Cod curs

Denumire curs Drept administrativ şi ştiinŃa

administraŃiei - Contencios
administrativ
Durata cursului/Nr. de credite 2 Semestre/ 5 credite
Perioada de accesare a cursului 01 oct. 2006 – 17 feb. 2007
Prelegeri pentru forma de învăŃământ -
I.D.
Prelegeri pentru forma de învăŃământ La datele anunŃate pentru sesiunile
F.R. din iarnă şi vară
Prelegeri pentru forma de învăŃământ Sediul din str. Turnului nr.9, Braşov
ZI
Seminarii pentru studenŃii care Săptămânal
urmează cursurile la ZI
Manual recomandat Maria Ioniche - Drept
administrativ şi ştiinŃa
administraŃiei – Sinteze –
Contencios administrativ, Editura
FundaŃiei România de Mâine,
Bucureşti 2006
Maria Ioniche - Drept
administrativ şi ştiinŃa
administraŃiei – Contencios
administrativ – Note de curs 2006
Obiectivele principale ale cursului - însuşirea conceptelor fundamentale
ale dreptului administrativ şi
contenciosului administrativ.
- formarea unei logici juridice, prin
înŃelegerea şi stăpânirea noŃiunilor,
conceptelor şi instituŃiilor prezentate.
- înŃelegerea de către studenŃi a
noŃiunilor de drept administrativ, a
instituŃiilor esenŃiale a dreptului
administrativ, a controlului
administrativ şi a contenciosului
administrativ.
- înŃelegerea importanŃei acestor
instituŃii în realitatea obiectivă
socială.

1

Modul de stabilire a notei finale
pentru studenŃii de la forma de
învăŃământ I.D.
Modul de stabilire a notei finale
pentru studenŃii de la forma de
învăŃământ F.R.
Modul de stabilire a notei finale
pentru studenŃii de la forma de
învăŃământ ZI
2
- cunoaşterea noŃiunii, fundamentului
şi caracterelor generale organelor de
autoritate publică, a activităŃii
acestora, a formelor de control
asupra activităŃii autorităŃilor
publice.
- consolidarea viziunii de ansamblu
asupra aspectelor procedurale ale
soluŃionării cererilor în cadrul
procedurii jurisdicŃionale şi în cadrul
procedurii contenciosului
administrativ.
- cunoaşterea condiŃiilor de
admisibilitate a acŃiunii în contencios
administrative.
- cunoaşterea temeiurilor juridice
care justifică admiterea unei acŃiuni
în contencios administrativ.
- consolidarea cunoştinŃelor
referitoare la procedura de
soluŃionare a unei cereri în
contencios, şi de executare a
hotărârii judecătoreşti privind actele
de autoritate.
- stabilirea persoanelor vinovate
pentru neexecutarea din oficiu de
către partea aflată în culpă a
hotărârilor pronunŃate în contencios.
- dobândirea aptitudinilor necesare
aplicării legislaŃiei şi doctrinei la
soluŃionarea unor cazuri practice.
- ponderea de 100% testul de
evaluare finală
- ponderea de 100% testul de
evaluare finală
- ponderea de 100% testul de
evaluare finală
- activitatea de la prelegeri şi

Titular de curs:
ConŃinutul tematic al cursului
seminarii poate aduce un bonus de
un punct faŃă de nota obŃinută la
evaluare
Lector. univ. dr. Maria Ioniche
Facultatea de ştiinŃe juridice şi
administrative – Braşov, str.
Turnului nr.9
Telefon:
E-mail:
1. Controlul activităŃii autorităŃilor
administraŃiei publice. Formele de
control exercitat asupra
administraŃiei publice.
2. Clasificarea controlului privind
activitatea autorităŃilor publice.
3.Controlul administrativ intern
general şi intern specializat
ierarhic, controlul de tutelă şi
controlul extern specializat.
4. Controlul instanŃelor judecătoreşti
asupra legalităŃii actelor
administrative pe calea excepŃiei de
ilegalitate.
5. JurisdicŃia administrativă şi actul
administrativ jurisdicŃional. Dublu
grad de jurisdicŃie.
6. Contenciosul administrativ.
Subiectele de sezină potrivit Legii
Contenciosului administrativ nr.
554/2004.
7. Procedura de soluŃionare a
cererilor în contenciosul
administrativ potrivit Legii
554/2000. Suspendarea actului
administrativ atacat.
8. ExcepŃia de nelegalitate – mijloc
de apărare utilizat într-un proces.
9. ExcepŃiile de la controlul de
legalitate exercitat de instanŃa de
contencios administrativ.

3

Bibliografie obligatorie
Bibligrafie facultativă
4
10. Plângerea prealabilă a acŃiunii în
contencios administrativ. Trăsăturile
caracteristice ale plângerii prealabile
(recursului administrativ).
11. Introducerea în cauză a
funcŃionarului public vinovat de
emiterea actului administrativ atacat.
12. CondiŃiile acŃiunii în contencios
administrativ în baza Legii nr.
554/2004 şi a ConstituŃiei revizuite.
13. SoluŃiile pe care le poate da
instanŃa de contencios administrativ.
14. Calea de atac împotriva hotărârii
pronunŃate de instanŃa de contencios
administrativ.
1. Drept administrativ şi ştiinŃa
administraŃiei – Sinteze –
Contenciosul administrativ – Maria
Ioniche, Editura FundaŃia România
de Mâine, Spiru Haret, 2005-2006.
2. Drept administrativ şi ştiinŃa
administraŃiei – Contenciosul
administrativ -Note de curs, Maria
Ioniche.
3. Legea contenciosului
administrativ comentarii şi
explicaŃii - Dacian Cosmin Dragoş,
Editura AllBeck, 2005.
4. Legea contenciosului
administrativ comentariu - Antonie
Iorgovan 2005.
5. ConstituŃia României, revizuită
prin Legea 426/29.10.2003.
6. Legea nr. 554/ 04.12.2004 a
contenciosului administrativ.
1. Drept administrativ - Ioan
Alexandru, Editura economică 2003.
2. Drept administrativ - Ioan
Alexandru, Editura Lumina Lex
 2005, Bucureşti.
3. Tratat de drept administrativ -
Antonie Iorgovan EdiŃia III, Editura
AllBeck, 2001.
4. Drept administrativ şi instituŃii
politico-administrative - Verginia
Vedinaş, Ed. Lumina Lex, Bucureşti,
2002.
5. łipişcă Mariana - Introducere în
ştiinŃa dreptului administrativ,
Editura FundaŃiei România de
Mâine, 2003.
6. Legea nr. 29/1990 a
contenciosului administrativ.
7. Legea nr. 215/ 2001 a
administraŃiei publice locale.
8. Legea nr. 340/ 2004 privind
instituŃia publică a prefectului.
9. Legea nr. 213/ 2001 privind
regimul juridic al bunurilor din
domeniul public.
10. Legea nr. 219/1998 privind
regimul concesiunilor.
11. OUG 54/2000 privind regimul
concesionărilor.

5
 CURSUL NR.1

DREPT ADMINISTRATIV. CONTENCIOSUL

ADMINISTRATIV

CONTROLUL ACTIVITĂłII AUTORITĂłILOR

ADMINISTRAłIEI PUBLICE.
FORMELE DE CONTROL EXERCITAT ASUPRA
ADMINISTRAłIEI PUBLICE.

Obiectivele cursului nr. 1

Cunoaşterea noŃiunii de control exercitat asupra activităŃii autorităŃilor

publice.

ÎnŃelegerea necesităŃii şi rolului controlului activităŃii autorităŃilor
publice, precum şi a eficienŃei acestuia.

Cunoaşterea elementelor componente ale controlului exercitat asupra
administraŃiei publice.

Cunoaşterea criteriilor de clasificare a controlului exercitat asupra
administraŃiei publice.

Definirea controlului administrativ, a trăsăturilor şi a funcŃiilor
controlului administrativ.

Cunoaşterea noŃiunii de control intern, control ierarhic, a efectelor
controlului ierarhic.

Cunoaşterea noŃiunii de control de tutelă administrativă.

Definirea controlului parlamentar.

Cunoaşterea sferei de aplicare a controlului exercitat asupra activităŃii
administraŃiei publice.

Cunoaşterea formelor de control exercitat în administraŃia publică.

Concepte – cheie tratate:

AdministraŃia publică.
NoŃiunea de control.

6
 DefiniŃia controlului exercitat asupra activităŃii administraŃiei
publice.
Obiectul controlului exercitat asupra activităŃii administraŃiei
publice.
Formele de control.
Fundamentele constituŃionale ale controlului.
Autoritatea administrativă.
Autoritate publică.
Elementele controlului.
Baza de referinŃă.
Obiectul controlului.
OperaŃiunile de control.
OperaŃiunea de control.

CONTROLUL ACTIVITĂłII AUTORITĂłILOR

ADMINISTRAłIEI PUBLICE.
FORMELE DE CONTROL EXERCITAT ASUPRA
ADMINISTRAłIEI PUBLICE.

NoŃiunea şi formele controlului care se exercită asupra

administraŃiei publice:

A. Prin controlul exercitat asupra administraŃiei publice ca şi noŃiune se

înŃelege:
- orice activitate cu caracter organizat care presupune şi controlarea
şi verificarea modului lui de realizare;
- la rândul lor activităŃile autorităŃilor publice, implicit activitatea
executivă desfăşurată de organele administraŃiei publice, trebuie să fie
controlată;
- verificarea activităŃii autorităŃii publice urmăreşte în principal
stabilirea conformităŃii sau a neconformităŃii dintre activitatea efectiv
realizată cu normele juridice care reglementează, sens în care controlul
desfăşurat este un control de legalitate. Se poate însă urmări şi controla
modul în care măsurile dispuse sau executate de către administraŃie au
corespuns cel mai bine condiŃiilor concrete date iar în acest caz este vorba de
un control de oportunitate sau de actualitate.
Dacă definirea sarcinilor respective s-a făcut în timp optim şi cu
cheltuiele minime controlul este un control de eficienŃă.

7
 - activitatea de control are drept scop principal cunoaşterea efectivă
a stadiului şi a modului de îndeplinire a atribuŃiilor, de a preveni
săvârşirea unor abateri de a descoperi şi înlătura abaterile produse
inclusiv cauzele care le-a generat ( condiŃiile favorizatoare), de a stabili
răspunderea celor vinovaŃi şi de asigura perfecŃionarea continuă a
ctivităŃilor şi a structurilor verificate, după caz.

NoŃiunea şi necesitatea controlului

AdministraŃia publică are drept scop să realizeze anumite valori

politice, dar, prin natura sa, necesită să fie supusă la diferite forme de
control. Este nevoie de instituirea unui sistem complex şi vast de control
asupra activităŃii autorităŃilor administraŃiei publice.
Tocmai pentru a asigura conformitatea acesteia cu exigenŃele stabilite
de forurile politice, există o gamă amplă de forme de control al activităŃii
administraŃiei publice; aceasta are un caracter subordonat şi, funcŃie de
particularităŃile subordonării administraŃiei publice, diferă şi formele de
control.

Controlul administrativ

Controlul administrativ reprezintă verificarea exercitată de

administraŃia publică asupra ei însăşi. Scopul şi obiectivele controlului
administrativ sunt de a constata dacă stadiul şi modul de îndeplinire a
atribuŃiilor legale se desfăşoară în baza legii şi operativ, el trebuie să aibă un
rol activ, în vederea perfecŃionării activităŃii controlate, inclusiv a legislaŃiei
pe care se întemeiază activitatea verificată.
Menirea controlului este de a descoperi cauzele generatoare şi
condiŃiile favorizatoare ale abaterilor de la normele legale, în vederea
înlăturării lor prin aplicarea măsurilor de corecŃie şi sancŃionare, dacă este
cazul, în scopul evitării producerii în viitor a altor abateri. În cazul
autorităŃilor şi instituŃiilor publice autonome, controlul vizează numai
legalitatea activităŃii şi se realizează conform prevederilor legale.

SemnificaŃia activităŃii de control în administraŃia publică

În ceea ce priveşte exercitarea controlului, se ridică următoarele probleme:

8
 - activitatea de control face parte din categoria activităŃilor “râvnite”
datorită faptului că îl situează pe cel ce o exercită într-o postură de aşa-zisă
superioritate, care-i conferă unele privilegii;
- activitatea de control este „ nedorită ” de cei ce cad sub incidenŃa ei,
datorită consecinŃelor pe care le atrage concepŃiei în care se desfăşoară, care
porneşte de la teza că scopul principal al controlului ar fi depistarea
greşelilor şi sancŃionarea acestora.

CONTROLUL ADMINISTRATIV. NOłIUNE.

TRĂSĂTURI. FUNCłII.

NoŃiune:

- reprezintă acea formă a verificării de stat înfăptuită de

autoritaŃiile publice executive, în conformitate cu prevederile legale,
atât asupra activitaŃiilor specifice propriului sistem de organe cât şi în
afara acestuia, în vederea stabilirii existenŃei sau inexistenŃei
conformităŃii dintre acŃiunea înfăptuităşi normele care o reglementează,
precum şi după caz, restabilirea la nevoie a legalitaŃii încălcate cu toate
consecinŃele decurgând din aceasta pentru acŃiunea verificată şi autorii
controlaŃi;
- dreptul de control administrativ este un atribut al conducerii
executive alături de dreptul de îndrumare şi de cel de coordonare, deşi poate
exista şi independent de aceste atribute atunci când legea îl conferă în
beneficiul autorităŃilor de inspecŃie şi control.

Trăsăturile controlului administrativ:

- controlul este o activitate derivată din activitatea principală pe care

o verifică şi cu care formează împreună aşa numita administraŃie activă a
statului, distinctă de jurisdicŃia specială din administraŃie care alcătuieşte o
categorie separată;
- este o activitate secundară, comparativ cu activitatea supusă
verificării;
- este un atribut al conducerii administrative.
Cele trei categorii de situaŃii sunt antagonice, întrucât atât cei care
controlează cât şi cei care sunt controlaŃi exprimă o reacŃie neconformă cu
misiunea şi raŃiunea activităŃii de control din mai multe considerente:
1. Controlul nu ar trebui să atragă nici un fel de privilegii.

9
 Controlul este o activitate cu un conŃinut bine definit, al cărei obiect
important îl reprezintă asigurarea conformităŃii cu legea a activităŃii
subiectului controlat, creşterea eficienŃei activităŃii controlate, descoperirea
carenŃelor dar nu prioritar pentru sancŃionare, ci, în egală măsură pentru
eliminarea producerii lor în viitor.
2. La baza controlului nu trebuie aşezată astfel existenŃa unor puteri
exorbitante pe care le are agentul care controlează şi din care ar decurge
timorarea celui controlat şi lipsa unei cooperări autentice între aceştia.
3. Scopul fundamental al controlului este asigurarea legalităŃii
activităŃii organului controlat.
Pentru aceasta controlul trebuie mai întâi să constate rezultatele reale cu
aspectele lor pozitive şi negative, ceea ce se realizează printr-o analiză
minuŃioasă şi obiectivă a situaŃiei. Cooperarea dintre controlat şi controlor
este justificată pentru găsirea soluŃiilor celor mai eficiente.

FuncŃiile controlului administrativ:

Controlul administrativ îndeplineşte următoarele funcŃii:

- FuncŃia de constatare – indică gradul, modul de realizare şi eficienŃa
activităŃii verificate;
- FuncŃia preventivă – constă în asigurarea evitării abaterilor de la lege;
- FuncŃia corectivă - de îmbunătăŃire a activităŃii verificate prin alăturarea
cauzelor, care generează sau a condiŃiilor care favorizează abaterile de la
lege, în sensul reîncadrării ei dacă este cazul în parametrii legali iniŃiali şi de
perfecŃionare a legislaŃiei conform nevoilor practice;
- FuncŃia sancŃionatorie – constă în posibilitatea de a antrena răspunderea
juridică a autorilor vinovaŃi de încălcările săvărşite şi descoperite în
activitatea verificată precum şi de a desfiinŃa actele emise sau încheiate prin
încălcarea legii.

Fundamentele constituŃionale ale controlului exercitat

asupra administraŃiei publice

România este proclamată în art. 1 alin. 3 din ConstituŃie, stat de drept,

iar prin art. 16 alin. 1 şi 2 se instituie principiul egalităŃii tuturor în faŃa legii
şi a autorităŃii publice fără privilegii şi discriminări conform cu acela că
nimeni nu e mai presus de lege. Art. 51 din ConstituŃia adoptată în 1991
care face vorbire despre respectarea ConstituŃiei, a supremaŃiei sale şi a
legilor ca reprezentând o îndatorire fundamentală a oricărui cetăŃean, a
fiecărui subiect de drept public sau privat a fost abrogat, în ConstituŃia

10
revizuită din 2003, conŃinutul său fiind încorporat în totalitate în art. 1 la
Principii generale. Legea fundamentală, în afara acestor dispoziŃii care duc
implicit la ideea de control conŃine şi numeroase prevederi care consacră în
mod expres diferite forme de control asupra administraŃiei publice.

NoŃiunea, necesitatea şi rolul controlului

AdministaŃia publică, în sensul de activitate care constă în

organizarea executării şi executarea în concret a legilor, legi în care sunt
exprimate valori politice, prin natura sa necesită supunerea faŃă de multiple
forme de control.1
Aşadar, pentru a asigura conformitatea activităŃii autorităŃilor
administraŃiei publice cu exigenŃele legii, este nevoie de instituirea unui vast
şi complex control asupra acestei activităŃi. Într-adevăr, există o gamă amplă
şi variată de forme de control al activităŃii autorităŃilor administraŃiei
publice, tocmai datorită caracterului subordonat pe care îl are această
activitate. Natura diferitelor forme de control diferă în funcŃie de
particularităŃile subordonării.
GaranŃia juridică a îndeplinirii acestiu obiectiv îl constituie
controlul asupra modului în care aceste autorităŃi şi-au exercitat atribuŃiile
conferite de lege, control care se exercită fie din proprie iniŃiativă, fie la
solicitarea celor interesaŃi, de către înseşi autorităŃile administraŃiei publice
sau de autorităŃi care înfăptuiesc celelalte puteri ale statului (legislativă sau
judecătorească).2
În primul rând, activitatea autorităŃilor publice este supusă
controlului Parlamentului. Controlul politic al activităŃii administraŃiei
publice este o necesitate firească, datorită faptului că autorităŃile
administraŃiei publice au sarcina realizării politicii statului.
Apoi, pentru ca valorile politice, transpuse în legi, pe care le-a
îndeplinit autorităŃile administraŃiei publice se referă la refacerea nevoilor
societăŃii, iar activitatea autorităŃilor administraŃiei publice este menită, în
ultima analiză, a sluji intereselor oamenilor, este necesară instituirea unor
forme de control social în care cetăŃenii să poată avea o participare eficientă.
În acest scop funcŃionează un control al opiniei publice, activităŃii
autorităŃilor administraŃiei publice, control care se exprimă fie prin presă, fie
prin sesizări, reclamaŃii şi propuneri pe care le fac cetăŃenii.

1
Problemática privind controlul este preluata din I. Alexandra si colectivul (capitolul intocmit de Al.
Negrita), op. Cit. (1999), p.617 si urm.
2
M. Preda , op. cit. p.225

11
 Deoarece valorile politice pe care trebuie să le realizeze autorităŃile
administraŃiei publice se exprimă în legi, iar aceste unităŃi acŃionează pe
baza şi în executarea legii, un criteriu esenŃial în aprecierea activităŃii
autorităŃilor administraŃiei publice, îl constituie legalitatea acestei activităŃi.
Desigur, după cum se va vedea, legalitatea nu este singurul criteriu de
apreciere a activităŃii autorităŃilor administraŃiei publice, ci este unul esenŃial
care determină instituŃionalizarea unor unităŃi sociale. Ne referim, în acest
sens, la controlul pe care îl realizează instanŃele judecătoreşti asupra
activităŃii autorităŃilor administraŃiei publice în cadrul contenciosului
administrativ.
Criteriul legalităŃii activităŃii autorităŃilor administraŃiei publice
este prezent în orice formă de control, indiferent care ar fi scopul
controlului.
Controlul activităŃii autorităŃilor administraŃiei publice nu trebuie să fie
limitat numai la cel care se realizează din afara autorităŃilor administraŃiei
publice.
Ca orice sistem organizat, administraŃia publică realizează ea însăşi
o vastă activitate de control asupra felului în care sunt îndeplinite sarcinile
ce revin anumitelor autorităŃi ale administraŃiei publice. Cum spuneam în
altă parte a lucrării, adminiatraŃia îşi autoreglează acŃiunile. În această
privinŃă trebuie notat mai întâi, autocontrolul pe care îl exercită asupra
activităŃii proprii fiecare funcŃionar.
Există însă diferite forme instituŃionalizate de control în cadrul
sistemului administraŃiei publice prin care este urmărită, cercetată şi reglată
acŃiunea diferitelor autorităŃi ale acestui sistem, pentru ca această acŃiune să
fie conformă cu exigenŃele stabilite prin lege.
În acest sens ni se prezintă funcŃia controlului ca o componentă
esenŃială a activităŃii de conducere şi de manifestare a ierarhiei
administrative în organizarea administraŃiei publice. Controlul administrativ
constituie forma cea mai complexă a controlului asupra activităŃii
autorităŃilor administraŃiei publice.
EsenŃa controlului administrativ constă în confruntarea
administraŃiei publice aşa cum este, cum a fost sau cum va fi, cu ceea ce
trebuie, ceea ce trebuia sau ceea ce va trebui să fie.3
Referindu-ne la necesitatea controlului activităŃii autorităŃilor
administraŃiei publice, nu trebuie să limităm rolul acestuia la constatarea
unor eventuale erori sau abuzuri. Controlul este necesar mai ales pentru a

3
Denis Levy, Aspects generaux du contrôle, citat de I. Giurgiu, op. cit. p.168

12
îndruma, orienta şi eventual corecta acŃiunea, în vederea realizării
politicii statului.
Subliniind rolul pozitiv al controlului activităŃii autorităŃilor
administraŃiei publice, nu trebuie să pierdem însă din vedere anumite efecte
negative care se pot manifesta, în cazul în care activitatea de control nu este
concepută şi realizată raŃional.
Astfel, activitatea de control poate avea un efect inhibator asupra celui
controlat, îi poate afecta iniŃiativa în angajarea diferitelor acŃiuni. Pe de altă
parte, exercitarea unor multiple activităŃi de control este de natură să ducă la
perturbarea acŃiunilor pe care trebue să le întreprindă diferitele autorităŃi ale
administraŃiei publice.

EficienŃa activităŃii de control

Pentru a realiza o eficienŃă sporită a activităŃii de control sunt necesare

următoarele condiŃii:
a) Controlul trebuie să fie efectuat de persoane competente, bine
pregătite profesional, cu experienŃă în domeniile sau sectoarele
controlate. Astfel, cel care controlează trebuie să cunoască temeinic
prevederile legale din domeniul pe care îl controlează, precum şi specificul
activităŃii în acel domeniu.
De asemenea, trebuie să dea dovada de probitate profesională, de
corectitudine, de cinste, de tact, şi să fie receptiv la toate explicaŃiile ce i
le dă cel controlat.
łinerea la distanŃă a celui controlat, intimidarea şi timorarea lui, nu
sunt de natură să conducă la concluzii realiste, temeinice, la aflarea
adevărului, iar controlul nu-şi realizează rolul sau preventiv şi educativ faŃă
de cel controlat. Într-un climat de timorare dialogul dispare, devine
monolog, acŃiunea de control devine mai greoaie şi îşi pierde din
operativitate şi din obiectivitate.
O atenŃie deosebită trebuie acordată formării controlorilor, deoarece
controlul nu este o sarcină uşoară, ci o ştiinŃă, uneori o artă care
presupune temeinice cunoştinŃe profesionale, competenŃă, pasiune şi
talent.
În aceste condiŃii formarea pesoanelor care să efectueze acŃiunile de
control nu trebuie lăsată la voia întâmplării, ci trebuie organizată şi dirijată
în mod ştiinŃific pe un fundament interdisciplinar în care un rol prioritar
revine ştiinŃei administraŃiei.
b) Este necesar să existe o pondere a controlului în ansamblul
activităŃtii de organizare a executării şi de executare în concret a legii.

13
 Activitatea de control are un rol subsidiar faŃă de activitatea de
executare şi, cum nu are scop în sine, trebuie să ajute la mai buna
desfăşurare a activităŃii de executare, în concordanŃă cu legea, cu cerinŃele
vieŃii sociale. De aceea este foarte important de găsit un echilibru optim între
activitatea de executare şi cea de control, întrucât exagerarea activităŃii de
control poate deveni o frână în activitatea de executare a legii, un factor
perturbator al întregii activităŃi sociale.
În cazul în care controlul trebuie realizat pe mai multe sectoare şi de
mai multe organe de control se recomandă ca organele ce exercită controlul
din exterior să-şi coordoneze acŃiunile în aşa fel încât să se controleze în
acelaşi timp mai multe sectoare de activitate;
c) Trebuie aleasă cu grijă forma de control, precum şi numărul
acŃiunilor de control;
d) Concluziile controlului trebuie să fie bine fundamentate şi
argumentate pentru ca ele să se desprindă din sinteza unor practici şi
nu ca acŃiuni izolate, singulare.
În formarea concluziilor trebuie să se pună un accent deosebit pe
desprinderea cauzelor şi condiŃiilor care au determinat neajunsurile
constatate. În mod necesar aceste concluzii trebuie să fie cunoscute şi de
organul controlat, astfel controlul nu-şi realizează rolul sau de a contribui la
îmbunătăŃirea activităŃii.
Este bine ca aceste concluzii sa fie dezbătute într-un cadru cât mai
larg cu toŃi factorii de răspundere din organul controlat şi care au atribuŃii în
domeniile controlate. Prin această dezbatere se creează posibilitatea
formulării de explicaŃii suplimentare şi obiecŃii asupra unor constatări şi
concluzii, precum şi de propuneri şi soluŃii pentru lichidarea neajunsurilor şi
prevenirea altora.
Se recomandă, de asemenea, ca dezbaterea concluziilor asupra acŃiunii
de control să fie mai apropiată de data încheierii controlului, dacă se poate
imediat.
Se are în vedere că discuŃiile din timpul controlului sunt mai proaspete
în memoria controlorului ca şi a celui controlat şi fundamentează mai bine
atât concluziile cât şi măsurile.
În controalele complexe se recomandă ca unele constatări şi
concluzii să fie analizate pe sectoare de activităŃe ale unităŃii controlate.
e) Pe baza constatărilor şi a concluziilor desprinse organul de
control trebuie să stabilească şi măsurile necesare pentru lichidarea
neajunsurilor şi îmbunătăŃirea muncii cu termene şi responsabilităŃi
precise.

14
 Este bine ca atât concluziile cât şi măsurile să fie formulate în scris
pentru ca ele să poată fi mai uşor înŃelese de cel controlat şi posibil de
urmărit. Această cerinŃă este de natură să sporească grija şi responsabilitatea
organului de control în a le formula cât mai precis, uşurând sarcina organului
controlat în privinŃa înŃelegerii şi executării;
f) EficienŃa controlului depinde pe un plan mai larg de
preocuparea organului de control pentru valorificarea în exterior a
concluziilor.
Realizând un control extern la organe şi unităŃi diferite personalul de
control are posibilitatea să desprindă unele fenomene şi practici comune,
pozitive sau negative, pe baza cărora să organizeze schimburi de experienŃă,
consfătuiri de lucru sau instruiri, simpozioane, dezbateri, studii în reviste de
specialitate şi propuneri de îmbunătăŃire a prevederilor legale în domeniile
respective.
Prin aceasta se asigură acŃiunii de control un rol tot mai activ,
multiplicându-i funcŃia de factor reglator între obiectivele cuprinse în lege şi
activitatea desfăşurată în concret de autorităŃile administraŃiei publice.

Elementele componente ale controlului

Sunt trei elemente principale ale controlului:

a) baza de referinŃă;
b) obiectul controlului;
c) operaŃiunile de control.

a) Baza de referinŃă a controlului: o reprezintă de fapt elementele pe

care trebuie să le urmărească controlul; ea poate cuprinde obiectivele
controlului pe care trebuie să le realizeze o autoritate publică Ńinând cont de
un anumit criteriu de apreciere.
Baza de referinŃă cuprinde următoarele:
1. Mijloacele utilizate;
2. Procedeele folosite pentru atingerea scopului;
3. Elemente privind calitatea activităŃii organului administrativ
(eficienŃă, operativitate, rentabilitate, oportunitate).

b) Obiectul controlului: se referă la următoarele aspecte:

- la om,
- la mijloacele materiale,
- la mijloacele financiare,

15
 - la operaŃiunile administrative care, la rândul lor, se împart în:
operaŃiuni materiale şi acte juridice.
Un întreg arsenal de mijloace umane, materiale, financiare şi proiecte
folosite de autorităŃile administraŃiei publice pot face obiectul controlului, fie
privind existenŃa lor, fie întrebuinŃarea lor. Personalul unei autorităŃi publice
poate fi supus controlului sub aspectul calităŃilor pe care trebuie să le aibă
pentru a îndeplini sarcinile de serviciu şi pentru realizarea administraŃiei.

c) OperaŃiunile de control: urmăresc să stabilească conformitatea

obiectului cu baza de referinŃă. Ele pot fi simple şi complexe, funcŃie de
gradul de apreciere şi tehnicitate, de specialitatea autorului controlului.
Cele mai complexe operaŃiuni sunt cele ale controlului de legalitate
a activităŃii autorităŃilor publice. Pentru ca acesta să se realizeze în bune
condiŃii, trebuie avute în vedere următoarele aspecte:
- necesitatea specializării activităŃii de control prin jurisdicŃii
administrative, organe de specialitate şi în cadrul controlului exercitat prin
intermediul instituŃiilor judecătoreşti;
- operaŃiunile de control al oportunităŃii activităŃii autorităŃilor
administraŃiei publice sunt tot mai complexe;
- oportunitatea cuprinde o serie de elemente variate: eficienŃă,
rentabilitate, funcŃionalitate, operativitate, finalitate etc., care constituie
criterii de apreciere a activităŃii controlate.
În fiecare activitate administrativă controlată se impune specializarea
controlului.

FORMELE DE CONTROL EXERCITAT ASUPRA

ADMINISTRAłIEI PUBLICE

Formele de control sunt următoarele:

A) forme de control necontencios exercitat asupra activităŃii
administraŃiei publice centrale

Cadrul constituŃional al controlului

Art. 92, alin.2, 3 din ConstituŃie care reglementează măsurile pe care

le poate dispune Preşedintele în cadrul unei ameninŃări armate.
Art. 96 din ConstituŃie care vorbeşte de punerea sub acuzare a
Preşedintelui României şi instituie forma de răspundere a Preşedintelui şi
anume răspunderea penală şi politică, aceste forme de răspundere implicând
organul reprezentativ suprem alături de alte subiecte de drept public.

16
 Art. 100 intitulat Actele Preşedintelui consacră un control indirect al
Parlamentului asupra Preşedintelui care rezultă din contrasemnarea
decretelor acestuia în marea lor parte de primul ministru care, alături de
Guvern răspunde politic în faŃa parlamentului pentru întreaga sa activitate,
inclusiv pentru decretele preşedintelui pe care le-a contrasemnat.
Art. 111 aşează întreaga administraŃie publică împreună cu guvernul
care este şi el calificat implicit ca un organ al administraŃiei publice sub un
control parlamentar tradiŃional concretizat în obligaŃia de a prezenta
documentele şi informaŃiile cerute de cele două camere prin intermediul
preşedinŃilor săi.
Art. 109 are o semnificaŃie specială în ceea ce priveşte controlul
parlamentar al guvernului deoarece el instituie principiul răspunderii politice
a guvernului numai în faŃa Parlamentului.
Art. 112, 113, 114 consacră forme concrete şi distincte de exercitare a
controlului parlamentar, respectiv sistemul întrebărilor, interpelărilor şi a
moŃiunilor simple, precum şi al moŃiunii de cenzură şi o instituŃie nouă în
peisajul constituŃional din România, şi anume, angajarea răspunderii
Guvernului.
Art. 116 care reglementează statutul ministerelor ca organe ale
administraŃiei publice de stat ce vor fi organizate numai în subordinea
guvernului. Fiind subordonate guvernului rezultă în mod implicit că ele vor
fi controlate de acesta, una din dimensiunile de subordonare ierarhică fiind
de a controla activitatea , deci şi actele organului subordonat.

B) forme de control contencios exercitat asupra activităŃii

administraŃiei publice centrale

Cadrul constituŃional al controlului

Art. 52, intitulat drepturile persoanelor vătămate de o autoritate

publică, consacră dreptul de control al instanŃelor judecătoreşti asupra
actelor emise de autorităŃile publice inclusiv de autorităŃile administraŃiei
publice care sunt o specie de autorităŃi publice.
Art. 146, lit. c menŃionează printre atribuŃiile CurŃii ConstituŃionale şi
pe aceea de a se pronunŃa asupra excepŃiilor de neconstituŃionalitate privind
o categorie de acte ale guvernului, anume, ordonanŃele.
Art. 140 reglementează instituŃia CurŃii de Conturi care
reglementează atât o formă de control necontencios cât şi o formă de control
contencios. În condiŃiile legii organice, litigiile rezultate din activitatea
CurŃii de Conturi se soluŃionează de instanŃele judecătoreşti specializate.

17
C) forme de control necontencios exercitat asupra activităŃii
administraŃiei publice locale

Cadrul constituŃional al controlului

Art. 111 alin. 1 reprezintă dreptul comun de exercitare al controlului

parlamentar asupra întregii activităŃi publice, inclusiv a celei locale.
Art. 58-60 din ConstituŃie consacră instituŃia Avocatului Poporului a
cărui misiune constituŃională este să apere drepturile şi libertăŃile cetăŃeneşti.
Prin intermediul Avocatului Poporului se exercită şi un control indirect din
partea parlamentului asupra administraŃiei publice centrale şi locale în egală
măsură pentru cel controlat – rapoarte cu privire la activitatea desfăşurată,
care pot conŃine şi recomandări privind legislaŃie sau măsuri de altă natură
menite să contribuie la aplicarea drepturilor şi libertăŃilor cetăŃenilor.
Art. 199 este sediul general al controlului atât pentru autorităŃile
publice centrale cât şi pentru cele locale.
Spre deosebire de legea nr. 29/1990 a contenciosului administrativ, (în
prezent abrogată), în care legiuitorul a utilizat noŃiunea de autoritate
administrativă: în Legea 554/2004 a contenciosului administrativ se
utilizează noŃiunea de autoritate publică emitentă a unui act administrativ,
aspect în strictă concordanŃă cu dispoziŃiile ConstituŃiei României la art. 52
(revizuită) în care legiuitorul utilizează noŃiunea de autoritatea publică.
Este evident faptul că pe calea acŃiunii în contencios administrativ se verifică
atât legalitatea actelor emise de autorităŃile publice cât şi a actelor emise de
autorităŃile administrative.
Prin autorităŃi publice înŃelegem următoarele:
– ministere,
– guvern,
– preşedintele României,
– parlament,
– instanŃele judecătoreşti.
Prin autorităŃi administrative înŃelegem:
– consilii locale,
– judeŃene,
– primarul,
– prefectul,
– ministerele,
– guvernul.

18
Ambele forme de autorităŃi sunt reglementate prin lege spre exemplu
ConstituŃie, legea de organizare a guvernului, legea administraŃiei publice
locale etc.. NoŃiunea de autoritate administrativă este inclusă în noŃiunea
de autoritate publică, care are o sferă mai mare de cuprindere.

La rândul său controlul mai poate fi clasificat după mai multe criterii:
a) după natura organului de control :
- control legislativ;
- control executiv;
- control judiciar;
- control exercitat asupra administraŃiei publice de către
categoriile de autorităŃi publice sau puteri ale statului prin forme speciale
având obiective şi metode proprii;
b) după poziŃia organului de control faŃă de cel controlat:
- control intern care se exercită de către factorii de conducere
sau de specialitate din cadul autorităŃii administrative asupra propriilor
structuri şi a propriilor lucrători;
- controlul extern care se exercită de către un organ din afara
autorităŃii verificate sau chiar din afara întregului sisitem executiv;
c) după regimul juridic:
- control jurisdicŃional care se înfăptuieşte cu ocazia şi în cadrul
unui litigiu sau contencios în care se pune problema ilegalităŃii unor aspecte
din activitatea executivă şi pentru a căror clarificare este necesară o
activitate de judecată înfăptuită de autorităŃi administrative cu atribuŃuii
jurisdicŃionale fie de către instanŃele judecătoreşti;
- controlul nejurisdicŃional este înfăptuit înafara oricărui litigiu
şi apare ca o atribuŃie curentă de verificare fiind realizat de autorităŃiile
administrative dar şi de puterea legislativă.
d) după specificul şi obiectul activităŃii de verificare:
- controlul de legalitate care urmăreşte asigurarea legii. Acest
control se realizează în prezent de instanŃa judecătorească şi în special se
poate verifica un act de autoritate a administraŃiei publice invocându-se
excepŃia nelegalităŃii acelui act de către partea interesată. Acest lucru se
realizează în condiŃiile în care se invocă într-un litigiu excepŃia de
nelegalitate, urmând ca instanŃa cre soluŃionează această excepŃie să fie
sesizată, instanŃă care nu poate fi alta decât cea de contencios administrativ.
Aşadar se realizează un control de legalitate asupra actelor administraŃiei
publice şi implicit asupra activităŃii autorităŃii publice.
- controlul de oportunitate: urmăreşte verificarea actualităŃii
măsurilor intreprinse de organele administraŃiei publice;

19
 - controlul de eficienŃă urmăreşte dacă măsurile executive
verificate au fost economice;
Mai sunt cunoscute şi alte forme de control cum ar fi:

1. Controalele politice si administrative:

Controlul asupra administraŃiei este o necesitate veche de când lumea;

scrierile anticilor relevau lupta împotriva corupŃiei posibile a funcŃionarilor
publici, iar în Evul Mediu, Missi Dominici ale lui Carol cel Mare –
efectuează adevărate turnee de inspectare, privind plângerile adresate de
popor efectuând anchete, identificând abuzurile şi raportând în faŃa
suveranului4.
Încă de pe vremea domnitorului Alexandru Ioan Cuza s-a pus
problema intensificării controlului pentru înlăturarea abuzurilor, iar
incursiunile incognito domnitorului pentru a-i surprinde pe cei care umblau
cu “ocaua mică”, au rămas istorie. Cu toate acestea se pare că de-a lungul
timpului stabilirea abuzurilor administraŃiei, în special a celei locale, nu a
avut succes motiv pentru care s-a ajuns la frecvente manifestări de protest
dintre care răscoala de la 1907, a constitutit un moment de grea cumpănă
pentru cei care au săvârşit sau au tolerat abuzurile, „punând în primejdie
întreaga organizare a statului” după cum recunoaşte Ion I. C. Brătianu.2
ImportanŃa acestei probleme a crescut în epoca contemporană,
intervenŃia Statului şi în consecinŃă riscurile de abuz, s-au înmulŃit în acelaşi
timp generalizarea recunoaşterii drepturilor individuale şi a voinŃei de a
lupta împotriva arbitrajului, sau mai general împotriva oricărui exces
manifestat de puterea publică.
“DeclaraŃia drepturilor omului si cetăŃeanului” din 1789, astăzi
integrată în ConstituŃia FranŃei de la 1958 şi recunoscută implicit în textele
tuturor constituŃiilor din Ńările democratice consacrându-se astfel rezistem
impotriva opresiunii ca fiind un drept fundamental, lupta împotriva unui
guvernământ care violează drepturile poporului constituind dreptul cel mai
sacru şi în acelaşi timp o obligaŃie indispensabilă.
Prin scopurile sale, controlul acŃiunii administraŃiei se situează în
centrul declaraŃiilor între “putere” şi “cetăŃenii”, care i se supun.3 Prin

4
F Olivier Martin, Istoria dreptului francez, curs, 1990, citat in Georges Dupuis
2
Emil Cernea, Criza dreptului in Romania, Ed.Universitatii Bucuresti 2001 pg.15
3
In gandirea politica tema controlului este esentiala. Ex. Touchard, Istoria ideilor politice , Themis,1998,
pg.678

20
metodele sale, controlul reflectă în acelaşi timp caracteristicile aparatului
birocratic şi cele ale sistemului politic şi juridic al fiecărui stat.4
Într-adevăr controlul îmbracă forme diverse. Astfel putem distinge:
a) după momentul în care au loc:
- controalele a priori, care preced intrarea în vigoare a deciziilor
administrative, (acestea pot deveni o eroare dar îngreunează procedurile şi
paralizează iniŃiativele),
- controalele a posteriori, care intervin atunci când deciziile au intrat
în vigoare (şi în consecinŃă, respectă mai mult responsabilităŃile
funcŃionarilor publici, dar protejează mai puŃin drepturile cetăŃenilor sau
banul public).
b) după conŃinutul şi obiectul acŃiunii de control:
- controalele efectuate pentru verificarea legalităŃii, care au drept
unic obiect aprecierea compatibilităŃii, conformităŃii unui act sau al unei
operaŃiuni cu normă juridică,
- controalele de oportunitate care comportă, între altele, o judecată
asupra valorii tehnice, politice, morale, al comportamentului supus
examinării sau expertizării.
c) după autorul lor:
- controalele interne, care au loc în interiorul administraŃiei,
- controalele externe, exercitate de autorităŃi din exterior.5
Aceste clasificări au meritul de a oferi unele repere, dar sunt foarte relative
prin conformitate şi oportunitate, control intern şi extern, nu sunt noŃiuni
care se opun în mod foarte clar. Spre exemplu: Care ar fi calificarea
controlului exercitat de autorităŃile independente dat fiind faptul că suntem
în situaŃia unei dedublări atunci când vrem să calificăm aceste autorităŃi. Ele
exercită un control intern sau extern? De fapt, criteriul intern-extern pare a fi
ambiguu, cel puŃin în această situaŃie.
La modul general, tendinŃa dominantă constă în diversificarea
tipurilor de controale. În Ńara noastră, administraŃia (făcând o evaluare a
cadrului normativ), pare bine reglementată şi supravegheată pe de o parte de
autorităŃile politice şi propunerile de reformă exprimate de mijloace de
comunicare în masa în care acestea nu sunt decât ecoul opiniei publice,
uneori foarte severă când e vorba de birouri, formalism, hârŃogărie şi
tehnocraŃie. De altfel studiul sitematic a ceea ce am putea numii
“tehnofobie”, ar putea explica cel puŃin în parte unele manifestări vizibile

4
A se vedea I. Ziller, Administratii comparate. Sisteme politico-administrative ale Europei ; Braibant, N.
Questiauxim, C.Niner, Controlul asupra administratiei si protectia cetatenilor
5
Diverse clasificari a se vedea in A. Iorgovan, op.cit., pg.445-450; R.N. Petrescu, op.cit.

21
ale animozităŃii publicului faŃă de funcŃionari numiŃi “hârŃogari”,
“bugetivori” etc.
Depăşind toate aceste considerente de ordin general vom încerca în
continuare să evidenŃiem principalele aspecte teoretice ale controalelor
politice şi administrative. Pe lângă controlul jurisdicŃional pe care îl vom
analiza în următorul capitol, multă vreme n-a existat decât controlul
parlamentar (politic) şi controlul efectuat de administraŃie asupra ei înşişi.
Mai târziu instituŃia avocatului poporului adăuga un nou tip de control care a
dezvoltat şi accelerat apariŃia autorităŃilor administrative independente care
pot interveni în prezent în diferite moduri, având în principal misiuni de
control.

2. Controlul parlamentar

Controlul puterii legislative asupra puterii executive implică pentru

cele două camere ale Parlamentului, un drept la informare indispensabil nu
numai pentru munca legislativă dar şi pentru utilizarea modalităŃilor de
control foarte severe: este vorba în primul rând de competenŃa celor două
camere care “pot retrage încrederea acordată Guvernului prin adoptarea unei
moŃiuni de cenzură, cu votul majorităŃii deputaŃilor şi senatorilor” (art.113
alin.1 din ConstituŃia României) dar şi de dispoziŃiile art.109 alin.1 din
ConstituŃie care stabileşte că “Guvernul răspunde politic numai în faŃa
Parlamentului pentru întreaga sa activitate”, iar “Fiecare membru al
Guvernului răspunde solidar cu ceilalŃi membrii pentru activitatea
Guvernului şi pentru actele acestuia.”
Deputatii si senatorii dispun de diverse mijloace de informare şi după
aceea de exercitare a controlului lor. Cele mai importante sunt întrebările
puse Guvernului, interpelările, moŃiunile simple precum şi munca comisiilor
parlamentare. În ConstituŃie (art.112 alin.1) se stipulează că “Guvernul şi
fiecare dintre membrii săi au obligaŃia să răspundă la întrebările sau
interpelările formulate de deputaŃi sau senatori, în condiŃiile prevăzute de
regulamentele celor două camere ale Parlamentului. Este vorba de întrebările
orale urmate (sau nu) de dezbateri care se pot pune din două în două
săptămâni miniştrilor prezenŃi sau sunt notificate şi aduse la cunoştinŃa
ministrului prin secretarul camerei (art.157-158 din Regulamentul Camerei
DeputaŃilor).
Între altele şi la Camera DeputaŃilor şi la Senat sunt prevăzute
întrebări scrise, Ministrul întrebat, dispune de un răgaz de 15 zile spre a
răspunde, răgaz care se dovedeşte a fi insuficient, majoritatea răspunsurilor
fiind date cu depăşirea acestui termen, în general întrebările puse de

22
parlamentari sunt foarte numeroase şi de Guvern sau de administraŃia
centrală. La interpelare trebuie să se răspundă în cel mult două săptămâni cu
posibilitatea de extindere a acestui termen.
În sfârşit “Camera DeputaŃilor sau Senatul poate adopta o
moŃiune simplă prin care să-şi exprime poziŃia cu privire la o problemă
de politică internă sau externă ori, după caz, cu privire la o problemă ce
a făcut obiectul unei interpelări” (art.112, alin.2).
Potrivit prevederilor art.64 alin.4 din ConstituŃie “Fiecare Cameră
îşi constituie comisii permanente şi poate institui comisii de anchetă sau
alte comisii speciale.” De asemenea “Camerele îşi pot constitui comisii
comune”. Practic au fost formate 17 Comisii permanente la Cameră, la
Senat 15, iar comisiile speciale sau de anchetă au fost relativ puŃine. În
prezenta legislatură (2004-2008), până acum au fost instituite 3 comisii
permanente comune: Senat-Cameră şi 3 comisii speciale comune Senat-
Cameră. Rolul comisiilor permanente ar trebui să fie foarte important dat
fiind faptul că în sarcina lor legislativă ele culeg informaŃii şi date utile
controlului exercitat de către Parlament.
Dialogul lor de rutină cu Guvernul permite exercitarea simultană a
unor verificări cum ar fi cazul comisiei de finanŃe care poate supraveghea
executarea bugetelor votate şi a politicilor financiare.
În ceea ce priveşte comisiile de anchetă şi speciale acestea au misiunea de a
culege informaŃii în privinŃa unor fapte determinate precis, fie în privinŃa
administrării unor servicii publice sau întreprinderi ale statului, în vederea
supunerii concluziilor acestora în faŃa camerei din care acestea au provenit.

3. Controlul autorităŃilor administraŃiei autonome faŃă de Guvern

Printre numeroasele organisme create după RevoluŃia din 1989 şi mai

ales după ConstituŃia din 1991 şi caracterizate drept “instituŃii
administrative autonome” faŃă de Guvern (analizate în capitolul privind
AutorităŃile AdministraŃiei Publice), există câteva autorităŃi a căror misiune
este total sau în parte controlul administraŃiei: ConstituŃia ConcurenŃei
(Legea nr.21/1996, O.U.G. nr.121/2003, Legea nr.184/2004), Comisia de
Supraveghere a Asigurărilor (Legea nr.32/2000, Legea nr.76/2003),
Consiliul NaŃional al Audiovizualului (Legea nr.48/1992, Legea
nr.504/2002), Consiliul NaŃional pentru studierea Arhivelor SecurităŃii
(C.N.S.A.S.- Legea nr.197/1999), dar şi instituŃia Avocatului Poporului
(Legea nr.35/1997, Legea 181/2002, H.G. nr.233/2004) şi Curtea de Conturi
(Legea nr.94/1992) – al căror rol trebuie menŃionat, fie şi pentru faptul că

23
aceste instituŃii sunt foarte solicitate şi declară că au toată buna intenŃie de a
îmbunătăŃii relaŃiile cu cetăŃenii.
Avocatul Poporului este denumirea constituŃională sub care este
organizat şi funcŃionează în România, clasica instituŃie a ombudsmanului.6
Ombudsmanul este de sorginte suedeză şi s-a răspândit în Europa sub
diverse denumiri precum: comisar parlamentar, apărătorul poporului
(Spania), apărătorul public, mediatorul public, protector de justiŃie
(Portugalia), mediatorul republicii (FranŃa), avocatul poporului, procuror
parlamentar. În Ńările occidental europene în afara ombudsmanilor cu
competenta generală exista şi ombudsmanii specializaŃi pe domenii precum:
protecŃia consumatorilor, pentru drepturile copilului, pentru protecŃia
persoanelor cu handicap etc. În Olanda, în afara ombudsmanului naŃional
exista şi ombudsmani locali. De asemenea exista şi un ombudsman european
(mediatorul european) care se afla în fruntea AsociaŃiei Ombudsmanilor
Europeni.
Ombudsmanul este o persoană independentă numită de regulă de către
Parlament pentru supravegherea acŃiunilor administraŃiei în relaŃia cu
cetăŃenii şi care încearca să rezolve litigiile administraŃie-cetăŃean.
InstituŃia Avocatului Poporului a fost înfiinŃată prin Legea nr.35/1997
(republicata in 2004), iar în present, este reglementată prin art.58, 59 si 60
din ConstituŃia revizuită în 2003. Competentele sale au fost amplificate prin
Legea nr.181/2002 şi Legea nr.233/2004.
Avocatul Poporului este numit de către ambele camere ale
Parlamentului pe o perioadă de 5 ani pentru apărarea drepturilor şi
libertăŃilor persoanelor fizice. AdjuncŃii Avocatului Poporului sunt
specializaŃi pe domenii de activitate. Avocatul Poporului şi adjuncŃii săi nu
pot îndeplini nici o altă funcŃie publică sau privată, cu excepŃia funcŃiilor
didactice din învăŃământul superior, iar organizarea şi funcŃionarea acestei
instituŃii se stabileşte prin lege organică.
ConstituŃia mai precizează că Avocatul Poporului îşi exercită
atribuŃiile din oficiu sau la cererea persoanelor lezate în drepturile şi
libertăŃile lor, în limitele stabilite de lege iar autorităŃile publice sunt obligate
să asigure sprijinul necesar în exercitarea atribuŃiilor sale. Avocatul
Poporului prezintă celor două camere ale Parlamentului rapoarte, anual sau
la cererea acestora. Rapoartele pot conŃine recomandări privind legislaŃia sau
măsuri de altă natură, pentru ocrotirea drepturilor şi libertăŃilor cetăŃenilor.

6
M. Constantinescu , A. Iorgovan, I. Muraru , El. Simina Tanasescu , Constitutia revizuita, Editura All
Beck, Bucuresti, 2004 ,pg.13 si urm.

24
 FaŃă de aceste dispoziŃii constituŃionale, dar mai ales a celor cuprinse
în Legea nr.35/1997 şi Legea nr.181/2002 rezultă clar că această instituŃie
este competentă să controleze activitatea autorităŃilor administraŃiei publice
şi a funcŃionarilor săi şi să facă recomandări sesizând ilegalităŃile acŃiunilor
administraŃiei publice. Mai mult, are dreptul să facă anchete proprii şi să
ceară orice informaŃii sau documente necesare anchetei, să audieze şi să ia
declaraŃii de la conducătorii autorităŃilor administraŃiei publice şi de la
funcŃionarii care deŃin informaŃii utile soluŃionării cauzelor.
Activitatea Avocatului Poporului se află într-o progresie constantă.
Cererile care i se prezintă se referă la cele mai diverse activităŃi
administrative.
Dacă citim rapoartele anuale, este evident că instrucŃia dosarelor apare
cam lungă şi dificilă. RezistenŃa la nou şi inerŃia administraŃiei necesita
acŃiuni perseverente cu atât mai mult cu cât nu e vorba să se obŃină doar
aplicarea strică a normei de drept. Chiar dacă i se aduc la cunoştinŃă litigii
care, uneori, sunt de competenŃa judecătorului, rolul Avocatului Poporului
este mai ales acela de a interveni în cazul disfuncŃiiilor în serviciile publice,
care scapă în mod normal controlului jurisdicŃional (lentoare, indiferenŃa
etc.) sau atunci când acŃiunea administrativă, chiar conforma cu norma de
drept, conduce până la urmă la nedreptăŃi.
În doctrină există opinii contradictorii cu privire la natura juridică a
acestei instituŃii. O primă opinie, califica Avocatul Poporului o autoritate
administrativă autonomă iar a doua opinie contesta calificativul de autoritate
administrativă invocându-se anumite trăsături juridice particulare care ar
izvorî în primul rând din faptul că instituŃia Avocatului Poporului este
reglementată în Capitolul IV Titlul II al ConstituŃiei cu privire la drepturile,
libertăŃile şi îndatoririle fundamentale şi nu la Titlul III AutorităŃile Publice.
Se mai susŃine că: “ În aprecierea naturii sale juridice trebuie observate
clarificările legale potrivit cărora: este autoritate publică autonomă şi
independenŃa faŃă de orice autoritate publică; nu se substituie
autorităŃilor publice, nu poate fi supusă nici unui mandat imperativ iar
activitatea sa are un caracter public…” 7 . Aşadar, nu este autoritate
administrativă întrucât nu este reglementată la Titlul III AutorităŃi Publice
ceea ce ne-ar sugera iniŃial că Avocatul Poporului nu este nici cel puŃin “
autoritate publică autonomă şi independenŃa faŃă de orice autoritate
publică” deşi potrivit ConstituŃiei prezenta rapoarte anuale Parlamentului
căruia oricum nu i se poate contesta calitatea de autoritate publică.

7
Ibidem pg.118

25
 Astfel, după cum am mai arătat, prin ConstituŃia din 1991 şi prin legi
organice ulterioare au fost organizate mai multe instituŃii ale administraŃiei
centrale a statului denumite autorităŃi autonome, deşi, acestea sunt
independente doar faŃă de Guvern şi ministere, dar nu şi faŃă de Parlament.
Toate aceste instituŃii exercită, din punct de vedere al conŃinutului
atribuŃiilor lor, misiuni care Ńin indiscutabil de funcŃiile puterii executive,
mai exact organizează executarea şi execută în concret legea, asigura
aplicarea legilor, asigura diverse servicii publice sau au activităŃi
administrativ-jurisdicŃionale. Cu alte cuvinte fac administraŃie publică.8
Şi în opinia noastră, Avocatul Poporului nu poate fi decât o instituŃie,
o autoritate administrativă deoarece nu poate Ńine nici de legislativ şi nici de
puterea judecătorească. Şi totuşi se pune problema naturii controlului
exercitat: dacă este autoritate administrativă, Avocatul Poporului, în ciuda
“autonomiei” sale nu asigura decât un control intern şi în plus risca să-şi
piardă specificitatea. Tocmai de aceea credem că se poate de principiu
admite accentuata particularitate a acestei instituŃii, deşi eliminarea
cuvântului “administrativă” şi calificativul de “autoritate autonomă” şi nu
“autoritate administrativă autonomă”, este pur simbolică deoarece nu se
modifica astfel regimul juridic şi aria de competenŃe.
Curtea de Conturi, potrivit art.140 al. 1 din ConstituŃia României,
exercita controlul asupra modului de formare, de administrare şi de
întrebuinŃare ale surselor financiare ale statului şi ale sectorului public. În
condiŃiile legii organice, litigiile rezultate din activitatea CurŃii de Conturi se
soluŃionează de instanŃele judecatoreşti specializate. La cererea Camerei
DeputaŃilor sau a Senatului, Curtea de Conturi controlează modul de
gestionare a resurselor publice şi raportează despre cele constatate.
Se poate spune că în actuala reglementare a CurŃii de Conturi s-a transformat
dintr-un organ administrativ cu activitate jurisdicŃională, în autoritate ce are
menirea de a contribui la asigurarea echilibrului clasicilor puteri.9 În noua
reglementare constituŃională este de observat că Parlamentul nu mai are
obligaŃia de a se întruni în şedinŃa comună pentru a analiza rapoartele CurŃii
de Conturi cum cerea art.62 alin.2 lit.f din versiunea din 1991 a ConstituŃiei
fapt apreciat ca fiind “un pas înapoi care l-a făcut Legea de revizuire a
ConstituŃiei”.10
Totuşi în alin.2 si 3 al art.140 se stipulează atât obligativitatea
raportării anuale privind situaŃia conturilor în exerciŃiul bugetar din anul
expirat cât şi posibilitatea unor raportări făcute la cererea Camerei
8
T Draganu, Tratat elementar de drept constitutional si institutii publice, Bucuresti 1998, vol.II pg.326
9
M Constantinescu, A Iorgovan , I Muraru, El Simina Tanasescu, op.cit. pg.308
10
Idem pg.311

26
DeputaŃilor sau a Senatului. “Autonomia” CurŃii de Conturi faŃă de Guvern
rezultă atât din prevederile constituŃionale sus menŃionate, din modul de
numire a consilierilor de conturi care se face potrivit ConstituŃiei de către
Parlament pentru un mandat de 9 ani dar şi din textul: ”Membrii CurŃii de
Conturi sunt independenŃi în exercitarea mandatului lor şi inamovibili
pe toată durata acestuia”. (art.140 alin.4)
Din punct de vedere al calificării statutului juridic al acestei autorităŃi
nu sunt controverse existând o unanimitate în a o considera drept o autoritate
administrativă autonomă faŃă de Guvern.

Elementele componente ale controlului

Oricare ar fi forma de control şi oricare ar fi autorul controlului,

putem să distingem trei elemente principale ale acestuia. Avem astfel un
obiect al controlului, o bază de referinŃă a controlului şi operaŃiunile de
control propriu-zise.5
Activitatea autorităŃilor administraŃiei publice se realizează cu ajutorul
oamenilor, cu folosirea unor mijloace materiale şi financiare, precum şi prin
întrebuinŃarea unor operaŃiuni administrative şi materiale sau a unor acte
juridice.
Aşadar, totalitatea mijloacelor umane, materiale, financiare, precum şi
mijloacele şi procedeele folosite de autorităŃile administraŃiei publice pot
face obiect al controlului.
Mijloacele materiale şi financiare sunt supuse controlului sub aspectul
existenŃei lor, dar şi sub acela al felului în care sunt întrebuinŃate. La fel şi
personalul care este supus controlului, în ceea ce priveşte diferitele însuşiri
pe care trebuie să le aibă pentru a putea fi folosit în acŃiunea autorităŃilor
administraŃiei publice, în vederea realizării sarcinilor care revin acestei
administraŃii.6
Într-o altă opinie, în administraŃia publică obiectul controlului îl
constituie acŃiunile şi inacŃiunile, sau, altfel spus, conduita autorităŃii
administraŃiei publice sau a funcŃionarilor acesteia, modul concret în care
aceştia şi-au exercitat atribuŃiile cu care au fost învestiŃi.7
Baza de referinŃă a controlului cuprinde acele elemente care trebuie
urmărite în cadrul obiectului controlului. Desigur, baza de referinŃă a
controlului poate fi mai amplă sau mai restransă, după cum se referă la un

5
I. Alexandru si colectivul (capitolul intocmit de Al. Negrita) op. Cit. 1999, p.619
6
Ibidem, p. 620
7
M Preda, op.cit., p.142

27
număr mai mic sau mai mare de elemente pe care le cuprinde activitatea
autorităŃilor administraŃiei publice.
Astfel, baza de referinŃă a controlului poate să cuprindă obiectivele pe
care trebuie să le realizeze diferitele autorităŃi ale administraŃiei publice,
având un anumit criteriu de apreciere.
În baza de referinŃă se cuprind apoi elemente privitoare la mijloacele
folosite pentru atingerea obiectivelor propuse. În această privinŃă, sunt
elemente de apreciere cu privire la folosirea personalului organului
controlat, sau elemente de apreciere a folosirii mijloacelor materiale şi a
celor financiare de care dispun autorităŃile administraŃiei publice.
În baza de referinŃă a controlului se cuprind, de asemenea, elemente
care se raportează la procedeele folosite pentru realizarea obiectivelor
propuse. Acestea sunt apreciate, în primul rând, din punctul de vedere al
legalităŃii lor. În baza de referinŃă se cuprind reglementări prohibitive, sau
imperative la care sunt supuse, spre exemplu, activităŃile autorităŃilor
administraŃiei locale şi pe care aceste autorităŃi trebuie să le respecte.
De asemenea, procedeele folosite pentru atingerea scopurilor propuse pot fi
apreciate din punct de vedere al oportunităŃii, al rentabilităŃii sau al eficienŃei
lor.
În sfârşit, în baza de referinŃă pot intra elemente care privesc calitatea
activităŃii autorităŃii administraŃiei publice supuse controlului. Această
calitate este apreciată printr-o serie de criterii care vizează eficienŃa
serviciului, operativitatea, funcŃionalitatea, rentabilitatea, oportunitatea sa.
OperaŃiunile de control au caracterul unor operaŃiuni administrative realizate
de către autorii controlului care urmăresc să stabilească conformitatea
obiectivului controlat cu elemente cuprinse în baza de referinŃă. Rezultatul
pozitiv al controlului constă în constatarea realizării cerinŃelor din baza de
referinŃă.
OperaŃiunile de control pot fi simple sau complexe, după cum
elementele din baza de referinŃă comportă un grad mai mic sau mai mare de
apreciere şi de tehnicitate din partea autorului controlului.
Astfel, controlul de materialitate a unor obiecte aflate în gestiunea unor
autorităŃi ale administraŃiei publice cuprinde operaŃiuni relativ simple care
constau în constatarea existenŃei acestor obiecte.
Mult mai complexe sunt operaŃiunile de control al legalităŃii
diferitelor acte pe care le fac autorităŃile administraŃiei publice. Aceste
acŃiuni sunt mai dificile, pentru că necesită cunoaşterea atât a
reglementărilor legale privitoare la activitatea controlată, cât şi a
particularităŃilor în care acŃionează. Din acest punct de vedere apare

28
necesitatea specializării activităŃii de control prin jurisdicŃii administrative,
în cadrul controlului exercitat de instanŃele judecătoreşti.
Complexe sunt şi acŃiunile de control al oportunităŃii activităŃii
administraŃiei publice. NoŃiunea de oportunitate poate cuprinde elemente
destul de variate, cum sunt rentabilitatea, eficienŃa, funcŃionalitatea,
operativitatea, finalitatea.8 Uneori, fiecare dintre aceste elemente constituie
un criteriu de apreciere pentru activitatea controlată.
Desigur, operaŃiunile de control, din categoria sus-menŃionată,
necesită o bună cunoaştere a specificului activităŃii autorităŃilor supuse
controlului.

