Conf - Univ.dr. Moinescu Gabriel

Conf.univ.dr.
Moinescu Gabriel
1. INTEGRITATEA
(PARTEA I)
1.1. Caracteristici şi principii cu privire la integritate
Integritatea publică poate fi definită atât prin prisma integrităţii

proceselor - de luare a deciziilor, de implementare a deciziilor, de gestiune a
banilor publici, cât şi prin prisma integrităţii personalului sau agenţilor publici
(aleşi locali, funcţionari publici).
Reprezentanţii entităţilor publice au obligaţia sa acorde un tratament

imparţial si echitabil tuturor persoanelor care se adresează acestora.
Promovarea unui sistem de integritate publică are ca rol prevenirea şi

combaterea corupţiei sau a oricărui act de neintegritate publică.
Corupţia este reprezentată, în general, de orice act de folosire a puterii

publice în interes personal.
O prima componentă a integrităţii publice o reprezintă transparenţa in

desfăşurarea activităţii instituţiilor publice, prin care înţelegem setul de
instrumente prin care administraţia (instituţiile si autorităţile administraţiei
publice locale) da socoteală cetăţenilor/contribuabililor cu privire la activitatea
desfăşurată in serviciul acestora.
Modalităţile prin care se operaţionalizează transparenta ţin de:
- asigurarea accesului cetăţenilor la informaţiile de interes public;
- participarea cetăţenilor la elaborarea de acte normative si la şedinţele

publice.
Transparenţa are rolul de a preveni acţiuni care ameninţă integritatea

publica (acte de corupţie) si de a evalua performanta administraţiei publice
(capacitatea administrativa).
Mecanismele prin care se asigură integritatea publică urmăresc, în general,

următoarele aspecte:
- micşorarea numărului ocaziilor de manifestare a fenomenului corupţiei

(reformă sistematică);
- mecanisme de prevenire, constrângere şi mărire a gradului de

responsabilitate;
- elaborarea şi implementarea de strategii de contracarare a corupţiei:
Aceste mecanisme formează un sistem de integritate.
Acest sistem urmăreşte:
- contraponderi şi echilibrări;
- interdependenţă între diferitele ramuri şi agenţii ale guvernului;
- controlul conflictelor de interese în sectorul public;
- dispersarea centrelor de putere.

Sistemul de integritate întruchipează:
- o perspectivă cuprinzătoare asupra reformei;
- o serie de procese la nivel guvernamental (coduri de conducere,

transformări la nivel organizaţional, reforme juridice, schimbări de procedura în
sectorul birocratic etc.)
- participarea societăţii civile (sectorul privat, mass media, categoriile

profesionale, bisericile şi moscheile etc.).
Transparency International ilustrează sistemul de integritate publică ca pe

un templu grec, cu acoperişul plat (integritatea naţională) care este susţinut de un
număr de “stâlpi” (fiecare dintre ei reprezentând un element aparte în cadrul
sistemului naţional de integritate).
Pe acoperiş se afla trei sfere:
- “calitatea vieţii”,
- “domnia legii” şi
- “dezvoltarea pe termen lung”.
Este esenţial ca acoperişul să se menţină orizontal pentru ca aceste trei

sfere să nu se rostogolească.
“Templul” însuşi este construit şi susţinut de către “popor/vigilenţa

publică”.
Stâlpii includ:
- executivul,
- parlamentul,
- sistemul juridic,
- serviciul public,
- instituţii menite să vegheze la aplicarea legii (comisiile parlamentare,

Curtea de Conturi, Avocatul Poporului, poliţia, comisiile anticorupţie etc.),
- societatea civilă (inclusiv asociaţiile profesionale şi sectorul privat),
- mass media şi
- agenţiile internaţionale.
Pot fi considerate principii care să asigure integritatea în sectorul public,

următoarele:
• principiul legalităţii: autorităţile si instituţiile publice au obligaţia de a

respecta drepturile si libertăţile cetăţenilor, normele procedurale, libera
concurenta si tratamentul egal acordat beneficiarilor serviciilor publice;
• principiul supremaţiei interesului public: ordinea de drept,
imparţialitatea si eficienta autorităţilor si instituţiilor publice sunt ocrotite si
promovate de lege;
• principiul bunei administrări: autorităţile si instituţiile publice sunt

datoare sa îşi desfăşoare activitatea în realizarea interesului general, cu un grad
ridicat de profesionalism, în condiţii de eficienta, eficacitate si economicitate a
folosirii resurselor;
• principiul bunei conduite: este încurajat şi stimulat personalul cu o bună

conduită dovedită în exercitarea atribuţiilor de serviciu şi care promovează o
imagine favorabilă instituţiei;
• principiul bunei credinţe: este încurajat şi stimulat personalul care îşi

exercită atribuţiile cu bună credinţă;
• principiul responsabilităţii: este încurajat şi stimulat personalul care se

implică activ în realizarea competenţelor legale.
Într-o altă abordare1, sunt promovate şapte principii relevante din

perspectiva integrităţii vieţii publice:
- altruism: cei care deţin funcţii publice ar trebui să ia deciziile numai în

termeni de interes public, aceste decizii nu trebuie luate pentru a dobândi
beneficii financiare sau alte avantaje materiale pentru ei înşişi, familie sau
apropiaţi
- integritatea: Funcţionarii şi oficialii publici nu trebuie să-şi creeze obligaţii

financiare sau de alt gen faţă de organizaţii sau indivizi din afară, care ar putea
exercita o influenţă asupra modului în care îşi duc la îndeplinire îndatoririle
oficiale
1
Ghidul Transparency International, Sisteme de Integritate Publică, Volum editat de Jeremy Pope, Asociaţia
Română pentru Transparenţă, Bucureşti, 2002;
- obiectivitatea: În timpul gestionării afacerilor publice, persoanele aflate în
funcţii publice trebuie să facă aceste alegeri numai pe bază de merit
- responsabilitatea: Cei care sunt numiţi în funcţii publice sunt responsabili

pentru deciziile şi acţiunile lor în faţa publicului şi trebuie să se supună oricărui
gen de cercetare analitică specifică funcţiei lor
- deschidere: Persoanele aflate în funcţii publice trebuie să fie pe cât de

transparente posibil cu privire la toate deciziile şi acţiunile lor.
- onestitatea: Persoanele care deţin funcţii publice au datoria de a declara

orice interese particulare ce au legătură cu îndeplinirea datoriilor publice şi de a
lua atitudine în sensul rezolvării oricăror conflicte de interese care pot apărea,
astfel încât să protejeze interesul public.
- capacităţile de conducere: Oficialii publici trebuie să promoveze şi să

sprijine aceste principii prin modul de conducere şi prin puterea exemplului
personal.
1.2. Integritate, etică, deontologie
Se poate spune, din perspectiva individuală, că integritatea este o chestiune

de opţiune personală; ţine de asumarea unui set de valori etice, de asigurarea
unui anumit grad al respectului de sine.
Din exterior, integritatea individului este cuantificată, evaluată fie prin

prisma elementelor ce configurează conştiinţa colectivă, fie prin prisma
conformării cu regulile obligatorii din acest domeniu.
Integritatea personală este determinată de conduita etică a individului.

Etica (lat.„ethica”) reprezintă, conform Dicţionarului explicativ al limbii române,
totalitatea normelor de conduită morală.
Morala a fost definită ca ştiinţa binelui şi a fericirii, ştiinţa moravurilor,

“ansamblul regulilor care guvernează raporturile dintre oameni” (P. Sollier).
În concepţia lui Ştefan Odobleja (Psihologia consonantistă, Bucureşti, 1982)
morala este :
─ ştiinţa profilaxiei şi terapeuticii răului;

─ filozofia şi igiena fizică şi psihică a vieţii sociale;
─ ştiinţa echilibrului social;
─ ştiinţa moralităţii şi a imoralităţii, a drepturilor şi îndatoririlor, a viciilor
şi a virtuţilor;
─ ştiinţa acordului sau a consonanţei intre interesele indivizilor sau între
interesele individului şi interesele societăţii;
─ ştiinţa armoniei şi a echilibrului între sine şi societate.
Prof. Costică Voicu observa că: „există o morală personală definită ca

echilibru al dorinţelor interioare şi al nevoilor exterioare (H. Spencer), alături de o
morală socială, înţeleasă ca echilibru între propriile dorinţe şi dorinţele altora.
Există o morală pozitivă (morala binelui care ne spune ce trebuie să facem)

şi o morală negativă (morala răului care ne spune ce nu trebuie să facem, să ne
abţinem a face).
Există o morală minoră, a lucrurilor mărunte (maniere alese, politeţe,

morală estetică) alături de o morală majoră sau a lucrurilor importante care se
confundă, în concepţia autorului citat, cu dreptul.
Există o morală religioasă şi una laică, după cum, din punct de vedere al
extensiunii sale, există o morală familială, o morală de grup, o morală naţională şi
o morală internaţională.
Fiecare categorie socială are morala sa specială şi proprie: a intelectualilor

şi a muncitorilor; a stăpânilor şi servitorilor; a profesorilor şi elevilor; a
guvernanţilor şi a guvernaţilor; a bărbaţilor şi femeilor; a adulţilor şi a copiilor; a
şefilor şi a subalternilor etc.”2
Acelaşi autor a dat următoarele definiţii conceptelor de moralitate,

imoralitate şi amoralitate:
2
Costică Voicu – Teoria generală a dreptului, Ed. Universul juridic, Bucureşti, 2005, pag. 136;
„Moralitatea reprezintă suma virtuţilor sociale (justiţie, altruism, caritate,
bunătate, milă, generozitate, iubire, devotament, adevăr, sinceritate, modestie,
respectul pentru altul etc.), este concordanţa dintre tendinţele şi
comportamentele proprii şi tendinţele şi comportamentele altora.
Moralitatea este:
─ arta de a amplifica forţele individuale prin punerea lor în concordanţă

cu forţele sociale;
─ echilibrul între drepturi şi îndatoriri;
─ este ceea ce se conformează cu interesul general; ceea ce este util
vieţii sociale, majorităţii societăţii;
─ sănătatea socială.
Imoralitatea este opusul moralităţii, suma viciilor sociale (egoism, răutate,
ură, orgoliu, minciună, ipocrizie, dispreţ etc.), este starea de dezechilibru în
favoarea drepturilor şi pe socoteala îndatoririlor individului.
Imoralitatea dăunează vieţii sociale, fiind cea care contrazice interesul

general al majorităţii.
Amoralitatea este o stare neutră intermediară sau nehotărâtă între

moralitate şi imoralitate. Ea desemnează gradul cel mai mic de moralitate şi, în
acelaşi timp, cel mai mic grad de imoralitate. Ea înseamnă izolare, individualism,
indiferenţă socială”3.
Una din căile formale de asigurare a unui comportament etic al

funcţionarilor publici este adoptarea unui cod etic sau cod de deontologie
profesională, lucru care s-a şi întâmplat în sistemul nostru de drept prin
adoptarea Legii nr. 7/2004 privind Codul de conduită a funcţionarilor publici4.
Deontologia (fr., deontologie) reprezintă doctrina privitoare la normele de

conduită şi la obligaţiile etice ale unei profesiuni (conform DEX, ed. 1998).
3
Costică Voicu – Teoria generală a dreptului, Ed. Universul juridic, Bucureşti, 2005, pag. 137;
4
Publicată în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 157 din 23/02/2004;
Sintagma "deontologie" provine din cuvintele greceşti deontos care
înseamnă "ceea ce se cuvine" şi logos care înseamnă "ştiinţă".
Într-o accepţie generală, M. Oroveanu definea noţiunea de deontologie ca

