Sunteți pe pagina 1din 9

7.1.5.

Principiile bugetare

Odată cu dezvoltarea finanţelor publice, au fost elaborate o serie de reguli care


trebuiesc respectate la întocmirea şi executarea bugetului public. Primele contribuţii teoretice
realizate în acest sens au aparţinut lui Adam Smith, care în celebra sa lucrare „Avuţia
naţiunilor” din anul 1776 a formulat patru principii ale dreptului bugetar. Aceste principii se
refereau la:
• sfera de cuprindere a veniturilor şi cheltuielilor bugetului public;
• durata de timp de executare a bugetului public;
• echilibrarea veniturilor cu cheltuielile bugetului;
• informarea opiniei publice cu privire la autorizaţia dată guvernului de către Parlament
pentru a încasa veniturile şi pentru a efectua cheltuielile prevăzute în bugetul public.
Pornind de la aceste principii sintetizate de către Adam Smith, în practica financiară
actuală au fost consacrate următoarele principii bugetare: universalitatea, unitatea, realitatea,
anualitatea, specializarea, echilibrarea, neafectarea veniturilor şi publicitatea .
În România, prin Legea finanţelor publice nr. 500 /2002 au fost reţinute doar şase
principii: universalitatea, unitatea, anualitatea, specializarea, publicitatea şi unitatea monetară.

7.1.5.1. Principiul universalităţii bugetare

Principiul universalităţii bugetare impune respectarea unei duble cerinţe:


• veniturile şi cheltuielile să fie înscrise în bugetul public în mod separat, cu sumele lor
totale, fără a se efectua compensări între acestea;
• veniturile trebuie grupate într-o masă unică şi depersonalizată, acoperind cheltuielile în
mod global (nu este permisă stabilirea cu anticipaţie a destinaţiei ce o vor avea veniturile).
Ca o consecinţă a aplicării stricte a acestui principiu, nici un venit nu se va percepe şi
nici o cheltuială nu se va efectua în afara cadrului general al bugetului public.
Motivaţia principală a impunerii respectării acestui principiu este una de ordin politic.
Prezentarea separată, în sume globale, a veniturilor şi cheltuielilor bugetului public permite
parlamentarilor să îşi facă o imagine de ansamblu asupra volumului şi provenienţei veniturilor
publice şi asupra volumului şi destinaţiilor cheltuielilor publice.
În România, acest principiu a fost reţinut la art. 8 din Legea 500/2002 : „Veniturile şi
cheltuielile se includ în buget în totalitate, în sume brute. Veniturile bugetare nu pot fi afectate
direct unei cheltuieli bugetare anume, cu excepţia donaţiilor şi sponsorizărilor, care au
stabilite destinaţii distincte”.
Avantaj major al aplicării acestui principiu rezidă în faptul că astfel se permite atât
cunoaşterea, cât şi controlul sumei exacte a cheltuielilor publice.
Totuşi, există şi câteva dezavantaje ale aplicării acestui principiu:
• imposibilitatea determinării costului net al diverselor servicii publice;
• nu motivează managementul public pentru performanţă;
• separarea cheltuielilor şi veniturilor contravine exigenţelor gestiunii comerciale a
anumitor servicii publice.
În practică, se înregistrează şi abateri de la principiul universalităţii. Astfel de abateri
se referă la:
• cuprinderea în buget a regiilor autonome sau a societăţilor comerciale cu capital de stat fie
numai sumele aferente contribuţiei nete a acestora la formarea bugetului, fie numai cu
sumele primite de la buget sub formă de alocaţii, subvenţii sau transferuri;
• realizarea unei corelaţii per sold a unora dintre instituţiile publice cu bugetul public (caz în
care se aplică principiul bugetului net);

1
• gestionarea autonomă de către instituţii specializate ale statului a fondurilor destinate
asigurărilor sociale şi protecţiei sociale;
• necuprinderea în buget a cotizaţiilor şi contribuţiilor datorate de ţară în calitate de membră
a unor organisme internaţionale.