Formele de control exercitat asupra administraŃiei publice

Controlul parlamentar:

Potrivit art.58 din ConstituŃia României, Parlamentul este organul

reprezentativ suprem al poporului român, fapt ce justifică nu atât o
preeminenŃă a acestei instituŃii în raport cu celelalte autorităŃi statale, cât mai
ales prerogativele de control care îi sunt puse la dispoziŃie, prin ConstituŃie,
în raport cu Preşedintele României, Guvernul şi alte autorităŃi publice, în
vederea asigurării echilibrului puterilor, a înfăptuirii principiilor statului de
drept şi garantării funcŃionalităŃii statului în general.9
Controlul parlamentar vizează, aşadar, întreaga activitate statală şi
toate autorităŃile publice, realizându-se prin căi şi mijloace adecvate şi având
un caracter necesar, plenar şi diferenŃiat.10
Parlamentul exercită îndeosebi controlul asupra activităŃii autorităŃilor
administraŃiei publice, în calitatea acestora din urmă de autorităŃi executive,
a căror misiune este tocmai punerea în aplicare a actelor juridice adoptate de
către Parlament.
Controlul parlamentar se înfăptuieşte prin mai multe modalităŃi, dintre
care amintim: prin intermediul comisiilor permanente şi temporare ale
Parlamentului, prin întrebările şi interpelările adresate conducătorilor
autorităŃilor administraŃiei de stat de către deputaŃi şi senatori (art.111 alin.1
din ConstituŃie), precum şi prin rapoartele şi informările pe care le prezintă
în faŃa acestora conducătorii autorităŃilor administraŃiei publice. Astfel,
comisiile permanente ale Parlamentului, potrivit competenŃei fiecăruia,

8
M Preda, op. cit. p 143
9
M Constantinescu si altii, Constitutia Romaniei – comentata si adnotata. R.A. Monitorul
Oficial,1992,p.134
10
M Constantinescu, I Muraru, Drept parlamentar, editura Gramar, Bucuresti, 1994, p.147

29
ascultă rapoarte prezentate de către conducătorii autorităŃilor centrale ale
administraŃiei publice.
Cu ocazia ascultării rapoartelor, comisiile analizează modul în care
autorităŃile administraŃiei publice îşi îndeplinesc sarcinile ce le revin.
Deşi comisiile permanente nu au dreptul de a anula actele autorităŃilor a
căror activitate o analizează şi nici dreptul de a le da dispoziŃii obligatorii,
ele prezintă Parlamentului, în cadrul cărora funcŃionează, rapoarte, avize sau
propuneri pe baza cărora acesta va adopta măsurile corespunzătoare faŃă de
autorităŃile administraŃiei de stat a căror activitate a fost analizată.
De aici şi însemnătatea deosebită şi, totodată, consecinŃele juridice
ale concluziilor comisiilor permanente faŃă de autorităŃile administraŃiei de
stat, fără ca între ele să existe, totuşi, relaŃii de subordonare directă.
Concluziile comisiilor permanente stau la baza măsurilor pe care
Parlamentul le ia faŃă de autorităŃile administraŃiei publice.
Controlul asupra activităŃii autorităŃilor administraŃiei de stat se
efectuează şi prin intermediul comisiilor temporare create de către Parlament
(comisii de anchetă).
O formă importantă de control parlamentar asupra activităŃii
autorităŃilor administraŃiei de stat o constituie întrebările şi interpelările pe
care deputaŃii şi senatorii le adresează conducătorilor autorităŃilor
administraŃiei publice, în cadrul desfăşurării lucrărilor sesiunilor celor două
camere ale Parlamentului.
Cei întrebaŃi sau interpelaŃi au obligaŃia de a răspunde imediat sau în
termenul ce se va stabili, verbal sau în scris şi, în orice caz, în aceeaşi
sesiune.
Întrebările şi interpelările nu sunt simple mijloace de informare a
parlamentarilor, ci veritabile instrumente de control din partea Parlamentului
asupra activităŃii desfăşurate de autorităŃile administraŃiei publice, hotărârile
adoptate de către Parlament în legătură cu acele probleme conŃinând
obligaŃii juridice pentru autorităŃile administraŃiei de stat. Prin aceasta se
realizează unul din elementele exercitării puterii de stat, anume controlul
general al legalităŃtii.
O altă importantă formă de control o constituie rapoartele şi
informările prezentate celor două Camere ale Parlamentului de către
conducătorii autorităŃilor centrale ale administraŃiei publice, cu privire la
activitatea pe care au desfaşurat-o. Pe baza acestora se pot adopta măsuri
legislative generate de constatările pe care le fac în urma prezentării în
Parlament a rapoartelor şi informărilor respective.
Potrivit principiului separaŃiei puterilor în stat, autoritatea legislativă
nu poate anula hotărârile Guvernului. Printre prerogativele acordate

30
Parlamentului, ConstituŃia României nu include şi dreptul acestuia de a anula
actele Guvernului. În raporturile dintre Parlament şi Guvern, singura măsură
pe care o poate adopta autoritatea legislativă este moŃiunea de cenzură.
(art.112 alin.1 din ConstituŃie).
Dacă moŃiunea de cenzură este adoptată, Guvernul este socotit demis.
În acest caz, adoptarea moŃiunii de cenzură depâşeşte ideea de control
întrucât ea nu mai acordă posibilitatea îndreptării unei deficienŃe, ci
înlăturarea autorului ei.11
Pe lângă acest control parlamentar tradiŃional mai există şi controlul
parlamentar modern efectuat de autorităŃi care depind de Parlament, dar nu îi
sunt subordonate: Avocatul Poporului şi Curtea de Conturi.

Controlul administrativ

Controlul realizat de către administraŃia publică asupra ei însăşi este

considerat în literatura de specialitate un tip aparte de control, ce poartă
denumirea de control administrativ.12
Activitatea de autoreglare prin control în cadrul sistemului administraŃiei se
realizează prin controlul intern exercitat în cadrul fiecărui organ al
administraŃiei publice şi prin controlul extern care poate fi control ierarhic
sau control de tutelă administrativă.13
Aceste forme de control prezintă importanŃă din punct de vedere
juridic deoarece fiecare dintre ele are legătură cu contenciosul administrativ,
denumit şi coloana vertebrală a dreptului administrativ, care pune în mişcare
controlul judecătoresc asupra legalităŃii acŃiunilor sistemului administraŃiei
publice. Trebuie subliniate însă particularităŃile tehnice ale controlului
administrativ care se manifestă, în special, la controlul ierarhic, asupra
căruia vom insista.

Alte forme de control administrativ:

Control prin delegare de autoritate într-un anumit termen pentru

exercitarea acŃiunii în contencios contra organului administrativ tutelar.

Control exercitat prin jurisdicŃie administrativă – autorităŃi cu

atribuŃii jurisdicŃionale. Ex Curtea de Conturi, Ministerul FinanŃelor,
Comisia de disciplină.
11
M Constantinescu, I Muraru, op. cit. p.148
12
A. Iorgovan, op. cit. vol. I , p.373
13
I Alexandru si colectivul. Op. cit. 1999 p.621

31
 Control exercitat de autorităŃile legislative – prin intermediul
comisiilor permanente, temporare, prin întrebări şi interpelări adresate
conducătorilor autorităŃilor de către deputaŃi şi senatori, prin rapoarte şi
informări în faŃa deputaŃilor şi conducătorilor autorităŃilor publice.
Comisiile permanente ascultă rapoartele, analizează modul în care
autorităŃile publice îşi îndeplinesc activităŃile, atribuŃiile ce le revin. Ele nu
pot anula actele organului de autoritate ci fac propuneri de măsuri privind
activitatea controlată, analizată.
Comisiile temporare - cele de anchetă administrativă prealabilă privind
activitatea autorităŃilor publice.
Cu privire la controlul realizat de comisiile parlamentare este
important a se reŃine următoarele precizări:forma de control a autorităŃii
legislative constă în întrebări şi interpelări pe care parlamentarii le adresează
conducătorilor autorităŃilor publice;cei interpelaŃi au obligaŃia de a răspunde
în scris, verbal, în termenul stabilit în sesiunea respectivă.
Hotărârile adoptate de parlament sunt hotărâri cu privire la problemele ce
implică obligaŃii juridice pentru autorităŃile administrative de stat. În acest
fel se realizează elementele exercitării puterii de stat, adică controlul general
al legalităŃii.
Rapoartele şi informările sunt o formă importantă de control,
prezentate Camerei DeputaŃilor şi Senatului de către conducerea autorităŃii
centrale ale administraŃiei publice privind activitatea desfăşurată. În baza
acestora se adoptă măsuri legislative, pe baza constatărilor autorităŃilor în
urma rapoartelor şi informărilor respective. Întrucât rezultă principiul
separaŃiei puterilor în stat, autorităŃile legislative nu pot anula hotărârile
Guvernului.
În ce priveşte controlul activităŃii Guvernului, acesta se poate
realiza prin moŃiunea de cenzură, art.113 din ConstituŃie şi moŃiunea simplă
prin întrebări şi interpelări(art. 112 din ConstituŃie).
Camera DeputaŃilor şi Senatul, în şedinŃă comună, pot retrage încrederea
acordată Guvernului prin adoptarea unei moŃiuni de cenzură cu votul
majorităŃii deputaŃilor şi senatorilor. MoŃiunea de cenzură poate fi iniŃiată de
cel puŃin ¼ din numărul total al deputaŃilor şi senatorilor şi se comunică
Guvernului. MoŃiunea de cenzură se dezbate în trei zile, iar în cazul în care e
adoptată, Guvernul se socoteşte demis. Dacă moŃiunea se respinge, Guvernul
continuă activitatea.
Controlul prin delegare de autoritate se referă la legalitatea unor
acte juridice a autorităŃii publice; el se realizează numai într-un anumit
termen.

32
Prin acŃiunea în contencios administrativ, cel controlat poate să atace actul
de control.
Controlul ierarhic, este cel care se realizează la actele juridice,
operaŃiuni materiale şi poate fi un control şi de oportunitate şi de
conformitate.
Scopul contolului constă în asigurarea eficienŃei acŃiunii administrative
supuse controlului.
În urma controlului ierarhic se pot lua măsuri disciplinare, sancŃiuni, şi
atunci când sunt pagube materiale se pot imputa celui vinovat pe calea
deciziei de imputare emisă pe numele funcŃionarului public vinovat în
condiŃiile legii 188/1999 modificată.În urma controlului de asemenea se
poate modifica situaŃia juridică a autorităŃii controlate
Controlul ierarhic este controlul realizat de un organ ierarhic asupra
activităŃii administraŃiei publice şi are la bază raportul de subordonare care
există în interiorul diferitelor autorităŃi ale administraŃiei publice, în
subsistemul şi sistemul autorităŃii administraŃiei publice. Nu trebuie să fie
prevăzut în lege, el Ńinând de activitatea de conducere în administraŃia
publică.Controlul ierarhic se realizează în ce priveşte legalitatea actelor
administrative şi nu oportunitatea lor.De regulă, controlul ierarhic priveşte
operaŃiunile materiale administrative, actele juridice pe care le fac aceste
autorităŃi.El se realizează la faŃa locului, prin cercetarea administrativă
prealabilă, la sediul autorităŃii, dar şi la sediul organului de control, când e
vorba de acte juridice.Controlul ierarhic este continuu sau discontinuu (cu
privire la anumite activităŃi, perioade) etc.
Controlul intern se realizează de autorităŃile colegiale sau
unipersonale din conducerea societăŃii, unităŃii, sistemului administraŃiei
publice. De asemenea acesta se realizează prin titularii funcŃiilor superior
ierarhice, asupra subordonaŃilor lor. Este un control permanent şi cuprinde
întreaga activitate a administraŃiei publice.Fiind un autocontrol se
declanşează din oficiu şi la sesizarea celor interesaŃi. Când există o sesizare
care declanşează controlul cu privire la legalitatea dar şi la oportunitatea
actelor autorităŃii publice, acest tip de control se numeşte recurs graŃios.
Recursul graŃios nu presupune forme deosebite de sesizare sau termene, dar
prezintă importanŃă juridică, deoarece este o condiŃie necesară prealabilă
pentru a putea folosi acŃiunea în contencios (art..5 din Legea 29/1990) şi
articolul 7 din legea nr. 554/2004.
În concluzie, controlul privind activitatea se realizează prin:
controlul intern, controlul ierarhic, tutelă administrativă, controlul
jurisdicŃional administrativ.Fiecare din cele patru forme de control are
legătură cu contenciosul administrativ şi pune în mişcare: controlul

33
judecătoresc asupra legalităŃii acŃiunilor, sistemul administraŃiei
publice.Contenciosul administrativ este coloana vertebrală a dreptului
administrativ prin particularităŃile pe care le prezintă – juridice şi tehnice la
controlul administrativ ierarhic.

Subiecte pentru pregătirea în vederea evaluării finale:

• NoŃiunea de control a activităŃii autorităŃii publice administrative.

• Necesitatea şi rolul controlului activităŃii autorităŃii publice
administrative.
• EficienŃa activităŃii de control asupra activităŃii autorităŃilor
administraŃiei publice.
• Elementele componente ale controlului exercitat asupra administraŃiei
publice.
• Baza de referinŃă a controlului.
• Obiectul controlului exercitat asupra administraŃiei publice.
• OperaŃiunile de control exercitat asupra administraŃiei publice.
• Criteriile după care se clasifică controlul exercitat asupra
administraŃiei publice.
• Controlul administrativ. Care sunt trăsăturile controlului
administrativ?
• Controlul intern al administraŃiei publice.
• Controlul ierarhic. Care sunt efectele controlului ierarhic?
• Controlul de tutelă administrativă. Cine îl realizează?
• Controlul parlamentar şi cum se realizează?

APLICAłII

1. Controlul asupra activităŃii autorităŃii administraŃiei publice are scopul:

a. de a realiza valori politice şi pentru a asigura conformitatea
dintre activitatea autorităŃii cu exigenŃele stabilite de forurile
politice şi de lege
b. de a realiza valori economice
c. de a realiza valori morale
d. de a realiza valori sociale
e. de a realiza valori pozitive

2. Care sunt elemente componente ale controlului exercitat asupra activităŃii

autorităŃilor publice

34
 a. punctul de plecare al controlului, operaŃiunile de control şi
operaŃiunile financiare
b. operaŃiunile materiale şi operaŃiunile de control
c. operaŃiunile de control şi baza de referinŃă
d. baza de referinŃă şi operaŃiunile de control
e. baza de referinŃă, obiectul de control şi operaŃiunile de control

3. Ce reprezintă baza de referinŃă a controlului

a. mijloacele utilizate la control
b. procedeele folosite de organele de control
c. elementele privind calitatea controlului
d. mijloacele şi procedeele de control
e. mijloace utilizate, procedee folosite, elementele privind
calitatea activităŃii organului administrativ (eficienŃă,
operativitate, rentabilitate, oportunitate)

4. În ce constă obiectul controlului activităŃii autorităŃii publice

a. omul şi activitatea sa
b. omul şi mijloacele materiale de viaŃă
c. mijloacele materiale financiare şi operaŃiunile administrative
d. mijloacele materiale şi financiare ale omului
e. omul, mijloace materiale, mijloace financiare şi operaŃiuni
administrative (operaŃiuni materiale şi acte juridice)

5. Pentru că operaŃiunile de control administrativ să se desfăşoare în bune

condiŃii, privind controlului de legalitate a activităŃii autorităŃii publice, este
necesar ca:
a. să fie un control specializat
b. să fie oportun controlul
c. să fie un control variat
d. să cuprindă elementele de eficienŃă şi rentabilitate
e. să fie un control complex adică să fie specializat, oportun şi să
cuprindă elemente variate ca: eficienŃă, rentabilitate, funcŃionalitate,
operativitate, finalitate

6. Care sunt formele de control asupra activităŃi administraŃiei publice

a. control intern, control ierarhic
b. control prin delegare, control ierarhic

35
 c. control intern, control ierarhic, control exercitat prin delegare,
control exercitat prin jurisdicŃie administrativă, control exercitate de
autorităŃile legislative, control exercitat de autoritatea judecătorească
d. control administrativ, control exercitat de autoritatea
judecătorească
e. control exercitat de autoritatea legislativă, control ierarhic, control
intern

7. Pe ce cale se poate realiza controlul judecătoresc de legalitate al actelor

administrative, ale autorităŃilor publice:
a. pe calea contenciosului administrativ, fiind un control garantat
prin ConstituŃie
b. pe calea întrebărilor şi interpelărilor, de către senatori şi deputaŃi
c. de către comisiile permanente şi temporare ale autorităŃii
legislative, prin întrebări şi interpelări adresate conducătorilor autorităŃilor
publice
d. pe calea acŃiunii în instanŃa de drept civil
e. pe calea rapoartelor şi informărilor
8. Controlul realizat de instanŃele judecătoreşti este un:
a. control intern
b. control social
c. control al opiniei publice
d. autocontrol
e. control pe criteriul legalităŃii activităŃii administraŃiei publice,
fiind control garantat

9.Care dintre dispoziŃiile ConstituŃiei revizuite, reglementează controlul

parlamentar al activităŃii Guvernului, ca şi autoritate publică:
a. art. 112 privind: întrebări, interpelări şi moŃiuni simple
b. art. 113 privind: moŃiunea de cenzura
c. art. 114 privind: angajarea răspunderii Guvernului
d. art. 116 privind: structura administraŃiei publice centrale de
specialitate şi art. 10 privind relaŃii internaŃionale
e. art. 109 privind: răspunderea membrilor Guvernului, art. 112
privind: întrebări, interpelări şi moŃiuni simple, art. 113 privind: moŃiunea de
cenzura

10. Care dintre formele de control enumerare reprezintă o formă de control

necontencios exercitat asupra activităŃii administraŃiei publice:

36
 a. controlul parlamentului
b. controlul preşedintelui României
c. controlul guvernului şi preşedintelui
d. controlul parlamentului, guvernului şi preşedintelui
e. controlul guvernului

11. Curtea ConstituŃională realizează un control privind autoritatea publică

a. un control politic ala activităŃii autorităŃii publice
b. un control economic al activităŃii autorităŃii publice
c. un control de contencios şi de legalitate, pronunŃat pe excepŃiile de
neconstituŃionalitate
d. necontencios
e. control de oportunitate

Precizări privind cursul următor:

Cursul nr. 2 tratează Clasificarea controlului privind activitatea

autorităŃilor administraŃiei publice.

37
 CURSUL NR. 2

CLASIFICAREA CONTROLULUI PRIVIND

ACTIVITATEA AUTORITĂłILOR ADMINISTRAłIEI
PUBLICE

Obiectivele cursului nr.2:

- Cunoaşterea conŃinutului şi a noŃiunii de control politic şi cine îl

realizează.
- De a şti ce se înŃelege prin controlul social şi cel al opiniei publice.
De a cunoaşte ce reprezintă autocontrolul în administraŃia publică
- Cunoaşterea formelor instituŃionalizate de control a administraŃiei publice
- De a şti în ce constă controlul realizat de instanŃele judecătoreşti
- Cunoaşterea noŃiunii de control de tutelă administrativă
- De a şti în ce constă controlul realizat de Curtea de Conturi a României,
Curtea ConstituŃională, Avocatul Poporului, Ministerul Public, controlul
activităŃii administraŃiei publice şi diferenŃa dintre aceste tipuri de control.

Concepte –cheie tratate:

- Controlul politic este un control care nu poate conduce la anularea unui

act administrativ ci se realizează în forme specifice prin întrebări, interpelări,
rapoarte şi interpelări.
- Controlul social constă în controlul declanşat ca urmare a sesizărilor
cetăŃenilor cu privere la anumite încălcări ale legii.
- Autocontrolul se realizează de autoritatea publică în scopul verificării
bunului mers al activităŃii acesteia.
- Controlul realizat de instanŃele judecătoreşti este un control de
legalitate a actelor emise de autorităŃile publice.
- Alte forme speciale de control sunt cele realizate de Curtea de Conturi a
României Curtea ConstituŃională, Avocatul Poporului, Ministerul Public,
Controlul de tutelă administrativă se realizează în condiŃiile legii de către
Prefect şi de către AgenŃia NaŃională a FuncŃionarilor Publici (A.N.F.P.).

38
 CLASIFICAREA CONTROLULUI PRIVIND
ACTIVITATEA AUTORITĂłILOR ADMINISTRAłIEI
PUBLICE

CLASIFICAREA FORMELOR DE CONTROL EXERCITAT

ASUPRA ADMINISTRAłIEI PUBLICE

În doctrina juridică se utilizează următoarea clasificare a formelor de

control:

I. Clasificare în funcŃie de organul care realizează controlul:

1. Controlul autorităŃilor puterii legiuitoare – controlul politic –

este o necesitate, deoarece autorităŃile administraŃiei publice realizează, şi au
ca sarcină, politica de stat. Valorile politice urmăresc satisfacerea nevoilor
societăŃii, iar administraŃia, prin activitatea autorităŃilor administraŃiei
publice, trebuie să slujească interesele cetăŃenilor.
2. Controlul social şi controlul opiniei publice. Controlul exercitat
de opinia publică asupra activităŃii autorităŃilor administraŃiei publice se
exprimă prin presă, sesizări, reclamaŃii, propuneri legate de activitatea
activităŃii administraŃiei publice.
3. Controlul realizat de instanŃele judecătoreşti asupra activităŃii
autorităŃilor administraŃiei publice. Criteriul acestui control este cel al
legalităŃii activităŃii administraŃiei publice.
În fiecare organ de autoritate publică există o formă de control asupra
modului de realizare a activităŃii, îndeplinirii sarcinilor etc., ceea ce
reprezintă autocontrolul organului de autoritate publică. Dar există şi
autocontrolul privind activitatea fiecărui funcŃionar.
Există forme instituŃionalizate de control al administraŃiei publice.
FuncŃia autocontrolului reprezintă o componentă a ierarhiei administrative în
organizarea administraŃiei publice.
Controlul administrativ reprezintă forma cea mai complexă a
controlului activităŃii autorităŃilor publice. El nu constă numai în constatarea
sau depistarea erorilor, abuzurilor, ci este necesar şi pentru a îndruma, a
orienta, a corecta activitatea unor autorităŃi în scopul realizării politicii
statului.

II. Clasificare după modalitatea în care se realizează controlul:

39
 1. Control intern.
2. Control ierarhic, care se realizează în trei forme: concomitent cu
activitatea controlată, anterior sau ulterior acestei activităŃi. Se exercită fie
individual, fie pe echipe.
3. Control prin delegare de autoritate într-un anumit termen pentru
exercitarea acŃiunii în contencios contra organului administrativ tutelar.
4. Control exercitat prin jurisdicŃie administrativă, prin
intermediul autorităŃilor cu atribuŃii jurisdicŃionale; de exemplu, Curtea
de Conturi, Ministerul FinanŃelor Publice, comisia de disciplină.
5. Control exercitat de autorităŃile legislative – prin intermediul
comisiilor permanente, temporare, prin întrebări şi interpelări adresate
conducătorilor autorităŃilor de către deputaŃi şi senatori, prin rapoarte şi
informări în faŃa deputaŃilor şi conducătorilor autorităŃilor publice.
Comisiile permanente ascultă rapoartele şi analizează modul în care
autorităŃile publice îşi îndeplinesc activităŃile, atribuŃiile ce le revin. Ele nu
pot anula actele organului de autoritate, ci fac propuneri de măsuri privind
activitatea controlată, analizată.
Comisiile temporare sunt cele de anchetă administrativă prealabilă
privind activitatea autorităŃilor publice.
Cu privire la controlul realizat de comisiile parlamentare este important a se
reŃine următoarele precizări: forma de control a autorităŃii legislative constă
în întrebări şi interpelări, pe care parlamentarii le adresează conducătorilor
autorităŃilor publice; cei interpelaŃi au obligaŃia de a răspunde în scris sau
verbal, în termenul stabilit în sesiunea respectivă.
Hotărârile adoptate de Parlament sunt hotărâri cu privire la
problemele ce conŃin obligaŃii juridice pentru autorităŃile adminis-trative de
stat. În acest fel se realizează elementele exercitării puterii de stat, cu alte
cuvinte, controlul general al legalităŃii.
Rapoartele şi informările sunt o formă importantă de control, fiind
prezentate Camerei deputaŃilor şi Senatului de către conducerea autorităŃilor
centrale ale administraŃiei publice cu privire la activitatea desfăşurată. În
baza acestora se adoptă măsuri legislative. Întrucât există principiul
separaŃiei puterilor în stat, autorităŃile legislative nu pot anula hotărârile
Guvernului. ConstituŃia României nu include printre prerogativele
Parlamentului şi dreptul de a anula actele Guvernului.
În ce priveşte controlul activităŃii Guvernului, acesta se poate realiza
prin moŃiunea de cenzură (art.113 din ConstituŃie) şi moŃiunea simplă,
întrebări şi interpelări (art.112 din ConstituŃie).

40
 Camera DeputaŃilor şi Senatul, în şedinŃă comună, pot retrage
încrederea acordată Guvernului prin adoptarea unei moŃiuni de cenzură cu
votul majorităŃii deputaŃilor şi senatorilor. MoŃiunea de cenzură poate fi
iniŃiată de cel puŃin ¼ din numărul total al deputaŃilor şi senatorilor şi se
comunică Guvernului. MoŃiunea de cenzură se dezbate în termen de trei zile,
iar în cazul în care e adoptată, Guvernul se socoteşte demis. Dacă se
respinge, Guvernul îşi continuă activitatea.
Controlul prin delegare de autoritate se referă la legalitatea unor
acte juridice ale autorităŃii publice; el se realizează numai într-un anumit
termen.
Prin acŃiunea în contencios administrativ, cel controlat poate să atace actul
de control.
Controlul ierarhic este cel care se realizează la actele juridice,
operaŃiuni materiale, şi poate fi un control de oportunitate şi de conformitate
Scopul controlului constă în asigurarea eficienŃei acŃiunii administrative
supuse controlului. În urma controlului ierarhic, se pot lua măsuri
disciplinare, sancŃiuni şi, atunci când sunt pagube materiale, ele se pot
imputa celui vinovat pe calea deciziei de imputare emise pe numele
funcŃionarului public vinovat, în condiŃiile Legii 188/1999 modificată. În
urma controlului, de asemenea, se poate modifica situaŃia juridică a
autorităŃii controlate.
Controlul ierarhic este controlul realizat de un organ ierarhic asupra
activităŃii administraŃiei publice şi are la bază raportul de subordonare care
există în interiorul diferitelor autorităŃi ale administraŃiei publice, în
subsistemul şi sistemul autorităŃii administraŃiei publice. Nu trebuie să fie
prevăzut în lege, el Ńinând de activitatea de conducere în administraŃia
publică. Controlul ierarhic se realizează în ce priveşte legalitatea actelor
administrative, şi nu oportunitatea lor. De regulă, controlul ierarhic priveşte
operaŃiunile materiale administrative, actele juridice pe care le fac aceste
autorităŃi. El se realizează la faŃa locului, prin cercetarea administrativă
prealabilă, la sediul autorităŃii, dar şi la sediul organului de control, când e
vorba de acte juridice. Controlul ierarhic este continuu sau discontinuu (cu
privire la anumite activităŃi, perioade) etc.
Controlul intern se realizează de autorităŃile colegiale sau
unipersonale din conducerea societăŃii, unităŃii, sistemului adminis-traŃiei
publice. De asemenea, acesta se realizează prin titularii funcŃiilor superior
ierarhice asupra subordonaŃilor lor. Este un control permanent şi cuprinde
întreaga activitate a administraŃiei publice. Fiind un autocontrol, se
declanşează din oficiu şi la sesizarea celor interesaŃi. Când există o sesizare

41
care declanşează controlul cu privire la legalitatea, dar şi la oportunitatea
actelor autorităŃii publice, acest tip de control se numeşte recurs graŃios.
Recursul graŃios nu presupune forme deosebite de sesizare sau termene, dar
prezintă importanŃă juridică, deoarece este o condiŃie necesară prealabilă
pentru a putea folosi acŃiunea în contencios (art.5 din Legea 29/1990).
În concluzie, controlul privind activitatea se realizează prin: controlul intern,
controlul ierarhic, tutelă administrativă, controlul jurisdicŃional
administrativ. Fiecare din cele patru forme de control are legătură cu
contenciosul administrativ şi pune în mişcare controlul judecătoresc asupra
legalităŃii acŃiunilor administraŃiei publice. Contenciosul administrativ este
coloana vertebrală a dreptului administrativ.

III. În funcŃie de natura organului care exercită controlul:

1. Un control parlamentar: un control parlamentar tradiŃional,

exercitat de parlament în mod direct, prin mijloace puse la dispoziŃie de
legea fundamentală; un control parlamentar modern, exercitat prin
intermediul unor autorităŃi publice care depind de parlament (Avocatul
Poporului, Curtea de Conturi).
2. Un control administrativ: controlul înfăptuit de administraŃia
publică în conformitate cu legea asupra propriei activităŃi:
a) din punct de vedere al locului pe care îl ocupă organul de control
faŃă de organul controlat: control administrativ intern, exercitat de agenŃi din
interiorul organului controlat, şi control administrativ extern, în care organul
de control face parte din structuri adminis-trative plasate în afara organului
controlat;
b) din punct de vedere al modului în care intervine, pot fi realizate: la
cererea organului controlat, la sesizarea unui alt subiect de drept, din oficiu.
3. Controlul judiciar (judecătoresc) exercitat în baza art.21, 52 şi
123 alin.4 din ConstituŃie, atât pe cale de acŃiune directă, cât şi pe cale de
excepŃie.
4. Controlul exercitat de alte autorităŃi publice decât cele care
realizează prerogativele celor trei clasice puteri în stat.

IV. Clasificarea controlului în funcŃie de obiectul urmărit:

În funcŃie de obiectul urmărit prin activitatea de control:

- un control general care priveşte întreaga activitate a organului
controlat;

42
 - un control de specialitate care are ca obiect anumite segmente ale
activităŃii organului controlat.

V. Din punct de vedere al procedurii aplicabile:

Controlul din acest punct de vedere se clasifică în:

- control jurisdicŃional de natură contencioasă, în care includem
controlul exercitat de Curtea ConstituŃională, instanŃele
judecătoreşti, organele administrative cu atribuŃii jurisdicŃionale,
Curtea de Conturi;
- un control nejurisdicŃional, de natură necontencioasă, în care
includem controlul parlamentar tradiŃional, controlul administrativ
intern şi extern, controlul exercitat prin autorităŃi ale administraŃiei
publice de specialitate.

Principalele forme de control privind activitatea autorităŃilor

publice:

I . Clasificare în funcŃie de organul care realizează controlul:

1. Controlul autorităŃilor puterii legiuitoare – controlul politic –

este o necesitate deoarece autorităŃile administraŃiei publice realizează şi au
ca sarcină politica de stat. Valorile politice urmăresc satisfacerea nevoilor
societăŃii, iar administraŃia prin activitatea autorităŃilor administraŃiei publice
trebuie să slujească intereselor cetăŃenilor.
2. Controlul social şi controlul al opiniei publice. Controlul exercitat
de opinia publică asupra activităŃii autorităŃilor administraŃiei publice se
exprimă prin presă, sesizări, reclamaŃii, propuneri legate de activitatea
administraŃiei publice.
3. Controlul realizat de instanŃele judecătoreşti asupra activităŃii
autorităŃilor administraŃiei publice. Criteriul acestui control este cel al
legalităŃii activităŃii administraŃiei publice.
În fiecare organ de autoritate publică există o formă de control asupra
modului de realizare a activităŃii, îndeplinirii sarcinilor, etc., ceea ce
înseamnă autocontrolul organului de autoritate publică.
Dar, există şi autocontrolul privind activitatea fiecărui funcŃionar.
Există forme instituŃionalizate de control al administraŃiei publice.
FuncŃia autocontrolului reprezintă o componentă a ierarhiei administrative în
organizarea administraŃiei publice

43
 Controlul administrativ reprezintă forma cea mai complexă a
controlului activităŃii autorităŃilor publice.
El nu constă numai în constatarea sau depistarea erorilor, abuzurilor ci este
necesar şi pentru a îndruma, a orienta, a corecta activitatea unor autorităŃi în
scopul realizării politicii statului.

II. Clasificare după modalitatea în care se realizează controlul:

I. Controlul administrativ intern general:

- este o consecinŃă firească a subordonării ierarhice şi permanente din
cadrul autorităŃii administrative fiind efectuat, de regulă, de către organul
sau funcŃionarul de conducere asupra personalului subordonat;
- reprezintă în realitate o adevărată supraveghere administrativă
izvorâtă din raporturile de subordonare;

SubiecŃii:
Subiectele pasive (controlate) sunt toŃi lucrătorii organului indiferent de
modul lor de investire, de durata, de natura funcŃiei.
Subiectul activ ( de control) este superiorul ierarhic care controlează direct
sau indirect activitatea subordonatului din cadrul aceluiaşi organ, dar în acest
ultim caz, în colaborare cu conducătorul direct al celui verificat.

Obiectul constă în:

- verificarea legalităŃii şi oportunităŃii întregii activităŃi desfăşurate, a
modului de utilizare, a mijloacelor materiale şi financiare de care dispune şi
pe care le a întrebuinŃat autoritatea administrativă;
- verificarea tuturor formelor concrete de activitate juridice şi
nejuridice, a modului de exercitare a competenŃei legale;
- verificarea activităŃii şi a relaŃiilor cu publicul, a modului de
soluŃionare în termen a solicitărilor formulate prin cereri, reclamaŃii şi
sesizări.

Sarcinile controlului:
- asigurarea legalităŃii si oportunităŃii activitaŃii verificate
- asigurarea unitaŃii de scop şi de acŃiune a tuturor structurilor care
compun respectiva autoritate şi a autoritaŃii în întregul ei
Procedura nu este expres reglementată.

Măsurile ce se pot lua în urma controlului:

44
 - în ce priveşte activitatea controlată, se poate dispune, în
conformitate cu legea, anularea, modificarea sau suspendarea actelor
funcŃionarului controlat, emiterea de dispoziŃii obligatorii pentru cei
controlaŃi inclusiv substituirea lor în atribuŃii;
- în ce priveşte structura sau diviziunea internă controlată se poate
dispune reorganizarea compartimentului controlat, modificarea
competenŃelor, redistribuirea atribuŃiilor
- în ce priveşte funcŃionarul controlat pot avea loc schimbări
încredinŃări sau retrageri de atribuŃii şi de delegaŃii de atribuŃii, aplicarea de
sancŃiuni disciplinare inclusiv eliberarea dinfuncŃie poate interveni
răspunderea reparatorie, pot fi sesizate organele de urmărire penală, cele de
jurisdicŃie.
În doctrina juridică se utilizează următoarea clasificare a formelor de
control respectiv după natura controlului, obiectul controlului şi procedura
aplicabilă:
A) În funcŃie de natura organului care exercită controlul:

1.Un control parlamentar: un control parlamentar tradiŃional,

exercitat de parlament în mod direct, prin mijloace puse la dispoziŃie de
legea fundamentală; un control parlamentar modern, exercitat prin
intermediul unor autorităŃi publice care depind de parlament (Avocatul
Poporului, Curtea de Conturi) .
2. Un control administrativ – ca fiind controlul înfăptuit de
administraŃia publică în conformitate cu legea asupra propriei sale activităŃi:
din punct de vedere al locului pe care îl ocupă organul de control faŃă de
organul controlat şi control administrativ intern, exercitat de agenŃi din
interiorul organului controlat şi control administrativ extern în care organul
de control face parte din structuri administrative plasate în afara organului
controlat;
- din punct de vedere al modului în care intervine poate fi realizate:
la cererea organului controlat; la sesizarea unui alt subiect de drept, din
oficiu .
3. Controlul judiciar (judecătoresc) exercitat în baza art.. 21, 52 şi
123 alin. 4 din ConstituŃie, raportate la Legea 29/1990 a contenciosului
administrativ, atât pe cale de acŃiune directă cât şi pe cale de excepŃie.
4. Controlul exercitat de alte autorităŃi publice decât cele care
realizează prerogativele celor trei clasice puteri în stat .

B)În funcŃie de obiectul urmărit prin activitatea de control: un

control general care priveşte întreaga activitate a organului controlat şi un

45
control de specialitate care are ca obiect anumite segmente ale activităŃii
organului controlat.

C)Din punct de vedere al procedurii aplicabile: un control

jurisdicŃional de natură contencioasă, deci în care includem controlul
exercitat de Curtea ConstituŃională, instanŃele judecătoreşti, organele
administrative cu atribuŃii jurisdicŃionale, Curtea de Conturi; un control
nejurisdicŃional, de natură necontencioasă, în care includem controlul
parlamentar tradiŃional, controlul administrativ intern şi extern, controlul
exercitat prin autorităŃi ale administraŃiei publice de specialitate.

Subiecte pentru pregătirea în vederea evaluării finale

1. Controlul politic.
2. Controlul social şi cel al opiniei publice.
3. Autocontrolul în administraŃia publică.
4. Formele instituŃionalizate de control a administraŃiei publice.
5. Controlul realizat de instanŃele judecătoreşti.
6. Controlul de tutelă administrativă.
7. Controlul realizat de Curtea de Conturi a României.
8. Controlul realizat de Curtea ConstituŃională?
9. Controlul realizat de Avocatul Poporului.
10. Controlul activităŃii administraŃiei publice.

APLICAłII

1. Care sunt criteriile de apreciere a activităŃii de control:

a. criteriul eficienŃei
b. criteriul operativităŃii
c. să aibă finalitate
d. funcŃionalitatea controlului
e. toate la un loc: eficienŃă, operativitate, funcŃionalitate,
finalitate

2. Care sunt formele de control asupra activităŃi administraŃiei publice:

a. control intern, control ierarhic

b. control prin delegare, control ierarhic
c. control intern, control ierarhic, control exercitat prin delegare, control

46
 exercitat prin jurisdicŃie administrativă, control exercitate de
autorităŃile legislative, control exercitat de autoritatea judecătorească
d. control administrativ, control exercitat de autoritatea judecătorească
e. control exercitat de autoritatea legislativă, control ierarhic, control
intern

3. Pe ce cale se poate realiza controlul judecătoresc de legalitate al actelor

administrative, ale autorităŃilor publice:

a. pe calea contenciosului administrativ, fiind un control garantat prin

ConstituŃie
b. pe calea întrebărilor şi interpelărilor, de către senatori şi deputaŃi
c de către comisiile permanente şi temporare ale autorităŃii legislative,
prin întrebări şi interpelări adresate conducătorilor autorităŃilor publice
d. pe calea acŃiunii în instanŃa de drept civil
e. pe calea rapoartelor şi informărilor

4. Controlul asupra activităŃii autorităŃii publice are ca scop:

a. depistarea greşelilor şi sancŃionarea lor
b. trebuie să atragă privilegii
c. să creeze puteri exorbitante agentului de control
d. să asigure finanŃarea celui controlat
e. să depisteze greşelile, să le corecteze, să le sancŃioneze după caz
conform cu legea, să nu creeze privilegii agentului de control, să
asigure legalitatea şi să nu timoreze pe cel controlat

5. Controlul realizat de instanŃele judecătoreşti este un:

a. control intern
b. control social
c. control al opiniei publice
d. autocontrol
e. control pe criteriul legalităŃii activităŃii administraŃiei publice, fiind
control garantat

6. Care dintre dispoziŃiile ConstituŃiei revizuite, reglementează controlul

parlamentar al activităŃii Guvernului, ca şi autoritate publică:

a. art. 112 privind: întrebări, interpelări şi moŃiuni simple

b. art. 113 privind: moŃiunea de cenzura

47
 c. art. 114 privind: angajarea răspunderii Guvernului
d. art. 116 privind: structura administraŃiei publice centrale de specialitate
şi art. 10 privind relaŃii internaŃionale
e. art. 109 privind: răspunderea membrilor Guvernului, art. 112 privind:
întrebări, interpelări şi moŃiuni simple, art. 113 privind: moŃiunea de
cenzura

7. Care dintre formele de control enumerare reprezintă o formă de control

necontencios exercitat asupra activităŃii administraŃiei publice:

a. controlul parlamentului
b. controlul preşedintelui României
c. controlul guvernului şi preşedintelui
d. controlul parlamentului, guvernului şi preşedintelui
e. controlul guvernului

8. Care sunt criteriile de clasificare a controlului exercitat asupra

administraŃiei publice:

a. după natura organului ce controlează

b. după obiectul urmărit prin controlul efectuat
c. după procedura aplicabilă
d. după natura, obiectul şi procedura aplicabilă
e. criteriul sancŃionării celui controlat

Precizări privind cursul următor:

Cursul nr. 3 tratează Controlul administrativ intern general şi intern

specializat

48
 CURSUL NR.3

CONTROLUL ADMINISTRATIV INTERN GENERAL ŞI

INTERN SPECIALIZAT

Obiectivele cursului nr.3:

- Cunoaşterea subiecŃilor controlului administrativ intern general.

- De a şti în ce constă obiectul controlului administrativ intern general.
- De a cunoaşte care sunt sarcinile controlului administrativ intern
general şi măsurile ce se pot lua în urma controlului intern general.
- De a înŃelege definiŃia controlul administrativ intern specializat.
- De a şti ce reprezintă controlul ierarhic.
- De a cunoaşte cine realizează controlul de tutelă administrativă.
- De a şti în ce constă controlul financiar preventiv.
- De a cunoaşte controlul administrativ extern specializat.

Concepte –cheie tratate:

- SubiecŃii controlului administrativ intern general reprezintă subiectul

activ şi subiectul pasiv al controlului.
- Obiectul controlului administrativ intern general îl reprezintă întreaga
activitate controlată: mijloace materiale, resurse umane, resurse
financiare şi actele emise de autoritatea controlată.
- Sarcinile controlului administrativ intern general constau în evitarea
încălcării legii şi prevenirea acestor încălcări.
- Măsurile care se pot lua în urma controlului intern general sunt
diferite, după caz şi ele constau fie în sancŃionarea organului controlat,
fie în sesizarea organului de anghetă penală dacă este cazul sau a curŃii
de conturi.
- Controlul administrativ intern specializat reprezintă în general
controlul realizat de organul de audit financiar.
Controlul ierarhic constă în controlul efectuat de autoritatea publică
ierarhică.
- Controlul de tutelă administrativă se realizează de către prefect şi de
către AgenŃia NaŃională a FuncŃionarilor Publici.
- Controlul financiar preventiv reprezintă controlul realizat de organele
interne financiare.

49
- Controlul administrativ extern specializat se realizează de organe
specializate în materieş de exemplu: garda financiară, curtea de conturi
organo- vamal.

CONTROLUL ADMINISTRATIV INTERN GENERAL ŞI

INTERN SPECIALIZAT, IERARHIC, CONTROLUL DE
TUTELĂ ŞI CONTROLUL EXTERN SPECIALIZAT

1. Controlul intern

Controlul intern este realizat ca o componentă a activităŃii de

conducere a autorităŃilor administraŃiei publice de către autorităŃile colegiale
sau unipersonale care au competenŃa conducerii în cadrul fiecărei autorităŃi a
administraŃiei publice, ca unitate componentă a sistemului autorităŃilor
administraŃiei publice. De asemenea, controlul intern se realizează prin
titularii funcŃiilor superior ierarhice asupra subordonaŃilor lor.14
Acest control este permanent şi cuprinde întreaga activitate şi toate
componentele autorităŃilor administraŃiei publice, aşa cum au fost ele
prezentate în cadrul lucrării.
Fiind un auto control în sensul cel mai direct al termenului, controlul
intern se declanşează din oficiu, dar poate fi pornit şi la sesizarea sau cererea
celor interesaŃi pe baza unor scrisori sau reclamaŃii formulate din afara
instituŃiei publice. Declansarea acestui tip de control administrativ printr-o
sesizare sau reclamaŃie poartă denumirea de recurs graŃios.
Aşadar, recursul graŃios este plângerea adresată de către un
particular autorităŃii administrative de la care emană actul
admnistrativ prin care se solicită revocarea, modificarea sau revenirea
asupra acestuia.15 Recursul graŃios poate să se refere la orice reper din baza
de referinŃă a controlului, deci atât la legalitatea, cât şi la oportunitatea
activităŃii organului respectiv. Folosirea acestui recurs nu implică modalităŃi
procedurale referitoare la termene, sau mijloace de sesizare.
Recursul graŃios prezintă importanŃă juridică deoarece, după cum
vom vedea, este o condiŃie necesară, prealabilă folosirii acŃiunii în
contencios administrativ.
Eficienta controlului intern depinde de locul şi rolul controlorului în
structura organizatorică a instituŃiei şi de gradul de cointeresare personală.

14
Ibidem
15
R. N. Petrescu, op. cit. vol .II. p.6

50
Astfel, este necesar ca neregulile existente să nu fie datorate şi celui care
efectuează controlul, în acest caz nemaiputând să fie obiectiv şi suficient de
exigent.

2. Controlul ierarhic

Este denumit aşa pentru că autorul controlului este un organ ierarhic

superior celui faŃă de care se exercită controlul. Controlul ierarhic
reprezintă o parte esenŃială a activităŃii de conducere în administraŃia publică
şi se exercită în cadrul raporturilor de subordonare care există între diferitele
autorităŃi ale administraŃiei publice cât şi în cadrul subsistemelor şi a
sistemului autorităŃilor administraŃiei publice.
Aşadar, spre deosebire de controlul intern care se realizează din
interiorul aceleiaşi instituŃii administrative, controlul ierarhic se realizează
de către o instituŃie superioară ierarhic asupra activităŃii unei instituŃii
subordonate.
Pentru exercitarea controlului ierarhic nu sunt necesare dispoziŃii exprese ale
legii care să autorizeze autorul controlului să intervină în activitatea de
control.
Controlul ierarhic este modalitatea prin care este pusă în joc
autoritatea ierarhică pe care o au autorităŃile superioare faŃă de cele
subordonate. Prevederile legii sunt necesare numai atunci cand se doreşte o
limitare a atribuŃiilor de control.
Aşa, de exemplu, în cazul în care controlul ierarhic se poate realiza
numai în ceea ce priveşte legalitatea actelor administrative, nu şi
oportunitatea lor, sau atunci când nu se atribuie competenŃa anulării actelor
autorităŃilor subordonate, ci numai suspendarea acestora.16
Controlul ierarhic se exercită în cea mai mare parte din oficiu, dar
poate fi declanşat şi pe baza unei sesizari sau a unei reclamaŃii, caz în care se
numeşte recurs ierarhic.
Recursul ierarhic este plângerea adresată de un particular
autorităŃii administrative superioare prin care îi solicită să anuleze actul
emis de autoritatea inferioară subordonată, act care îi vatămă
drepturile sau interesele, sau o determină pe aceasta să-şi modifice actul
ori să îndeplinească o anumită prestaŃie.17 Acest mod de sesizare a
organului de control nu este limitat de condiŃii care să privească anumite

16
I Alexandru si colectivul, op. cit. 1999, p.622
17
C. G. Rarincescu, op. cit., p.110

51
termene sau de capacitatea de exerciŃiu sau de folosinŃa cu privire la dreptul
de a te adresa autorităŃii competente să exercite controlul ierarhic.
Recursul ierarhic este o posibilitate oferită de lege pe care cei
vătămaŃi o pot folosi înainte de a se adresa instanŃelor judecătoreşti cu
acŃiune în contencios administrativ.
Organele ierarhic superioare trebuie să asigure desfăşurarea unei activităŃi
corespunzatoare exigenŃelor valorilor politice din partea autorităŃilor
subordonate.
Obiectul controlului ierarhic poate cuprinde toate elementele pe
care le presupune activitatea autorităŃilor administraŃiei publice. Deci, se
poate referi atât la mijloacele umane, materiale şi financiare ale autorităŃilor
administraŃiei publice, cât şi la activitatea acestor autorităŃi.
Atunci când se realizează un control exhaustic, controlul ierarhic
poate să se desfăşoare la locul unde funcŃionează autorităŃile controlate.
De regulă, controlul ierarhic priveşte operaŃiunile materiale,
operaŃiunile administrative şi actele juridice pe care le fac aceste autorităŃi.
În acest caz, controlul poate fi făcut la faŃa locului, dar poate fi realizat prin
cercetarea lucrărilor respective, sau actelor juridice la locul unde îşi
dsfăşoară activitatea organul de control.
Controlul ierarhic se poate desfăşura în timp, în mod continuu sau
discontinuu. În cazul controlului continuu, activitatea organului subordonat
este supusă controlului organului superior de fiecare dată când această
activitate se desfăşoară. Acest tip de control se realizează, mai ales, în cadrul
ierarhiei interioare, în care funcŃionarii superiori ierarhic controlează
activitatea subordonaŃilor lor.
În cazul controlului ierarhic practicat de autorităŃile ierarhic
superioare, acŃiunea de control poate avea si caracter discontinuu realizându-
se numai în anumite perioade de timp şi cu privire la anumite activităŃi.
Privită din punctul de vedere al momentului în care intervine
activitatea de control, se poate observa că aceasta poate fi concomitentă cu
activitatea controlată, poate fi anterioară sau posterioară acesteia. Controlul
concomitent, ca si cel apriori, necesită intervenŃia superiorului ierarhic de
fiecare dată când subordonatul realizează o operaŃiune materială sau
administrativă, ori un act juridic.
OperaŃiunile de control ierarhic sunt cele mai complexe datorită
faptului că ele cuprind întreaga activitate a autorităŃilor administraŃiei
publice.
Astfel, controlul ierarhic asupra mijloacelor folosite cuprinde
operaŃiunile de control de legalitate şi de oportunitate. În cadrul operaŃiunilor
de control de oportunitate sunt apreciate operaŃiunile şi actele juridice pe

52
care le fac subordonaŃii, cu ajutorul diferitelor criterii cum sunt eficienŃa,
rentabilitatea, finalitatea, funcŃionalitatea.
Datorită acestui fapt autorii controlului trebuie să aibă calităŃi profesionale
care să le permită îndeplinirea misiunilor pe care le au.
O bună cunoaştere a particularitaŃilor activităŃii controlate asigură
autorului controlului reuşita misiunii sale dar, în acelaşi timp, îi conferă şi o
anumită autoritate profesională şi care este şi un ascendent asupra celui
controlat.
Activitatea de control ierarhic se poate realiza în mod individual sau
pe echipe (control colegial). Controlul în echipă este recomandabil atunci
când se cercetează exhaustiv sau o mare parte a activităŃii subordonaŃilor.
Controlul colegial prezintă avantaje şi din punctul de vedere al calificării
autorului controlului şi din acela al obiectivităŃii operaŃiunilor de control.

3. Efectele controlului ierarhic

După cum s-a putut reŃine deja, controlul ierarhic se referă atât la
actele juridice pe care le fac autorităŃile subordonate sau funcŃionarii
acestora, cât şi la operaŃiunile administrative şi materiale ale acestora.
Controlul ierarhic urmăreşte conformitatea acŃiunii administrative în
raport cu sarcinile care revin administraŃiei în cauză. Ca atare, controlul
ierarhic este un control de legalitate, dar şi de oprtunitate. AcŃiunea
controlată trebuie să corespundă exigenŃelor formulate de lege, sau de actele
juridice emise pe baza şi în executarea legii, dar şi instrucŃiunilor date de
şefii ierarhici.
Efectele controlului ierarhic, prin complexitatea lor, sunt de natură
să asigure eficienŃa acŃiunii administrative supuse controlului.
Astfel, autorul controlului poate impune refacerea actului sau a operaŃiunii
administrative sau materiale pe care le consideră neconforme cu elementele
bazei de referinŃă, ca legalitatea şi oportunitatea acŃiunii.
În competenŃa autorului controlului ierarhic poate să intre şi dreptul de
a anula anumite acte juridice pe care le-au făcut funcŃionarii controlaŃi. De
asemenea, autorul controlului poate dispune încetarea executării unui act
emis de autoritatea sau funcŃionarul controlat.
În urma controlului, autorul acestuia poate să ia măsuri privind
sancŃionarea disciplinară a celor care se fac vinovaŃi de anumite nereguli,
sau să sesizeze autoritatea disciplinară în vederea aplicării unor sancŃiuni
disciplinare. În cazul în care iregularitatea acŃiunii adminsitrative supuse
controlului a produs pagube materiale unităŃii respective, autorul controlului
poate imputa celui vinovat sumele cu care unitatea a fost păgubită, sau să

53
sesizeze autoritatea competentă să emită actul de imputare. Dacă se constată
că abaterea comisă constituie o infracŃiune, autorul controlului are obligaŃia
de a sesiza organul de urmărire penală.
În sfârşit, autorul controlului ierarhic poate lua măsuri prin care să fie
modificată situaŃia juridică a agentului controlat, sau să facă propuneri
autorităŃilor competente în acest domeniu.

4. Controlul de tutelă administrativă

Acest tip de control se exercită de către autorităŃile administraŃiei

publice centrale asupra administraŃiei publice descentralizate şi este
instituŃionalizat în măsura în care diferite părŃi componente ale sistemului
administraŃiei publice sunt organizate şi funcŃionează în mod autonom.18
AutorităŃile administrative descentralizate, deşi se bucură de
autonomie, nu sunt pe deplin independente, întrucât autorităŃile
administraŃiei publice centrale pot exercita asupra lor un control de tutelă
administrativă, control ce urmăreşte respectarea legilor şi a intereselor
generale ale statului.
Acest control este exercitat, în principal, de Guvern, dar şi de
autorităŃile teritoriale care îl reprezintă. Astfel, prefectul – care potrivit
ConstituŃiei este reprezentatul Guvernului pe plan local – realizează
controlul asupra legalităŃii actelor adoptate sau emise de autorităŃile
administraŃiei publice locale, autonome, alese în unităŃile administrativ-
teritoriale.19
Nu este un control ierarhic, deoarece între prefecŃi, pe de o parte
şi consiliile locale, primari, consiliile judeŃene şi preşedinŃii consiliilor
judeŃene, pe de altă parte, nu există raporturi de subordonare.20
Prefectul poate ataca în faŃa instanŃei de contencios actele emise de
autorităŃile administraŃiei publice locale dacă le consideră nelegale.
AgenŃia NaŃională a FuncŃionarilor Publici poate ataca în faŃa instanŃei
de contencios administrativ actele autorităŃilor publice centrale şi locale prin
care se încalcă legislaŃia privind funcŃia publică.

4. Controlul administrativ intern specializat

Este, de regulă reglementat prin anumite acte normative şi pe categorii

de probleme (de exemplu financiare) fiind exercitat numai de anumite
18
I Alexandru , op. cit. 1999, p.625
19
Potrivit art.27 din Legea nr.215/2001
20
Art. 132 (2) din Legea nr.215/2001

54
persoane şi structuri din interiorul autorităŃii verificate care dispun de
calificarea corespunzătoare ( exemplu control financiar intern).

a. SubiecŃii comtolului:
- Subiectul activ îl reprezintă persoana sau grupul de persoane având
specializarea corespunzătoare şi care exercită în secundar atribuŃii de
verificare.
- Subiectul pasiv este orice funcŃionar sau diviziune internă care desfăŃoară,
activitate susceptibilă de o verificare

b. Obiectul controlului:
- verificarea legalităŃii şi oportunităŃii unor aspecte strict determinate ale
activităŃii executive, corespunzătoare profilului supus verificării;
- acordarea de vize, avize, acorduri şi aprobări ca forme de verificare
prealabilă sau ulterioară a activităŃii controlate;
- verificarea pe categorii de probleme a mijloacelor de personal, a celor
materiale şi tehnice ale structurii respective.

c. Sarcinile controlului intern specializat urmăresc să asigure:

- legalitatea şi oportunitatea activităŃii verificate;
- păstrarea integrităŃii mijloacelor materiale şi financiare;
- asigurarea unităŃii de activitate în anumite sectoare

d. Formele controlului intern specializat:

- controlul financiar intern
- controlul operativ curent
- controlul financiar preventiv

e. Procedura controlului este minuŃios reglementată în ce priveşte modul de

desfăşurare şi mijloacele întrebuinŃate deoarece verificarea este de strictă
specialitate.

f. Măsurile dispuse în urma controlului intern specializat

- în privinŃa realizării activităŃii controlate se dispun măsurile porevăzute de
lege şi care trebuie îndeplinite în cel mult 30 de zile de la data înregistrării
actului de control la organizaŃia în drept să le ia, dacă prin lege nu sunt fixate
alte termene.
- în privinŃa persoanei celui controlat şi vinovat de constatările rezultate se
poate dispune:

55
 1.aplicarea măsurilor disciplinare şi contravenŃionale precum şi
stabilirea răspunderii pentru recuperarea pagubelor rezultate în condiŃiile
legii;
2. înaintarea către procuror în termenele şi în condiŃiile legii a actelor
încheiate în cazul constatării de fapte prevăzute de legea penală

5. Controlul ierarhic

Controlul ierarhic care se realizează în trei forme: concomitent cu

activitatea controlată, anterior sau posterior. Se exercită fie individual, fie
pe echipe.
Controlul ierarhic este exercitat de organe supraordonate asupra celor
ierarhic inferioare din cadrul aceluiaşi sistem de autorităŃi ale administraŃiei
publice.

SubiecŃii controlului ierarhic

- subiectul activ – este organul ierarhic superior ( direct sau indirect)
indiferent de treapta ierarhică pe care se situază; dreptul de control a acestuia
decurge din poziŃia supraordonată, drept care nici nu trebuie consacrat prin
lege.
- subiectul pasiv – este organul verificat şi care este subordonat.

Obiectul controlului:
- verificarea legalităŃii şi mai puŃin a oportunităŃii
- verificarea a unei părŃi a activităŃii organului controlat, iar nu a totalităŃii ei;
- verificarea actelor juridice, în special cele emise de către conducerea
organului subordonat.

Sarcinile controlului ierarhic: constau în asiguraea legalităŃii şi a unităŃii de

scop şi de acŃiune a întregului sistem de organe astfel încât el contribuie la
întărirea laturii centralizatoare în activitatea executivă.

Procedura de control ierarhic

- organul superior aduce la cunoştinŃa conducerii autorităŃii inferioare
necesitatea efectuării verificării (controlului);
- de regulă planul activităŃii de verificare este stabilit de comun acord de cele
două organe de conducere;
- conducerea organului verificat este prezentă la efectuarea operaŃiunilor de
verificare şi mai ales, la dezbaterea concluziilor controlului şui a măsurilor
ce se cer a fi luate;

56
- organul subordonat trebuie şă comunice organului superior măsurile
adoptate şi modul lor de îndeplinire în urma controlului.

Măsurile dispuse prin control ierarhic:

Măsuri cu privire la activitatea controlată:

- dacă actele juridice normative verificate sunt ilegale şi neoportune organul

ierarhic superior le poate abroga, modifica sau suspenda ori înlocui în timp
ce actele individuale ale organelor subordonate aparŃinând competenŃei
exclusive a organului inferior pot fi numai anulate, iar dacă nu aaprŃin deloc
acestei competenŃe, pot fi şi înlocuite sau modificate prin actele organelor
superioare;
- dacă organul superior este subordonat numai funcŃional, el va putea doar să
suspende actele autorităŃii interioare spre deosebire de subordonarea
organică ce permite şi anularea actelor în cauză.

Măsuri cu privire la funcŃionarul şi organul controlat:

- autoritatea superioară are anumite drepturi în funcŃie de natura

subordonării.

6. Controlul administrativ extern specializat:

Este exercitat din exteriorul organului controlat şi din afara sistemului

de autoritaŃi din care organul verificat face parte.

a. SubiecŃii raportului de control extern specializat nu se află in relaŃii de

supra si subordonare intrucât intre ele nu există rapoturi ierarhice.
subiectul activ
- poate fi orice autoritate executivă de specialitate care conduce, îndrumă şi
coordonează activitatea dintr-un anumit domeniu sau ramură fie organele
specializate de control sau inspecŃie;
subiectul pasiv este o autoritate nesubordonată cu activitate tangentă
profilului organului de verificare.

b.Obiectul controlului constă în:

- verificarea unei laturi a activitaŃii controlate prin prisma specialitaŃii
organului de inspecŃie şi de control
- verificarea legalitaŃii activitaŃii controlate

57
- verificarea existenŃei şi autenticităŃii documentelor justificative
verificarea operaŃiunilor tehnico materiale

c. Sarcinile controlului constau în asigurarea legalitaŃii în domeniul sau

ramura de activitate supusă verificării

d. Procedura diferă după natura autorităŃii care o realizează şi după obiectul

supus acŃiunii de control extern specializat

7. Controlul financiar preventiv

Controlul financiar preventiv se exercită asupra actelor şi

documentelor referitoare la mijloacele materiale şi băneşti fiind efectuat de
conducătorul compartimentului financiar contabil, ori de către subordonaŃii
săi, anume desemnaŃi în acest sco, de regulă de către organele financiare.

a.Obiectul controlului - proiectele de acŃiuni cu efect financiar pe seama

fondurilor publice sau a patrimoniului public numite şi proiecte de
operaŃiuni

b.ConŃinutul controlului – constă în verificarea sistemetică a proiectelor de

operaŃiuni care fac obiectul acestuia din punct de vedere a legalităŃii şi
regularităŃii, încadrării în limitele creditelor bugetare sau creditelor de
angajament.

c.Forme de organizare a controlului financiar preventiv :

- controlul financiar preventiv propriu;
- controlul financiar delegat prin controlori delegaŃi ai Ministerului
FinanŃelor;

Subiecte pentru pregătirea în vederea evaluării finale:

• SubiecŃii controlului administrativ intern general.

• Obiectul controlului administrativ intern general.
• Sarcinile controlului administrativ intern general.
• Măsurile ce se pot lua în urma controlului intern general.
• Controlul administrativ intern specializat.
• Controlul ierarhic.
• Controlul de tutelă administrativă.

58
 • Controlul financiar preventiv.
• Controlul administrativ extern specializat.
• Celelalte forme de control administrativ.

APLICAłII

1. Care sunt organele de tutelă administrativă prevăzute de art. 3 din Legea

Contenciosului administrativ:

a) Primarul şi prefectul;
b) Consiliul local şi Guvernul;
c) Guvernul şi AgenŃia NaŃională a FuncŃionarilor Publici ;
d) Prefectul şi primarul;
e) Prefectul şi AgenŃia NaŃională a FuncŃionarilor Publici.

2. Controlul asupra activităŃii autorităŃii publice are ca scop:

a. depistarea greşelilor şi sancŃionarea lor

b. trebuie să atragă privilegii
c. să creeze puteri exorbitante agentului de control
d. să asigure finanŃarea celui controlat
e. să depisteze greşelile, să le corecteze, să le sancŃioneze după caz
conform cu legea, să nu creeze privilegii agentului de control, să
asigure legalitatea şi să nu timoreze pe cel controlat

3. Controlul realizat de instanŃele judecătoreşti este un:

a. control intern
b. control social
c. control al opiniei publice
d. autocontrol
e. control pe criteriul legalităŃii activităŃii administraŃiei publice, fiind
control garantat

4. Curtea ConstituŃională realizează un control privind autoritatea publică:

a. un control politic ala activităŃii autorităŃii publice

b. un control economic al activităŃii autorităŃii publice
c. un control de contencios şi de legalitate, pronunŃat pe excepŃiile de
neconstituŃionalitate

59
 d. necontencios
e. control de oportunitate

Precizări privind cursul următor:

Cursul nr. 4 tratează: Controlul instanŃelor judecătoreşti asupra

legalităŃii actelor administrative pe calea excepŃiei de ilegalitate.