fiind "ceea ce trebuie făcut şi cuprinde obligaţiile de îndeplinit, normele de
conduită şi îndatoririle morale ale unei profesii"5.
În accepţiune specială, cu referire la funcţionarii publici, acelaşi autor

defineşte noţiunea de deontologie ca fiind „ansamblul atribuţiilor, obligaţiilor
morale şi juridice ale acestora necesare pentru îndeplinirea misiunilor ce incumbă
funcţiilor lor, considerate ca îndatoriri în slujba societăţii, în scopul înfăptuirii
raţionale, eficiente, operative şi legale a administraţiei de stat şi a satisfacerii
drepturilor şi intereselor legitime ale persoanelor fizice şi juridice. Prin specificul
obiectului său de cercetare, deontologia se află la interferenţa între drept şi
morală, ea putând fi definită ca reprezentând ansamblul normelor referitoare la
comportamentul profesional şi moral al funcţionarilor publici în serviciu şi în afara
serviciului”.
Deontologia profesională, în general, desemnează totalitatea normelor de

conduită, în care se evidenţiază “minima moralia” cu privire la exercitarea unei
profesiuni (de medic, avocat, procuror, judecător, poliţist, comerciant, militar,
cadru didactic etc).
Normele de deontologie profesională sintetizează experienţa unei

profesiuni şi prescriu reguli cu privire la exercitarea profesiunii respective în
societate. Aceste norme se regăsesc în instrucţiuni, statute, coduri etc., adoptate
de autorităţile internaţionale şi naţionale abilitate.
Normele de deontologie profesională, în sens general, nu prevăd sancţiuni;

sunt, în ultimă analiză, expresia filozofiei unei profesiuni, sinteza
comandamentelor pe care societatea le formulează la adresa acestora. Ele sunt,
mai degrabă, profesiuni de credinţă, care conferă slujitorilor lor un statut aparte,
sunt recomandări care au în substanţa lor norme juridice.
5
M. T. Oroveanu - Deontologia funcţionarului public, Ed. Academiei Române, Studii de drept românesc, pag 35;
Atunci când normele deontologice sunt încălcate şi prin nesocotirea lor
sunt afectate valorile apărate prin drept, ele sunt sancţionate de către stat,
devenind astfel norme juridice6.
Acest lucru se întâmplă şi în cazul normelor deontologice aplicabile

personalului din administraţia publică românească, funcţionari publici şi personal
contractual, norme care au fost legiferate şi au caracter obligatoriu.
6
Idem – pag. 144;
2. INTEGRITATEA
(PARTEA A II-A)
2.1. Integritatea în România
Asigurarea integrităţii în România, din punct de vedere reglementar, se face

pe două paliere: administrativ şi penal.
Cât priveşte palierul administrativ, există reglementări care să asigure un

anumit grad de disciplinare a comportamentului personalului care activează în
sectorul public şi nu numai, astfel:
- Legea nr. 7 privind Codul de conduită a funcţionarilor publici, publicată în

Monitorul Oficial, Partea I, nr. 157 din 23/02/2004;
- Legea nr.477/2004 privind Codul de conduită a personalului contractual

din autorităţile şi instituţiile publice;
- Legea nr. 571 privind protecţia personalului din autorităţile publice,

instituţiile publice şi din alte unităţi care semnalează încălcări ale legii publicată in
Monitorul Oficial, Partea I nr. 1214 din 17/12/2004;
- Legea nr. 50/2007 pentru modificarea şi completarea legii nr. 7/2004

privind codul de conduită a funcţionarilor publici (consilierul de etică);
- Legea nr. 544/2001 privind liberul acces la informaţiile de interes public;
- Legea nr. 52/2003 cu privire la transparenţa decizională;
- Legea nr. 161/2003 privind conflictul de interese, etc.
Cât priveşte palierul penal, există reglementări care încriminează faptele de

corupţie, precum:
- Luarea de mită (art.254 Cod Penal) este fapta funcţionarului care pretinde
ori primeşte bani sau alte foloase care nu i se cuvin ori acceptă promisiunea unor
astfel de foloase sau nu o respinge, în scopul de a îndeplini, a nu îndeplini ori a
întârzia îndeplinirea unui act privitor la îndatoririle sale de serviciu sau în scopul
de a face un act contrar acestor îndatoriri.
- Darea de mită (art.255 Cod Penal) este aceeaşi faptă privită în oglindă şi
este reprezentată de promisiunea, oferirea sau darea de bani ori alte foloase unui
funcţionar de către o persoană pentru satisfacerea nelegală a unui interes.
- Primirea de foloase necuvenite (Codul Penal, art. 256) este definită drept
primirea de către un funcţionar, direct sau indirect, de bani ori alte foloase, după
ce a îndeplinit un act, în virtutea funcţiei sale şi la care era obligat în temeiul
acesteia.
- Traficul de influenţă şi cumpărarea de influenţă - (Codul Penal, art. 257 şi

Legea 161/2003, art. 6¹). Aceasta este infracţiunea prin care se pretind bani sau
alte foloase de la o persoană fizică sau juridică de către o altă persoană care are
influenţă sau lasă să se creadă că are influenţă asupra unui funcţionar pentru a-l
determina să facă ori să nu facă un act ce intră în atribuţiile sale de serviciu.
- Infracţiuni asimilate celor de corupţie. Legea nr. 78/2000 pentru

prevenirea, descoperirea şi sancţionarea faptelor de corupţie, a introdus
sancţionarea unor fapte din sfera economică, fapte anterior neincriminate şi care
se constituiau în portiţe de generare a corupţiei. Sunt astfel sancţionate: a)
stabilirea, cu intenţie, a unei valori diminuate a bunurilor aparţinând statului în
cadrul procedurilor de privatizare; b) acordarea de credite sau de subvenţii cu
încălcarea legii; c) utilizarea creditelor sau a subvenţiilor în alte scopuri decât cele
pentru care au fost acordate;d) influenţarea operaţiunilor economice ale unui
agent economic de către cel ce are sarcina de a-l supraveghea, de a-l controla sau
de a-l lichida; e) efectuarea de operaţiuni financiare, ca acte de comerţ,
incompatibile cu funcţia, atribuţia sau însărcinarea pe care o îndeplineşte o
persoană ori încheierea de tranzacţii financiare, utilizând informaţiile obţinute în
virtutea funcţiei, atribuţiei sau însărcinării sale; f) folosirea, în orice mod, direct
sau indirect, de informaţii ce nu sunt destinate publicităţii ori permiterea
accesului unor persoane neautorizate la aceste informaţii.
- Abuzul în serviciu art 132 din Legea nr. 78/2000. Infracţiunea de abuz în
serviciu contra intereselor publice, infracţiunea de abuz în serviciu contra
intereselor persoanelor şi infracţiunea de abuz în serviciu prin îngrădirea unor
drepturi, dacă funcţionarul public a obţinut pentru sine sau pentru altul un
avantaj patrimonial sau nepatrimonial, se pedepseşte cu închisoare de la 3 la 15
ani.
- infracţiuni împotriva intereselor financiare ale Comunităţilor Europene.

Legea 78/2000 a introdus de asemenea serie de prevederi relative la fondurile
Uniunii Europene. Astfel sunt sancţionate special ca fapte de corupţie, falsul şi
uzul de fals prin care se obţin pe nedrept fonduri europene precum şi fraudarea
acestor fonduri chiar în cazul în care ele au fost obţinute în mod legal. Dată fiind
importanţa acestor fonduri pentru economia naţională şi necesitatea unei bune şi
corecte absorbţii a lor este sancţionată şi fraudarea din culpă (greşeală, neatenţie)
a acestor fonduri.
2.2. Integritatea în sectorul public
La nivelul sectorului de ordine şi siguranţă publică au fost identificaţi

următorii factori de risc:
✓ absenţa unui sistem transparent şi obiectiv în ceea ce priveşte recrutarea,

selecţia şi formarea continuă a personalului;
✓ lipsa unor controale eficiente, regulate şi inopinate de la structura ierarhic

superioară;
✓ proceduri de lucru complexe şi greoaie;
✓ management defectuos;
✓ lipsa de transparenţă în relaţia cu publicul;
✓ permisivitatea unor acte normative în sensul posibilităţii de apreciere sau
interpretare subiectivă din partea funcţionarului.
Probleme:
✓ deficienţe în interpretarea şi aplicarea legislaţiei existente (organizarea

procedurilor de achiziţii publice în aşa fel încât să creeze un avantaj unui
anumit candidat; includerea în cadrul comisiilor de achiziţii a persoanelor
asupra cărora există suspiciuni de conflict de
interese/incompatibilităţi/fapte de corupţie);
✓ nerespectarea procedurilor în procesul de recrutare şi promovare a
personalului (introducerea unor condiţii suplimentare faţă de cele publicate
pe site-ul oficial al instituţiei, pentru limitarea accesului unor candidaţi);
✓ nereguli în activitatea structurilor din cadrul MIRA (nedispunerea măsurilor
legale, neaplicarea sancţiunilor, neconstatarea infracţiunilor, emiterea de
acte administrative care servesc intereselor particulare, folosirea abuzivă a
resurselor, deficienţe în modul de înregistrare a plângerilor şi sesizărilor);
✓ pretinderea, primirea de foloase necuvenite în schimbul serviciilor publice
oferite de instituţie (documentaţii cadastrale pretinderea unor sume de
bani de către persoane care pretind că au influenţă pentru a interveni pe
lângă funcţionarii cu atribuţii în soluţionarea dosarelor de acordare de
despăgubiri şi reconstituirea dreptului de proprietate);
✓ slaba implicare a managerilor în organizarea şi desfăşurarea activităţii
instituţiei;
✓ lipsa de informaţie la nivelul populaţiei privind serviciile oferite, condiţiile şi
modalităţile de obţinere a acestora;
✓ posibilitatea funcţionarilor de a aplica o procedură sau alta, diferenţe mari
între minimul şi maximul sancţiunilor, prevederea de condiţii facultative.
Sectorul financiar – fiscal. În ceea ce priveşte Garda Financiară, instituţie

care exercită control operativ şi inopinat privind prevenirea, descoperirea şi
combaterea oricăror acte şi fapte din domeniul economic, financiar şi vamal, care
au ca efect evaziunea şi frauda fiscală, personalul său poate fi supus unui complex
de factori care acţionează asupra individului şi societăţii cum sunt pe de-o parte
nivelul toleranţei sau respingerii societăţii faţă de fenomenul corupţiei, cutume
comportamentale, iar pe de altă parte vulnerabilitatea comportamentală a
organelor de control (nivelul redus al salariilor de încadrare, nesiguranţa
constanţei venitului, incertitudini privind venitul mic aferent perioadei de pensie
etc.).
Analiza efectuată la nivelul instituţiei a relevat o serie de factori de risc care

pot determina apariţia fenomenului corupţiei, cum ar fi:
✓ legislaţie permisivă în sensul definirii insuficiente a faptelor sancţionabile;
✓ insuficienta motivare materială şi profesională;
✓ insuficienţa controalelor interne;
✓ contact nemijlocit cu agentul economic;
✓ riscurile şi eforturile profesionale nerecompensate corespunzător în raport
cu alte organe cu atribuţii de control.
Astfel în cadrul activităţilor legate de acest sector, au fost semnalate

probleme cum ar fi:
✓ sistem discreţionar de luare a deciziilor (funcţionarul cu atribuţii de control

este singurul factor decident în ceea ce priveşte constatarea faptei şi
stabilirea sancţiunii;
✓ disproporţie între nivelul sancţiunilor prevăzute de lege (disproporţie între
minimul şi maximul nivelului sancţiunilor contravenţionale şi amenzilor);
În ceea ce priveşte Autoritatea Naţională Vamală, personalul acestuia

poate fi supus unor factori de risc, care pot determina apariţia fenomenului
corupţiei cum ar fi:
✓ deficienţe în sistemul managerial;

