán? ¿Habrá nuevos impuestos? ¿Qué sectores serán los afectados por
estas decisiones? ¿A quiénes se beneficiará? ¿Qué entidades federativas
tendrán más recursos?

Generalmente, entre los actores políticos, hay consenso en que hace falta
cobrar más impuestos, porque el gasto público, que es el concepto
fundamental para establecer la obligación de los mexicanos para contribuir, es
lo que el propio Estado define como tal. No hay, sin embargo, acuerdo sobre a
quién deben cobrárselos, aunque generalmente salen perdiendo los sectores
menos organizados; tampoco se establecen controles de eficiencia para el
ejercicio presupuestal, ni de transparencia para informar a la ciudadanía.

La sociedad es un sujeto pasivo sin intervención, sin voz, sin voto y sujeto a los
intereses de los partidos políticos y en lo que el propio gobierno define como
“Gasto Público”. No importa que no lo sea, no importa que esté solicitando
recursos para gasto improductivo o que los recursos con que cuenta el
gobierno, se apliquen de manera ineficiente. Se impone lo inmediato, el interés
político del hoy frente a la visión estratégica del presupuesto, como un
instrumento de transformación social.

Estas son sólo algunas de las preguntas y problemas que se plantean sobre el
origen y aplicación de los recursos. El presupuesto de egresos, viene a ser la
manzana de la discordia. ¿Qué políticas públicas habrán de implementarse? ¿A
quién se le asignarán más recursos? ¿La federación? ¿Los estados? ¿Los
municipios? ¿Cómo será la asignación de recursos con respecto al año
precedente? ¿A quién se le quitarán? ¿A quién se le darán? Generalmente este
tipo de decisiones responden a criterios políticos y a la correlación de fuerzas
en las cámaras. En 2009, época en la que las relaciones entre el PAN y el PRI
aún no se habían deteriorado, ambos partidos pactaron un paquete fiscal muy
oneroso para los contribuyentes a cambio del apoyo del partido tricolor en la
Cámara de Diputados, para aprobar las medidas fiscales restrictivas. Así, a
cambio de la promesa de que el PAN no se aliaría con el PRD en las elecciones
de 2011 por la gubernatura del Estado de México, se incrementó el ISR de 28 a
30%; se elevó el IVA de 15 a 16%, adicionalmente, subieron los impuestos
especiales sobre producción y servicios, se fueron para arriba las tarifas por
derechos, independientemente de los incrementos constantes a la gasolina, el
gas y el diesel. El Estado se ha puesto a buen resguardo, mientras que el poder
adquisitivo de los contribuyentes y el mercado interno siguen disminuyendo de
manera drástica.

El tema presupuestal es fundamental para conocer a fondo la actuación del

estado frente a la ciudadanía. El alto volumen de los recursos derivados de la
actividad petrolera, han impedido al Estado ampliar la base tributaria; los
impuestos que se pagan en México, son altos, pero pocos son los que los
pagan. El nivel de tributación en nuestro país se encuentra al mismo nivel de
los países desarrollados, pero con la calidad en los servicios de los países
subdesarrollados.

Por lo anterior, considero que realizar un estudio que permita realizar una
comparación anual de la asignación presupuestaria y una comparación del
presupuesto en México frente al presupuesto en otros países, estableciendo
una serie de indicadores, nos permitirá realizar aportaciones relevantes con
respecto al debate que se abre anualmente y en el que, generalmente sale
perdiendo la sociedad, mientras que el Estado cada vez tiene mayores
recursos, sin que haya una correlación entre los recursos y la eficiencia. La
sociedad no participa más que como presa de los actores que determinan el
presupuesto y que entre los factores de decisión, desde luego se toma en
cuenta las necesidades de gasto, pero también los proyectos políticos. Cada
año se vuelve a reinventar, cada año, a pesar de haber llegado a la cumbre,
como Sísifo, tiene que empezar de nuevo el ciclo de tortura para escalar
nuevamente la cumbre y volver a empezar.

Derivado de lo anterior, nos proponemos realizar una investigación

multidisciplinaria, fundamentalmente jurídica, financiera, social, económica e
internacional sobre los ingresos y egresos del Estado, así como el
establecimiento de indicadores que permitan realizar estudios cronológicos
comparativos y razones de comparación frente a otros estados con distintos
niveles de desarrollo.

La perspectiva que utilizaremos es la de la gobernanza que otorga un mayor

poder a la ciudadanía para vigilar en qué se aplican los recursos y cuál es el
beneficio que traen a la sociedad. Hay muchos pendientes sociales y de
inversión que no se han visto disminuidos por el incremento de los recursos
con los que cuenta el estado. Como podemos ver en el cuadro, mientras que el
Salario Mínimo apenas ha crecido un 31% los ingresos gubernamentales lo han
hecho en un 61%, casi el doble. Tenemos un estado rico, pero una población
pobre.

PROPUESTA PRELIMINAR DE INVESTIGACIÓN

Inicialmente la pregunta de investigación se refiere al ritmo de crecimiento de

los recursos públicos tomando en cuenta tanto la inflación como el crecimiento
de la economía, para establecer, de manera comparable, qué recursos se han
aplicado a determinados sectores.

Un ejemplo de lo anterior, puede ser, la revisión de la proporción que se

destina a desarrollo social como porcentaje del total de recursos distribuidos y
ver cómo ha venido evolucionando año con año, dicho indicador y
posiblemente correlacionándolo con los índices de pobreza. Este es solamente
un caso, puede establecerse también un indicador que relacione al gasto
corriente como porcentaje del total o al gasto de inversión. Ello pude darnos
una idea fundamental con respecto a los recursos que extrae el Estado de la
sociedad y el uso que hace de los mismos.