60
 CURSUL NR.4

CONTROLUL INSTANłELOR JUDECĂTOREŞTI

ASUPRA LEGALITĂłII ACTELOR ADMINISTRATIVE
PE CALEA EXCEPłIEI DE ILEGALITATE

Obiectivele cursului nr.4:

- De a înŃelege deosebirea între controlul administrativ prin delegare

de autoritate şi controlul realizat de instanŃele judecătoreşti privind
legalitatea actelor atacate.
- Cunoaşterea noŃiunii de control exercitat prin jurisdicŃia
administrativă.
- Explicarea controlul realizat de autorităŃile legislative prin întrebări
şi interpelări prin rapoarte şi informări.
- Cunoaşterea modului în care se realizează controlul de legalitate a
actelor administrative pe calea recursului graŃios.
- De a şti principiile ce stau la baza controlului administraŃiei publice,
respectiv că acesta nu trebuie să se creeze privilegii organului de control, că
trebuie aşezat pe baza unor puteri exorbitante ale agentului de control, că
trebuie să asigure legalitatea activităŃii organului controlat.
- De a cunoaşte în ce constă controlul contencios exercitat asupra
activităŃii administraŃiei publice centrale de către Curtea ConstituŃională şi
Curtea de Conturi.
- De a deosebi modalităŃile de control şi anume: controlul
necontencios exercitat asupra activităŃii administraŃiei publice locale, prin
avocatul poporului, prin autorităŃi publice – ministere, guvern, preşedinte,
parlament.

Concepte –cheie tratate:

NoŃiunea de control al legalităŃii actelor administrative pe calea

excepŃiei de ilegalitate.
Efectele controlului judecătoresc pe calea excepŃiei de ilegalitate.
SoluŃionarea de către instanŃele de contencios administrativ a
altor cauze decât cele la care se referă Legea nr. 29/1990 a
contenciosului administrativ.
Realizarea controlul de legalitate a actelor administrative pe calea
recursului graŃios.

61
 Controlul prin delegare de autoritate.
Controlul realizat prin rapoarte şi informări.

CONTROLUL INSTANłELOR JUDECĂTOREŞTI

ASUPRA LEGALITĂłII ACTELOR ADMINISTRATIVE
PE CALEA EXCEPłIEI DE ILEGALITATE

NoŃiunea de control al legalităŃii actelor administrative pe

calea excepŃiei de ilegalitate

Până la acest paragraf am analizat controlul judecătoresc asupra

legalităŃii actelor administrative pe calea acŃiunii
directe, respectiv acŃiunea pe care cel vătămat în dreptul său o porneşte la
instanŃă împotriva actului administrativ ilegal.
Rezultatul acŃiunii directe poate să ducă, aşa cum am arătat, la
desfiinŃarea totală sau parŃială a actului administrativ contestat, la obligarea
autorităŃii pârâte de a satisface pretenŃia juridică a reclamantului şi la
desdăunarea materială şi morală a acestuia.
In cea de-a doua formă de control realizat de instanŃele judecătoreşti
asupra legalităŃii actelor administrative lupta nu se mai duce pe calea unei
acŃiuni, ci se desfăşoară în cadrul apărării pe care o poate susŃine orice parte
într-un proces dedus în faŃa unei instanŃe judecătoreşti.
ExcepŃia de ilegalitate a fost definită într-o opinie ca un mijloc de
apărare prin care, în cadrul unui proces pornit pentru alte temeiuri decât
nevalabilitatea actului administrativ, una din părŃi, ameninŃată să i se
aplice un asemenea act ilegal, se apără invocând acest viciu şi cere ca
actul să nu fie luat în considerare la soluŃionarea speŃei . Intr-o altă
opinie s-a arătat că prin excepŃia de ilegalitate înŃelegem posibilitatea pe care
o are o parte din proces de a se apăra de efectele juridice ale unui act
administrativ care i-ar prejudicia, invocând caracterul ilegal al acestuia23.
Specific acestei forme de control este declararea ilegalităŃii actului
administrativ pe calea incidentului în proces.
Se invocă astfel ilegalitatea actului şi se solicită ca acest act să nu
producă efecte juridice în cauza dedusă judecăŃii.
ExcepŃia de ilegalitate poate fi ridicată de orice parte în proces, precum şi
din oficiu de către instanŃa de judecată.
In ceea ce priveşte termenul în care se poate invoca excepŃia de ilegalitate a
actelor administrative, vom observa că, fiind în prezenŃa unui mijloc de

62
apărare şi nu în prezenŃa unei acŃiuni, excepŃia de ilegalitate poate fi oricând
ridicată în proces. Aşadar, în acest caz nu operează prescripŃia, ori
decăderea, ca în cazul acŃiunii directe.
ExcepŃia de ilegalitate poate fi ridicată, atât cu privire la actele
administrative, cât şi cu privire la operaŃiunile administrative, mai puŃin cele
care nu pot fi atacate pe calea acŃiunilor în contencios administrativ
prevăzute în art. 2 din Legea contenciosului administrativ, spre deosebire de
acŃiunea în contencios administrativ care operează direct numai împotriva
actelor administrative şi indirect şi asupra actelor sau operaŃiunilor admi-
nistrative care au stat la baza emiterii actului supus judecăŃii.
Pentru realizarea controlului judecătoresc pe calea excepŃiei de ilegalitate,
nu este nevoie de o prevedere expresă a legii, pentru că instanŃa nu este
sesizată cu judecarea legalităŃii actului administrativ pe calea unei acŃiuni.
InstanŃa, având de judecat o anumită cauză cu care a fost sesizată şi
fiind competentă să o judece, apreciază pe cale incidentală legalitatea unui
act administrativ sau a unei operaŃiuni administrative, având dreptul şi
obligaŃia de a o face.
Pentru soluŃionarea excepŃiei de ilegalitate, deopotrivă cu privire la un act
administrativ sau la o operaŃiune administrativă, nu este necesară o
prevedere expresă a legii în acest sens, întrucât operează principiul după care
judecătorul acŃiunii este şi judecătorul excepŃiei.

Efectele controlului judecătoresc pe calea excepŃiei de ilegalitate

Constatarea ilegalităŃii unui act de către instanŃă, pe calea excepŃiei de

ilegalitate,nu duce la desfiinŃarea actului.
ReŃinând această ilegalitate instanŃa va aprecia consecinŃele care se impun
pentru soluŃionarea litigiului.
De aceea, constatarea ilegalităŃii actului administrativ se face în
considerentele hotărârii şi nu în dispozitivul acesteia şi de aceea nu există
autoritate de lucru judecat pentru constatarea făcută în legătură cu
ilegalitatea actului administrativ contestat.
Totodată, hotărârea instanŃei privind soluŃionarea excepŃiei de
ilegalitate nu este opozabilă tuturor (erga omnes), ci numai părŃilor în cauză.
De aceea este posibil ca într-o cauză actul administrativ să fie
considerat ilegal, iar în alte cauze acelaşi act să fie socotit legal.
Autoritatea publică emitentă fiind încunoştinŃată de constatarea făcută de
instanŃa de judecată este în drept să retragă sau, după caz, să anuleze actul,
dar îl poate considera şi legal şi îl lasă să producă efecte juridice în
continuare.

63
 SoluŃionarea de către instanŃele de contencios administrativ a
altor cauze decât cele la care se referă Legea nr. 29/1990 a
contenciosului administrativ

a) Cauze prevăzute de Legea nr. 215/2001 a administraŃiei publice

locale:
Prin ConstituŃie şi unele legi, instanŃele de contencios administrativ,
organizate prin Legea nr. 92/1992 a organizării judecătoreşti, au fost
învestite şi cu soluŃionarea altor categorii de litigii decât cele la care se referă
Legea nr. 29/199024.
Rezultă astfel că prin contencios administrativ, în sens larg, se înŃelege
activitatea de soluŃionare, cu putere de adevăr legal, de către instanŃele
judecătoreşti competente, potrivit legii, a conflictelor juridice în care cel
puŃin una din părŃi este o autoritate a administraŃiei publice (un serviciu
public administrativ)
În art. 122 alin. 4 din ConstituŃie se prevede că prefectul poate ataca în faŃa
instanŃelor de contencios administrativ un act al consiliului judeŃean, local
sau al primarului în cazul în care consideră actul ilegal. în Legea nr. 215/
2001 dispoziŃia amintită din ConstituŃie este preluată în art. 27 şi art. 13 5.
Astfel, în art. 27 se precizează că prefectul poate ataca, în total sau în
parte, în fata instanŃei de contencios administrativ, hotărârile adoptate de
consiliul local sau de consiliul judeŃean, precum şi dispoziŃiile emise de
primar sau de preşedintele consiliului judeŃean, în cazul în care consideră
aceste acte sau prevederi din ele ca fiind ilegale. Actul sau prevederile
acestuia care au fost atacate sunt suspendate de drept.
Prefectul răspunde, în condiŃiile legii, administrativ, civil sau penal,
după caz, la cererea autorităŃilor administraŃiei publice locale sau judeŃene
ale căror acte au fost atacate, în cazul în care instanŃa de contencios
administrativ hotărăşte că actul administrativ a fost atacat în mod abuziv.
În art. 135 alin. 1 se prevede că în exercitarea controlului cu privire la
legalitatea actelor autorităŃilor administraŃiei publice locale şi judeŃene
prefectul poate ataca în faŃa instanŃei de contencios administrativ actele
acestora, precum şi pe cele ale preşedintelui consiliului judeŃean, cu excepŃia
celor de gestiune curentă, dacă le consideră ilegale. Actul atacat este
suspendat de drept.
Din analiza disp. art. 27 şi 135 alin. 1 rezultă că prefectul este cel care
va aprecia dacă unele acte administrative ale autorităŃilor administraŃiei
publice locale sau judeŃene sunt legale sau nu şi, dacă sunt ilegale, să le
atace la instanŃa de contencios administrativ.

64
Se observă că acŃiunea în contencios administrativ se promovează împotriva
actelor administrative de autoritate, fiindcă împotriva actelor administrative
de gestiune curentă acŃiunea prefectului ar urma să fie îndreptată la instanŃa
de drept comun .
Actul administrativ de autoritate atacat de prefect este suspendat de
drept, spre deosebire de situaŃia prevăzută în art. 9 din Legea nr.
29/1990, în care ne aflăm în prezenŃa unei suspendări judiciare.
În această din urmă situaŃie se menŃionează că, doar în cazuri bine justificate
şi pentru a se preveni producerea unei pagube iminente, reclamantul poate
cere instanŃei să dispună suspendarea executării actului administrativ, iar
suspendarea se hotărăşte de instanŃa de judecată pe baza propriei sale
aprecieri.
Prefectul se va pronunŃa asupra legalităŃii actelor administrative ale
autorităŃilor menŃionate în 30 de zile de la comunicarea lor. In acelaşi termen
prefectul apreciază dacă în privinŃa actului adoptat sau emis va sesiza
instanŃa de contencios administrativ competentă.
Potrivit disp. art. 85 alin. 1 lit. h din Legea nr. 215/2001 secretarul asigură
comunicarea, în termen de 10 zile. dacă legea nu prevede altfel, către
autorităŃile, instituŃiile şi persoanele interesate, a actelor emise de consiliul
local sau de primar, iar o dispoziŃie asemănătoare este şi pentru secretarul
general al judeŃului (art. 120 alin. 6).
Termenul de 30 de zile fiind considerat un termen de decădere,
înseamnă că depăşirea lui are ca efect pierderea de către prefect a dreptului
de a se mai adresa instanŃei cu acŃiune in contencios administrativ.
Au existat păreri şi propuneri conform cărora nu ar trebui să se prevadă un
anume termen în care să fie atacate actele ilegale ale autorităŃilor
administraŃiei publice locale.
A prevalat însă părerea, reŃinută şi prin lege. de a se fixa un termen în care
aceste acte să fie atacate, pentru a nu se menŃine o incertitudine cu privire la
legalitatea lor şi pentru a se evita consecinŃele asupra unor drepturi câştigate
în baza actelor administrative, ce ulterior s-ar constata că sunt ilegale.
De altfel, pentru a se preîntâmpina dobândirea unor drepturi în baza lor, s-a
prevăzut că, odată atacate, actele administrative sunt suspendate de drept.
Totodată, s-a prevăzut prin Legea nr. 215/2001 că actele emise de
autorităŃile administraŃiei publice locale, care pot fi atacate de prefect în
contencios administrativ, trebuie să nu fie
publicate, sau aduse la cunoştinŃa celor interesaŃi, până nu expiră termenul în
care prefectul se poate pronunŃa asupra legalităŃii lor.
Acest termen poate fi de maxim 40 zile de la adoptarea sau emiterea
actelor administrative, dacă avem în vedere termenul de 10 zile în care

65
secretarul este obligat să înainteze la prefect actele adoptate sau emise şi
termenul de 30 de zile pe care prefectul ii are la dispoziŃie pentru analiza
legalităŃii lor.
O prevedere importantă din Legea nr. 215/2001 este cea din art. 135
alin. 2, conform căreia prefectul va solicita autorităŃilor administraŃiei
publice locale şi judeŃene. în termen de 5 zile de la primirea actului, cu
motivarea necesară, să reanalizeze actul socotit ilegal, în vederea modificării
sau, după caz. a revocării acestuia.
Pe lângă dreptul prefectului de a ataca la instanŃele judecătoreşti de
contencios administrativ, actele administrative adoptate sau emise de
autorităŃile administraŃiei publice locale şi judeŃene sunt şi cazuri în care, la
rândul lor, pot fi atacate la aceleaşi instanŃe de contencios administrativ
ordinele emise de prefect, adică actele administrative de autoritate emise de
prefect.
Dreptul de a ataca ordinele prefectului la instanŃele de contencios
administrativ are un dublu temei:
a) în art. 1 din Legea nr. 29/1990 a contenciosului administrativ se
arată că orice persoană fizică sau juridică ce se consideră vătămată în
drepturile sale, recunoscute de lege, printr-un act administrativ, cum este şi
ordinul prefectului, sau prin refuzul nejustificat al unei autorităŃi
administrative, cum este prefectul, de a rezolva cererea referitoare la un
drept recunoscut de lege. se poate adresa instanŃei judecătoreşti competente
pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins şi repararea pagubei.
În baza acestui temei legal a fost anulat ordinul unui prefect prin care
s-a dispus preluarea unui imobil de la o regie autonomă înfiinŃată prin
hotărâre a Guvernului;
b) prevederile Legii nr. 215/2001 a administraŃiei publice locale şi
alte legi, care prevăd o astfel de cale de atac împotriva ordinului prefectului.
În acest sens, ne putem referi la disp. art. 58 alin. 1 din Legea nr. 215/2001
care prevăd că în cazul în care consiliul local nu se întruneşte timp de 3 luni
consecutiv sau nu a adoptat în trei şedinŃe consecutive nici o hotărâre,
precum şi în situaŃia în care numărul consilierilor se reduce sub jumătate
plus unu şi nu se poate completa prin supleanŃi, acesta se dizolvă de drept.
In alin. 2 se prevede că dizolvarea de drept a consiliului se comunică
de către primar, viceprimar sau, în absenŃa acestora, de secretar, prefectului,
care prin ordin, ia act de dizolvare şi propune Guvernului organizarea de noi
alegeri.
Acest ordin al prefectului, în conformitate cu disp. art. 58 alin. 3 din Legea
nr. 215/2001 poate fi atacat de consilieri la instanŃa de contencios

66
administrativ, în termen de 10 zile de la comunicare sau de la luarea la
cunoştinŃă.
Conform dispoziŃiilor aceluiaşi articol stabilirea datei pentru organizarea
alegerii noului consiliu local se face de către Guvern, la propunerea
prefectului, în termen de 30 de zile de la expirarea termenului prevăzut la
alin. 3 sau, după caz, de la rămânerea definitivă şi irevocabilă a hotărârii
judecătoreşti prin care s-a respins acŃiunea împotriva ordinului prefectului.
Cât priveşte dizolvarea consiliului local, aceasta mai poate avea loc
prin hotărâre a Guvernului la propunerea motivată a prefectului bazată pe
hotărâri definitive ale instanŃei de judecată, care a anulat irevocabil hotărâri
ale consiliului local (art. 57 alin. 2 din Legea nr. 215/2001). CondiŃia
dizolvării pentru situaŃia amintită este, conform art. 57 alin.l din Legea nr.
215/2001, adoptarea de către consiliul local într-un interval de cel mult 6
luni, a cel puŃin 3 hotărâri care au fost anulate în instanŃa de contencios
administrativ prin hotărâre judecătorească rămasă definitivă şi irevocabilă.
In alin. 3 al art. 57 din Legea nr. 215/2001 se arată că hotărârea de dizolvare
poate fi atacată de oricare dintre consilieri la instanŃa de contencios
administrativ, în termen de 10 zile de la data publicării acesteia în Monitorul
Oficial al României, Partea I. In acest caz procedura prealabilă prevăzută de
Legea 29/1990 nu se mai efectuează, iar introducerea acŃiunii suspendă
executarea măsurii de dizolvare.
Data pentru organizarea alegerii noului consiliu local se stabileşte de
Guvern, la propunerea prefectului, în termen de 30 de zile de la expirarea
termenului prevăzut în art. 57 alin. 3, sau, după caz, de la pronunŃarea unei
hotărâri judecătoreşti, rămasă definitivă şi irevocabilă, prin care a fost
respinsă acŃiunea consilierilor.
Până la constituirea noului consiliu local primarul, viceprimarul sau,
în absenŃa acestora, secretarul va rezolva problemele curente ale comunei
sau ale oraşului, potrivit competenŃelor şi atribuŃiilor ce îi revin, potrivit
legii.
Pentru primar, în art. 77 se menŃionează că în exercitarea funcŃiei acesta este
ocrotit de lege.
Prefectul poate dispune, prin ordin, suspendarea din funcŃie a primarului în
cazurile în care acesta a fost trimis în judecată pentru săvârşirea, cu intenŃie,
a unei fapte penale, precum şi în situaŃia în care s-a pus în mişcare acŃiunea
penală, doar dacă s-a luat împotriva lui măsura arestării preventive.
Suspendarea poate fi dispusă numai la cererea motivată a instanŃei de
judecată sau a Parchetului, ca şi în cazul suspendării consilierilor, şi durează
până la soluŃionarea definitivă a cauzei, în afară de cazul în care Parchetul

67
sau instanŃa de judecată a solicitat ridicarea acestei măsuri mai înainte.
Ordinul de suspendare se comunică, de îndată, primarului.
Potrivit disp. art. 72 alin. 4 din Legea nr. 215/2001, împotriva ordinului de
suspendare, primarul se poate adresa instanŃei de judecată, în condiŃiile legii
contenciosului administrativ, în termen de 10 zile de la luarea la cunoştinŃă.
Daca primarul suspendat din funcŃie a fost găsit nevinovat, are dreptul la
despăgubiri, în condiŃiile legii.
Prevederile de mai sus se aplică şi viceprimarilor, cu menŃiunea că
suspendarea lor se dispune de consiliul local, prin hotărâre adoptată cu
majoritatea voturilor consilierilor în funcŃie.
Tot prin hotărâre a consiliului local se dispune şi încetarea de drept a
mandatului de consilier.
Cu privire la secretarul comunei, oraşului sau al subdiviziunii
administrativ-teritoriale a municipiului, în art. 84 alin. 3 din Legea nr.
215/2001 se arată că acesta se bucură de stabilitate în funcŃie şi se supune
regulilor cuprinse în statutul funcŃionarului public.
In conformitate cu dispoziŃiile art. 86 din Legea nr. 215/2001, eliberarea din
funcŃie, precum şi sancŃionarea disciplinară a secretarului se fac de prefect,
numai la propunerea consiliului local, adoptată cu votul a cel puŃin două
treimi din numărul consilierilor în funcŃie, la iniŃiativa primarului sau a unei
treimi din numărul consilierilor.
Cu privire la secretarul general al judeŃului în art. 120 alin. 2 din
Legea nr. 215/2001 se menŃionează că acesta se numeşte de Ministerul
AdministraŃiei Publice la propunerea preşedintelui consiliului judeŃean.
Eliberarea din funcŃie, precum şi sancŃionarea disciplinară a secretarului
judeŃului se fac de către Ministerul AdministraŃiei Publice numai la
propunerea consiliului judeŃean, adoptată cu votul a cel puŃin două treimi din
numărul consilierilor în funcŃie, la iniŃiativa preşedintelui acestuia, sau a
unei treimi din numărul consilierilor.
Împotriva ordinului prefectului sau al ministrului AdministraŃiei
Publice de eliberare din funcŃie a secretarului comunei, oraşului şi
sectoarelor municipiului Bucureşti, ori, după caz, a secretarului general al
judeŃului sau al municipiului Bucureşti, cel în cauză poate formula acŃiune în
contencios administrativ dacă apreciază că ordinul este ilegal.
De precizat că prin legi speciale s-a prevăzut că şi alte cauze vor fi
soluŃionate de instanŃele de contencios administrativ.

b) Cauze reglementate de alte legi25:

În conformitate cu dispoziŃiile acestei legi, pe baza licenŃelor de
emisie şi a autorizaŃiei tehnice eliberate de Ministerul ComunicaŃiilor,

68
Consiliul NaŃional al Audiovizualului emite decizii de autorizare pentru
funcŃionarea posturilor de radio şi televiziune.
Potrivit art. 16 alin. 3 din legea amintită, refuzul emiterii deciziei se
comunică în 5 zile şi se motivează.
Pentru a apăra interesele solicitanŃilor de eventualele decizii nedrepte ale
Consiliului NaŃional al Audiovizualului, în art. 16 s-a menŃionat că litigiile
rezultate din refuzul emiterii deciziei de autorizare se soluŃionează potrivit
Legii nr. 29/1990.
SoluŃia adoptată de legiuitor este în concordanŃă cu aceea
reglementată de art. 1 alin. 1 din Legea nr. 29/1990 pentru că neemiterea
deciziei de autorizare constituie refuz nejustificat al autorităŃii publice, care
este Consiliul NaŃional al Audiovizualului, de a rezolva o cerere referitoare
la un drept recunoscut de lege celui care deŃine licenŃa de emisie şi
autorizare tehnică de funcŃionare eliberate de Ministerul ComunicaŃiilor.
Litigiile izvorâte din acest refuz sunt de competenŃa secŃiilor de contencios
administrativ ale CurŃilor de Apel, în prima instanŃă, şi SecŃiei de contencios
administrativ a CurŃii Supreme de JustiŃie, în recurs.
Un alt caz este cel prevăzut de Legea nr. 51/1993 privind acordarea
unor drepturi magistraŃilor care au fost înlăturaŃi din justiŃie pentru
considerente politice în perioada 1945-195227.
În baza acestei legi s-a dispus constituirea pe lângă fiecare tribunal judeŃean
şi cel al municipiului Bucureşti a unei comisii formate din 3 membri, şi
anume: 2 judecători de la acel tribunal şi un reprezentant al DirecŃiei
generale a finanŃelor publice şi a controlului financiar de stat judeŃene. Unul
din judecători este desemnat preşedinte al comisiei.

Subiecte pentru pregătirea în vederea evaluării finale:

1. În ce constă controlul prin delegare de autoritate?

2. În ce constă controlul exercitat prin jurisdicŃia administrativă?
3. ExplicaŃi controlul realizat de autorităŃile legislative prin întrebări şi
interpelări.
4. DescrieŃi controlul realizat prin rapoarte şi informări.
5. Cum se realizează controlul de legalitate a actelor administrative pe
calea recursului graŃios?
6. Prin controlul administraŃiei publice trebuie să se creeze privilegii
organului de control?
7. Controlul administraŃiei publice trebuie aşezat pe baza unor puteri
exorbitante ale agentului de control?

69
 8. ExplicaŃi scopul controlului de a asigura legalitatea activităŃii
organului controlat.
9. În ce constă controlul contencios exercitat asupra activităŃii
administraŃiei publice centrale de către Curtea ConstituŃională şi Curtea de
Conturi?
10. ExplicaŃi controlul necontencios exercitat asupra activităŃii
administraŃiei publice locale, prin avocatul poporului, prin autorităŃi publice
– ministere, guvern, preşedinte, parlament?

APLICAłII

AlegeŃi varianta corectă de răspuns:

1. Controlul poate fi realizat de autorităŃile legislative prin întrebări şi

interpelări:
a. nu poate
b. se poate dar cu anumite condiŃii
c. se poate la cererea Parlamentului
d. se poate la cererea Guvernului
e. controlul asupra activităŃii administrative desfăşurate de autorităŃile
publice poate fi realizat de autorităŃile legislative prin întrebări şi interpelări.

2. Cum se realizează controlul de legalitate a actelor administrative:

a. pe calea plângerii prealabile
b. pe calea recursului graŃios
c. pe calea acŃiunii în regres
d. pe calea interviului
e. pe calea acŃiunii în contencios administrativ, realizat de
instanŃa de judecată.

3. În ce constă controlul contencios exercitat asupra activităŃii

administraŃiei publice centrale de către Curtea ConstituŃională:
a. reprezintă un control de legalitate
b. reprezintă un control intern
c. reprezintă un control necontencios
d. reprezintă un control contencios
e. reprezintă controlul privind legalitatea actelor emise de
autorităŃile publice centrale, raportat la dispoziŃiile legii
fundamentale, adică a ConstituŃiei şi se concretizează
prin emiterea unor decizii de către Curtea ContituŃională.

70
Precizări privind cursul următor:

Cursul nr. 5 tratează JurisdicŃia administrativă şi actul

administrativ jurisdicŃional

71
 CURSUL NR.5

JURISDICłIA ADMINISTRATIVĂ ŞI ACTUL

ADMINISTRATIV JURISDICłIONAL

Obiectivele cursului nr.5:

- De a înŃelege noŃiunea de jurisdicŃie.

- De a cunoaşte definiŃia jurisdicŃiei fiscale, jurisdicŃiei administrative,
jurisdicŃiei constituŃionale.
- De a şti cine realizează jurisdicŃia administrativă.
- De a înŃelege ce reprezintă actul administrativ jurisdicŃional.
- De a cunoaşte procedura de emitere a unui act administrativ
jurisdicŃional şi care este organul emitent.
- De a şti dacă poate fi verificată de instanŃă legalitatea unui act
administrativ jurisdicŃional şi care este instanŃa competentă să efectueze
controlul de legalitate al acestor acte.
- De a şti ce fel de procedură este procedura jurisdicŃională
administrativă şi dacă este o procedură de plin drept în care se pot face probe
în cadrul acesteia.
- De a cunoaşte ce se înŃelege prin dublul grad de jurisdicŃie şi cine îl
realizează: (organul emitent sau instanŃa de judecată).

Concepte –cheie tratate:

NoŃiunea de jurisdicŃie.
JurisdicŃia fiscală.
JurisdicŃia administrativă.
JurisdicŃia constituŃională.
JurisdicŃia administrativă , modalitate de realizare, actele
administrative emise.
Actul administrativ jurisdicŃional.
Procedura de emitere a unui act administrativ jurisdicŃional.
Organul emitent.
InstanŃa competentă să efectueze controlul de legalitate al acestor
acte.
Procedura jurisdicŃională administrativă.
Dublul grad de jurisdicŃie. Cine îl realizează: organul emitent sau
instanŃa de judecată.

72
 JURISDICłIA ADMINISTRATIVĂ ŞI ACTUL
ADMINISTRATIV JURISDICłIONAL

Termenul de jurisdicŃie semnifică acŃiunea de a pune dreptul în

traducere; respectând esenŃa cuvântului, activitatea de jurisdicŃie implică o
autoritate căreia îi este recunoscută competenŃa de a spune dreptul, adică de
a stabili ce anume e legal, care e starea de drept dintr-o situaŃie de fapt
determinată. Între termenul de jurisdicŃie şi cel de justiŃie nu există
identitate. Între termenii jurisdicŃie şi justiŃie există o relaŃie de la întreg la
parte, sau în termeni logici, de la genul proxim la diferenŃa specifică. Deci,
justiŃia este specia, iar jurisdicŃia, genul.
JurisdicŃia, în accepŃiunea lato sensu, poate fi definită ca o activitate
de soluŃionare a unor litigii, în viaŃa publică sau privată, după o procedură
asemănătoare celei judecătoreşti şi în urma căreia se dă o soluŃie motivată.
În funcŃie de autoritatea publică în a cărei competenŃă intră soluŃio-narea
litigiului respectiv, putem identifica mai multe tipuri de jurisdicŃie:
jurisdicŃie fiscală – realizată prin Curtea de Conturi;
jurisdicŃie constituŃională – exercitată prin Curtea ConstituŃio-nală, singura
autoritate specială şi specializată. Deci, jurisdicŃia constituŃională din
România, după cum proclamă expres art.1 din Legea 47/1992, în
conformitate cu art.126 din ConstituŃie, e realizată de Înalta Curte de
CasaŃie şi JustiŃie şi de celelalte instanŃe judecătoreşti stabilite prin lege;
jurisdicŃie administrativă – realizată prin intermediul unor organe
administrative cu atribuŃii jurisdicŃionale.
JurisdicŃia administrativă reprezintă un tip special de jurisdicŃie
înfăptuită de organe de natură administrativă învestite cu atribute
jurisdicŃionale. Din punct de vedere al obiectului, ea reprezintă o soluŃionare
a unei căi de atac. Din punct de vedere al procedurii, regăsim principii
specifice procedurii judiciare, şi anume posibilitatea părŃilor de a fi ascultate
de instanŃă, independenŃa părŃilor. Din punct de vedere al rezultatului,
specific jurisdicŃiei administrative este faptul că din ea rezultă o hotărâre
motivată ca natură juridică, un act administrativ cu atribuŃii jurisdicŃionale.
JurisdicŃia administrativă este activitatea de soluŃionare a unui litigiu
administrativ, după norme procedurale specifice procedurii judiciare, în
urma căreia rezultă un act administrativ cu caracter jurisdicŃional. Potrivit
art.2 lit. e din Legea contenciosului adminis-trativ nr.554/2004,
contenciosul administrativ este activitatea de soluŃionare, de către instanŃele

73
de contencios administrativ competente potrivit legii, a litigiilor în care cel
puŃin una dintre părŃi este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie
din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, în sensul
prezentei legi, fie din nesoluŃionarea în termenul legal ori din refuzul
nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes
legitim.
De asemenea, actul administrativ jurisdicŃional este definit expres
în noua lege a contenciosului administrativ ca fiind acel act juridic emis de o
autoritate administrativă cu atribuŃii jurisdicŃionale în soluŃionarea unui
conflict, după o procedură bazată pe contradictorialitate şi cu asigurarea
dreptului la apărare (art.2lit. e).

Trăsăturile actului administrativ jurisdicŃional:

- este un act administrativ tipic al organului de la care emană; el

emană întotdeauna de la un organ al administraŃiei publice învestit prin lege
cu rezolvarea unor litigii.
- referindu-se la un litigiu determinat, este opozabil doar părŃilor în
litigiu; el este, deci, din punct de vedere al efectelor pe care le produce, un
act administrativ cu caracter individual. Litigiul se soluŃionează cu forŃa de
adevăr legal, această trăsătură apropiind actul administrativ jurisdicŃional de
sentinŃele pronunŃate de instanŃele judecătoreşti.
- este exceptat de la principiul revocabilităŃii actelor administrative. - -
- procedura după care se eliberează este similară procedurii judiciare,
în care se regăsesc principii comune acesteia, şi anume:
contradictorialitate, independenŃă, posibilitatea părŃilor de a fi
reprezentate de un apărător.
- obligaŃia motivării actului, care îl apropie pe acesta de sentinŃele
instanŃelor judiciare.

Dublul grad de jurisdicŃie

Fondul şi recursul se judecă în cadrul secŃiilor specializate de

contencios administrativ existente la nivelul tribunalelor, curŃilor de apel şi
Înaltei CurŃi de CasaŃie şi JustiŃie. Litigiile privind actele administrative
emise de autorităŃile publice până la nivelul judeŃului (comunale, orăşeneşti,
municipale), cu excepŃia Municipiului Bucureşti, se soluŃionează în fond la
secŃiile de contencios administrativ de la nivelul tribunalelor şi în recurs la
curŃile de apel.

74
 Litigiile privind actele administrative emise de autorităŃile publice de
la nivel judeŃean şi central intră în competenŃa materială pentru fond la
secŃiile de contencios administrativ de la nivelul curŃilor de apel, iar în recurs
la secŃia de contencios a Înaltei CurŃi de CasaŃie şi JustiŃie. Legea a instituit
un regim diferit pentru actele emise de autorităŃile publice de la nivelul
Municipiului Bucureşti, care au revenit spre judecată în fond la Curtea de
apel şi în recurs la Înalta Curte de CasaŃie şi JustiŃie.

Subiecte pentru pregătirea în vederea evaluării finale:

1. NoŃiunea de jurisdicŃie.
2. JurisdicŃia fiscală.
3. JurisdicŃia administrativă.
4. JurisdicŃia constituŃională.
5. JurisdicŃia administrativă.
6. Actul administrativ jurisdicŃional. DaŃi exemple.
7. Procedura de emitere a unui act administrativ jurisdicŃional. Care
este organul emitent? Poate fi instanŃa sau o autoritate publică?
8. Legalitatea unui act administrativ jurisdicŃional. Care este instanŃa
competentă să efectueze controlul de legalitate al acestor acte?
9. Procedura jurisdicŃională administrativă.
10. Dublul grad de jurisdicŃie. Cine îl realizează: organul emitent sau
instanŃa de judecată?

APLICAłII

1. Cum este utilizarea procedurii jurisdicŃionale administrative prevăzută de

Legea 554/2004:

a) JurisdicŃiile administrative speciale sunt facultative şi gratuite;

b) Nu este obligatorie;
c) Este gratuită;
d) Presupune taxe foarte mari;
e) Este o procedură la alegere.

2. Se pot ataca actele administrative? Când şi unde?

a) Nu se pot ataca în instanŃă;

b) Actele administrativ-jurisdicŃionale sunt definitive şi irevocabile;
c) Se pot ataca la instanŃele civile;

75
 d) Actele administrative pot fi atacate direct la instanŃa de contencios
administrativ competentă potrivit art. 10, în termen de 15 zile de la
comunicare, dacă partea nu exercită căile administrativ-jurisdicŃionale de
atac;
e) Se pot ataca în termen de 15 zile la instanŃa de pe lângă Curtea de
Apel.

3. Ce trebuie să facă o parte în cazul în care renunŃă la procedura

jurisdicŃională administrativă?

a) Trebuie să anunŃe Parchetul;

b) Trebuie să anunŃe organul jurisdicŃional;
c) Să se adreseze instanŃei de contencios;
d) Să notifice partea adversă;
e) Dacă partea care a optat pentru jurisdicŃia administrativă specială
înŃelege să nu utilizeze calea administrativ-jurisdicŃională de atac, va notifica
aceasta organului administrativ-jurisdicŃional competent în termenul legal.

4. Care sunt trăsăturile actului administrativ jurisdicŃional:

a. emis de o autoritate publică

b. este un act administrativ tipic
c) este un act administrativ atipic
d) un act administrativ individual
e) act administrativ tipic, individual, opozabil doar părŃilor în
litigiu, emis de o autoritate a administraŃiei publice şi este exceptat
de la principiul revocabilităŃii actelor administrative, se emite după
procedura similară procedurii judiciare şi trebuie motivat de
organul emitent, având forŃă de adevăr legal

5. DefiniŃi actul administrativ? Care dintre variante este cea corectă:

a) Actul administrativ este un act unilateral emis de o autoritate

publică;
b) Actul administrativ este un contract încheiat de autoritatea publică
şi instituŃia publică;
c) Actul administrativ este un act emis în regim de putere publică şi
exprimă un raport juridic administrativ;
d) Actul administrativ naşte, modifică şi stinge raporturi juridice
administrative;

76
 e) Actul administrativ reprezintă actul unilateral cu caracter individual
sau normativ, emis de o autoritate publică în vederea executării ori a
organizării executării legii, dând naştere, modificând sau stingând raporturi
juridice; sunt asimilate actelor administrative, în sensul legii Contenciosului
administrativ şi contractele încheiate de autorităŃile publice care au ca
obiect: punerea în valoare a bunurilor proprietate publică; executarea
lucrărilor de interes public; prestarea serviciilor publice; achiziŃiile publice.

6. Ce înŃelegeŃi prin act administrativ jurisdicŃional? Care dintre definiŃii

este corectă:

a) Actul administrativ-jurisdicŃional este actul juridic emis de o

autoritate administrativă cu atribuŃii jurisdicŃionale în soluŃionarea unui
conflict, după o procedură bazată pe contradictorialitate şi cu asigurarea
dreptului la apărare;
b) Actul administrativ-jurisdicŃional este actul juridic emis de o
autoritate publică;
c) Actul administrativ-jurisdicŃional este actul juridic emis de un
serviciu public;
d) Actul administrativ-jurisdicŃional este actul juridic emis de
organele AdministraŃiei de stat centrale;
e) Actul administrativ-jurisdicŃional este actul juridic emis de o
autoritate administrativă cu atribuŃii jurisdicŃionale în soluŃionarea unui
conflict, după o procedură bazată pe contradictorialitate şi cu asigurarea
dreptului la apărare, procedură asemănătoare cu procedura judiciară şi care
se finalizează printr-o decizie motivată în fapt şi în drept de organul emitent.

Precizări privind cursul următor:

Cursul nr. 6 tratează: Contenciosul administrativ. Subiectele de

sezină potrivit Legii Contenciosului administrativ nr. 554/2004

77
 CURSUL NR.6

CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV. SUBIECTELE

DE SEZINĂ POTRIVIT LEGII CONTENCIOSULUI
ADMINISTRATIV NR. 554/2004

Obiectivele cursului nr.6:

- De a înŃelege ce reprezintă instituŃia contenciosului administrativ.

- De a cunoaşte care sunt trăsăturile contenciosului administrativ.
- De a şti condiŃiile de admisibilitate a acŃiunii în contencios
administrativ conform Legii 554/2004.
- De a şti ce se înŃelege prin subiecte de sezină şi care sunt acestea.
- De a cunoaşte cine poate formula o acŃiune la instanŃa de contencios
administrativ.
- De a şti ce reprezintă persoana vătămată în sensul contenciosului
administrativ.
- De a cunoaşte ce fel de acŃiuni poate porni Avocatul Poporului şi
dacă are calitate de reclamant în contencios, dacă Ministerul public are
calitate de reclamant în contencios.
- De a cunoaşte ce înseamnă autoritatea publică emitentă a unui act
administrativ, şi dacă aceasta are calitatea de reclamant în contencios
administrativ.
- De a şti dacă o persoană vătămată printr-o ordonanŃă de guvern
poate formula acŃiunea în contencios administrativ.
- De a cunoaşte dacă Prefectul are calitatea de reclamant în contencios
administrativ şi dacă AgenŃia NaŃională a FuncŃionarilor Publici are calitatea
de reclamantă în contencios administrativ, respectiv organismele sociale cu
personalitate juridică dacă au calitatea de reclamant în contencios
administrativ.

Concepte –cheie tratate:

Contencios administrativ - DefiniŃie în sensul Legii nr. 554/2004.

Trăsăturile contenciosului administrativ.
CondiŃiile de admisibilitate a acŃiunii în contencios administrativ
conform Legii 554/2004
Subiecte de sezină.

78
 Persoana vătămată în sensul contenciosului administrativ?
Calitatea de reclamant în contencios a Avocatulului Poporului şi a
Ministerul Public.
Autoritatea publică emitentă a unui act administrativ are
calitatea de reclamant în contencios administrativ.
O persoană vătămată printr-o ordonanŃă de guvern poate
formula acŃiunea în contencios administrativ.
Prefectul are calitatea de reclamant în contencios administrativ.
AgenŃia NaŃională a FuncŃionarilor Publici are calitatea de
reclamantă în contencios administrativ. Organismele sociale cu
personalitate juridică au calitatea de reclamant în contencios
administrativ.

CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV. SUBIECTELE DE

SEZINĂ POTRIVIT LEGII CONTENCIOSULUI
ADMINISTRATIV NR. 554/2004

CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV.
FUNDAMENTE CONSTITUłIONALE ACTUALE
ÎN MATERIA CONTENCIOSULUI ADMINISTRATIV

CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV

NoŃiunea de contencios administrativ

Termenul “contencios” vine de la cuvântul francez “contentieux”,

care, la rândul său, se trage din verbul latinesc “contendere”, care înseamnă
luptă.
În sens juridic, termenul de contencios are două accepŃiuni: prima, de
activitate menită să soluŃioneze un conflict juridic, şi a doua, de autoritate
competentă să soluŃioneze asemenea conflicte.
În perioada interbelică contenciosul administrativ era definit ca
totalitatea litigiilor născute între particulari şi administraŃie cu ocazia
organizarii şi funcŃionării serviciilor publice şi în care sunt puse în cauză
reguli, principii şi situaŃii aparŃinând dreptului public.1
În doctrina românească actuala noŃiune de contencios administrativ
este utilizată în două sensuri:

1
C. G. Rarinescu,, Contenciosul administrative roman, ed.Alcalay, Bucuresti,1936, p.73

79
 1) în sens larg, ca totalitate a litigiilor dintre administraŃia publică şi
cei administraŃi, indiferent de natura juridică a litigiilor;
2) în sens restrâns, se referă doar la acele litigii în care autorităŃile
admnistraŃiei publice şi alte organizaŃii folosesc regimul juridic
administrativ, în baza competenŃei pe care le-o conferă legea.
În această ultimă accepŃiune, contenciosul administrativ are un sens material
şi un sens formal-organic.
Sensul material al noŃiunii contenciosului administrativ scoate la
iveală natura juridică a litigiilor, respectiv cele cărora li se aplică un regim
juridic administrativ, care este un regim de drept public.
Sensul formal-organic al noŃiunii de contencios administrativ se referă la
natura autorităŃilor de jurisdicŃie, anume instanŃele judecăoreşti competente
să soluŃioneze respectivele litigii. Din acest punct de vedere există mai multe
sisteme de contencios administrativ.
Astfel, în Ńări ca FranŃa, soluŃionarea litigiilor pe baza regimului
juridic administrativ în legătură cu actele administrative şi contractele
administrative este de competenŃa tribunalelor administrative care nu aparŃin
puterii judecăŃoresti, ci Ńin de administraŃia publică şi de puterea executivă,
fiind constituite dintr-un sistem jurisdicŃional autonom şi care au o instanŃă
supremă, anume Consiliul de Stat.
În alte Ńări cum sunt Spania, ElveŃia, Belgia activitatea de contencios
administrativ se exercită de instanŃele judecătoreşti obişnuite, care au secŃii
speciale de contencios administrativ, aşa cum se întampla şi în România.
Majoritatea autorilor2 de drept administrativ disting două categorii de
contencios administrativ:
1) Contenciosul administrativ de anulare prin care instanŃa de
contencios administrativ poate să anuleze sau să modifice un act
administrativ emis cu nerespectarea condiŃiilor prevăzute de lege sau poate
să oblige o autoritate publică să rezolve o cerere referitoare la un drept
recunoscut de lege. În acest caz instanŃa de contencios nu este competentă să
rezolve şi problema reparării daunelor, această problemă revenind, în cadrul
unui litigiu separat, instanŃelor de drept comun.
2) Contenciosul de plină jurisdicŃie prin care instanŃa de contencios
administrativ poate să anuleze sau să modifice un act administrativ emis cu
nerespectarea condiŃiilor prevăzute de lege sau poate să oblige o autoritate
publică să rezolve o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege şi,
totodată, să procedeze şi la repararea daunelor cauzate. Cererea pentru

2
Pt. detalii a se vedea C. G. Rarinescu, op. cit ., p.36, R.N. Petrescu, Drept admnistrativ, vol.I,II, Ed.
Cordial Lex, Cluj Napoca, 1999, vol.II, p.23

80
despăgubiri se poate formula, fie în cadrul acŃiunii iniŃiale, fie separat, după
cum la data introducerii acŃiunii îi era sau nu cunoscută paguba sau
întinderea ei.

Aspecte generale privind contenciosul administrativ:

Cuvântul contencios derivă din latinescul contendo /contendere, care

evocă ideea unei înfruntări prin luptă. Etimologic, contenciosul
administrativ este totalitatea mijloacelor juridice puse la dispoziŃia
cetăŃenilor pentru a putea lupta în vederea restabilirii ordinii de drept,
tulburată prin actele juridice şi faptele materiale ale organelor administraŃiei
publice, intervenite în aplicarea legilor şi în funcŃionarea serviciilor publice.
InstituŃia contenciosului administrativ este o instituŃie funda-mentală
în orice stat de drept, ea reprezintă instrumentul prin intermediul căruia
cetăŃenii se pot apăra de abuzurile administraŃiei.

EvoluŃia contenciosului administrativ:

NoŃiunea de contencios administrativ a fost folosită în România

interbelică în două sensuri: un sens larg, prin care se evocau toate litigiile
din sfera administraŃiei publice, indiferent de autoritatea care le soluŃiona; un
sens restrâns, prin care se evocau litigii care intrau exclusiv în competenŃa de
soluŃionare a instanŃei judecătoreşti. Astfel, în doctrină a fost definit
contenciosul administrativ ca „fiind totalitatea litigiilor născute între
particulari şi administraŃiile publice, cu ocazia organizării şi funcŃionării
serviciilor publice în care sunt puse în cauză reguli, principii şi situaŃiuni
aparŃinând dreptului public” (Constantin Rarincescu, Contencios
administrativ român, Editura Univers Alcaly & Co Bucureşti, 1937, pag.31).
Până la apariŃia Legii nr. 29/1991, lege cadru, cu modificările
ulterioare, instituŃia contenciosului administrativ a fost reglementată astfel:
Legea din 11.02.1864 privind Consiliul de Stat, cu atribuŃii de contencios
pentru funcŃionarii publici.
Perioada dintre 09.07.1866, când s-a desfiinŃat Consiliul de Stat, şi 1905 s-a
caracterizat prin soluŃionarea de către instanŃele de drept comun a litigiilor
de contencios administrativ.
În perioada cuprinsă între 1905-1910 s-a săvârşit reforma în materia
contenciosului administrativ, prin Legea din 1905 consa-crându-se un
contencios de anulare, pe cale judiciară, de verificare a legalităŃii actului în
măsura în care vatămă drepturile subiective ale reclamantului.

81
La data de 25.03.1910, a fost desfiinŃată Legea din 1905 a contenciosului
administrativ.
Prin Legea din 17.02.1912 pentru Reorganizarea CurŃii de CasaŃie, s-a
reintrodus sistemul de contencios administrativ, conform căruia Curtea de
CasaŃie era competentă să declare ilegal un act, şi nu să-l anuleze, dar putea
să oblige autoritatea să satisfacă cererea petentului, adică să desfiinŃeze sau
să modifice actul care aduce vătămare drepturilor particularului (petentului).
Această lege a menŃinut competenŃa tribunalelor de drept comun de a aprecia
pe cale de excepŃie şi fără nici o limitare legalitatea actelor administrative.
Prin ConstituŃia din 28.03.1923, instanŃa contenciosului administrativ
a fost transformată într-o instituŃie de rang constituŃional, dar nu se admitea
înfiinŃarea de tribunale administrative (art.107 alin.1), astfel încât litigiile se
judecau în contencios de instanŃa judecătorească de drept comun, care avea
dreptul de a se pronunŃa asupra legalităŃii actului şi de a anula actul declarat
ca ilegal.
Prin Legea din 1925, curŃile de apel au devenit competente să anuleze
actele administrative de autoritate, putând acorda şi despăgubiri
particularilor. În schimb, judecarea actelor de gestiune, ca şi a actelor
materiale ale autorităŃilor administrative, a rămas în continuare în sarcina
instanŃelor de drept comun.
Prin Decretul Nr.128 din 8.07.1948, instituŃia contenciosului
administrativ a fost desfiinŃată, fiind considerată incompatibilă cu principiul
unităŃii puterii de stat, consacrat prin ConstituŃia socialistă din 1948. Astfel,
dreptul de a controla legalitatea actelor administrative a revenit instanŃei
judecătoreşti, pe cale de acŃiune directă.
ConstituŃia din 1965 cuprindea dispoziŃii din care rezultă ceea ce
reprezenta contenciosul administrativ specific regimului totalitar; astfel,
art.35 dispunea că „cel vătămat într-un drept al său printr-un act ilegal al
unui organ de stat poate cere organelor competente, în condiŃiile prevăzute
de lege, anularea actului şi repararea pagubei”. Printre „organele
competente” erau incluse şi instanŃele judecătoreşti, dar şi alte organe
publice care prin lege aveau repartizată o anumită competenŃă. Art.103
alin.3 din ConstituŃie arăta că „tribunalele şi judecătoriile judecă cererile
celor vătămaŃi în drepturile lor prin acte administrative putând să se
pronunŃe în condiŃiile legii şi asupra legalităŃii acestor acte”.
Prin Legea contenciosului administrativ din 7.11.1990, care a intrat în
vigoare cu un an înainte de ConstituŃia din 1991 s-a creat posibilitatea
atacării şi a actelor administrative jurisdicŃionale, sau posibilitatea ca
instanŃele să dispună, în cazul admiterii cererii, acordarea de despăgubiri
materiale şi morale. Prin Legea 29/1990 s-au înfiinŃat secŃii specializate de

82
contencios administrativ în cadrul Tribunalului JudeŃean şi al Municipiului
Bucureşti, precum şi al CurŃii Supreme de JustiŃie. Însă nu trebuie neglijat
faptul că punerea în practică a acestei legi trebuia să se facă în conformitate
şi cu principiile consacrate de ConstituŃia României din 1991, astfel încât s-a
realizat un proces calificat de doctrină drept fenomen de constituŃionalizare a
contenciosului administrativ
ConstituŃia din 1991, adoptată ulterior adoptării Legii conten-ciosului
administrativ, conŃine anumite dispoziŃii care conferă în mod clar un câmp
mai larg noŃiunii tradiŃionale de contencios administrativ. Deşi în ea nu se
foloseşte noŃiunea expresă de „conten-cios administrativ”, în capitolul VI al
titlului III consacrat autorităŃii judecătoreşti este legiferată competenŃa de
soluŃionare a litigiilor de contencios administrativ. O asemenea concluzie se
desprinde şi din coroborarea dispoziŃiilor constituŃionale cuprinse în art.21,
art.48, art.122 (4), care fac vorbire de posibilitatea atacării „în faŃa instanŃei
de contencios administrativ a unui act administrativ, de către titularul acestui
drept, actul atacat fiind suspendat de drept”. Ca atare, adaptarea acestei legi
şi modificările aduse prin ConstituŃia din 1991 noŃiunii de contencios
administrativ au semnificat o nouă etapă în evoluŃia dreptului administrativ
român.
În esenŃă, contenciosul administrativ reprezintă totalitatea litigiilor
dintre autorităŃile publice, pe de o parte, şi cei vătămaŃi în drepturile,
libertăŃile şi interesele lor legitime, pe de altă parte, deduse din acte
administrative tipice sau asimilate considerate ca ilegale, de competenŃa
secŃiilor de contencios administrativ ale instanŃelor judecătoreşti, guvernate
de un regim juridic predominant de drept public.
Din această definiŃie se desprind o serie de elemente definitorii ale
contenciosului administrativ:
- contenciosul administrativ reprezintă totalitatea litigiilor care pot
apărea între două categorii de subiecte – o autoritate publică şi un subiect de
drept, persoană fizică sau persoană juridică.
- aceste litigii sunt deduse din actele administrative tipice sau
asimilate ale acestora pe care subiectul vătămat le apreciază ca fiind ilegale.
O autoritate publică poate emite mai multe categorii de acte: acte
specifice statului sau constitutive, acte de dreptul muncii, acte de drept
comercial, acte administrative. Este evident că dintre toate aceste categorii
de acte pe care le emite un organ public, în contencios administrativ nu vor
putea fi atacate decât actele administrative emise de către organele de
autoritate publică. De exemplu, nu se poate ataca în contencios administrativ
o sentinŃă a unei instanŃe judecătoreşti; aceasta este supusă căilor de atac

83
potrivit procedurii civile, dar în contencios administrativ se vor putea ataca
actele cu caracter administrativ ale acestei autorităŃi publice.
Litigiile nu se soluŃionează de instanŃele judecătoreşti de drept comun,
ci de secŃii specializate, denumite secŃii de contencios administrativ şi fiscal
din cadrul Tribunalelor, al CurŃilor de Apel şi al Înaltei CurŃi de CasaŃie şi
JustiŃie.
Alt element definitoriu al contenciosului administrativ este faptul că litigiile
pe care le include noŃiunea de contencios adminis-trativ sunt guvernate de un
regim predominant de putere publică, adică normele juridice care
reglementează contenciosul administrativ nu sunt exclusiv norme de drept
administrativ, ci sunt şi norme care aparŃin procedurii judiciare obişnuite.

Fundamentele constituŃionale în materia contenciosului

administrativ:

În prezent, fundamentele constituŃionale în materia contencio-sului

administrativ sunt cuprinse în ConstituŃia din 1991 revizuită prin Legea
nr.429/2003, aprobată prin referendumul naŃional din 18-19 oct.2003
confirmat prin Hotărârea CurŃii ConstituŃionale nr.3/22.10.2003.
Avem două categorii de dispoziŃii:
1. cu caracter implicit, care reprezintă izvoare de drept şi pentru alte
instituŃii (art.1, alin.3, art.4, art.15 alin.2, art.16);
2. dispoziŃii care reprezintă izvoare exprese ale contenciosului
administrativ: (art.52), principalul sediu constituŃional al contencio-sului
administrativ; acesta poartă denumirea de dreptul persoanelor vătămate de
o autoritate publică şi consacră unul din drepturile fundamentale ale
cetăŃeanului român în actualul sistem constituŃional şi legal, care, alături de
drepturile petiŃionare prevăzute de art.51 din ConstituŃie, constituie categorii
de drepturi – garanŃii.
ConstituŃia actuală, în spiritul tradiŃiei interbelice, aşază la rang de
drept fundamental posibilitatea cetăŃeanului de a se apăra de abuzurile
comise de autoritate.
Art.52 este plasat în titlul II al ConstituŃiei, consacrat drepturilor,
libertăŃilor şi îndatoririlor fundamentale ale cetăŃenilor.
Art.21, intitulat Accesul liber la justiŃie, creează cadrul general, din
punctul de vedere al valorilor care pot fi ocrotite prin justiŃie, inclusiv în
cadrul litigiilor de contencios administrativ. Este vorba despre protejarea
prin justiŃie a drepturilor, libertăŃilor şi intereselor legitime.

84
 ASPECTE NOI ÎN CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV
INTRODUSE PRIN LEGEA NR.554/2004

În art.1 din lege sunt arătate în mod clar şi nominal persoanele care
pot acŃiona în justiŃie pe calea contenciosului administrativ, cuprinse în
noŃiunea de oricare persoană vătămată. Denumirea nouă folosită de legiuitor
este aceea de subiecte de sezină.
Concret, poate declanşa o acŃiune în instanŃă orice persoană, cu
condiŃia ca aceasta să se considere vătămată într-un drept al său, o
liberalitate sau un interes legitim de către o autoritate publică. Vătămarea
trebuie să fie făcută potrivit legii printr-un act administrativ emis de o
autoritate publică, în formă tipică, sau prin refuzul autorităŃii, ce constă în
nesoluŃionarea unei cereri în termenul legal. Cererea trebuie să fie făcută
instanŃei competente, competenŃă prevăzută expres şi în Codul de procedură
civilă, art.2 şi 3 şi 4 (tribunale, CurŃi de Apel şi Înalta Curte de CasaŃie şi
JustiŃie).
Un alt aspect de noutate introdus prin noua lege a contenciosului
administrativ constă în obligativitatea publicării hotă-rârilor definitive şi
irevocabile pronunŃate de instanŃele de contencios administrativ, cu
menŃionarea doar a acelora prin care s-au anulat acte cu caracter normativ,
de exemplu, o Hotărâre de Guvern, o OrdonanŃă de Guvern, un Ordin al
ministrului, acest lucru fiind obligatoriu începând cu data intrării în vigoare
a acestei legi: 7.01.2005.
De menŃionat este faptul că, în cuprinsul art.2 din lege, sunt
prezentate sub formă de definiŃii înŃelesul şi semnificaŃia termenilor,
noŃiunilor celor mai utilizate instituŃii, ale unor acŃiuni în contencios
administrativ, fiind utilizate expresiile următoare: persoana vătămată,
autoritatea publică, act administrativ, act administrativ-jurisdicŃional,
contenciosul administrativ, actul unilateral cu caracter individual sau
normativ emis de o autoritate publică, instanŃa de contencios administrativ,
nesoluŃionarea în termenul legal a unei cereri, refuzul nejustificat de a
soluŃiona o cerere, plângere prealabilă, act de comandament cu caracter
militar, serviciu public, interes public, exces de putere, drept vătămat, interes
legitim privat, interes legitim public, organisme sociale interesate, paguba
iminentă, instanŃă de executare.
O noutate legislativă este şi prevederea privind obligaŃia executării,
referitoare atât la actele administrative emise de auto-rităŃile publice, cât şi la
contractele administrative, şi anume: dacă prin hotărâre se dispune obligarea
organului de autoritate publică să emită un act sau să încheie un contract de
concesiune sau să elibereze o adeverinŃă, sau un certificat, atunci unitatea

85
este obligată, în termenul stabilit de lege de la data rămânerii definitive şi
irevocabile a hotărârii, să-l publice (în termen de 30 de zile).
Legea se referă şi la instanŃa de executare a hotărârilor în contencios
administrativ (art.25).
Şi prin art.9 din lege se aduce un element de noutate în sensul că,
potrivit Legii 29/1990 a contenciosului administrativ, nu exista posibilitatea
de a ataca în contencios administrativ dispoziŃiile cuprinse într-o OrdonanŃă
de Guvern; acum, există această posibilitate.
În practică este important a se cunoaşte atât de teoreticienii dreptului,
cât şi de practicienii în domeniu: Ce anume trebuie să se ceară şi se cere
potrivit legii printr-o acŃiune în contencios administrativ? Răspuns: se pot
cere: anularea actului administrativ vătămător, recunoaşterea dreptului
pretins sau a interesului legitim, repararea pagubei aduse, amendarea
funcŃionarului vinovat de încălcarea legii, obligarea la eliberarea unui act,
certificat, obligarea la încheierea unui contract de natură administrativă
(concesiune, administrare, închiriere).
Toate aceste aspecte sunt reglementate în noua lege a contenciosului
administrativ; mai exact, legiuitorul se referă nu numai la actele
administrative cunoscute, ci şi la contractele administrative.
Cât priveşte vătămarea interesului legitim, legiuitorul arată că acesta poate fi
un interes legitim privat şi un interes legitim public, noŃiuni specifice
utilizate în materie şi definite expres în lege (art.2 lit. o şi p).
În Legea din 2004 se prevede că poate să se adreseze instanŃei de
contencios administrativ şi persoana vătămată într-un drept al său sau un
interes legitim printr-un act individual adresat altui subiect de drept.
Sunt cuprinse în noua lege şi alte subiecte de drept în afară de cele
cunoscute. Astfel, potrivit acestei legi, în afară de persoanele menŃionate,
mai pot declanşa acŃiuni în contencios administrativ: Avocatul Poporului şi
AgenŃia NaŃională a FuncŃionarilor Publici, definite de legiuitor organe de
tutelă administrativă.
De asemenea, în lege se arată că Avocatul Poporului, pe baza
atribuŃiilor sale, dacă este sesizat de o persoană fizică şi dacă apreciază că un
act sau o autoritate publică a săvârşit un exces de putere, a emis un act ilegal
ce nu poate fi înlăturat decât prin justiŃie, poate sesiza instanŃa de contencios
administrativ cu acŃiune normală în justiŃie la instanŃa de la domiciliul
persoanei care a sesizat Avocatul Poporului (domiciliul petiŃionarului). În
consecinŃă, petiŃionarul dobândeşte de drept calitatea de reclamant în cazul
în care Avocatul Poporului a formulat acŃiune în justiŃie.
Sesizarea instanŃei de contencios se poate face de către Ministerul
Public atunci când Parchetul apreciază că s-a emis un act sau că o autoritate

86
prin exces de putere a emis fie un act normativ, fie un act individual, prin
care s-a vătămat un interes. În acest caz se sesizează tribunalul, respectiv
Curtea de Apel, iar instanŃa competentă este cea de la sediul autorităŃii
publice care a emis actul vătămător. În esenŃă, ori de câte ori se solicită
printr-o acŃiune să se constate nulitatea unui act administrativ nelegal,
instanŃa trebuie să se pronunŃe asupra acestui aspect, deoarece, de regulă,
actele administrative, dacă au intrat în circuitul civil şi au produs efecte
juridice, nu se mai pot revoca de organul emitent, ci pot fi anulate doar de
instanŃă. În cazul în care se admite acŃiunea, instanŃa se va pronunŃa asupra
legalităŃii sau nelegalităŃii actului contestat, dar, dacă partea cere, se va
pronunŃa şi asupra legalităŃii actelor ce au stat la baza emiterii actului nelegal
şi tot la cererea părŃii se va pronunŃa asupra suspendării efectelor acestuia în
cazul în care acestea produc un prejudiciu iminent părŃii reclamante.
În noua lege este reglementată posibilitatea atacării pe calea
contenciosului nu numai a hotărârilor de Guvern, ci şi a dispoziŃiilor
cuprinse într-o ordonanŃă de guvern când se apreciază că ele sunt nelegele,
neconstituŃionale. Aşadar, persoana vătămată se poate adresa instanŃei atunci
când: este vătămată în drepturile sale sau în interesul său legitim, printr-o
OrdonanŃă sau printr-o dispoziŃie dintr-o OrdonanŃă sau Hotărâre de Guvern
ce sunt neconstituŃionale; pentru acest motiv, ea se adresează instanŃei de
contencios administrativ, iar în cererea respectivă partea poate invoca
excepŃia neconstituŃiona-lităŃii ordonanŃei.
Noua lege defineşte expres tutela administrativă şi organele acesteia,
în sensul că prefectul este o altă persoană ce poate introduce acŃiune în
contencios administrativ. Tutela administrativă se realizează, potrivit legii,
de către cele două organe de autoritate publică, şi anume de către prefect, cu
referire strictă la zona teritorială, la unitatea administrativă, judeŃul, şi
AgenŃia NaŃională a FuncŃionarilor Publici, organ al administraŃiei publice la
nivel de Ńară ce are personalitate juridică şi are drept scop de a apăra
funcŃionarii publici de abuzurile organului de autoritate la care aceştia
activează.
Potrivit noii legi, este obligatorie participarea în instanŃă a
reprezentantului Ministerului Public (art.1, pct.9 din Legea 554/2004).
În cazul în care Ministerul Public sesizează instanŃa pentru emiterea unui act
de autoritate publică în exces de putere, instanŃa, din oficiu sau la cerere,
poate introduce în cauză chiar şi alte organisme sociale cu personalitate
juridică interesate, tocmai în scopul unei soluŃionări juste şi legale a cauzei.
Noua lege a contenciosului administrativ prevede necesitatea unei
concilieri prealabile, şi acest lucru este cu atât mai important, cu cât este
vorba de situaŃii în care se cere obligarea sau se solicită anularea contractelor

87
administrative când este obligatoriu să se procedeze la conciliere între părŃi,
potrivit art.720 alin.1-9, Cod procedură civilă.
Tot un aspect de noutate îl constituie şi dispoziŃia cuprinsă în art.3
alin.3, care arată că, până la soluŃionarea cauzei (a contestaŃiei, a acŃiunii în
contencios administrativ), actul atacat, în condiŃiile art.1 şi 2, este suspendat
de drept.
Noua lege prevede în mod expres când anume se poate invoca
excepŃia de nelegalitate şi care instanŃă o poate soluŃiona (art.4).
Legea din 2004 stabileşte care sunt actele administrative de autoritate
exceptate de la controlul realizat pe calea contenciosului administrativ,
acestea fiind actele Parlamentului şi Guvernului.
Indiferent de obiectul cererii în contencios administrativ, în toate
cazurile, instanŃa, înainte de a proceda la judecata în fond a cauzei, trebuie
să-şi verifice mai întâi competenŃa materială şi apoi să procedeze la
soluŃionarea excepŃiei de nelegalitate a actului (în condiŃiile prevăzute de
art.4 din lege) dacă s-a invocat o astfel de excepŃie şi după aceea să
procedeze la soluŃionarea pe fond a cauzei.