✓ salarizare necorespunzătoare;
✓ control ierarhic insuficient;
✓ sistem deficitar de formare continuă a personalului.
Astfel, în cadrul activităţilor legate de acest sector, au fost semnalate

probleme cum ar fi:
✓ sistem discreţionar de luare a deciziilor (deciziile care se referă la valoarea

mărfii în vamă; prerogative exclusive ale lucrătorului vamal în raport cu
beneficiarii serviciilor vamale);
✓ disproporţie între nivelul sancţiunilor prevăzute de lege (funcţionarul cu
atribuţii de control este singurul factor decident în ceea ce priveşte
constatarea faptei şi stabilirea sancţiunii; disproporţie între minimul şi
maximul nivelului sancţiunilor contravenţionale şi amenzilor);
✓ insuficienţa controalelor pe linia ierarhică;
✓ semnarea sau avizarea unor documente care ţin de formalităţile vamale
(funcţionarul cu atribuţii de control este singurul factor decident în ceea ce
priveşte semnarea şi avizarea unor documente);
✓ controlul vamal fizic necorespunzător în anumite situaţii.
În sectorul sanitar factorii de risc sunt multipli, la fiecare activitate existând
motivaţia specifică pentru comiterea faptelor de corupţie.
✓ Astfel factorii de risc, cel mai des identificaţi, a căror materializare

afectează în mod vizibil sistemul sanitar sunt:
✓ legislaţie deficitară (de ex. pentru reglementarea plăţilor informale, pentru
practica medicală privată şi asigurări voluntare de sănătate sau pentru
protecţia personalului aflat în misiuni de audit şi de control);
✓ salarizare necorespunzătoare (lipsa motivaţiei financiare a personalului din
sănătate);
✓ procedurile interne nu respectă standardele de management/control intern
prevăzute în ordinul MFP nr. 946/2005 (Codul Controlului Intern);
✓ un sistem deficitar de selecţie, evaluare şi promovare a personalului;
✓ precaritatea resurselor financiare ale sistemului;
✓ insuficienta monitorizare a activităţilor de achiziţii publice în diferitele
etape de desfăşurare (întocmirea programului anual al achiziţiilor publice,
derularea procedurilor de achiziţie, contractare, livrare şi recepţie de
lucrări, produse şi servicii) vicierea activităţilor de control prin trafic de
influenţă, mită sau recompense;
✓ vicierea activităţilor de control prin acte de corupţie.
Dintre problemele specifice acestui domeniu menţionăm:
✓ deficienţe în interpretarea şi aplicarea legislaţiei existente în domeniile cu

risc de corupţie (ex: achiziţiile publice);
✓ existenţa în sistem a plăţii informale;
✓ lipsa de etică în promovarea produselor şi a echipamentelor medicale prin
promovare agresivă a acestora de către companiile producătoare sau
distribuitori;
✓ un proces de selecţie angajare şi promovare viciat (mita pentru obţinerea
notelor de trecere în procesul educaţional la examenele de intrare în sistem
sau pentru obţinerea unui loc de activitate în sistemul public sau în
specialităţile cu număr limitat; distribuire deficitară a personalului medical
pentru crearea unui monopol de activitate).
O analiză a fenomenului corupţiei efectuată de către structurile asociative

reprezentative ale administraţiei publice locale a condus la identificarea
următorilor factori de risc precum şi a problemelor generate de materializarea
acestora.
La nivelul administraţiei publice locale au fost identificaţi următorii factori

de risc care favorizează corupţia:
✓ salarizarea inechitabilă şi necompetitivă;

✓ lipsa unui sistem de motivare alternativ;
✓ lipsa unui mecanism care să asigure o procesare obiectivă a documentelor
(dosare privind obţinerea/recunoaşterea unor drepturi etc.);
✓ lipsa informaţiilor pentru public privind documentele necesare, termenele
şi procedurile derulate de către administraţie;
✓ dificultatea de a atrage şi de a menţine în sistem personal specializat;
✓ lacune în procedurile de transparenţă decizională.
Materializarea factorilor de risc mai sus menţionaţi au generat următoarele

probleme specifice:
✓ timpi foarte mari de răspuns la solicitările cetăţenilor (dosare referitoare la

restituirea unor imobile preluate abuziv);
✓ condiţionarea unor servicii de oferirea de avantaje (recompense în cadrul
procesului de evaluare a dosarelor);
✓ tratamentul discriminatoriu faţă de cetăţeni (acordarea de facilităţi de plată
în mod discreţionar de persoane din cadrul compartimentelor de colectare
şi executare silită, acordare de avize şi autorizaţii în mod preferenţial în
domeniul urbanistic/activităţi de comerţ, ierarhizarea discreţionară a
dosarelor pentru atribuirea de locuinţe sau spaţii comerciale);
✓ lipsa de fermitate şi consecvenţă în aplicarea legislaţiei în vigoare
(neaplicarea de amenzi contravenţionale în cazuri evidente de încălcare a
normelor în vigoare;
risc de corupţie (ex: achiziţiile publice).
În urma analizei prezentate se poate concluziona că există o serie de

probleme de ordin general care afectează toate sectoarele prezentate mai sus,
astfel menţionăm:

risc de corupţie;
✓ tratamentul discriminatoriu faţă de cetăţeni;
✓ absenţa canalelor de informare continuă şi eficientă;
✓ un proces de selecţie, evaluare, formare şi promovare viciat;
✓ insuficienţa controalelor interne.
3. TRANSPARENŢA
(PARTEA I)
3.1. Prezentare Legea nr. 52/2003 privind transparenţa decizională
A. Aspecte generale
Legea transparenţei prevede o modalitate de implicare a cetăţenilor în

luarea deciziilor la nivelul administraţiei. Sfera modurilor de participare a
cetăţenilor în viaţa organelor administrative statale este mult mai largă. Încercând
să definim participarea cetăţenească, vom spune că ea este procesul prin care
preocupările, nevoile şi valorile cetăţenilor sunt încorporate procesului de luare a
deciziilor în cadrul administraţiei publice locale.7
Dintre avantajele participării cetăţeneşti pentru administraţia publică

putem aminti:
▪ Restabileşte şi construieşte încrederea între administraţia publică şi

cetăţeni.
▪ Ajută administraţia să identifice nevoile comunităţii mai repede şi cu o
satisfacţie mai mare pentru cetăţeni.
▪ Oferă gratuit administraţiei publice informaţii în legătură cu deciziile ce
trebuie luate.
▪ Conduce comunitatea către consens şi nu către conflict.
▪ Administraţia şi cetăţenii sunt capabili să abordeze împreună problemele şi
oportunităţile într-un mod mult mai creativ.
Valori de bază pentru practicarea participării publice:8
• Publicul ar trebui să aibă un cuvânt de spus în deciziile ce privesc acele acţiuni

care le afectează viaţa.
• Participarea publică include promisiunea că aceasta va influenţa decizia.
• Procesul participării publice comunică interesele şi vine în întâmpinarea
nevoilor tuturor participanţilor.
• Procesul participării publice solicită şi facilitează implicarea acestor persoane
potenţial afectate.
• Procesul participării publice invită participanţii să-şi definească modul propriu
de implicare.
• Procesul participării publice arată participanţilor felul în care contribuţia lor a
afectat decizia.
• Procesul participării publice furnizează participanţilor informaţiile necesare
pentru ca aceştia să participe într-un mod cât mai semnificativ.
7
Pentru detalii, vezi Eric Chewtynd şi Frances Chewtynd, Participarea cetăţenească pentru îmbunătăţirea
procesului decizional în administraţia publică locală, Research Triangle Institute—Programul de Asistenţă pentru
Administraţia Publică din România, Bucureşti 2001.
8
După International Association for Public Participation.
Metodele de participare cetăţenească variază in funcţie de nivelul implicării
publicului în activitatea administraţiei.
Paleta participării publice9
Informare Consultare Implicare Colaborare Delegare
Scop: Scop: Scop: Scop: Scop:
Oferirea de Obţinerea de Lucrul direct Parteneriat cu Plasarea

informaţii răspunsuri de cu publicul, pe publicul în deciziei finale
echilibrate şi la public în tot parcursul fiecare aspect în mâinile
obiective către legătură cu procesului, al luării publicului.
public pentru analize, pentru a se deciziilor,
ca acesta să alternative, asigura că inclusiv în
înţeleagă decizii, acte problemele şi elaborarea
problemele, normative, îngrijorările alternativelor
alternativele şi etc. publicului sunt şi identificarea
soluţiile. înţelese şi soluţiei
luate în preferate.
considerare în
mod real.
Promisiune: Promisiune: Promisiune: Promisiune: Promisiune:
„Vă ţinem la „Vă ţinem la „Lucrăm cu voi „Ne adresăm „Vom pune în
curent”. curent, vă pentru a ne vouă pentru a practică ceea
ascultăm asigura că primi sfaturi ce decideţi
sugestiile şi problemele şi directe şi voi”.
îngrijorările şi îngrijorările sugestii
vă comunicăm voastre se inovative
cum au fost reflectă direct pentru
influenţate în formularea
9
Idem.
deciziile de alternativele soluţiilor şi

participarea dezvoltate şi încorporăm
publică”. vă comunicăm sfaturile şi
cum au fost recomandările
influenţate voastre în
deciziile de luarea deciziei,
participarea în cea mai
publică”. mare măsură
posibilă”.
Exemple de Exemple de Exemple de Exemple de Exemple de

instrumente instrumente instrumente instrumente instrumente
folosite: folosite: folosite: folosite: folosite:
Comunicate Solicitarea de Grupuri de Comitete Vot direct

publice comentarii lucru consultative
Referendum
cetăţeneşti
Afişe Focus grupuri Audieri
Jurii
publice Audieri
Broşuri Chestionare cetăţeneşti
publice
Vot deliberativ
Buletine Condici de Decizii
Construirea
informative sugestii delegate
consensului
Comunicare Întâlniri
Referendum
prin radio/TV publice
local
Audieri
Site-uri de publice
web
Prezentări
publice
Rapoarte
anuale
În acest context, procesele prevăzute de Legea transparenţei prevăd

iniţiativa administraţiei de a implica cetăţenii în probleme specifice – luarea
deciziilor în cadrul şedinţelor publice şi elaborarea de acte normative. Utilizarea
altor tehnici de participare rămâne în continuare necesară.
Potrivit Legii transparenţei, cetăţenii şi organizaţiile constituite de aceştia îşi

vor putea exprima opiniile şi interesele în legătură cu elaborarea de acte
normative şi în legătură cu luarea unor decizii administrative. Instrumentele pe
care le au la îndemână sunt consultarea lor de către autorităţile publice în
legătură cu proiectele de acte normative şi participarea la şedinţele publice ale
respectivelor autorităţi. Vom trata în cele ce urmează separat cele două procese.
Legea nu trebuie privită ca favorizând cetăţenii şi defavorizând lucrătorii în

administraţie pentru că măreşte volumul de muncă. Din contra, administraţia
primeşte numeroase informaţii valoroase şi necesare, în mod gratuit şi
particularizat pentru proiectul de act normativ sau decizia respectivă. Îşi sporeşte
astfel capacitatea de a lua hotărâri şi de a adopta acte normative coerente şi
adaptate nevoilor, care vor fi mai uşor acceptate şi puse în aplicare.
B. Procesele reglementate de legea transparenţei

Autorităţile publice a căror activitate cade sub incidenţa Legii transparenţei
adoptă sau redactează în mod constant acte normative şi iau decizii care
influenţează viaţa sau activitatea oamenilor. Legea transparenţei permite
cetăţenilor să comenteze proiectele de acte normative şi să îşi spună cuvântul
referitor la deciziile care sunt adoptate de autorităţile publice în cadrul unor
şedinţe publice. Vom discuta, pe rând, despre fiecare dintre acestea.
Un act normativ este un act cu aplicabilitate generală adoptat de o

autoritate publică. Actele normative pot fi adoptate de Parlament sau de organe
ale administraţiei publice (Guvern, Ministere, organe ale administraţiei publice
centrale şi locale).
Proiectele de acte normative pot fi clasificate în proiecte elaborate în cadrul unor

organe ale administraţiei publice şi proiecte elaborate în afara administraţiei.
Toate actele adoptate de autorităţi administrative, cu excepţiile prevăzute de
lege, intră sub incidenţa Legii transparenţei. Proiectele de lege sunt şi ele
redactate de organe ale administraţiei publice (de regulă Ministere) înainte de a fi
supuse aprobării Guvernului şi înaintate în Parlament.
În consecinţă, şi proiectele de lege intră sub incidenţa Legii transparenţei.