La pregunta fundamental de esta investigación, por tanto es qué indicadores

pueden establecerse para determinar el grado de eficiencia en la utilización de
los recursos públicos y cómo han ido evolucionando dichos indicadores a lo
largo del tiempo. De ahí se deriva una pregunta posterior ¿Qué gobierno es
más eficiente? ¿Se justifica una mayor carga impositiva o no? Además de lo
anterior, se pueden derivar consecuencias de índole práctica con respecto a la
transparencia y por tanto a la aplicación de la gobernanza en el ejercicio
presupuestal.

La idea de la investigación es, por tanto, descubrir cuáles son las políticas
públicas en torno a la obtención de ingresos del Estado, así como las propias
políticas en torno al gasto. Como consecuencia de lo anterior, se harán
propuestas de políticas públicas en torno al eficiente manejo de los recursos
públicos

IMPORTANCIA DEL TEMA:

El tema que nos proponemos estudiar es fundamental y sumamente

importante para el desarrollo de nuestro país. A través del método comparativo
puede establecerse si hay una mejor distribución de los ingresos, al comparar
países con mayores grados de desarrollo que el nuestro y determinar si hay
correlación entre ambos.

A través de esta investigación también se determinará si se justifica una mayor

carga impositiva para los contribuyentes tanto como consecuencia del
incremento de las tasas como la que se deriva de nuevos impuestos. El
presidente Calderón, durante su campaña, prometió el “flat tax” y su promesa
ha quedado en un mero “flatus vocis”. Una de las consecuencias de este
estudio es que la ciudadanía, las cámaras industriales, las agrupaciones de la
sociedad y los contribuyentes, en general, se darían cuenta de si se justifica un
incremento en los impuestos.

Adicionalmente, una investigación como la que se propone le da mayor solidez

y estabilidad tanto a la economía empresarial como doméstica y una certeza
en el desarrollo económico a través del freno que pueda constituir un estudio
serio de cómo debe asignarse el presupuesto. Ello, como resultado de los
indicadores que se establecerán.

Como consecuencia de este estudio, pues, tendremos que disminuirá el riesgo

país, así como el riesgo sistémico de una excesiva extracción de recursos por
parte del Estado en detrimento de la sociedad.

PREGUNTA CENTRAL A INVESTIGAR

La pregunta central a investigar es, ¿qué tipos de indicadores pueden

establecerse para poder comparar? ¿Puede establecerse un presupuesto
básico basado en indicadores?:

HIPÓTESIS

La hipótesis básica es que no hay una planeación correcta que responda a una
estrategia sólida para planear el desarrollo con equidad del país y la propuesta
que hacemos es que, a través de los indicadores y las comparaciones,
podremos aportar tanto a la administración pública como a los partidos
políticos los indicadores básicos para realizar una gestión eficiente que logre
incidir de manera importante en la planeación de las políticas públicas que
contribuyan a eliminar la pobreza e incrementar el desarrollo a través del gasto
eficiente.

POSIBLES MÉTODOS Y DATOS

La metodología que utilizaremos será la interpolación de la metodología de

análisis financiero a través del establecimiento de diversas razones financieras
aplicables al uso de los recursos públicos, tomando en cuenta tanto el PIB
como los indicadores de gasto. Obviamente también se utilizará un método
comparativo analítico en el examen del uso de los recursos públicos y sus
resultados.

Los datos provienen de las leyes de ingresos, del presupuesto de egresos y de

los análisis de cuenta pública por parte de la Auditoría Superior de la
Federación.

Propuesta de Capitulado Inicial.

1. Marco teórico de la investigación. Perspectiva de la gobernanza.

2. Fundamentos constitucionales
3. Fundamentos legales: leyes de ingresos y egresos. Análisis
4. Estudios empíricos con respecto al presupuesto:
a) Ingresos
b) Egresos.
5) Establecimiento de indicadores
6) Comparación con otros países
7) Propuestas y soluciones
8) Conclusiones

Perspectiva de análisis desde la Teoría de las Organizaciones Públicas:

Concepto:

El proceso mediante el cual los actores de una sociedad deciden sus objetivos
de convivencia -fundamentales y coyunturales- y las formas de coordinarse
para realizarlos: su sentido de dirección y su capacidad de dirección. El
concepto implica dos dimensiones fundamentales de la vida humana en
sociedad: la intencionalidad social y la capacidad social de transformar los
propósitos en realidades.

• Los límites del Enfoque de la Gobernabilidad: enfoque

gubernamental(ista)
• El Enfoque de la Gobernanza: la acción del gobierno es necesaria pero
insuficiente para la dirección de la sociedad. Revalorización de la capacidad
social.
• El concepto de Gobernanza: proceso social de definición de metas y de
organización / producción. Intencionalidad y Causalidad. Valor y Técnica.
• Gobernanza y Gobierno
• Vieja Gobernanza: Gobierno fuerte / suficiente, Sociedad débil. Mando y
Control
• Nueva Gobernanza: Gobierno insuficiente, Sociedad fuerte
(independiente, autónoma). Coordinación, Interdependencia, Redes
• Focos Rojos

Consecuencias de la perspectiva de gobernanza:

El proceso genera (o se basa en) un O R D E N institucional (normas jurídicas y
éticas) y técnico (normas técnicas y procedimientos gerenciales).
La Gobernanza es un proceso directivo estructurado institucional y
técnicamente.
El proceso genera (o se basa en) una instancia de GOBIERNO
Las relaciones entre la instancia de gobierno y la sociedad cambian según las
condiciones y definen el patrón de gobierno: la gobernanza.
“Vieja Gobernanza”: Gobierno > Sociedad
“Nueva Gobernanza”: Gobierno Sociedad.
Coordinación > Subordinación, Interdependencia > Dependencia.