EvoluŃia istorică a contenciosului administrativ în România

În România contenciosul administrativ a avut o evoluŃie istorică

deosebită determinată de schimbările intervenite în actele normative care îl
reglementau, schimbări fireşti dacă Ńinem seama de evoluŃia social-politică a
Ńării.
Pentru prima dată, la noi, contenciosul administrativ a fost instituit
prin Legea privind înfiinŃarea Consiliului de Stat din 11 februarie 1864.
Consiliul de Stat era un organ consultativ pe lângă Guvern ce avea trei
categorii de atribuŃii:
1) în materie legislativă el era cel care pregătea proiectele de lege;
2) în materie administrativă;
3) în domeniul contenciosului administrativ.
AtribuŃiile de contencios administrativ erau reglementate de art.51
din lege şi se exercitau:
a) impotriva hotararilor ministrilor date cu exces de putere sau cu
incalcarea legilor si regulamentelor ;
b) împotriva hotărârilor sau actelor de executare ale prefecŃilor sau
altor agenŃi administrativi date cu încălcarea legilor şi regulamentelor;
c) împotriva hotărârilor comisiilor de lucrări publice;

88
Consiliul de Stat mai putea soluŃiona şi reclamaŃii ridicate de particulari
pentru apărarea intereselor lor, în cazuri prevăzute de legi.
În 1866 Consiliul de Stat a fost desfiinŃat, iar atrbuŃiile lui în materie
de contencios administrativ au fost preluate de instanŃele judecatoreşti de
drept comun.
Acel sistem a fost valabil până în anul 1903 când a fost adoptată
Legea pentru reorganizarea Înaltei CurŃi de CasaŃie şi JustiŃie, care dădea
dreptul particulărilor să atace pe calea unui recurs principal şi direct actele
administrative ilegale şi să ceară instanŃei judecătoreşti să pronunŃe anularea.
Pentru judecarea acestui recurs s-a infiinŃat la nivelul Inaltei Curti de Casatie
Sectiunea a III-a, sectiune de contencios administrativ, care nu avea insa o
competenta generala, ci limitata la materiile stabilite de lege.
Legea Curtii de Casatie si Justitie din 25 martie 1910 a desfiintat
sistemul contenciosului conceput in 1905, cauzele de aceasta natura
solutionandu-se de catre tribunalele de judet.
Competenta stabilita de aceasta lege nu a durat pera mult, deoarece prin
Legea de reorganizare a Curtii de Casatie si Justitie din 17 februarie 1912,
cauzele de contencios administrativ au fost atribuite, din nou, Sectiunii a III-
a a Curtii de Casatie. Aceasta sectiune era abilitata sa judece legalitatea
actelor, dar nu putea sa le anuleze, ci doar sa le declare ilegale si sa invite
autoritatea administrativa sa le desfiinteze sau sa le modifice.
Constitutia din 1923 a reglementat, in art.99, dreptul de a obtine despagubiri
de catre cei vatamati printr-un decret sau o dispozitie semnata sau
contrasemnata de un ministru. O importanta deosebita pentru institutia
contenciosului administrativ o avea art.107 in care se mentiona ca atributiile
de contencios administrativ apartin in intregime puterii judecatoresti si se
exercita potrivit legii speciale. Totodata, se mentiona, ca prin institutia
contenciosului administrativ se putea verifica legalitatea tuturor actelor
administrative, cu exceptia celor de guvernamant si a celor de comandament
militar.
In baza acestor prevederi constitutionale a fost adoptata Legea pentru
contenciosul administrativ din 23 decembrie 1925. Potrivit art.1 din aceasta
lege, oricine se pretindea vatamat in drepturile sale printr-un act
administrativ de autoritate facut cu incalcarea legilor si a regulamentelor, sau
prin reaua-vointa a autoritatilor administrative de a rezolva cererea privitoare
la un drept, putea face cerere pentru recunoasterea dreptului sau la instantele
judecatoresti competente. Erau exceptate actele de guvernamant, actele de
comandament militar, actele referitoare la exercitarea tutelei administrative
si controlului ierarhic.

89
 Contenciosul reglementat de Legea din 1925 era un contencios
subiectiv, adica reclamantul trebuia sa invoce lezarea unui drept subiectiv,
In acelasi timp, era un contencios de plina jurisdictie, intrucat cel lezat in
dreptul sau putea cere anularea actului, precum si despagubiri.
Cu toate acestea, prin legi speciale, anumite litigii dintre particulari si
autoritatile administrative au fost date in competenta unor instante
jurisdictionale administrative.
Dintre aceste legi speciale amintim Legea din 20 aprilie 1933 prin
care au fost infiintate comitetele de revizuire, adevarate tribunale
administrative.3 Legea administratiei locale din 27 martie 1933 prin care
comitetele de revizuire au dobandit denumirea de curti administrative si
Legea pentru organizarea curtilor administrative din 15 martie 1939.
In 1948, prin Decretul nr.128 au fost desfiintate Contenciosul administrativ
si Curtile administrative, instantele judecatoresti putand verifica legalitatea
actelor administrative numai atunci cand legea prevedea in mod expres
aceasta competenta.
In Constitutia din 1965 s-a introdus principiul legalitatii actelor
administrative in conditiile stabilite de lege si s-a prevazut ca cei vatamati in
drepturile lor prin acte administrative ilegale se pot plange la instantele
judecatoresti.
In baza Constitutiei din 1965 a fost adoptata Legea nr.1/1967 referitoare la
judecarea de catre tribunale a cererilor celor vatamati in drepturile lor prin
acte administrative ilegale. Contenciosul administrativ instituit de aceasta
lege era un contencios de plina jurisdictie.
Introducerea principiului constitutional al verificarii legalitatii actelor
administrative si adoptarea Legii nr.1/1967 au marcat o schimbare
importanta in posibilitatea contestarii in justitie a actelor administrative
ilegale4, chiar daca existau numeroase acte administrative exceptate de la
controlul judecatoresc. Numeroasele exceptii de acte administrative pe care
le prevedea Legea nr.1/1967, precum si practica judecatoreasca orientata
spre restrangerea sferei controlului judecatoresc au ingustat mult sfera
exercitarii controlului actelor administrative de catre instantele judecatoresti.
Prin adoptarea Legii contenciosului administrativ nr.29/1990 si a
Constitutiei din 1991 s-a relansat traditia contenciosului administrativ din
perioada interbelica.
Contenciosul administrativ reglementat de Legea nr.29/1990 are
urmatoarele trasaturi: este un contencios de plina jurisdictie; exercita un

3
Pt detalii a se vedea E.D. Tarangul, op.cit. p.613 si urm.
4
Al Negoita, op.cit., p.213 si urm.

90
control direct; actul atacat trebuie sa provina de la o autoritate publica5;
inainte de a introduce actiunea in instanta, cel vatamat in dreptul sau trebuie
sa ofere posibilitatea autoritatii ierarhic superioare de a inlatura actul ilegal
si de a repara eventuala pagaba; pot fi atacate si actele administrative
jurisdictionale; contenciosul are doua grade de jurisdictie, fondul si recursul;
actiunea in justitie poate fi formulata si personal impotriva functionarului
autoritatii publice.6 De asemenea, pentru prima data se consacra raspunderea
pentru daune morale.
Constitutia din 1991 schimba, sub anumite aspecte, conceptia asupra
sferei contenciosului administrativ.
In art.21 din Constitutie se arata ca orice persoana se poate adresa justitiei
pentru apararea drepturilor, libertatilor si intereselor sale legitime, iar in
art.48 din Constitutia din 1991 se prevede ca persoana vatamata de o
autoritate publica printr-un act administrativ sau prin nesolutionarea in
termenul legal a unei cereri are dreptul sa obtina recunoasterea dreptului
pretins, anularea actului administrativ si repararea pagubei. In acelasi articol
se mentioneaza ca limitele si conditiile exercitarii acestui drept se stabilesc
prin lege organica, iar in art.72 punctul 3, cu referire la legile organice, se
mentioneaza la litera j ca domeniul contenciosului administrativ face
obiectul unei legi organice.

TRĂSĂTURILE CONTENCIOSULUI ADMINISTRATIV

ÎN BAZA CONSTITUłIEI ŞI A LEGII CADRU

1. O primă trăsătură o reprezintă obiectul specific al litigiilor de

drept administrativ. Prin Legea 554/2004 şi în ConstituŃia României, în
spiritul tradiŃiei acestei instituŃii, se îngăduie ca acŃiunile în contencios să
privească atât actul administrativ tipic (emis de autoritate, dar apreciat ca
ilegal), cât şi actul administrativ asimilat (neemiterea actului la care
subiectul de drept se constituie îndrituit). În această a două situaŃie se
asimilează unui act juridic un fapt al administraŃiei, şi anume acela de a nu
soluŃiona o cerere la care legea îi dă dreptul cetăŃeanului, ceea ce atrage
denumirea de act administrativ asimilat. Se instituie astfel un control direct
pe cale de acŃiune judiciară atât asupra actului administrativ propriu-zis, cât
şi asupra actului administrativ asimilat.
2. O a două trăsătură priveşte calitatea părŃilor în litigiu. În
contenciosul administrativ pot fi atacate actele emise de autorităŃile publice
5
Notiunea de autoritate administrativa prevazuta de art.1 din Legea nr.29/1990 a fost inlocuita in
Constitutie (art.48) cu cea de autoritate publica.
6
Pt. detalii a se vedea A. Iorgovan, op. cit., vol.I, p. 401-402

91
care vor avea calitatea de pârât. Această trăsătură rezultă din coroborarea
art.1 din Legea 554/2004 cu art.52 din ConstituŃie, care consacră drepturile
persoanelor vătămate de o autoritate publică şi care lărgeşte sfera actelor ce
pot fi atacate în contencios, ea incluzând în prezent orice act administrativ
indiferent de autoritatea publică de la care emană.
Legea contenciosului administrativ face referire la persoanele fizice
sau juridice, ceea ce înseamnă că legiuitorul, şi prin vechea lege 29/1990,
abrogată, şi cu atât mai mult prin noua lege 554/2004, a avut în vedere
capacitatea civilă a celui vătămat în accepŃiunea dată de lege.
Art.52 din ConstituŃie renunŃă la termenul de persoană fizică sau
juridică, vorbind numai despre persoana vătămată. Este vorba despre o
schimbare de esenŃă a legiuitorului constituant. Constituantul a avut în
vedere renunŃarea la necesitatea calităŃii de persoană fizică sau juridică a
reclamantului, folosind sintagma persoană într-o accepŃiune largă, care să
includă atât persoanele fizice cât şi pe cele juridice, singura condiŃie impusă
de lege constând în aceea ca reclamantul să fie vătămat fie în dreptul său, fie
în interesul său legitim, fie într-o libertate.
3. O a treia trăsătură vizează tipul de contencios instituit, şi anume
un contencios de plină jurisdicŃie, care se realizează prin puterea
judecătorească. Aceasta înseamnă că judecătorul are competenŃe mult mai
largi decât organul jurisdicŃional, adică, prin hotărârea dată în contencios,
instanŃa nu se limitează numai la a pronunŃa anularea unui act ilegal, ci ea
poate ordona şi alte măsuri, cum ar fi: recunoaşterea de drepturi subiective
ale reclamantului, obligarea la despăgubiri a pârâtului (organul de autoritate
publică) şi obligarea pârâtului la refacerea unui act, modificarea actului,
completarea lui sau la emiterea unei decizii administrative, după caz.
Deci, prin acŃiunea în contencios administrativ se instituie un control
de plină jurisdicŃie, în sensul că reclamantul poate solicita, iar instanŃa poate
dispune următoarele:
anularea actului – în funcŃie de întinderea efectelor anulării, poate fi o
anulare totală sau parŃială;
recunoaşterea dreptului pretins – posibilitatea ca instanŃa să oblige
autoritatea pârâtă la emiterea actului solicitat de reclamant atunci când
apreciază că legea îi conferă acestuia un asemenea drept;
repararea pagubei (reparaŃii materiale, morale, amenzi).
Semnificativ pentru contenciosul de plină jurisdicŃie este întinderea
drepturilor pe care le are organul judecătoresc.
4. A patra trăsătură este caracterul facultativ al procedurii
administrative prealabile, cu referire expresă la jurisdicŃiile speciale
administrative.

92
 Potrivit art.21 alin 4 din ConstituŃie, „jurisdicŃiile speciale
administrative sunt facultative şi gratuite”. Persoanele vătămate prin actele şi
operaŃiunile administrative în raporturile lor cu administraŃia au la dispoziŃie
două categorii de mijloace pentru a se plânge şi a obŃine satisfacŃia pe care o
creează legea: recursurile administrative şi recursul contencios.
Recursul administrativ este reprezentat de sesizarea printr-o reclamaŃie a
unui organ administrativ care ar putea fi cel emitent sau cel ierarhic superior
lui. Această categorie de recursuri include recursul graŃios şi recursul
ierarhic.
Recursul contencios există atunci când autoritatea sesizată este una
judecătorească. Cât priveşte procedura administrativă prealabilă sub forma
recursurilor administrative, acestea semnifică o posibilitate a subiectului
vătămat de a se adresa administraŃiei care i-a produs vătămarea sau celei
superioare ei, prin anularea, modificarea, înlocuirea unui act administrativ.
Recursul administrativ e un mijloc în beneficiul cetăŃeanului prin care
acesta să-şi poată realiza dreptul său fără a mai apela la justiŃie, care
reprezintă o cale mai anevoioasă şi mai costisitoare. Recursul administrativ
prezintă avantajul că e simplu, fără formalităŃi şi termene şi fără cheltuieli.
Pentru a putea fi exercitată o formă de recurs administrativ, se impun mai
multe condiŃii: autoritatea faŃă de care se exercită recursul administrativ să fi
emis un act ilegal sau să nu-l fi emis, deşi subiectul de drept se considera
îndreptăŃit la el; cel care exercită forma de recurs să fi suferit o vătămare
într-un drept al său sau într-un interes legitim, în lipsa unei asemenea
vătămări neputând fi vorba decât de o simplă denunŃare.
Recursul administrativ vizează atât legalitatea, cât şi oportunitatea
actului administrativ, precum şi consecinŃele acestuia, lucru explicabil de
vreme ce e vorba de un control administrativ, iar misiunea administraŃiei e
realizarea cât mai completă a interesului public. Actele emise în urma unui
recurs administrativ nu sunt acte administrativ jurisdicŃionale, ci acte
administrative; ele produc aceleaşi efecte ca şi când administraŃia ar fi
acŃionat din oficiu, autosesizându-se cu privire la o anumită problemă ce
presupune intervenŃia unui act administrativ. Din punct de vedere al
procedurii de îndeplinit şi al termenelor în care se exercită, ele sunt scutite
de termene şi proceduri speciale.

Recursurile administrative sunt de două categorii:

-graŃios, căruia îi sunt caracteristice două trăsături, care se exercită la
aceeaşi autoritate ce a emis actul administrativ supus recursului; cel care îl
exercită poate cere să fie emis un act administrativ, să fie retractat, modificat
sau anulat actul eliberat;

93
 - ierarhic, care urmăreşte punerea în funcŃiune a puterii ierarhice şi
căruia îi sunt caracteristice două trăsături.
Prima trăsătură se exercită la organul ierarhic superior organului care
a produs vătămarea şi din punct de vedere al sferei sale de aplicare nu
vizează decât actele administrative emise de organele administrative care au
organe superioare din punct de vedere ierarhic.
A doua vizează pretenŃiile recurentului, ce anume poate cere cel care
îl exercită de la organul ierarhic superior celui al cărui act i-a produs o
anumită vătămare. Acesta poate cere anularea actului respectiv, precum şi
obligarea autorităŃii emitente să emită sau să modifice un anumit act.

Dublul grad de jurisdicŃie

Fondul şi recursul se judecă în cadrul secŃiilor specializate de

contencios administrativ existente la nivelul tribunalelor, curŃilor de apel şi
Înaltei CurŃi de CasaŃie şi JustiŃie. Litigiile privind actele administrative
emise de autorităŃile publice până la nivelul judeŃului (comunale, orăşeneşti,
municipale), cu excepŃia Municipiului Bucureşti, se soluŃionează în fond la
secŃiile de contencios administrativ de la nivelul tribunalelor şi în recurs la
curŃile de apel.
Litigiile privind actele administrative emise de autorităŃile publice de
la nivel judeŃean şi central intră în competenŃa materială pentru fond la
secŃiile de contencios administrativ de la nivelul curŃilor de apel, iar în recurs
la secŃia de contencios a Înaltei CurŃi de CasaŃie şi JustiŃie. Legea a instituit
un regim diferit pentru actele emise de autorităŃile publice de la nivelul
Municipiului Bucureşti, care au revenit spre judecată în fond la Curtea de
apel şi în recurs la Înalta Curte de CasaŃie şi JustiŃie.

Posibilitatea de a ataca în justiŃie şi actele administrative

cu caracter jurisdicŃional
Prin actele jurisdicŃionale se poate tranşa cu forŃă de adevăr, legal, un
conflict de drepturi sau se poate constata cu aceeaşi tărie o situaŃie de drept
sau de fapt; ele sunt săvârşite numai după o procedură ce se aseamănă cu
procedura judiciară.
Din punct de vedere al caracterului lor, dedus din natura organului
care le emană, aceste acte jurisdicŃionale sunt acte administrative tipice,
deoarece sunt emise de autorităŃi administrative. Datorită specificului acestor
acte – acela de a soluŃiona anumite litigii din sfera administraŃiei active după
o procedură în care se găsesc principii similare procedurii judiciare –, ele au

94
fost sustrase, tradiŃional, controlului de legalitate al controlului de contencios
administrativ.
Legea 554/2004 a contenciosului administrativ instituie însă
posibilitatea de a ataca în justiŃie şi actele administrativ jurisdicŃionale.
AcŃiunea poate fi formulată şi personal împotriva funcŃionarului
vinovat, care a elaborat actul sau care se face vinovat de refuzul rezolvării
cererii, numai în situaŃia în care se solicită despăgubiri. ConstituŃia actuală
trimite, prin alin.2 al art.52, la o lege organică prin care să fie stabilite
condiŃiile şi limitele exercitării acestui drept.
Regimul legal al funcŃionarului public implicat în emiterea actului
administrativ atacat sau neemiterea actului solicitat îl găsim în Legea
554/2004 şi are următoarele aspecte:
• pot fi chemaŃi în justiŃie atât funcŃionarul care a elaborat actul, cât şi
cel care se face vinovat de neemiterea lui prin refuzul rezolvării cererii.
Autoritatea publică e cea care eliberează actul, iar funcŃionarul e cel care îl
elaborează;
• funcŃionarul public chemat în justiŃie are calitatea procesuală de sine
stătătoare, este pârât în contenciosul administrativ, având calitatea
procesuală pasivă;
• funcŃionarul public poate fi chemat în instanŃă numai dacă se solicită
despăgubiri pentru prejudiciul cauzat sau pentru întârziere.
Obiectul unei acŃiuni în contenciosul administrativ nu poate consta
doar în acordarea de despăgubiri, fără să se solicite şi anularea actului sau
obligarea la emiterea lui. Legea admite posibilitatea introducerii acŃiunii în
anulare. În situaŃia în care reclamantul nu cunoaşte întinderea reală a
pagubei, el poate introduce ulterior cererea de despăgubiri, termenul de
prescripŃie pentru această cerere curgând de la data la care a cunoscut
întinderea pagubei.
AcŃiunile al căror obiect exclusiv îl reprezintă anularea actului sau
obligarea la emiterea lui fără a se solicita despăgubiri pot fi introduse numai
împotriva autorităŃii publice.
Legea instituie principiul solidarităŃii între funcŃionarul public şi autoritate;
în cazul în care acŃiunea se admite, persoana respectivă este obligată la plata
daunelor solidar cu autoritatea administrativă. Consacrarea acestui principiu
a fost legitimată, în primul rând, de nevoia de a asigura cadrul legal necesar
pentru ca despăgubirile pe care le dispune instanŃa să poată şi intra în
patrimoniul reclamantului, pornindu-se de la prezumŃia de solvabilitate a
autorităŃii publice pentru ca reclamantul să poată beneficia de aceste
despăgubiri.

95
 Principiul solidarităŃii îşi are legitimitatea şi în faptul că vina nu poate
fi asumată doar de funcŃionar; funcŃionarul este doar al autorităŃii, iar de
menŃinerea unui funcŃionar incompetent este responsabilă într-un fel şi
autoritatea (art.16 alin.1 (1) teza 2 din Legea 554/2004). Legea prevede
posibilitatea pentru funcŃionar (pârât) de a chema în garanŃie pe superiorul
său ierarhic de la care a primit ordin să semneze actul; superiorul poate fi
chemat în garanŃie atât în cazul actului administrativ, cât şi al actului
administrativ asimilat (art.16, alin 1, pct 2 Legea 554/2004).
Legea prevede posibilitatea instanŃei de judecată de a amenda, pentru
întârzieri nejustificate, pe conducătorul autorităŃii publice care se face
vinovat de neexecutarea hotărârii în termenul legal (art.24 (2)şi art.24 (3)
din Legea nr.554/2004, care stabileşte sancŃiunea cu închisoare de la 6 luni
la 3 ani sau cu amendă de la 25.000.000 până la 100.000.000).

SUBIECTELE DE SEZINĂ POTRIVIT LEGII

CONTENCIOSULUI ADMINISTRATIV NR. 554/2004

Potrivit legii nr 554/2004, Legea contenciosului administrativ rezultă

că, în procesele de contencios părŃile care au calitatea de reclamant sunt
denumite subiecte de sezină, şi sunt următoarele:
1. orice persoană fizică sau juridică care se consideră vătămată
într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate
publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluŃionarea în termenul legal
a unei cereri, se poate adresa instanŃei de contencios administrativ
competente cu o cerere. Prin aceasta poate solicita următoarele: anularea
actului, recunoaşterea actului pretins sau a interesului legitim şi repararea
pagubei ce i-a fost cauzată. Interesul legitim poate fi atât privat cât şi
public.
2. se poate adresa instanŃei de contencios administrativ şi persoana
vătămată într-un drept al său sau un interes legitim printr-un act
administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept.
3. Avocatul Poporului, ca urmare a controlului realizat, potrivit legii
sale organice, în baza unei sesizări a unei persoane fizice, dacă apreciază că
ilegalitatea actului sau excesul de putere al autorităŃii administrative nu
poate fi înlăturat decât prin justiŃie, poate sesiza instanŃa competentă de
contencios administrativ de la domiciliul petentului. PetiŃionarul
dobândeşte, de drept, calitatea de reclamant, urmând a fi citat în această
calitate.

96
 4. Ministerul Public, atunci când, în urma exercitării atribuŃiilor
prevăzute de legea sa organică, apreciază că încălcările drepturilor,
libertăŃilor şi intereselor legitime ale persoanelor se datorează existenŃei unor
acte administrative unilaterale individuale ale autorităŃilor publice emise cu
exces de putere, sesizează instanŃa de contencios administrativ de la
domiciliul persoanei fizice sau de la sediul persoanei juridice vătămate.
PetiŃionarul dobândeşte, de drept, calitatea de reclamant, urmând a fi
citat în această calitate.
5. Când Ministerul Public apreciază că, prin excesul de putere,
concretizat în emiterea unui act administrativ normativ, se vatămă un interes
public, va sesiza instanŃa de contencios administrativ competentă de la
sediul autorităŃii emitente.
6. Autoritatea publică emitentă a unui act administrativ nelegal
poate să solicite instanŃei constatarea nelegalităŃii actului respectiv, în
situaŃia în care actul nu mai poate fi revocat, întrucât a intrat în circuitul civil
şi a produs efecte juridice. În cazul emiterii acŃiunii, instanŃa se va pronunŃa,
la cerere, şi asupra legalităŃii actelor civile încheiate în baza actului
administrativ nelegal, precum şi asupra efectelor civile produse.
7. Persoana vătămată în drepturile sale sau în interesele sale
legitime, prin ordonanŃe sau dispoziŃii din ordonanaŃe ale Guvernului
neconstituŃionale, se poate adresa instanŃei de contencios administrativ, în
condiŃiile prezentei legi.
8. În condiŃiile prezentei legi, acŃiunile în contencios administrativ pot
fi introduse de prefect şi de AgenŃia NaŃională a FuncŃionarilor Publici,
precum şi de orice persoană de drept public vătămată într-un drept sau, după
caz, când s-a vătămat un interes legitim.
Participarea în instanŃă a reprezentantului Ministerului Public a
fostobligatorie până la apariŃia O.G. nr 194/2005 care a abrogat pct9 din
art1 din lege.
9. Pentru situaŃia prevăzută la alin 5, instanŃa, din oficiu sau la cerere,
poate introduce în cauză organismele sociale cu personalitate juridică
interesate.
În concluzie subiectele de sezină sunt: orice persoană fizică sau
juridică vătămată printr-un act administrativ sau când nu I s-a rezolvat
cererea în termenul legal, Avocatul Poporului, Ministerul Public, autoritatea
emitentă a unui act administrativ nelegal, persoana vătămată printr-o
ordonanŃă sau dispoziŃie din ordonanŃă a Guvernului neconstituŃionale, orice
persoană de drept public sau privat când I s-a vătămat un interes legitim.

97
 Raportat la acest aspect trebuie subliniata importanta cunoasterii
notiunilor necesare intelegerii institutiei cu privire la Procedura de
solutionare a cererii in Contencios Administrativ, acestea fiind: plangerea
prealabila;termenul de prescriptie in Contencios;obiectul actiunii judiciare;
actiunea in Contencios a dispozitiilor din Ordonantele de Guvern; instanta
competenta sa solutioneze cererile in Contencios Administrativ; termenul de
formulare a actiunilor in Contencios Administrativ; Distinctia dintre
termenul de prescriptie si termenul de decadere; Actele necesare actiunii in
Contencios; citarea partilor in Contencios si relatiile solicitate de la alte
organisme sociale; suspendarea actului administrativ pana la solutionarea pe
fond a actiunii in Contencios; solutiile pe care le poate da instanta in
Contencios Administrativ; taxele de timbru in Contencios Administrativ;
judecarea cauzei in Contencios Administrativ; termenul de prescriptie, dar şi
a termenilor speciali definiŃi în art.2 din lege..

Subiecte pentru pregătirea în vederea evaluării finale:

1. Ce se înŃelege prin contencios administrativ? DefiniŃi

contenciosului administrativ în sensul Legii nr. 554/2004.
2. Care sunt trăsăturile contenciosului administrativ?
3. Care sunt condiŃiile de admisibilitate a acŃiunii în contencios
administrativ conform Legii 554/2004? Ce se înŃelege prin subiecte de
sezină? DaŃi exemple.
4. Cine poate formula o acŃiune la instanŃa de contencios
administrativ?
5. Ce se înŃelege prin persoană vătămată în sensul contenciosului
administrativ?
6. Ce fel de acŃiune poate porni avocatul poporului – are calitate de
reclamant în contencios? Ministerul public are calitate de reclamant în
contencios?
7. Autoritatea publică emitentă a unui act administrativ are calitatea
de reclamant în contencios administrativ?
8. O persoană vătămată printr-o ordonanŃă de guvern poate formula
acŃiunea în contencios administrativ?
9 . Prefectul are calitatea de reclamant în contencios administrativ –
când?
10. AgenŃia NaŃională a FuncŃionarilor Publici are calitatea de
reclamantă în contencios administrativ? Organismele sociale cu personalitate
juridică au calitatea de reclamant în contencios administrativ?

98
 APLICAłII

1. Care sunt trăsăturile specifice ale contenciosului administrativ potrivit

legii cadru şi ConstituŃiei:

a. are un obiect specific al litigiului de drept administrativ,

calitatea părŃilor în litigiu, este un contencios de plină
jurisdicŃie şi are caracter facultativ procedura prealabilă
b. obiectul specific al litigiului de drept administrativ şi
calitatea părŃilor în litigiu
c. calitatea părŃilor în litigiu şi tipul de contencios de plină
jurisdicŃie
d. obiectul specific al litigiului şi caracterul facultativ al
procedurii prealabile
e. caracterul obligatoriu al procedurii prealabile

2. Care dintre subiectele de sezină nu este obligat să efectueze plângerea

prealabilă?

a. Prefectul, primarul şi Avocatul Poporului;

b. Avocatul Poporului, prefectul şi instituŃia publică;
c. Ministerul Public şi AgenŃia NaŃională a FuncŃionarilor
Publici;
d. Autoritatea publică, Avocatul Poporului şi prefectul;
e. Prefectul, Avocatul Poporului, Ministerul Public, AgenŃia
NaŃională a FuncŃionarilor Publici.

3. Persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim poate
ataca o dispoziŃie dintr-o OrdonanŃă de Guvern? Unde şi cum?

a. Persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes

legitim prin ordonanŃe sau dispoziŃii din ordonanŃe poate ataca aceasta prin
acŃiune la instanŃa de contencios administrativ, însoŃită de excepŃia de
neconstituŃionalitate;
b. Persoana vătămată poate ataca ordonanŃa la Curtea
ConstituŃională;
c. Se poate ataca la Parchetul militar ordonanŃa sau
dispoziŃii din aceasta;

99
 d. Nu se poate ataca la nici o instanŃă o OrdonanŃă de
Guvern;
e. Se poate ataca doar la Curtea de Apel o parte din
ordonanŃă.

4. InstituŃia contenciosului administrativ este o instituŃie:

a. de drept civil
b. de dreptul muncii
c. de drept administrativ
d. o instituŃie de drept penal
e. o instituŃie de drept comercial

5. Ce reprezintă contenciosul administrative

a. o luptă de idei
b. o confruntare politică a două sau mai multe partide
politice
c. o sumă de procese politice
d. totalitatea litigiilor născute între particulari şi
administraŃia publică, cu ocazia organizării, funcŃionării
serviciilor publice, în care se aplică reguli, principii ce
aparŃin dreptului public
e. o totalitate de litigii dintre stat şi administraŃia publică

6. Potrivit definiŃiei contenciosului administrativ cine poate fi

considerată persoană vătămată:

a. cel vătămat într-un drept al său de o autoritate publică

b. cel vătămat în interesul său de o autoritate publică
c. cel vătămat într-o libertate fundamentală de o autoritate
publică
d. cel vătămat într-un drept recunoscut de lege, într-o
libertate, în interesul său legitim, printr-un act
administrativ tipic sau atipic, emis de o autoritate publică
e. cel vătămat de o autoritate publică în interesul său politic

100
7. Se poate ataca în prezent la instanŃa de contencios administrativ, un
act de control emis de inspectorii finanŃelor publice, fără a utiliza procedura
prealabilă:

a. în prezent da
b. în prezent nu
c. se poate doar după realizarea procedurii prealabile
d. potrivit art. 21 alin. 4 din ConstituŃie se poate, ca cel
vătămat în drept său, într-o libertate sau într-un interes
legitim, să se adreseze direct instanŃei de contencios, dar
în termenul legal prevăzut de art. 5 din legea 29 / 1990
e. se poate şi la organul ierarhic şi la instanŃa de contencios
în acelaşi timp

8. AcŃiunea în contencios administrativ poate fi formulată:

a. în termen de 5 zile de la emiterea actului nelegal de către

o autoritate
b. în termen de 10 zile de la emiterea actului nelegal de
către o autoritate
c. în termen de 1 an de la comunicarea actului nelegal emis
de o autoritate
d. în termen de 30 zile de la comunicarea actului considerat
nelegal sau vătămător sau în caz de refuz în termen de 30
de zile de la data la care trebuia emis actul dar nu mai
târziu de un an de la data comunicării actului
administrativ a cărui anulare se cere
e. în termen de 3 ani de la emiterea actului atacat

9. Care sunt trăsăturile specifice ale contenciosului administrativ potrivit

legii cadru şi ConstituŃiei:

a. are un obiect specific al litigiului de drept administrativ,

calitatea părŃilor în litigiu, este un contencios de plină
jurisdicŃie şi are caracter facultativ procedura prealabilă
b. obiectul specific al litigiului de drept administrativ şi
calitatea părŃilor în litigiu
c. calitatea părŃilor în litigiu şi tipul de contencios de plină
jurisdicŃie

101
 d. obiectul specific al litigiului şi caracterul facultativ al
procedurii prealabile
caracterul obligatoriu al procedurii prealabile

10. Care sunt categoriile esenŃiale de valori, ocrotite prin acŃiunea în

contencios administrativ:

a. drepturile persoanei vătămate

b. numai libertăŃile persoanei vătămate
c. interesele legitime
d. drepturile şi libertăŃile recunoscute de lege şi interesul
legitim al reclamantului
e. nici una din aceste valori

Precizări privind cursul următor:

Cursul nr. 7 tratează Procedura de soluŃionare a cererilor în

contenciosul administrativ potrivit Legii 554/2004 – suspendarea actului
administrativ atacat

102
 CURSUL NR. 7

PROCEDURA DE SOLUłIONARE A CERERII ÎN

CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV POTRIVIT
LEGII 554/2004. SUSPENDAREA ACTULUI
ADMINISTRATIV ATACAT

Obiectivele cursului nr. 7:

- De a cunoaşte în ce constă obiectul cererii de chemare în judecată în

contenciosul administrativ.
- De a şti care este termenul de sesizare a instanŃei de contencios
administrativ şi care instanŃă are competenŃa materială de a soluŃiona o
acŃiune în contencios administrativ.
- De a cunoaşte cine poate dispune suspendarea executării actului
administrativ unilateral vătămător şi care este modalitatea de formulare a
cererii de suspendare a executării actului administrativ vătămător.
- De a cunoaşte care este instanŃa competentă să soluŃioneze cererea
de suspendare şi care este termenul de formulare a cererii de suspendare.
- De a cunoaşte care sunt condiŃiile de admisibilitate a suspendării
actului administrativ atacat.
- De a cunoaşte cum se soluŃionează o cerere de suspendare, în ce
termen şi prin ce act se dispune suspendarea judecătorească a executării
actului administrativ.
- De a şti care este durata suspendării executării actului administrativ
atacat.
- De a cunoaşte în ce constă celeritatea judecării cererii de suspendare.
- De a şti care este calea de atac împotriva hotărârii sau încheierii de
suspendare.

Concepte –cheie tratate:

- obiectul cererii de chemare în judecată în contenciosul

administrativ
- termenul de sesizare a instanŃei de contencios administrative
- competenŃa materială de a soluŃiona o acŃiune în contencios.
- suspendarea executării actului administrativ unilateral
vătămător.Modalitatea de formulare a cererii de suspendare a
executării actului administrativ vătămător.

103
 - instanŃa competentă să soluŃioneze cererea de suspendare şi
termenul de formulare a cererii de suspendare.
- condiŃiile de admisibilitate a suspendării actului administrativ
atacat.
- actul prin care se dispune suspendarea judecătorească a
executării actului administrativ atacat este: fie o sentinŃă, fie o
încheiere, ambele reprezintă hotărâri ale instanŃei care pot fi
atacate în recurs în termenul legal, respectiv de 5 zile de la
pronunŃare.
- durata suspendării executării actului administrativ atacat, este
de regulă până la soluŃionarea definitivă şi irevocabilă a acŃiunii
pe fond.
- calea de atac împotriva hotărârii sau încheierii de suspendare
este recursul.

PROCEDURA DE SOLUłIONARE A CERERII ÎN

CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV POTRIVIT
LEGII 554/2004. SUSPENDAREA ACTULUI
ADMINISTRATIV ATACAT

Formularea acŃiunii în contencios administrativ

După îndeplinirea procedurii prealabile se poate formula acŃiunea în

justiŃie în 30 de zile de la primirea răspunsului autoritatii emitente a actului
administrativ, urmare promovarii recursului gratios,sau de la expirarea celor
30 de zile in care autoritatea trebuie sa dea raspunsul.
Acest termen este untermen de prescriptie susceptibil de
suspendare,intrerupere,repunere in termen,insa actiunea trebuie formulate la
instanta in termenul maxim de un an de la data comunicarii actului
administrativ a carui anulare se cere.
Acest termen de un an a fost considerat termen limita de prescriptie
sau termen de decadere.Indiferent cum l-am denumi,literature juridical este
unanima in a aprecia ca termenul de un an este termen limita.
Cat priveste Legea nr.1/1967,aceasta prevedea un termen mai scurt,de
6 luni,iar Legea contenciosului administrative din 1925 nu prevedea nici un
termen,aratand ca aceste actiuni pot fi intentate oricand.

104
 Referitor la competenta teritoriala a instantelor care solutioneaza
actiunile in contencios administrativ,in lege se prevede ca aceasta apartine
instantei in circumscriptiacareia domiciliaza reclamantul.
În literatura juridica s-a aratat că această prevedere legală este în
favoarea reclamantului, care însa poate sa renunte la favoarea prevazuta de
Legea 29/1990 si sa introduca actiunea la instanta de domiciliu a paratului,in
conformitate cu dispozitia din dreptul comun(art.5 din Codul de procedura
civila).
În acŃiunea introdusă reclamantul poate cere anularea actului
administrativ,recunoasterea dreptului pretins si repararea pagubei suferite
prin incalcarea dreptului pe care legea i-l recunoaste sip e care autoritatea
administrativa l-a incalcat.
Nu este obligatoriu ca prin aceeasi actiune reclamantul sa ceara atat
anularea actului,cat si repararea pagubei,deoarece este posibil ca la data
introducerii actiunii in aularea actului administrativ reclamantul san u
cunoasca paguba si intinderea acesteia.
Iata de ce el poate formula si separat actiune in repararea pagubei.In
acest caz termenul de prescriptie incepe sa curga de la data la care
reclamantul a cunoscut sau trebuie sa cunoasca intinderea pagubei.
In sprijinul actiunii sale reclamantul are obligatia de a depune actul pe
care il ataca sau,dupa caz,raspunsul autoritatii publice prin care i se
comunica refuzul pretentiei sale juridice.
În cazul in care nu a primit nici un raspuns la cerere va depune la dosar
copia cererii sale adresate autoritatii publice cu mentiunea ca este conforma
cu originalul.
În cazul in care reclamantul nu are actul administrativ sau acest act a
fost dat in forma orala se pune problema daca impotriva acestor acte se poate
formula actiune in contencios administrativ.
În partea consacrata actelor administrative am aratat ca acestea din
punct de vedere al formei pot fi: scrise,orale si implicite.
Mentiunea din Legea nr.29/1990 referitoare la obligatia de a depune
instantei o copie a actului administrativ contestat se refera la actul
administrative scris,ceea ce nu inseamna ca impotriva actelor administrative
orale nu s-ar putea introduce actiune in contencios administrativ.

Obiectul acŃiunii judiciare în contencios administrativ

Cu ocazia formulării acŃiunii judiciare în contencios administrativ,

reclamantul poate cere următoarele: anularea actului administrativ unilateral,
vătămător, în tot sau în parte, repararea pagubei suferite, ca urmare a actului

105
administrativ vătămător, daune morale, obligarea autorităŃii pârâte să emită
un anumit act în condiŃiile şi cu respectarea legii; se poate cere, în condiŃiile
legii, amendarea conducătorului, persoanei vinovate (a funcŃionarului
public) de emitere a actului ilegal sau vinovate de refuzul eliberării actului în
condiŃiile legii.
În toate situaŃiile, instanŃa se pronunŃă asupra tuturor capetelor de cereri
formulate prin acŃiunea introdusă în contencios administrativ.
Reclamantul mai poate cere, în termenul legal, anularea, aplicarea,
executarea contractului administrativ încheiat de părŃi sau poate formula
orice alte cereri legate de contracte sau de executarea lor.
În toate cazurile, la soluŃionarea acŃiunilor în contencios administrativ se
vor respecta cu stricteŃe principiile următoare: principiul priorităŃii
interesului public; principiul celerităŃii soluŃionării cererilor şi principiul
oficialităŃii executării hotărârilor pronunŃate în contencios administrativ; de
asemenea, se va Ńine cont şi de principiul disponibilităŃii părŃii, precum şi de
principiul libertăŃii contractuale părŃilor (în acŃiunile ce privesc contractele
administrative).

InstanŃa competentă să soluŃioneze acŃiunea în contencios

În primă instanŃă, acŃiunea poate fi judecată în complet format dintr-un

singur judecător, la tribunal, sau la Curtea de Apel, după caz, la secŃia
contencios administrativ şi fiscal potrivit noii legi judiciare de organizare a
instanŃelor (Legea nr.304/2004).
Când un act este considerat vătămător şi este emis de o autoritate publică
locală, cererea poate fi soluŃionată de tribunale, iar când actul este emis de o
autoritate publică centrală, cererea se soluŃionează de CurŃile de Apel, secŃia
sus-menŃionată.
De asemenea, când este vorba de atacarea unor acte cu valoare de sub
5.000.000.000 lei, cererile se vor ataca şi se vor soluŃiona de tribunale secŃia
contencios administrativ şi fiscal, iar când valoarea depăşeşte 5.000.000.000
lei, cererile vor fi soluŃionate de către CurŃile de Apel în primă instanŃă.
Sub aspectul competenŃei materiale, aceasta revine deci tribunalelor sau
CurŃilor de Apel, pe fond, secŃiilor specializate, dar sub aspectul competenŃei
teritoriale, acŃiunea în contencios este una alternativă, adică poate fi
competentă instanŃa de la domiciliul reclamantului sau pârâtului.
Nu se poate invoca, în condiŃiile contenciosului administrativ, excepŃia
de incompetenŃă teritorială, instanŃa sesizată trebuind să soluŃioneze cererea
formulată de parte.

106
 AcŃiunile formulate împotriva OrdonanŃelor Guvernului

Spre deosebire de Legea 29/1990, abrogată, prin Legea 554/2004, se

poate ataca, aşa cum am arătat, pe calea acŃiunii în contencios, atât o
OrdonanŃă de Guvern sau o dispoziŃie din OrdonanŃa de Guvern, când
aceasta este vătămătoare pentru cel ce reclamă, cât şi Hotărârile de Guvern
sau dispoziŃii cuprinse în acestea.
Aceste acŃiuni pot fi formulate oricând, dar trebuie subliniat faptul că
pentru atacarea OrdonanŃelor de Guvern este obligatoriu ca acŃiunea să fie
însoŃită de excepŃia de neconstituŃionalitate. Acest lucru corespunde
prevederilor din art.126 alin.6, deoarece este vorba despre o excepŃie de
neconstituŃionalitate a dispoziŃiilor cuprinse în actul atacat. InstanŃa de
contencios verifică dacă se îndeplinesc condiŃiile prevăzute de Legea
47/1992 art.29 alin 2, 3, republicată şi modificată, în sensul că instanŃa va
face o analiză a textelor, prin care se vor arăta dispoziŃiile ce nu corespund
legilor, ConstituŃiei şi va sesiza Curtea ConstituŃională printr-o Încheiere,
care, la rândul ei, se va pronunŃa printr-o Decizie asupra excepŃiei invocate.

Termenul de formulare a acŃiunii în contencios

Art.11 din Legea 554/2004 prevede ca acest termen este de 6 luni de la

emiterea actului respectiv, iar în situaŃiile de respingere a plângerii
prealabile, de 6 luni de la data respingerii plângerii, spre deosebire de Legea
29/1990, când termenul era de 30 zile de la comunicarea actului atacat. După
ce a expirat termenul de soluŃionare de 30 de zile, respectiv de 6 luni, se
poate formula acŃiunea în instanŃa de contencios. De asemenea, în termen de
6 luni de la încheierea unui contract administrativ. Există situaŃii în care
cererile împotriva actelor administrative vătămătoare se pot introduce şi
peste termenul de 6 luni, dar nu mai târziu de 1 an.
Termenul de 6 luni este un termen de prescripŃie, iar termenul de 1 an de
la emiterea actului este un termen de decădere.
În situaŃia în care acŃiunea este formulată de prefect, de AgenŃia
FuncŃionarilor Publici, de Ministerul Public, sau de o autoritate publică,
termenul de 6 luni sau de 1 an curge de la data la care s-a luat cunoştinŃă de
actul nelegal. Argumentul ce stă la baza acestei prevederi este că termenul
curge de la data comunicării sau luării la cunoştinŃă, deoarece nu în toate
cazurile actul administrativ se comunică părŃii, ci doar organului interesat,
iar partea ia cunoştinŃă de el în urma unei plângeri către acest organ.

107
 În concluzie, în ce priveşte termenul de introducere a unei astfel de
acŃiuni se impune respectarea cu stricteŃe a prevederilor cuprinse în art.11
pct.1-5 din lege, deoarece termenul reprezintă o condiŃie obligatorie şi
esenŃială pentru admisibilitatea acŃiunii în contencios administrativ.
a atare, termenul de a formula plangere prealabila si actiune in
Contencios curge pentru reclamanta de la data luarii efective la cunostinta de
catre aceasta si nu de la data comunicarii lui (care reprezinta regula).

Actele impuse de lege ce se anexează la cererea în contencios

administrativ

AcŃiunea în contencios trebuie scrisă de partea ce o face, semnată şi

datată de aceasta, adresată instanŃei de judecată; în mod obligatoriu, la
acŃiune trebuie să se ataşeze actul de autoritate considerat vătămător; de
asemenea, se anexează copie de pe plângerea prealabilă, cererea de probe,
care pot fi: acte, martori, avize, expertize, interogatorii şi orice alte acte ce
pot fi depuse în apărare şi în susŃinerea acŃiunii formulate (art.12 din Legea
554/2004).
Cu privire la probele ce se efectuează în contencios adminis-trativ,
este evident că se aplică prevederile Codului de procedură civilă, dar la fel
de evidentă este şi obligativitatea persoanei care se consideră vătămată de a
depune toate înscrisurile necesare, în dovedirea cererii formulate (conform
art.1169 Cod civ.).

Citarea părŃilor în instanŃa de contencios şi relaŃiile solicitate

de instanŃă

Preşedintele instanŃei, când primeşte cererea-acŃiunea în contencios, o

înregistrează şi verifică timbrajul, stabileşte un termen de judecată de
urgenŃă, cu menŃiunea ca reclamantul să timbreze cu suma (precizată pe
citaŃie), iar pârâtul, cu menŃiunea să depună întâmpinare. Se mai pot cere
relaŃii de la organele emitente ale actului atacat sau de la alte organe de
autoritate, implicate în emiterea acelui act. În cazul în care se atacă un act
emis de o autoritate administrativă, iar reclamantul are calitatea de terŃ a
actului, se citează părŃile şi trebuie să se citeze cu menŃiunea depunerii
tuturor actelor necesare soluŃionării cauzei.
Tot în acŃiunea în contencios, instanŃa competentă poate solicita, de la
un alt organ de autoritate care nu este parte în contencios, o serie de relaŃii
pentru a veni în sprijinul soluŃionării legale a cauzei.

108
 Judecarea acŃiunii în contencios administrativ

Potrivit art.17 din lege acŃiunea în contencios administrativ se

soluŃionează cu precădere şi celeritate, de către completul stabilit de lege,
aspect prevăzut de Codul de procedură civilă şi legea specială.
Completul competent să soluŃioneze cauza în Contencios este acela
prevăzut de legea 303/2004 de organizare judiciară şi de Codul de procedură
civilă care arată că la judecata pe fond este un judecător, iar la judecata în
recurs completul este format din 3 judecători şi evident grefierul de sedinŃa.
La fiecare cerere trebuie să se verifice timbrajul acesteia. Timbrajul
acŃiunii în Contencios Administrativ se face în baza legii 146/1997 – privind
taxele de timbru, modificată prin Hotărârea Guvernului 783/2004 de ajustare
a taxelor şi actualizarea lor pe baza ratei inflaŃiei publicată în Monitorul
Oficial nr. 482/28.05.2004.
AcŃiunea în Contencios să timbrează la Trezorerie cu suma de 40.000
lei când se cere anularea unui act, iar când este vorba de o cerere
neevaluabilă în bani cu suma de 90000 lei, iar cererea de suspendare se
timbrează cu suma de 100000 lei, şi timbrul judiciar de 3.000 lei, iar când
acŃiunea are ca obiect plata despăgubirilor, taxa de timbru este de 400.000
lei, iar in cazul contractelor timbrajul se face la valoare, dar nu mai mult de
10% din valoarea lor.
Judecarea actiunii in contencios administrativ se face de urgenta,in
sedinta publica,iar completul de judecata se constituie dintr-un judecator.
Termenele de judecata sunt scurte,asa incat actiunile sa fie rezolvate
intr-un timp rezonabil,fiindca altfel,in multe imprejurari,solutionarea cu
intarziere a litigiului nu ar mai prezenta utilitate pentru apararea drepturilor
celor vatamati.
Asa se explica si mentiunea din art.6 alin.3 din Lege in sensul ca
sentintele vor fi redactate in cel mult 5 zile de la pronuntare.
In solutionarea actiunilor in contencios administrativ instantele au in
vedere nu numai dispozitiile Legii nr.29/1990,ci si pe cele ale Codului de
procedura civila cu care se completeaza (art.18 din Legea nr.29/1990).
Actiunile in justitie pot fi formulate si personal impotriva
functionarului autoritatii parate care a elaborat (corect,cel care a emis-s.n.)
actul administrativ atacat sau care se face vinovat de refuzul rezolvarii

109
cererii,doar in cazul in care solicita plata unor despagubirii pentru
prejudiciul cauzat sau pentru intarziere (art.13 alin.1).
In cazul in care actiunea se admite,functionarul respectivva putea fi
obligat in solidar cu autoritatea publica la plata daunelor.
In baza dispozitiilor Codului de procedura civila,in cauzele de
contencios administrativ mai pot participa in calitate de intervenienti si alte
persoane care dovedesc un interes in judecarea cauzelor respective,interesul
putand fi propriu,sau persoana respectiva intervine in interesul altor
persoane care sunt parti in proces.

Procedura de soluŃionare a cererilor în contenciosul administrativ

potrivit Legii 554/2004

După realizarea procedurii administrative prealabile, în termenul

corespunzător, soldată cu nerezolvarea favorabilă a reclamaŃiei, cel în cauză
(reclamantul) se poate adresa insatanŃei de judecată cu o cerere de chemere
în judecată privind anularea ( totală sau parŃială) a actului administrativ;
Cererea de chemare în judecată va fi însoŃită de înscris constatator al
actului administrativ atacat, şi de acte doveditoare privind introducerea
reclamaŃiei administrative prealabile ( copie după ea, dovada depunerii sau
expedierii ei în termen) eventual răspunsul negativ al executivului, dacă
acesta există;
AcŃiunile introduse sunt supuse taxelor de timbru prevăzute de lege
pentru cererile cu caracter nepatrimonial, cu excepŃia acŃiunilor vizând
contractele administrative; în cazul admiterii acŃiunii taxa se restituie
plătitorului în temeiul hotărârii judecătoreşti rămase definitive;
Cererea de chemere în judecată are ca obiect anularea (totală sau
parŃială) sau modificarea actulzi administrativ ori (şi) acordarea de
despăgubiri pentru vătămarea produsă în ipoteza în care se cere numai
anularea actului fără acordarea de despăgubiri, termenul de prerscripŃie
pentru cererea de despăgubiri curge de la data în care reclamantul a cunoscut
sau trebuia să cunoască intinderea pagubei;
Termenul de sesizare a instanŃei cu acŃiunea de anulare este de 6 luni
de al data comunicării soluŃiei (nefavorabile) dată reclamaŃiei sau de al data
până la care ar fi trebuit comunicat răspunsul de către autoritatea emitentă;
dacă petentul s-a adresat şi autoreităŃii superioare, termenul judiciar
procesual curge de la comunicarea soluŃiei acelui organ, în toate cazurile
introducerea cererii la instanŃaă nu se poate face mai târziu de un an de la
data comunicării actului a cărui anulare se cere;

110
 CompetenŃa teritorială a instanŃei de judecată este determinată de
domiciliul reclamantului şi nu al părâtului – ca în drept comun;
Tribunalele îşi au competenŃea în primă instanŃă în privinŃa acŃiunilor
(proceselor şi ererilor) în materie de contencios administrativ în afara celor
date în competenŃe curŃilor de apel;
CurŃile de apel au atribuŃie în prima instanŃă, în privinŃa proceselor şi
cererilor în materie de contencios administrati, dar nimai privitor la actele
autorităŃilor şi instituŃiilor administraŃiei publice centrale, mai puŃin ale
autorităŃilor deconcentrate şi a celor publice judeŃene şi a municipiului
Bucureşti;
Conform legii competenŃa în primă instanŃă revine secŃiei de
contencios administrativ şi fiscal, de la tribunale şi de la CurŃile de Apel, iar
recursurile se judecă după caz de CurŃile de Apel, respectiv ICCJ.
1. În litigiile care privesc actele emise de autorităŃile publice locale
sau datorii, creanŃe la bugetul statului până la valoarea de 5 miliarde lei,
competenăa de soluŃionare a acŃiunii revine în prima instanŃă tribunalului
secŃia de contencios administrativ.
Recursurile declarate împotriva hotărârilor pronunŃate de tribunal se
soluŃioneaze de către Curtea de Apel teritorială.
2. În litigiile care privesc actele administrative emise sau încheiate de
autorităŃi publice centrale; taxele şi impozitele, contribuŃii, datorii vamale şi
accesorii ale acestora mai mari de 5 miliarde de lei, dacă prin legea specială
nu se prevede altfel;
3. Atunci când o acŃiune se judecă pe fond pe primă instanŃă la Curtea
de Apel la contencios administrativ, recursul împotriva hotărârii acestuia se
judecă la ICCJ.
În toate cazurile deduse spre soluŃionare înstanŃei de contencios
administrativ părâtul este o ,,autoritate publică”;
Curtea de Apel judecă recursurile, împotriva hotărârilor date în prima
instanŃă şi , respectiv , în al doilea caz ICCJ judecă recursurile împotriva
hotărârilor date de CurŃile de Apel în primăinstanŃă;
AcŃiunea de justiŃie se introduce împotriva autorităŃii administrative
emitente a aactului atacat indiferent de faptul că reclamaŃia administrativă a
fost inrodusă şi la organul superior acestuia;
AcŃiunea în justiŃie poate fi formulată şi personal împotriva
funcŃionarului autorităŃii părâte care a elaborat, emis sau a încheiat actul ,
dacă se solicită şi plata unor despăgubiri pentru prejudiciul cauzat, îmn
scopul de a-I face opozabilă hotărârea de admitere a acŃiuni9I în temeiul
căreia va putea fi obligat solidar la plata daunelor împreună cu autoritatea
executivă din care face parte;

111
 Primind cererea de chemare instanŃa fixează de urgenŃă termenul
pentru soluŃionarea ei în sedinŃă publică;
InstanŃa va dispune citarea părŃilor şi va putea cere autorităŃii a cărui
act a fost atacat să-l comunice de urganŃă (dacă reclamantul nu l-a depus)
împreună cu întreaga documentaŃie care a stat la baza emiterii lui precum şi
orice alte lucrări necesare pentru soluŃionare cauzei (pe care instanŃa la
socoteşte utile);
Înscrisul constatator ala actului administrativ în discuŃie precum şi
lucrările prevăzute se cvor depune în termenul stabilit de instanŃă sub
sancŃiunea plăŃii de către conducătorul autorităŃii excutive a unei amenzi
reprezentând 10% din salariul minim brut pe economie pentru fiecare zi de
întârziere nejustificată încasată în beneficiul statului;
În cazuri bine justificate şi pentru a prevene producerea unei pagube
iminente reclamantul poate cere instanŃei să suspende executarea actului
administrativ până la soluŃionare acŃiunii; instanŃa va soluŃiona de urganŃă
cererea de ssupendare, cu citarea părŃilor, iar hotărârea pronunŃată în acest
caz este executorie de drept, putându-se ataca cu recurs în termen de 5 zile
de la pronunŃare, ceea ce nu suspendă executarea hotărârii în cauză;
În temeiul legii contenciosului administrativ suspendarea actului
administrativ atacat nu operează de drept, în temeiul legii, pe parcursul
întregii durate a judecăŃii, prin simplul fapt al declanşării procesului, ci ea se
poate dispune numai de instanŃă print-un act al ei şi numai la cererea
reclamantului când în cauză există un interes public major;
Cu privire la modalitatea verbala de existenta a actului administrativ,in
practica judecatoreasca interbelica s-a consemnat actul administrativ sub
forma unui ordin telefonic,prin care o autoritate administrativa interzicea
organizarea unui bal.
Este preferabil insa ca persoana care a primit un refuz pe cale telefonica
sa staruie la autoritatea respectiva pentru a transmite ulterior si nota
telefonica scrisa.
In cazul acestor acte verbale,ca si atunci cand reclamantul nu mai are
actul administrativ pe care il contesta, instanta va cere administratiei parate
sa-i comunice de urgenta actul atacat si orice alte lucrari si nelamuriri
necesare pentru solutionarea cauzei peintre care si referirea la modalitatea
orala a existentei actului administrativ contestat.
Acelasi lucru se va cere de catre instanta si in cazul refuzului
nejustificat de rezolvare a cererii privitoare la un drept pe care reclamantul il
are potrivit legii.

112
 In cazul in care autoritatea publica nu raspunde de indata cererii
instantei,va fi obligata sa plateasca statului o amenda,intr-un anumit
cuantum,pentru ficare zi de intarziere.
Aceasta suma se va imputa persoanei vinovate de netrimiterea relatiilor
solicitate.
Actiunea in contencios administrativ se timbreaza potrivit legii,cu taxa
prevazuta pentru actiunile cu caracter nepatrimonial sau patrimonial de drept
comun,fara a se putea depasi o anumita suma.
Introducerea actiunii nu suspenda executarea actului administrativ
contestat.
In temeiul art.9 din Legea nr.29/1990 instanta de judecata,sesizata la
cererea reclamantului,poate dispune suspendarea executarii actului
administrativ pana la solutionarea actiunii,in cazuri bine justificate si pentru
a se preveni producerea unei pagube iminente.
Cererea de suspendare se solutioneaza de urgenta chiar si fara citarea
partilor,iar hotararea pronuntata este executorie de drept.
Cererea de suspendare a executarii poate fi formulata prin actiunea in
care se solicita anularea actului administrativ,recunoasterea dreptului pretins
si despagubiri,insa poate fi introdusa si separat,cu conditia ca actiunea de
baza,in anularea actului sa se afle pe rolul instantei.
In masura in care se renunta de catre reclamant la capatul de cerere
privind anularea actului administrativ nu se mai justifica admiterea capatului
de cerere privind suspendarea executarii actului administrativ,o hotarare
contrara ar fi nelegala si netemeinica.
Actiunea in contencios administrativ trebuie motivata in fapt si in
drept.
Motivarea in fapt cuprinde imprejurarile pe care isi intemeiaza
reclamantul actiunea,iar motivarea in drept a actiunii reprezinta invocarea
temeiului legal al actiunii,facandu-se,in primul rand,referire la Legea
nr.29/1990.
In actiune se mentioneaza si dovezile (probele) de care intelege sa se
foloseasca reclamantul in sustinerea actiunii sale.

SoluŃionarea acŃiunii în contencios administrativ

Problema centrala a solutionarii cauzelor de contencios administrativ

graviteaza in jurul legalitatii actelor administrative.
Sarcina reclamantului este de a demonstra in fata instantei ilegalitatea
actului administrativ si incalcarea prin acesta a drepturilor recunoscute de
lege.

113
 Drept urmare,instanta isi va intemeia hotararea pe constatarea
ilegalitatii actului contestat si va lua masurile care se impun pentru
reabilitarea legalitatii incalcate.
Dintre cauzele de ilegalitate ale actelor administrative constatate cu
prilejul solutionarii unor actiuni in contencios administrativ amintim:
a) încălcarea regulilor si a principiilor de drept de catre autoritatea
publica ce a emis actul contestat.
Examinand legalitatea actelor administrative,instanta verifica daca
actul administrativ contestat este conform cu legea,in sensul strict al
cuvantului,ca act care emana de la puterea legiuitoare.
Ilegalitatea actului contestat poate fi dedusa si din constatarea
ilegalitatii actului normativ pe care se intemeiaza.
Ilegalitatea poate avea ca sursa si incalcarea principiilor de drept care
sunt inscrise in Constitutie,in legea ordinara si care sunt consacrate deja de
doctrina si jurisprudenta.
Reamintim,in acest context,principiul revocabilitatii actului
administrativ sau cel al intrarii in vigoare a actelor administrative;
b) încălcarea regulilor de competenta in emiterea actelor
administrative.
Emiterea actelor administrative trebuie sa aiba loc cu respectarea unor
reguli de competenta a autoritatii emitente,reguli care asigura legalitatea
actelor administrative.Incalcarea acestor reguli poate constitui temeiul unei
actiuni in contencios administrativ.
Întemaindu-se pe rehulile de drept si pe principiilede drept,autoritatile
publice trebuie sa le respecte intocmai atunci cand este vorba de o
competenta legata,cand sunt prescrise in amanunt felul si conditiile in care
trebuie sa actioneze autoritatile.
Se va avea in vedere ca in materie de competenta autoritatile trebuie sa
respecte anumite reguli de subordonare,ceea ce se realizeaza prin avizele
conforme,precum si anumite reguli de procedura cu ocazia emiterii actelor.
Încălcarea normelor de competenta in emiterea actelor administrative
poate conduce la constatarea nulitatii absolute a actului administrativ
(incalcarea regulilor de fond si forma prevazute de lege),sau la o nulitate
relativa cand s-au incalcat unele norme prin care se lezeaza interesele unor
anumite persoane (exemplu,anuntarea temei de concurs doar cu 24 ore
inainte de tinerea concursului).

