Direcția Generală Politici Interne ale Uniunii

Departamentul Tematic B: Politici Structurale și de Coeziune

D E ZVO L TAR E R EG IONA LĂ

Acțiuni întreprinse în urma adoptării Agendei teritoriale

și a Cartei de la Leipzig - Spre un program de acțiune
european pentru amenajarea teritoriului și coeziune
teritorială

Notă ad-hoc

IP/B/REGI/FWC/2006-166-Lot 05-C02-SC01 13/12/2007

PE 397.237 RO
Acest studiu a fost solicitat de Comisia pentru dezvoltare regională a Parlamentului European.

Acest document este publicat în limba (limbile) următoare:

- Original: EN

Traduceri: DE, FR

Rezumatul este publicat în următoarele limbi:

BG, CS, DA, DE, EL, EN, ES, ET, FI, FR, HU, IT, LT, LV, MT, NL, PL, PT, RO, SK, SL, SV

Autor(i): Isabel Naylon (ÖIR-Managementdienste GmbH)

Peter Schneidewind (ÖIR-Managementdienste GmbH)
Gabriele Tatzberger (Österreichisches Institut für
Raumplanung/Institutul Austriei pentru Studii
Regionale și Amenajare Teritoriului )

Funcționar responsabil: Ivana Katsarova

Departamentul Tematic B: Politici Structurale și de Coeziune
Parlamentul European
B-1047 Bruxelles
E-mail: ipoldepb@europarl.europa.eu

Manuscris finalizat în decembrie 2007.

Acest studiu este disponibil pe internet la:

www.europarl.europa.eu/activities/expert/eStudies.do?language=EN

Bruxelles, Parlamentul European, 2007

Responsabilitatea pentru opiniile exprimate în acest document îi revine exclusiv autorului, iar acestea nu
reprezintă în mod obligatoriu poziția oficială a Parlamentului European.

Reproducerea și traducerea în scopuri necomerciale sunt permise, cu condiția ca sursa să fie menționată, iar
editorul să-și fi dat acordul în prealabil și să primească o copie.
 Direcția Generală Politici Interne ale Uniunii

Departamentul Tematic B: Politici Structurale și de Coeziune

D E ZVO L TAR E R EG IONA LĂ

Acțiuni întreprinse în urma adoptării Agendei teritoriale

și a Cartei de la Leipzig:
Spre un program de acțiune european pentru amenajarea
teritoriului și coeziune teritorială

Notă ad-hoc

Conținut:

Nota ad-hoc efectuează o analiză detaliată a implicațiilor avute de Agenda teritorială

și de Carta de la Leipzig asupra procesului de elaborare a politicilor Uniunii
Europene. Nota furnizează un rezumat al problemelor și provocărilor teritoriale cu
care se confruntă UE, precum și al dimensiunii teritoriale a politicilor curente ale UE.
Nota efectuează o analiză aprofundată a anumitor domenii de acțiune pentru
dezvoltarea coeziunii teritoriale și furnizează un număr de acțiuni recomandate.

IP/B/REGI/FWC/2006-166-Lot 05-C02-SC

PE 397.237 RO
 Spre un program de acţiune european pentru amenajarea teritoriului şi coeziune teritorială

Rezumat

În mai 2007, miniștrii responsabili cu amenajarea teritoriului din statele membre ale Uniunii
Europene au adoptat Agenda teritorială a Uniunii Europene: spre o Europă mai competitivă,
cu regiuni diverse (Agenda teritorială) și Carta de la Leipzig pentru orașe europene durabile
(Carta de la Leipzig) în cadrul reuniunii informale de la Leipzig a miniștrilor pe tema
dezvoltării urbane și a coeziunii teritoriale. Pornind de la aceste două documente politice,
prezenta notă ad-hoc analizează situația actuală (predominantă) a procesului de elaborare a
politicilor teritoriale la nivel european și propune o serie de măsuri considerate necesare
pentru consolidarea coeziunii teritoriale în Europa și pentru o dezvoltare echilibrată a
regiunilor europene.