7.1.5.2. Principiul unităţii bugetare

Principiul unităţii bugetare statuează faptul că toate veniturile şi cheltuielile bugetului


public se înscriu într-un document unic şi după o schemă unică de clasificare.
La baza adoptării acestui principiu stă o dublă motivaţie: de ordin financiar şi de ordin
politic. Din punct de vedere financiar, aplicarea strictă a acestui principiu asigură prezentarea
clară a situaţiei financiare reale a ţării. Din punct de vedere politic, aplicarea principiului
unităţii bugetare oferă posibilitatea cunoaşterii şi examinării de către parlament a politicii
financiare de ansamblu promovată de către guvern, pe care şi-o poate însuşi sau nu.
În practică, principiul unităţii bugetare se află în conexiune cu principiul
universalităţii, fiind complementar acestuia. Aplicarea ambelor principii garantează
eliminarea oricăror confuzii sau omisiuni în întocmirea şi aprobarea bugetului.
Şi în cazul principiului unităţii bugetare, în practică se înregistrează importante abateri
de la acesta, prin întocmirea şi executarea unei pluralităţi de bugete. Astfel de bugete sunt
reprezentate de bugetele extraordinare, bugetele anexe, bugetele autonome şi conturile
speciale de trezorerie.
Bugetele extraordinare au fost elaborate iniţial numai în cazuri de război sau de forţă
majoră, dar, ulterior, au fost elaborate astfel de bugete şi pentru asigurarea finanţării unor
investiţii publice de mare anvergură în transporturi, comunicaţii, sectorul extractiv sau
sectorul resurse naturale. Astfel de bugete includ cheltuieli cu caracter multianual, care, de
regulă, sunt finanţate pe seama unor venituri reprezentate de impozite noi, taxe suplimentare
sau împrumuturi publice. Realizarea în practică a bugetelor extraordinare a fost supusă unor
critici ce vizează relativitatea caracterului excepţional al acestora şi faptul că pot fi utilizate ca
o modalitate facilă de disimularea deficitului bugetar.
Bugetele anexe sunt întocmite de către unele servicii publice sau instituţii de stat,
cărora legea nu le-a atribuit personalitate juridică. Aceste bugete au o frecvenţă şi o răspândire
mult mai mare decât bugetele extraordinare. De regulă, aceste bugete vizează trebuinţe
constante, individualizate, ce se menţin în timp. Prin urmare, bugetele anexe se aprobă anual
de către Parlament, prin legea bugetară anuală, odată cu bugetul public.
Rolul bugetelor anexă constă în evidenţierea situaţiei financiare a serviciilor publice
industriale şi comerciale fără autonomie gestionară.
De regulă, în bugetul de stat, aceste bugete figurează per sold (doar cu diferenţa dintre
venituri şi cheltuieli).
În România, în prezent, pe lângă bugetul de stat se întocmesc şi se aprobă bugetul
asigurărilor sociale de stat, bugetul fondului naţional unic de asigurări sociale de sănătate.
Bugetele autonome se întocmesc de către anumite regii şi instituţii publice şi de către
colectivităţile locale. Aceste bugete se aprobă numai de către organele de conducere ale
entităţilor cărora prin lege li s-a acordat dreptul de a avea un buget propriu.
Conturile speciale de trezorerie sunt utilizate în vederea evidenţierii unor operaţiuni
de încasări şi plăţi cu titlu provizoriu (operaţiuni care nu se concretizează în venituri propriu-
zise sau în cheltuieli cu caracter definitiv). În principiu, aceste conturi se autoechilibrează în
timp, astfel că nu ar trebui să aibă nici un fel de influenţă asupra bugetului de stat. Există şase
tipuri de conturi speciale de trezorerie:
1. Conturile cu afectaţie specială - evidenţiază unele cheltuieli ce sunt acoperite pe seama
unor resurse special mobilizate în acest scop. Este vorba chiar despre fondurile speciale

2
amintite anterior. Spre deosebire de celelalte categorii de conturi speciale de trezorerie,
conturile cu afectaţie specială au un caracter definitiv.
2. Conturile de comerţ - evidenţiază veniturile şi cheltuielile aferente unor operaţiuni cu
caracter industrial sau comercial, efectuate în mod ocazional de unele instituţii ale statului
(de exemplu, veniturile şi cheltuielile din gestionarea titlurilor publice sau veniturile din
penitenciare).
3. Conturile de reglementare cu guvernele altor ţări evidenţiază contribuţiile guvernelor din
alte ţări la finanţarea unor cheltuieli publice din ţara respectivă, având la bază acorduri
internaţionale exprese. De regulă, este vorba de finanţarea cheltuielilor militare sau
consolidarea datoriei publice externe.
4. Conturile de operaţiuni monetare evidenţiază veniturile şi cheltuielile din emisiunea de
monedă metalică, din operaţiunile cu Fondul Monetar Internaţional sau din diferenţele de
curs valutar.
5. Conturile de avans evidenţiază avansurile pe care Ministerul Finanţelor Publice le acordă
diverselor instituţii publice sau colectivităţile locale în limita creditelor bugetare aprobate.
6. Conturile de împrumut şi de consolidare evidenţiază împrumuturile de trezorerie cu o
durată mai mare de 4 ani.

