UNIVERCIDAD TECNOLOGICA DE LOS ANDES

EL PRINCIPIO DE ACCESO A LA JUSTICIA

Docente: GERARDO FLORES LLAVE

CURSO: DERECHO PROCESAL LABORAL

ALUMNA: JHENYFER DINA MERCADO POZO

CICLO: XII

SEMESTRE:2020- I
1. Introducción

Respecto al derecho de acceso a la justicia se ha escrito bastante. La doctrina

es unánime al consagrar el acceso a la justicia como un derecho fundamental, que
tiene como objetivo poner a disposición del ciudadano aquellos mecanismos
idóneos y dirigidos a resolver los conflictos generados por la interacción del ser
humano.

Ya desde el siglo pasado CAPELLETTI y GARTH se refirieron al acceso a la

justicia como aquella puerta de entrada al sistema de tutela judicial y de resolución
de conflictos, sin los cuales la exigibilidad de los demás derechos consagrados en
la Constitución perdería viabilidad, resultando así un derecho fundamental en todo
sistema de administración de justicia.

Se puede decir, entonces, que el contenido del acceso a la justicia es el derecho

que tiene toda persona de acceder ante los jueces y tribunales, para obtener de
ellos una sentencia o mandato judicial conforme al ordenamiento jurídico vigente.

No obstante la definición aludida y la profusa bibliografía existente, resulta muchas

veces difícil o imposible hablar de una efectiva materialización y concreción en la
práctica de este derecho, en tanto, como veremos a continuación, existen una
serie de obstáculos al momento de acceder a la efectiva tutela, específicamente
dentro del procedimiento administrativo sancionador (tema que abordaremos),
dependiendo en muchos casos de la condición del sujeto que accede determinado
órgano con el fin de hacer prevalecer su derecho, entre otros factores.

2. El derecho de acceso a la justicia

El acceso a la justicia ha sido definido por la Organización Internacional de

Naciones Unidas, como un principio básico del estado de derecho. Sin acceso a la
justicia, las personas no pueden hacer oír su voz, ejercer sus derechos, hacer
frente a la discriminación o hacer que rindan cuentas los encargados de la
adopción de decisiones.
No obstante, el derecho de acceso a la justicia no siempre fue entendido como
hoy en día. En el tradicional Estado de Derecho fue concebido como un simple
instrumento, a través del cual se podía acceder al órgano jurisdiccional. En la
actualidad y en el ámbito del Estado Constitucional de Derecho, más que una
regla, el derecho de acceso a la justicia es entendido como un principio, qué duda
cabe, que rige nuestro ordenamiento constitucional. Hablamos entonces de un
derecho constitucionalizado.

En la misma línea, se ha señalado que el Estado Constitucional aportó al derecho

en general el modo de pensar en principios, en lugar de reglas, surgiendo también
una nueva propuesta de clasificación de las normas en donde prima la igualdad, la
ponderación, la razonabilidad y proporcionalidad en la categoría de los postulados
normativos, influencia a la que el Derecho Procesal no puede ser ajeno Así,
ZAGREBELSKY, señalaba que el cambio del Estado de Derecho al Estado
Constitucional, no es sólo un cambio de rótulo, sino más bien un “auténtico cambio
genético” en el cual el Estado basado antes en la Ley, se replantea sus roles y
premisas básicas. 

Adicionalmente, FERRAJOLI ha señalado, refiriéndose al Estado Constitucional,

que el neoconstitucionalismo se legitima a partir de la defensa de los derechos
fundamentales (…) de manera que todos los poderes públicos y privados, deben
resultar funcionales a los derechos fundamentales.