(1) Evaluarea celor două documente

Ambele documente se înscriu pe traiectoria eforturilor continue de elaborare a unei politici

teritoriale și urbane la nivel european.
Carta de la Leipzig pentru orașe europene durabile are la bază Cartea verde a Comisiei
Europene privind mediul urban din 1990 și proiectele-pilot de dezvoltare urbană din cadrul
Fondurilor Structurale aferente perioadei încheiate în 1999. Aceste activități au culminat cu
adoptarea, în 2006, a strategiei tematice privind mediul urban – care permite utilizarea
Fondurilor Structurale pentru sprijinirea investițiilor care urmăresc îmbunătățirea calității
mediului urban – și în final a Cartei de la Leipzig. Carta subliniază semnificația orașelor în
formularea viitoarelor politici ale UE. Importanța acesteia decurge în primul rând din
angajamentul miniștrilor de a iniția, în țările lor, dezbateri asupra modului în care
dimensiunea urbană poate fi integrată la diferite niveluri ale politicii. Carta prevede utilizarea
într-o măsură mai mare a unei politici integrate de dezvoltare urbană de către orașe, accentul
punându-se pe următoarele aspecte:
• crearea și garantarea unor spații publice de calitate;
• modernizarea rețelelor de infrastructuri și îmbunătățirea eficienței energetice;
• politici proactive în domeniul inovațiilor și al educației;
• sprijinirea cartierelor defavorizate.

Agenda teritorială are la bază, de asemenea, documente politice anterioare, dintre care
Schema de Dezvoltare a Spațiului Comunitar (SDSC) adoptată în 1999 a avut cea mai mare
influență. Orientările politice ale SDSC, care urmăresc o dezvoltare echilibrată și durabilă în
Europa, sunt extinse prin Agenda teritorială la șase priorități privind măsurile de dezvoltare
spațială:
• consolidarea dezvoltării policentrice și a inovațiilor prin crearea unor rețele de regiuni
urbane și orașe;
• noi forme de parteneriat și de guvernanță teritorială între zonele rurale și urbane;
• promovarea grupărilor regionale de concurență și inovație;
• consolidarea și extinderea rețelelor transeuropene;
• promovarea gestionării riscurilor la nivel transeuropean, inclusiv a impactului asupra
schimbărilor climatice;
• consolidarea structurilor ecologice și a resurselor culturale, purtătoare de valoare
adăugată pentru dezvoltare.
iii
PE 397.237
Spre un program de acţiune european pentru amenajarea teritoriului şi coeziune teritorială

Se constată o trecere remarcabilă de la preocupările „moderate” (din cadrul SDSC) la

aspirații legate de competitivitate în Agenda teritorială. Această evoluție corespunde unei
schimbări de paradigmă în politica regională europeană: accentul, care în mod tradițional
cădea pe regiunile slabe și defavorizate din punct de vedere structural, se pune acum pe
strategii care vizează dezvoltarea potențialului fiecărei regiuni și a oportunităților pe care le
oferă acestea.
Agenda teritorială se ocupă de toate tipurile de regiuni și se concentrează asupra
interconexiunilor dintre acestea și rolul anumitor tipuri de zone (ex. zone de coastă, zone
montane etc.) din interiorul lor. De asemenea, abordează și problematica coordonării
politicilor UE și ale statelor membre în ceea ce privește impactul pe care îl au asupra
teritoriului.

Carta de la Leipzig, în schimb, se ocupă doar de un singur tip de unitate teritorială, orașul,
și se concentrează asupra aspectelor legate de acesta. În acest caz, chestiunea subsidiarității
este esențială. Există mari divergențe de opinii legate de întrebarea dacă UE ar trebui să fie
activă și să intervină în acest domeniu și, dacă da, în ce manieră. Sunt multe controverse în
ceea ce privește existența unei dimensiuni europene a „orașelor” și a problemelor legate de
acestea. Cu toate acestea, se admite că politicile teritoriale sunt vizibile îndeosebi în zonele
urbane.

Prin urmare, Agenda teritorială are un caracter mai general, în timp ce Carta de la Leipzig
abordează un caz special, deși important în cadrul dimensiunii teritoriale a Europei.

(2) Dimensiune teritorială, coeziune teritorială, politici teritoriale

Deși s-ar crede că „teritorial” este un adjectiv cu o semnificație destul de clară, termenul pare
a fi relativ enigmatic în contextul procesului de elaborare a politicilor în cadrul UE.
Considerăm că cei trei termeni din subtitlul acestei secțiuni au un rol deosebit de important în
înțelegerea dezbaterilor legate de amenajarea teritorială în Europa.

Prima și cea mai amplă noțiune, cea de dimensiune teritorială, relaționează faptele vieții
socio-economice cu una sau mai multe dintre următoarele afirmații:
• locul și contextul geografic sunt relevante;
• politicile ar trebui diferențiate în funcție de contextul teritorial;
• este de dorit integrarea tematică a diferitelor politici sectoriale care au un impact asupra
anumitor locuri (indiferent la ce nivel);
• implicarea unor actori de la nivele sub-naționale (regiuni, municipalități) este esențială
pentru succesul strategiilor și pentru traducerea în „limbajul regional al oamenilor”.