114
 Hotărârea judecătorească în acŃiunea din contencios
administrativ

Odata investita cu actiunea in contencios administrativ,instanta are a

cerceta existenta dreptului subiectiv al reclamantului si ilegalitatea ctului
administrativ prin care i se incalca acest drept.
De aceea si solutiile pe care le adopta instantele de judecata rezolva,in
principiu,cele doua aspecte: anularea totala sau partiala a actului
administrativ si recunoasterea dreptului pretins.
De fapt,din ilegalitatea actului a carui anulare se cere si din incalacarea
dreptului subiectiv al reclamantului rezulta si paguba materiala sau morala
de care este tinuta sa raspunda autoritatea parata.
In afara de anularea totala sau partiala a actului administrativ,instanta
poate obliga autoritatea publica parata sa emita un act administrativ,sa
inlocuiasca sau sa modifice un act administrativ,ori sa elibereze un
certificat,o adeverinta sau un act inscris pentru realizarea dreptului pretinsde
reclamant.
Cat timp in Legea nr.9/1990 nu s-a facut vreo diferentiere intre actele
administrative individuale si cele normative s-a considerat ca se poate
introduce actiune impotriva actului administrativ normativ pe care se
intemeiaza actul administrativ individual.
In cazul actiunii in contencios administrativ impotriva unui act
administrativ normativ,niciodata nu se va preceda la anularea intregului act
normativ,ci doar a dispozitiei din el care a stat la baza actului administrativ
individual contestat.
Si in temeiul Legii nr.1/1967 se permitea cenzurarea actului
administrativ normativ,insa doar pe calea exceptiei de ilegalitate,lucru care
de altfel se intampla,cel mai frecvent,si in practica actuala,sub imperiul Legii
nr.29/1990.
Aceasta situatie se prezinta astfel: se introduce actiunea in contencios
administrativ impotriva unui act administrativ individual,pentru ca acesta
lezeaza direct dreptul unei persoane,si,constatandu-se ca acest act individual
se bazeaza pe un act administrativ normativ ilegal,se anuleaza actul
administrativ individual ilegal si se retine in considerentele hotararii (nu in
dispozitiv) nelegalitatea dispozitiei din actul administrativ normativ.
De precizat ca in temeiul Legii nr. 1/1967 instanta era obligata sa
trimita la organul administratiei de stat care emisese actul normativ ce
prevedea dispozitiile nelegale,copie dupa hotararea judecatoreasca prin
care,pe calea exceptiei de ilegalitate,constata nelegalitatea acelor

115
dispozitii,pentru ca organul respectiv sa hotarasca daca mai mentine sau nu
acele dispozitii.
In prezent,in art. 11 din Legea nr. 29/1990 se mentioneaza ca instanta
este competenta sa se pronunte si asupra legalitatii actelor sau operatiunilor
administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecatii.
Din moment ce se face referire la competenta instantei de a se
pronunta asupra legalitatii actelor care au stata la baza emiterii actului supus
judecatii,se intelege ca un astfel de act poate fi actul administrativ normativ.
Constatarea ilegalitatii actelor administrative normative sau individuale
supuse judecatii echivaleaza in fapt cu anularea lor.
In acelasi mod se analizeaza si legalitatea unor operatiuni
administrative care,asa cum am mai aratat,nu sunt acte administrative pentru
ca nu produc efecte juridice prin ele insele (este vorba de procese-
verbale,referate etc.).
Aceste operatiuni administrative care pot fi nelegale,in cazul in care au
influentat nelegalitatea actelor administrative supuse judecatii ,vor fi si ele
desfiintate.
Alte modalitati de restabilire a legalitatii in domeniul administratiei
publice prin hotararea pronuntata de instanta pot fi,asa cum prevad
dispozitiile art.11 din Legea nr.29/1990,obligarea autoritatii administrative
la emiterea unui certificat,unei adeverinte,inscrierea la concurs si (sau)
obligarea la plata daunelor materiale si morale cerute.
Toate aceste masuri se iau pentru ca Legea nr.29/1990 a prevazut
calitatea de control de plina jurisdictie a contenciosului administrativ
(restabilirea intregii situatii a persoanei vatamate).
De aceea,in conformitate cu dispozitiile art.11 alin. 2 din Legea nr.
29/1990,in cazul admiterii cererii instanta va hotari si asupra daunelor
materiale si morale.
Sub acest aspect dispozitiile Legii nr. 29/1990 sunt deosebite de cele
ale Legii nr.1/1967 intrucat reclamantul are dreptul sa fie despagubit nu
numai pentru daune materiale, cum prevedea si Legea nr.1/1967, ci si pentru
daune morale cauzate ca urmare a incalcarii dreptului prin actul
administrativ,ori in caz de refuz manifest sau implicit de a satisface
reclamantului pretentia juridica privitoare la un drept recunoscut de lege.
Sub un alt aspect,in temeiul dispozitiilor Legii nr.1/1967 actiunea in
daune nu putea fi formulata decat impotriva autoritatii administrative parate.
In conformitate cu dispozitiile art. 13 din Legea nr. 29/1990 actiunile
in justitie prevazute in aceasta lege pot fi formulate si personal impotriva
functionarului autoritatii parate care a elaborat actul sau care se face vinovat

116
de refuzul rezolvarii cererii,daca se solicita plata unor despagubiri pentru
prejudiciul cauzat sau pentru intarziere.
In cazul in care actiunea se admite, persoana respectiva va putea fi
obligata la plata daunelor solidar cu autoritatea publica.
La randul sau, persoana actionata astfel in justitie poate chema in
garantie pe superiorul sau ierarhic,de la care a primit ordin scris sa semneze
actul,a carui legalitate totala sau partiala este supusa judecatii.
Expresia “ persoana care a elaborat actul “ nu este clar formulata si
apreciem ca sensul ei este de persoana care a emis actul.
De altfel, din interpretarea dispozitiilor art. 13 alin.2 din Legea nr.
29/1990, care se refera la eventualitatea chemarii in garantie a superiorului
ierarhic de la care a primit ordinul scris sa semneze actul, rezulta ca intentia
legiuitorului a fost de a se referi la raspunderea functionarului care a emis
actul administrativ ilegal si nu cel care l-a elaborat, care l-a intocmit.
Semnatura functionarului pe actul administrativ este o operatiune care
conditioneaza valoarea juridica a actului administrativ si prin ea se manifesta
de fapt, vointa juridica exprimata de functionarul care a emis actul.
Cat priveste expresia “ elaborare a actului juridic” , in literatura
juridica de specialitate s-a aratat ca aceasta implica diferite forme de
participare a functionarului administratiei publice la pregatirea, emiterea si
executarea actelor administrative prin operatiuni administrative care nu
produc efecte juridice si nu pot justifica actiunea in daune a reclamantului
contra functionarilor administratiei parate.
Cât priveşte acŃiunea în daune care se poate formula şi împotriva
funcŃionarului administraŃiei pârâte, atunci când se face vinovat de refuzul
rezolvării cererii, o condiŃie a răspunderii este ca refuzul să provină de la un
funcŃionar care are în competenŃa sa atribuŃii privitoare la realizarea
dreptului solicitat de reclamant.
AcŃiunea în daune se poate folosi şi separat de acŃiunea în anularea
actului administrativ atunci când întinderea prejudiciului nu este cunoscută
reclamantului la data judecării acŃiunii în anulare (art. 12).
Termenul de prescripŃie în acest caz curge, conform disp. art. 12 din
Legea nr. 29/1990, de la data la care cel vătămat a cunoscut sau ar fi trebuit
să cunoască întinderea pagubei.
Temeiul hotărârii judecătoreşti pentru desdăunarea reclamantului
constă în culpa administraŃiei pârâte, exprimată în ilegalitatea actului
administrativ emis, sau a refuzului de a satisface pretenŃia juridică a
reclamantului, în legătură cu dreptul acestuia, iar în legătură cu funcŃionarul
public vinovat, temeiul îl constituie vinovăŃia acestuia cu privire la emiterea

117
actului sau la refuzul nejustificat de satisfacere a pretenŃiei juridice a
reclamantului.
Prin obligarea, în solidar, a autorităŃii administrative cu funcŃionarul
vinovat se dă posibilitatea reclamantului de a cere executarea hotărârii faŃă
de oricare dintre cei doi pârâŃi.
In practică s-a constatat că reclamantul preferă să-şi recupereze
paguba de la autoritatea publică, pentru că este solvabilă şi el intră mai
repede în posesia sumelor pretinse.
Autoritatea pârâtă care a fost obligată să plătească daune
reclamantului prin acŃiunea în contencios administrativ are acŃiune în regres
contra funcŃionarului care se face vinovat de emiterea actului ilegal sau de
refuzul nejustificat de a satisface pretenŃiile juridice ale reclamantului.
Conform disp. art. 14 din Legea nr. 29/1990, hotărârile instanŃelor de
contencios administrativ pot fi atacate cu recurs în termen de 15 zile de la
comunicare .
Împotriva hotărârii pronunŃate de tribunal ca primă instanŃă de
contencios administrativ recursul se introduce la Curtea de Apel, iar
împotriva hotărârii pronunŃate în primă instanŃă de Curtea de Apel recursul
se introduce la SecŃia de contencios administrativ a CurŃii Supreme de
JustiŃie.
Recursul este suspensiv de executare şi se judecă de urgenŃă. In cadrul
admiterii recursului, instanŃa de recurs casează sentinŃa primei instanŃe şi
rejudecă litigiul în fond pronunŃând o hotărâre definitivă cu privire la
soluŃionarea cauzei.
Ca o derogare de la dreptul procesual comun, chiar şi Curtea Supremă de
JustiŃie când casează sentinŃa va rejudecă litigiul în fond (nu este vorba de
cazurile în care se impune casarea cu trimitere).

SUSPENDAREA ACTULUI ADMINISTRATIV ATACAT

Potrivit art.14 din noua lege, orice parte interesată poate să ceara la
instanŃa în contencios administrativ competentă – pe calea unei simple cereri
separate de acŃiune, în condiŃiile legii – suspendarea actelor de autoritate
individuale considerate de parte ca vătămătoare. Partea mai poate cere
suspendarea actului de autoritate atacat şi în cadrul acŃiunii în contencios.
Prin urmare, există două situaŃii, două posibilităŃi de a cere
suspendarea actului vătămător, şi anume: în prima situaŃie, când se cere
suspendarea actului, judecarea acestei cereri se face de urgenŃă cu citarea
părŃilor; iar instanŃa dă o încheiere care este executorie de drept şi care are

118
cale de atac, recursul în termen de 5 zile de la pronunŃare. Dacă s-a atacat cu
recurs, recursul nu conduce la suspendarea acestei încheieri, adică a
executării în cazul în care s-a admis suspendarea executării actului atacat. În
acest prim caz, instanŃa dispune suspendarea actului atacat până la
soluŃionarea pe fond a cauzei.
În cea de a doua situaŃie, instanŃa pronunŃă suspendarea actului atacat
până la soluŃionarea definitivă şi irevocabilă a cauzei, adică până la
rămânerea definitivă şi irevocabilă a hotărârii. Pentru a solicita executarea
suspendării actului administrativ individual vătămător, se impune ca partea
care o cere să facă dovada că cererea ei se justifică şi că în aceste condiŃii se
previne o pagubă iminentă ce s-ar produce prin punerea în executare a
actului administrativ. Suspendarea actului administrativ unilateral pe cale
separată se face prin încheiere executorie de drept, iar introducerea
recursului nu suspendă executarea (art.15 alin.3 din lege).

Suspendarea executarii actului atacat

1. Aspecte generale
Potrivit art. 14 din legea contenciosului administrativ, rezultă că, orice parte
interesată poate să ceară:
- la instanŃa de Contencios Administrativ competentă – pe calea unei
simple cereri separate de acŃiune, în condiŃiile legii, suspendarea actelor de
autoritate individuale considerate de parte ca vătămătoare.
- partea mai poate cere suspendarea actului de autoritate atacat şi în
cadrul acŃiunii în contencios.
Prin urmare există două situaŃii, două posibilităŃi de a cere suspendarea
actului vătămător, şi anume:
- în prima situaŃie când se cere suspendarea actului, judecarea acestei
cereri se face de urgentă cu citarea părŃilor. În acest caz, instanŃa dă o
incheiere care este executorie de drept, şi care are cale de atac recursul în
termen de 5 zile de la pronunŃare. Dacă s-a atacat cu recurs, recursul nu
conduce la suspendarea acestei încheieri, adică a executării în cazul în care
s-a admis suspendarea executării actului atacat.
În acest prim caz, instanŃa dispune suspendarea actului atacat până la
soluŃionarea pe fond a cauzei..
În condiŃia celei de a doua situaŃii, instanŃa pronunŃă suspendarea actului
atacat până la soluŃionarea definitivă şi irevocabilă a cauzei, adică până la
rămânerea definitivă şi irevocabilă a hotărârii.
Pentru a solicita executarea suspendării actului administrativ
individual vătămător, se impune ca partea care o cere, sa facă dovada că

119
cererea ei se justifică şi că în aceste condiŃii se previne o pagubă iminentă, ce
s-ar produce prin punerea în executarea actului administrativ.
Suspendarea actului administrativ unilateral pe cale separată se face
prin incheiere executorie de drept, iar introducerea recursului nu suspendă
executarea (art. 15 alin. 3 din lege).

2.Justificarea suspendării actului administrativ. SoluŃii posibile.

1.Actele administrative sunt executorii din oficiu şi prin ele
însele,adică nu necesită intervenŃia unui alt organ pentru a le investi cu
formulă executorie. Datorită acestui specific, devine necesară suspendarea
lor, atunci când sunt contestate din punct de vedere al legalităŃii şi când prin
executarea lor ar putea provoca o pagubă persoanelor fizice sau juridice
protejate prin instituŃia contenciosului administrativ.

2.În dreptul comparat sunt consacrate mai multe sisteme cu privire la

suspendarea actelor administrative contestate:
- suspendarea de drept, o dată cu introducerea recursului administrativ sau a
acŃiunii în justiŃie;
- suspendarea la cerere, însă tot de drept, în unul din aceste două cazuri;
- suspendarea judecătorească, la cerere, înainte de introducerea cererii în
anulare, o dată cu aceasta sau după pornirea procesului.

3.Suspendarea întemeiată pe exercitarea recursului administrativ

Este o suspendare judecătorească, facultativă, admisibilă după introducerea
recursului administrativ prealabil şi care durează până la soluŃionarea cauzei
fond.
Deoarece recursul administrativ prealabil reglementat de art.7 din
lege are acelaşi scop ca şi procedurile administrativ jurisdicŃionale,
reglementate prin legi speciale, apreciez că dispoziŃiile art.14şi art.15 se
aplică şi în cazul contestării actelor administrativ jurisdicŃionale, aducând ca
argument, în acest sens, şi practica instanŃei noastre supreme întemeiate pe
vechea lege.
SoluŃia aleasă de legiuitor este criticabilă sub aspectul duratei
suspendării, ea încurajând recursuri administrative nefinalizate cu intentarea
unei acŃiuni în contencios administrativ. Astfel, persoana interesată să obŃină
o „păsuire” de la executarea actului administrativ, solicită, după
introducerea recursului administrativ, suspendarea acestuia, şi nu mai
intentează acŃiunea în faŃa instanŃei de contencios administrativ.
ObŃine,astfel, un răgaz de 30 de zile, cât durează soluŃionarea recursului, la
care se adaugă 6 luni termenul de intentare a acŃiunii.

120
 Corelativul ar fi fost încetarea de drept a suspendării la un anumit
termen, mai scurt ( de exemplu, 30 de zile), socotit de la soluŃionarea
(explicită sau tacită) a recursului administrativ, perioadă suficientă pentru a
„desluşi” intenŃiile persoanei vătămate; în acest caz, reclamantul cunoscând
faptul că suspendarea actului expiră în 30 de zile, ar fi mai diligent în
intentarea acŃiunii în faŃa instanŃei de contencios administrativ. În situaŃia
dată, prin urmare, un rol decisiv au instanŃele de contencios administrativ,
care trebuie să aprecieze cu obiectivitate aparenŃa de ilegalitate a actului
administrativ şi să hotărască suspendarea actului cu mare atenŃie şi numai în
acele cazuri în care ea se impune cu evidenŃă.
Trebuie subliniat că suspendarea durează până la soluŃionarea cauzei
pe fond, adică în primă instanŃă, nu şi pe parcursul soluŃionării recursului.
Hotărârea instanŃei va fi o sentinŃă ( art.14 alin.41 1), deoarece este vorba de
o acŃiune de sine stătătoare, nu accesorie uneia în anulare.

4. Suspendarea, ca acesoriu al acŃiunii în faŃa instanŃei de contencios

administrariv.
O dată cu acŃiunea în anulare, sau separat, pe parcursul judecării
fondului cauzei, reclamantul solicită şi suspendarea actului administrativ.
Legătura indisolubilă dintre acŃiunea principală în anulare şi cea accesorie
de suspendare a actului rezultă din formularea art.15 şi confirmă practica
anterioară anului 2004, consacrată prin decizii ale instanŃei noastre supreme,
care a statuat că, în cazul renunŃării reclamantului la acŃiunea principală,
cererea de suspendare rămâne fără obiect şi va fi respinsă pe acest temei.
Caracterul accesoriu este confirmat şi de faptul că hotărârea instanŃei asupra
cererii de suspendare va fi o încheiere, nu o sentinŃă.
Practica judecătorească anterioară este aplicabilă şi în prezent:
motivele suspendării trebuie să apară, de la prima vedere, ca fiind temeinice,
să creeze de la început o îndoială asupra legalităŃii actului contestat şi să fie
cuprinse în considerentele hotărârii.
Trebuie subliniat că cererea de suspendare poate fi formulată separat,
pe tot parcursul judecării fondului, însă suspendarea poate fi dispusă de
instanŃă „până la soluŃionarea definitivă şi irevocabilă a cauzei”. Adică
până la expirarea termenului de recurs sau soluŃionarea recursului.
Această soluŃie vine să acopere, într-o anumită măsură, golul lăsat de
inadmisibilitatea cererii de suspendare în recurs, inexplicabilă dacă avem în
vedere faptul că motivele de suspendare ar putea apărea şi după soluŃionarea
fondului; astfel, titularul autorizaŃiei de construcŃie aşteaptă să taie copacii
de pe terenul construibil până când cauza este judecată pe fond, însă soluŃia
de respingere a acŃiunii în anulare justifică o anumită încredere în

121
soluŃionarea similară a recursului, ce-l poate determina să „treacă la fapte”,
în condiŃiile în care păstrarea spaŃiului verde este un motiv temeinic de
suspendare a actului administrativ din perspectiva comunităŃii locale. În
această situaŃie, dacă acŃiunea în anulare a fost respinsă, introducerea cererii
de suspendare este inadmisibilă în recurs, soluŃie legală pe care o
considerăm deosebit de criticabilă.
IniŃiatorul legii afirmă că un alt corelativ este recursul în situaŃii
deosebite, reglementat de art.21 al legii, prilej cu care se poate solicita şi
suspendarea actului; considerăm că această concluzie nu se desprinde din
lege, recursul în situaŃii deosebite fiind supus tuturor regulilor recursului, cu
excepŃia termenului de intentare şi a motivaŃiei intentării şi,în plus, el nu
descrie o situaŃie ce poate interveni în practică, ci una ipotetică, teoretică,
după cum recunoaşte şi iniŃiatorul, prin urmare aplicabilitatea sa este nulă,
impunându-se chiar abrogarea.

5. Celeritatea judecării cererii de susupendare.

Legea prevede anumite măsuri, menite a facilita judecarea cu celeritate a
cererii de suspendare: soluŃionarea de urgenŃă, în camera de consiliu, însă
întotdeauna cu citarea părŃilor, iar hotărârea este executorie de drept.

6. Calea de atac contra hotărârii de suspendare

În temeiul vechii legi, practica judecătorească a fost inconsecventă în
problema naturii juridice a hotărârii de suspendare: încheierea sau sentinŃă.
Curtea Supremă de JustiŃie s-a pronunŃat la început în sensul că încheierea
prin care se admite sau respinge cererea de suspendare a actului
administrativ atacat nu este supusă, separat, nici unei căi de atac, ci, făcând
aplicarea regulilor din codul de procedură civilă ( art.282 şiart.316), doar
odată cu hotărârea asupra fondului. Ulterior, practica instanŃei noastre
supreme a luat o altă turnură, statuând printr-o decizie în interesul legii că
„este susceptibilă a fi atacată cu recurs atât hotărârea prin care se
soluŃionează cererea de suspendare a executării actului administrativ
formulată în cadrul acŃiunii principale, cât şi hotărârea prin care o atare
cerere este soluŃionată separat, aceasta fiind practica ulterioară.
Noua lege nu rezolvă foarte clar problema, statuând că suntem în
prezenŃa fie a unei încheieri, fie a unei sentinŃe, după caz. ExplicaŃia
iniŃiatorului este, însă, aceea că este vorba de sentinŃă atunci când cererea de
suspendare este introdusă separat, în temeiul art.14, şi de încheiere atunci
când cererea este accesoriu acŃiunii în anulare ( art.15).
Atât sentinŃa,cât şi încheierea, cu privire la cererea de suspendare, vor
putea fi atacate cu recurs, în termen de 5 zile de la pronunŃare, recursul fiind

122
nesuspensiv de executare, prin urmare admiterea cererii de suspendare
produce efecte juridice şi pe parcursul soluŃionării recursului.

7. Durata suspendării.
Sintetizând, după efectuarea recursului administrativ se poate solicita şi
acordarea suspendarii până la soluŃionarea fondului, pe când în cazul
acŃiunii accesorii, se poate solicita şi acorda suspendarea până la
soluŃionarea definitivă şi irevocabilă a cauzei.
Judecătorul poate acorda doar suspendarea până la soluŃionarea
definitivă a cauzei,deoarece:
a)formularea textului legal este foarte clară – „până la soluŃionarea definitivă
şi irevocabilă a cauzei”;
b)suspendarea actului administrativ trebuie judecată în raport cu motivele
invocate în susŃinerea ei, fără a fi nevoie de aprecieri asupra fondului acŃiunii
în anulare.

8. CompetenŃa de judecare a cererii de suspendare.

CompetenŃa de judecare a cererii de suspendare aparŃine instanŃei
competente să judece fondul litigiului, fiind inadmisibilă alegerea unei alte
instanŃe competente teritorial atunci când acŃiunile sunt introduse separat
În practică se întâlnesc situaŃii când, două persoane diferite atacă
acelaşi act administrativ, una alegând instanŃa de la domiciliul său, alta
instanŃa de la sediul autorităŃii publice. În acest caz, dacă este vorba de un
act individual, suspendarea se judecă în funcŃie de motivele invocate de
fiecare persoană, actul putând fi suspendat de la executare numai în ceea ce
priveşte persoana a cărei cerere este admisă, adică parŃial.
Trebuie precizat că, în cazul în care prin legea specială se prevede o
altă instanŃă competentă să judece cererea de anulare a actului administrativ,
dispoziŃiile ei prevalează, fiind aplicabile şi cererii de suspendare.

9. Suspendarea de drept.
Se întâlnesc situaŃii în care nu trebuie să intervină judecătorul pentru a
dispune suspendarea efectelor actului administrativ atacat.
Astfel de situaŃii reprezintă opera legiuitorului, tinând cont de necesitatea
apărării legalităŃii obiective şi de buna desfăşurare a administraŃiei publice.
În unele legi speciale, sunt cuprinse dispoziŃii exprese privind
suspendarea de drept a actului administrativ atacat, în situaŃia în care s-a

123
introdus o acŃiune în contenciosul administrativ prin care s-a solicitat
anularea acelui act. Spre exemplu:
- în cazul contenciosului obiectiv declanşat la iniŃiativa prefectului, sau a
AgenŃiei NaŃionale a FuncŃionarilor Publici ( art.123 din ConstituŃie,
respectiv art.3 alin.3 din Legea nr.554/2004).
- de asemenea, în temeiul Legii nr.215/2001, hotărârea de dizolvare a
consiliului local sau ordinului de constatare a dizolvării consiliului sunt
suspendate de drept în momentul intentării acŃiunii de către consilierii
interesaŃi( art.57 alin.3 şi art.58 alin.3).
în cazul prevăzut de O.U.G.nr 194/2002 modifictă prin Legea nr 482/2004,
privind Regimul străinilor în România, suspendarea de drept a executării
dispoziŃiei de părăsirea teritoriului României, atunci când persoana a
formulat acŃiune în contencios administrativ, solicitând anularea acesteia
(art 82 alin1).

NECORECTAT
LEGEA CONTENCIOSULUI ADMINISTRATIV
Cadrul legal al suspendării.

Potrivit legii contenciosului administrativ, suspendarea executării

actului administrativ are loc numai în anumite cazuri bine justificate şi în
condiŃiile legii respectiv art. 14 şi 15 din legea nr. 554/2004, după cum
urmează:

ART. 14 - Suspendarea executării actului

(1) În cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube

iminente, o dată cu sesizarea, în condiŃiile art. 7, a autorităŃii publice care
a emis actul, persoana vătămată poate să ceară instanŃei competente să
dispună suspendarea executării actului administrativ până la pronunŃarea
instanŃei de fond.
(2) InstanŃa va rezolva cererea de suspendare, de urgenŃă, cu citarea
părŃilor.
(3) Când în cauză este un interes public major, de natură a perturba
grav funcŃionarea unui serviciu public administrativ de importanŃă
naŃională, cererea de suspendare a actului administrativ normativ poate
fi introdusă şi de Ministerul Public, din oficiu sau la sesizare,
prevederile alin. (2) aplicându-se în mod corespunzător.

124
 (4) Încheierea sau, după caz, sentinŃa prin care se pronunŃă
suspendarea este executorie de drept. Ea poate fi atacată cu recurs în
termen de 5 zile de la pronunŃare.

ART. 15 - Solicitarea suspendării prin acŃiunea principală

(1) Suspendarea executării actului administrativ unilateral poate fi

solicitată de reclamant şi prin cererea adresată instanŃei competente
pentru anularea, în tot sau în parte, a actului atacat. În acest caz, instanŃa
va putea dispune suspendarea actului administrativ atacat, până la
soluŃionarea definitivă şi irevocabilă a cauzei. Cererea de suspendare se
poate formula o dată cu acŃiunea principală sau printr-o acŃiune separată,
până la soluŃionarea acŃiunii în fond.
(2) DispoziŃiile alin. (2) şi (4) ale art. 14 se aplică în mod corespunzător.
(3) Hotărârea dată cererii de suspendare este executorie de drept, iar
introducerea recursului, potrivit art. 14 alin. (4), nu suspendă executarea.

Pentru a înŃelege dispoziŃiile legale sus citate se impune a face câteva

precizări privind justificarea suspendării actului administrativ.

1.Justificarea suspendării actului administrativ. SoluŃii posibile.

a.Actele administrative sunt executorii din oficiu şi prin ele însele,

adică nu necesită intervenŃia unui alt organ pentru a le investi cu formulă
executorie. Datorită acestui specific, devine necesară suspendarea lor, atunci
când sunt contestate din punct de vedere al legalităŃii şi când prin executarea
lor ar putea provoca o pagubă persoanelor fizice sau juridice protejate prin
instituŃia contenciosului administrativ.
b. În dreptul comparat sunt consacrate mai multe sisteme cu
privire la suspendarea actelor administrative contestate: suspendarea
de drept, o dată cu introducerea recursului administrativ sau a acŃiunii în
justiŃie, suspendarea la cerere, însă tot de drept, în unul din aceste două
cazuri, suspendarea judecătorească, la cerere, înainte de introducerea cererii
în anulare, o dată cu aceasta sau după pornirea procesului.
c.Astfel, în principiu, în FranŃa introducerea recursului
administrativ nu are ca efect suspendarea execuŃiei actului atacat .
ExcepŃiile de la principiu trebuie să fie prevăzute în mod expres.
Dimpotrivă, în Germania, recursul administrativ este un obstacol în calea
executării actelor care impun obligaŃii, precum şi a celor care restrâng
drepturi. ExcepŃiile de la acest principiu pot fi stabilite de legiuitor, sau de

125
administraŃie, care poarte ordona, dacă un interes public sau privat o cere,
executarea imediată a actului administrativ atacat.
De asemenea, ea are puterea de a restabili, tot pentru raŃiuni de interes
public, un efect suspensiv exclus prin lege. În Suedia şi Norvegia recursul nu
paralizează execuŃia actului decât dacă organul de recurs decide în acest
sens, la fel se întâmplă şi în ElveŃia, cu excepŃia actelor ce obligă la prestaŃii
pecuniare, întotdeauna suspendate.
Fiecare sistem are avantaje şi dezavantaje. Sistemul suspendării de
drept încurajează pe aceia care urmăresc ca actul să fie aplicat cu întârziere,
fără a se intenŃiona cu adevărat declanşarea unui proces cu acest obiect;
suspendarea facultativă, adică lăsată la aprecierea instanŃei, are dezavantaje
născute tocmai din această putere discreŃionară a instanŃei, care poate refuza
suspendarea, deşi se impune acordarea ei ( pe de altă parte, o hotărâre de
respingere a cererii de suspendare poate fi atacată, la instanŃa superioară,
deci există modalităŃi de reformare a ei).
Unii autori consideră că acest din urmă sistem, de suspendare
judecătorească, este cel mai puŃin defavorabil dacă avem în vedere ambele
părŃi – administraŃia şi particularii, cu condiŃia ca suspendarea să poată fi
cerută oricând după emiterea actului vătămător, adică înainte de introducerea
acŃiunii, odată cu ea sau în cursul procesului.

2.Comentariul textelor legale

Legea nr.554/2004 consacră, ca regulă generală, suspendarea

judecătorească, la cerere, o dată cu introducerea recursului administrativ sau
a acŃiunii în faŃa instanŃei de contencios administrativ.
A.Suspendarea întemeiată pe exercitarea recursului
administrativ.
Este o suspendare judecătorească, facultativă, admisibilă după introducerea
recursului administrativ prealabil şi care durează până la soluŃionarea cauzei
fond.
Deoarece recursul administrativ prealabil reglementat de art.7 din
lege are acelaşi scop ca şi procedurile administrativ jurisdicŃionale,
reglementare prin legi speciale, considerăm că dispoziŃiile art.14şi art.15 se
aplică şi în cazul contestării actelor administrativ jurisdicŃionale, aducând ca
argument, în acest sens, şi practica instanŃei noastre supreme întemeiate pe
vechea lege.
SoluŃia aleasă de legiuitor este criticabilă sub aspectul duratei
suspendării, ea încurajând recursuri administrative nefinalizate cu intentarea
unei acŃiuni în contencios administrativ. Astfel, persoana interesată să obŃină

126
o „păsuire” de la executarea actului administrativ, solicită, după introducerea
recursului administrativ, suspendarea acestuia, şi nu mai intentează acŃiunea
în faŃa instanŃei de contencios administrativ. ObŃine,astfel, un răgaz de 30 de
zile, cât durează soluŃionarea recursului, la care se adaugă 6 luni termenul de
intentare a acŃiunii.
Corelativul ar fi fost încetarea de drept a suspendării la un anumit
termen, mai scurt ( de exemplu, 30 de zile), socotit de la soluŃionarea
(explicită sau tacită) a recursului administrativ, perioadă suficientă pentru a
„desluşi” intenŃiile persoanei vătămate; în acest caz, reclamantul cunoscând
faptul că suspendarea actului expiră în 30 de zile, ar fi mai diligent în
intentarea acŃiunii în faŃa instanŃei de contencios administrativ. În situaŃia
dată, prin urmare, un rol decisiv au instanŃele de contencios administrativ,
care trebuie să aprecieze cu obiectivitate aparenŃa de ilegalitate a actului
administrativ şi să hotărască suspendarea actului cu mare atenŃie şi numai în
acele cazuri în care ea se impune cu evidenŃă.
Trebuie subliniat că suspendarea durează până la soluŃionarea cauzei
pe fond, adică în primă instanŃă, nu şi pe parcursul soluŃionării recursului.
Hotărârea instanŃei va fi o sentinŃă ( art.14 alin.41 1), deoarece este vorba de
o acŃiune de sine stătătoare, nu accesorie uneia în anulare.

B.Suspendarea, ca acesoriu al acŃiunii în faŃa instanŃei de

contencios administrariv.

O dată cu acŃiunea în anulare, sau separat, pe parcursul judecării

fondului cauzei, reclamantul solicită şi suspendarea actului administrativ.
Legătura indisolubilă dintre acŃiunea principală în anulare şi cea
accesorie de suspendare a actului rezultă din formularea art.15 şi confirmă
practica anterioară anului 2004, consacrată prin decizii ale instanŃei noastre
supreme, care a statuat că, în cazul renunŃării reclamantului la acŃiunea
principală, cererea de suspendare rămâne fără obiect şi va fi respinsă pe
acest temei. Caracterul accesoriu este confirmat şi de faptul că hotărârea
instanŃei asupra cererii de suspendare a fu o încheiere, nu o sentinŃă.
Practica judecătorească anterioară este aplicabilă şi în prezent:
motivele suspendării trebuie să apară, de la prima vedere, ca fiind temeinice,
să creeze de la început o îndoială asupra legalităŃii actului contestat şi să fie
cuprinse în considerentele hotărârii.
Trebuie subliniat că cererea de suspendare poate fi formulată separat,
pe tot parcursul judecării fondului, însă suspendarea poate fi dispusă de
instanŃă „până la soluŃionarea definitivă şi irevocabilă a cauzei”. Adică până
la expirarea termenului de recurs sau soluŃionarea recursului.

127
 Această soluŃie vine să acopere, într-o anumită măsură, golul lăsat de
inadmisibilitatea cererii de suspendare în recurs, inexplicabilă dacă avem în
vedere faptul că motivele de suspendare ar putea apărea şi după soluŃionarea
fondului; astfel, titularul autorizaŃiei de construcŃie aşteaptă să taie copacii
de pe terenul construibil până când cauza este judecată pe fond, însă soluŃia
de respingere a acŃiunii în anulare justifică o anumită încredere în
soluŃionarea similară a recursului, ce-l poate determina să „treacă la fapte”,
în condiŃiile în care păstrarea spaŃiului verde este un motiv temeinic de
suspendare a actului administrativ din perspectiva comunităŃii locale. În
această situaŃie, dacă acŃiunea în anulare a fost respinsă, introducerea cererii
de suspendare este inadmisibilă în recurs, soluŃie legală pe care o
considerăm deosebit de criticabilă.
IniŃiatorul legii afirmă că un alt corelativ este recursul în situaŃii
deosebite, reglementat de art.21 al legii, prilej cu care se poate solicita şi
suspendarea actului; considerăm că această concluzie nu se desprinde din
lege, recursul în situaŃii deosebite fiind supus tuturor regulilor recursului, cu
excepŃia termenului de intentare şi a motivaŃiei intentării şi,în plus, el nu
descrie o situaŃie ce poate interveni în practică, ci una ipotetică, teoretică,
după cum recunoaşte şi iniŃiatorul, prin urmare aplicabilitatea sa este nulă,
impunându-se chiar abrogarea.

C.Celeritatea judecării cererii

Legea prevede anumite măsuri, menite a facilita judecarea cu

celeritate a cererii de suspendare: soluŃionarea de urgenŃă, în camera de
consiliu, însă întotdeauna cu citarea părŃilor, iar hotărârea este executorie de
drept.

D.Calea de atac contra hotărârii de suspendare

În temeiul vechii legi, practica judecătorească a fost inconsecventă în

problema naturii juridice a hotărârii de suspendare: încheierea sau sentinŃă.
Curtea Supremă de JustiŃie s-a pronunŃat la început în sensul că încheierea
prin care se admite sau respinge cererea de suspendare a actului
administrativ atacat nu este supusă, separat, nici unei căi de atac, ci, făcând
aplicarea regulilor din codul de procedură civilă ( art.282 şiart.316), doar
odată cu hotărârea asupra fondului.
Ulterior, practica instanŃei noastre supreme a luat o altă turnură,
statuând printr-o decizie în interesul legii că „este susceptibilă a fi atacată cu
recurs atât hotărârea prin care se soluŃionează cererea de suspendare a

128
executării actului administrativ formulată în cadrul acŃiunii principale, cât şi
hotărârea prin care o atare cerere este soluŃionată separat, aceasta fiind
practica ulterioară.
Noua lege nu rezolvă foarte clar problema, statuând că suntem în
prezenŃa fie a unei încheieri, fie a unei sentinŃe, după caz. ExplicaŃia
iniŃiatorului este, însă, aceea că este vorba de sentinŃă atunci când cererea de
suspendare este introdusă separat, în temeiul art.14, şi de încheiere atunci
când cererea este accesoriu acŃiunii în anulare ( art.15).
Atât sentinŃa,cât şi încheierea, vor putea fi atacate cu recurs, în termen
de 5 zile de la pronunŃare, recursul fiind nesuspensiv de executare, prin
urmare admiterea cererii de suspendare produce efecte juridice şi pe
parcursul soluŃionării recursului.

E.Durata suspendării

Sintetizând, după efectuarea recursului administrativ se poate solicita

şi acordarea suspendarea până la soluŃionarea fondului, pe când în cazul
acŃiunii accesorii, se poate solicita şi acorda suspendarea până la
soluŃionarea definitivă şi irevocabilă a cauzei.
În acest context, nu putem fi de acord cu susŃinerea conform căreia
judecătorul poate acorda doar suspendarea până la soluŃionarea definitivă a
cauzei, pentru a evita o „situaŃie delicată sub aspect profesional”, în cazul
respingerii acŃiunii în anulare, argumentele pentru opinia noastră fiind
următoarele:
a)formularea textului legal este foarte clară – „până la soluŃionarea
definitivă şi irevocabilă a cauzei”
b)suspendarea actului administrativ trebuie judecată în raport cu
motivele invocate în susŃinerea ei, fără a fi nevoie de aprecieri asupra
fondului acŃiunii în anulare.

F.CompetenŃa de judecare a cererii de suspendare

CompetenŃa de judecare a cererii de suspendare aparŃine instanŃei

competente să judece fondul litigiului, fiind inadmisibilă alegerea unei alte
instanŃe competente teritorial atunci când acŃiunile sunt introduse separat
(prima,cererea de suspendare şi, ulterior, acŃiunea în anulare). Prin urmare,
opŃiunea realizată de reclamant la intentarea acŃiunii în suspendare este
obligatorie şi pentru acŃiunea în anulare.
O altă situaŃie este aceea când două persoane diferite atacată acelaşi
act administrativ, una alegând instanŃa de la domiciliul său, alta instanŃa de

129
la sediul autorităŃii publice. În acest caz, dacă este vorba de un act
individual, suspendarea se judecă în funcŃie de motivele invocate de fiecare
persoană, actul putând fi suspendat de la executare numai în ceea ce priveşte
persoana a cărei cerere este admisă, adică parŃial.
În fine, o precizare foarte importantă este aceea că, dacă prin lege
specială se prevede o altă instanŃă competentă să judece cererea de anulare a
actului administrativ, dispoziŃiile ei prevalează, fiind aplicabile şi cererii de
suspendare.

G.Suspendarea la solicitarea Ministerului Public

Suspendarea la solicitarea Ministerului Public este supusă unor

anumite condiŃii:
a)poate viza doar acte normative;
b) este întemeiată doar atunci când prin actul normativ se perturbă
grav activitatea unui serviciu public „administrativ” de importanŃă naŃională
( inexplicabil, nu şi locală);
c) este întemeiată pe un interes public major, nu pe un drept subiectiv
vătămat, fiind, prin urmare, „obiectivă”;
d) este independentă de acŃiunea în anularea actului administrativ
normativ.
În primul rând, nu vedem pe deplin utilitatea textului legal, atâta
vreme cât persoana juridică de drept public sau privat care administrează
acel serviciu public de importanŃă naŃională are posibilitatea şi interesul de a
acŃiona ea însăşi pentru anularea actului administrativ normativ şi, o dată cu
recursul administrativ sau cu intentarea acŃiunii în anulare , poate solicita
suspendarea actului administrativ; în acest caz, există atât un interes public
pentru menŃinerea serviciului public, cât şi un drept subiectiv al acelui
serviciu public de a contesta actul normativ ilegal, prin urmare cele două se
suprapun, fiecare parte justificând acŃiunea în anulare şi cea pentru
suspendare.
În al doilea rând, ne întrebăm ce sens are suspendarea actului
administrativ dacă nu se solicită totodată anularea actului administrativ, ştiut
fiind faptul că Ministerul Public poate intenta acŃiunea în anulare fără a
parcurge recursul administrativ prealabil? Din textul legal nu rezultă
nicidecum „legătura” cererii de suspendare cu acŃiunea în anulare, aşa cum
susŃine iniŃiatorul legii.
De asemenea, atunci când Ministerul Public acŃionează în numele unei
persoane fizice sau juridice vătămate, acŃiunea în anulare este una întemeiată
pe ilegalitatea subiectivă a actului, pe când cererea de suspendare

130
reglementată de art.14 alin.3 este una pe temei obiectiv, al „interesului
public major”; în consecinŃă nu este admisibilă introducerea de către
Ministerul Public a cererii de suspendare a actului administrativ normativ ce
vatămă drepturi subiective ale unor persoane fizice sau juridice, aşa cum
susŃine iniŃiatorul legii.

H.Suspendarea de drept

În temeiul unor dispoziŃii ale legii contenciosului administrativ, dar şi

a unor legi speciale, introducerea acŃiunii în contencios administrativ poate
avea ca efect suspendarea de drept a actului administrativ atacat. Este cazul
contenciosului obiectiv declanşat la iniŃiativa prefectului sau a AgenŃiei
NaŃionale a FuncŃionarilor Publici ( art.123 din ConstituŃie, respectiv art.3
alin.3 din Legea nr.554/2004).
De asemenea, în temeiul Legii nr.215/2001, hotărârea de dizolvare a
consiliului local sau ordinului de constatare a dizolvării consiliului sunt
suspendate de drept în momentul intentării acŃiunii de către consilierii
interesaŃi( art.57 alin.3 şi art.58 alin.3).
Justificarea acestei operaŃiuni a legiuitorului, ce are în vedere faptul că
prin astfel de acŃiuni se apără legalitatea obiectivă şi buna desfăşurare a
administraŃiei publice, nu scapă criticilor, deoarece se creează o situaŃie
favorizată, în care reclamantul nu trebuie să motiveze în nici un fel
necesitatea suspendării, iar aplicarea în practică a acestor dispoziŃii poate
duce la abuzuri – cum ar fi cazul prefectului, organ politic, care, în mod
şicanator, introduce acŃiuni în contencios administrativ, blocând astfel
activitatea autorităŃilor administraŃiei publice locale în care activează
demnitari de altă orientare politică.
Din păcate, în cazul prefectului nici nu poate fi vorba de adoptarea
unei soluŃii diferite prin lege, întrucât suspendarea de drept este impusă prin
ConstituŃie – situaŃie în aceeaşi măsură criticabilă, deoarece rolul unei legi
fundamentale este acela de a stabili doar principii de funcŃionare, nu de a
intra în detaliu şi a reglementa exhaustiv anumite instituŃii de drept.
În cazul AgenŃiei NaŃionale a FuncŃionarilor Publici, însă, considerăm
necesară şi posibilă modificarea legii în sensul în care şi această autoritate să
fie obligată să-şi justifice cererea de suspendare adresată instanŃei de
contencios administrativ.

131
Subiecte pentru pregătirea în vederea evaluării finale:

1. În ce constă obiectul cererii de chemare în judecată în contenciosul

administrativ?
2. Care este termenul de sesizare a instanŃei de contencios
administrativ?
3.Care instanŃă are competenŃa materială de a soluŃiona o acŃiune în
contencios? Dar competenŃă teritorială?
4.Cine poate dispune suspendarea executării actului administrativ
unilateral vătămător? Care este modalitatea de formulare a cererii de
suspendare a executării actului administrativ vătămător?
5. Care este instanŃa competentă să soluŃioneze cererea de suspendare?
Care este termenul de formulare a cererii de suspendare
6. Care sunt condiŃiile de admisibilitate a suspendării actului
administrativ atacat?
7. Cum se soluŃionează o cerere de suspendare? În ce termen? Prin ce
act se dispune suspendarea judecătorească a executării actului administrativ?
8. Care este durata suspendării executării actului administrativ atacat?
9. În ce constă celeritatea judecării cererii de suspendare?
10. Care este calea de atac împotriva hotărârii sau încheierii de
suspendare?

APLICAłII

1. Cine are competenŃa să soluŃioneze un conflict bazat pe Legea 554/2004.

Care dintre variante este cea corectă:

a) InstanŃa de contencios administrativ de la tribunal;

b) InstanŃa civilă de la Curtea de Apel;
c) InstanŃa de contencios administrativ şi anume SecŃia de contencios
administrativ şi fiscal a Înaltei CurŃi de CasaŃie şi JustiŃie, secŃiile de
contencios administrativ Ńi fiscal ale CurŃilor de Apel şi Tribunalele
administrativ-fiscale;
d) Înalta Curte de CasaŃie şi JustiŃie şi Tribunalul;
e) SecŃia penală de la Curtea de Apel şi de la Tribunal.

132
2. Când poate o persoană să formuleze o acŃiune în Contencios
administrativ?

a) Când a solicitat un drept de la o autoritate şi a fost refuzată;

b) Când nu i s-a soluŃionat în termenul legal cererea sa sau dacă nu i s-
a răspuns solicitantului în termen de 30 de zile de la înregistrarea cererii,
dacă prin lege nu se prevede alt termen;
c) În 30 de zile de vătămarea dreptului;
d) Când nu i s-a răspuns la o cerere formulată către o autoritate;
e) Când nu i s-a soluŃionat în termenul legal cererea sau dacă nu i s-a
răspuns solicitantului în termen de 30 de zile de la înregistrarea cererii, dacă
prin lege nu se prevede alt termen, sau dacă s-a emis un act administrativ
vătămător şi nelegal.

3. Care este instanŃa competentă să soluŃioneze o cauză de contencios

administrativ?

a) InstanŃa de la sediul reclamantei, secŃia civilă;

b) Parchetul de la sediul reclamantei, secŃia contencios administrativ
şi fiscal;
c) Curtea de Apel de la domiciliul pârâtului;
d) Înalta Curte de CasaŃie şi JustiŃie, secŃia contencios administrativ şi
fiscal;
e) Reclamantul se poate adresa instanŃei de la domiciliul sau celei de
la domiciliul pârâtului, secŃia contencios administrativ şi fiscal;

4. Când un act administrativ fiscal cuprinde o valoare de peste 5 miliarde lei,

care este instanŃa competentă să soluŃioneze cauza pe fond, dar în recurs?

a) Pe fond soluŃionează Judecătoria, iar în recurs Curtea de Apel,

secŃia contencios administrativ şi fiscal;
b) Pe fond soluŃionează cauza Curtea de Apel sesizată, iar în recurs
Înalta Curte de CasaŃie şi JustiŃie, secŃia Contencios administrativ şi fiscal;
c) Pe fond soluŃionează cauza Parchetul, în recurs Parchetul de pe
lângă Curtea de Apel, secŃia contencios administrativ şi fiscal;
d) Pe fond soluŃionează cauza organul jurisdicŃional, iar în recurs
Tribunalul, secŃia contencios administrativ şi fiscal;
e) Pe fond soluŃionează cauza Tribunalul, iar în recurs Curtea de Apel,
secŃia contencios administrativ şi fiscal.

133
5. În ce condiŃii şi cum poate solicita persoana vătămată suspendarea
executării actului administrativ atacat? Cui adresează cererea?

a) Prin acŃiune la Parchet, pentru prevenirea unei pagube iminente;

b) Prin cerere la Judecătorie, pentru a dispune în condiŃiile legii;
c) Prin cerere în instanŃa de contencios, pentru prevenirea unei pagube
iminente;
d) În cazuri justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente se
adresează instanŃei competente cu cerere scrisă pentru a dispune suspendarea
executării actului administrativ atacat;
e) În cazuri justificate se adresează Înaltei CurŃi de CasaŃie şi JustiŃie,
pentru suspendarea executării actului administrativ atacat.

6. Până când poate dispune instanŃa suspendarea actului administrativ

vătămător conform Legii 554/2004?

a) Până la pronunŃarea instanŃei de fond dacă se dovedeşte;

b) Până la soluŃionarea definitivă şi irevocabilă a cauzei dacă pârâta
nu se opune;
c) Până la terminarea procesului dacă părŃile sunt de acord;
d) Până la pronunŃarea instanŃei de fond sau până la soluŃionarea
definitivă şi irevocabilă a cauzei, în funcŃie de temeiul de drept şi modul în
care a fost solicitată;
e) Până la apariŃia recursului dacă astfel a fost solicitat.

7. Ce act dă instanŃa dacă admite cererea de suspendare a executării actului

administrativ atacat?

a) O decizie administrativă ce se atacă la Curtea de Apel;

b) O încheiere nemotivată fără recurs;
c) O sentinŃă fără drept de apel dată de Tribunal;
d) SentinŃă civilă sau încheiere, în funcŃie de temeiul de drept al
cererii, care au căi de atac diferite;
e) Hotărâri judecătoreşti atacate la Înalta Curte de CasaŃie şi JustiŃie.

Precizări privind cursul următor:

Cursul nr. 8 tratează ExcepŃia de nelegalitate – mijloc de apărare

utilizat într-un proces

134
 CURSUL NR. 8

EXCEPłIA DE NELEGALITATE – MIJLOC DE

APĂRARE UTILIZAT ÎNTR-UN PROCES

Obiectivele cursului nr. 8:

- De a cunoaşte ce reprezintă excepŃia de nelegalitate.

- De a şti în ce constă procedura soluŃionării excepŃiei de nelegalitate.
- De a cunoaşte care este reglementarea specială privind excepŃie de
nelegalitate (cadrul legal) în dreptul românesc.
- De a sti care sunt trăsăturile excepŃiei de nelegalitate.
- De a şti care este instanŃa competentă să soluŃioneze excepŃia de
nelegalitate şi în ce termen se soluŃionează această excepŃie şi dacă este de
urgenŃă.
- De a cunoaşte în ce constă procedura de judecată a excepŃiei de
nelegalitate şi care sunt soluŃiile ce se pot pronunŃa cu privire la o excepŃie
de nelegalitate.
- De a şti în ce constă utilitatea practică a soluŃionării excepŃiei de
nelegalitate.
- De a deosebi dacă excepŃia de nelegalitate este ca mijloc de apărare
doar în procesul civil, sau în comercial sau în procesul de dreptul muncii şi
dacă se poate invoca şi într-un litigiu de contencios administrativ.

Concepte –cheie tratate:

- excepŃia de nelegalitate reprezintă un mijloc de apărare într-un

proces , indiferent de natura juridică a litigiului.
- procedura soluŃionării excepŃiei de nelegalitate este o procedură
legală specială şi de urgenŃă.
- reglementarea specială privind excepŃie de nelegalitate (cadrul
legal) în dreptul românesc este cuprins în legea nr. 554/2004 art. 4.
- trăsăturile excepŃiei de nelegalitate.
- instanŃa competentă să soluŃioneze excepŃia de nelegalitate.
- procedura de judecată a excepŃiei de nelegalitate.
- soluŃiile ce se pot pronunŃa cu privire la o excepŃie de nelegalitate.
- utilitatea practică a instituŃiei excepŃiei de negalitate.

135
 EXCEPłIA DE NELEGALITATE – MIJLOC DE
APĂRARE UTILIZAT ÎNTR-UN PROCES

ExcepŃia de negalitate

Chestiuni prealabile:
Pentru a înŃelege această instituŃie evident trebuie să cunoaştem ce
înseamnă contencios administrativ în sensul legii sus menŃionate.
Contenciosul administrativ în accepŃiunea leguitorului reprezintă:
,,totalitatea litigiilor dintre autorităŃile publice, pe de o parte, şi cei
vătâmaŃi în drepturile, libertăŃile şi interesele lor legitime, pe de altă
parte, deduse din acte administrative tipice sau asimilate considerate ca
ilegale, de competenŃa secŃiilor de contencios administrativ ale
instanŃelor judecătoreşti, guvernate de un regim juridic predominant de
drept public”.
,,Contenciosul administrativ – activitatea de soluŃionare, de către
instanŃele de contencios administrativ competente potrivit legii, a
litigiilor în care cel puŃin una dintre părŃi este o autoritate publică, iar
conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act
administrativ, în sensul prezentei legi, fie din nesoluŃionarea în
termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere
referitoare la un drept sau la un interes legitim”. (art 2 lit e din Legea nr
554/ 2004)
De semenea trebuie cunoscut modul în care se soluŃionează cererile în
contencios administrativ precum şi faptul că excepŃia de nelegalitate trebuie
să urmărească sau nu, dispoziŃiile legii privind procedura de soluŃionare a
cererilor în contencios administrativ adică dacă se mai impune realizarea
procedurii prealabile, şi care este instanŃa competentă să soluŃioneze
excepŃia de nelegalitate.
Foarte important este de a şti cine anume poate invoca excepŃia de
nelegalitate, în ce fel de cauze se poate invoca la ce instanŃe şi când se poate
invoca.
Prin Legea contenciosului administrativ nr 554/2004 leguitorul a
reglementat expres instituŃia: excepŃiei de nelegalitate a actelor
administrative unilaterale.
Acest lucru rezultă din cuprinsul art 4 alin 1 din lege care prevede:
,, Legalitatea unui act administrativ unilateral poate fi cercetată
oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepŃie, din oficiu sau la

136
cererea părŃii interesate. În acest caz, instanŃa, constatând ca de actul
administrativ depinde soluŃionarea litigiului pe fond, va sesiza prin
încheiere motivată instanŃa de contencios administrativ competentă,
suspendând cauza.”
Pentru a înŃelege mai bine ce înseamnă excepŃia de nelegalitate şi ce
rol are aceasta am considerat să fac câteva referiri la doctrina românească şi
la ceea franceză, cu privire la excepŃia de nelegalitate.21

Doctrina- excepŃia de ilegalitate

InstituŃia ,,excepŃiei de ilegalitate” este cunoscută în legislaŃia şi

doctrina contemporană comparată ca fiind o modalitate de apărare a unei
părŃi dintr-un proces faŃă de efectele unui act administrativ ilegal.
ExcepŃia de nelegalitate constitutie un aspect de noutate legislativă
expresă prevăzut în art.4 din Legea nr 554/2004 a contenciosului
administrativ şi reprezintă un aspect de noutate legislativă în cadrul
contenciosului administrativ.

1.Docrina românească privind excepŃia de nelegalitate:

În doctrina română ea a fost definită ca ,, un mijloc de apărare prin
care, în cadrul unui proces pus în curgere pentru alte temeiuri decât
nevalabilitatea actului administrativ, una dintre părŃi, ameninŃată să i se
aplice un asemenea act ilegal, se apără invocând acest viciu şi cere ca actul
să nu fie luat în considerare la soluŃionarea speŃei”.

2.ExcepŃia de nelegalitate în dreptul francez:

În dreptul francez, se consideră că o decizie administrativă ilegală
neatacată în termen şi devenită, astfel, definitivă, nu devine prin această
definitivare şi legală. În considerarea acestui fapt, doctrina şi jurisprudenŃa
franceză, preocupată de asigurarea stabilităŃii normelor juridice, dar şi de
evitarea perpetuării ilegalităŃii unui act administrativ, recunosc existenŃa
posibilităŃii reclamentului sau părâtului dintr-un proces pornit împotriva unei
alte decizii administrative de a se prevala de ilegalitatea unei decizii
definitive, care a stat la baza emiterii deciziei atacate şi, în cazul în care
ilegalitatea acesteia a ,,contaminat” decizia atacată, să obŃină atacarea ei (
chiar dacă nu se poate dovedi un viciu de ilegalitate propriu al deciziei
atacate).
21 21
Gh.Uglean InstanŃele competente a se pronunŃa pe cale de excepŃie asupra legalităŃii actelor
administrative, în S.C.J. nr 3/1968, pg 258
A. Trăilescu, ExcepŃia de ilegalitate în contextul legislaŃiei actuale, în Dreptul nr 4/1998, pg 20

137
 În doctrina românească excepŃia de ilegalitate poate fi ridicată atât în
faŃa instanŃelor penale, cât şi civile şi comerciale.
JurisprudenŃa franceză limitează,în principiu, excepŃia de ilegalitate la actele
reglementare (normative); ea va putea fi totuşi invocată împotriva unui act
individual. Însă numai înainte de expirarea termenului de recurs direct contra
acestuia.

3.ExcepŃia de nelegalitate în dreptul european:

În dreptul comunitar europen, excepŃia de ilegalitate este utilă datorită
limitării în timp a introducerii acŃiunii în anulare, precum şi datorită faptului
că actele normative nu pot fi contestate decât de statele membre sau de
înstituŃiile comunitare.22
Se pune problema ce se întâmplă cu un act care nu mai poate fi
contestat pe cale directă sau cu un act normativ ilegal în momentul
executării lui printr-un act individual.
Persoanele fizice sau juridice vor putea, în acest caz, să conteste
decizia de executare a regulamentului sau al oricărui alt act normativ,
ridicând în cursul procesului excepŃia de ilegalitate a actului normativ
( art.184 Tratatul CEE).
Actul normativ devine inaplicabil în speŃă, rămânând însă să-şi
producă efectele juridice în continuare, fără a fi anulat. Va fi anulată doar
decizia emisă în temeiul actului normativ.

Trăsăturile excepŃiei de ilegalitate:

Trăsăturile caracteristice ale excepŃiei de ilegalitate, în temeiul noi

legi al contenciosului administrativ, sunt următoarele:
a) este o ,,apărare”, prin urmare nu are ca efect anularea actului
administrativ, ci doar constatarea ilegalităŃii şi înlăturarea lui din cauză;
b) poate fi ridicată oricând (este imprescriptibilă) şi pe tot parcursul
procesului judiciar (fond, apel sau recurs);
vizează numai actele adminitrative tipice, nu şi actele administrative
asimilate;
c) poate fi ridicată de oricare parte a procesului sau de instanŃă din
oficiu;
d) instanŃa de drept comun poate refuza sesizarea instanŃei de
contencios administrativ numai în cazul în care de actul administrativ

138
cercetat nu depinde soluŃionarea în fond a pricinii, fapt care va fi reflectat
ulterior de considerentele hotărârii;
e) competenŃe soluŃionării pe fond a excepŃiei de ilegalitate aparŃine
instanŃei de contencios administrativ;
f) instanŃa de contancios administartiv poate considera sesizarea ca
inadmisibilă dacă încheierea de sesizare nu este motivată;
instanŃa va judeca excepŃia în procedură de urgenŃă, în şedinŃă publică şi cu
citarea părŃilor;
g) hotărârea poate fi atacată cu recurs, în termen de 48 de ore de la
pronunŃare ori de la comunicare şi se judecă în 3 zile de la înregistrare, cu
citarea părŃilor prin publicitate.
ExcepŃia de ilegalitate prezintă anumite aspecte specifice care
conturează acest mijloc de apărare şi care o deosebeşte de alte excepŃii
invocate în cadrul unui proces indiferent de ce natură este 8 (civil,
comercial, penal etc).
Aceste aspecte specifice sunt considerate de unii autori în materie, drept
trăsături ale excepŃiei de nelegaliate.
Este cunoscut faptul că de regulă, acŃiunile formulate în instanŃa de
contencios administrativ, trebuie făcute de partea vătămată într-un drept al
său, într-o libertate sau intr-un interes legitim, într-un anumit termen
prevăzut de lege, fie ca termen de prescripŃie, fie ca termen de decădere.
Însă, după cum se observă din cuprinsul art.4 alin1 din Legea 554/2 dec
2004 publicat în MOf nr 1154/7 decembrie 2004 a contenciosului
administrativ rezultă expres că legalitatea actelor administrative poate fi
analizate de instanŃă la cererea părŃii interesate oricând în cadrul unui proces.
Leguitorul nu precizează în ce fel de proces se poate invoca această excepŃie,
însă, precizează că ,,legalitatea unui act administrativ poate fi ridicată şi de
instanŃă din oficiu.”
Prin aceasta înŃelegem că, de fapt legiuitorul a prevăzut în mod expres
ca atunci când într-o cauză soluŃionarea litigiului pe fond depinde de faptul
că un anumit act administrativ este legal sau nu, a prevăzut posibilitatea ca
mai întâi să se verifice legalitatea acelui act, şi apoi în funcŃie de soluŃia dată
asupra legalităŃii actului, să se treacă la soluŃionarea acŃiunii de fond.
Prin urmare, când se pune problema invocării de către o parte a
excepŃiei de nelegalitate a unui act administrativ, sau este invocată din
oficiu, atunci instanŃa prin incheiere motivată va sesiza instanŃa de
contencios administrativ competentă în vederea soluŃionării excepŃiei şi va
suspenda soluŃionarea cauzei în cadrul căruia s-a ridicat excepŃia.
Desigur se va creea un nou dosar cu număr distinct, la instanŃa
investită prin îcheierea respectivă. Acest nou dosar va avea ca obiect doar

139
 soluŃionarea de către instanŃa de contencios sesizată cu privire la excepŃia de
nelegalitate a actului administrativ, considerat nelegal şi vătămător pentru
partea care a ridicat excepŃia.

SoluŃionarea excepŃiei de nelegalitate – instanŃa competentă şi

procedura de soluŃionare:

a.InstanŃa competentă:
În practică, se pune problema care anume instanŃă este competentă să
soluŃioneze excepŃia de neleg al unui act adm unilateral, şi care anume este
procedura de soluŃionare a acestei excepŃii.
Este evident că pornind de la regula generală de competenŃă prevăzută
în Codul de procedură civilă art.2, 3, cererile în contencios administrativ se
soluŃionează fie de către tribunal, fie de Curtea de Apel pe fond, iar în recurs
de către Curtea de Apel sau Înalta Curte de CasaŃie şi JustiŃie, după caz.
Ca atare, atunci când este vorba de verificarea legalităŃii unui act
administrativ unilateral, care este emis de o autoritate publică locală,
competenŃa îi revine tribunalului, secŃia contencios administrativ şi fiscal.23
Atunci când se verifică legalitatea unui act administrativ unilateral
emis de o autoritate publică centrală, competenŃa de soluŃionare îi revine pe
fond CurŃii de Apel.
În concluzie, singura instanŃă competentă să soluŃioneze legalitatea
unui act administrativ unilateral este secŃia de contencios administrativ,
tribunalul sau Curtea de Apel pe fond, iar în recurs instanŃa ierarhic
superioară, Curtea de Apel sau Înalta Curte de CasaŃie şi JustiŃie

b.Procedura de judecare a excepŃiei de nelegalitate:

Se pune problema în mod practic care este procedura de judecare a
acestor cauze şi fiind vorba de o procedură de urgenŃă prevăzut de art.4 din
Legea contencios administrativ, se citează sau nu părŃile.
Leguitorul a prevăzut expres că soluŃionarea excepŃiei de nelegalitate
se face cu citarea părŃilor.

23
Legalitatea unui act administrativ unilateral poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces,
pe cale de excepŃie, din oficiu sau la cererea părŃii interesate. În acest caz, instanŃa, constatând ca de
actul administrativ depinde soluŃionarea litigiului pe fond, va sesiza prin încheiere motivată
înstanŃa de contencios administrativ competentă, suspendând cauza.”