Si bien nuestro ordenamiento ha consagrado el derecho fundamental de acceso a

la justicia en el artículo 139°, inciso 3° de la Constitución, el cual se refiere a que
ninguna persona puede ser desviada de la jurisdicción predeterminada por ley; no
existe una alusión expresa al derecho fundamental de acceso a la justicia; razón
por la cual, nuestro Tribunal Constitucional se ha encargado de ampliar y señalar
sus alcances, refiriéndose a este derecho como uno de orden constitucional de
naturaleza procesal, en virtud del cual toda persona o sujeto justiciable puede
acceder a los órganos jurisdiccionales, independientemente del tipo de pretensión
formulada y de la eventual legitimidad que pueda, o no, acompañarle a su
petitorio.[5]
Por otro lado, nuestro Tribunal, refiriéndose al derecho a la tutela jurisdiccional
efectiva, ha señalado que tal derecho tiene configuración legal, toda vez que
implica que el legislador cuenta con un ámbito de libertad amplio en la definición o
determinación de las condiciones y consecuencias del acceso a la justicia, las
cuales no pueden constituir un obstáculo a tal derecho fundamental, pues ha de
respetarse siempre su contenido esencial. Así como tampoco nadie que no sea el
legislador puede crear impedimentos o limitaciones al derecho a la tutela judicial,
cuyo ejercicio sólo puede regularse por ley.

Si bien ningún derecho es absoluto, deberá analizarse en cada caso en particular

si el límite que se pretende imponer al derecho de acceso a la justicia resulta
razonable y supera el test de proporcionalidad. Dependerá pues, de cada situación
en concreto.

Ahora, si bien en la teoría contamos con elementos para definir el derecho

de acceso a la justicia, en la práctica es difícil otorgar una garantía real y efectiva
a este derecho, el mismo que, sobre todo en nuestro país, se erige como uno de
los principales, sino el mayor, problema jurídico/social a tratar de superar si
queremos dar el gran salto a una sociedad más equitativa.

En virtud de lo señalado, procederemos a analizar un caso particular en donde el

acceso a la justicia se ve mermado por una serie de factores que imposibilitan su
aplicabilidad, esto es, el acceso a la justicia en el procedimiento administrativo
sancionador.

3. El acceso a la justicia en el procedimiento administrativo sancionador

A consecuencia del ius imperium del Estado, la administración pública goza de

una serie de potestades, la cuales están dirigidas a limitar, restringir, fiscalizar e
incluso sancionar a los particulares con el objetivo de garantizar el bien común e
interés público.

Así, cuando una entidad resuelve y ejecuta un acto, lo hace bajo su potestad de
autotutela, igual al momento de sancionar a un administrado utiliza su potestad
sancionadora.  Ello permite a la administración cumplir con los distintos objetivos
por los cuales se le ha trasladado ese poder de gobierno.

Respecto a la potestad de autotutela, esta se manifiesta de diversas formas, no

sólo resolviendo alguna controversia en la cual es parte, sino también ejecutando
lo resuelto. En esa línea, refiriéndose a la potestad de la Administración para
resolver determinado conflicto, se ha dicho que “la administración está capacitada
como sujeto de derecho para tutelar por sí misma sus propias situaciones
jurídicas, incluso sus pretensiones innovativas del status quo, eximiéndose de este
modo de la necesidad, común a los demás sujetos, de recabar una tutela judicial.

Por otro lado, respecto a la ejecutoriedad de lo resuelto, se ha señalado con

acierto que la potestad para ejecutar sus propias resoluciones “constituye una de
las expresiones más nítidas de la autotutela administrativa con que el
ordenamiento legal provee a la Administración Pública para la preservación del
orden público y alcanzar la satisfacción de los intereses generales. Ni el recurso
administrativo o la demanda judicial afectan esta calidad de la autoridad
administrativa.”

Sin embargo, este poder de la administración, debe ser ejercido, como todo, bajo
ciertos parámetros y límites impuestos por nuestro propio ordenamiento,
observándose principios como razonabilidad, legalidad, debido procedimiento.

En este punto, debemos precisar que el acceso a la justicia no sólo puede ser
enmarcado dentro de un proceso judicial, sino que se extiende también al ámbito
de los procedimientos administrativos. Así, con relación al debido proceso en
sede administrativa, el Tribunal Constitucional en la STC 4289-2004-AA/TC, ha
expresado en los fundamentos 2 y 3, respectivamente: 

(…) el debido proceso, como principio constitucional, está concebido como el

cumplimiento de todas las garantías y normas de orden público que deben
aplicarse a todos los casos y procedimientos, incluidos los administrativos, a fin
de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus
derechos ante cualquier acto del Estado que pueda afectarlos. …”; y que “El
derecho al debido proceso y los derechos que contiene son invocables y, por lo
tanto, están garantizados, no solo en el seno de un proceso judicial, sino también
en el ámbito del procedimiento administrativo.  Así, el debido proceso
administrativo supone, en toda circunstancia, el respeto –por parte de la
administración pública o privada- de todos los principios y derechos
normalmente invocables en el ámbito de la jurisdicción común o especializada, a
los cuales se refiere el artículo 139° de la Constitución (juez natural, juez imparcial
e independiente, derecho de defensa, etc.).