BIBLIOGRAFÍA RELEVANTE

* Para toda la bibliografía se debe consultar la edición más reciente y la

legislación vigente.-

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JIMÉNEZ González, Antonio. Lecciones de derecho tributario, 7ª ed., México,
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México, Porrúa, 2000
Segundo curso de derecho administrativo, 1ª ed., México, Porrúa, 1998
SERRA Rojas, Andrés. Derecho administrativo, t. 1 y 2, 22ª ed., México, Porrúa,
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FERNÁNDEZ Martínez, Refugio de Jesús. Derecho fiscal, 1ª ed., México,
McGraw-Hill, 1998
FERNÁNDEZ Ruiz, Jorge. Derecho administrativo, 1ª ed., México, Mc Graw-Hill,
1997
Derecho administrativo, contratos, 1ª ed., México, Porrúa, 2000
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SÁNCHEZ León, Gregorio. Derecho fiscal mexicano, 12ª ed., México, Cárdenas
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- MARTÍNEZ LAGO, M.A.: Manual de Derecho Presupuestario, Colex, Madrid,
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- SÁNCHEZ SERRANO, L.: Tratado de Derecho Financiero y Tributario

Constitucional I, Marcial Pons, Madrid, 1997.

LEGISLACION BÁSICA
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
Código Federal de Procedimientos Civiles
Código Fiscal de la Federación
Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público
Ley de Expropiación
Ley de la Comisión Nacional de Derechos Humanos
Ley de Obras y Servicios relacionados con las mismas
Ley de Presupuesto Contabilidad y Gasto Público Federal
Ley de Vías Generales de Comunicación
Ley del Impuesto al Valor Agregado
Ley del Impuesto sobre la Renta
Ley Federal de Entidades Paraestatales
Ley Federal de Procedimiento Administrativo
Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos
Ley General de Bienes Nacionales
Ley Orgánica de la Administración Pública Federal
Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa (antes
Tribunal Fiscal de la Federación)
Ley de Coordinación Fiscal
Ley de Ingresos de la Federación
Ley de Contabilidad, Presupuesto y Gasto Público
Ley de Planeación
En México, el presupuesto se elabora partiendo de la premisa de que se debe
satisfacer al gasto público; no importa si en ejercicios anteriores se han
obtenido los resultados proyectados o si el gasto se ha ejercido con eficiencia y
responsabilidad. Cualquier cosa que se defina como gasto, tiene que ser
satisfecho por la sociedad vía impuestos. En reciprocidad no hay una
obligación, por parte del estado, de rendir cuentas efectivas, la obligación de
informar es un asunto político que no tiene consecuencias reales en un mejor
manejo del gasto. No importa si se requiere o no o el uso que se le va a dar al
dinero, lo importante es que quien determina el gasto público es el que lo va a
gastar y es, a la vez el que solicita los recursos. Hasta este momento no hay un
método que permita evaluar el desempeño del gobierno, para saber si se
merece un incremento en los impuestos o no. Esto es lo que nos proponemos
realizar.

Presupuesto público, empresa política.

Objetivo:
Negociación: presupuesto, alianzas.
Efímero, permanente, timing.
LEY GENERAL DE CONTABILIDAD GUBERNAMENTAL
TEXTO VIGENTE
Nueva Ley publicada en el Diario Oficial de la Federación el 31 de diciembre de
2008
Reproducción del poder: sobrevivencia.
Principio de anualidad
Política vs. Efectividad
Legalidad vs. Factualidad
Muchos Méxicos
Contrastes,
Pluralidad en dependencias de gobierno en cuanto a la modernidad
Discurso vs. Hechos.

Hay problemas críticos que trascienden las jurisdicciones territoriales

nacionales y que están siendo debatidos por diversas asociaciones cívicas en
un espacio público cada vez más amplio. Las amenazas globales, como la
volatilidad financiera, los desastres ambientales, el terrorismo, las drogas o las
enfermedades contagiosas, afectan a la vida de las personas en todo el mundo
y son de tal magnitud que ningún país puede hacerles frente por sí solo.

Los mercados y los flujos financieros no son los únicos que se integran cada
vez más: existen alianzas y redes de cooperación flexibles que también
fortalecen la capacidad de las asociaciones cívicas y de los movimientos
sociales para participar y ejercer su influencia.

El auge del activismo ciudadano en pro del bien público es un fenómeno

reciente, masivo y casi universal.

hay una clara discrepancia entre la economía y la política, entre la

interdependencia de los mercados y la ausencia de mecanismos globales
efectivos de supervisión y control.

EL ESTADO DE LA CUESTIÓN:

El problema de la capacidad / eficacia directiva de la democracia.

El paso del problema directivo centrado en (la calidad) del sujeto de gobierno
al proceso de gobierno / gobernación / gobernanza.
El descubrimiento de que no toda acción del gobierno, por ser del gobierno
(legítimo, legal, representativo, democrático, transparente…), es acción
gubernativa / directiva.
El problema directivo de la democracia
Capacidades de gobierno ( = reformas institucionales, estructurales)
Prácticas de gobierno

EXPOSICIÓN
El estado de la cuestión
El nacimiento del problema de la
(IN) G o b e r n a b i l i d a d
Las teorías sobre la
(IN) G o b e r n a b i l i d a d
El desplazamiento de la (In) gobernabilidad a la G o b e r n a n z a
El concepto de G o b e r n a n z a
Vieja y Nueva Gobernanza
( I N ) GOBERNABILIDAD
El nacimiento del problema: Stuerung (Steering): ¿son capaces de dirigir los
gobiernos?
La tendencia a la crisis de la sociedad capitalista y/o del estado social / la
democracia social
La posición marxista y neomarxista
La posición de la Comisión Trilateral (The Crisis of Democracy, 1975):
sobrecarga / overload. Cambio en el patrón de gobernación social.
La posición neoliberal: la tendencia a la crisis de la acción colectiva
La Crisis (fiscal – polìtica) y la Ingobernación
Un concepto pluridimensional de Crisis