Agenda teritorială utilizează și explică pentru prima dată noul concept de coeziune teritorială
care, alături de coeziunea socială și economică, urma să devină un obiectiv în Tratatul de
instituire a unei Constituții pentru Europa. Rolul coeziunii teritoriale este văzut după cum
urmează:
• orientarea politicilor regionale și naționale de dezvoltare teritorială spre o mai bună
exploatare a potențialului regional și a capitalului teritorial, ceea ce este sinonim cu
respectarea și valorificarea diversității teritoriale și culturale din Europa;
• situarea într-o poziție mai bună a regiunilor din Europa, atât prin consolidarea profilului
lor, cât și printr-o cooperare la nivel transeuropean menită să faciliteze conectivitatea și
integrarea teritorială a acestora;

PE 397.237 iv
 Spre un program de acţiune european pentru amenajarea teritoriului şi coeziune teritorială

• promovarea coerenței politicilor UE care au un impact asupra teritoriului, atât orizontal,

cât și vertical, astfel încât să sprijine o dezvoltare durabilă la nivel național și regional.

Obiectivul politicii de coeziune teritorială este de a realiza o dezvoltare mai echilibrată prin
reducerea disparităților existente, evitarea dezechilibrelor teritoriale și asigurarea unei mai
bune coerențe a politicilor sectoriale care au un impact asupra teritoriului și a politicii
regionale. În lumina strategiei de la Lisabona, obiectivele politicii care urmăresc consolidarea
coeziunii teritoriale sunt definite astfel:
• sporirea forței și diversității/identității centrelor/rețelelor urbane în calitate de motoare
ale dezvoltării teritoriale în Europa;
• ameliorarea accesibilității și a integrării teritoriale în UE;
• menținerea și dezvoltarea calității și a siguranței valorilor naturale și culturale din Europa
și dezvoltarea unor legături durabile între zonele urbane și rurale.

Conceptul de coeziune teritorială, care vine în completarea coeziunii sociale și economice din
tratate, va conferi Comisiei un rol-cheie în elaborarea politicilor relevante. Aceste politici vor
trebui să ofere soluții pentru a face față provocărilor specifice cu care se confruntă coeziunea
teritorială. Printre acestea se numără:
• disparitățile regionale și dezechilibrele la nivel comunitar și național;
• suburbanizarea ca formă a repartizării ineficiente a activităților socio-economice (ex.
locuințe și transporturi), dar și a orientării centru-periferie a activităților economice și a
populației care decurge din aceasta;
• caracterul periferic al regiunilor și alte caracteristici geografice specifice, de ex. regiuni
insulare, ultraperiferice, slab populate etc., cu repercusiunile lor negative asupra
accesului la servicii publice și private;
• diferențele nord-sud, mai ales în ceea ce privește dotarea cu tehnologii ale informației și
comunicațiilor, precum și utilizarea acestora;
• protecția mediului; schimbările demografice, cu tendințe teritoriale diferite și afectând în
mod disproporționat regiunile mai puțin dezvoltate; creșterea prețurilor la energie, care
vor avea un impact diferit asupra fiecărei regiuni, în funcție de configurația energetică
actuală, structura economică și patrimoniul cultural.

Acestea sunt enumerate, de asemenea, printre provocările teritoriale din documentul de

analiză al Agendei teritoriale, lista nefiind nici pe departe exhaustivă.

Deși este în general recunoscut faptul că dimensiunea teritorială este importantă, procesul de
elaborare a politicilor UE nu ține seama în mod explicit de dimensiunea teritorială a
politicilor UE.

În funcție de importanța dimensiunii lor teritoriale, putem distinge trei categorii de politici ale
UE. În primul rând, politicile UE în cadrul cărora dimensiunea teritorială are caracter
dominant și care nu pot fi ignorate atunci când se concep și se evaluează măsuri și acțiuni
individuale, cum ar fi politica de coeziune, politica agricolă comună și politica de dezvoltare
rurală, politica de mediu și politica în domeniul transporturilor.