En tal sentido, el procedimiento administrativo también cuenta con aquellas

garantías destinadas a obtener un eficaz acceso a la justicia, lo cual no siempre
se da en la realidad.

Ante ello, el administrado cuenta con una serie de herramientas destinadas a

hacer valer su derecho frente a la entidad administrativa. Sobre el particular,
HUTCHINSON ha referido que, el procedimiento administrativo impugnador tiene
por finalidades:

 Producir una etapa conciliatoria previa al proceso administrativo;

 Dar a la Administración la posibilidad de revisar el acto y corregir un
eventual error,
 Promover el control de legitimidad y conveniencia de los actos de los
órganos inferiores, constituyendo un medio de control por parte del
superior,
 Facilitar la tarea del órgano judicial, llevando ante él una controversia ya
planteada.
 Permitir al particular exponer y fundamentar su pretensión con menores
exigencias formales que las vigentes en el proceso
 El problema ocurre cuando la administración, al momento de evaluar un
recurso impugnatorio, excede su potestad de autotutela en perjuicio del
ciudadano, como suele ocurrir en muchos casos, lo cual acarrea algunos
problemas, no por la potestad de autotutela en sí, sino por el manejo que
muchas veces realiza determinada entidad administrativa respecto a la
resolución de controversias en las cuales forma parte.
Así, la administración en ocasiones resuelve las solicitudes o controversias a su
favor, sin analizar de forma adecuada el caso particular ni motivar el fondo de su
decisión. Ello ocasiona que no exista una efectiva tutela de derechos, resultando
así la vía administrativa una etapa de mero trámite que inevitablemente terminará
en el Poder Judicial.

En la misma línea, nuevamente comenta HUTCHINSON, que dicha vía

administrativa viene siendo controvertida por la doctrina:

Ya que, debido a sus muchas veces inadecuada regulación –lo que ocurre en
materia de plazos de los recursos y en la exigencia de recurrir grado a grado en
algunas provincias–, pero más que nada a su irrazonable aplicación, ha convertido
–en un número muy significativo de casos– el tránsito previo por la vía
administrativa en una trampa o carrera de obstáculos para el litigante y demora
injustificadamente el acceso a la jurisdicción.

Adicionalmente a ello, es necesario ahondar en la condición que tiene el sujeto

que es parte de un procedimiento administrativo sancionador, y analizar cuál
es su posición real al enfrentarse contra la administración en determinado
conflicto.

En muchos casos, el acceso a la justicia dependerá no sólo de la capacidad

económica que pueda tener una persona para contratar un abogado, sino también
de su conocimiento técnico en el tema, lo cual dependerá a su vez de muchos
factores. En este punto, un Informe elaborado por la Defensoría del Pueblo,
sobre acceso a la justicia en el año 2007, comprobó que, si bien en un
procedimiento administrativo es factible prescindir de un abogado, por tratarse en
teoría de una vía poco compleja, la tarea del administrado de prepararse y
conducirse a través del procedimiento administrativo por su propia cuenta se
puede convertir en difícil y laboriosa. Sin la asistencia u orientación legal, el
administrado en estado de indigencia legal cargará con las tareas de orientación,
acceso a información, asimilación de esa información y aplicación a su caso
concreto, pudiendo llegar incluso a un estado de indefensión.
Adicionalmente, antes existía un gran desconocimiento de los recursos
administrativos que podían formularse dentro de la etapa administrativa, haciendo
menos accesible el derecho de defensa en esta instancia, lo cual ha sido
subsanado en cierta forma, ya que es común ahora que las entidades consignen
en sus resoluciones administrativas, los medios impugnatorios de los que pueden
hacer uso, y el plazo para interponerlos. Ello facilita el cómputo de plazos para el
administrado y una mayor idea de los pasos que siguen luego de recibir
determinada resolución sancionadora o limitadora de derechos.