Singura categorie de proiecte de acte normative care nu sunt supuse prevederilor
Legii transparenţei sunt propunerile legislative redactate de membri ai
Parlamentului şi înaintate de aceştia Camerei în care activează.
Actele normative pot reglementa situaţii noi sau pot fi acte de modificare,
completare sau înlocuire ale unora deja existente. Potrivit legii, cetăţenii trebuie
consultaţi asupra tuturor proiectelor de actelor normative emise sau redactate de
autorităţi publice, cu câteva excepţii.
Nu are loc un proces de consultare în cazul elaborării unor acte normative:
• privind apărarea naţională, siguranţa naţională şi ordinea publică,

• privind interesele strategice, economice şi politice, ale ţării,
• conţinând valori, termene de realizare şi date tehnico-economice ale unor
activităţi comerciale sau financiare, dacă publicitatea acestora aduce
atingere principiului concurenţei loiale, sau
• privind datele personale
Interzicerea participării la elaborarea unor acte normative, chiar dacă

acestea vizează domenii importante precum securitatea naţională, este lipsită de
sens în condiţiile în care actele sunt publicate în Monitorul Oficial.
În situaţii care, datorită circumstanţelor excepţionale, impun adoptarea

unor soluţii imediate, pentru evitarea unei grave atingeri aduse interesului public,
este prevăzută posibilitatea de a adopta acte normative fără a urma un proces
consultativ. Această reglementare îşi poate dovedi utilitatea în situaţii de criză. În
caz de cutremur, de exemplu, Guvernul poate emite hotărâri care să limiteze
efectele dezastrului. Din cauza timpului limitat de reacţie avut la dispoziţie, un
proces de consultare nu poate avea loc.
Este important însă ca această excepţie să nu fie folosită şi în situaţii care nu sunt
deloc „excepţionale”. Trebuie observată legătura actului emis cu situaţia
excepţională respectivă. Chiar într-o reală situaţie de excepţie, numai actele
normative care evită o gravă atingere adusă interesului public pot fi adoptate fără
consultări.
Legea transparenţei face de mai multe ori precizarea că opiniile exprimate

de cetăţeni sau organizaţii în timpul consultărilor au doar valoare de
recomandare. Decizia rămâne la latitudinea autorităţii publice. Actul normativ va
fi trimis, după consultări, spre analiză şi avizare, potrivit procedurii legale privind
elaborarea actelor normative. El va include modificări redactate pe baza acelor
opinii, exprimate în procesul de consultare, care au fost selectate de către
funcţionarii publici responsabili de redactarea actului respectiv.
Autorităţile publice sunt obligate de lege să precizeze, în raportul anual privind

transparenţa decizională, numărul de recomandări incluse în proiectele de acte
normative. Deşi nu este expres prevăzut de lege, autorităţile publice pot face
publice motivele includerii doar a unor puncte de vedere sau a respingerii altora.
Şedinţele publice la care se referă Legea transparenţei sunt, în fapt, toate

şedinţele care sunt necesare pentru desfăşurarea activităţii autorităţii publice
respective şi pe care autoritatea respectivă le declară ca fiind publice. Excepţiile
sunt expres reglementate de lege.
Cetăţenii şi asociaţiile legal constituite nu pot participa la şedinţele în care sunt

prezentate informaţii:

• privind interesele strategice economice şi politice ale ţării,
• conţinând valori, termene de realizare şi date tehnico-economice ale unor
• privind datele personale
Definiţia dată de lege şedinţelor publice lasă declararea acestora ca publice

la latitudinea autorităţilor respective, prin regulamentul lor de organizare şi
funcţionare.
C. Participarea la procesele reglementate de Legea transparenţei
Pentru a influenţa decizii sau acte normative, persoanele pot participa fie
individual, în calitatea lor de cetăţeni, fie organizaţi în ceea ce legea numeşte
„asociaţii legal constituite”. Legea nu limitează în nici un fel accesul la
mecanismele prevăzute de aceasta, oricine având dreptul de a participa,
indiferent de ce interes reprezintă.
Cetăţenii pot participa la procesele reglementate de Legea transparenţei fără

deosebire de rasă, naţionalitate, origine etnică, limbă, religie, sex, opinie,
apartenenţă politică, avere sau origine socială.
Din formularea actuală a textului de lege reiese că cetăţenii străini sau apatrizii,
inclusiv cei rezidenţi în România, nu se pot folosi de mecanismele create de Legea
transparenţei. Ei însă pot apela la organizaţiile legal constituite pentru a putea
beneficia de drepturile prevăzute de lege.
Organizaţiile pot participa şi ele, prin reprezentanţii lor. Legea transparenţei

dă dreptul de participare numai organizaţiilor „de reprezentare civică”, adică a
organizaţiilor neguvernamentale, sindicatelor şi altor organizaţii non-profit
recunoscute legal.
Organizaţiile neguvernamentale sunt asociaţiile şi fundaţiile reglementate de

Ordonanţa nr. 26/2000, aşa cum a fost modificată de Ordonanţa 37/2003 şi de
Legea 246/2005.10
Nu pot folosi direct mecanismele acestei legi societăţile comerciale,

organizaţiile cooperatiste, asociaţiile agricole, partidele politice. Ele pot să
intervină fie prin intermediul unor persoane (cum ar fi proprietari, membri,
persoane cu funcţii de conducere) fie prin intermediul unor organizaţii
neguvernamentale create pentru a le reprezenta interesele.
10
Pentru detalii a se vedea Marieta Avram, Marian Nicolae, Horaţiu Dumitru, Bogdan Dumitrache, Ghid legislativ
pentru organizaţiile neguvernamentale din România, APADOR-CH, Bucureşti, 2002.
Un punct de vedere poate fi susţinut de o persoană, de o asociaţie fără
personalitate juridică, de o persoană juridică non-profit sau de o coaliţie.
D. Participare la procesul de elaborare a actelor normative
Surse de informare cu privire la proiectele de acte normative supuse consultărilor:
• anunţ pe pagina de Internet a instituţiei publice;

• anunţ afişat într-un spaţiu accesibil publicului din sediul instituţiei;
• mass-media, dacă aceasta preia anunţul trimis de instituţia respectivă.
Analizând modurile de informare cerute de lege, observăm că se

presupune, ca şi în cazul Legii accesului la informaţiile de interes public, existenţa
unui site de web al instituţiei, care să fie şi actualizat periodic. De asemenea,
putem observa că difuzarea către mass-media a anunţului este obligatorie.
Depinde de instituţia respectivă către ce mijloace de informare în masă
direcţionează anunţul, precum şi de organele mass-media în ce măsură sunt
interesate să îl publice.
Anunţul va cuprinde:
• nota de fundamentare a proiectului, expunerea de motive sau referatul

de aprobare;
• textul complet al proiectului de act normativ;
• termenul de trimitere a comentariilor (cel puţin 10 zile) şi
• modul în care cei interesaţi pot trimite în scris comentariile.
O altă modalitate importantă de a primi informaţia referitoare la consultările

asupra proiectelor de acte normative este procedura depunerii unei cereri la
autoritatea publică respectivă.
Formularea legii este destul de vagă, menţionând că proiectele de acte
normative vor fi trimise tuturor persoanelor care au depus o cerere pentru
primirea acestor informaţii. Este de presupus că instituţiile publice vor stabili
proceduri pentru trimiterea anunţurilor către cei care au depus cereri. Puteţi
solicita însă ca anunţurile să va fie trimise în formă electronică, la o adresă de e-
mail pe care o veţi preciza în cerere.
Observăm că aici, în privinţa informării, Legea transparenţei se referă, la

persoane, nu la cetăţeni, deci atât cetăţenii străini şi apatrizii cât şi persoanele
juridice, orice formă de organizare ar avea, pot primi informaţiile despre
proiectele de acte normative. Repetăm că numai cetăţenii şi organizaţiile
neguvernamentale pot să fie şi consultate.
În cazul actelor normative cu relevanţă asupra mediului de afaceri,

instituţia publică iniţiatoare va transmite anunţul către asociaţiile de afaceri şi
către alte asociaţii legal constituite, pe domenii specifice de afaceri.
Potrivit legii, participarea la elaborarea de acte normative se poate face în

procesul de redactare a unui proiect de act normativ, anterior supunerii spre
analiză şi avizare autorităţii publice care l-a elaborat. Cetăţenii au la dispoziţie un
timp limitat, stabilit de autoritatea publică şi făcut public în anunţul iniţial. Acest
termen nu poate fi însă mai scurt de 10 zile de la data publicării anunţului.
Comentariile, prevăzute de lege ca „propuneri, sugestii, opinii cu valoare de

recomandare”, vor fi primite de o persoană desemnată special de conducătorul
autorităţii publice.
O altă modalitate de consultare, pe lângă comunicarea de comentarii în scris, o

reprezintă organizarea de dezbateri publice. Dezbaterile publice pot fi solicitate în
scris de către o asociaţie legal constituită sau de o altă autoritate publică, iar
autoritatea publică iniţiatoare a proiectului de act normativ este obligată să le
organizeze.
Din partea societăţii civile, solicitarea organizării de dezbateri publice poate fi
făcută doar de organizaţii nu şi de către persoane individuale. Însă nimic nu
împiedică cetăţenii să participe la dezbateri, chiar dacă nu reprezintă o
organizaţie. De asemenea, deşi autorităţile publice nu sunt neapărat beneficiare
în mod direct ale procedurilor din Legea transparenţei, totuşi ele pot fi cele care
solicită organizarea unor dezbateri publice.
Dezbaterile vor avea loc în termen de cel mult 10 zile de la publicarea

anunţului privind organizarea lor. Legea nu prevede nici o modalitate de
organizare şi structurare a acestor dezbateri publice.
Termenul de dezbatere publică a fost folosit în România pentru a descrie o