Aproape toate măsurile din cadrul acestor politici au efecte „pe teren”, afectând (doar)
teritorii distincte. Toate măsurile luate n cadrul acestor politici au un caracter discriminatoriu
din punct de vedere teritorial – mai mult sau mai puțin intenționat.

v
PE 397.237
Spre un program de acţiune european pentru amenajarea teritoriului şi coeziune teritorială

Cea de-a doua categorie cuprinde politicile UE care au o dimensiune teritorială mai implicită,
însă foarte bine delimitată: politica energetică, politica în domeniul pescuitului, politica
maritimă, politica privind piața internă și concurența.

Toate aceste politici au o importanță deosebită pentru coeziunea teritorială și, prin urmare, ar
putea fi ușor etichetate drept politici teritoriale. Acestea sunt descrise și analizate sumar în
cadrul studiului, însă în niciun caz în mod exhaustiv. Cu toate că programul de lucru ESPON
2006 a întreprins cu succes tentative inițiale de evaluare a dimensiunii teritoriale și a
impactului social al majorității acestor domenii politice, rămân încă deschise multe întrebări,
atât de natură conceptuală, cât și de natură empirică.

Este demne de menționat faptul că impactul politicii de coeziune și al politicii agricole

comune/politicii de dezvoltare rurală se exercită mai ales prin investiții în infrastructură sau
prin stimulente financiare/ajutoare financiare destinate activităților private. Accesul la aceste
mijloace financiare prezintă un interes și o importanță considerabile pentru toate regiunile din
statele membre (nu numai pentru beneficiarii neți). În schimb, impactul teritorial al politicilor
de mediu (precum și, în mod mai puțin vizibil, al politicilor în domeniul transportului) are la
bază, în primul rând, reglementări procedurale la nivel european. Acest lucru poate fi o sursă
de conflict la nivel local, regional și uneori național, – nu numai vertical (intențiile regiunii
nefiind în concordanță cu legislația UE), ci și orizontal: autoritățile regionale se confruntă cu
un conflict sectorial la nivel regional, de exemplu între departamentul responsabil cu mediul
și departamentul responsabil cu aspecte economice sau legate de ocuparea locurilor de
muncă. În ambele cazuri, este necesară o funcție de coordonare la nivel teritorial – care este
cel mai des atribuită amenajării teritoriului. Acest lucru nu ar trebui să conducă la concluzia
că este posibil sau chiar recomandabil ca amenajarea teritoriului să fie coordonată în mod
similar la nivelul Uniunii Europene.

O a treia categorie de politici cu o incidență teritorială pertinentă este menționată în Agenda

teritorială. Politicile respective sunt totuși prea specifice pentru a fi detaliate în nota ad-hoc.
Printre altele, se numără: politica de cercetare și dezvoltare, politica fiscală, precum și
politica economică și monetară a UE, politicile UE privind comerțul extern, politicile UE
privind siguranța alimentară, politicile UE privind întreprinderile și industria.

(3) Recomandări în materie de politică

Cartea albă privind guvernarea subliniază necesitatea de a trece de la o logică în mare parte
sectorială de punere în aplicare a politicilor la o politică mai coerentă în domeniul coeziunii
teritoriale. Impactul teritorial al politicilor UE în domenii precum transportul, energia sau
mediul ar trebui să fie abordat și considerat ca un ansamblu coerent. În mod similar, deciziile
adoptate la nivel regional și local ar trebui să fie în concordanță cu principiile naționale și
europene privind o dezvoltare teritorială durabilă și echilibrată în cadrul Uniunii.
Coordonarea între politicile europene și naționale/regionale reprezintă o provocare pentru
guvernarea la toate nivelurile și singurul lucru de care putem fi siguri este că orice soluție
aparent precisă (simplă), fie de sus în jos, fie de jos în sus, este sortită eșecului.

Recomandările noastre în această privință pornesc de la instrumentele de evaluare existente și

de la procesul politic actual la nivelul UE și analizează ce acțiuni pot fi utile pentru a obține
un pachet mai coerent de politici. Dintre aceste instrumente de evaluare a impactului,
evaluarea impactului asupra mediului (EIM), evaluarea strategică de mediu (ESM), precum și
studiul de impact al Comisiei (SI) prezintă cea mai mare importanță pentru politicile
teritoriale, deși trebuie luat în considerare, de asemenea, și sistemul actual de evaluare din

PE 397.237 vi
 Spre un program de acţiune european pentru amenajarea teritoriului şi coeziune teritorială

cadrul politicii de coeziune. Evaluarea impactului asupra teritoriului (EIT), pe care o regăsim
ca instrument de planificare sau de elaborare a politicilor într-o serie de state membre, poate
fi descrisă în prezent cel mai bine ca un instrument de evaluare a impactului planurilor și
proiectelor de amenajare (a teritoriului) în funcție de obiectivele sau perspectivele privind o
politică spațială pentru o zonă sau un teritoriu mai vast.