La (IN) Gobernabilidad de las democracias

Hechos:
Tesis débiles de la “transición democrática”: alternancia pero no orden político
Democracia después de crisis fiscal y en contexto de políticas de ajuste de las
finanzas públicas
Democracia en condiciones de reestructuración / liberalización / globalización
de la economía.
Democracia en condiciones de Estado de Derecho (=gobierno de leyes)
inexistente o insuficiente
Democracia en condiciones de Sociedad Civil y/o Ciudadanía débil

La (IN) Gobernabilidad de las democracias

Lugares:
Régimen Político
Sociedad Política
Hacienda Pública
Administración Pública
Relaciones Internacionales

LA GOBERNANZA
Los límites del Enfoque de la Gobernabilidad: enfoque gubernamental(ista)
El Enfoque de la Gobernanza: la acción del gobierno es necesaria pero
insuficiente para la dirección de la sociedad. Revalorización de la capacidad
social.
El concepto de Gobernanza: proceso social de definición de metas y de
organización / producción. Intencionalidad y Causalidad. Valor y Técnica.
Gobernanza y Gobierno
Vieja Gobernanza: Gobierno fuerte / suficiente, Sociedad débil. Mando y Control
Nueva Gobernanza: Gobierno insuficiente, Sociedad fuerte (independiente,
autónoma). Coordinación, Interdependencia, Redes
Focos Rojos
La definición de GOBERNANZA
El proceso mediante el cual los actores de una sociedad deciden sus objetivos
de convivencia -fundamentales y coyunturales- y las formas de coordinarse
para realizarlos: su sentido de dirección y su capacidad de dirección. El
concepto implica dos dimensiones fundamentales de la vida humana en
sociedad: la intencionalidad social y la capacidad social de transformar los
propósitos en realidades.

La definición de GOBERNANZA
El proceso genera (o se basa en) un O R D E N institucional (normas jurídicas y
éticas) y técnico (normas técnicas y procedimientos gerenciales). La
Gobernanza es un proceso directivo estructurado institucional y técnicamente.
El proceso genera (o se basa en) una instancia de GOBIERN
O
Las relaciones entre la instancia de gobierno y la sociedad cambian según las
condiciones y definen el patrón de gobierno: la gobernanza.
“Vieja Gobernanza”: Gobierno > Sociedad
“Nueva Goberrnanza”: Gobierno  Sociedad.
Coordinación > Subordinación, Interdependencia > Dependencia.
De la Gobernabilidad a la GOBERNANZA:
La eficacia directiva de los gobiernos contemporáneos.

El presupuesto de la administración nacional constituye, desde el punto de

vista de la regulación coyuntural de la economía, un arma esencial. En el
presupuesto se sintetiza la política económica del gobierno, si bien la variable
que más claramente define es la estrategia seguida en relación al déficit
público y su financiación. Los gobiernos utilizan el presupuesto para controlar y
registrar las cuestiones fiscales; estos muestran los gastos y los ingresos
planeados y esperados en un año dado que generarán el gasto público y los
programas de impuestos. Por lo general contienen una lista de programas
específicos tales como educación, asistencia social, defensa, así también las
fuentes de ingreso. Por definición el presupuesto es el programa de ingresos y
gastos públicos del estado en un período de tiempo y según la política fiscal
tomada por el gobierno en ese momento. Por política fiscal entendemos el
proceso de configuración de los impuestos y del gasto público para: a)-ayudar
a amortiguar las oscilaciones de los ciclos económicos, b)-contribuir a
mantener una economía creciente de elevado empleo y libre de una alta y
volátil inflación. En suma las políticas fiscales de impuestos y gasto público, en
colaboración con la política monetaria, tienen como objetivo acelerar el
crecimiento económico con un elevado empleo a precios estables. Es notable la
injerencia de la política fiscal en el presupuesto, por lo tanto, primeramente,
debemos definir a esta: La política fiscal está integrada por las decisiones del
gobierno referentes al gasto público y a los impuestos; estas pueden ser
discrecionales (cuando exigen tomar medidas explícitas, como programas de
obras públicas, programa de transferencias, alteración de tipos impositivos);
expansivas (aumento del gasto público o reducción de los impuestos);
contractivas (reducción del gasto público o aumento de los impuestos). Las
decisiones del gobierno en materia fiscal son plasmadas en el presupuesto del
sector público, este es la descripción de sus planes de pago y financiación.
Cuando los ingresos son superiores al gasto existe SUPERAVIT presupuestario;
en caso contrario nos encontramos con un DEFICIT también presupuestario. Así
es que el déficit presupuestario es la diferencia entre el gasto del estado y sus
ingresos, suponiendo por ello que el estado gasta más de lo que ingresa. El
presupuesto de la administración pública es una herramienta que le permite al
gobierno planificar anualmente sus actividades. Por ello realiza una estimación
de los recursos que recibirá y los gastos que demandará la ejecución de las
actividades que llevará a cabo. La oficina nacional de presupuesto dependiente
de la secretaria de hacienda del ministerio de economía y obras públicas recibe
anteproyectos de presupuesto de las distintas instituciones de la
administración pública. En base a estos proyectos y a un análisis exhaustivo de
los resultados de los años anteriores y a las políticas y objetivos contemplados
en los programas de gobierno. La oficina lleva a cabo un proceso que culmina
en la elaboración de un proyecto de ley de presupuesto. Luego de ser evaluado
y discutido en el ámbito de la jefatura de gabinete de ministros, es tratado en
acuerdo de gabinete y remitido antes del 15 de septiembre al Congreso de la
Nación para su tratamiento y posterior aprobación. En la tapa de formulación
del presupuesto y en forma previa a su entrega al Congreso, interviene la
Jefatura de Gabinete y el presidente de la nación. El Congreso aprueba el
proyecto de ley después de la etapa de análisis, revisión y cambio. Una vez
aprobado el presupuesto nos informa acerca de, por ejemplo: Cuanto dinero se
estima destinar a través de los diferentes impuestos y de las cargas sociales.
Que programas, proyectos y actividades se realizan en las instituciones
públicas y cual es el gasto asociado. Que cantidad y cuanto cuesta el personal
de los organismos. Como se distribuyen lo
El Consenso de Washington incluye estos 10 puntos que debe conocer todo
interesado en política.