întâlnire publică în care se oferă o oportunitate formală pentru schimbul de
informaţii. De exemplu, dezbaterile publice au oferit o oportunitate pentru un
schimb de informaţii pe tema bugetelor planificate ale primăriei. Împărtăşind
câteva dintre caracteristicile întâlnirilor şi audierilor publice, dezbaterile publice
sunt într-o oarecare măsură, un format unic în România, care se dovedeşte a servi
foarte bine nevoilor comunităţilor, în acest timp.
Audierile publice sunt de obicei mult mai formale decât întâlnirile publice. O
audiere publică este caracterizată prin ascultarea atentă de către oficiali a
comentariilor cetăţenilor. [...] La audirea publică, reprezentanţii administraţiei
ascultă şi nu oferă răspunsuri, deoarece o audire publică nu este o oportunitate
pentru un schimb de informaţii interactiv (comparativ cu discuţiile unei întâlniri
publice de mai sus). Formatul de audiere şi ascultare ajută la asigurarea că: (a)
procesul va rămâne apolitic; (b) personalităţile nu devin un factor de concentrare
a atenţiei; (c) oficialii guvernamentali nu devin defensivi şi (d) nu doar una sau
două teme de discuţie ocupă întreg timpul alocat. După ce toţi cetăţenii care au
dorit să vorbească au făcut acest lucru (sau după ce timpul pentru comentarii
publice a expirat), oficialii mulţumesc cetăţenilor pentru participare şi, de obicei,
în acest moment audierea se încheie11.
Audierea publică este un proces de consultare în care procedurile permit tuturor

părţilor interesate să prezinte puncte de vedere bine argumentate (depoziţii) şi să
descrie fapte în legătură cu o anumită temă supusă atenţiei factorilor de decizie în
materie de politici publice. În urma acestori eforturi părţile implicate se aşteaptă
ca factorii de decizie să ia în consideraţie şi să se inspire considerabil din
propunerile făcute atunci când elaborează proiecte legislative.
Deşi obiectul procesului de audiere publică este în esenţă redactarea unui raport
pe baza depoziţiilor scrise, cea mai spectaculoasă fază este evenimentul public
propriu-zis care oferă o scenă pentru depunerea verbală a depoziţiilor. În acest
sens evenimentul public creează cadrul pentru prezentări spectaculoase care
atrag atenţia publică asupra temei puse în discuţie. De aceea, prezentatorii sunt
aleşi în funcţie de potenţialul lor de a avea impact din punct de vedere al relaţiilor
publice. În orice caz, mărturiile scrise sunt acelea care au parte de examinare
detaliată de către experţi12.
Alte tehnici de consultare ce pot fi folosite şi care pot fi solicitate de către

cetăţeni, deşi nu sunt expres prevăzute în lege:
• consultarea electronică, sub forma unui forum electronic

• întâlniri în comunitate, organizate de autoritatea publică locală într-un loc
public, în apropierea comunităţii care va fi afectată de actul normativ respectiv
şi nu la sediul autorităţii.
E. Participarea la şedinţe publice
11
Eric Chewtynd şi Frances Chewtynd, Participarea cetăţenească pentru îmbunătăţirea procesului decizional în
administraţia publică locală, Research Triangle Institute – Programul de Asistenţă pentru Administraţia Publică din
România, Bucureşti 2001.
12
Academia de Advocacy, www.advocacy.ro
Autoritatea publică este obligată să facă public anunţul cu privire la şedinţă cu cel
puţin trei zile înainte de desfăşurarea acesteia. Anunţul va fi făcut public prin:
• afişare la sediul autorităţii;

• inserare în site-ul de web;
• comunicare către mass-media.
Anunţul va conţine:
• data, ora şi locul de desfăşurare;

• ordinea de zi.
Observaţiile făcute în partea referitoare la acte normative se menţin şi aici:

legea presupune existenţa unui site de web al instituţiei, care să fie şi actualizat
periodic. Difuzarea către mass-media a anunţului privind şedinţa este obligatorie.
Depinde de instituţia respectivă către ce mijloace de informare în masă
direcţionează anunţul, precum şi de organele mass-media în ce măsură sunt
interesate să îl publice.
Legea prevede că anunţul trebuie adus la cunoştinţa cetăţenilor şi

asociaţiilor legal constituite care au prezentat anterior sugestii şi propuneri, în
scris, referitor la aspectele ce vor fi discutate în cadrul şedinţei. Legea face aici
referire la acele persoane sau organizaţii care, folosindu-se fie de dreptul la
petiţie, fie de procedurile Legii transparenţei privitoare la consultările asupra
proiectelor de acte normative, au formulat anterior puncte de vedere legate de
subiectele de pe ordinea de zi a respectivei şedinţe. Această procedură presupune
că persoana responsabilă cu trimiterea anunţului va verifica, înainte de fiecare
şedinţă publică, ordinea de zi şi registrul în care s-au înscris petiţiile cetăţenilor,
lista celor care au depus comentarii scrise asupra proiectelor de acte normative ce
vor fi dezbătute şi, eventual, lista participanţilor la dezbaterile asupra acelor acte,
pentru a realiza o listă suplimentară de distribuţie a anunţului. În lipsa unui sistem
informatizat de evidenţă a petiţiilor şi comentariilor asupra proiectelor de acte
normative, această operaţiune este foarte mare consumatoare de timp şi energie.
Participarea la şedinţă se va face în limita numărului de locuri din sala în
care se va desfăşura şedinţa. Pentru a determina cine sunt persoanele care au
prioritate, legea introduce noţiunea de „ordine de precădere” şi lasă la dispoziţia
persoanei care conduce şedinţa să stabilească cine are mai mare interes în a
participa. Criteriul celui mai mare interes nu poate fi folosit în sensul de a
împiedica participarea la şedinţa publică a categoriilor de persoane protejate prin
prevederile Ordonaţei 137/2000 privind prevenirea şi sancţionarea tuturor
formelor de discriminare, cu modificările ulterioare. Mass-media are acces
preferenţial la şedinţă, trecând peste ordinea de precădere.
Acelaşi preşedinte de şedinţă mai are la îndemână un instrument de control

al şedinţei — posibilitatea de a avertiza sau chiar de a evacua din sală un
participant, în cazul în care acesta nu respectă regulamentul de organizare şi
funcţionare a şedinţelor, parte a regulamentului instituţiei publice respective. Cei
care nu pot participa la şedinţă vor avea acces, în condiţiile legii accesului la
informaţiile de interes public, la minuta şedinţelor publice.
Ca şi în cazul actelor normative, contribuţiile participanţilor la şedinţele

publice au doar valoare de recomandare, adoptarea deciziilor ţinând de
competenţa exclusivă a autorităţilor publice.
3.2. Prezentare Legea nr. 544/2001 privind liberul acces la informaţiile de

interes public
A. Liberul acces la informaţiile de interes public
Liberul acces la informaţiile de interes public este reglementat în România

de Legea nr. 544 din 12 octombrie 2001, publicată în Monitorul Oficial nr. 663 din
23 octombrie 2001. Legea 544/2001 a intrat în vigoare după scurgerea termenului
de 60 de zile prevăzut în art. 23.
Conform prevederilor aceluiaşi articol, normele metodologice de aplicare a

Legii 544/2001 au fost adoptate prin Hotărârea de Guvern nr. 123 din 7 februarie
2002 şi au intrat în vigoare la data publicării în Monitorul Oficial nr. 167, adică 8
martie 2002.
Legea 544/2001 defineşte informaţia de interes public ca fiind orice

informaţie care priveşte sau rezultă din activităţile unei autorităţi publice sau
instituţii publice, indiferent de suportul ori de forma sau de modul de exprimare.
Din definiţia dată de lege informaţiei de interes public, putem trage

următoarele concluzii:
✓ toate informaţiile deţinute de entităţile publice sunt informaţii de

interes public ;
✓ informaţiile de interes public sunt cele care privesc activitatea unei
entităţi publice cât şi cele care rezultă din activităţile respectivei entităţi;
✓ informaţia de interes public poate fi sub diverse forme, exprimată în
diverse moduri, sau se poate afla înregistrată pe diverse suporturi.
Informaţia poate fi cunoscută de către angajaţii entităţii publice, fără a fi

stocată într-un document sau poate fi consemnată pe un document.
Document poate însemna orice mediu de stocare a informaţiilor, cum ar fi:
- documentele pe suport hârtie (documentele tipărite, copii, traduceri,

schiţe, harţi, planşe, fotografii, desene, note, etc.),
- mediile de stocare ale calculatoarelor (suporturi optice, benzi magnetice,

casete, dischete, hard-discuri, memorii PROM şi EPROM, etc.),
- microfilme, dispozitivele de procesare portabile (agende electronice,

laptop) la care hard-discul este folosit pentru stocarea informaţiilor.
Documentele aflate în entităţile publice pot fi:
- produse de angajaţii entităţii;
- gestionate de entitate;
- produse de alte entităţi (publice sau private) şi intrate în gestiunea
entităţii publice şi care au legătură cu atribuţiile legale ale acesteia.
B. Informaţii publice din oficiu
Informaţiile publice din oficiu trebuie să fie prezentate într-o formă

accesibilă şi concisă care să faciliteze contactul persoanei interesate cu entitatea
publică respectivă.
De asemenea, ele trebuie să fie prezentate corect din punct de vedere al

proprietăţii termenilor, din punct de vedere gramatical, al punctuaţiei şi
ortografic, în conformitate cu normele academice în vigoare.
Ele vor fi publicate într-un buletin informativ, actualizat anual.
Documentele incluse în categoria informaţiilor din oficiu (actele normative,

organigrama, bugetul şi bilanţul contabil, programele şi strategiile) trebuie
publicate în buletinul anual în integralitatea lor şi nu doar ca referinţe de tip
bibliografic.
Excepţie pot face Legile şi Hotărârile de Guvern cu caracter general, care nu

sunt specifice entităţii respective. Şi acestea pot fi însă redate fragmentar,
prezentându-se acele secţiuni/articole relevante pentru entitatea publică.
În unităţile administrativ-teritoriale în care o minoritate naţională deţine o

pondere de cel puţin 20% din numărul populaţiei informaţiile din oficiu se vor
difuza şi în limba română şi în limba minorităţii respective, costurile traducerii
fiind suportate de entitatea publică respectivă.
Accesul la informaţiile din oficiu va fi permis de către entitatea publică în

mod minimal prin:
a. publicare, alternativ sau simultan, prin:

o prin afişare la sediul entităţii; aceasta trebuie realizată într-un
spaţiu care să permită accesul uşor al cetăţenilor.
o în Monitorul Oficial al României, partea a IV-a. Trebuie avute în
vedere costurile legate de publicarea acestor documente.
o în publicaţii proprii, cum ar fi buletine informative, broşuri de
prezentare, broşuri speciale care să conţină buletinul
informativ sau Monitorul Oficial al unităţii administrativ-
teritoriale.
o în mijloace de informare în masă.
o pe pagina de web a entităţii. Legea 544/2001 introduce
prezumţia existenţei unei pagini de Internet a fiecărei entităţi
publice.
b. consultare la sediul entităţii, în spaţii special amenajate în acest scop,
respectiv punctele de informare-documentare (PID). Pot fi folosite, de asemenea,
spaţiile şi personalul Centrelor de Informare pentru Cetăţeni sau se pot realiza
acorduri cu Birourile de Consiliere pentru Cetăţeni , acolo unde acestea există.
Informaţiile din oficiu, chiar dacă sunt disponibile în mai multe moduri, vor
fi comunicate şi la cerere.
Practica recentă a instanţelor judecătoreşti a stabilit că obligaţia entităţilor

publice de a comunica din oficiu unele informaţii de interes public nu exclude
obligaţia acestora de a comunica informaţiile şi în scris, la cererea solicitantului,
conform art. 6 din Legea 544/2001.
În acest scop structurile sau persoanele responsabile de informarea publică

directă vor avea la punctul de informare-documentare copii pe hârtie şi în format
electronic al documentelor ce conţin informaţiile din oficiu, pentru a fi date celor
care le solicită.
C. Solicitarea informaţiilor de interes public
Persoanele interesate (fizice sau juridice) pot solicita informaţii în baza Legii
544/2001 privind liberul acces la informaţiile de interes public, verbal sau în scris.
Unde se depune solicitarea?
- entru a obţine informaţii de interes public solicitarea se depune la

compartiment de Informare/Relaţii cu Publicul al entităţii publice.
- uncţionarii publici din cadrul acestui compartiment sunt obligaţi să

furnizeze informaţiile solicitate.
- solicitarea de informaţii depusă în scris trebuie înregistrată fie la

compartimentul de Comunicare/Relaţii cu publicul, fie la registratură, dacă este
compartiment separat.
Dacă solicitarea se realizează în scris, aceasta trebuie să cuprindă:
✓ entitatea publică la care se adresează cererea;