140
 Prin aceasta se realizează respectarea principiului contradictorialităŃii
dezbaterilor în cauză, se dă posibilitatea ca părŃile, (toate) în proces să se
poate apăra, iar hotărârea pronunŃată să le fie opozabilă.
O altă chestiune, ce se pune cu privire la soluŃionarea cauzei este
aceea privind celeritatea judecării acestor cauze, adică urgenŃa. Dar în afară
de faptul că se judecă de urgenŃă, în sedinŃă publică cu citarea părŃilor, se
pune problema în ce constă soluŃia instanŃei. Mai exact ce pronunŃă instanŃa,
o hotărâre sau o incheiere?
După părerea unor specialişti în materie şi practicieni, instanŃa se
poate pronunŃa fie prin hotărâre distinctă, fie prin încheiere atunci când
excepŃia se invocă într-un dosar în care era deja pornită o acŃiune de
contencios administrativ la instanŃa competentă. În acest din urmă caz
instanŃa se poate pronunŃa prin încheiere asupra excepŃiei de nelegalitate,
suspendând soluŃionarea cauzei respective, fără însă a încălca dispoziŃiile art
4 alin 1 din lege.
Indiferent dacă se pronunŃă o hotărâre sau o încheiere acesta se va da
cu drept de recurs, ( singurag cale de atac în contencios administrativ),
recurs care se declară în termen de 48 de ore de la pronunŃare ori de la
comunicare.
Din lege rezultă clar, că soluŃia pronunŃată de instanŃă cu privire la
excepŃia de nelegalitate se atacă cu recurs care se soluŃioneză de instanŃa
ierarhic superioară.
Termenul de soluŃionare a recursului prevăzut de leguitor este de 3 zile de la
înregistrarea recursului, (art 4 alin 3 l. C.a.) iar în recurs nu se mai citează
părŃile ca la judecarea pe fond, cu citarea părŃilor prin publicitate (la uşa
instanŃei sau printr-un ziar de largă circulaŃie).
În esenŃă soluŃionarea excepŃiei de nelegalitate trebuie făcută de
urgenŃă şi potrivit legislaŃiei în vigoare cu privire la atribuŃiile instanŃei de
judecată, nu se poate face judecata de urgenŃă, fără a Ńine cont de
continuitatea completului care a fost sesizat cu soluŃionarea excepŃiei.
Rezultă că, termenele de judecată pot fi foarte scurte dar care să poată
permite realizarea procedurii de citare a părŃilor în proces ( să se întoarcă
procedura, şi să permite părŃii citate să se poată apăra).
Mergând în instanŃă şi asistând la soluŃionarea acestor cauze am
constatat că de fapt urgenŃa soluŃionării excepŃiei ca şi termen diferă de la
caz la caz, instanŃa acordând termene fie de o săptămână, fie de două sau trei
săptămăni, termene acordate în aşa fel ca partea pârâtă să se poată apăra pe
excepŃia invocată sau să aibă timp pentru a se realiza procedura de citare cu
partea emitentă a actului administrativ unilateral, atacat.

141
 Tot sub aspect practic am constatat că, instanŃa dispune introducerea
în cauză şi citarea în calitate de părât, a emitentului actului adm unilateral
considerat nelegal, instituŃie permisă de Codul de procedură civilă art.49 şi
următoarele, care de altfel este o necesitate procedurală tocmai în vederea
soluŃionării acelei excepŃii.
Evident, pentru a soluŃiona excepŃia instanŃa trebuie să administreze
probe, dezbaterile au loc în contradictoriu şi cu citarea părŃilor, principii care
se impun ca şi reguli de procedură şi care sunt prevăzute şi de art.6
paragraful 1 din ConvenŃia CEDO.

SoluŃii pronunŃate pe excepŃia de nelegalitate:

După cum am arătat mai sus în urma verificării legalităŃii actului

administrativ criticat, instanŃa va pronunŃa o incheiere sau o hotărâre, ambele
cu drept de recurs.
Hotărârea ( încheierea – după caz) care se pronunŃă asupra excepŃiei de
nelegalitate trebuie motivată atât în drept cât şi în fapt, considerentele
acesteia fiind în concordanŃă cu probele de la dosar şi raportate la textul
legal al cărui nelegalitate se invocă, în sensul că emitentul actului
administrativ, încălcat (sau nu) dispoziŃiile legale, întocmind un act nu
numai nelegal dar şi vătămător pentru partea care a invocat excepŃia.
În practică se întălnesc numeroase cazuri în care, cu ocazia
soluŃionării unui proces ( care are ca obiect revendicarea unui imobil,
evacuarea unui imobil), să fie depus ca şi probă la dosar un înscris emis de o
altă persoană juridică decât părŃile în proces, respectiv de o autoritate
publică, înscris ce are caracteristica esenŃială de a fi act administrativ
unilateral şi care dacă instanŃa îl ia în considerare la soluŃionarea cauzei,
poate da o anumită soluŃie, iar dacă nu îl ia în considerare, poate da o altă
soluŃie.24
De aceea, legiuitorul a apreciat că în acele cazuri în care actul
adminisrativ unilateral nu mai poate fi atacat în contencios pe cale separată,
întrucât a depăşit termenul de prescripŃie prevăzut de lege, singura
posibilitate de a înlătura nelegalitatea acelui act este pe calea excepŃiei de
nelegalitate, invocată în diverse cauze (civile, penale, comerciale, de dreptul
muncii).
Prin urmare, întrucât partea interesată şi vătămată a pierdut termenul
legal, de a solicita anularea actului, s-a creat această posibilitate de a verifica
legalitatea actului administrativ pe cale de excepŃie, în cadrul oricărui alt

24
Sinteze anul III, Opinia Lect. Univ. Maria Ioniche – judecător la Curtea de Apel Braşov

142
proces, în care soluŃia depinde de soluŃia care se va da de instanŃa de
contencios administrativ.
În acest sens leguitorul a prevăzut în art 4 ca în cazul în care instanŃa a
constatat nelegalitatea actului evident prin hotărâre judecătorească, cauza
iniŃială în care s-a ridicat excepŃia se va judeca de către instanŃa întâi
sesizată, fără a Ńine seama de actul administrativ unilateral constatat nelegal.
Concluzia care se desprinde este aceea că, actul constatat nelegal pe cale de
excepŃie se consideră a fi inexistent şi în consecinŃă numai poate fi luat în
considerare de instanŃă.
Până la apariŃia Legii nr 554/2004 a contenciosului administrativ,
instanŃa de contencios putea verifica legalitatea unui act administrativ în
cadrul procesului respectiv în condiŃiile art.11 a Legii nr 29/1990 a
contenciosului administrativ, iar instanŃa dacă constata că acel act este ilegal,
nu-l lua în considerare la soluŃionarea cauzei.
Însă, nelegalitatea sau ilegalitatea actului nu era considerată ca o
excepŃie distinctă, dar se putea invoca ca şi apărare într-un proces de
contencios administrativ.
Prin apariŃia Legii nr 554/2004 a contenciosului administrativ,
legiuitorul a reglementat expres faptul că această excepŃie se poate invoca
oricând şi procedura potrivit căruia se soluŃionează dând posibilitatea
verificării de către instanŃă a legalităŃii fără a limita termenul tocmai în
scopul de a fi reparate acele greşeli realizate prin emiterea unor acte
administrative unilaterale cu încălcarea legii.

Aspecte practice privind soluŃionarea excepŃiei:

În practica instanŃelor se constată că în ultimul timp se înregistrează

pe rolul instanŃei de contencios un număr tot mai mare de cauze, în care se
invocă excepŃia de nelegalitate a actelor administrative unilaterale.
Prin urmare, în loc de un proces înregistrat pe rolul instanŃei, în realitate se
vor înregistra cel puŃin două procese, unul desprins din celălalt ca urmare a
excepŃiei invocate.
Ca şi soluŃii pronunŃate de instanŃa de contencios pe excepŃie am
reŃinut că ele nu pot fi decât două, şi anume:
a. - fie de admitere a excepŃiei de nelegalitate a actului şi în consecinŃă
nu se va Ńine cont de el la soluŃionarea cauzei pe fond în cadrul căruia s-a
invocat excepŃia;

143
 b. - fie de respingerea excepŃiei de nelegalitate, iar în consecinŃă actul
administrativ unilateral va reprezenta în continuare o probă şi care va fi25
analizată în coroborare cu celelalte probe din dosarul iniŃial în care s-a
ridicat excepŃia.
Dintre soluŃiile pronunŃate de instanŃa de contencios privind excepŃia
de nelegalitate am cules căteva speŃe, şi anume:
1. Într-o cauză, o societate X a chemat în judecată pe părâtele DirecŃia
Vamală Braşov şi MFP – ANAF, reclamanta invocând nelegalitatea
prevederilor art15 din HG nr 244/2001 pentru aprobarea normelor
metodologice de aplicare a Legii nr 133/1999 privind stimularea
intreprinzătorilor privaŃi pentruînfiinŃarea şi dezvoltarea intreprinderilor mici
şi mijlocii, raportat la prevederile art 21¹ din această lege.
InstanŃa pronunŃându-se asupra excepŃiei la data de 5 aprlie 2006 în
dosarul nr 100/2005 a CurŃii de Apel Braşov a respins excepŃia de
nelegalitate şi a constatat că dispozişiile invocate sunt legale. Hotărârea s-a
dat cu recurs în termen de 48 de ore de la comunicare, recursul nefiind
soluŃionat până în prezent de Înalta Ccurte de CasaŃie şi JustiŃie.
2. Într-o altă cauză o persoană fizică X a invocat într-un dosar de
recurs aflat pe rolul CurŃii de Apel BV, secŃia de contencios, excepŃia de
nelegalitate a dispoziŃiilor art.48 alin 1 lit b din HG nr 1209/2003 privind
organizarea şi dezvoltarea carierii funcŃionarilor publici.
Pe fondul cauzei iniŃiale aceeaşi reclamantă a solicitat anularea
Deciziei nr 11/ 03 01 2005 emisă de părâta DirecŃia Sanitară Veterinară
Braşov ca fiind nelegală această Decizie.
Ca şi măsură de prevenŃie şi ca mijloc de apărare în scopul câştigării
litigiului pe fond, reclamanta a invocat în faza de recurs excepŃia de
nelegalitate a dispoziŃiilor legale ceau fost avute în vedere de părâtă la
luarea măsurii de retrogradare în funcŃia publică prin Decizia nr 11/2005.
Iată deci, că şi direct în calea recursului se poate invoca excepŃia de
nelegalitate, chiar dacă aceasta nu a fost invocată la instanŃa de fond, legea
nu prevede vreo interdicŃie în acest sens.
Desigur, că instanŃa a procedat la suspendarea judecării recursului
(dosar în care s-a invocat excepŃia de nelegalitate) şi a înaintat dosarul spre
soluŃionare a excepŃiei la instanŃa de contencios administrativ a CurŃii de
Apel Braşov, formându-se un dosar distinct.

25
T. Drăganu, Actele administrative şi faptele asimilate lor, pg 62
A se vedea C.G. Raricescu, pg 179
Al. Iorgovan, Tratat, 2002, pg 600

144
 În acest din urmă dosar, instanŃa fiind sesizată numai cu soluŃionarea
excepŃiei de nelegalitate a administrat probe, după citarea părŃilor implicate
în cauză, respectiv reclamanta, părâta şi desigur a fost introdus în cauză în
calitate de părât-Guvernul României deoarece el este emitentul Hotărârii de
Guvern al cărui nelegalitate s-a invocat.
La rândul său, Guvernul României şi-a formulat apărarea prin
întâmpinare la care anexat înscrisurile doveditoare arătând că dispoziŃiile
criticate de reclamantă sunt legale şi temeinice.
InstanŃa de contencios în urma verificării probelor din dosar
comparativ cu textul de lege invocat ca nelegal a constatat că, excepŃia este
neîntemeiată şi nelegală şi în consecinŃă a menŃinut dispoziŃiile art.49 alin 1
art b din HG nr 1209/ 2003 ca fiind legale.
De asemenea hotărârea pronunŃată de instanŃă s-a dat cu drept de
recurs în termen de 48 de ore de la comunicare,hotărârea fiind definitivă dar
nu şi irevocabilă deoarecre recursul nu a fost soluŃionat încă. ( sentinŃa nr
61/f/16 martie 2006 pronunŃata în dosarul nr 471/f/ca/2005).
FaŃă de cele prezentate mai sus consider că, trebuie subliniat în ce
situaŃii şi când se poate folosi excepŃia de nelegalitate. De aceea, voi
prezenta căteva cazuri în care partea interesată persoană fizică sau juridică
poate invoca excepŃia de nelegalitate a unui act administrativ unilateral.

Aspecte practice de utilitate a excepŃiei de nelegalitate:

Exemple practice în care se poate folosi excepŃia de nelegalitate:

atunci când se doreşte obŃinerea anulării unui act administrativ individual,
însă nu şi a actului administrativ normativ pe baza căruia a fost emis acel act
(acesta declanşând o altă competenŃă); în acest caz, actul individual este
atacat direct, prin acŃiune, iar actul normativ, indirect, prin ridicarea
excepŃiei de nelegalitate.
Poate fi chiar o succesiune de acte, doar primul justificându-se a fi
atacat cu acŃiune directă în anulare;
în cazul în care acŃiunea directă în contencios administrativ s-a prescris prin
expirarea termenului de contestare, iar în baza actului admistrativ, atacabil
cu cu acŃiune directă; ilegalitatea actului atacat direct derivă din cea a actului
anterior, prin urmare ea poate fi dovedită prin ridicarea excepŃiei de
ilegalitate a actului anterior, cel definitivat.
Această modalitate este aplicabilă şi refuzurilor explicite sau tacite;
astfel, refuzul de a emite autorizaŃie de construcŃie pe motivul că planul
urbanistic zonal nu permite, în condiŃiile în care acest plan este ilegal;

145
în cazul în care actul ce impune anumite obligaŃii nu este respectat de către
destinatar şi ca urmare a acestei nerespectări, se trece la executarea silită,
persoană fizică sau juridică poate ridica excepŃia de nelegalitate a actului cu
prilejul contestării actului de executare silită;
Se pot solicita despăgubiri, pe calea dreptului comun, o dată cu
ridicarea excepŃiei de ilegalitate a unui act administrativ epuizat material;
se pot solicita despăgubiri pe calea dreptului comun, o dată cu ridicarea
excepŃiei de ilegalitate a actului administrativ, atunci când acesta s-a
definitivat şi nu mai poate fi atacat pe cale directă.

Concluzii:

Din analiza textului legal ce reglementează excepŃia de nelegalitate

art 4 alin 1-4, din Legea nr 554/2004 legea contenciosului administrativ, şi
faŃă de opiniile exprimate în literatura juridică de specialitate, raportat la
practica judiciară în materie, a secŃiilor de contencios administrativ se
desprinde ideea că, această excepŃie este tot mai des utilizată, de persoanele
interesate şi care se consideră vătămate prin acte administrative nelegale.
Această excepŃie reprezintă de fapt un mijloc de apărare ce poate
fi utilizat de o parte, într-un proces, oricând, excepŃia fiind soluŃionată
numai de instanŃa de contencios, sesizată de urgenŃă, iar în cazul
admiterii ei actul administrativ constatat nelegal nu va fi luat în
considerare la soluŃionarea cauzei în cadrul căreia s-a ridicat excepŃia.
Trebuie menŃionat că, soluŃionând excepŃia, instanŃa nu va dispune
anularea actului, ci doar constată că este nelegal (admiŃând excepŃia).
Anularea unui act administrativ nelegal se poate face printr-o acŃiune de
fond în contencios formulată de partea vătămată în condiŃiile şi cu
respectarea procedurii prealabile prevăzută de art.7 Legea cont adm şi
evident cu respectarea termenului expres prevăzut de lege privind plângerea
prealabilă obligatorie şi acŃiunea în contencios.

Subiecte pentru pregătirea în vederea evaluării finale:

1. ExcepŃia de nelegalitate.Un mijloc de apărare într-un proces sau un

incident procedural?
2. Procedura soluŃionării excepŃiei de nelegalitate.
3. Reglementarea specială privind excepŃie de nelegalitate (cadrul
legal) în dreptul românesc.
4. Trăsăturile excepŃiei de nelegalitate.
5. InstanŃa competentă să soluŃioneze excepŃia de nelegalitate.

146
 7. Procedura de judecată a excepŃiei de nelegalitate.
8. SoluŃiile ce se pot pronunŃa cu privire la o excepŃie de nelegalitate.
9. ExcepŃia de nelegalitate ca mijloc de apărare doar în procesul
civil.Dar în comercial? Dar în procesul de dreptul muncii? Se poate invoca şi
într-un litigiu de contencios administrativ?

APLICAłII

1. Se poate verifica legalitatea unui act administrativ? Când şi de cine?

a) (1) Legalitatea unui act administrativ unilateral poate fi cercetată

oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepŃie, din oficiu sau la cererea
părŃii interesate. În acest caz, instanŃa, constatând că de actul administrativ
depinde soluŃionarea litigiului pe fond, va sesiza prin încheiere motivată
instanŃa de contencios administrativ competentă, suspendând cauza. (2)
InstanŃa de contencios administrativ se pronunŃă, după procedura de urgenŃă,
în şedinŃă publică, cu citarea părŃilor.
b) Se poate verifica oricând legalitatea unui act administrativ şi de
orice instanŃă;
c) Legalitatea unui act administrativ se poate verifica de organul
jurisdicŃional oricând;
d) Legalitatea unui act administrativ se poate verifica atât de organul
jurisdicŃional, cât şi de instanŃă oricând;
e) organul jurisdicŃional nu se poate verifica de instanŃă.

Precizări privind cursul următor:

Cursul nr. 9 tratează: ExcepŃiile de la controlul de legalitate

exercitat de instanŃele de contencios administrativ

147
 CURSUL NR.9

EXCEPłIILE DE LA CONTROLUL DE LEGALITATE

EXERCITAT DE INSTANłELE DE
CONTENCIOS ADMINISTRATIV

Obiectivele cursului nr.9:

- De a şti ce se înŃelege prin excepŃii de la controlul de legalitate

exercitat de instanŃă cu privire la actele administrative unilaterale.
- De a cunoaşte care este cadrul legal actual privind excepŃiile de la
controlul de legalitate şi care sunt aceste excepŃii.
- Enumerarea excepŃiilor de la controlul de legalitate realizat de
instanŃa de contencios administrativ şi anume:
a) actele administrative ale autorităŃilor publice ce privesc raporturile cu
Parlamentul, ale preşedintelui României şi Guvernului
b) actelor de gestiune şi administrare
c) actele de comandament militar
d) actele administrative privind starea de război, starea de urgenŃă şi starea
de asediu?
e) actele emise privind apărarea şi securitatea naŃională pot fi controlate de
instanŃa de contencios sub aspect legal
f) actele emise pentru restabilirea ordinii publice
g) ataca actele emise pentru înlăturarea consecinŃelor calamităŃilor naturale,
epidemiilor şi epizotiilor (se pot ataca doar pentru exces de putere) la
instanŃa de contencios.
- De a cunoaşte dacă poate fi direct atacat în instanŃă un act
administrativ jurisdicŃional.

Concepte –cheie tratate:

- excepŃiile de la controlul de legalitate exercitat de instanŃă cu

privire la actele administrative unilaterale sunt prevăzute expres
în lege
- actele administrative ale autorităŃilor publice ce privesc
raporturile cu Parlamentul, ale preşedintelui României şi
Guvernului.
- actele de comandament militar.

148
 - actele administrative privind starea de război, starea de urgenŃă
şi starea de asediu.
- actele emise privind apărarea şi securitatea naŃională pot fi
controlate de instanŃa de contencios sub aspect legal.
- actele emise pentru restabilirea ordinii publice.
- actele emise pentru înlăturarea consecinŃelor calamităŃilor
naturale, epidemiilor şi epizotiilor (se pot ataca doar pentru
exces de putere) la instanŃa de contencios.
- act administrativ jurisdicŃional poate fi direct atacat în instanŃa
de contencios administrativ dacă nu a utilizat altă cale partea
interesată.

EXCEPłIILE DE LA CONTROLUL DE
LEGALITATE EXERCITAT DE INSTANłELE
DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV

Reglementarea cuprinsă în Legea 554/2004, la articolul 5, arată în mod

expres că nu pot fi supuse controlului de legalitate, realizat pe calea
contenciosului administrativ, următoarele categorii de acte:
- actele administrative ale autorităŃilor publice care privesc raporturile
acestora cu Parlamentul;
- actele de comandament cu caracter militar;
- actele administrative pentru modificarea sau desfiinŃarea cărora se prevede,
prin lege organică, o altă procedură judiciară;
- actele administrative emise pentru aplicarea regimului stării de război, al
stării de asediu sau al celei de urgenŃă, cele care privesc apărarea şi
securitatea naŃională ori cele emise pentru restabilirea ordinii publice,
precum şi pentru înlăturarea consecinŃelor calamită-Ńilor naturale,
epidemiilor şi epizootiilor pot fi atacate numai pentru exces de putere.
Actuala reglementare a contenciosului administrativ cu privire la actele
exceptate de la controlul instanŃelor de judecată este conformă cu dispoziŃiile
constituŃionale din art. 126, alin 6.
Conform legii speciale rezultă că actele nesupuse controlului şi
limitele controlului de legalitate potrivit Legii nr 554/2004 sunt
următoarele:
Reglementarea cuprinsă în legea 554/2004, la articolul 5 arată în mod
expres că nu pot fi supuse controlului de legalitate realizat pe calea
contenciosului administrativ , următoarele categorii de acte:

149
 a) actele administrative ale autoritatilor publice care privesc
raporturile acestora cu Parlamentul;
b) actele de comandament cu caracter militar,
c) actele administrative pentru modificarea sau desfiintarea
carora se prevede, prin lege organica, o alta procedura judiciara.
d) actele administrative emise pentru aplicarea regimului starii
de razboi, al starii de asediu sau al celei de urgenta, cele care privesc
apararea si securitatea nationala ori cele emise pentru restabilirea
ordinii publice, precum si pentru inlaturarea consecintelor calamitatilor
naturale, epidemiilor si epizootiilor pot fi atacate numai pentru exces de
putere.
Actuala reglementare a contenciosului administrativ cu privire la
actele exceptate de la controlul instanŃelor de judecată este conformă cu
dispoziŃiilor constituŃionale din art 126, alin 6.
Nu toate actele administrative sunt supuse controlului de legalitate
exercitat de instanŃă pe calea contenciosului administrativ deoarece în lege
sunt prevăzute expres şi excepŃii de la controlul de legalitate:

A. Prima categorie de excepŃii legale derivă din specificul

raporturilor sociale în legătură cu care a intervenit actul dublat de calitatea
subiectului emitent al manifestărilor de voinŃă:
1.Actele administrative ale autorităŃilor publice care privesc
raporturile scu Parlamentul, precum cele ale Preşedintelui României şi
Guvernului;
2.Actele de gestiune şi administrare şi, în general, contractele civile
săvârşite de stat în calitate de persoană juridică, şi de autorităŃile sale, de
unităŃi administrativ-teritoriale vizând patrimoniul privat sunt exceptate de la
incidenŃa legii contenciosului administrativ datorită naturii lor
neadministrative, deşi noua reglementare nu le mai prevede;

B. O a doua categorie de excepŃii se referă în exclusivitate la

raporturile sociale în legătură cu care au intervenit actele administrative:
a.actele de comandant cu caracter militar sunt exceptate dela
controlul judiciar dat fiind obiectul deosebit de specific al relaŃiilor în care
intervin.
Conform art2 lit j din Legea 554/2004 actul de comandament militar
este definit ca fiind ,,actul administrativ referitor la problemele strict militare
ale activităŃii din cadrul forŃelor armate, specifice organizării militare care
presupune dreptul comandanŃilor de a da ordine subordonaŃilor, în aspecte

150
privitoare al conducerea trupei în timp de pace sau război, sau după caz, la
îndeplinirea serviciului militar”.
În categoria actelor de comandament militar intră toate ordinele şi
instrucŃiunile de serviciu privind măsurile de pregătirea trupelor,
mobilizările şi concentrările de trupe, atribuirea şi efectuarea de comenzi,
manevre, exerciŃii şi operaŃiuni militare.
ExcepŃia vizează toate actele de acest gen, indiferent de autoritatea de
la care provin, deci chiar dacă aparŃin Ministerului Apărării NaŃionale,
Ministerului AdministraŃiei şi Internelor, CSAT, Guvernului sau oricărui alt
organ de stat care emite asemenea acte în această materie.
Există şi alte acte administrative care provin de la organele indicate,
dar emise în afara acestor raporturi, ele sunt supuse controlului de
contencios judiciar dacă vatămă drepturi subiective sau interese legitime.
Se justifică exceptarea controlului exercitat de instanŃă cu privire la aceste
acte Ńinând cont de necesitatea asigurării spiritului de disciplină
subordonaŃilor. De asemenea, actele de comandament militar sunt exceptate
de la controlul de legalitate ale instanŃei datorită trăsăturilor caracteristice pe
care le au acestea:
- emană de la o autoritate publică cu caracter de comandament militar,
trupe puse sub comanda unui şef;
- cuprinsul actului are o natură militară;
- actul cuprinde ideea de ordin, de comandă – disciplina militară.
b.actele administrtative emise pentru aplicarea regimului stării de
război, al stării de asediu sau a celei de urgenŃă.
Acestea fiind guvernate de O.G nr 1/1999, iar în ce priveşte starea de
război, deşi nu avem reglementări exprese se aplică convenŃiile
interneŃionale la care România este parte.
Starea de asediu şi starea de urgenŃă reprezintă situaŃii de criză care
impun măsuri excepŃionale şi au drept scop apărarea Ńării şi securităŃii
naŃionale, prevenirea, limitarea sau înlăturarea unor dezastre.
În ce priveşte starea de asediu aceasta reprezintă un ansamblu de măsuri
excepŃionale de natură politică, militară, economică, socială, aplicabile pe
întreg teritoriul Ńării sau în unele unităŃi administrativ-teritoriale, măsuri
conform cu dispoziŃiile legii nr 453/2004.
Starea de urgenŃă reprezintă un ansamblu de măsuri excepŃionale de
natură politică, economică şi de ordine publică, aplicabile pe întreg teritoriul
Ńării sau în unele unităŃi administrativ-teritoriale, care se aplică în
următoarele situaŃii:
- când există pericole grave, actuale sau iminente privind securitatea
naŃională;

151
 - iminenŃa producerii unor calamnităŃi fac necesară prevenirea
limitarea sau înlăturarea după caz a urmărilor unor dezastre.

c. Acte emise care privesc apărarea şi securitatea naŃională.

Actele referitoare la siguranŃa internă şi externă a statului, sunt
exceptate de la controlul de contencios administrativ deoarece au un
pronunŃat caracter politic, ele fiind reglementate de Legea nr 51/1991
privind siguranŃa naŃională a României. Aceste acte pot fi emise de Consiliul
Suprem de Apărare a łării, de structurile specializate din MAN, Ministerul
de Interne şi Ministerul JustiŃiei, de SRI, Serviciul de InformaŃii Externe,
Serviciul de ProtecŃie şi Pază, potrivit art6 din legea menŃionată.
Actele emise pentru restabilirea ordinii publice,
Această categorie de acte este exceptată de la controlul contenciosului
administrativ deoarece se referă la sancŃionarea faptelor de încălcare a
normelor de convieŃuire socială, a ordinii şi linişti publice, acte ce se emit pe
baza Legii nr 60/1991, republicată în 2004 privind organizarea şi
desfăşurarea adunărilor publice.
ContestaŃiile formulate împotriva acestor acte (a proceselor verbale de
constatare a contravenŃiilor) se poate face plângere în termen de 15 zile de la
comunicarea acestora, litigiul fiind de natură civilă şi este de competenŃa
judecătoriei, nu se pot ataca în contencios aceste acte.
ExcepŃia este aplicabilă şi în cazul Legii nr 371/2004, privind
înfiinŃarea, organizarea PoliŃiei Comunitare, care sunt exceptate de la
controlui contenciosului administrativ, în sensul că activitatea PoliŃiei
Comunitare se realizează în principiu pe baza ordinelor ierarhice scrise sau
verbale dar şi prin operaŃiuni administrative, fără a se emite un act
administrativ.
O altă situaŃie în care nu se aplică controlul contenciosului
administrativ este reglementată de Legea nr 550/2004 privind organizarea şi
funcŃionarea Jandarmeriei Române, instituŃie care are atribuŃii cu privire la
apărarea ordinii şi linişti publice, a drepturilor şi libertăŃilor fundamentale
ale cetăŃenilor, a proprietăŃii publice şi private.

Acte emise pentru înlăturarea consecinŃelor calamnităŃilor naturale,

epidemiilor şi epizootiilor care pot fi atacate numai pentru exces de putere.
Prin aceste acte autorităŃile administrative pot să ia măsuri urgente, care nu
pot fi apreciate ca ilegale, ele fiind exceptate de la cenzura pe calea
contenciosului administratev. Sunt acte emise în situaŃii excepŃionale şi
privesc măsuri pentru combaterea calamnităŃilor naturale, a incendiilor de
păduri, a epidemiilor, a epizootiilor.

152
 C.O treia categorie de excepŃii neprevăzută în ConstituŃia revizuită,
dar subînŃeleasă prin principiul neretroactivităŃii legilor se referă la timpul în
care a fost emis actul administrativ în sensul că legea nu se aplică cauzelor
anterioare intrării sale în vigoare, cererii respective reîncepând să curgă de la
intrarea legii în vigoare.

D.O ultimă categorie de excepŃii de la Legea contenciosului

Administrativ, dar neenunŃată în ConstituŃia revizuită, vizează actele
administrative pentru desfiinŃarea sau modificarea acestora se prevede, prin
legea organică, o altă procedură judiciară.
a.Actele de AdministraŃie Activă sunt supuse unui control judiciar
prevăzut prin legea specială, şi chiar dacă respectivele acte întrunesc toate
condiŃiile de a fi supuse controlului judecătoresc de contencios
administrativ.
b.Actele Administrative JurisdicŃionale care pot fi atacate direct la
instanŃa de contencios dacă reclamantul nu înŃelege să utilizeze toate căile
jurisdicŃionale în beneficiul său şi când termenul judiciar la instanŃa de fond
este de 15 zile de la comunicare a soluŃiei.
În concluzie, actele exceptate de la controlul de contencios
administrativ raportat la prevederile Legii 554/2004 vizează două tipuri de
excepŃii şi anume:
- excepŃii absolute, care privesc actele care nu pot fi atacate în
contenciosul administrativ;
- excepŃii relative,care se referă la actele administrative ce pot fi
atacate numai pentru exces de putere.

Subiecte pentru pregătirea în vederea evaluării finale:

- arătaŃi care sunt excepŃiile de la controlul de legalitate exercitat de

instanŃă cu privire la actele administrative unilaterale.
- care este cadrul legal actual privind excepŃiile de la controlul de
legalitate.
- pot fi controlate de instanŃa de contencios administrativ actele
administrative ale autorităŃilor publice ce privesc raporturile cu
Parlamentul, ale preşedintelui României şi Guvernului?
- instanŃa de contencios administrativ poate controla legalitatea actelor
de gestiune şi administrare?
- sunt supuse controlului de legalitate de către instanŃă actele de
comandament militar?

153
 - sunt supuse controlului de legalitate actele administrative privind
starea de război, starea de urgenŃă şi starea de asediu?
- actele emise privind apărarea şi securitatea naŃională, pentru
restabilirea ordinii publice pot fi atacate pe calea contenciosului
administrativ?
- actele emise pentru înlăturarea consecinŃelor calamităŃilor naturale,
epidemiilor şi epizotiilor se pot ataca doar pentru exces de putere la
instanŃa de contencios?
- poate fi direct atacat în instanŃă un act administrativ jurisdicŃional?

APLICAłII

1. Care sunt actele de autoritate exceptate în prezent, de la controlul de

legalitate, exercitat de către instanŃa de contencios administrativ:

a. actele ce privesc raporturile dintre Parlament şi Guvern

b. actele de comandament militar şi actele ce privesc raporturile
dintre Parlament sau Preşedinte şi Guvern
c. actele Preşedintelui
d. actele Guvernului
e. actele primului ministru

2. Ce reprezintă actul de comandament militar:

a. un act care emană de şa un organ al administraŃiei publice,

organ militar şi care cuprinde dispoziŃii de natură militată, şi
reprezintă ideea de ordin, de comandă, de disciplină militară
b. un act administrativ
c. un act de natură militată
d. un ordin militar
e. act de disciplină militară

3. Ce acte nu se pot ataca prin acŃiune în Contencios administrativ?

a. Nu se pot ataca actele de tutelă administrativă;

b. Nu se pot ataca actele administrative unilaterale;
c. Nu se pot ataca în contenciosul administrativ actele
administrative ale autorităŃilor publice care privesc raporturile acestora cu
Parlamentul şi actele de comandament cu caracter militar; actele

154
administrative pentru modificarea sau desfiinŃarea cărora se prevede, prin
lege organică, o altă procedură judiciară; actele administrative emise pentru
aplicarea regimului stării de război, al stării de asediu sau al celei de urgenŃă,
cele care privesc apărarea şi securitatea naŃională ori cele emise pentru
restabilirea ordinii publice;
d. Nu se pot ataca în contenciosul administrativ actele
administrative ale autorităŃilor publice care privesc raporturile acestora cu
Parlamentul;
e. Nu se pot ataca în contenciosul administrativ actele de
comandament militar şi actele privind starea de război.

Precizări privind cursul următor:

Cursul nr. 10 tratează Procedura prealabilă a acŃiunii în contencios

administrativ şi trăsăturile caracteristice ale recursului administrativ
(ale plângerii prealabile)

155
 CURSUL NR. 10

PROCEDURA PREALABILĂ A ACłIUNII ÎN

CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV. TĂSĂTURILE
CARACTERISTICE ALE RECURSULUI ADMINISTRATIV
(ALE PLÂNGERII PREALABILE)

Obiectivele cursului nr. 10:

- De a şti ce se înŃelege prin plângere prealabilă, prin recurs

administrativ.
- De a cunoaşte trăsăturile caracteristice ale plângerii prealabile.
- De a şti dacă este obligatorie sau nu plângerea prealabilă şi în ce
termen poate fi introdusă aceasta şi la ce organ al administraŃiei publice.
- De a cunoaşte termenul în care trebuie soluŃionată plângerea
prealabilă (recursul administrativ prealabil) privind actele individuale.
- De a şti dacă terŃii pot exercita recursul administrativ – efectul
devolutiv al recursului administrativ.
- De a cunoaşte care este sancŃiunea neexercitării recursului
administrativ (a plângerii prealabile).
- De a înŃelege caracterul imperativ dispoziŃiile art. 7 din Legea
554/2004 a contenciosului administrativ.
- De a şti dacă este obligatorie sau nu, concilierea la contractele
administrative înainte de a se adresa instanŃei de contencios administrativ.

Concepte –cheie tratate:

- plângere prealabilă, definiŃia acesteia.

- trăsăturile caracteristice plângerii prealabile.
- obligativitatea plângerii prealabile.
- termenul în care poate fi introdusă plângerea prealabilă.
Organul la care se introduce plângerea prealabilă.
- termenul în care trebuie soluŃionată plângerea prealabilă .
- efectul devolutiv al recursului administrativ.
- sancŃiunea neexercitării recursului administrativ (a plângerii
prealabile).
- caracterul imperativ al dispoziŃiilor art. 7 din legea numărul
554/2004 a contenciosului administrativ.

156
 - obiectul recursului administrativ (a plângerii prealabile).
- caracterul obligatoriu de conciliere la contractile administrative
înainte ca o parte să se adreseze instanŃei de contencios.

PROCEDURA PREALABILĂ A ACłIUNII ÎN

CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV. TĂSĂTURILE
CARACTERISTICE ALE RECURSULUI ADMINISTRATIV
(ALE PLÂNGERII PREALABILE)

Regimul juridic al procedurii administrative prealabile

Procedura prealabilă poate îmbrăca două forme: recurs graŃios şi

recurs administrativ ierarhic.
Art.21 din ConstituŃie vorbeşte despre faptul că jurisdicŃiile speciale
administrative sunt gratuite şi facultative.
Vătămatul nu este obligat să parcurgă ambele faze ale procedurii;
mai mult, există autorităŃi publice faŃă de care nu se poate recurge decât la
calea recursului graŃios – este vorba despre autorităŃile centrale care nu sunt
subordonate – PreşedinŃie, Guvern, autorităŃi centrale autonome, autorităŃi
locale autonome.
Legea nu obligă, dar nici nu interzice, dacă cel vătămat doreşte şi este
posibil, adică există organ subordonat ierarhic, să se exercite ambele forme
de recurs.
Persoana vătămată va putea exercita calea procedurii administrative
prealabile în termen de 30 de zile de la data la care i s-a comunicat actul sau
trebuia să i se comunice cel asimilat, dar nu mai târziu de 6 luni de la data
emiterii actului (conform prevederilor art.7 din Legea 554/2004).
Din punct de vedere al naturii juridice, în literatura de specialitate au
fost formulate mai multe opinii. Ne raliem concepŃiei promovate potrivit
căreia termenul este pus la îndemâna administraŃiei pentru a recurge la o
nouă examinare a actului. Depăşirea acestui termen nu afectează dreptul de
recurs administrativ ulterior şi nici dreptul la acŃiune în contencios
administrativ, dacă nu s-a depăşit termenul maxim de 1 an de la data emiterii
actului (termen de decădere).
În esenŃă, potrivit Legii 554/2004, procedura prealabilă este
obligatorie, dispoziŃie în concordanŃă cu prevederile ConstituŃiei (art.21
alin.4), care se referă la procedura jurisdicŃională specială, ce are
caracter facultativ şi se realizează gratuit.

157
 În ce priveşte jurisdicŃiile speciale, partea vătămată poate sau nu să
utilizeze calea procedurii prealabile şi apoi calea acŃiunii în contencios sau
poate formula direct acŃiunea în contencios, dar cu condiŃia respectării
termenului legal prevăzut de Legea 554/2004 aplicabilă în prezent.

Trăsături specifice ale procedurii prealabile.

Din cuprinsul noii legi se desprind o serie de trăsături specifice ale

procedurii prealabile acŃiunii în contencios administrativ, acestea sunt:
Potrivit art.7 din Legea contenciosului administrativ nr.554 din 2004,
este înfiinŃată instituŃia procedurii prealabile. Potrivit prevederilor acestei
legi şi prevederilor din ConstituŃie (art.21 alin.4), unele plângeri prealabile
sunt obligatorii, iar altele facultative.
Legiuitorul se referă expres la procedurile jurisdicŃionale speciale, şi
nu la toate procedurile prealabile.
1. Ca atare, au caracterul de procedură prealabilă obligatorie toate
plângerile prealabile, inclusiv cele realizate pe calea procedurii
jurisdicŃionale speciale (de exemplu, contestaŃia formulată împotriva unui
act de control fiscal, a unui act de control vamal, soluŃionată de un organ
specializat, pe calea unei proceduri asemănătoare celei utilizate în instanŃă,
care se concretizează printr-o decizie ca urmare a verificării legalităŃii unui
act administrativ de legalitate; de exemplu, decizia pronunŃată de AgenŃia
NaŃională de Administrare Fiscală – Comisia Generală de SoluŃionare a
ContestaŃiilor din cadrul MFP).
2. Plângerea prealabilă este formulată în toate cazurile de către o
persoană vătămată împotriva actului administrativ vătămător, emis de
o autoritate publică administrativă.
3. Ea se formulează în toate cazurile înainte de a formula acŃiunea
în contencios administrativ, ceea ce reprezintă o condiŃie prealabilă
obligatorie a acesteia.
4. Plângerea prealabilă se introduce la organul emitent sau la cel
ierarhic superior, sau la alt organ la care legea se referă expres
(prevăzut printr-o lege specială).
5. Este necesar ca plângerea prealabilă să se formuleze într-un
anumit termen. În prezent, acest termen este de 6 luni, cel târziu de la
emiterea actului contestat, spre deosebire de Legea 29/1990 care prevedea
un termen de 30 de zile de la comunicarea actului contestat. Termenul de 6
luni este un termen de prescripŃie, ce rezultă din art.7 (alin.7) din Legea
554/2004.

158
 6. Plângerea prealabilă trebuie soluŃionată de organul căruia i-a fost
adresată într-un termen de 30 zile, sub sancŃiunea prevăzută de lege.
7. După formularea plângerii prealabile şi, respectiv, după
primirea răspunsului la aceasta, persoana care se consideră vătămată
poate formula acŃiunea în contencios administrativ, adică la instanŃa de
judecată.
8. Există însă şi situaŃii în care plângerea prealabilă sau
procedura prealabilă nu este obligatorie, potrivit noii legi a
contenciosului administrativ; spre exemplu, acŃiunea formulată de prefect,
acŃiunea formulată de Avocatul Poporului, acŃiunile prin care se solicită
anularea dispoziŃiilor cuprinse în OrdonanŃele de Guvern sau acŃiunile în
care se invocă excepŃiile de nelegalitate cuprinse în OrdonanŃele de Guvern,
precum şi în acŃiunile formulate de AgenŃia NaŃională a FuncŃionarilor
Publici.
9. Întrucât există posibilitatea de a fi atacate în contencios
administrativ şi contractele administrative, plângerea prealabilă în aceste
cazuri are semnificaŃia concilierii, în condiŃiile litigiilor comerciale, care
se efectuează în conformitate cu prevederile art.720¹, Cod procedură civilă.
10. Plângerea prealabilă cu privire la actele şi contractele
administrative se poate înainta în termenul maxim de 6 luni de la
constatarea nerealizării acestora, a refuzului de a executa clauzele
contractuale sau de a încheia astfel de contracte.

Subiecte pentru pregătirea în vederea evaluării finale:

1. Ce se înŃelege prin plângere prealabilă? Dar prin recurs

administrativ?
2. Care sunt trăsăturile caracteristice plângerii prealabile?
3. Este obligatorie plângerea prealabilă?
4. În ce termen poate fi introdusă plângerea prealabilă şi unde?
5. În ce termen trebuie soluŃionată plângerea prealabilă (recursul
administrativ prealabil) privind actele individuale?
6. TerŃii pot exercita recursul administrativ – efectul devolutiv al
recursului administrativ?
7. Care este sancŃiunea neexercitării recursului administrativ (a
plângerii prealabile)?
8. Au caracter imperativ dispoziŃiile art. 7 din Legea 554/2004 a
contenciosului administrativ?
9. În ce constă obiectul recursului administrativ (a plângerii
prealabile)?

159
 10. Este obligatorie concilierea la contractele administrative înainte de
a se adresa instanŃei de contencios?

APLICAłII

1.Ce înseamnă procedură prealabilă a acŃiunii în contencios administrative

a. este o simplă cerere

b. un memoriu
c. o sesizare
d. un fel de acŃiune asemănătoare celei care se formulează în
instanŃa judecătorească, prin care se cere anularea unui act de autoritate,
considerat nelegal, vătămător, cerere justificată cu argumente de fapt şi de
drept şi depusă în termenul şi la organul prevăzut de lege
e.o reclamaŃie la organul ierarhic făcută oricând

2.Ce reprezintă recursul administrativ

f. o sesizare adresată superiorului

g. o simplă cerere depusă la organul emitent
h. o reclamaŃie argumentată adresată organului emitent al actului
vătămător, sau organului superior celui emitent
i. o acŃiune judecătorească
j. o cerere înaintată organului administrativ emitent

3. De câte feluri este recursul administrativ Ńinând cont de procedura

utilizată

a. recurs în contencios
b. recurs graŃios
c. recurs facultativ
d. recurs graŃios şi ierarhic
e. recurs obligatoriu

4. Care sunt formele pe care le îmbracă procedura administrativă

prealabilă:

a. forma recursului ierarhic

b. forma recursului graŃios
c. recurs ierarhic şi graŃios

160
 d. forma facultativă şi gratuită
e. recursul ierarhic şi graŃios şi forma facultativă şi gratuită

5. Ce înseamnă plângerea prealabilă? Care răspuns este corect:

a) Plângerea prealabilă reprezintă o cerere formulată împotriva unei

autorităŃi publice;
b) Plângerea prealabilă reprezintă un memoriu adresat organelor
centrale publice;
c) Plângerea prealabilă reprezintă plângerea prin care se solicită
autorităŃii publice emitente sau celei ierarhic superioare, după caz,
reexaminarea unui act administrativ cu caracter individual sau normativ, în
sensul revocării acestuia;
d) Plângerea prealabilă reprezintă reexaminarea unui act
administrativ;
e) Plângerea prealabilă reprezintă manifestarea unilaterală de voinŃă a
autorităŃii publice.

6. Cui se adresează plângerea prealabilă?

a) Organului ierarhic;
b) Serviciului public;
c) InstanŃei de judecată;
d) Înaltei CurŃi de CasaŃie şi JustiŃie;
e) AutorităŃii publice emitente sau celei ierarhic superioare

Precizări privind cursul următor:

Cursul nr. 11 tratează: Introducerea în cauză a funcŃionarului

public vinovat de emiterea actului administrativ atacat

161
 CURSUL NR. 11

INTRODUCEREA ÎN CAUZĂ A FUNCłIONARULUI

PUBLIC VINOVAT DE EMITEREA ACTULUI
ADMINISTRATIV NELEGAL ATACAT

Obiectivele cursului nr. 11:

- Cunoaşterea condiŃiilor în care poate fi chemat în judecată

funcŃionarul public.
- Cunoaşterea instituŃiei răspunderii în solidar a funcŃionarului public
vinovat cu autoritatea publică care a emis actul atacat.
- De a şti când are loc intervenŃia forŃată a funcŃionarului public în
cauzele de contencios administrativ.
- Dacă poate fi chemat în garanŃie superiorul ierarhic funcŃionarului
care a emis un act administrativ vătămător şi nelegal.
- De a înŃelege ce reprezintă acŃiunea în regres şi când poate fi
formulată.
- De a şti cine poate cere introducerea în cauză a funcŃionarului
vinovat de neemiterea actului în contencios administrativ.
- De a cunoaşte care este instanŃa competentă să judece o astfel de
cerere şi dacă se timbrează cererea de introducere în cauză a funcŃionarului
public vinovat.
- Dacă poate fi chemat în judecată funcŃionarul public vinovat de
emiterea unui act administrativ nelegal direct în calea de atac (în recurs).
- De a şti care sunt soluŃiilepe care le poate da instanŃa cu privire la
chemarea în judecată a funcŃionarului public vinovat.

Concepte –cheie tratate:

- chemarea în judecată funcŃionarul public, este posibilă în contenciosul

administrativ, în condiŃiile legii.
- răspunderea în solidar a funcŃionarului public vinovat cu autoritatea
publică care a emis actul atacat.
- chemarea în garanŃie a superiorul ierarhic a funcŃionarului care a
emis un act administrativ vătămător şi nelegal, este posibilă în condiŃiile
legii.
- acŃiunea în regres poate fi formulată în vederea recuperării prejudiciului
de către autoritatea publică atunci când se constată culpa funcŃionarului

162
public care a emis actul administrativ nelegal şi vătămător, anulat de
instanŃă.
- introducerea în cauză a funcŃionarului vinovat de neemiterea actului
în contencios administrativ.
- competenŃa de judecată a unei astfel de cereri revine tot instanŃei de
contencios administrativ care soluŃionează şi acŃiunea principală.
- se constată că poate fi chemat în judecată funcŃionarul public vinovat
de emiterea unui act administrativ nelegal direct în calea de atac (în
recurs)
- soluŃiile date de instanŃă cu privire la chemarea în judecată a
funcŃionarului public vinovat sunt în general:
a) fie de admitere a acŃiunii şi împotriva funcŃionarului public
vinovat adică obligarea în solidar a acestuia cu autoritatea publica emitentă
a actului atacat la plata despăgubirilor în vederea recuperării prejudiciului
material şi moral;
b) fie de respingere a acŃiunii împotriva funcŃionarului public, atunci
când în cauză nu se face dovada culpei acestuia.
- cadrul legal reprezintă art. 16 şi 17 din legea nr. 554/2004
- de regulă, chemarea în judecată a funcŃionarului se face o dată cu
acŃiunea în despăgubiri, iar instanŃa se pronunŃă prin hotărâre asupra
tuturor cererilor formulate.
- introducerea în cauză a funcŃionarului public vinovat de neemiterea
unui act şi judecarea cererii se realizează în condiŃiile legii nr. 554/2004.

INTRODUCEREA ÎN CAUZĂ A FUNCłIONARULUI

PUBLIC VINOVAT DE EMITEREA ACTULUI
ADMINISTRATIV NELEGAL ATACAT

Cadrul legal.

Introducerea în cauză a funcŃionarului puiblic este reglementată

expres prin legea contenciosului administrativ respectiv în art. 16 di
legea nr. 554/2004, după cum urmează:

(1) Cererile în justiŃie prevăzute de prezenta lege vor putea fi

formulate şi personal împotriva persoanei fizice care a elaborat, a emis

163
sau a încheiat actul ori, după caz, care se face vinovată de refuzul de a
rezolva cererea referitoare la un drept subiectiv sau la un interes legitim,
dacă se solicită plata unor despăgubiri pentru prejudiciul cauzat ori pentru
întârziere. În cazul în care acŃiunea se admite, persoana respectivă va putea
fi obligată la plata despăgubirilor, solidar cu autoritatea publică respectivă.
(2) Persoana acŃionată astfel în justiŃie îl poate chema în garanŃie pe
superiorul său ierarhic, de la care a primit ordin scris să elaboreze sau
să nu elaboreze actul.

Comentariu text art. 16 din lege:

Legitimarea procesuală specială reglementară de acest text legal

priveşte persoane fizice care au contribuit, într-o măsură mai mare sau mai
mică, la emiterea actului administrativ ilegal sau la refuzul nejustificat de
rezolvare a unei cereri.
Câteva aspecte trebuie subliniate aici:
a) textul vizează persoane fizice care au elaborat , emis sau încheiat
actul, prin urmare legea acoperă atât sfera funcŃionarilor publici, cât şi pe
cea a demnitarilor, dar şi personalul angajat cu contract de muncă în
autorităŃile publice sau în serviciile publice;
b) prin elaborarea actului sunt vizate persoanele care au participat
efectiv la redactarea actului administrativ, dar nu au semnat în final acest
act – cei care au emis avize, acorduri, cei care au făcut propunerea în
vederea emiterii actului, cei care au participat în comisia de licitaŃie, cei care
au contrasemnat actul, etc. Răspunderea lor se angajează de cele mai multe
ori pentru aspectele faptice, de fond ale actului administrativ – de exemplu,
emiterea unei autorizaŃii de construcŃie pe un teren mai mare decât are în
proprietate beneficiarul, încălcând dreptul de proprietate al altei persoane;
c) prin emiterea actului administrativ sunt vizaŃi cei care semnează
actul administrativ, în baza competenŃei legale, determinând calitatea de
emitent pentru autoritatea publică pe care o reprezintă. Aici intervine o
răspundere derivată din atribuŃiile de conducere pe care le are, de obicei,
semnatarul unui act administrativ, urmând ca, în cazul în care actul a fost
elaborat ilegal, el să solicite instanŃei introducerea în cauză şi a persoanei
care a elaborat actul, pentru a răspunde solidar cu acesta;
d) încheierea se referă la manifestarea de voinŃă prin care autoritatea
publică devine parte a unui contract administrativ, şi ea poate fi un act
administrativ distinct (hotărârea consiliului local, spre exemplu), prin care
se aprobă un contract administrativ. Răspunderea membrilor organului

164
colegial, care, de cele mai multe ori, încheie contractele administrative, va fi
angajată pe principiul solidarităŃii, cu exceptarea celor care nu au participat
la şedinŃă sau au votat împotrivă;
e) în fine, poate fi acŃionată în instanŃă şi persoana fizică care a semnat
(în solidar cu cea care a elaborat) refuzul explicit de rezolvare a cererii; de
asemenea persoana responsabilă pentru tăcerea administraŃiei, care este cea
însărcinată cu răspunsul în termen la petiŃii ( conducătorul autorităŃii publice,
în temeiul art.4 di OrdonanŃa Guvernului nr.27/2002, în solidar cu şeful
compartimentului care avea competenŃa de a rezolva petiŃia – art.13 –sau cu
şeful compartimentului de relaŃii cu publicul, dacă petiŃia nu a fost
repartizată corespunzător – art.6);
f) răspunderea persoanei fizice poate fi angajată dacă se solicită plata
unor despăgubiri pentru prejudiciul cauzat ( daune materiale sau morale)
sau pentru întârziere, prin urmare ea este inadmisibilă în acŃiunea care are
ca obiect exclusiv anularea actului.
Constatăm că „activarea” calităŃii procesuale a persoanei fizice
vinovate de emiterea ( elaborarea, încheierea ) actului aparŃine, în principiu,
reclamantului, care, de cele mai multe ori, nu poate identifica de unul singur
persoana vinovată, ci doar semnatarul actului; prin urmare, aşa cum s-a
întâmplat şipe baza vechii legi, în unele procese reclamantul poate formula o
astfel de cerere, iar în altele el este interesat doar de obŃinerea
despăgubirilor, nu şi de cine le plăteşte; de asemenea, în unele cauze instanŃa
poate hotărî obligarea funcŃionarului la despăgubiri, pe când în altele,
utilizând-şi puterea discreŃionară conferită de lege, poate respinge acest
capăt de cerere, obligând doar autoritatea publică, situaŃii inechitabile şi
inexplicabile din punct de vedere al principiului egalităŃii tuturor în faŃa
legii.
Se favorizează, în acest fel, din păcate, plata din bugetele publice a
unor greşeli personale, fără ca efectul „educativ” al condamnării să se
producă, fiind astfel încurajată lipsa de responsabilitate atât în rândul
demnitarilor publici, cât şi a funcŃionarilor publici.
Considerăm că se impune, de lege ferenda, instituirea obligaŃiei
pentru instanŃă de a introduce forŃat în proces persoana fizică vinovată,
identificarea ei fiind realizată pe baza informaŃiilor solicitate autorităŃii
publice, iar în cazul în care aceste informaŃii nu sunt comunicate, va
răspunde persoana semnatară a actului.
În cazul funcŃionarilor publici, un corelativ este oferit de Statutul
funcŃionarilor publici: autoritatea publică poate, în baza dreptului comun
procesual, să ceară intervenŃia forŃată a funcŃionarului în cauză, pentru ca
hotărârea să-i fie opozabilă; din coroborarea dispoziŃiilor art.16din Legea

165
nr.554/2004 cu cele ale art.78 din Legea nr.188/1999 rezultă că intervenŃia
forŃată a funcŃionarului este necesară, întrucât recuperarea sumelor plătite cu
titlu de daune se face direct în baza hotărârii de contencios administrativ
rămasă irevocabilă, fără a fi nevoie de introducerea, de către autoritatea
publică, a unei acŃiuni în regres.
Consilierii locali sau judeŃeni răspund în nume propriu pentru
activitatea desfăşurată în exercitarea mandatului, precum şi în solidar pentru
activitatea consiliului din care fac parte şi pentru hotărârile pe carele-au
votat. În procesul-verbal al şedinŃei consiliului va fi consemnat rezultatul
votului, iar, la cererea consilierului, se va menŃiona în mod expres votul
acestuia ( art.56 di Legea nr.393/2004 privind Statutul aleşilor locali).
În fine, pentru persoanele angajate cu contract de muncă, există
răspunderea patrimonială reglementată de art.270 Codul muncii.
g) sintetizând, pe baza unui exemplu concret, putem spune că
hotărârea ilegală a unui consiliu local atrage răspunderea în solidar a
membrilor consiliului care au votat pentru adoptarea ei, a primarului care a
propus-o, precum şi a funcŃionarilor vinovaŃi de elaborarea proiectului de
hotărâre. În condiŃiile refuzului reclamantului sau a instanŃei de a introduce
în cauză funcŃionarul vinovat, vor fi aplicabile regulile răspunderii civile a
funcŃionarului public sau a salariatului, iar în cazul aleşilor locali, Legea
Statului aleşilor locali nr.393/2004 care, din păcate, nu prevede forme
specifice de răspundere civilă.
h)chemarea în garanŃie a superiorului ierarhic, justificată în mod
corect în lege ca fiind întemeiată pe faptul că s-a primit un ordin scris, este
în concordanŃă cu soluŃia promovată de Statutul funcŃionarilor publici, care,
în art.43 alin.2 prevede posibilitatea funcŃionarului inferior de a refuza,
motivat, îndeplinirea dispoziŃiilor date de funcŃionarul superior,atunci când
le consideră ilegale; el va fi, însă, obligat să execute dispoziŃia , dacă, în
urma refuzului, primeşte un ordin scris din partea superiorului, Executarea
nu îl face răspunzător pe el, ci pe superiorul ierarhic.
O Omisiune a legii face ca acest alineat să vorbească doar de
„elaborarea” actului, nu şi deemiterea saude încheierea lui, însă dispoziŃiile
sale trebuie interpretate în spiritul întregului articol,ca incluzând şi aceste
situaŃii;
i) chemarea în judecată a funcŃionarului se face o dată cu acŃiunea în
despăgubiri, prin urmare ea va lua forma cererii accesorii acŃiunii în anulare
sau în obligare la rezolvarea cererii; de asemenea, ea va putea fi cerută pe
cale principală, ulterior judecării cererii de anulare, atunci când
despăgubirile nu au putut fi cunoscute la data judecării cererii în anulare, sau
în faŃa instanŃei de contencios administrativ, atunci când nu se doreşte

166
anularea actului sau obligarea la rezolvarea cererii. Credem că nu este
admisibilă chemarea în judecată a funcŃionarului public pe calea unei acŃiuni
principale cu acest singur obiect.
j) răspunderea persoanei fizice vinovate mai poate fi angajată prin
acŃiune în regres, potrivit dreptului comun ( art.26 din lege), şi atunci când
nu aduce la îndeplinire dispoziŃiile hotărârii judecătoreşti de contencios
administrativ, iar conducătorul autorităŃii publice este obligat de instanŃă la
plata unei amenzi de întârziere sau atunci când, pe acelaşi motiv,
reclamantul solicită acordarea daunelor pentru întârziere în condiŃiile
art.24alin.2 din lege.

Introducerea în cauză a funcŃionarului

Legitimarea procesuală specială reglementată de art.16 din Legea
contenciosului administrativ priveşte persoanele fizice care au contribuit,
într-o măsură mai mare sau mai mică, la emiterea actului administrativ ilegal
sau la refuzul nejustificat de rezolvare a unei cereri.
Câteva aspecte trebuie subliniate aici:
- textul vizează persoane fizice care au elaborat , emis sau încheiat
actul, prin urmare legea acoperă atât sfera funcŃionarilor publici, cât şi pe
cea a demnitarilor, dar şi personalul angajat cu contract de muncă în
autorităŃile publice sau în serviciile publice;
- prin elaborarea actului sunt vizate persoanele care au participat
efectiv la redactarea actului administrativ, dar nu au semnat în final acest
act – cei care au emis avize, acorduri, cei care au făcut propunerea în
vederea emiterii actului, cei care au participat în comisia de licitaŃie, cei care
au contrasemnat actul, etc. Răspunderea lor se angajează de cele mai multe
ori pentru aspectele faptice, de fond ale actului administrativ – de exemplu,
emiterea unei autorizaŃii de construcŃie pe un teren mai mare decât are în
proprietate beneficiarul, încălcând dreptul de proprietate al altei persoane;
- prin emiterea actului administrativ sunt vizaŃi cei care semnează
actul administrativ, în baza competenŃei legale, determinând calitatea de
emitent pentru autoritatea publică pe care o reprezintă. În acest caz intervine
o răspundere derivată din atribuŃiile de conducere pe care le are, de obicei,
semnatarul unui act administrativ, urmând ca, în cazul în care actul a fost
elaborat ilegal, el să solicite instanŃei introducerea în cauză şi a persoanei
care a elaborat actul, pentru a răspunde solidar cu acesta;
- încheierea se referă la manifestarea de voinŃă prin care autoritatea
publică devine parte a unui contract administrativ, şi ea poate fi un act
administrativ distinct (hotărârea consiliului local, spre exemplu), prin care
se aprobă un contract administrativ. Răspunderea membrilor organului

167
colegial, care, de cele mai multe ori, încheie contractele administrative, va fi
angajată pe principiul solidarităŃii, cu exceptarea celor care nu au participat
la şedinŃă sau au votat împotrivă;
- în fine, poate fi acŃionată în instanŃă şi persoana fizică care a semnat
(în solidar cu cea care a elaborat) refuzul explicit de rezolvare a cererii; de
asemenea persoana responsabilă pentru tăcerea administraŃiei, care este cea
însărcinată cu răspunsul în termen la petiŃii ( conducătorul autorităŃii publice,
în temeiul art.4 din OrdonanŃa Guvernului nr.27/2002, în solidar cu şeful
compartimentului care avea competenŃa de a rezolva petiŃia – art.13 –sau cu
şeful compartimentului de relaŃii cu publicul, dacă petiŃia nu a fost
repartizată corespunzător – art.6);
- răspunderea persoanei fizice poate fi angajată dacă se solicită plata
unor despăgubiri pentru prejudiciul cauzat ( daune materiale sau morale)
sau pentru întârziere, prin urmare ea este inadmisibilă în acŃiunea care are
ca obiect exclusiv anularea actului.
Se constată că „activarea” calităŃii procesuale a persoanei fizice
vinovate de emiterea ( elaborarea, încheierea ) actului aparŃine, în principiu,
reclamantului, care, de cele mai multe ori, nu poate identifica de unul singur
persoana vinovată, ci doar semnatarul actului.
Prin urmare, aşa cum s-a întâmplat şi pe baza vechii legi, în unele
procese reclamantul poate formula o astfel de cerere, iar în altele el este
interesat doar de obŃinerea despăgubirilor, nu şi de cine le plăteşte; de
asemenea, în unele cauze instanŃa poate hotărî obligarea funcŃionarului la
despăgubiri, pe când în altele, utilizând-şi puterea discreŃionară conferită de
lege, poate respinge acest capăt de cerere, obligând doar autoritatea publică,
situaŃii inechitabile şi inexplicabile din punct de vedere al principiului
egalităŃii tuturor în faŃa legii.
Se favorizează, în acest fel, din păcate, plata din bugetele publice a
unor greşeli personale, fără ca efectul „educativ” al condamnării să se
producă, fiind astfel încurajată lipsa de responsabilitate atât în rândul
demnitarilor publici, cât şi a funcŃionarilor publici.
Există în doctrină opinii în sensul că se impune, de lege ferenda,
instituirea obligaŃiei pentru instanŃă de a introduce forŃat în proces persoana
fizică vinovată, identificarea ei fiind realizată pe baza informaŃiilor solicitate
autorităŃii publice, iar în cazul în care aceste informaŃii nu sunt comunicate,
va răspunde persoana semnatară a actului.
În cazul funcŃionarilor publici, un corelativ este oferit de Statutul
funcŃionarilor publici: autoritatea publică poate, în baza dreptului comun
procesual, să ceară intervenŃia forŃată a funcŃionarului în cauză, pentru ca
hotărârea să-i fie opozabilă.