1. Disciplina presupuestaria de los gobiernos.

2. Reorientar el gasto gubernamental a áreas de educación y salud

3. Reforma fiscal o tributaria, con bases amplias de contribuyentes e impuestos

moderados.

4. Desregulación financiera y tasas de interés libres de acuerdo al mercado.

5. Tipo de cambio competitivo, regido por el mercado.

6. Comercio libre entre naciones.

7. Apertura a inversiones extranjeras directas.

8. Privatización de empresas públicas.

9. Desregulación de los mercados.

10. Seguridad de los derechos de propiedad.

Proviene todo de una idea de John Williamson, la década pasada, y sobre la

que él dice que

“Sin duda soy más famoso por acuñar la frase ‘consenso de Washington’, lo
que no me hace muy feliz, en parte porque algunos reformadores han tomado
eso para sugerir que el crédito de la reforma radica en Washington en vez de
en ellos, y en parte también porque la frase ha sido a menudo abusada con un
sentido diferente al que yo intenté originalmente…

Mi idea era demostrar a un público en Washington que parecía creer que

Latinoamérica se había estancado en las ideas de los 60… y que merecía
ayuda. Con ese propósito hice una lista de reformas que con las que mayoría
en Washington pudiera acordar que se requerían en Latinoamérica…

Desafortunadamente, mi prosaica lista de reformas que podía lograr un

consenso… vino a ser interpretada como un manifiesto político de la derecha
‘neoliberal’, o la revelación de lo que las instituciones con base en Washington
estaban tratando de imponer en el resto del mundo.”

La idea central acerca de este consenso es sencilla. Fue originado en un

intento de hacer una lista de pendientes a los que debían hacérseles un
seguimiento y acabó siendo cambiando su significado para ser entendida por la
izquierda latinoamericana como el manifiesto moderno del neoliberalismo, su
gran enemigo, algo concreto a lo que puede criticarse.
La posición más razonable es quizá la de verla como una lista de medidas
razonables que merece atención y tiene sentido. Quizá su mayor defecto es el
de ignorar el problema de la pobreza en esta parte del mundo, pero hay que
recordar que es una lista de medidas o decisiones y no una lista de problemas.

ContraPeso.info es un proveedor de ideas que explican la realidad económica,

política y cultural y que no contienen los medios dominantes. Sostiene el valor
de la libertad responsable y sus consecuencias lógicas.

EL CONSENSO DE WASHINGTON:
¿Gobernador de Gobiernos?
por Max Larrain
Del "Consenso de Washington" se conoce poco o se habla poco. Esa es mi
impresión. En ocasión de una reunión social, en la que compartíamos una
decena de amigos y amigas, todos relacionados con las ciencias sociales, lancé
la pregunta sobre el tema. Solamente un par de ellos tenía conocimiento.
Personalmente, había escuchado por primera vez del consenso de Washington
un par de meses antes , durante un seminario dictado por politólogos
canadienses.

El origen del nombre.

El nombre "Consenso de Washington" fue utilizado por el economista inglés
John Williamson en la década de los ochenta, y se refiere a los temas de ajuste
estructural que formaron parte de los programas del Banco Mundial y del
Banco Interamericano de Desarrollo, entre otras instituciones, en la época del
re-enfoque económico durante la crisis de la deuda desatada en agosto de
1982.
Algunos se refieren a la "Agenda de Washington", otros a la "Convergencia de
Washington" y unos pocos la llaman la "Agenda Neoliberal".

Años más tarde, Williamson convocó a una cincuentena de economistas de

varios países, entre ellos varios latinoamericanos, a una conferencia que tuvo
lugar el 6 y 7 de noviembre de 1989, en la capital federal, destinada a analizar
los avances alcanzados y las experiencias obtenidas de la aplicación de las
políticas de ajuste y de reforma estructural impulsadas por el consenso de
Washington. Las conclusiones que de esta conferencia surgieron dieron para
un libro, el que fue editado por el propio Williamson y publicado por el Institute
of International Economics de Washington.

Los pioneros.
Margaret Thatcher había ya iniciado el proceso de ajuste económico y reforma
estructural en Inglaterra, a su ascenso al poder en 1979. Las consecuencias
sociales fueron desastrosas, reflejadas, entre otros indicadores, por una
asimetría en la distribución del ingreso similares a un país del tercer mundo. El
costo político fue la pérdida del poder por parte de los Tories, situación que, a
juicio de muchos, no tienen esperanza de revertir, al menos en el futuro
previsible.
En Chile, los llamados "Chicago Boys", aplicaron también dichas políticas en los
primeros años de la dictadura militar de Augusto Pinochet. Más aun, buena
parte de estas ideas habían sido planteadas en un libro que denominaron "El
Ladrillo", escrito algunos meses antes del putsch de septiembre de 1973, por
un grupo de connotados economistas asociados a la Universidad Católica de
Chile y a la Universidad de Chicago. Este texto constituyó la base de la política
económica del gobierno militar. Los sacrificios sociales que debieron soportar
los chilenos durante esta reforma estructural es materia bien conocida. Menos
difundidos son los costos económicos que significaron para el Estado chileno
las transferencias a la banca privada durante la crisis de 1982-83 y
posteriormente, en 1986 mediante las ventas subsidiadas por las que se dio
curso a la privatización de las empresas estatales de servicios públicos. En
cuanto al costo político, podría mencionarse la pérdida del plebiscito de
octubre de 1988 por parte del régimen militar, aunque por un margen
decepcionantemente no muy amplio, habida cuenta del costo social y
económico que se debió pagar por el ajuste y reforma.