Atât Agenda teritorială, cât și Carta de la Leipzig, conțin recomandări în materie de politică.
Însă, în timp ce Carta de la Leipzig poate fi considerată ca un document de strategie
concludent pentru autoritățile în cauză, care oferă, de asemenea, instrumente adecvate la nivel
european, recomandările conținute în Agenda teritorială rămân la un nivel destul de general.
Acțiunea cea mai importantă prevăzută în agendă este de a elabora un plan de acțiune în
cursul președințiilor viitoare. Președinția portugheză a început să lucreze la un program de
acțiune pentru punerea în aplicare a Agendei teritoriale, iar președinția slovenă a acceptat să
inițieze punerea ei în aplicare. Recomandăm ca un astfel de plan de acțiune să se concentreze
pe patru domenii de acțiune cheie, și anume:
• Sensibilizarea
Cu excepția unui grup destul de restrâns de experți în domeniul amenajării teritoriului (în
cadrul guvernelor și în afara acestora), recunoașterea importanței dimensiunii teritoriale a
politicilor europene și a eforturilor politice în vederea coordonării verticale și orizontale
rămâne limitată. Programul ESPON 2013 este bine plasat pentru a juca un rol
determinant în colectarea și procesarea informațiilor care permit o mai mare
sensibilizare. De asemenea, are nevoie de conducere la nivel politic pentru a disemina
aceste informații și pentru a le oferi un interes politic. Considerăm că PE și-ar putea
asuma acest rol.
• Procesul de coordonare a politicilor
Dat fiind faptul că procesul actual de coordonare a politicilor nu a produs rezultate
satisfăcătoare în ceea ce privește dimensiunea teritorială, recomandăm extinderea acestui
proces prin intermediul a trei acțiuni, care intră în domeniul de competență al instituțiilor
europene – înființarea unui grup inter-servicii privind coeziunea teritorială; intensificarea
discursului privind politicile în cadrul reuniunilor ministeriale informale periodice ale
miniștrilor responsabili cu amenajarea teritoriului; și introducerea unei metode deschise
de coordonare, inclusiv a unui proces de evaluări inter pares. În timp ce prima acțiune ar
consolida coordonarea orizontală în cadrul Comisiei, celelalte două ar aborda aspectul
coordonării verticale.
• Instrumente pentru integrarea dimensiunii teritoriale
Instrumentele pentru evaluarea impactului acțiunilor politice prevăzute și evaluarea
măsurilor politice actuale par a fi bine dezvoltate la nivel european și în majoritatea
statelor membre. Prin urmare, nu ni se pare necesară dezvoltarea unui nou instrument
(formal) EIT la nivel european, însă recomandăm călduros includerea dimensiunii
teritoriale în evaluările strategice de mediu (ESM) transnaționale (și eventual
transfrontaliere) și adăugarea sa la studiile de impact formale realizate de Comisie. Acest
lucru ar avea un impact considerabil asupra recunoașterii dimensiunii teritoriale a
acțiunilor politice ale UE și a proiectelor transnaționale.
• Evaluarea programului de acțiune propus
Pornind de la ideea că principalul obiectiv al programului de acțiune propus este în
primul rând promovarea sensibilizării față de dimensiunea teritorială în vederea realizării
coeziunii economice și sociale și, în al doilea rând, integrarea priorităților stabilite în
Agenda teritorială și în Carta de la Leipzig, distingem două tipuri de rezultate care
trebuie evaluate cu ocazia punerii în aplicare a programului de acțiune: (a) realizarea
inovațiilor instituționale propuse și progresele înregistrate în domeniu și (b) introducerea
vii
PE 397.237
Spre un program de acţiune european pentru amenajarea teritoriului şi coeziune teritorială

unor indicatori ai coeziunii teritoriale și obținerea unui consens asupra acestor indicatori.
În ceea ce privește indicatorii, sunt disponibile (prea) multe sugestii, însă nu există până
în prezent niciun consens în ceea ce privește validitatea și fezabilitatea lor. Prin urmare,
recomandăm ca această decizie privind indicatorii pertinenți și disponibili de evaluare a
coeziunii teritoriale, și prin urmare a impactului programului de acțiune, să constituie
primul rezultat al procesului OMC sugerat.

PE 397.237 viii