168
 in coroborarea dispoziŃiilor art.16din Legea nr.554/2004 cu cele ale
art.78 din Legea nr.188/1999 rezultă că intervenŃia forŃată a funcŃionarului
este necesară, întrucât recuperarea sumelor plătite cu titlu de daune se face
direct în baza hotărârii de contencios administrativ rămasă irevocabilă, fără a
fi nevoie de introducerea, de către autoritatea publică, a unei acŃiuni în
regres.
Consilierii locali sau judeŃeni răspund în nume propriu pentru
activitatea desfăşurată în exercitarea mandatului, precum şi în solidar pentru
activitatea consiliului din care fac parte şi pentru hotărârile pe carele-au
votat.
În procesul-verbal al şedinŃei consiliului va fi consemnat rezultatul
votului, iar, la cererea consilierului, se va menŃiona în mod expres votul
acestuia ( art.56 di Legea nr.393/2004 privind Statutul aleşilor locali).
În ce priveşte persoanele angajate cu contract de muncă, există
răspunderea patrimonială reglementată de art.270 Codul muncii.
Sintetizând, pe baza unui exemplu concret, se poate spune că hotărârea
ilegală a unui consiliu local atrage răspunderea în solidar a membrilor
consiliului care au votat pentru adoptarea ei, a primarului care a propus-o,
precum şi a funcŃionarilor vinovaŃi de elaborarea proiectului de hotărâre.
În condiŃiile refuzului reclamantului sau a instanŃei de a introduce în
cauză funcŃionarul vinovat, vor fi aplicabile regulile răspunderii civile a
funcŃionarului public sau a salariatului, iar în cazul aleşilor locali, Legea
Statului aleşilor locali nr.393/2004 care, din păcate, nu prevede forme
specifice de răspundere civilă.
Chemarea în garanŃie a superiorului ierarhic, justificată în mod corect
în lege ca fiind întemeiată pe faptul că s-a primit un ordin scris, este în
concordanŃă cu soluŃia promovată de Statutul funcŃionarilor publici, care, în
art.43 alin.2 prevede posibilitatea funcŃionarului inferior de a refuza,
motivat, îndeplinirea dispoziŃiilor date de funcŃionarul superior,atunci când
le consideră ilegale; el va fi, însă, obligat să execute dispoziŃia , dacă, în
urma refuzului, primeşte un ordin scris din partea superiorului.Executarea nu
îl face răspunzător pe el, ci pe superiorul ierarhic.
Deşi legea vorbeşte doar de elaborarea actului, considerăm că, trebuie
interpretat textul legal în sensul că, include nu numia elaborarea proprui-
zisă, ci şi emiterea sau încheierea unui act administrativ de către funcŃionarul
care are atribuŃii de acest fel.

169
 Chemarea în judecată a funcŃionarului se face o dată cu acŃiunea
în despăgubiri

Chemarea în judecată a funcŃionarului se face o dată cu acŃiunea în

despăgubiri, prin urmare ea va lua forma cererii accesorii acŃiunii în anulare
sau în obligare la rezolvarea cererii.
De asemenea, ea va putea fi cerută pe cale principală, ulterior judecării
cererii de anulare, atunci când despăgubirile nu au putut fi cunoscute la data
judecării cererii în anulare, sau în faŃa instanŃei de contencios administrativ
Răspunderea persoanei fizice vinovate mai poate fi angajată prin
acŃiune în regres, potrivit dreptului comun ( art.26 din lege), şi atunci când
nu aduce la îndeplinire dispoziŃiile hotărârii judecătoreşti de contencios
administrativ, iar conducătorul autorităŃii publice este obligat de instanŃă la
plata unei amenzi de întârziere sau atunci când, pe acelaşi motiv,
reclamantul solicită acordarea daunelor pentru întârziere în condiŃiile
art.24alin.2 din lege.

Introducerea în cauză a funcŃionarului public vinovat

de neemiterea unui act

Reclamantul poate formula cerere în contencios şi împotriva

autorităŃii publice şi împotriva funcŃionarului public din cadrul autorităŃii
publice (vinovat), atunci când consideră că a fost vătămat, şi, ca atare, poate
cere anularea actului vătămător, dar şi obligarea funcŃionarului vinovat la
plata unor daune – în condiŃiile legii.
Chemarea funcŃionarului public vinovat este condiŃionată de faptul că
reclamantul trebuie să pretindă anularea actului administrativ, dar şi
recuperarea prejudiciului suferit de acesta.
Pentru egalitate de tratament juridic, funcŃionarul public, având
calitatea de pârât într-o astfel de acŃiune, are posibilitatea să cheme în
judecată, printr-o cerere în garanŃie, pe şeful său ierarhic, urmând ca
instanŃa, pe baza probelor de la dosar, să se pronunŃe asupra legalităŃii sau
nelegalităŃii actului atacat şi asupra vinovăŃiei pârâŃilor, dacă este cazul şi
asupra vinovăŃiei funcŃionarului public sau a superiorului acestuia.

Judecarea cererii în contencios

Potrivit art.17 din lege, acŃiunea în contencios se exercită, cu

precădere, în completul stabilit de lege, aspect prevăzut de Codul de
procedură civilă. Completul competent să soluŃioneze cauza în contencios

170
este acela prevăzut de Legea 303/2004 de organizare judiciară şi de Codul
de procedură civilă, ce arată că la judecata pe fond este un judecător, iar la
judecata în recurs, completul este format din 3 judecători şi, evident,
grefierul de şedinŃă.
La fiecare cerere trebuie să se verifice timbrajul acesteia. Timbrajul
acŃiunii în contencios administrativ se face în baza Legii 146/1997 privind
taxele de timbru, modificată prin Hotărârea Guvernului 783/2004 de ajustare
a taxelor şi actualizarea lor pe baza ratei inflaŃiei, publicată în „Monitorul
Oficial” nr.482/28.05.2004.
AcŃiunea în contencios se timbrează la Trezorerie cu suma de 37.000
lei, când se cere anularea unui act, iar când este vorba de o cerere
neevaluabilă în bani, cu suma de 73.000 lei, iar cererea de suspendare se
timbrează cu suma de 91.000 lei, şi timbrul judiciar de 3.000 lei, iar când
acŃiunea are ca obiect plata despăgubirilor, taxa de timbru este de 366.000
lei, iar în cazul contractelor, timbrajul se face la valoare, dar nu mai mult de
10% din valoarea lor.

Subiecte pentru pregătirea în vederea evaluării finale:

1. În ce condiŃii poate fi chemat în judecată funcŃionarul public?

2. În ce constă răspunderea în solidar a funcŃionarului public vinovat
cu autoritatea publică care a emis actul atacat?
3. Când are loc intervenŃia forŃată a funcŃionarului public în cauzele de
contencios administrativ?
4. Poate fi chemat în garanŃie superiorul ierarhic funcŃionarului care a
emis un act administrativ vătămător şi nelegal?
5. Ce reprezintă acŃiunea în regres? Când poate fi formulată?
6. Cine poate cere introducerea în cauză a funcŃionarului vinovat de
neemiterea actului în contencios administrativ?
7. Care instanŃă este competentă să judece o astfel de cerere?
8. Se timbrează cererea de introducere în cauză a funcŃionarului public
vinovat? Cu cât?
9. Poate fi chemat în judecată funcŃionarul public vinovat de emiterea
unui act administrativ nelegal direct în calea de atac (în recurs)?
10. Ce soluŃii poate da instanŃa cu privire la chemarea în judecată a
funcŃionarului public vinovat?

171
 APLICAłII

1. FuncŃionarul public vinovat de emiterea nelegală a unui act şi

autoritatea publică: AcŃiunea în contencios administrativ poate fi
formulată:

a. împotriva autorităŃii publice emitente actului vătămător

b. împotriva autorităŃii publice neemitente actului
c. împotriva autorităŃii publice superioare celei care a emis actul
vătămător
d. împotriva autorităŃii publice emitente şi personal împotriva
funcŃionarului autorităŃii pârâte, vinovat
e. numai împotriva funcŃionarului vinovat de emiterea actului
nelegal

2. AcŃiunile în contencios administrativ se împart în:

a. acŃiuni care obligă pe reclamant să realizeze procedura

administrativă prealabilă
b. acŃiuni care nu obligă ca reclamantul să parcurgă procedura
prealabilă
c. acŃiuni care obligă la concilierea părŃilor înainte de proces
d. acŃiuni care nu obligă la concilierea părŃilor înainte de proces
e. acŃiuni care obligă la efectuarea procedurii administrative
prealabile şi care nu obligă la efectuarea procedurii
jurisdicŃionale speciale

3. Ce principiu se instituie, prin legea 29 / 1990 prin art. 13 alin. 2 între:

a. principiul legalităŃii răspunderii

b. principiul solidarităŃii răspunderii funcŃionarului cu autoritatea
administrativă emitentă a actului nelegal
c. principiul responsabilităŃii
d. principiul neresponsabilităŃii funcŃionarului cu autoritatea
emitentă
e. principiul oportunităŃii

172
 4. Ce include noŃiunea de „autoritate publică” din ConstituŃia revizuită:

a. autorităŃile de stat centrale şi locale

b. autorităŃile autonome
c. instituŃiile publice
d. structurile neguvernamentale
e. toate autorităŃile menŃionate la lit. a, b, c, d

5. Ce măsură ia instanŃa de contencios împotriva conducătorului unităŃii

pârâte în cazul în care nu trimite relaŃiile solicitate de instanŃă în vederea
soluŃionării cauzei?

a) Păşeşte la dezbaterea cauzei fără relaŃiile solicitate şi pronunŃă

hotărârea;
b) Cheamă conducătorul pârâtei în instanŃă pentru a-i lua
interogatoriul;
c) Suspendă judecarea cauzei pentru lipsa relaŃiilor;
d) Conducătorul unităŃii pârâte este obligat prin încheiere
interlocutorie să plătească statului, cu titlu de amendă judiciară, 10% din
salariul minim brut pe economie pentru fiecare zi de întârziere nejustificată;
e) Conducătorul unităŃii este amendat cu 1 milion de lei pe zi pentru
întârziere în comunicarea relaŃiilor.

6. Se pot formula acŃiuni în contencios împotriva unui funcŃionar încadrat la

o autoritate publică? Când şi în ce condiŃii?

a) Se pot formula acŃiuni şi personal împotriva persoanei fizice care a

elaborat, a emis sau a încheiat actul ori, după caz, care se face vinovată de
refuzul de a rezolva cererea referitoare la un drept subiectiv sau la un interes
legitim, dacă se solicită plata unor despăgubiri pentru prejudiciul cauzat ori
pentru întârziere;
b) Nu se pot formula acŃiuni şi personal împotriva persoanei fizice
care a elaborat, a emis sau a încheiat actul ori, după caz, care se face
vinovată de refuzul de a rezolva cererea referitoare la un drept subiectiv sau
la un interes legitim, dacă se solicită plata unor despăgubiri pentru
prejudiciul cauzat ori pentru întârziere;
c) Se pot formula acŃiuni împotriva funcŃionarului public, dar fără
rezultat în instanŃă;
d) Se interzice formularea unor astfel de acŃiuni prin lege;

173
 e) În cazul în care partea vătămată formulează acŃiuni împotriva
persoanei fizice care a elaborat actul contestat, instanŃa amendează pe
reclamant.

Precizări privind cursul următor:

Cursul nr. 12 tratează: CondiŃiile acŃiunii în contencios

administrativ în baza Legii nr. 554/2004 şi a constituŃiei revizuite

174
 CURSUL NR. 12

CONDIłIILE ACłIUNII ÎN CONTENCIOSULUI

ADMINISTRATIV ÎN BAZA LEGII NR. 554/2004 ŞI A
CONSTITUłIEI REVIZUITE

Obiectivele cursului nr. 12:

Cunoaşterea condiŃiilor de admisibilitate a acŃiunii în contencios

administrativ şi anume:
- „Actul să emane de la o autoritate publică”.
- Îndeplinirea procedurii prealabile
- Introducerea în termen a acŃiunii în contencios administrativ,
- „Actul atacat să fie un act administrativ,
- „Actul să vatăme un drept sau un interes legitim”.
- Calitatea de parte vătămată
De a şti în ce constă nelegalitatea actului administrativ unulateral emis
de o autoritate publică şi în ce constă verificarea acesteia;

Concepte –cheie tratate:

-„Actul atacat în contencios administrativ trebuie să emane de la o

autoritate publică”.
- îndeplinirea procedurii prealabile reprezintă una din condiŃiile
de admisibilitate a acŃiunii în contencios administrativ.
- introducerea în termen, reprezintă o altă condiŃie de
admisibilitate a acŃiunii în contencios administrativ.
- „Actul atacat trebuie să fie un act administrativ”.
- „Actul atacat trebuie să vatăme un drept sau un interes legitim”,
pentru a se putea vorbi de o condiŃie de admisibilitate a acŃiunii în
contencios administrativ.
- calitatea de parte vătămată – condiŃie de admisibilitate a acŃiunii
în contencios administrativ.
- actului administrativ – condiŃie de admisibilitate a acŃiunii în
contencios.
- prefectul dacă formulează o acŃiune în contencios administrative, nu
este obligat să efectueze procedura prealabilă înainte de a se adresa
instanŃei.
- regimul juridic al plângerii prealabile.

175
 - Avocatul Poporului nu este obligat să formuleze plângere
prealabilă împotriva unui act administrativ nelegal şi nici AgenŃia
NaŃională a FuncŃionarilor Publici.
- termenul de decădere reprezintă decăderea persoanei din
dreptul de a mai formula o acŃiune în contencios administrativ.
- termenele de prescripŃie cu privire la acŃiunea în contencios
administrativ reprezintă caracteristicile prevăzute de decretul nr.
167/1958 cu aplicarea dispoziŃiilor speciale a legii contenciosului
administrativ.

CONDIłIILE ACłIUNII ÎN CONTENCIOSULUI

ADMINISTRATIV ÎN BAZA LEGII NR. 554/2004
ŞI A CONSTITUłIEI REVIZUITE

Prezentare generală:

Prin Legea 554/2004 se consacră următoarele condiŃii de

admisibilitate a acŃiunii în contencios administrativ:
1. actul atacat să fie un act administrativ în formă tipică sau
asimilată;
2. actul atacat să emane de la o autoritate publică;
3. actul atacat să fi vătămat un drept recunoscut de lege, un
interes legitim sau o liberalitate;
4. să fie îndeplinită procedura administrativă prealabilă sub
forma recursului graŃios şi / sau a recursului administrativ ierarhic;
5. condiŃia termenului prevăzut expres de lege (termen de
prescripŃie şi termen de decădere).
Cu privire la prima condiŃie a unui act tipic sau a unui act asimilat
trebuie menŃionat că este vorba despre faptul că pot fi atacate în contencios
administrativ atât actele administrative normative, cât şi cele cu caracter
individual ale Guvernului.
ExcepŃia de neconstituŃionalitate a unui act administrativ reprezintă o
excepŃie de nelegalitatea acestui tip de acte, iar competenŃa CurŃii
ConstituŃionale, dată prin Legea 47 / 1992 republicată, se limitează la o
singură categorie de acte administrative, şi anume la ordonanŃele de guvern
care, alături de legi, pot fi controlate sub aspectul legalităŃii pe calea
excepŃiei de neconstituŃionalitate, excepŃii neridicate în faŃa instanŃei de
contencios administrativ; restul actelor administrative – hotărârile de guvern,
ordinele, instrucŃiunile, precizările, actele care emană de la diferite autorităŃi

176
administrative centrale, locale – sunt controlate sub aspectul legalităŃii lor
de către instanŃele de contencios administrativ.

CondiŃiile acŃiunii directe în contenciosul administrativ

1. Actul să fie un act administrativ

- O primă condiŃie pentru declanşarea controlului judiciar este aceea

ca actul atacat să fie un act (de drept) administrativ, adică acea manifestare
de voinŃă a administraŃiei producătoare de efecte juridice şi emisă în mod
unilateral, prin care acesta apare ca o autoritate de stat investită cu atribuŃii
de exercitarea puterii. În caz contrar, dacă actul juridic are o altă natură
(civilă, de muncă, judiciară etc), el nu va putea fi supus controlului
judecătoresc în condiŃiile prezentei legi, ci, eventual, în condiŃiile dreptului
comun sau a unor legi speciale.
- De altfel, Legea Contenciosului defineşte actul administrativ ca
fiind actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o
autoritate publică în vederea executării ori a organizării executării legii, care
dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice. NoŃiunea de act
administrativ se află în strânsă legătură cu noŃiunea de control judiciar, care
are drept scop verificarea legalităŃii actelor respective pe calea
contenciosului administrativ, cu ocazia formulării în justiŃie..
- Sunt considerate acte administrative numai actele juridice (de
putere) ale unei autorităŃi. Sunt asimilate autorităŃilor publice şi persoanele
juridice de drept privat, dar numai atunci când, potrivit legii, au obŃinut
statutul de utilitate publică sau sunt autorizate să presteze un serviciu public.
- Sunt asimilate actelor administrative şi certificatele, adeverinŃele,
precum şi orice alte înscrisuri la a căror eliberare administraŃia pote fi
obligată, de instanŃa judecătorească, care are căderea de a se pronunŃa şi
asupra legalităŃii actelor sau operaŃiunilor care au stat la baza emiterii sau
încheierii, a actului supus judecăŃii ( verificarea acestora din urmă
realizându-se desigur pe cale incidentală, doar odată cu actul administrativ).
- Noua lege a contenciosului spre deosebire de reglementarea
anterioară nu mai condiŃionează exercitarea acŃiunii judiciare de existenŃa
caracterului ilegal al actului administrativ atacat. Neinserarea acestei condiŃii
este cât se poate de binevenită pentru că, de regulă, stabilirea legalităŃii sau
ilegalităŃii nu este o problemă procesuală prealabilă, ea putându-se constata
numai pe parcursul şi, mai ales, în urma soluŃionării litigiului.
- În privinŃa operaŃiunilor tehnico-materiale care însoŃesc actele
administrative ,,instanŃa este competentă să se pronunŃe şi asupra legalităŃii

177
operaŃiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus
judecăŃii”.
ConstituŃia revizuită (art 126 alin 6 teza ultimă) permite, cu titlu de
excepŃie cenzurarea în contencios administrativ a vătămărilor produse prin
ordonanŃe ale Guvernului sau prin dispoziŃii ale unor ordonanŃe declarate
neconstituŃionale.
În dezvoltarea prevederilor legii fundamentale, noua reglementare în
materie a prevăzut că persoana vătămată prin asemenea acte poate
introduce acŃiunea la instanŃa de contencios administrativ însoŃită de
excepŃia de neconstituŃionalitate. InstanŃa, astfel sesizată, dacă apreciază
că excepŃia întruneşte condiŃiile legale,sesizează, prin încheiere motivată,
Curtea ConstituŃională, suspendând soluŃionarea cauzei de fond, în
aşteptarea verdictului acestei curŃi.

2. Actul să emane de la o autoritate publică

Actele administrative ale altor subiecte de drept public sau privat

aparŃinând chiar statului sau unităŃilor sale administrativ-teritoriale nu sunt
supuse contenciosului administrativ, chiar dacă sunt emise în realizarea unei
activităŃi de natură administrativă.
Conform ConstituŃiei orice autoritate publică poate fi chemată în judecată
pentru actele sale administrative.
Dacă o autoritate, care reprezintă statul sau unităŃile administrativ-
teritoriale, în calitate de prersoană juridică emite sau încheie acte de gestiune
ori pentru administrarea patrimoniului său privat prin care ar putea vătăma
drepturile recunoscute legal sau interesele legitime ale unor subiecte, ea nu
va putea fi chemată în justiŃie, în temeiul Legii Contenciosului
Administrativ.
Din analiza manifestării de voinŃă – făcută cu intenŃia de a produce efecte
juridice – trebuie să rezulte caracterul ei unilateral tocmai prin lipsa
consimŃământului (acordului de voinŃă) a celeilalte părŃi din raportul juridic.
De asemenea, trebuie să mai rezulte că subiectul de drept emitent al actului
nu s-a manifestat ca persoană juridică, iar actele sale nu sunt acte specifice
unei astfel de organizaŃii, cu conŃinutul lor patrimonial, şi să constituie
expresia unei hotărâri de autoritate în domeniul respectiv, în afara
raporturilor civile, comerciale sau de muncă bazate pe contractele în cauză.
Doar acele acte care întrunesc toate trăsăturile actelor administrative şi
provin de la o autoritate sau o instituŃie executivă a statului ori de la o regie
autonomă pot fi atacate în justiŃie – în temeiul Legii contenciosului

178
administrativ. Adică atunci când acestea au vătămat drepturi legal
recunoscute sau interese legitime.
Se cere însă condiŃia să nu existe instituite alte proceduri (comune sau
speciale) de control judiciar. Dacă o asemenea manifestare de voinŃă
unilaterală provine de la o autoritate ierarhic superioară celei aflate într-un
raport civil, de muncă, comercial etc, şi care nu se găseşte într-o relaŃie
juridică concretă cu cel vătămat, însă asupra căruia dispoziŃia superioară
impietează lezând drepturi şi interese, actul este cenzurabil conform
contenciosului administrativ.
Noua lege (art2 alin 1 lit b) a contenciosului administrativ a dat o
extindere considerabilă, din motive procesual specifice noŃiunii de autoritate
publică definind-o ca reprezentând orice organ de stat sau al unităŃilor
administrativ – teritoriale care acŃionează, în regim de putere publică, pentru
satisfacerea unui interes public, asimilând acesteia persoanele juridice de
drept privat care, potrivit legii, au obŃinut statut de utilitate publică sau sunt
autorizate să presteze un serviciu public.

3. Actul să vatăme un drept sau un interes legitim

Drepturile lezate printr-un act administrativ, fac parte fie din categoria
drepturilor care decurg din lege, sau din acte normative emise în baza ei, fie
din categoria drepturilor subiective stabilite, tot în cadrul sau în temeiul
legii, dar în baza unor raporturi juridice ce izvorâsc dintr-un act
administrativ individual.
ExistenŃa dreptului nu este compatibilă cu un simplu interes, fie
el şi legitim, ci trebuie să rezulte din consacrarea sa legală, iar vătămarea lui
să fie rezultatul neindeplinirii unei obligaŃii legale corelative interesului
ocrotit în persoana reclamantului.
Vătămarea poate fi consecinŃa unei conduite active de împiedicare,
limitare sau chiar de suprimare a exerciŃiului său de către o autoritate
administrativă. În această categorie a acŃiunilor vătămătoare, ce derivă din
manifestările cu intenŃie juridică ale administraŃiei, intră actele juridice care
conferă dreptul unora, dar vatămă drepturile altora, cele care instituie
obligaŃii considerate vătămătoare pentru drepturile recunoscute titularului
lor, acte ce suprimă (anulează, revocă ori suspendă) drepturi preexistente,
indiferent că acŃiunile preexistente, indiferent că acŃiunile executive sunt
contestate de beneficiarii (destinatarii) actelor în cauză sau de terŃ vătămaŃi
prin ele în drepturile lor.
Totuşi prin revizuirea ConstituŃiei (art 52 alin 1) şi interesul poate fi
invocat în contencios cu condiŃia legitimităŃii sale, ceea ce este la

179
aprecierea instanŃei de judecată, acest interes poate fi atât public, cât şi
privat.
În privinŃa naturii juridice a dreptului sau a interesului legitim
vătămat trebuie făcută precizarea că aceasta nu trebuie să fie neapărat
administrativă, dreptul sau interesul poate să aparŃină diferitelor ramuri de
drept.
Dar, vătămarea lui sau împiedicarea exerciŃiului său, sunt în
exclusivitate rezultatul conduitei culpabile a administraŃiei, chiar dacă
aceasta nu este într-un raport juridic direct cu titularul său, neputând cenzura
legalitatea dreptului invocat sau a interesului lezat.
Reclamantul trebuie ,,să se considere vătămat” în drepturile sale
recunoscute de lege sau în interesele sale legitime.
Actul administrativ contestat, şi rezultatul acestuia, respectiv
vătămarea produsă, înseamnă că şi în situaŃia pusă în discuŃie lezarea
dreptului trebuie să fie actuală şi certă, iar nu viitoare şi eventuală (aceste
două ultime aspecte, ca şi întinderea despăgubirilor pretinse, fiind
discutabile doar în cazul producerii şi a unei pagube ca urmare a emiterii
actului de autoritate contestat, necunoscută încă de cel vătămat).

4. Să fie îndeplinită procedura prealabilă

O altă condiŃie de admisibilitate în contenciosul administrativ este

aceea de îndeplinire a procedurii prealabile în termenul prevăzut de lege de
către partea care se consideră vătămată într-un drept al sau recunoscut de
lege, printr-un act administrativ unilateral emis de o autoritate publică.
Însă pentru a înŃelege această condiŃie de admisibilitate a acŃiunii în
contencios administrativ se impune a cunoaşte regimul juridic al procedurii
administrative prealabile astfel:

Regimul juridic al procedurii administrative prealabile

Procedura prealabilă poate îmbrăca două forme: recurs graŃios şi

recurs administrativ ierarhic.
Art.21 din ConstituŃie vorbeşte despre faptul că jurisdicŃiile speciale
administrative sunt gratuite şi facultative.
Vătămatul nu este obligat să parcurgă ambele faze ale procedurii;
mai mult, există autorităŃi publice faŃă de care nu se poate recurge decât la
calea recursului graŃios – este vorba despre autorităŃile centrale care nu sunt

180
subordonate – PreşedinŃie, Guvern, autorităŃi centrale autonome, autorităŃi
locale autonome.
Legea nu obligă, dar nici nu interzice, dacă cel vătămat doreşte şi este
posibil, adică există organ subordonat ierarhic, să se exercite ambele forme
de recurs.
Persoana vătămată va putea exercita calea procedurii administrative
prealabile în termen de 30 de zile de la data la care i s-a comunicat actul sau
trebuia să i se comunice cel asimilat, dar nu mai târziu de 6 luni de la data
emiterii actului (conform prevederilor art.7 din Legea 554/2004).
Din punct de vedere al naturii juridice, în literatura de specialitate au
fost formulate mai multe opinii. Ne raliem concepŃiei promovate potrivit
căreia termenul este pus la îndemâna administraŃiei pentru a recurge la o
nouă examinare a actului. Depăşirea acestui termen nu afectează dreptul de
recurs administrativ ulterior şi nici dreptul la acŃiune în contencios
administrativ, dacă nu s-a depăşit termenul maxim de 1 an de la data emiterii
actului (termen de decădere).
În esenŃă, potrivit Legii 554/2004, procedura prealabilă este
obligatorie, dispoziŃie în concordanŃă cu prevederile ConstituŃiei (art.21
alin.4), care se referă la procedura jurisdicŃională specială, ce are
caracter facultativ şi se realizează gratuit.
În ce priveşte jurisdicŃiile speciale, partea vătămată poate sau nu să
utilizeze calea procedurii prealabile şi apoi calea acŃiunii în contencios sau
poate formula direct acŃiunea în contencios, dar cu condiŃia respectării
termenului legal prevăzut de Legea 554/2004 aplicabilă în prezent.

Îndeplinirea procedurii prealabile:

O altă condiŃie a acŃiunii în contencios administrativ constă în

obligativitatea îndplinirii procedurii prealabile.
Persoana lezată în drepturile sale sau într-un interes legitim se va
adresa organului emitent în termen de cel mult 30 de zile de la data când i s-
a comunicat actul pretins vătămător. Acesta din urmă la rândul său, are
îndatorirea de a soluŃiona reclamaŃia într-un alt termen, tot de 30 de zile, de
primirea petiŃiei. În cazul în care reclamantul nu este mulŃumit de rezolvarea
administrativă dată în cauză va putea sesiza instanŃa de judecată într-un
termen de 6 luni de la comunicarea dată reclamaŃiei.
Dacă s-a adresat şi autorităŃii administrative ierarhic superioară celei
emitente termenul de 30 de zile curge de la dat comunicării soluŃiei de către
autoritatea supraordonată. În toate cazurile, introducerea cererii la instanŃa

181
de judecată nu se va putea face mai târziu de un an de la data emiterii actului
administrativ a cărui anulare se cere;
Plângerea prealabilă este petiŃia prin care se solicită autorităŃii publice
emitente sau celei ierarhic superioară , după caz, reexminarea unui act
administrativ cu caracter individual sau normativ în vederea revocării
acestuia.
Comunicarea trebuie făcută de către organul emitent al actului iar nu
de un organ subordonat ori ierarhic superior acestuia, inclusiv organul de
punere în executare, întrucât orice altă comunicare este lipsită de relevanŃă.
Comunicarea se va putea face personal celui în cauză şi trebuie să constea în
aducerea la cunoştinŃă a actului (juridic) propriu-zis, iar nu numai a măsurii
luate (executate) prin acel act.
În cazul persoanelor juridice,comunicarea nu se va face prin afişarea
la sediu, ci prin predarea înscrisului la registratură confirmată prin aplicarea
ştampilei sau prin semnătura persoanei de serviciu având asemenea atribuŃii
de primire a corespondenŃei.
Împlinirea termenului de 30 de zile până la care se poate sesiza
administraŃia are în vedere data la care petentul s-a adresat administraŃiei şi
care poate reprezenta momentul expedierii reclamaŃiei, a înregistrării
acesteia, în urma depunerii la autoritatea competentă, ori data luării la
cunoştinŃă efectivă de către organul de stat în cazul în care reclamaŃia a fost
formulată oral ( şi consemnată în scris ca atare), ori depusă în scris în cadrul
audienŃei la autoritatea respectivă.
În cazul procedurii prealabile judecăŃii şi care vizează introducerea
plângerii prealabile (reclamaŃiei) s-au mai prevăzut şi alte situaŃii de
implicare a unor subiecte de sezină precum:
- terŃul vătămat într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act
administrativ individual adresat altui subiect de drept care va putea sesiza
administraŃia în termen de 6 luni de la dat emiterii actului.
PărŃile contractante din contractele administrative, care vor adresa
plângeri prealabile în cazul acŃiunilor având ca obiect aceste convenŃii
respectivele petiŃii vor avea semnificŃia concilierii în cazul litigiilor
comerciale, fiind aplicabile în mod corespunzător din Codul de procedură
civilă (art 7 alin 6).
Acelaşi termen de 30 de zile pentru introducerea plângerii prealabile
rămâne valabil şi pentru reclamantul care nu optează pentru procedura
administrativ jurisdicŃională pusă la dispoziŃia sa de legea specială
În cazul prefectului, Avocatul Poporului, Ministerului Public şi ANFP
sau a celor care sunt vătămaŃi prin ordonanŃe sau dispoziŃii din ordonanŃe,

182
inclusiv a celor care invocă excepŃia de nelegalitate (art 4 alin 2) nu este
obligatorie procedura prealabilă (art7 alin 5).
Autoritatea administrativă este obligată să rezolve reclamaŃia,
respectiv în intervalul de 30 de zile de la primirea ei.
Reclamantul este obligat să se adreseze mai întâi organului emitent,
dar are şi facultatea de a se îndrepta şi la organul ierarhic superior autorităŃii
emitente, caz în care termenul de sesizare a justiŃiei va curge începând cu
comunicarea dată de această ultimă autoritate în urma soluŃionării
reclamaŃiei.
Termenul de 30 de zile în care trebuie să rezolve reclamaŃia se socoteşte
împlinit în intervalul de timp corespunzător scurs din momentul deja indicat,
care reprezintă luarea la cunoştinŃă de către autoritatea de stat până la
momentul expedierii, comunicării sau, mai rar, a luării la cunoştinŃă de către
reclamant a soluŃiei date, ori pur şi simplu la împlinirea termenului de 30 de
zile – necesar soluŃionării – neurmată de comunicarea soluŃiei întrucât
reclamaŃia nu a fost rezolvată ori s-a neglijat expedierea comunicării.
În ce priveşte procedura prealabilă în materia contenciosului
administrativ există mai multe opinii din punct de vedere teoretic, raportat la
cadrul legislativ astfel:
- Potrivit art 21 alin 1 din ConstituŃia României rezultă că se consacră
liberul acces la justiŃie a tuturor cetăŃenilor pentru apărarea drepturilor ,
libertăŃilor şi intereselor legitime. Însă prin art7 din Legea Contenciosului
Administrativ nr 554 rezultă că procedura prealabilă reprezintă o fază
prealabilă litigiului în contencios administrativ, ea fiind obligatorie, întrucât
la art 7 alin 1 se prevede expres faptul că ,, înainte de a se adresa instanŃei de
contencios administrativ competente persoana care se consideră vătămată
într-un drept al său sau un interes legitim, printr-un act administrativ
unilateral, trebuie să solicite autorităŃii publice emitente în termen de 30 de
zile, de la data comunicării actului, revocarea în tot sau în parte a acestuia”.
Iată deci că la o primă vedere ar însemna că deşi accesul este liber la
justiŃie potrivit prevederilor ConstituŃiei, totuşi partea interesată este Ńinută
să efectueze procedura prealabilă înainte de a se adresa justiŃiei.
Se pune întrebarea dacă nu cumva prin procedura prealabilă se
realizează îngrădirea exercitării acestui drept?
Afirm aceasta raportându-mă la prevederile art21 alin2 din ConstituŃie
care arată că ,, nici o lege nu poate îngrădi exercitarea acestui drept”.
Analizând mai departe textul de la art21 alin4 din ConstituŃie rezultă că
jurisdicŃiile specifice administrative sunt facultative şi gratuite, ca atare este
vorba de caracterul obligatoriu al plângerii prealabile sau nu?

183
 Rezultă fără dubii că potrivit Legii Contenciosului, procedura prealabilă
este obligatorie, dar prin aceasta nu înseamnă că dispoziŃiile legii speciale
contravin prevederilor ConstituŃiei.
Deşi există păreri în sensul că procedura prealabilă nu mai constituie o
obligativitate, un fine de primire a acŃiunii neîndeplinirea procedurii
prealabile şi că nu se mai poate invoca excepŃia admisibilităŃii acŃiunii, totuşi
opiniez că nerealizarea procedurii prealabile în termenul prevăzut de lege
conduce la inadmisibilitatea acŃiunii în contencios administrativ.
Acest lucru rezultă din dispoziŃiile art7 alin5 din Legea Contenciosului
care arată expres situaŃiile în care nu este obligatorie plângerea prealabilă.
Sunt şase situaŃii, şi anume:
- acŃiunea formulată de prefect ;
- acŃiunea introdusă de Avocatul Poporului;
- de Ministerul Public;
- AgenŃia NaŃională a FuncŃionarilor Publici;
- acŃiunea introdusă de cei vătămaŃi prin ordonanŃe sau dispoziŃii din
ordonanŃe precum şi în situaŃia prevăzută la art4 alin2 din lege
(adică în cazul în care se invocă excepŃia de nelegalitate).
În restul situaŃiilor procedura prealabilă trebuie realizată, ea fiind
obligatorie.
De asemenea, aceasta este obligatorie şi în situaŃia în care legea
specială prevede o procedură administrativ-jurisdicŃională, iar partea nu a
optat pentru aceasta.
Evident plângerea prealabilă este obligatorie şi în cazul acŃiunilor care
au ca obiect contractele administrative, ea având semnificaŃia concilierii
asemenea litigiilor comerciale, fiind aplicabile pentru acestă procedură
prealabilă din Codul de procedură civilă art 720¹ pct 8.
Desigur, în toate cazurile procedura prealabilă trebuie realizată în
termenul de 30 de zile conform art 7 alin 1 din lege, care este un termen
decădere, dar nu mai târziu de 6 luni de la data emiterii actului, care este un
termen de prescripŃie, conform art 7 alin 7.

5. CondiŃia termenului de introducere a acŃiunii în contencios

administativ:

Termenul în care se exercită acest recurs administrativ graŃios

este de 30 de zile de la comunicarea actului administrativ sau a
refuzului expres, ori în cazul tăcerii administraŃiei, de la expirarea
termenului în care autoritatea avea obligaŃia să rezolve cererea.

184
 În lipsa unui termen special pentru rezolvarea cererii, Legea
contenciosului administrativ a fixat un termen de 30 de zile de la
înregistrarea cererii.
Legea nr.29/1990 prevede şi posibilitatea folosirii recursului ierarhic
administrativ la autoritatea ierarhic superioară celei emitente a actului
administrativ.
În cazul în care reclamantul a optat şi pentru acest recurs administrativ
(cel ierarhic), el are obligaŃia să aştepte răspunsul autorităŃii publice sesizate
timp de 30 de zile după care va putea introduce acŃiunea în contencios
administrativ la instanŃa competentă.
Recursul ierarhic nu este obligatoriu a fi folosit, spre deosebire de
recursul graŃios care este obligatoriu şi care constituie o condiŃie prealabilă
introducerii acŃiunii în contencios administrativ la instanŃă.
Procedura administrativă prealabilă era prevăzută şi în Legea
nr.1/1967 şi se regăseşte şi în legislaŃia altor Ńări.
Această procedură dă posibilitatea rezolvării rapide şi necostisitoare a
litigiului şi are avantajul de a invoca autorităŃii emitente atât motive de
ilegalitate, cât şi lipsa de oportunitate.
În acest caz se da posibilitatea administraŃiei să-şi reconsidere
activitatea stingând eventual litigiul prin rezolvarea favorabilă a cererii ce
constituie obiectul recursului graŃios.

Subiecte pentru pregătirea în vederea evaluării finale:

1. „Actul să emane de la o autoritate publică”. DescrieŃi această

condiŃie.
2. În ce constă îndeplinirea procedurii prealabile – condiŃie de
admisibilitate a acŃiunii în contencios?
3. În ce constă introducerea în termen a acŃiunii în contencios
administrativ?
4. DescrieŃi condiŃia acŃiunii în contencios administrativ cu privire la
„Actul atacat să fie un act administrativ”.
5. DescrieŃi condiŃia acŃiunii în contencios „Actul să vatăme un drept
sau un interes legitim”.
6. În ce constă calitatea de parte vătămată – condiŃie de admisibilitate
a acŃiunii în contencios administrativ?
7. Nelegalitatea actului administrativ – condiŃie de admisibilitate a
acŃiunii în contencios?
8. Poate formula prefectul o acŃiune în contencios administrativ? Este
obligat să efectueze procedura prealabilă înainte de a se adresa instanŃei?

185
 9. Avocatul poporului este obligat să formuleze plângere prealabilă
împotriva unui act administrativ nelegal? dar AgenŃia NaŃională a
FuncŃionarilor Publici?
10. Care sunt termenele de decădere şi care sunt termenele de
prescripŃie cu privire la acŃiunea în contencios.

APLICAłII

1. Ce înseamnă procedură prealabilă a acŃiunii în contencios administrativ:

a) este o simplă cerere;

b) un memoriu;
c) o sesizare;
d) un fel de acŃiune asemănătoare celei care se formulează în instanŃa
judecătorească, prin care se cere anularea unui act de autoritate, considerat
nelegal, vătămător, cerere justificată cu argumente de fapt şi de drept şi
depusă în termenul şi la organul prevăzut de lege;
e) o reclamaŃie la organul ierarhic făcută oricând;
2. AcŃiunea în contencios administrativ poate fi formulată:

a) în termen de 5 zile de la emiterea actului nelegal de către o

autoritate;
b) în termen de 10 zile de la emiterea actului nelegal de către o
autoritate;
c) în termen de 1 an de la comunicarea actului nelegal emis de o
autoritate;
d) în termen de 30 zile de la comunicarea actului considerat nelegal
sau vătămător sau în caz de refuz în termen de 30 de zile de la data la care
trebuia emis actul dar nu mai târziu de un an de la data comunicării actului
administrativ a cărui anulare se cere;
e) în termen de 3 ani de la emiterea actului atacat;

3. Potrivit definiŃiei contenciosului administrativ cine poate fi considerată

persoană vătămată:

a) cel vătămat într-un drept al său de o autoritate publică;

b) cel vătămat în interesul său de o autoritate publică;
c) cel vătămat într-o libertate fundamentală de o autoritate publică;

186
 d) cel vătămat într-un drept recunoscut de lege, într-o libertate, în
interesul său legitim, printr-un act administrativ tipic sau atipic, emis de o
autoritate publică;
e) cel vătămat de o autoritate publică în interesul său politic;

4. Se poate ataca în prezent la instanŃa de contencios administrativ, un act de

control emis de inspectorii finanŃelor publice, fără a utiliza procedura
prealabilă:

a) în prezent da;
b) în prezent nu;
c) se poate doar după realizarea procedurii prealabile;
d) potrivit art. 21 alin. 4 din ConstituŃie se poate, ca cel vătămat în
drept său, într-o libertate sau într-un interes legitim, să se adreseze direct
instanŃei de contencios, dar în termenul legal prevăzut de art. 5 din legea 29 /
1990;
e) se poate şi la organul ierarhic şi la instanŃa de contencios în acelaşi
timp;

5. Ce regim de putere au actele emise de organele de autoritate publică:

a) sunt acte cu putere de lege;

b) sunt acte în regim de putere politică;
c) sunt acte în regim de putere economico – financiară;
d) sunt acte emise în regim predominant de putere publică;
e) sunt acte emise în regim de urgenŃă;

6. Care sunt condiŃiile de admisibilitate a acŃiunii în contencios administrativ

ce trebuie să le îndeplinească un act de autoritate publică:

a) să fie un act politic;

b) să fie un act de dreptul muncii;
c) să fie un act emis de guvern şi prin acel act să fie vătămat un drept
recunoscut de lege;
d) prin acel act să fie vătămat un drept recunoscut de lege;
e) să fie act administrativ, emis în formă tipică sau atipică, să fie
emis de o autoritate publică, să fi vătămat un drept, o libertate sau un interes
legitim, şi să fie atacat în termenul legal;

187
7. La cel fel de procedură se referă dispoziŃiile cuprinse în ConstituŃia
revizuită la art. 21 alin. 4, în prezent:

a) la procedura de conciliere;
b) la procedura administrativă prealabilă;
c) la procedura judiciară;
d) la procedura jurisdicŃională specială administrativă;
e) procedura execuŃională;

8. În ce termen poate fi formulată acŃiunea în contencios administrativ:

a) în termen de 5 zile de la emiterea actului nelegal de către o

autoritate
b) în termen de 10 zile de la emiterea actului nelegal de către o
autoritate
c) în termen de 1 an de la comunicarea actului nelegal emis de o
autoritate
d) în termen de 30 zile de la comunicarea actului considerat
nelegal sau vătămător sau în caz de refuz în termen de 30 de
zile de la data la care trebuia emis actul dar nu mai târziu de un
an de la data comunicării actului administrativ a cărui anulare
se cere
e) în termen de 3 ani de la emiterea actului atacat

9. Care este termenul de formulare a unei acŃiuni în Contencios

administrativ?

a) În termen de 6 luni de la primirea răspunsului la plângerea

prealabilă sau, după caz, de la data refuzului, considerat nejustificat, de
soluŃionare a cererii;
b) În termen de 1 an de la primirea actului atacat;
c) În termen de 6 luni de la comunicarea actului atacat – maxim până
la 3 ani;
d) În termen de 6 luni de la comunicarea actului atacat, dar nu mai
târziu de 1 an de la data emiterii actului contestat;
e) Se poate introduce oricând acŃiune în contencios.

10. Ce fel de termen este termenul de 6 luni, dar cel de 1 an?

a) Sunt termene de prescripŃie ambele;

188
 b) Sunt termene pentru plângerea prealabilă - facultative;
c) Primul este de prescripŃie, iar al doilea de decădere;
d) Primul este de decădere, iar al doilea de prescripŃie;
e) Sunt termene nedefinite de legea contenciosului.

Precizări privind cursul următor:

Cursul nr. 13 tratează: SoluŃiile pe care le poate da instanŃa de

contencios administrativ

189
 CURSUL NR. 13

SOLUłIILE PE CARE LE POATE DA INSTANłA DE

CONTENCIOS ADMINISTRATIV

Obiectivele cursului nr.13

- Cunoaşterea de către student a modului de formulare a unei acŃiuni

la instanŃa de contencios administrativ şi ce se poate cere prin aceasta.
- De a şti ce se poate dispune de instanŃă prin hotărârea dată în
contenciosul administrativ.
- De a cunoaşte ce soluŃii poate pronunŃa instanŃa de contencios
administrativ, spre exemplu: anularea actului de autoritate în totalitate sau
parŃial şi obligarea pârâtei, adică a autorităŃii publice la emiterea unui nou
act administrativ; obligarea pârâtei a autorităŃii publice la plata de daune
materiale sau morale, fixa un termen de executare a hotărârii obligarea prin
hotărâre a autorităŃii publice să încheie un contract administrativ, aplicarea
sancŃiunii penalităŃilor pentru fiecare zi de întârziere, şi amendarea
funcŃionarului public vinovat.
- Cunoaşterea de către studenŃi care dintr hotărârile pronunŃate în
contencios administrativ se publică şi anume: cele cu privire la achiziŃiile
publice, cele cu privire la anularea hotărârilor de guvern sau toate hotărârile
pronunŃate de instanŃă.
- Cunoaşterea caracterului executor şi definitiv a hotărârilor
pronunŃate în contencios administrativ.
- De a înŃelege când se respinge o acŃiune în contencios ca
inadmisibilă, în ce termen se soluŃionează o acŃiune în contencios şi prin ce
act se finalizează judecata unui astfel de proces.

Concepte –cheie tratate:

- Cererea formulată la instanŃa de contencios administrativ (ce se poate

cere?).
- Anularea actului de autoritate în totalitate sau parŃial şi obligarea
pârâtei.
- Plata de daune materiale sau morale, la care este obligată pârâta pin
hotărâre judecătorească dacă este cazul.
- Fixarea unui termen de executare a hotărârii de instanŃă, dacă se cere
de partea reclamantă.

190
- PenalităŃile pentru fiecare zi de întârziere, reprezintă o sancŃiune legală
aplicată de instanŃă dacă se admite acŃiunea reclamantului şi dacă acesta o
solicită.
- Care hotărâri pronunŃate în contencios administrativ se publică: cele
cu privire la achiziŃiile publice, cele cu privire la anularea hotărârilor de
guvern sau toate hotărârile pronunŃate de instanŃă.
- Hotărârea pronunŃată în contencios administrativ, este executorie şi
definitivă.
- AcŃiunea în contencios administrativ aste inadmisibilă atunci când
reclamantul nu face dovada că a formulat plângere prealabilă în termenul
legal cu privire la actul vătămător atacat.
- AcŃiunea în contencios administrativ se soluŃionează cu celeritate, iar
judecata se finalizează printr-o hotărâre dată de instanŃă denumită
sentinŃă sau decizie şi după caz, încheiere.

SOLUłIILE PE CARE LE POATE DA INSTANłA DE

CONTENCIOS ADMINISTRATIV

Potrivit art.18 alin.1 din lege, dacă reclamantul a solicitat prin

cererea sa anularea actului vătămător, instanŃa va dispune, după caz,
anularea actului de autoritate în totalitate sau parŃial, sau poate dispune
respingerea acŃiunii reclamantului atunci când aceasta este neînte-meiată şi
nelegală sau nu este probată.
InstanŃa poate obliga la repararea pagubelor materiale sau morale,
cereri care trebuie timbrate distinct conform prevederilor legale în vigoare.
Ea poate admite cererea de suspendare a actului atacat. InstanŃa poate să
oblige pârâtul la emiterea unui nou act, poate obliga la cheltuieli de judecată
şi la daune de întârziere pentru neexecuatare, după caz.
În urma judecării unei cereri în contencios instanŃa poate adopta mai
multe soluŃii, şi anume: potrivit art. 18 alin. 1, rezultă că dacă reclamantul a
solicitat prin cererea sa anularea actului vătămător, instanŃa va dispune după
caz:
- anularea actului de autoritate în totalitate sau parŃial,
- respingerea acŃiunii reclamantului atunci când aceasta este neîntemeiată
şi nelegală sau nu este probată;
- obligarea părâtei, adică a autorităŃii publice la rezolvarea cererii,
adică, să emită un act, un certificat, o adeverinŃă sau orice alt înscris.

191
 Trebuie menŃionat că prin hotărâre judecătorească instanŃa, completul
nu poate să înlocuiască actul respectiv constatat ca nelegal, adică hotărârea
pronunŃată nu poate să Ńină loc de act administrativ.
InstanŃa pote să oblige autoritatea publică exclusiv să răspundă la
cerere (în temeiul art51 din ConstituŃie, privind dreptul de petiŃionare).
- poate fi obligată autoritatea publică părâtă la plata de daune materiale
sau morale, alături de anularea actului administrativ. Este evident că,
obligarea la plata de daune nu poate avea loc decât atunci când se admite
acŃiunea în contencios, iar admiterea acŃiunii nu poate avea loc decât în
condiŃiile în care s-a realizat procedura prealabilă în termenul legal, acŃiunea
să fi fost formulată în termenul legal şi evident să fi fost dovedită
nelegalitatea şi netemeinicia actului administrativ atacat pe calea
contenciosului.
- se pot acorda exclusiv daune prin acŃiune separată atunci când, la data
judecării acŃiunii de anulare a actului administrativ, reclamantul nu cunoştea
întinderea pagubei – poate fi obligat cel căzut în pretenŃii la plata
cheltuielilor de judecată conform art 274 Cod procedură civilă;
- instanŃa poate stabili prin hotărârea pronunŃată în contencios un
termen pentru executare.
În cazul în care un asemenea termen nu este stabilit prin hotărâre se
aplică termenul de 30 de zile prevăzut de lege (art24alin 1).
-se poate prin hotărâre ca instanŃa să dispună ca în cazul nerespectării
termenului de executare a hotărârii date în contencios administrativ,
conducătorul autorităŃii publice sau persoana vinovată de emiterea actului, la
plata amenzii de întârziere conform art 24 alin 1 din lege.
- acordarea despăgubirilor pentru intârziere se poate face numai în urma
unei cereri noi, deoarece le trebuie dovedite.
- în cazul contractelor administrative instanŃa poate obliga autoritatea
să efectueze unele operaŃiuni premergătoare atribuirii contractului
administrativ sau anularea acestor acte sau operaŃiuni după caz şi în
funcŃie de probele din dosar aceste două soluŃii nu sunt prevăzute în lege ci
numai obligarea autorităŃii părâte la încheierea contractului
administrativ ( în temeiul art 8 alin 2 din lege).
De asemenea instanŃa mai poate obliga autoritatea la:
- anularea contractului;
- obligarea părŃilor la îndeplinirea unei obligaŃii sau
- suplinirea voinŃei acesteia când interesul public o cere,
- obligarea la unele despăgubiri

192
 Trebuie avut în vedere principiul de soluŃionare a litigiilor
referitoare la contractele administrative cu respectarea priorităŃii
interesului public în faŃa celui privat (art 8 alin 3)
- prin hotărăre instanŃa poate dispune şi cu privire la penalităŃile de
întârziere obligarea autorităŃii administrative la rezolvarea cererii sau
încheierea unui act administrativ sau îndeplinirea unei obligaŃii ,,sub
sancŃiunea unei penalităŃi pentru fiecare zi de întârziere” în condiŃiile
art 24 din lege, fără a fi nevoie pentru a mai intenta o altă acŃiune separată,
decât în cazul în care reclamantul solicită despăgubiri pentru prejudiciu
cauzat pentru întârziere.
- în cazul în care reclamentul cere despăgubiri, acestea pot fi solicitate fie
pe cale separată printr-o acŃiune principală care este de regulă admisibilă,
dar poate cere despăgubiri şi în cadrul acŃiunii iniŃiale în contencios, însă în
toate situaŃiile trebuie respectate prevederile art 19 cu privire la termenul de
prescripŃie pentru despăgubiri.
-instanŃa poate obliga la repararea pagubelor materiale sau morale, cereri
care trebuie timbrate distinct conform prevederilor legale în vigoare.
-să oblige părâtul la emiterea unui nou act, poate obliga la cheltuieli de
judecată şi la daune de intârziere pentru neexecuatare, dupa caz.
- desigur, se poate admite cererea de suspendare a actului atacat în
condiŃiile prezentate mai sus şi numai în cazuri justificate şi pentru a preveni
o pagubă iminentă prin încheiere motivată sau prin sentinŃă în condiŃiile art
14 şi 15 din lege, după caz.
În concluzie, soluŃiile care se pot da de instanŃă, trebuie să fie
argumentate în fapt şi în drept conforme cu probele de la dosar,
hotărârea instanŃei trebuie motivată în termenul de 10 zile de la
pronunŃare.

Publicitatea hotărârilor în contencios administrativ

Legea prevede, de asemenea, obligativitatea publicităŃii titlului

executoriu şi modalitatea executării unei hotărâri în contencios ca obligaŃie
legală în sarcina pârâtului, arătând care este instanŃa de executare în
contencios.
În art 23 din lege se prevede obligaŃia publicării hotărârilor
judecătoreşti definitive şi irevocabile prin care s-au anulat acte
administrative cu caracter normativ.
Aceste hotărâri sunt obligatorii şi au putere numai pentru viitor. Ele se
publică M. Of, partea I sau după caz la Monitoarele judeŃene, la cererea

193
instanŃei de executare ori a reclamantului, fiind scutite de plata taxelor de
publicitate.
Aşadar în lege sunt reglementate dispoziŃii privind publicitatea titlului
executoriu şi modalitatea executării unei hotărâri în Contencios ca obligatie
legala in sarcina părâtei, aratând care este instanta de executare a unei
hotărâri pronunŃate de instanŃa de contencios.
Există însă şi situaŃii în care, prin lege specială, alta decât legea
contenciosului în care se prevede publicarea în M.Of partea VI-a – AchiziŃii
publice, a hotărârilor de contencios administrativ definitive şi irevocabile,
pronunŃate în baza O.G.nr 60/2001, privind achiziŃiile publice, (art 97) însă,
cu cheltuieli de publicitate, care cad în sarcina părŃii ce a pierdut procesul.

Subiecte pentru pregătirea în vederea evaluării finale:

1. Ce poate cuprinde o cerere formulată la instanŃa de contencios

administrativ (ce se poate cere)?
2. Se poate dispune anularea actului de autoritate în totalitate sau
parŃial şi obligarea pârâtei, adică a autorităŃii publice la emiterea unui nou
act administrativ? Dacă da explicaŃi de ce? Dacă nu explicaŃi de ce?
3. Poate fi obligată pârâta autoritatea publică la plata de daune
materiale sau morale? Când şi de ce?
4. Prin hotărârea dată, instanŃa de contencios poate fixa un termen de
executare a hotărârii? DaŃi exemple?
5. Poate fi obligată prin hotărâre autoritatea publică să încheie un
contract administrativ? Când şi de ce?
6. Se poate aplica sancŃiunea penalităŃilor pentru fiecare zi de
întârziere? Cui şi de ce? AutorităŃii publice emitente sau şi funcŃionarului
public vinovat?
7. Care hotărâri pronunŃate în contencios administrativ se publică: cele
cu privire la achiziŃiile publice, cele cu privire la anularea hotărârilor de
guvern sau toate hotărârile pronunŃate de instanŃă? De ce?
8. Ce caracter are o hotărâre pronunŃată în contencios administrativ?
Este executorie şi în ce termen?
9. Când se respinge o acŃiune în contencios ca inadmisibilă?
10. În ce termen se soluŃionează o acŃiune în contencios? Prin ce act se
finalizează judecata unui astfel de proces?

194
 APLICAłII

1. Ce soluŃii poate da instanŃa de contencios atunci când finalizează

procesul?

a) SoluŃia inadmisibilităŃii acŃiunii reclamantului;

b) SoluŃia trimiterii acŃiunii la Parchet pentru efectuarea
rechizitoriului;
c) InstanŃa, când soluŃionează cererea, poate, după caz, să anuleze, în
tot sau în parte, actul administrativ, să oblige autoritatea publică să emită un
act administrativ ori să elibereze un certificat, o adeverinŃă sau orice alt
înscris.
d) Poate să oblige la refacerea înscrisului de către pârâtă;
e) Poate să amendeze pârâta pentru încălcarea legii.

2.Ce soluŃii poate da instanŃa de contencios administrativ pe fondul cauzei

a)să anuleze actul nelegal şi vătămător, să recunoască dreptul

pretins, să oblige la emiterea actului, la repararea pagubei cauzate prin plata
daunelor materiale dacă este cazul şi la plata daunelor morale, şi să
amendeze persoana vinovată (funcŃionarul public vinovat)
b) să anuleze actul nelegal şi vătămător
c) să oblige la emiterea actului
d) să acorde daune materiale celui vătămat
e) să amendeze funcŃionarul public vinovat

3. InstanŃa de contencios poate acorda despăgubiri? Dar daune morale atunci

când obiectul acŃiunii este un contract administrativ? Care sunt soluŃiile
legale în acest sens?

a) Dispune anularea contractului administrativ, în tot sau în parte,

obligă autoritatea publică să încheie contractul la care reclamantul este
îndrituit, impune uneia dintre părŃi îndeplinirea unei anumite obligaŃii, de a
suplini consimŃământul unei părŃi, când interesul public o cere, obligă la
plata unor despăgubiri pentru daunele materiale şi morale;
b) Impune uneia dintre părŃi îndeplinirea unei anumite obligaŃii,
dispune anularea contractului administrativ, în tot sau în parte;

195
 c) Obligă autoritatea publică să încheie contractul la care reclamantul
este îndrituit, de a suplini consimŃământul unei părŃi, când interesul public o
cere, obligă la plata unor despăgubiri pentru daunele materiale şi morale;
d) Dispune anularea contractului administrativ, în tot sau în parte,
impune uneia dintre părŃi îndeplinirea unei anumite obligaŃii, de a suplini
consimŃământul unei părŃi, când interesul public o cere, obligă la plata unor
despăgubiri pentru daunele materiale şi morale;
e) Obligă autoritatea publică să încheie contractul la care reclamantul
este îndrituit, impune uneia dintre părŃi îndeplinirea unei anumite obligaŃii,
suplinirea consimŃământului unei părŃi, când interesul public o cere, obligă
la plata unor despăgubiri pentru daunele materiale şi morale.

4. Se pot acorda penalităŃi de întârziere persoanei vătămate? În ce condiŃii?

a) Nu se pot acorda penalităŃi de întârziere persoanei vătămate;

b) Se pot acorda penalităŃi de întârziere persoanei vătămate dacă le
cere;
c) Este inadmisibilă cererea privind penalităŃile de întârziere;
d) InstanŃa poate acorda ca sancŃiune penalităŃi pentru fiecare zi de
întârziere, în cazul în care pârâta refuză să elibereze un act sau să pună în
executare o hotărâre judecătorească, cu condiŃia să fi fost solicitate expres
prin acŃiune;
e) Se acordă penalităŃi globale doar pentru 30 de zile întârziere.

5. În ce termen poate fi făcută solicitarea despăgubirilor în instanŃa de

contencios?

a) Partea poate solicita despăgubiri în termen de 3 ani de la

producerea prejudiciului;
b) Nu poate solicita despăgubiri pe calea acŃiunii în contencios
administrativ;
c) Partea poate solicita despăgubiri în termen de 30 de zile de la
producerea pagubei;
d) Poate solicita despăgubiri în termen de 6 luni de la terminarea
procesului;
e) Partea poate solicita despăgubiri în termen de 1 an de la data de la
care a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei.

196
Precizări privind cursul următor:

Cursul nr. 14 tratează: Calea de atac împotriva hotărârii

pronunŃate de instanŃa de contencios administrativ

197
 CURSUL NR. 14

CALEA DE ATAC ÎMPOTRIVA HOTĂRÂRII

PRONUNłATE DE INSTANłA DE
CONTENCIOS ADMINISTRATIV

Obiectivele cursului nr. 14:

- Cunoaşterea căii de atac unei hotărâri dată de instanŃa de contencios

administrativ şi, cine poate declara recursul, care dintre părŃi.
- Cunoaşterea termenului de declarare a recursului împotriva hotărârii
pronunŃate în contencios administrativ.
- De a cunoaşte studentul soluŃii se pot pronunŃa în recurs în
contencios administrativ.
- Cunoaşterea tipului de hotărâri se pronunŃă în recurs.
- ÎnŃelegerea efectelelor produse de o hotărâre definitivă şi a efectelor
unei hotărâri definitive şi irevocabile pronunŃate în contencios administrativ.

Concepte –cheie tratate:

- Calea de atac împotriva unei hotărâri dată de instanŃa de contencios

administrativ este recursul.
- Oricare dintre părŃi poate declara recurs împotriva unei hotărâri
dată de instanŃa de contencios administrativ în termen legal.
- Termenul de declarare a recursului împotriva hotărârii pronunŃate
în contencios administrativ este de regulă 15 zile de la data comunicării
hotărârii atacate.
- În anumite cazuri recursul se poate declara în termen de 5 zile de la
data pronunŃării, de exemplu hotărârile pronunŃate în camera de consiliu
sau hotărârile pronunŃate cu excepŃia necompetenŃei materiale a instanŃei
sau în 15 zile de la pronunŃare cu privire la excepŃiile: lipsa procedurii
prealabile, tardivitatea acŃiunii, inadmisibilitate, etc.
- Chiar dacă se declară recurs împotriva unei hotărâri în contencios
administrativ, aceasta se poate executa dacă sa început executarea,
recursul nefiind suspensiv de executare, existând posibilitatea formulării
acŃiunii în regres dacă este cazul.
- SoluŃiile care se pot pronunŃa în recurs în contencios administrativ
sunt următoarele: admiterea recursului, şi modificarea sentinŃei atacate
în tot sau în parte, respingerea recursului şi menŃinerea hotărârii

198
 atacate, anularea recursului ca netimbrat, nulitatea recursului pentru
nemotivare în termenul legal, respingerea termenului ca tardiv
formulat, etc.
- Între recursul administrativ şi recursul împotriva unei sentinŃe
pronunŃate de instanŃă există deosebirea că în recursul administrativ se
dă un răspuns la contestaŃia, plângerea prealabilă, iar în recurs se
pronunŃă o hotărâre definitivă şi irevocabilă.
- Efectele unei hotărâri definitive şi irevocabile pronunŃate în
contencios administrativ, constau în aceea că hotărârea trebuie executată
de îndată sau în termenul prevăzut de acesta sub sancŃiunea aplicării
penalităŃilor de întârziere de către autoritatea publică aflată în culpă
pentru neexecutare precum şi amendarea funcŃionarului vinovat de
neexecutarea hotărârii în termenul legal.