¿Quiénes conforman el consenso de Washington?

Aparte del Banco Mundial y el BID, conforman el consenso de Washington altos
ejecutivos del Gobierno de EEUU, las agencias económicas del mismo
Gobierno, el Comité de la Reserva Federal, el Fondo Monetario Internacional,
miembros del Congreso interesados en temas latinoamericanos y los "think
tanks" dedicados a la formulación de políticas económicas que apuntan a
forzar cambios estructurales en Latinoamérica.

Desde luego, este consenso de Washington (en lo sucesivo sólo Washington)

no representa una sóla opinión prevaleciente, sino que se compone de
acuerdos básicos en materias macroeconómicas pero que incorpora diferentes
matices.

John Williamson intentó sintetizar las diversas ponencias que se presentaron en

el seminario de 1989 relativas a una decena de instrumentos de política
económica, en las cuales se verificó un razonable grado de acuerdo.
A continuación, una revisión breve de esta síntesis, a la cual he agregado el
parámetro de la inflación y he omitido los Derechos de Propiedad, dado que el
economista no se explaya mayormente en este tema.

(1) Disciplina fiscal : No más déficit fiscal. Presupuestos balanceados.

Grandes y sostenidos déficit fiscales constituyen la fuente primaria de los
trastornos macroeconómicos que se manifiestan como procesos inflacionarios,
déficit de balanza de pagos, y fuga de capitales. Reflejan la carencia de coraje
político u honestidad por parte de la autoridad para enfrentar el gasto público
con los recursos disponibles. Un déficit de presupuesto operacional que
sobrepase un 1% a 2% del PIB se considera prueba fehaciente de una falla en
la política aplicada, a menos que este exceso se haya utilizado en inversiones
de infraestructura productiva. Se recomienda estabilizar la proporción deuda-
PIB a no más de 0.4.

(2) La inflación como parámetro central de la economía.

Para Williamson no aparece claro que las reformas promovidas por Washington
apunten a solucionar todos los problemas que enfrentan los países de América
Latina, es el caso de las políticas antiinflacionarias, las que se suponen
consecuencia del régimen de disciplina fiscal recomendado.
En mi opinión, como las políticas de ajuste y reforma estructural tienen su
origen en la crisis de la deuda, no es de extrañar que el control de la inflación
sea un asunto prioritario para los organismos acreedores. Lo anterior no
invalida el hecho de que la inflación descontrolada constituya, en última
instancia, una carga que afecta a todos los sectores, pero con mayor fuerza a
los estratos sociales más débiles.
Como regla general, los países parecen haber adoptado la inflación como el
parámetro referencial del modelo económico, alrededor del cual se mueven y
se subordinan los otros parámetros, incluido el desempleo.

(3) Prioridades en el gasto público.

La necesidad de cubrir el déficit fiscal presenta la disyuntiva entre aumentar
los ingresos fiscales o reducir el gasto público. El consenso de Washington,
influido por los economistas "reaganianos" ("supply-siders"), optó por favorecer
la reducción del gasto público. No se necesita mucha imaginación para deducir
a quiénes favorece esta política y a quiénes no. Desde luego que los sectores
más ricos de una sociedad resistirán una redistribución por la vía tributaria,
prefieren la reducción del gasto público, aunque signifique el fin del estado de
seguridad social.

El consenso de Washington, especialmente las instituciones supranacionales

que lo integran, poseen marcadas opiniones respecto a la composición del
gasto público. Lo catalogan en tres categorias diferentes : subsidios, educación
y salud, inversión pública.

Los subsidios deberán reducirse, incluso eliminarse, en el caso de empresas

fiscales deficitarias. Por contraste, el gasto en educación y salud es
considerado como la quintaesencia del gasto fiscal apropiado, en su carácter
de inversión en capital humano. La inversión en infraestructura pública, es
también considerada una forma de gasto público productiva.

El gasto militar es tratado como una prerrogativa inalienable de los -en este
caso- gobiernos soberanos, por lo tanto fuera del ámbito monitorio de la
tecnocracia internacional.

(4) Reforma Tributaria.

El aumento del ingreso vía impuestos se considera una alternativa a la
reducción del gasto público para paliar déficit fiscales. Según Williamson, una
buena parte de los tecnócratas de Washington (excepto los pertenecientes a
think-tanks derechistas) consideran la aversión del Washington político al
incremento tributario como irresponsable e incomprensible. A pesar de esto,
existe un amplio consenso en el principio de que la base tributaria debe ser
amplia, mientras que la tasa tributaria marginal debe ser moderada.

Sin embargo, Washington no siempre practica lo que predica. En 1993 el

Presidente Clinton aumentó los impuestos, especialmente gravando a los
sectores más ricos, con lo que logró pasar desde el déficit al superávit fiscal, al
tiempo que se creaban 16.2 millones de nuevos empleos.

Se mantiene pendiente en Latinoamérica la necesidad de legislar sobre la

aplicación del impuesto base a las rentas obtenidas por activos fuera de las
fronteras nacionales ("flight capital"). Un intento unilateral no tendría ningún
impacto sin un acuerdo con el resto de los países que haga efectiva la
obligación. Pero, a su vez, ningún país está en condiciones de iniciar
conversaciones al respecto si no ha legislado sobre la materia.