✓ informaţia solicitată;
✓ numele, prenumele şi semnătura solicitantului, precum şi adresa la care
se solicită primirea răspunsului.
Entităţile publice au obligaţia să răspundă în scris în termen de 10 zile. Dacă

durata pentru identificarea şi difuzarea informaţiei solicitate depăşeşte 10 zile,
comunicarea se va realiza în termen de 30 zile, cu înştiinţarea, în scris, a
solicitantului despre acest fapt, în termenul de 10 zile.
Ce se întâmplă dacă răspunsul nu îl mulţumeşte pe solicitant ?
✓ Dacă în urma răspunsului primit, consideră că i-a fost încălcat dreptul

privind liberul acces la informaţiile de interes public, poate adresa o
reclamaţie administrativă conducătorului entităţii publice căreia i-aţi
solicitat informaţia. Reclamaţia trebuie depusă în termen de 30 de zile
de la primirea răspunsului explicit sau de la expirarea termenului de
răspuns din partea entităţii.
✓ În cazul în care reclamaţia se dovedeşte întemeiată, va primi informaţiile
solicitate în termen de 15 zile de la depunerea reclamaţiei
administrative şi i se va comunica modul în care a fost sancţionat
disciplinar funcţionarul care a greşit.
✓ Dacă şi după primirea răspunsului la reclamaţia administrativă consideră
că i s-a încalcat drepturile prevăzute de lege, poate face plângere în
termen de 30 de zile de la primirea răspunsului, la instanţa de
contencios administrativ (Tribunalul administrativ - fiscal).
✓ Hotărârea tribunalului poate fi supusă recursului la Curtea de apel.
Decizia Curţii de apel este definitivă şi irevocabilă.
✓ Plângerea la tribunal şi recursul la Curtea de apel se judecă în procedură
de urgenţă şi nu se plăteşte taxă de timbru.
4. TRANSPARENŢA
(PARTEA A II-A)
4.1. Asigurarea transparenţei în sectorul public
A. ABORDAREA LA NIVELUL UNIUNII EUROPENE
Tratatul instituind o Constituţie pentru Europa consacră în Partea I, Titlul V

– Exercitarea competenţelor Uniunii, Capitolul II - Dispoziţii speciale, o serie de
principii cu incidenţă directă asupra modului de asigurare a transparenţei.
Principiul democraţiei reprezentative13 consfinţeşte dreptul oricărui cetăţean să
participe la viaţa democratică a Uniunii şi asigură adoptarea deciziilor într-un mod
cât mai deschis şi la un nivel cât mai apropiat de cetăţean. De asemenea este
recunoscut dreptul cetăţenilor, asociaţiilor reprezentative şi societăţii civile de a-şi
putea face cunoscute punctul de vedere, Uniunea urmând să întreţină un dialog
continuu şi consultări, prin intermediul Comisiei, cu aceste structuri14.
Nu în ultimul rând Constituţia Europeană consacră în mod expres principiul

transparenţei procedurilor instituţiilor, organelor, organismelor şi agenţiilor
Uniunii15 în conţinutul acestuia fiind cuprinse: obligaţia instituţiilor Uniunii de a-şi
desfăşura activitatea în modul cel mai deschis posibil, caracterul public al
dezbaterilor Parlamentului European şi ale Consiliului (este pentru prima dată
pentru acesta din urma când şedinţele sunt publice), atunci când adopta o
propunere legislativa, dreptul cetăţenilor Uniunii şi al persoanelor juridice cu
sediul într-un stat membru sau înregistrate într-un stat membru de a avea acces la
documentele instituţiilor Uniunii, în condiţiile prevăzute de Partea a III-a a
13
Articolul I-46 - Principiul democraţiei reprezentative
14
Articolul I-47 - Principiul democraţiei participative
15
Articolul I-50
Constituţiei - o lege europeana care va stabili limitele acestui acces, precum şi
regulile de procedura ale fiecărei instituţii.
B. ABORDAREA ÎN ROMÂNIA
a. Creşterea transparenţei şi integrităţii în administraţia publică16
Una dintre cauzele cele mai importante cauze ale apariţiei şi întreţinerii
fenomenului de corupţie este lipsa de transparenţă a sistemului administrativ. Ca
atare apare necesitatea ca, pe de o parte, să fie completat cadrul legislativ privitor
la transparenţa administraţiei publice, iar de pe altă parte să fie continuată
implementarea prevederilor deja existente pentru a atinge anumite standarde de
transparenţă în sectorul public. În acest sens se vor avea în vedere revizuiri
legislative, expuse în planul de acţiune, în următoarele domenii: acordarea de
finanţări nerambursabile din fondurile publice, finanţarea partidelor politice,
alocarea fondurilor publice pentru publicitate, regimul achiziţiilor publice, regimul
funcţionarilor publici, regimul inspecţiilor la agenţii economici. În privinţa
accesului la informaţia de interes public, respectiv în privinţa participării
cetăţeneşti la procesul de luare a deciziilor, se poate constata, pe de-o parte,
implementarea parţială a prevederilor legale şi, pe de altă parte, întârzierea în
revizuirea reglementărilor care restrâng accesul la informaţie în sensul unei
definiri precise a informaţiilor exceptate de la accesul public. În acest domeniu se
va continua monitorizarea implementării acestor acte normative.
Un accent important în cadrul acestui obiectiv se pune pe includerea

normelor incluse în codurile de conduită în programele de pregătire profesională
specializată a personalului din sectoare publice considerate vulnerabile.
16
Reprezintă obiectivul 1 al domeniului prioritar I: prevenire, transparenţă, educaţie din cadrul Strategiei naţionale
anticorupţie pe perioada 2005-2007
În scopul asigurării coordonării luptei împotriva corupţiei şi a coerenţei
politicilor publice din domeniu, planul de acţiune include referiri la strategii şi
planuri anticorupţie sectoriale (de exemplu: sectorul vamal, poliţia şi instituţiile de
control). Strategiile sectoriale vor include responsabilităţi clare pentru toate
organele cu atribuţii în lupta împotriva corupţiei în ariile respective (de exemplu
Autoritatea Naţională a Vămilor, Ministerul Administraţiei şi Internelor, Ministerul
Finanţelor Publice). În vederea creşterii calităţii actului de control şi a probelor, se
vor realiza de către structurile de control administrativ planuri de control pe
sectoarele cele mai vulnerabile, în cooperare cu Parchetul Naţional Anticorupţie.
b. Transparenţa decizională
Pentru întregirea cadrului legal care consacră principiul transparenţei, în

anul 2003 a fost adoptată Legea nr. 52 privind transparenţa decizională în
administraţia publică, care impune entităţilor publice să permită participarea
societăţii civile şi a reprezentanţilor comunităţii de afaceri, cu rol consultativ, la
procesul decizional. Aceştia urmează să fie consultaţi atât în faza de concepţie şi
elaborare, cât şi în cea de implementare a deciziilor, în vederea asigurării calităţii
şi legitimităţii acestora.
Publicul trebuie să fie permanent informat asupra activităţii autorităţilor

publice, atât în stadiul de evaluare a planurilor de activitate, cât şi în momentul
adoptării şi implementării deciziilor, furnizându-i-se în orice moment informaţii
complete, obiective şi consistente de natură financiară ori în legătură cu misiunea
şi planificarea strategică a entităţilor publice.
Transparenţa permite oricărei persoane asupra căreia produce efecte un

act al unei entităţi publice să cunoască temeiul acestuia. La rândul lor entităţile
publice primesc de la entităţile superioare feed-back constând în evaluarea
amănunţită a activităţii lor.
c. De ce este importantă transparenţa?
Din totalul actelor normative emise în România, majoritatea covârşitoare

sunt creaţia puterii executive. Dincolo de normele emise direct de Guvern prin
intermediul ordonanţelor şi a ordonanţelor de urgenţă, marea majoritate a legilor
adoptate de Parlament sunt iniţiate de Guvern, fiind redactate în cadrul
instituţiilor administraţiei publice. În aplicarea legilor şi ordonanţelor, Guvernul,
ministerele, alte instituţii statale centrale sau de la nivel local, dar şi toate
instituţiile administraţiei publice locale emit în mod continuu un mare număr de
acte normative.17 Tot acest corp de legislaţie apare şi este frecvent modificat fără
implicarea celor interesaţi, fie că sunt cei care urmează să aplice actele respective
sau cei a căror activitate este reglementată prin acestea.
Lipsa transparenţei decizionale, alături de alte carenţe ale activităţii de

reglementare, conduce la încrederea scăzută a societăţii în forţa şi importanţa
actelor normative. Absenţa consultărilor face ca normele să fie frecvent
modificate sau înlocuite, lucru ce determină o accentuată instabilitate legislativă
şi nu oferă siguranţa necesară cadrului legal existent în România. Aplicarea reală a
principiului transparenţei ar duce la o mai mare încredere în legi şi reglementări,
din moment ce ele au fost adoptate cu consultarea celor interesaţi. Încrederea în
cadrul legal va avea ca rezultat un mai mare grad de respectare a legii, cu
consecinţe pozitive asupra dezvoltării economice şi a menţinerii unor relaţii de
cooperare între aparatul guvernamental şi societate.
Asociaţia Româna pentru Transparenţă a realizat, în octombrie 2002,, în

parteneriat cu IRIS Center România şi Agenţia de Monitorizare a Presei "Academia
17
În cursul anului 2001, spre exemplu, Parlamentul a adoptat 796 de legi în timp ce Guvernul a adoptat 88 de
ordonanţe şi 195 de ordonanţe de urgenţă. Tot în 2001, au fost adoptate 1366 de Hotărâri de Guvern, dintre care
1320 au fost publicate în Monitorul Oficial. Ministerele şi alte instituţii ale administraţiei centrale au adoptat 729
de ordine care au fost publicate în Monitorul Oficial. Aceste date au fost obţinute folosind baza de date legislativă
a programului LEGE4.
Caţavencu", un studiu preliminar cu privire la modalităţile de consultare.
Concluziile preliminare ale acestui studiu relevau următoarele probleme
identificate în legătură cu gradul de implicare a societăţii civile în procesul de
luare a deciziilor:
• Nu există o coerenţă sau consecvenţă a consultării şi implicării societăţii civile