No obstante, el problema de hace diez años se mantiene en la actualidad, en

donde en la mayor parte de los casos, el administrado tiene un clara desventaja
frente al poder de la administración, con el agravante de que muchas entidades
resuelven los conflictos utilizando modelos de resoluciones anteriores, sin realizar
un adecuado análisis de cada caso concreto, con el único objetivo de limitar
derechos o sancionar al administrado a fin de recaudar sumas dinerarias para sus
arcas. Nótese por ejemplo, el caso de algunas municipalidades, muchas de ellas
basadas en su autonomía para imponer cuantiosas multas sin realizar un
debido procedimiento administrativo sancionador, ni analizar adecuadamente
los recursos impugnatorios con el objetivo de recaudar dinero para su institución a
costa de los particulares.

En este punto es importante destacar nuevamente lo señalado por el Informe de la

Defensoría del Pueblo, el mismo que advirtió una serie de arbitrariedades respecto
a la motivación de las resoluciones administrativas, en donde señaló que una de
las particularidades del análisis realizado, es la extensión de las resoluciones
administrativas. Sin confundir cantidad con calidad, muchas resoluciones no eran
mayores a una cara. De este espacio, tres párrafos se dedicaban a los vistos y a
los antecedentes y un párrafo para la parte resolutiva. En no pocas ocasiones, la
esencia de la resolución aquella que resuelve la controversia, tenía una extensión
de uno o dos párrafos. Es difícil, aunque no imposible, que en este espacio se
desarrolle adecuadamente y con propiedad el análisis de la situación jurídica y la
explicación del porqué de la denegatoria de la solicitud del administrado.
Por otra parte, el Informe también señaló que, una parte importante de las
resoluciones administrativas que resolvieron impugnaciones repitió los
fundamentos esbozados en la resolución anterior (en la impugnada). Notándose
aquí que muchas entidades utilizan plantillas de casos similares, sin analizar las
particularidades propias de cada caso concreto, o simplemente se limitan a repetir
los fundamentos utilizados en la instancia anterior sin efectuar un análisis real de
los argumentos expuestos por el administrado.

Aunado a ello, muchas entidades, al momento de emitir sanciones, no adjuntan

informes ni pruebas que acrediten la supuesta infracción cometida, simplemente
emiten una papeleta de infracción consignando la infracción y una descripción
escueta de los hechos, trasladando la carga al administrado de probar su propia
inocencia, y sobrevalorando el acta de constatación consignada por el inspector
municipal.

De esta manera, se deja de lado el principio de licitud regulado en el TUO de la

Ley de Procedimiento Administrativo General – 27444, el cual establece que las
entidades deben presumir que los administrados han actuado conforme a ley,
mientras no cuenten con evidencia en contrario.

4. Reflexiones finales

En conclusión, sin intención de abarcar toda la problemática, podrían definirse las

siguientes deficiencias dentro del procedimiento administrativo sancionador:

1. La administración posee la potestad de autotutela; en virtud de ello

muchas veces resuelve las solicitudes o controversias a su favor (en los
casos en que la administración actúa como parte interesada), sin
analizar de forma adecuada ni motivar el fondo de su decisión. Ello
ocasiona que no exista una efectiva tutela de derechos, resultando así la
vía administrativa una etapa de mero trámite que inevitablemente
terminará en el Poder Judicial. De esa forma, muchas veces la
 administración asume un rol arbitrario y que excede sus facultades,
provocando un perjuicio al particular.
2. En virtud a lo señalado en el punto anterior, dilucidar si el particular
posee o no un derecho a proteger por encima de la administración,
llevará más tiempo aún, ya que en promedio la etapa administrativa
puede durar un año; luego de lo cual el administrado recién tendrá que
iniciar su proceso en vía judicial. En tal sentido, estamos ante una tutela
que no es oportuna y que finalmente perjudica al administrado.
3. Respecto al tema de sanciones, muchas entidades ejercen su potestad
sancionadora sin cumplir con el procedimiento adecuado, sobre la base
de presunciones en contra del particular y trasladado la carga de la
prueba al administrado a que pruebe su propia inocencia.
4. Existe una desigualdad de condiciones entre el particular y la
administración, no sólo por la cantidad de especialistas con los que
cuentan las entidades del Estado, frente al ciudadano común, sino por la
fe casi absoluta que la administración otorga a los documentos emitidos
por funcionarios, sin cuestionarlos.
5. Existe una reiterada y alarmante ausencia de debida motivación de las
resoluciones administrativas.
6. Es común en las entidades administrativas el uso de plantillas o modelos
de casos anteriores para resolver casos distintos, sin analizar bien la
controversia: Muchas veces las autoridades toman la decisión respecto a
un caso, y luego tratar de darle una apariencia jurídica a la resolución,
pero ello no siempre resulta conforme al ordenamiento constitucional.
7. Falta de sustento, fotografías e Informes técnicos al momento de
sancionar al administrado, sobre la base de declaraciones del
funcionario público.