(5) Tasas de interés.

Existen dos principios generales referentes a los niveles de las tasas de interés
que concitan el apoyo mayoritario en Washington. El primero es que las tasas
de interés deben ser determinadas por el mercado, para evitar distorsiones en
la asignación de recursos como resultados de criterios burocráticos arbitrarios.
El segundo principio apunta a la necesidad de tasas de interés real positivas,
para incentivar el ahorro, por un lado y desalentar la fuga de capitales, por el
otro.

(6) Tipo de cambio.

Como en el caso de las tasas de interés, la tendencia es inclinarse por tipos de
cambio determinados por las fuerzas del mercado. No obstante, se considera
más importante lograr un tipo de cambio "competitivo", más que el cómo este
tipo de cambio se determina. Lo esencial es que éste sea consistente con los
objetivos macroeconómicos planteados. Se considera que el tipo de cambio
real debe ser lo suficientemente competitivo como para promover el
crecimiento de las exportaciones a la tasa máxima que el potencial del lado de
la oferta del país lo permita, al mismo tiempo que se mantenga un eventual
déficit de cuenta corriente a un nivel sustentable. El límite al tipo de cambio
competitivo estaría dado por las presiones inflacionarias que se puedan
generar. En todo caso, la filosofía del consenso es que el equilibrio de la
balanza de pagos es mejor servida por una política de expansión de las
exportaciones en lugar de la sustitución de importaciones.

(7) Política comercial.

La liberalización de las importaciones constituye un elemento esencial en una
política económica orientada hacia el sector externo (orientación hacia afuera).
El otro elemento es el tipo de cambio. El acceso a bienes intermedios
importados a precios competitivos se considera un aspecto importante en la
promoción de las exportaciones, mientras que una política proteccionista en
favor de la industria nacional y en contra de la competencia extranjera es vista
como una distorsión costosa que en última instancia termina por penalizar el
esfuerzo exportador y por empobrecer la economía local.

El sistema de licencias de importación es considerado el peor ejercicio de

proteccionismo , dado que apunta directamente a la creación de oportunidades
para la corrupción.
En opinión de Williamson, una tarifa general moderada entre un 10% y un 20%,
con poca dispersión es aceptable como mecanismo para proteger y orientar la
diversificación de la base industrial, sin mayores costos.

(8) Inversión Extranjera Directa. (IED).

La liberalización de los flujos financieros externos no es visto como de alta
prioridad. No obstante, una actitud restrictiva que limite la entrada de la
inversión extranjera directa (IED) es considerada una insensatez. La IED,
además de aportar capital necesario para el desarrollo, provee capacitación y
know-how para la producción de bienes y servicios tanto para el mercado
interno como para la exportación.

La IED fue promovida por el mecanismo de intercambios de deuda ("debt

swaps"). Esta solución ha sido de discutida aceptación. El intercambio de
deuda contó con el apoyo del US Treasury, el Institute of International Finance
y la International Finance Corporation porque se consideró que cumplía con el
doble objetivo de promover la IED al tiempo que se reducía la deuda externa,
mientras que el FMI fue más escéptico por las posibles implicancias
inflacionarias derivadas de una expansión monetaria doméstica.

(9) Privatizaciones.
La lógica de las privatizaciones obedece a la creencia de que la industria
privada se administra más eficientemente que la empresa estatal.
En general, se considera que la privatización de empresas de propiedad estatal
(EPE) constituyen una fuente de ingresos de corto plazo para el Estado. En el
largo plazo, se argumenta, el Estado se libera de la responsabilidad de
financiar ulteriores inversiones.

La creencia en la eficiencia superior de la empresa privada ha sido un dogma

de fé para Washington desde hace mucho tiempo. No obstante, la promoción
de las privatizaciones en el extranjero como política oficial de EEUU data de
1985, con la promulgación del Plan Baker. El FMI y el Banco Mundial han
incentivado las privatizaciones en Latinoamérica y en el resto del mundo desde
entonces.

El economista Patricio Meller fue uno de los profesionales invitados que

participó en el seminario de 1989. En su análisis del caso chileno, el
especialista expuso lo siguiente:
"Las privatizaciones más importantes, en términos de valor neto total, han sido
aquellas que constituyen el sector tradicional de empresas de propiedad
estatal (EPE). Este proceso se comenzó en 1986. La lista de las firmas
privatizadas incluye a la mayoría de los servicios públicos (electricidad,
teléfonos, telecomunicaciones) como asimismo a la línea aérea nacional y
otras. El valor neto total de la enajenación programada de EPEs es de
aproximadamente US$ 3.600 millones (Hachette and Lüders 1988).

Los argumentos usuales para la enajenación de EPEs no son válidos para el

caso chileno, dado que, en la estela del proceso de medidas de ajuste del
sector público llevado a cabo anteriormente, las EPEs presentaban superávit
(un indicador de haber sido eficientemente administradas) y estaban
transfiriendo recursos al gobierno central. Más aun, estas empresas fueron
estructuradas de tal forma que eran autofinanciadas; por lo tanto, no podían
tener impacto negativo en el déficit fiscal. La lógica de la enajenación de las
EPEs fue la reducción del tamaño del sector público".

En opinión de Williamson, la privatización puede ser muy constructiva en el

caso que promueva mayor competencia. Sin embargo, declara no estar
persuadido de que el servicio público es siempre inferior a la avidez privada
como fuerza motivadora. Por otra parte, bajo ciertas circunstancias, cuando los
costos marginales son inferiores a los costos medios (por ejemplo, en el caso
del transporte público) o en presencia de impactos ambientales demasiado
complejos para ser fácilmente compensado por regulaciones (por ejemplo, en
el caso de las sanitarias), Williamson continúa creyendo que la propiedad
pública es preferible a la propiedad privada. Pero este no es el punto de vista
de Washington, concluye.