CALEA DE ATAC ÎMPOTRIVA HOTĂRÂRII

PRONUNłATE DE INSTANłA DE
CONTENCIOS ADMINISTRATIV

După cum se cunoaşte, împotriva unei hotărâri pronunŃate pe fond în

contencios administrativ se poate utiliza calea de atac a recursului.
În esenŃă, hotărârile pronunŃate în contencios nu se supun apelului,
existând o singură cale de atac: recursul. Termenul de recurs împotriva unei
hotărâri în contencios este de 15 zile fie de la pronunŃare, fie de la
comunicare.
În ce priveşte termenul de recurs, opinia specialiştilor în dreptul
administrativ este neunitară cu privire la data de la care trebuie să curgă
termenul de recurs – de la pronunŃare sau de la comunicare. Astfel, după
unii autori, se consideră că, pentru părŃile în proces, termenul de declarare a
recursului este de 15 zile de la comunicarea hotărârii atacate.
După alŃi autori, termenul de recurs este de 15 zile şi curge de la data
pronunŃării pe fond, atunci când părŃile sunt prezente la dezbaterile în fond,
şi 15 zile de la comunicare pentru părŃile lipsă la dezbateri.
După alŃi autori, termenul de 15 zile curge de la comunicarea hotărârii
pentru toate părŃile, iar pentru Parchet curge de la pronunŃare, întrucât
prezenŃa procurorului este obligatorie la şedinŃele de judecată şi se
prezumă că acesta a luat cunoştinŃă de soluŃia dată, la data pronunŃării
hotărârii de către instanŃă.

199
 În prezent în litigiile de contencios administrativ prezenŃa
Procurorului nu mai este obligatorie potrivit legislaŃiei în vigoare.
Recursul poate fi declarat de orice parte, pârât sau reclamant;
declararea recursului suspendă executarea hotărârii de fond. De menŃionat
este faptul că recursul se judecă de urgenŃă, cu citarea părŃilor, aceasta în
virtutea principiului celerităŃii soluŃionării cauzelor în contencios
administrativ.
Dacă se admite recursul, instanŃa de recurs poate să dispună casarea
sentinŃei de fond, având două posibilităŃi: casarea cu trimitere pentru
rejudecarea fondului cauzei; casarea hotărârii de fond; se reŃine cauza spre
judecare pe fond atunci când competenŃa de soluŃionare revine, de exemplu,
direct CurŃii de Apel, iar hotărârea de fond a fost dată de tribunal (secŃia
contencios).
În situaŃia în care soluŃia dată în primă instanŃă este nelegală, în sensul
că s-a dat cu încălcarea competenŃei de către acea instanŃă, atunci se va casa
sentinŃa acesteia şi se va înainta dosarul instanŃei competente material să
soluŃioneze cauza (potrivit art.312 alin 6, Cod procedură civilă).
Dacă hotărârea a fost pronunŃată fără să se judece fondul cauzei, adică
pe o excepŃie, ca urmare a admiterii recursului, cauza se poate trimite o
singură dată pentru rejudecare la prima instanŃă, legiuitorul urmărind,
prin această dispoziŃie expresă, înlăturarea posibilităŃii tergiversării
soluŃionării cauzei, şi ca reclamantul să obŃină o soluŃie definitivă şi
irevocabilă într-un termen rezonabil, aspect prevăzut în art.6 din
ConvenŃia Europeană a Drepturilor Omului.
În ce priveşte termenul de recurs, opinia specialiştilor în dreptul
administrativ, este neunitară cu privire la data de la care trebuie să curgă
termenul de recurs: de la pronunŃare sau de la comunicare.
- astfel, după unii autori se consideră că pentru părŃile în proces
termenul de declarare a recursului este de 15 zile de la comunicarea hotărârii
atacate.
- după alŃi autori, termenul de recurs este de 15 zile şi curge de la
data pronunŃării pe fond, atunci când părŃile sunt prezente la dezbaterile în
fond, şi 15 zile de la comunicare pentru părŃile lipsă la dezbateri.
- alŃi autori susŃin că, termenul de 15 zile curge de la comunicarea
hotărării pentru toate părŃile, iar pentru Parchet curge de la pronunŃare
intrucât prezenŃa acestuia este obligatorie la şedintele de judecată şi se
prezumă că acesta a luat la cunostinŃă de soluŃia data, la data pronunŃării
hotărârii de către instanŃă. Acest lucru însă numai funcŃionează deoarece

200
procurorii numai sunt obligaŃi să participe în cauzele de contencios potrivit
OrdonanŃei de Guvern nr 194/2004.
Recursul poate fi declarat de orice parte, părât sau reclamant, declarea
recursului suspendă executarea hotărârii de fond.
De menŃionat este faptul ca recursul se judeca de urgenŃă cu citarea părŃilor,
aceasta in virtutea principiului celerităŃii soluŃionării cauzelor in Contencios
administrativ.
Dacă se admite recursul instanŃa de recurs poate să dispună casarea
sentinŃei de fond şi are doua posibilităŃi:
- casarea cu trimitere pentru rejudecarea fondului cauzei
- casarea hotărârii de fond şi reŃinerea cauzei spre judecare pe fond,
atunci când competenŃa de soluŃionare revine direct CurŃii de Apel, iar
hotărîrea de fond a fost datăde tribunal (secŃia Contencios).
În situaŃia în care soluŃia dată in prima instanŃa este nelegală in sensul
că s-a dat cu incălcarea său de punere în executare;
În cazul în care acŃiunea s-a introdus şi împotriva funcŃionarului
administrativ, iar acesta cere chemarea în garanŃie a superiorului său
ierarhic de la care a primit ordin scris să semneze actul acărui ilegalitate
totală sau parŃială este supusă judecăŃii, instanŃa va putea dispune
introducerea în cauză a acestuia;
Dacă în urma admiterii acŃiunii administraŃia este obligată să
modifice sau să înlocuiască un act sau un înscris executarea hotărârii
definitive se va face în termenul prevăzut de ea iar în lipsa lui în cel mult 30
zile de la data rămânerii definitive şi irevocabile a hotărârii;
AcŃiunile introduse de Avocatul Poporului, de Ministerul Public, de
prefect şi de ANFP precum şi cele introduse împotriva actelor normative
numai pot fi retrase.

Judecarea recursului în situaŃii deosebite

Potrivit art.21 din lege, există situaŃii în care recurentul, partea care
este nemulŃumită de soluŃia pronunŃată de instanŃa de fond, poate să solicite,
în condiŃiile legii, preşedintelui instanŃei competente să soluŃioneze recursul
şi să stabilească termen de judecată de urgenŃă.
În acest caz, cererea de fixare a termenului de urgenŃă se soluŃionează
în 24 de ore, iar motivarea se face în 2 zile de la comunicarea dosarului de
fond sub sancŃiunea nulităŃii hotărârii. Procedura de citare se face prin agent
procedural, prin fax, prin afişare la uşa instanŃei de urgenŃă.

201
 Titlul executor – procedura de executare

Potrivit Legii contenciosului administrativ, titlul executor reprezintă

acea hotărâre judecătorească definitivă şi irevocabilă, prin care s-au admis
cererile, acŃiunile formulate în temeiul Legii nr.554/2004. În cazul în care
aceste hotărâri definitive şi irevocabile s-au pronunŃat cu privire la anularea
unor acte administrative, normative, ele sunt general-obligatorii (pentru toată
lumea) şi doar pentru viitor, nu şi pentru acŃiunile ce au fost declanşate în
temeiul Legii 29/1990.
Datorită caracterului actului normativ care a fost anulat, s-a impus
publicarea, în „Monitorul Oficial” partea I, fie la „Monitoarele Oficiale” la
judeŃe sau la municipiul Bucureşti. Publicarea acestor hotărâri este scutită de
plata taxelor de timbru.

Obligarea executării hotărârii în contencios

Executarea unei hotărâri definitive şi irevocabile în contencios

administrativ se realizează: fie în termenul cuprins în dispozitivul hotărârii
pronunŃate de instanŃa de contencios; fie în termenul de 30 zile de la data
rămânerii definitive şi irevocabile a hotărârii respective.
De exemplu, o situaŃie întâlnită în practică este aceea în care nu se
respectă termenul de executare a hotărârii de către partea pârâtă; partea
interesată – câştigătoarea hotărârii – poate să ceară instanŃei aplicarea unei
amenzi, condamnând autoritatea publică vinovată, lucru ce se realizează,
pe calea unui nou proces, tot la instanŃa de contencios administrativ.
Aşadar, se face o nouă acŃiune prin care se cere judecarea de urgenŃă a
acesteia în condiŃiile prevăzute de lege, iar amendarea părŃii vinovate se face
într-un cuantum de 20% din salariul mediu pe economie, pe zi de întârziere,
conform art.24, alin 2 din lege.
Neexecutarea sau nerespectarea hotărârii definitive şi irevocabile
pronunŃate de instanŃă chiar şi după aplicarea amenzii, realizată cu încălcarea
abuzivă a unui act, întrucât fapta reprezintă infracŃiune, se pedepseşte cu
închisoare de la 6 luni la 3 ani sau cu amendă penală de la 25.000.000 la
100.000.000 lei, sancŃiune ce se aplică tot de instanŃa de executare, printr-o
hotărâre separată (art.24, alin 3).
Se pune întrebarea: Cine poate aplica sancŃiunea cu amendă
conducătorului unităŃii vinovate, în cuantum de 20% pe zi, pentru
neexecutarea hotărârii? Această amendă se aplică de către instanŃa de

202
contencios de fond, deoarece aceasta este instanŃa de executare în sensul
legii, ea fiind o sancŃiune administrativă ce se aplică de instanŃa de
contencios administrativ printr-o hotărâre.
Această hotărâre se dă de urgenŃă în şedinŃa Camerei de Consiliu,
respectându-se procedura cu citarea părŃilor de urgenŃă, prin agent
procedural, cu termene de urgenŃă şi cu scutirea de plata taxei de
timbru.
Hotărârea pronunŃată de instanŃă, la rândul ei, se atacă cu recurs în
termen de 5 zile de la pronunŃare, potrivit art.25, alin 3, din lege.
Prevederile cu privire la aplicarea sancŃiunii amenzii se aplică şi dacă,
printr-o acŃiune în contencios administrativ, se solicită: anularea,
desfiinŃarea unui contract administrativ etc.
Dacă una dintre părŃi a pierdut în litigiu, iar acesteia i-a fost pusă ca
obligaŃie plata unor despăgubiri, conducătorul unităŃii pârâte găsit în culpă
are posibilitatea să-şi îndrepte acŃiunea împotriva persoanelor vinovate de
neexecutarea hotărârilor, sau de neemiterea unui act administrativ în
termenul legal, în condiŃiile dreptului comun.
În ultimul capitol al Legii554/2004, intitulat „DispoziŃii finale şi
tranzitorii”, se prevede expres că, la data intrării în vigoare a acestei legi,
respectiv 7 ianuarie 2005, toate acŃiunile, cauzele, cererile aflate pe rolul
instanŃelor, fie la Tribunale, fie la CurŃile de Apel sau la Înalta Curte de
CasaŃie şi JustiŃie, se vor judeca în condiŃiile şi procedura prevăzute de
Legea contenciosului administrativ în vigoare la acea dată (Legea
29/1990).
Dacă s-au înregistrat la instanŃa de fond, după intrarea în vigoare a
legii noi, cauzele respective se vor judeca în condiŃiile şi procedura
prevăzute de Legea 554/2004, adică de urgenŃă.
Legea contenciosului administrativ nu are prevederi exprese pentru
toate situaŃiile şi cauzele ce apar pe parcursul ei, însă prevederile acestea se
vor completa cu prevederile dreptului comun.
Dacă se introduc acŃiuni de către Avocatul Poporului, Ministerul
Public, prefect, AgenŃia NaŃională a FuncŃionarilor Publici, acŃiunile
formulate împotriva actelor administrative normative sunt scutite de plata
taxei de timbru, şi nu este necesară procedura prealabilă (de regulă,
obligatorie); titularii acŃiunii arătaŃi mai sus nu-şi pot retrage acŃiunea
formulată în contencios.
Considerăm că legiuitorul a interzis părŃii reclamante să-şi retragă
acŃiunea formulată în contencios, pe considerentul că actul atacat, în cazul în
care ar fi nelegal, ar provoca o vătămare colectivităŃii umane, interesului
public, iar în contencios administrativ, primează principiul ocrotirii

203
interesului public mai înainte de celelalte principii (al celerităŃii cauzei şi
al disponibilităŃii părŃii în proces).

Executarea hotărârii judecătoreşti pronunŃate în acŃiunea în

contencios administrativ

După ce au rămas definitive, hotărârile pronunŃate de instanŃele de

contencios administrativ urmează să-şi producă efectele juridice, în sensul că
autoritatea publică pârâtă are obligaŃia de a lua măsurile ce se impun pentru
realizarea drepturilor ce se cuvin reclamantului, aşa cum rezultă ele din
hotărârea judecătorească.
În conformitate cu disp. art. 16 din Legea nr.29/1990, dacă în urma
admiterii acŃiunii autoritatea publică este obligată să înlocuiască sau să
modifice actul administrativ, să elibereze un certificat, o adeverinŃă sau orice
alt înscris, executarea hotărârii definitive se va face în termenul prevăzut în
cuprinsul ei, iar în lipsa unui astfel de termen, în cel mult 30 de zile de la
data rămânerii definitive a hotărârii.
În cazul în care termenul nu este respectat, s-a prevăzut în art. 16 alin.
2 din Legea nr. 29/1990 că se va aplica conducătorului autorităŃii publice
sancŃiunea amenzii.
Totodată, reclamantului i s-a creat dreptul de a solicita daune
pentru întârzierea executării hotărârii de către autoritatea pârâtă sau de
către funcŃionarii acestei autorităŃi, vinovaŃi de neexecutarea în termen a
hotărârii judecătoreşti.
Hotărârea de instituire a amenzii sau de obligare la plata
despăgubirilor pentru întârziere se ia în camera de consiliu, de urgenŃă,
la cererea reclamantului, cu citarea părŃilor, fără ca reclamantul să fie
obligat la plata vreunei taxe de timbru. în aceste cazuri hotărârea este
definitivă şi executorie (art. 16 alin. 2 din lege).
Pentru recuperarea sumelor la plata cărora a fost obligat cu titlu de
amenzi şi daune, conducătorul autorităŃii publice pârâte poate
introduce acŃiune în regres împotriva funcŃionarilor vinovaŃi de
neexecutarea hotărârii, potrivit dreptului comun (art. 16 alin.3).
Toate aceste măsuri prevăzute în Legea nr. 29/1990 şi cele cuprinse în
dreptul comun asigură reclamantului realizarea dreptului său încălcat, atunci
când recurge la acŃiunea în contencios administrativ. Acest lucru evidenŃiază
utilitatea deosebită a instituŃiei contenciosului administrativ, într-un stat de
drept.

204
 Efectele acŃiunii în contencios administrativ

Un aspect important îl reprezintă efectele, consecinŃele acŃiunii în

contencios administrativ sau, mai exact, pronunŃarea unei sentinŃe
judecătoreşti prin care se anulează un act administrativ cu caracter normativ,
iar problema care se pune este dacă sentinŃa produce efect doar între părŃile
din proces, inter partes litigantes, sau produce efecte erga omnes.
Se consideră că în astfel de situaŃii efectele produse de către sentinŃele
judecătoreşti prin care s-a anulat un act administrativ de instanŃa de
contencios sunt efecte juridice faŃă de toŃi subiecŃii de drept (de exemplu,
printr-o hotărâre judecătorească rămasă irevocabilă se anulează o Hotărâre
de Guvern; aceasta este opozabilă tuturor subiecŃilor de drept la care se
referă acea acŃiune).
Se impune ca asemenea sentinŃe să se publice în „Monitorul Oficial”,
iar acest lucru l-a realizat în mod efectiv legiuitorul prin dispoziŃiile noii legi
a contenciosului administrativ.
Actul care poate fi atacat în contencios administrativ trebuie să fie un
act tipic sau un act asimilat (atipic).
Prin acte administrative în formă tipică se înŃeleg acele acte
administrative emise de autorităŃile administrative prin care se realizează
administraŃia scop.
Prin acte administrative în formă atipică se înŃeleg acele acte
administrative emise de alte autorităŃi publice decât cele administrative prin
care se realizează administraŃia mijloc de realizare a competenŃei.
Prin Legea 554/2004 sunt consacrate cele două tipuri de acte
administrative, adică actele tipice, care sunt supuse controlului de legalitate
al instanŃelor de contencios administrativ, şi actele atipice, care sunt sustrase
controlului, fiind exceptate de la controlul de legalitate exercitat de
instanŃele de contencios administrativ, şi anume tradiŃionalele fine de
neprimire.

Efectele hotărârii judecătoreşti pronunŃate în contencios

administrativ

ParticularităŃile contenciosului administrativ reglementat în| Legea nr.

29/1990 se regăsesc şi în specificul efectelor juridice pe care le au hotărârile
judecătoreşti pronunŃate în acŃiunile supuse prevederilor acestei legi.
AcŃiunea în contencios administrativ fiind condiŃionată de existenŃa
vătămării unui drept subiectiv recunoscut de lege în favoarea reclamantului

205
şi în sarcina administraŃiei pârâte de a realiza acest drept, hotărârea va
produce efecte juridice faŃă de părŃile în litigiu (reclamant şi autoritatea
publică pârâtă, eventual funcŃionarul vinovat şi superiorul ierarhic chemat în
garanŃie).

Executarea hotărârii judecătoreşti pronunŃate în acŃiunea în

contencios administrativ

După ce au rămas definitive, hotărârile pronunŃate de instanŃele de

contencios administrativ urmează să-şi producă efectele juridice, în sensul că
autoritatea publică pârâtă are obligaŃia de a lua măsurile ce se impun pentru
realizarea drepturilor ce se cuvin reclamantului, aşa cum rezultă ele din
hotărârea judecătorească.
În conformitate cu disp. art. 16 din Legea nr.29/1990, dacă în urma
admiterii acŃiunii autoritatea publică este obligată să înlocuiască sau să
modifice actul administrativ, să elibereze un certificat, o adeverinŃă sau orice
alt înscris, executarea hotărârii definitive se va face în termenul prevăzut în
cuprinsul ei, iar în lipsa unui astfel de termen, în cel mult 30 de zile de la
data rămânerii definitive a hotărârii.
În cazul în care termenul nu este respectat, s-a prevăzut în art. 16 alin.
2 din Legea nr. 29/1990 că se va aplica conducătorului autorităŃii publice
sancŃiunea amenzii.
Totodată, reclamantului i s-a creat dreptul de a solicita daune pentru
întârzierea executării hotărârii de către administraŃia pârâtă sau de către
funcŃionarii acestei autorităŃi, vinovaŃi de neexecutarea în termen a hotărârii
judecătoreşti.
Hotărârea de instituire a amenzii sau de obligare la plata
despăgubirilor pentru întârziere se ia în camera de consiliu, de urgenŃă, la
cererea reclamantului, cu citarea părŃilor, fără ca reclamantul să fie obligat la
plata vreunei taxe de timbru. în aceste cazuri hotărârea este definitivă şi
executorie (art. 16 alin. 2 din lege).
Pentru recuperarea sumelor la plata cărora a fost obligat cu titlu de
amenzi şi daune, conducătorul autorităŃii publice pârâte poate introduce
acŃiune în regres împotriva funcŃionarilor vinovaŃi de neexecutarea hotărârii,
potrivit dreptului comun (art. 16 alin.3).
Toate aceste măsuri prevăzute în Legea nr. 29/1990 şi cele cuprinse în
dreptul comun asigură reclamantului realizarea dreptului său încălcat, atunci
când recurge la acŃiunea în contencios administrativ. Acest lucru evidenŃiază
utilitatea deosebită a instituŃiei contenciosului administrativ, într-un stat de
drept.

206
 Subiecte pentru pregătirea în vederea evaluării finale:

1. Ce se înŃelege prin calea de atac împotriva unei hotărâri dată de

instanŃă?
2. Care sunt căile de atac ce se pot utiliza împotriva unei hotărâri
pronunŃate în contencios administrativ?
3. Cine poate declara recursul? Care dintre părŃi?
4. Care este termenul de declarare a recursului împotriva hotărârii
pronunŃate în contencios administrativ?
5. În ce lege este reglementat recursul împotriva hotărârilor date în
contencios?
6. Dacă se declară recurs, hotărârea se mai poate executa?
7. Ce soluŃii se pot pronunŃa în recurs în contencios administrativ?
8. Care este deosebirea între recursul administrativ şi recursul
împotriva unei sentinŃe pronunŃate de instanŃă?
9. Ce fel de hotărâri se pronunŃă în recurs?
10. Care sunt efectele produse de o hotărâre definitivă pronunŃată în
contencios? Care sunt efectele unei hotărâri definitive şi irevocabile
pronunŃate în contencios administrativ?

APLICAłII:

1. În ce termen se poate declara recurs, împotriva unei hotărârii

pronunŃată de instanŃa de contencios administrativ

a. în termen de un an de la comunicarea hotărârii

b. în termen de 10 zile de la comunicarea hotărârii
c. în termen de 30 de zile de la comunicarea hotărârii
d. în termen de 15 zile de la comunicarea hotărârii
e. în termen de 5 zile de la pronunŃarea hotărârii

2. Care instanŃa este competentă să soluŃioneze recursul declarat,

împotriva unei hotărârii judecătoreşti în contencios administrative

a. Tribunalul
b. Curtea de Apel
c. Înalta Curte de CasaŃie şi JustiŃie
d. Judecătoria

207
 e. Curtea de Apel şi Înalta Curte de CasaŃie după caz

3. În ce termen se poate executa o hotărâre definitivă şi irevocabilă

pronunŃată de instanŃa de contencios administrative

a. în termenul prevăzut în cuprinsul hotărârii sau în cel mult 30 de

zile de la data rămânerii definitive a acesteia
b. în termen de 1 an de la comunicarea hotărârii
c. în termen de 3 ani de la comunicarea hotărârii
d. în termen de 6 luni de la comunicarea hotărârii
e. oricând

4. La ce secŃie din cadrul Tribunalului se face judecata pe fond a unei

acŃiunii în contencios administrativ:

a. secŃia comercială
b. secŃia de contencios administrativ
c. secŃia civilă
d. secŃia penală
e. secŃia litigii de muncă

5. La Curtea de Apel judecata în fond a unei acŃiuni în contencios

administrativ se face de către:

a. secŃia comercială a CurŃii de Apel

b. secŃia penală a CurŃii de Apel
c. secŃia civilă a CurŃii de Apel
d. secŃia contencios administrativ a CurŃii de Apel
e. secŃia de litigii de muncă a CurŃii de Apel

208
Chestiuni în plus faŃă de tematică!

Întrebări posibile în Contenciosul administrativ şi

răspunsurile ce decurg din lege:

Din analiza dispoziŃiilor cuprinse în noua lege a Contenciosulului

Administrativ se desprind răspunsurile la o serie de probleme, în legătură cu
domeniul de aplicare a acestei legi şi anume:
În ce priveşte noua lege a Contenciosului Administrativ nr. 554 din 2004, se
pune problema a da răspunsul la posibilele întrebări în legătura cu aplicarea
acesteia, acestea sunt:
• Ce poate face avocatul poporului în Contenciosul
Administrativ;
• Cine şi când poate fi sesizat procurorul cu privire la
nelegalitatea unui act administrativ de autoritate publică;
• Ce înseamnă persoana vatamată?
• Poate fi procurorul persoana vatamată? Ce poate face acesta
într-un proces de Contencios Administrativ?
• Ce reprezintă Contenciosul Administrativ?
• Ce înseamnă plângerea prealabilâ în sensul noii legi?
• Ce înseamnă serviciul public şi interesul public?
• Ce regim li se aplică interesului privat şi interesului public?
• Ce este paguba iminentă?
• Ce reprezintă tutela administrativă (rolul ANFP şi a
prefectului)?
• Ce reprezintă excepŃie de nelegalitate în sensul noii legi, cand
se invocă aceasta, cum se soluŃionează (de instanŃa de
Contencios, de îndată prin încheiere, de urgenŃă în şedinŃa
publică)?
• Care sunt actele exceptate de la controlul de legalitate pe calea
Contenciosului (art. 5 din lege)?
• Care este incidenŃa art. 126 alin.6 din ConstituŃia României, şi
dacă potrivit acestui art. prin legea Contenciosului
Administrativ pot fi atacate numai dispoziŃiile cuprinse în
Hotărârile de Guvern sau şi dispoziŃiile cuprinse în OrdonanŃele
de Guvern?
• Este posibilă invocarea excepŃiei de neconstituŃionalitate cu
privire la OrdonanŃele de Guvern, pe calea acŃiunilor în
Contencios Administrativ?

209
• În ce consta diferenta dintre procedura prealabila si procedura
jurisdictionala? Ambele sunt obligatorii sau facultative?
• Este posibila retragerea actiunii formulata de procurori, de
ANFP, de prefect o data ce a fost formulata sau nu? De ce
credeti ca nu se poate retrage o astfel de actiune?
• In ce consta principiul prioritatii interesului public, in ce consta
principiul celeritatii solutionarii cauzelor in Contencios, si
principiul oficialitatii executarii hotararilor pronuntate in
Contencios Administrativ?
• Se pot ataca Ordonantele de Guvern pe calea Contenciosului
Administrativ?
• Ce se cere prin actiunea formulata in Contencios Administrativ
(anularea actului vatamator; obligarea la plata despagubirilor;
eliberarea unui nou act conform legii; amendarea functionarului
public; penalitati de intarziere pentru neexecutarea in termen a
dispozitiilor date de instanta; daune materiale; daune morale)?
• Care este obiectul actiunii in Contencios Administrativ, care
este instanta competenta?
• In ce termen se poate introduce actiunea in Contencios
Administrativ?
• Se citeaza partile sau nu?
• Ce documente sunt necesare la o actiune in Contencios
Administrativ?
• Este posibila suspendarea executarii actelor contestate?
• Cum se pronunta hatararea cu privire la cererea de suspendare,
poate fi atacata cu recurs, in ce termen (incheiere sau hotarare,
cu recurs in 5 zile de la pronuntare sau in 15 zile cand se
pronunta o data cu fondul cauzei, de la comunicare)?
• Este posibila suspendarea prin actiunea principala?
• Se poate introduce in cauza functionarul public vinovat (la
cererea cui, cum se face judecata acestor cereri)?
• Ce solutii poate da instanta de Contencios Administrativ?
• Exista calea apelului sau numai calea recursului? Cand se
declara recursul?
• Cum se face judecata in recurs? Se citeaza partile?
• Cum se face executarea hotararilor pronuntate in Contencios si
in ce termen?
• Ce reprezinta actul jurisdictional?

210
 • Ce acte nu pot fi supuse controlului de legalitate pe calea
Contenciosului (rapoartele de Guvern, actele de comandament
militar)?
• Ce reprezinta principiul solidaritatii raspunderii? Se aplica in
cazul actiunilor in Contencios Administrativ?
• Ce acte se pot atasa la cererea de chemare in judecata in
Contencios?
• Care sunt fundamentele actiunii in Contencios raportat la
prevederile constitutionale?
• Care este termenul de formulare a actiunii in Contencios? Dar a
cererii de suspendare a actului vatamator contestat?
• Cine poate exercita actiunea in Contencios Administrativ?
• Definiti plangerea prealabila?
• Care sunt subiectele de sezina?
• Prezentati trasaturile definitorii ale actului administrativ
jurisdictional?
• Prin ce se deosebeste actul administrativ de actul administrativ
jurisdictional?
• Care este procedura de emitere a unui act jurisdictional? Dar
procedura de solutionare a unei actiuni in Contencios?
• Prin ce act (decizie, incheiere, sentinta, hotarare) se finalizeaza
procedura jurisdictionala sau procedura in instanta?
Pentru a raspunde la aceste posibile intrebari desigur ca se impune a studia si
a analiza dispozitiile cuprinse atat in vechea lege a Contenciosului
Administrativ26, cat si in legea noua, raportat evident la institutiile esentiale
ale Dreptului Administrativ si ale Stiintei Administratiei, cum ar fi:
autoritatea publica, organ de autoritate publica, act adiministrativ, act
jurisdictional, atributii ale organelor de autoritate publica, responsabilitatile
acestora, functionar public, functie publica, recurs administrativ, recurs
ierarhic, control de legalitate, control de oportunitate, etc.

26
legea 29/1990, abrogată prin legea 554/2004, art.31 pct.2 şi legea 554/2004 M.O 1154/7.12.2004

211
Note de curs
ASPECTE NOI ÎN CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV
INTRODUSE PRIN LEGEA NR. 554/7.12.200427

-art.1 reglementează cine anume poate formula o acŃiune în contecios

administrativ în prezent .-în cuprinsul art.2 sunt definiŃi termenii speciali
utilizaŃi în cadrul unei acŃiuni în contecios administrativ şi anume persoana
vatamata,autoritatea publica,act administrativ ,act administrativ-
jurisdictional,contenciosul administrativ ,instanta de contencios
administrativ, nesolutionarea in termenul legal a unei cereri,refuzul
nejustificat de a solutiona o cerere, plangere prealabila, act de comandament
cu caracter militar ,serviciu public, interes public,exces de putere ,drept
vatamat,interes legitim privat , interes legitim public, organisme sociale
interesate, paguba iminenta,instanta de executare.
- în cuprinsul art.3 sunt reglementate organele de tutelă administrativă ca şi
organe ale autorităŃii publice care sunt: Prefectul şi AgenŃia NaŃională a
FuncŃionarilor Publici.
- în art. 4 legiuitorul se referă la excepŃia de nelegalitate invocată în cadrul
acŃiunii în contecios administrativ cu privire la actele administrative de
autoritate. Se arată expres cine poate invoca această excepŃie, care este
termenul şi instanŃa compententă să soluŃioneze excepŃia de nelegalitate,
cum se finalizează şi în ce constă soluŃia dată de instanŃă asupra excepŃiei,
precum şi calea de atac şi termenul de declarare a căii de atac.
- în cuprinsul art. 5 sunt reglementate actele exceptate de la controlul de
legalitate exercitat asupra actelor administrative de autoritate de către
instanŃa de contecios administrativ.
- în art. 6 se defineşte actul administrativ jurisdicŃional.
Capitolul II din Legea contenciosului administrativ este denumit Procedura
de soluŃionare a cererilor în contencios administrativ şi cuprinde un număr
de 15 articole (de la art. 7 la art.21 din lege).
- în cuprinsul art. 7 este reglementată procedura prealabilă obligatorie ce
trebuie urmată de partea care formulează o acŃiune în contecios administrativ
înainte de aformula cerea la instanŃa de judecată.

212
- art. 8 reglementează în ce anume constă obiectul unei acŃiuni în contecios
administrativ .
- în art.9 se reglementează posibilitatea părŃii care este nemulŃumită de
vreun text cuprins în OrdonanŃa de Guvern28 de a ataca dispoziŃiile
considerate nelegale din cuprinsul acesteia, adică să fie supus controlului de
legalitate exercitat de instanŃe, ceea ce reprezintă materializarea efectivă a
prevederilor art.126, alin 6 din ConstituŃia României, care arată că :
- art.10 reglementează care este instanŃa competentă să soluŃioneze litigiile
în contecios administrativ.
- art.11 reglementează termenul de introducere a cererilor în contecios
administrativ.
- în cuprinsul art. 12 sunt prezentate actele necesare ce trebuie ataşate la
cererea formulată (la acŃiunea în contecios administrativ).
- art. 13 se referă la citarea părŃilor şi posibilitatea acestora de a solicita
relaŃii de la alte organe de autoritate publică, instituŃii publice necesare
soluŃionării acŃiunii în contecios administrativ formulate în acea cauză.
- în cuprinsul art. 14 este reglementată modalitatea legală de suspendare a
actului de autoritate publică atacat în contencios, reglementare care se
deosebeşte ca şi modalitate şi condiŃii de vechiul text cuprins în art.9 din
Legea 29/1990 abrogată prin Legea 554/2004.
- în cuprinsul art. 15 sunt arătate modalităŃile în care se poate solicita
suspendarea actului vătămător, fie pe cale separată fie chiar prin acŃiunea
principală formulată.
- în art. 16 este regementată posibilitatea introducerii în cauză a
funcŃionarului29 autorităŃii publice care se face vinovat de emiterea nelegală
a unui act atacat în contecios administrativ.
- la art. 17 legiuitorul arată procedura de judecare a cererilor de către
instanŃa de judecată.
- art. 18 se referă la ce soluŃii poate da instanŃa de contecios administrativ
când soluŃionează o cerere.
- art. 19 prevede termenul de prescripŃie pentru acordarea despăgubirilor
solicitate de parte reclamantă în contecios administrativ.
- în art. 20 este reglementat recursul declarat în contecios administrativ.
- art.21 reglementează modalitatea de judecare a recursului ce trebuie
raportat în toate situaŃiile în primul rând al art. 17 din lege, sus menŃionat,
cu privire la judecata în fond în contecios administrativ, cu menŃiunea că

213
trebuie respectate prevederile legale al legii 554/2004, cu privire la situaŃiile
deosebite respectiv soluŃionarea recursului în aceste cazuri.
CAPITOLUL III din lege - reglementează expres procedura de executare a
unei hotărâri pronunŃată de instanŃa de contecios administrativ,astfel:
- în art.22 din lege legiuitorul a definit titlul executoriu ca fiind o hotărâre
judecătorească, definitivă şi irevocabilă, prin care s-a admis acŃiunea
formulată potrivit dispoziŃiilor prezentei legi (L.554/2004), de instanŃa de
contecios administrativ.
Legiuitorul reglementează în lege în mod implicit cele două principii
de bază ale contecios administrativ: principiul oficialităŃii care se referă la
executarea din oficiu a hotărârilor pronunŃate în contecios administrativ şi
principiul celerităŃii în sensul că soluŃionarea acestui tip de cauza trebuie
făcută de urgenŃă, cu termene scurte de judecată şi motivarea de urgenŃă a
hotărârârii.
În art. 25 din lege se prevede care expres care este instanŃa de
excutare30 a unei astfel de hotărâri judecătoreşti, astfel dacă s-a câştigat pe
fomd acŃiune şi a rămas definitivă şi irevocabilă acea hotărâre în recurs
atunci instanŃa de executare este prima instanŃă este Tribunalul sau Curtea de
Apel. Dacă o hotărâre s-a judecat în primă instanŃă la Tribunal şi a fost
schimbată în recurs, instanŃa de executare este instanŃa a cărei hotărâre a
rămas definitivă şi irevocabilă (cea de la Curtea de Apel).
- în legea conteciosului administrativ legiuitorul reglementează
acŃiunea în regres31 adică posibilitatea pe care o are conducătorul unei
autorităŃi publice în calitate de parte pârâtă în proces de a se îndrepta cu o
altă acŃiune împotriva persoanei vinovate de neeliberare a unui act sau
neexecutare a unei hotărâri de către autoritatea pârâtă deşi aceasta a fost
obligată de instanŃă prin hotărârea dată.

DispoziŃii finale şi tranzitorii :

- în art.27 din lege se prevede expres faptul că judecarea cauzelor aflate pe
rol32 se va face potrivit dispoziŃiilor legii 29/1990.
- art. 28 face trimitere la dispoziŃiile din dreptul comun (codul de procedură
civilă) ce se aplică în completare la dispoziŃiile legii contenciosului care sunt
dispoziŃii speciale în materie.

30

214
- în art.29 din lege există dispoziŃii ce se referă la corelarea terminologică33,
adică a termenilor cuprinsi în această lege şi termenii cuprinşi în legile
anterioare şi anume se face trimitere la legea conteciosului administrativ, iar
termenii utilizaŃi începând cu data de 07.01.2005 sunt cei cuprinşi în legea
554/2004.
- ca orice lege în art.30 sunt cuprinse dispoziŃii tranzitorii şi se referă la care
anume instanŃe pot soluŃiona cauzele de contencios administrativ. Din lege
se desprinde că litigiile de contecios administrativ se soluŃionează de către
tribunalele de contecios administrativ şi fiscal, respectiv de secŃiile de
contecios administrativ şi fiscal ale CurŃii de Apel şi ale Înaltei CurŃi de
CasaŃie şi JustiŃie (ca instanŃă de recurs împotriva hotărârilor pronunŃate pe
fond de curŃile de apel).
- art. 31 se referă la data intrării în vigoare a Legii 554/2004 a Conteciosului
Administrativ.

Aspecte de noutate cuprinse în legea 554/2004 a Contenciosului

administrativ
1. În esenŃă în art.1 din lege legiuitorul a venit cu un aspect de noutate
legislativă arătând în mod clar şi nominal care sunt persoanele care pot
acŃiona în justiŃie pe calea conteciosului administrativ ce sunt cuprinse în
noŃiunea de oricare persoană vătămată. Denumirea nouă folosită de legiuitor
este aceea de subiecte de sesiznă.
În concret, poate declanşa o acŃiune în instanŃă orice persoană cu condiŃia ca
aceasta să se considere vătămată într-un drept al său,o liberalitate sau un
interes legitim de către o autoritate publică.
Vătămarea trebuie să fie făcută potrivit legii printr-un act administrativ emis
de o autoritate publică, în formă tipică sau prin refuzul autorităŃii ce constă
în nesoluŃionarea unei cereri în termenul legal.
Cererea trebuie să fie făcută instanŃei competente, competenŃă prevăzută
expres şi în codul de procedură civilă art.2 şi 3 şi 4 (tribunale, CurŃi de Apel
şi Înaltei CurŃi de CasaŃie şi JustiŃie).
2. Un alt aspect de noutate introdus prin noua lege a conteciosului
administrativ constă în obligativitatea publicării34 hotărîrilor definitive şi
irevocabile pronunŃate de instanŃele de contecios administrativ, cu menŃiunea
doar a acelora prin care s-au anulat acte cu caracter normativ, de exemplu o

34
Art. 23. - Hotararile judecatoresti definitive si irevocabile, prin care s-au anulat acte administrative cu caracter
normativ, sunt general obligatorii si au putere numai pentru viitor. Ele se publica in Monitorul Oficial al Romaniei,
Partea I, sau, dupa caz, in monitoarele oficiale ale judetelor ori al municipiului Bucuresti, la cererea instantei de
executare ori a reclamantului, fiind scutite de plata taxelor de publicitate.

215
Hotărâre de Guvern, o OrdonanŃă de Guvern, un Ordin al ministrului, acest
lucru fiind obligatoriu pentru viitor, adică începând cu data intrării în
vigoare a acestei legi:7.01.2005.
De menŃionat este faptul că în cuprinsul art.2 din lege, legiuitorul a
prezentat sub formă de definiŃii înŃelesul şi semnificaŃia termenilor,
noŃiunilor celor mai utilizate instituŃii unor acŃiuni în contecios
administrativ, fiind utilizate expresiile următoare: persoana vatamata,
autoritatea publica,act administrativ, act administrativ-
jurisdictional,contenciosul administrativ ,actul unilateral cu caracter
individual sau normativ, emis de o autoritate publica,instanta de contencios
administrative,nesolutionarea in termenul legal a unei cereri,refuzul
nejustificat de a solutiona o cerere, plangere prealabila,act de comandament
cu caracter militar,serviciu public interes public, exces de putere,drept
vatamat,interes legitim privat,interes legitim public,organisme sociale
interesate,paguba iminenta,instanta de executare .
3. Alt aspect de noutate legislativă se referă la obligaŃia executării35
referitoare atât la actele administrative emise de autorităŃile publice cât şi la
contractele administrative şi anume: dacă prin hotărâre se dispune obligarea
organului de autoritate publică să emită un act sau să încheie un contract de
concesiune sau să elibereze o adeverinŃă , sau un certificat , atunci unitatea
este obligată în termenul stabilit de lege de la data rămânerii definitive şi
irevocabile a hotărârii să-l publice (în termen de 30 de zile).
4. Elementul de noutate se referă şi la instanŃa de executare a
hotărârilor în contencios administrativ(art. 25).
5. Şi prin art.9 din lege se aduce un element de noutate în sensul că,
potrivit legii 29/1990 a conteciosului administrativ, nu exista posibilitatea de
a ataca în contecios administrativ dispoziŃiile cuprinse într-o OrdonanŃă de
Guvern.
6. În practică este important a se cunoaşte atât de teoreticienii
dreptului cât şi de practicienii în materie: ce anume trebuie să se ceară şi se
cere potrivit legii printr-o acŃiune în contecios administrativ? Răspuns : se
poate cere anularea actului administrativ vătămător, recunoaşterea dreptului
35
Art. 24. - (1) Daca in urma admiterii actiunii autoritatea publica este obligata sa incheie, sa inlocuiasca sau sa
modifice actul administrativ, sa elibereze un certificat, o adeverinta sau orice alt inscris, executarea hotararii definitive
si irevocabile se va face in termenul prevazut in cuprinsul ei, iar in lipsa unui astfel de termen, in cel mult 30 de zile de
la data ramanerii irevocabile a hotararii.
(2) In cazul in care termenul nu este respectat, se va aplica conducatorului autoritatii publice sau, dupa caz, persoanei
obligate o amenda de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de intarziere, iar reclamantul are dreptul la
despagubiri pentru intarziere.
(3) Neexecutarea sau nerespectarea hotararilor judecatoresti definitive si irevocabile pronuntate de instanta de
contencios administrativ si dupa aplicarea amenzii prevazute la alin. (2) constituie infractiune si se sanctioneaza cu
inchisoare de la 6 luni la 3 ani sau cu amenda de la 25.000.000 lei la 100.000.000 lei.

216
pretins sau a interesului legitim, repararea pagubei aduse, amendarea
funcŃionarului vinovat de încălcarea legii, obligarea la eliberarea unui act,
certificat, obligarea la încheierea unui contract de natură administrativă
(concesiune, administrare, închiriere).
Şi aceste aspecte reprezintă o nuanŃă de noutate prin modul în care
sunt reglementate în noua lege a Contenciosului Administrativ, mai exact
legiuitorul se referă nu numai la actele administrative cunoscute ci şi al
contractele administrative.
7. Cât priveşte vătămarea interesului legitim, legiuitorul arată că
aceast poate fi un interes legitim privat şi un interes legitim public, noŃiuni
specifice utilizate în materie şi definite expres în lege(art.2 lit.o şi p)36 ceea
ce reprezintă tot o noutate adusă de legiuitor prin definirea expresă a acestor
termeni de specialitate utilizaŃi în contenciosul administrativ.
8. Tot ca şi element de noutate în lege se prevede că mai poate să se
adreseze instanŃei de contecios administrativ şi persoana vătămată într-un
drept al său sau un interes legitim print-un act individual adresat altui subiect
de drept.
9. Sunt cuprinse în această lege şi alte subiecte de drept în afară de
cele cunoscute. Astfel potrivit noii legi a conteciosului administrativ în
afară de persoanele mai sus menŃionate mai pot declanşa acŃiuni în contecios
administrativ : avocatul poporului şi AgenŃia NaŃională a FuncŃionarilor
Publici, care sunt definite de legiuitor organe de tutelă administrativă.
10. De asemenea prin lege se arată că avocatul poporului pe baza
atribuŃiilor sale, în urma unei sesizări de partea interesată, în baza acestei
legi, dacă este sesizat de o persoană fizică şi dacă apreciază că un act sau o
autoritate publică a săvârşit exces de putere,a emis un act ilegal ce nu poate
fi înlăturat decât prin justiŃie, poate sesiza instanŃa de contecios administrativ
cu acŃine normală în justiŃie la instanŃa de la domicilui persoanei care a
sesizat Avocatul poporului (domiciliul petiŃionarului).
În consecinŃă petiŃionarul dobândeşte de drept calitatea de reclamant în
cazul în care Avocatul poporului a formulat acŃiune în justiŃie.
11. Sesizarea instanŃei de contencios se poate face de către Ministerul
Public atunci când Parchetul apreciază că s-a emis un act sau că o autoritate
prin exces de putere a emis fie un act normativ fie un act individual, prin
care s-a vătămat un interes.

36
Art.2 o) interes legitim privat - posibilitatea de a pretinde o anumita conduita, in considerarea realizarii unui drept
subiectiv viitor si previzibil, prefigurat;
p) interes legitim public - posibilitatea de a pretinde o anumita conduita, in considerarea realizarii unui drept
fundamental care se exercita in colectiv ori, dupa caz, in considerarea apararii unui interes public;

217
 În acest caz se sesizează tribunalul, respectiv Curtea de Apel iar
instanŃa competentă este cea de la sediul autorităŃii publice care a emis actul
vătămător.
În esenŃă, ori de câte ori se solicită printr-o acŃiune să se constate
nulitatea unui act administrativ nelegal instanŃa trebuie să se pronunŃe asupra
acestui aspect deoarece de regulă actele administrative dacă au intrat în
circuitul civil şi au produs efecte juridice ele nu se mai pot revoca de orgenul
emitent ci pot fi anulate doar de instanŃă.
În cazul în care se admite acŃiunea, instanŃa se va pronunŃa asupra
legalităŃii sau nelegalităŃii actului contestat, dar dacă partea cere se va
pronunŃa şi asupra legalităŃii actelor ce au stat la baza emiterii actului nelegal
şi tot la cererea părŃii se va pronunŃa asupra suspendării efectelor acestuia în
cazul în care acestea produc un prejudiciu iminent părŃii reclamente.
Legiuitorul reglementează posibilitatea atacării pe calea
contenciosului nu numai a hotărârilor de Guvern ca şi a dispoziŃiilor
cuprinse într-o ordonanŃă de guvern când se apreciază că ele sunt nelegele,
neconstituŃionale. Aşadar persoana vătămată se poate adresa instanŃei atunci
când:
- este vătămată în drepturile sale sau în interesul său legitim , printr-o
ordonanŃă sau printr-o dispoziŃie dintr-o OdonanŃă sau Hotărâre de Guvern
ce sunt neconstituŃionale
- pentru acest motiv se adresează instanŃei de contecios administrativ,
iar în cererea respectivă partea poate invoca excepŃia neconstituŃionalităŃii
ordonanŃei.
Tot ca element de noutate apare definită expres tutela administrativă şi
organele acesteia în sensul că prefectul este o altă persoană ce poate
introduce acŃiune în contecios administrativ, precum şi orice persoană de
drept public vătămată într-un drept al său sau interes legitim.
Referitor la tutela administrativă aceasta se realizează potrivit legii de
către cele două organe de autoritate publică şi anume de către prefect cu
referire strictă la zona teritorială, la unitatea administrativă, judeŃul şi al
doilea organ AgenŃia NaŃională a FuncŃionarilor Publici, ce este un organ al
administraŃiei publice la nivel de Ńară ce are personalitate juridică ce are
drept scop de a apăra funcŃionarii publici de abuzurile organului de atoritate
la care aceştia activează.
Potrivit noii legi este obligatorie participarea în instanŃă a
reprezentantului Ministerului Public (prev. art.1, pct.9din legea 554/2004).
În cazul în care Ministerului Public sesizează instanŃa pentru emiterea
unui act de autoritate publică în exces de putere, instanŃa din oficiu sau la
cerere poate introduce în cauză chiar şi alte organisme sociale cu

218
personalitate juridică interesate, tocmai în scopul unei soluŃionări juste şi
legale a cauzei.
Ca şi aspect de noutate dar şi ca dispoziŃie imperativă legea
conteciosului administrativ prevede necesitatea unei concilieri prealabile şi
acest lucru este cu atât mai important cu cât este vorba de situaŃii în care se
cere obligarea sau se solicită anularea contractelor administrative când este
obligatoriu să se procedeze la conciliere între părŃi, potrivit art. 720 alin.1-9,
cod procedură civilă.
Tot aspect de noutate cuprins în lege este dispoziŃia cuprinsă la art. 3
alin. 3 care arată că până la soluŃionarea cauzei (a contestaŃiei a acŃiunii în
contecios administrativ) actul atacat, în condiŃiile art.1 şi 2 este suspendat de
drept.
Legea actuală prevede în mod expres când anume se poate invoca
excepŃia de nelegalitate şi care instanŃă o poate soluŃiona (art.4 din lege).
Legiuitorul reglementează care sunt actele administrative de autoritate
care sunt exceptate de la controlul realizat pe calea conteciosului
administrativ, acestea fiind actele Parlamentului şi Guvernului.
Indiferent de obiectul cererii în contencios administrativ, în toate
cazurile instanŃa înainte de a proceda la judecată în fond a cauzei trebuie să-
şi verifice mai întâi competenŃa materială şi apoi să procedeze la
soluŃionarea excepŃiei de nelegalitate a actului (în condiŃiile prevăzute de
art.4 din lege) dacă s-a invocat o astfel de excepŃie şi după aceea să
procedeze la soluŃionarea pe fond a cauzei.

219
 CondiŃiile de admisibilitate ale acŃiunii în contencios administrativ

CondiŃiile de admisibilitate sunt acele cerinŃe pe care acŃiunile intentate

trebuie să le îndeplinească, în prealabil, pentru ca instanŃa sesizată să poată
proceda la judecarea fondului litigiului.7 Aşadar, verificarea îndeplinirii
condiŃiilor trebuie să preceada judecata fondului, iar când una sau mai multe
condiŃii cerute de lege nu sunt îndeplinite, acŃiunea urmează a fi respinsă.
Prima condiŃie pentru promovarea actiunii in contencios administrativ
este ca vatamarea dreptului sa fie urmarea unui act administrativ sau a
refuzului unei autoritati publice de a rezolva cererea referitoare la un drept
recunsocut de lege.
In art.1 alin.2 din Legea nr.29/1990 se arata ca se considera refuz
nejustificat de rezolvare a cererii referitoare la un drept recunoscut de lege si
faptul de a nu raspunde petitionarului in termen de 30 de zile de la
inregistrarea cererii respective, daca legea nu prevede alt termen.
Cat priveste actul administrativ, pentru a putea sa faca obiect al unei
actiuni in contencios administrativ, potrivit Legii nr.29/1990, trebuie ca prin
el sa se fi vatamat unele drepturi recunoscute de lege in favoarea persoanelor
fizice sau juridice reclamante in aceste actiuni.
Uneori, in literatura juridica si in practica judiciara s-a apreciat ca o
astfel de conditie este satisfacuta numai in cazul in care intervine un act
administrativ individual pentru ca numai un astfel de act poate vatama un
drept care apartine unei persoane fizice sau juridice.
S-a apreciat astfel ca un act administrativ cu carácter normativ nu ar
putea produce o astfel de vatamare in mod direct, pentru ca, de regula,
intervine un act individual care sa faca aplicatiunea celui normativ.
Chiar daca s-ar admite o astfel de sustinere (art.1 din Legea
nr.29/1990 nu face o deosebire intre cele doua categorii de acte
administrative – s.n.), nu inseamna ca actele administrative normative nu pot
fi cenzurate, sub aspectul legalitatii lor, in cadrul unei actiuni in contencios
administrativ, in legatura cu legalitatea actului administrativ individual prin
care s-a vatamat dreptul care apartine unei persoane fizice sau juridice
reclamante in actiunea cu care este sesizata instanta de judecata.
In acest context trebuie subliniat si faptul ca nu vor putea face obiectul
actiunii directe in contencios administrativ simplele operatiuni
administrative si materiale care nu produc prin ele insele efecte juridice. Ele

7
C. G. Rarinescu, op.cit., p.220

220
pot fi verificate sub aspectul legalitatii lor, insa numai in legatura cu actul
administrativ care face obiectul actiunii in justitie.
De aceea este important sa facem distinctia intre actele administrative
si operatiunile administrative si materiale pentru ca de multe ori aceste
operatiuni prezinta aspecte care dau posibilitatea considerarii lor ca acte
administrative. Aceste operatiuni care se realizeaza in cadrul activitatii
administrative pe baza si in executarea legii produc efecte juridice, dar asa
cum am aratat, nu prin insele, cum se intampla in cazul actelor
administrative, ci prin efectul normelor juridice care le reglementeaza.
A doua conditie este aceea a vatamarii unui drept recunoscut de lege in
favoarea reclamantului, persoana fízica sau juridica.8
Reclamantul trebuie sa fie beneficiarul unui drept subiectiv, adica un
drept pe care i l-au acordat normele juridice si pe care autoritatea publica are
obligatia sa-l respecte si sa-l realizeze in favoarea reclamantului.
Rezulta astfel ca pentru introducerea actiunii in contencios administrativ,
potrivit dispozitiilor art.1 din Legea nr.29/1990, nu este suficienta existenta
unui interes legitim si ca trebuie dovedita existenta si incalcarea unui drept
subiectiv care sa apartina reclamantului si sa fi fost stabilit prin lege sau prin
acte emise pe baza si in executarea legii (nu este vorba asadar de drepturi
care sa provina dintr-un contract).
Este, de asemenea, necesar ca autoritatilor publice sa le revina sarcina
in cadrul competentei pe care o au sa realizeze aceste drepturi si sa le
respecte. Prin aceasta se exprima corelatia dintre drepturile si obligatiile care
se formeaza in cadrul raaporturilor juridice dintre autoritatile publice si cei
administrati.
In prezent, in practica Sectiei de contencios administrativ a Curtii Supreme
de Justitie s-a precizat ca in privinta structurii dreptului vatamat pentru
introducerea actiunii in contencios administrativ este necesar sa fie vorba de
un drept si nu de o simpla vocatie.9
Cu titlu de exemple de drept vatamat, in practica instantei supreme,
amintim pe cele referitoare la dreptul de proprietate; la dreptul de a ocupa
diferite functii publice (secretar, contabil, cadru didactic etc.); dreptul de a
exercita diferite profesii si meserii (avocat, medic cu cabinet particular etc.);
dreptul de a fi reintegrat intr-o functie publica din care reclamantul a fost
indepartat abuziv; dreptul de a obtine o autorizare de functionare.

8
Sunt autori, precum A. Iorgovan, V. Vedinas, care considera ca actiunea in contenicos administrativ poate
fi introdusa si atunci cand s-au incalcat interese legitime si ca aceasta posibilitate este oferita de disp.
Art.21 din Constitutie in care se arata ca “orice persoana se poate adresa justitiei pentru apararea
drepturilor, a libertatilor si a intereselor sale legitime.”
9
Culegere de decizii pe anul 1991

221
 Tot legat de dreptul incalcat s-a mentionat ca pentru a avea deschisa
calea actiunii in justitie este necesar ca dreptul sa fie recunoscut de lege.
In afara existentei dreptului recunoscut de lege este necesar ca actiunea
introdusa in justitie sa prezinte un interes, asa cum este analizat, la dreptul
procesual civil.
Un astfel de interes nu exista, spre exemplu, in cazul in care actul
administrativ impotriva caruia se plange reclamantul a fost retras de
autoritatea administratiei publice, sau nu si-a produs efectele juridice.
Cea de-a doua conditie de admisibilitate a unei actiuni in contencios
administrativ se refera la actul atacat care trebuie sa emane de la o autoritate
publica, asa cum prevad disp. art.48 din Constitutie.
De precizat ca Legea nr.1/1967 concepea actul administrativ ca fiind opera
exclusiva a organelor administratiei de stat.
Aceasta conceptie rezulta din felul in care prin Legea nr.1/1967 se
distribuia competenta instantelor judecatoresti in materia contenciosului
administrativ.
Se stabilea astfel ca judecatoriile solutionau litigiile care se refereau la actele
administrative ale organelor locale ale administratiei de stat, iar tribunalele
organizate la nivelul judetelor si al municipiului Bucuresti solutionau litigiile
referitoare la actele administrative adoptate sau emise de organele centrale
ale administratiei de stat, excluzand actele Consiliului de Ministri, care era
considerat organ suprem al administratiei de stat.
Legea nr.29/1990 a contenciosului administrativ nu mai foloseste
termenul de organ al administratiei de stat, si pe acela de autoritate
administrativa, inlocuita apoi cu notiunea de autoritate publica, prin art.48
din Constitutie.10
Actele administrative sunt, in principal, opera autoritatilor care
infaptuiesc administratia publica prin organizarea executarii si executarea
legii, in cadrul unei competente conferite de lege, sau de acte emise pe baza
si in executarea legii.
In aceasta categorie de autoritati ale administratiei publice intra, pe langa
autoritatile puterii executive, stricto sensu (Presedintele Romaniei si
guvernul) si autoritatile administratiei publice centrale si locale, precum si
institutiile publice si regulile autonome atunci cand au o competenta de
organizare a executarii si executare a legii, fapt prevazut in lege sau in alte
acte normative date in baza legii.
O astfel de activitate de organizare a executarii si de executare a legii
se realizeaza insa si in cadrul sistemului de organizare a celorlalte doua

10
A se vedea Decizia nr.37/1997 a Curtii Constitutionale

222
puteri ale statului, anume puterea legiuitoare si puterea judecatoreasca. Si in
aceste sisteme de organizare pot exista autoritati care sa emita acte
administrative pe baza unei competente conferite de lege.
Acest lucru rezulta pentru puterea legiuitoare din dispozitiile art.2
litera a din Legea nr.29/1990 care mentioneaza ca nu pot fi atacate in justitie
actele administrative de autoritate si de gestiune ale organelor de conducere
ale Parlamentului.
La fel a rezultat ca, in baza unei competente conferite de lege,
organele de conducere ale curtilor de apel emit acte administrative in
procesul organizarii si executarii legii (exemplu, competenta presedintilor
curtilor de apel in legatura cu numirea unor persoane in functii auxiliare la
instantele judecatoresti).
In practica judecatoreasca s-a considerat ca, in cazul in care unui candidat la
ocuparea prin concurs a unei functii auxiliare in cadrul unor instante
judecatoresti i se refuza inscrierea la concurs, acest refuz se considera act
administrativ si îi este deschisa calea unei actiuni in contencios
administrativ.
S-a considerat, de asemenea, ca au o calitate de autoritati publice si
unele organizatii nestatale care organizeaza o activitate de interes public,
legea conferindu-le o veritabila competenta in a actiona in organizarea
executarii si executarea legii.
Astfel. barourilor de avocati li s-a recunoscut competenta de a emite
acte administrative, intrucat sunt organizate si functioneaza pe baza legii. In
cazul in care se refuza inscrierea la concursul pentru intrarea in barou a unei
persoane care indeplineste conditiile legale, se considera ca prin acest refuz,
care este un act administrativ, i s-a incalcat un drept si de aceea i se da
posibilitatea contestarii refuzului la instanta de contencios administrativ.
De asemenea, institutiilor particulare de invatamant superior care
functioneaza in baza legii li s-a atribuit competenta de a organiza activitati
de pregatire pentru diferite profesii juridice, medicale, tehnice, economice
etc. In acest caz diplomele emise de aceste institutii sau refuzul de a emite
aceste acte sunt considerate acte administrative si supuse controlului
judecatoresc pe calea actiunii in contencios administrativ.
Se are in vedere ca institutiile respective, desi particulare, cu sau fara
personalitate juridica, este determinata de natura activitatii pe care
desfasoara organizatiile respective, si anume o activitate de interes public.
Competenta lor de a emite acte administrative constituie un mijloc de
organizare a executarii a legii, ceea ce le confera calitatea de autoritati
publice.

223
Extinzandu-se prin Legea nr.29/1990 sfera notiunii actelor administrative
care pot fi supuse controlului judecatoresc pe calea actiunii in contencios
administrativ acest lucru este remarcabil in asigurarea protectiei persoanelor
fizice si juridice, pe linia apararii drepturilor recunoscute acestora prin lege
si la care sunt obligate autoritatile publice indiferent de natura lor
organizatorica.
Singura conditie pentru a fi considerate autoritati publice si a avea
competenta de a emite acte administrative este, asa cum am mai aratat, ca
acest lucru sa rezulte din lege sau din acte administrative emise in baza si in
executarea legii.
A patra conditie este aceea a efectuarii procedurii administratatiei
prealabile si introducerii in termenul legal a actiunii in contencios
administrativ.
Inainte de a se adresa instantei judecatoresti competente, reclamantul are
obligatia de a folosi recursul administrativ gratios prin care solicita
autoritatii publice care a emis actul administrativ prin care s-a incalcat
dreptul reclamantului recunoscut de lege, sau care a refuzat expres sau tacit
pretentia reclamantului, sa revina asupra atitudinii initiale si sa-si recunoasca
pretinsul drept.
Termenul in care se exercita acest recurs administrativ gratios este de
30 de zile de la comunicarea actului administrativ sau a refuzului expres, ori
in cazul tacerii administratiei, de la expirarea termenului in care autoritatea
avea obligatia sa rezolve cererea.
In lipsa unui termen special pentru rezolvarea cererii, Legea
contenciosului administrativ a fizat un termen de 30 de zile de la
inregistrarea cererii.
Legea nr.29/1990 prevede si posibilitatea folosirii recursului ierarhic
administrativ la autoritatea ierarhic superioara celei emitente a actului
administrativ.
In cazul in care reclamantul a optat si pentru acest recurs administrativ
(cel ierarhic), el are obligatia sa astepte raspunsul autoritatii publice sesizate
timp de 30 de zile dupa care va putea introduce actiunea in contencios
administrativ la instanta competenta.
Recursul ierarhic nu este obligatoriu a fi folosit, spre deosebire de
recursul gratios care este obligatoriu si care constituie o conditie prealabila
introducerii actiunii in contencios administrativ la instanta.
Procedura administrativa prealabila era prevazuta si in Legea
nr.1/1967 si se regaseste si in legislatia altor tari.

224
 Aceasta procedura da posibilitatea rezolvarii rapide si necostisitoare a
litigiului si are avantajul de a invoca autoritatii emitente atat motive de
ilegalitate, cat si lipsa de oportunitate.
In acest caz se da posibilitatea administratiei sa-si reconsidere
activitatea stingand eventual litigiul prin rezolvarea favorabila a cererii ce
constituie obiectul recursului gratios.

I. Regimul juridic al procedurii administrative prealabile

Procedura prealabilă poate îmbrăca două forme: recurs graŃios şi

recurs administrativ ierarhic.
Art.21 din ConstituŃie vorbeşte despre faptul că jurisdicŃiile speciale
administrative sunt gratuite şi facultative.
Vătămatul nu este obligat să parcurgă ambele faze ale procedurii;
mai mult, există autorităŃi publice faŃă de care nu se poate recurge decât la
calea recursului graŃios – este vorba despre autorităŃile centrale care nu sunt
subordonate – PreşedinŃie, Guvern, autorităŃi centrale autonome, autorităŃi
locale autonome.
Legea nu obligă, dar nici nu interzice, dacă cel vătămat doreşte şi este
posibil, adică există organ subordonat ierarhic, să se exercite ambele forme
de recurs.
Persoana vătămată va putea exercita calea procedurii administrative
prealabile în termen de 30 de zile de la data la care i s-a comunicat actul sau
trebuia să i se comunice cel asimilat, dar nu mai târziu de 6 luni de la data
emiterii actului (conform prevederilor art.7 din Legea 554/2004).
Din punct de vedere al naturii juridice, în literatura de specialitate au
fost formulate mai multe opinii. Ne raliem concepŃiei promovate potrivit
căreia termenul este pus la îndemâna administraŃiei pentru a recurge la o
nouă examinare a actului. Depăşirea acestui termen nu afectează dreptul de
recurs administrativ ulterior şi nici dreptul la acŃiune în contencios
administrativ, dacă nu s-a depăşit termenul maxim de 1 an de la data emiterii
actului (termen de decădere).
În esenŃă, potrivit Legii 554/2004, procedura prealabilă este
obligatorie, dispoziŃie în concordanŃă cu prevederile ConstituŃiei (art.21
alin.4), care se referă la procedura jurisdicŃională specială, ce are
caracter facultativ şi se realizează gratuit.
În ce priveşte jurisdicŃiile speciale, partea vătămată poate sau nu să
utilizeze calea procedurii prealabile şi apoi calea acŃiunii în contencios sau
poate formula direct acŃiunea în contencios, dar cu condiŃia respectării
termenului legal prevăzut de Legea 554/2004 aplicabilă în prezent.

225
226