în procesul decizional, inclusiv în cel ce are ca rezultat adoptarea de acte
normative;
• Deşi, în anumite situaţii, cooperarea instituţiilor publice cu ONG a reprezentat
un succes, regula o constituie lipsa transparenţei;
• Instituţiile care preferă opacitatea se ascund în faţa interpretării abuzive a unui
text de lege, reflex al practicii de menţinere a secretului în jurul activităţii
decizionale;
• Participarea organizaţiilor neguvernamentale la procese decizionale a avut loc
ca rezultat al iniţiativelor acestora. La succesul acestor iniţiative a concurat
deschiderea manifestată de unele instituţii publice, datorită iniţiativelor
personale de la nivelul conducerii acelor instituţii;
• Dialogul autorităţi-societate civilă tinde să fie mai degrabă acceptat la nivelul
principiilor decât al unor decizii concrete;
• Tehnicile de consultare a societăţii civile sunt încă la început, şi sunt folosite
ezitant, deşi a fost utilizată o paletă largă de astfel de tehnici. Instituţiile
statului manifestă tendinţa folosirii lor mai mult ca un scop decât ca mijloc.
Aspectele practice care ar asigura reuşita lor nu sunt luate în considerare, iar
contribuţiile aduse sunt de multe ori ignorate în stabilirea versiunii finale a
actului;
În Noiembrie 2000, IRIS Center România a demarat proiectul „Transparenţa

în activitatea administraţiei publice” care propunea introducerea principiilor
„sunshine law" în procesul de elaborare a actelor normative. Proiectul se
adresează atât administraţiei publice centrale, cât şi locale, prevederile sale
vizând atât actele administrative normative cat şi actele administrative
individuale.
Proiectul de act normativ propus administraţiei centrale prevedea, în ceea
ce priveşte actele administrative normative, stabilirea unor proceduri care să
asigure participarea publicului la procesul de adoptare a acestor acte prin
instituirea în sarcina administraţiei publice a obligaţiilor de a publica actul
normativ înainte de adoptare, de a primi propunerile scrise de modificare a
acestuia şi de a organiza audieri publice în măsura în care acestea ar fi solicitate.
De asemenea, prin proiect se lărgea dreptul de iniţiativă legislativă şi se
introduceau proceduri care să permită analizarea impactului reglementarilor
propuse.
La nivel central, IRIS Center România a organizat numeroase întâlniri şi

seminarii la care au participat instituţii publice, reprezentanţi ai mediului de
afaceri şi ai organizaţiilor neguvernamentale în scopul de a obţine comentarii la
proiectul de act normativ propus. Dintre instituţiile publice implicate în acest
proces de consultări amintim: Ministerul Informaţiilor Publice, Ministerul
Dezvoltării şi Prognozei, Ministerul Afacerilor Externe, Ministerul Administraţiei
Publice, Ministerul Întreprinderilor Mici şi Mijlocii şi al Cooperaţiei şi Ministerul
Turismului.
Din decembrie 2001, IRIS Center a început consultări cu Ministerul

Informaţiilor Publice referitor la elaborarea proiectului de lege privind
transparenţa decizională în administraţia publică. În urma consultărilor, Ministerul
Informaţiilor Publice a început procesul de redactare a propriului proiect de lege,
vizând participarea publicului în procesul de elaborare a actelor administrative
normative şi asigurarea caracterului public al şedinţelor autorităţilor publice.
Acest proiect de lege a fost adus la cunoştinţa publicului de către Ministerul
Informaţiilor Publice pe data de 16 aprilie 2002 prin intermediul unei conferinţe
de presă. Pe data de 22 aprilie 2002, Ministerul Informaţiilor Publice împreună cu
IRIS Center au organizat o dezbatere publică pe tema proiectului de lege
prezentat de Minister, dezbatere la care au participat reprezentanţi ai mediului
politic, ai organizaţiilor neguvernamentale, ai mediului de afaceri şi ai unor
instituţii publice.
Pe lângă amendamentele formulate în cadrul dezbaterilor, IRIS Center
România şi Asociaţia Româna pentru Transparenţă au transmis în scris
Ministerului Informaţiilor Publice o serie de sugestii de îmbunătăţire a actului
normativ propus. Mai mult decât atât, IRIS Center România şi Asociaţia Româna
pentru Transparenţă au făcut lobby pentru introducerea unei serii de
amendamente la proiectul de lege, pe parcursul procedurii legislative din cele
două Camere ale Parlamentului României. Amendamentele propuse18 au fost
rezultatul unei runde de consultări cu organizaţii ale societăţii civile şi instituţii ale
administraţiei publice locale.
Legea privind transparenţa decizională în administraţia publică a fost

adoptată de Parlament în forma finală pe 19 decembrie 2002 şi promulgată de
Preşedintele României pe 20 ianuarie 2003. Legea, devenită nr. 52 din 2003, a fost
publicată în Monitorul Oficial nr. 70 din 3 februarie 2003 şi a intrat în vigoare pe
data de 4 aprilie a aceluiaşi an.
4.2. Aspecte practice privind transparenţa
A. Articolul 5 din lege stabileşte excepţiile în aplicarea Legii transparenţei.
Nu are loc un proces de consultare în cazul elaborării unor acte normative, iar
cetăţenii şi asociaţiile legal constituite nu pot participa la şedinţele în care sunt
prezentate informaţii:

• privind interesele strategice, economice şi politice, ale ţării,
• care conţin valori, termene de realizare şi date tehnico-economice ale unor
18
A se vedea http://www.transparency.org.ro/Proj%20details/amendamente.htm.
• privind datele personale.
Aplicând principiului juridic potrivit căruia excepţiile sunt de strictă

interpretare şi aplicare, respectiv luând în considerare o interpretare a legii
potrivit scopului ei şi în sensul aplicării legii, autorităţile publice locale şi centrale
sunt încurajate să interpreteze respectivul articol cât mai restrictiv cu putinţă.
Excepţiile prevăzute de Legea transparenţei trebuie să fie interpretate în mod
restrictiv, în sensul aplicării legii pentru majoritatea situaţiilor care intră în sfera
de aplicare a acesteia. În acest scop, este utilă reamintirea art. 1, alin. 2 din lege
care prevede în mod clar că legea are drept scop „să sporească gradul de
responsabilitate a administraţiei publice faţă de cetăţean, ca beneficiar al deciziei
administrative, să stimuleze participarea activă a cetăţenilor în procesul de luare a
deciziilor administrative şi în procesul de elaborare a actelor normative şi să
sporească gradul de transparenţă la nivelul întregii administraţii publice.”
Participarea publicului la elaborarea de norme este limitată nejustificat prin

invocarea unor considerente referitoare la protecţia informaţiilor clasificate,
potrivit art. 5. Informaţiile clasificate, în sine, nu vor fi niciodată integrate în textul
actului normativ, astfel că interesul de a proteja acest tip de informaţii nu justifică
interdicţia de a participa la procesul de elaborare a actelor normative.
Modificările la Legea Serviciului Român de Informaţii, de exemplu, ar trebui să
poată fi cunoscute cetăţenilor, din moment ce legea, în forma sa finală, va fi
publicată în Monitorul Oficial. Pe de altă parte, este normal ca acele părţi din
şedinţele publice în cadrul cărora se prezintă informaţii clasificate să fie închise
participării publicului.
În sensul celor prezentate mai sus, elaborarea unui act normativ privitor la
siguranţa naţională nu trebuie să excludă consultarea publică, în cazul în care
actul, în forma adoptată, va fi public. Similar, în cazul şedinţelor publice, accesul
publicului la acele părţi ale şedinţei în care se prezintă informaţii clasificate poate
fi limitat. Limitarea trebuie să privească numai punctele de pe ordinea de zi care
prevăd comunicarea unor informaţii clasificate, nu întreaga şedinţă.
B. Transmiterea proiectelor de acte normative către cei care au depus

cerere pentru primirea respectivelor informaţii, conform art. 6, alin. 1, necesită
realizarea unor baze de date cu persoanele şi organizaţiile solicitante.
Aceste baze de date trebuie să fie uşor de interogat, pentru a permite

trimiterea la timp şi completă a informaţiilor, respectiv să conţină preferinţele
fiecărui solicitant. Lucrând împreună cu serviciul de tehnică de calcul si cu
Centrele de informaţii pentru cetăţeni19 sau alte departamente, autorităţile
publice sunt încurajate să dezvolte bazele de date cuprinzând solicitanţii de
informaţii referitoare la proiectele de acte normative, astfel încât ele să permită
informarea acestora completă şi la timp.
Legea prevede transmiterea anunţurilor privind proiectele de acte

normative către cei care au depus cerere, fără a preciza modul de acoperire a
cheltuielilor legate de această operaţiune. Este de dorit ca transmiterea
proiectelor de acte normative către cei care au depus cerere să se realizeze în
mod gratuit. Pentru aceasta, transmiterea în formă electronică este modul cel mai
accesibil. În acest sens, va trebui solicitată şi adresa de email a persoanelor şi
organizaţiilor care au făcut cerere.
C. Articolul 6, alin. 7 şi 8 prevăd obligativitatea organizării de întâlniri

pentru dezbaterea publică a unui proiect de act normativ în cazul în care acest
lucru este cerut în scris de către o asociaţie legal constituită sau de către o altă
instituţie publică.
19
Pentru detalii, vezi site-ul Asociaţiei Naţionale a Centrelor de Informaţii pentru Cetăţeni, www.ancic.ro.
Deşi legea nu prevede acest lucru în mod expres, autoritatea publică însăşi
poate organiza astfel de dezbateri fără să existe o cerere în acest sens, atunci
când reglementarea prezintă o importanţă mare pentru comunitate.
Termenul prevăzut de lege pentru desfăşurarea dezbaterii este de

maximum 10 zile de la publicarea datei şi locului unde urmează a fi organizată.
Este de dorit ca autoritatea publică organizatoare să lase maximum de timp
posibil pentru ca cei care doresc să îşi expună punctul de vedere să se poată
pregăti. În acest mod, autoritatea poate primi maximum de informaţie utilă în
luarea deciziei asupra textului final.
Legea nu precizează modul în care va fi organizată dezbaterea. Din

experienţa altor ţări, putem trage concluzia că modul în care va fi structurată
întâlnirea are un rol foarte mare în asigurarea faptului că rezultatele acesteia sunt
utile pentru autoritatea publică organizatoare. Pentru a obţine maximum de
eficienţă, întâlnirea trebuie structurată în aşa fel încât să asigure participarea
tuturor celor interesaţi, iar aceştia să îşi expună punctul de vedere în legătură cu
actul normativ ce face subiectul dezbaterii, fără a se abate de la acesta şi fără a se
implica în discuţii deviate de la subiect.
Pentru a atinge acest deziderat, prezentăm în continuare, două exemple de

organizare a unor astfel de dezbateri.
Dezbaterea cu agendă precizată şi facilitator al discuţiilor se

fundamentează pe faptul că agenda întâlnirii, cuprinzând aspectele ce urmează a
fi discutate, prezentate într-o ordine logică, este cunoscută participanţilor din
timp, iar aceştia se pregătesc pentru a răspunde la punctele conţinute în agendă.
De asemenea sugestiile participanţilor sunt exprimate într-un cadru organizat, cu
sprijinul unei persoane care ajută la stabilirea unui cadru propice contribuţiilor.
Structurarea logică a agendei dezbaterii se poate face pe mai multe criterii, cum
ar fi împărţirea pe capitole a proiectului de act normativ. Astfel, participanţii sunt
încurajaţi să comenteze actul pe fiecare domeniu acoperit de acesta. Facilitatorul
este o persoană care, fără a avea interes în conţinutul dezbaterii, se asigură că
discuţiile au loc în mod organizat şi în vederea atingerii scopului propus, prin
crearea cadrului optim pentru încurajarea contribuţiilor, prin asigurarea implicării
tuturor participanţilor, prin limitarea discuţiilor numai asupra subiectului şi prin
rezolvarea diferendelor ce pot apărea în timpul întâlnirii.
Audierile publice sunt proceduri de consultare prin care orice grup de

interese îşi aduce contribuţia la actul decizional public. În comparaţie cu alte
proceduri de consultare, audierea publică oferă un cadru riguros şi eficace de
colectare a unui număr considerabil de opinii, puncte de vedere ale grupurilor de
interese pentru care subiectul în dezbatere are impact.20
Audierea publică este un proces de consultare în care procedurile permit tuturor

părţilor interesate să prezinte puncte de vedere bine argumentate (depoziţii) şi să
descrie fapte în legătură cu o anumită temă supusă atenţiei factorilor de decizie în
materie de politici publice. În urma acestori eforturi părţile implicate se aşteaptă
ca factorii de decizie să ia în consideraţie şi să se inspire considerabil din
propunerile făcute atunci când elaborează proiecte legislative.
Deşi obiectul procesului de audiere publică este în esenţă redactarea unui raport
pe baza depoziţiilor scrise, cea mai spectaculoasă fază este evenimentul public
propriu-zis care oferă o scenă pentru depunerea verbală a depoziţiilor. În acest
sens evenimentul public creează cadrul pentru prezentări spectaculoase care
atrag atenţia publică asupra temei puse în discuţie. De aceea, prezentatorii sunt
aleşi în funcţie de potenţialul lor de a avea impact din punct de vedere al relaţiilor
publice. În orice caz, mărturiile scrise sunt acelea care au parte de examinare
detaliată de către experţi21.
D. Articolul 7 din lege precizează modul de desfăşurare al şedinţelor publice.