(10) Desregulación.
Una forma de promover la competencia es mediante la desregulación. Este
proceso fue iniciado en Estados Unidos por la administración Carter, pero fue
profundizado durante el mandato de Reagan. Se le ha juzgado, de manera
general, como un proceso exitoso en esa nación y se ha partido de la base que
también puede producir beneficios similares en otros países, especialmente en
América Latina, donde se practicaban economías de mercado altamente
reguladas, al menos en el papel. En un buen número de países de América
Latina, las redes regulatorias son administradas por burócratas mal pagados. El
potencial para la corrupción es, por lo tanto, alto. La actividad productiva
puede ser regulada por la vía legislativa, por decreto gubernamental o por
decisión tomando caso por caso. Esta última práctica es bastante difundida y
perniciosa en Latinoamérica ya que crea incertidumbres y provee
oportunidades para la corrupción. También suele ser discriminatoria en contra
de los pequeños y medianos empresarios, los cuales, a pesar de que son
importantes fuentes creadoras de empleo, raras veces tienen acceso a las
esferas más altas de las burocracias.

Comentarios.
Las políticas económicas que Washington impulsa sobre el resto del mundo se
pueden resumir, a grandes rasgos, como políticas macroeconómicas
prudentes, de orientación hacia afuera y de capitalismo en su versión de libre
mercado.
El supuesto sería que aquello que es bueno para Washington, es bueno para el
resto del mundo y viceversa.

En general, no se aprecia una postura rígida por parte de Washington en la

exigencia de llevar a cabo las políticas recomendadas, especialmente en lo
referente a las privatizaciones.

En el caso chileno estas parecen más bien estar impulsadas por presiones
internas de grupos económicos interesados en la transferencia de EPEs sanas y
rentables.
Hace algunas semanas atrás, en un artículo aparecido en Enfoques de
Economía y Negocios de El Mercurio se recogía la opinión empresarial
favorable a apurar el proceso privatizador en vista de la crisis de la economía,
lo que contribuiría a forzar los precios a la baja de las empresas estatales
incluidas en la agenda privatizadora.

La modalidad de financiar proyectos de inversión en empresas públicas

mediante la privatización no es la única alternativa, como lo hace aparecer el
actual Gobierno. La posibilidad de ampliar la base tributaria, mejorar la
eficiencia en la recaudación de impuestos o el financiamiento mediante la
emisión de bonos son otras soluciones posibles. Además, existirían actividades
en la minería que no están sujetas a régimen tributario, es decir, una fuente de
recursos financieros por explotar.
En todo caso, es lógico que cualquier inversión privada en empresas de
servicios públicos, como las sanitarias, se recupera por el mecanismo de
aumento de tarifas, lo que a la larga equivale a un impuesto.

Vale la pena recordar al respecto, que Washington considera aceptable el

gasto público de inversión en empresas de infraestructura.

Pese a que se trata de bienes de patrimonio nacional, el proceso de

privatizaciones en Chile no ha sido sujeto a debate público. Se ha creado
intranquilidad entre los trabajadores de las empresas públicas que están en la
mira del proceso privatizador, por temor a perder el empleo y otras garantías.
Los despidos masivos en el holding privado Enersis parecen confirmar los
peores augurios.
Por su parte, el SAE (Sistema Administrador de Empresas), organismo
dependiente de Corfo encargado del proceso privatizador, intenta diversos
mecanismos para llegar a acuerdos con los trabajadores. Recientemente, su
administrador, Eduardo Arriagada, indicó que se estaban ofreciendo soluciones
tipo "participación accionaria". Mecanismos que también fueron utilizados
durante las enajenaciones de fines de los ochenta para otorgarle un tinte de
legitimidad a las privatizaciones.

Al parecer, existe similitud con los procesos privatizadores llevados a cabo

durante el régimen militar, en el sentido de que se trata de empresas públicas
rentables y que no presentan impacto negativo para el balance fiscal. EMOS no
era una empresa deficitaria al momento de su venta.

En cuanto al establecimiento de un marco regulatorio adecuado que prevenga

la ocurrencia de hechos como la crisis de energía eléctrica, por la falta de
información y de debate público, la ciudadanía no tiene los elementos de juicio
para formarse una idea ni de la necesidad ni del grado de seguridad que
implican las privatizaciones de otros servicios públicos. Se ha querido
presentar este proceso como inevitable y como sinónimo de modernización.

En otras áreas del gasto público, Chile sigue una línea diferente al consenso de
Washington en un sentido más restrictivo. Mientras para Washington el gasto
en educación y salud constituyen la quintaesencia del gasto fiscal apropiado,
en Chile la educación superior no es gratuita, por ejemplo, como es el caso en
varios otros países latinoamericanos. En el área de salud no se ha logrado
fortalecer suficientemente al subsistema público, mientras que el subsistema
privado continúa siendo subsidiado.

Las políticas económicas recomendadas por Washington aparecen a primera

vista como imposiciones perentorias. En un examen más profundo es posible
constatar más flexibilidad de lo que comúnmente se cree.

Es mi impresión que, muchas de las políticas económicas poco populares que

el Gobierno de la Concertación II ha implementado obedecen menos a las
instancias surgidas del consenso de Washington y más a las presiones
ejercidas por los poderes económicos locales en conjunción con empresas
multinacionales.

Agosto 1999
por Max Larraín

http://propolco.tripod.com/4sem/washington.htm
Domingo 21 de noviembre de 2010 09:54.