Todos estos factores ocasionan que no exista una efectiva tutela de derechos,
resultando así la vía administrativa un gasto adicional de dinero y tiempo al
ciudadano, obligándolo a recurrir a la sede judicial.
La solución en este tipo de casos pasa por resolver una pregunta que contiene
muchas aristas. ¿Quién controla al fiscalizador? Si bien, una respuesta inmediata
nos llevará a decir que es el Poder Judicial quien revisa la legalidad de aquellos
actos administrativos, esto se da luego de que el administrado ya ha pasado por
una serie de etapas y visto su derecho de acceso y tutela mermado, frente a las
posibles arbitrariedades cometidas por la administración.

Sin embargo, con el objeto de brindar ciertas luces ante todos los problemas
planteados, considero que debe reforzarse el tema de la responsabilidad de las
autoridades y el personal de la Administración, haciendo efectivas las sanciones
ya contempladas en el TUO de la Ley 27444, la cual contiene una serie de
mecanismos y medidas para atribuir responsabilidad a quienes no resuelvan con
arreglo a nuestro ordenamiento, como bien lo establece el Título V de dicha Ley.

Así, el artículo 259.1° del TUO, establece que las autoridades y personal al
servicio de las entidades son pasibles de ser sancionados administrativamente
con suspensión y hasta destitución, cuando incurran en una serie de supuestos
señalados por la norma. Entre ellos: resolver sin motivación alguna, incurrir en una
ilegalidad manifiesta, no resolver dentro del plazo establecido, negarse a recibir
los escritos, entre otros.

Lo determinante para realizar un cambio concreto respecto a los problemas

de acceso a la justicia será entonces fortalecer el sistema de atribución de
responsabilidades y sanciones disciplinarias a quienes resuelvan vulnerando
lo establecido en el artículo 259° del TUO de la Ley 27444 y demás normas
especiales relativas a aplicación de sanciones a funcionarios. Si dicho sistema
funciona en la realidad, el incentivo para cumplir con las garantías de un debido
procedimiento, por parte de las autoridades administrativas, será mucho mayor.

5. Bibliografía

 CAPELLETTI Mauro y GARTH Bryan, El acceso a la justicia. Movimiento

mundial para la efectividad de los derechos. Informe General, Buenos
 Aires, Colegio de Abogados del Departamento Judicial de La Plata,
1983.
 DEFENSORÍA DEL PUEBLO, Informe 121, “Propuestas para una
reforma de la Justicia Contencioso-Administrativa desde la Perspectiva
del Acceso a la Justicia”. Lima, 2007. Pág. 28 Disponible aquí.
Consultado el 06/06/2017.
 FERRAJOLI, Luigi, “El Estado Constitucional de Derecho hoy: el modelo
y su divergencia con la realidad”, en IBAÑEZ, Perfecto
Andrés. Corrupción y Estado de Derecho. El papel de la jurisdicción,
citado por GRÁNDEZ, Pedro. Trotta, 1996.
 GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y Tomás-Ramón FERNANDEZ.
“Curso de derecho administrativo”. Volumen I. Décima edición, Civitas.
Madrid, 2000.
 MITIDIERO, Daniel, Colaboración en el proceso civil. Communitas, Lima,
2009.
 MORÓN, Juan Carlos. “Nueva Ley del Procedimiento Administrativo
General”. Lima: Gaceta Jurídica. 2002.
 HUTCHINSON, Tomás. “El Derecho al debido proceso en el contencioso
administrativo”. En: Proceso y Constitución. ARA Editores, Lima 2011.
 ZAGREBELSKY, G. El Derecho dúctil. Ley, derechos
justicia. Traducción de Marina Gascón Trotta, citado por GRÁNDEZ,
Pedro. 1995.