Autorităţile publice locale şi centrale sunt încurajate să interpreteze respectivul
articol astfel încât să nu împiedice participarea la dezbateri a nici unei părţi
interesate.
20
Academia de Advocacy, Procedura de Audiere Publică. Pentru mai multe detalii, a se vedea: www.advocacy.ro.
21
Academia de Advocacy, www.advocacy.ro
Astfel, se recomandă ca şedinţele să fie ţinute în cea mai încăpătoare sală
de consiliu din incinta instituţiei sau, în cazul în care interesul manifestat pentru
şedinţă este mare, în alte săli din localitate, care să permită accesul unui număr
cât mai mare de persoane. Şedinţele instituţiilor publice care prezintă mai mare
interes pot fi transmise în direct prin intermediul posturilor radio-TV locale.
Pentru buna desfăşurare a şedinţelor, este indicat ca, la începutul fiecărei

şedinţe publice, persoana care conduce şedinţa să prezinte pe scurt prevederile
din regulamentul de organizare şi funcţionare a instituţiei, referitoare la
procedurile de urmat în cazul acestora. De asemenea, în timpul şedinţei, persoana
care conduce lucrările trebuie să se asigure că dă dreptul la exprimare tuturor
participanţilor.
E. Aplicarea prevederilor legii presupune utilizarea unor documente şi/sau

formulare cum ar fi: anunţul privind elaborarea unui act normativ, anunţul
privind şedinţa publică, cererea de înscriere în lista privind trimiterea de
informaţii despre proiecte de acte normative, etc.
Pentru o mai uşoară aplicare a legii, este recomandabil ca aceste

documente să fie standardizate, cel puţin la nivelul respectivei autorităţi publice.
Utilitatea standardizării formatului acestor documente constă atât în uşurinţa
folosirii lor de către cetăţeni, cât şi în facilitarea procesării informaţiei respective
de către autorităţile administraţiei publice.
F. Potrivit legii, autoritatea publică este singura responsabilă de

acceptarea sau respingerea sugestiilor şi comentariilor primite de la cetăţeni
sau organizaţii.
Procesul de consultare reprezintă pentru autorităţi o importantă sursă de
informaţii despre impactul actului normativ respectiv, informaţii ce pot fi obţinute
prin procedurile prevăzute de Legea transparenţei în mod gratuit şi structurat. În
acelaşi timp, punctele de vedere ce vor fi primite pot fi, de multe ori,
contradictorii, reprezentând interese divergente ale diferitelor persoane sau
organizaţii. Selectarea contribuţiilor revine autorităţii publice respective, însă
autorităţile publice sunt încurajate să facă publice argumentele pentru acceptarea
sau respingerea comentariilor primite în cadrul procesului de consultare.
G. Procedura de urgenţă reglementată de art. 6 se referă la situaţiile

excepţionale în care nu există timpul necesar consultării.
Este de dorit ca autorităţile publice să interpreteze în sens restrictiv

prevederea art. 6 referitoare la situaţiile de urgenţă. De asemenea, în sensul Legii
transparenţei, deşi acest lucru nu este expres prevăzut de lege, autorităţile pot să
publice, odată cu actul adoptat fără consultare, şi o notă de fundamentare a
aplicării procedurii de urgenţă.
BIBLIOGRAFIE SELECTIVĂ
A. Lucrări de specialitate
- Ghidul Transparency International, Sisteme de Integritate Publică, Volum

editat de Jeremy Pope, Asociaţia Română pentru Transparenţă, Bucureşti,
2002;
- Costică Voicu – Teoria generală a dreptului, Ed. Universul juridic, Bucureşti,
2005;
- M. T. Oroveanu - Deontologia funcţionarului public, Ed. Academiei Române,
Studii de drept românesc;
- Eric Chewtynd şi Frances Chewtynd, Participarea cetăţenească pentru
îmbunătăţirea procesului decizional în administraţia publică locală,
Research Triangle Institute—Programul de Asistenţă pentru Administraţia
Publică din România, Bucureşti 2001;
- Strategia naţională anticorupţie pe perioada 2005-2007;
- Marieta Avram, Marian Nicolae, Horaţiu Dumitru, Bogdan Dumitrache,
Ghid legislativ pentru organizaţiile neguvernamentale din România,
APADOR-CH, Bucureşti, 2002;
- Codru Vrabie, Rolul Avocatului Poporului în apărarea liberului acces la
informaţiile de interes public, Asociaţia Română pentru Transparenţă, 2002.
B. Site-uri
- www.transparency.org.ro
- www.advocacy.ro
- www.ancic.ro.
C. Legislaţie
- Legea nr. 7 privind Codul de conduită a funcţionarilor publici, publicată în
Monitorul Oficial, Partea I, nr. 157 din 23/02/2004;
- Legea nr.477/2004 privind Codul de conduită a personalului contractual din
autorităţile şi instituţiile publice;
- Legea nr. 571 privind protecţia personalului din autorităţile publice,
instituţiile publice şi din alte unităţi care semnalează încălcări ale legii
publicată in Monitorul Oficial, Partea I nr. 1214 din 17/12/2004;
- Legea nr. 50/2007 pentru modificarea şi completarea legii nr. 7/2004
privind codul de conduită a funcţionarilor publici (consilierul de etică);
- Legea nr. 544/2001 privind liberul acces la informaţiile de interes public;
- Legea nr. 52/2003 cu privire la transparenţa decizională;
- Legea nr. 161/2003 privind conflictul de interese;
- Legea 554/2004 privind contenciosul administrativ;
- Legea 188/1999, Statutul funcţionarilor publici.

Conf - Univ.dr. Moinescu Gabriel

Încărcat de

Informații document

Titlu original

Drepturi de autor

Formate disponibile

Partajați acest document

Partajați sau inserați document

Opțiuni de partajare

Vi se pare util acest document?

Este necorespunzător acest conținut?

Drepturi de autor:

Formate disponibile

Conf - Univ.dr. Moinescu Gabriel

Încărcat de

Drepturi de autor:

Formate disponibile

Conf.univ.dr.

1.1. Caracteristici şi principii cu privire la integritate

Integritatea publică poate fi definită atât prin prisma integrităţii

Reprezentanţii entităţilor publice au obligaţia sa acorde un tratament

Promovarea unui sistem de integritate publică are ca rol prevenirea şi

Corupţia este reprezentată, în general, de orice act de folosire a puterii

O prima componentă a integrităţii publice o reprezintă transparenţa in

- asigurarea accesului cetăţenilor la informaţiile de interes public;

- participarea cetăţenilor la elaborarea de acte normative si la şedinţele

Transparenţa are rolul de a preveni acţiuni care ameninţă integritatea

Mecanismele prin care se asigură integritatea publică urmăresc, în general,

- micşorarea numărului ocaziilor de manifestare a fenomenului corupţiei

- mecanisme de prevenire, constrângere şi mărire a gradului de

- elaborarea şi implementarea de strategii de contracarare a corupţiei:

Aceste mecanisme formează un sistem de integritate.

Acest sistem urmăreşte:

- interdependenţă între diferitele ramuri şi agenţii ale guvernului;

- controlul conflictelor de interese în sectorul public;

- dispersarea centrelor de putere.

- o perspectivă cuprinzătoare asupra reformei;

- o serie de procese la nivel guvernamental (coduri de conducere,

- participarea societăţii civile (sectorul privat, mass media, categoriile

Transparency International ilustrează sistemul de integritate publică ca pe

- “dezvoltarea pe termen lung”.

Este esenţial ca acoperişul să se menţină orizontal pentru ca aceste trei

“Templul” însuşi este construit şi susţinut de către “popor/vigilenţa

- instituţii menite să vegheze la aplicarea legii (comisiile parlamentare,

- societatea civilă (inclusiv asociaţiile profesionale şi sectorul privat),

Pot fi considerate principii care să asigure integritatea în sectorul public,

• principiul legalităţii: autorităţile si instituţiile publice au obligaţia de a

• principiul bunei administrări: autorităţile si instituţiile publice sunt

• principiul bunei conduite: este încurajat şi stimulat personalul cu o bună

• principiul bunei credinţe: este încurajat şi stimulat personalul care îşi

• principiul responsabilităţii: este încurajat şi stimulat personalul care se

Într-o altă abordare1, sunt promovate şapte principii relevante din

- altruism: cei care deţin funcţii publice ar trebui să ia deciziile numai în

- integritatea: Funcţionarii şi oficialii publici nu trebuie să-şi creeze obligaţii

- responsabilitatea: Cei care sunt numiţi în funcţii publice sunt responsabili

- deschidere: Persoanele aflate în funcţii publice trebuie să fie pe cât de

- onestitatea: Persoanele care deţin funcţii publice au datoria de a declara

- capacităţile de conducere: Oficialii publici trebuie să promoveze şi să

1.2. Integritate, etică, deontologie

Se poate spune, din perspectiva individuală, că integritatea este o chestiune

Din exterior, integritatea individului este cuantificată, evaluată fie prin

Integritatea personală este determinată de conduita etică a individului.

Morala a fost definită ca ştiinţa binelui şi a fericirii, ştiinţa moravurilor,

─ ştiinţa profilaxiei şi terapeuticii răului;

Prof. Costică Voicu observa că: „există o morală personală definită ca

Există o morală pozitivă (morala binelui care ne spune ce trebuie să facem)

Există o morală minoră, a lucrurilor mărunte (maniere alese, politeţe,

Fiecare categorie socială are morala sa specială şi proprie: a intelectualilor

Acelaşi autor a dat următoarele definiţii conceptelor de moralitate,

─ arta de a amplifica forţele individuale prin punerea lor în concordanţă

Imoralitatea dăunează vieţii sociale, fiind cea care contrazice interesul

Amoralitatea este o stare neutră intermediară sau nehotărâtă între

Una din căile formale de asigurare a unui comportament etic al

Deontologia (fr., deontologie) reprezintă doctrina privitoare la normele de

Într-o accepţie generală, M. Oroveanu definea noţiunea de deontologie ca

În accepţiune specială, cu referire la funcţionarii publici, acelaşi autor

Deontologia profesională, în general, desemnează totalitatea normelor de

Normele de deontologie profesională sintetizează experienţa unei

Normele de deontologie profesională, în sens general, nu prevăd sancţiuni;

Acest lucru se întâmplă şi în cazul normelor deontologice aplicabile