7.1.5.3. Principiul realităţii

Acest principiu impune cerinţa ca veniturile şi cheltuielile publice înscrise în buget să


fie stabilite pe baze reale, astfel încât să corespundă într-o măsură cât mai mare situaţiei
economico-financiare previzibile pentru anul bugetar respectiv. Prin urmare, fundamentarea
veniturilor publice şi a cheltuielilor publice înscrise în bugetul unui an trebuie să fie cât mai
riguroasă.
În acest scop pot fi utilizate atât metode clasice, cât şi metode moderne de
dimensionare a veniturilor şi cheltuielilor publice.
Metodele clasice consacrate în practica financiară sunt următoarele:
• metoda automată sau a penultimei, care presupune o evaluare forfetară a veniturilor (V)
şi cheltuielilor publice (CH) pentru anul următor (n+1), pe baza rezultatelor obţinute în
penultimul an (n-1), al cărui exerciţiu bugetar a fost deja încheiat. Formulele utilizate sunt
următoarele:

Vefn −1 ± ∆ = Vprn +1 CH efn −1 ± ∆ = CH npr+1

Metoda are avantajul că este simplă şi nu necesită un volum mare de muncă. Marele
dezavantaj al acestei metode este reprezentat de faptul că rezultatele obţinute pot fi
imprecise, întrucât condiţiile economice, sociale, politice care au existat în urmă cu doi
ani s-ar putea să nu se mai menţină şi în anul pentru care se realizează previzionarea
veniturilor şi cheltuielilor bugetare.
• metoda majorării sau diminuării, care presupune ca, mai întâi să se stabilească o rată
medie de evoluţie (r) a veniturilor şi cheltuielilor bugetare în funcţie de rezultatele
execuţiei bugetare pe un interval de 5 sau mai mulţi ani consecutivi. Apoi, această rată se
aplică asupra veniturilor şi cheltuielilor înscrise în bugetul anului în curs (n) şi se obţin
veniturile şi cheltuielile bugetare ce vor fi înscrise în bugetul anului următor (n+1).
Formulele de calcul utilizate sunt următoarele:

100 ± r 100 ± r
Vprn +1 = × Vprn CH npr+1 = × CH npr
100 100

3
La fel ca şi metoda precedentă, metoda majorării sau diminuării are avantajul că este
simplă şi nu necesită un volum mare de muncă. Marele dezavantaj al acestei metode este
reprezentat de faptul că rezultatele obţinute pot fi imprecise, întrucât condiţiile economice,
sociale, politice care au existat în anii precedenţi s-ar putea să nu se mai menţină şi în anul
pentru care se realizează previzionarea veniturilor şi cheltuielilor bugetare.
• metoda evaluării directe, care presupune determinarea mărimii fiecărui venit şi a fiecărei
cheltuieli bugetare în parte, pe baza unor calcule analitice. În acest scop, se ia în
considerare execuţia preliminată a bugetului pentru anul în curs, dar şi influenţa unor
factori economici şi sociali care se apreciază că vor acţiona anul următor. Faţă de
metodele precedente, această metodă are avantajul preciziei, dar, are şi unele dezavantaje:
este complexă şi necesită atât un volum mare de muncă, cât şi o competenţă mai ridicată
din partea celor ce o aplică.
Metodele moderne de dimensionare a veniturilor şi cheltuielilor publice se bazează
pe analiza cost-beneficiu sau pe analiza cost-eficacitate.
Analiza cost-beneficiu constituie o metodologie cu ajutorul căreia se poate selecta
dintre mai multe alternative de proiecte de cheltuieli publice cea care se va concretiza (cea
care va fi finanţată. Această metodologie presupune parcurgerea următoarelor etape:
• se dimensionează costurile (financiare şi sociale) aferente fiecărei alternative;
• se estimează beneficiile (financiare şi sociale) aferente fiecărei alternative;
• se alege alternativa care maximizează rezultatele (alternativa cu beneficiul total net cel
mai mare).
Analiza cost-eficacitate reprezintă o variantă a analizei cost-beneficiu care se aplică în
situaţiile în care beneficiile sociale pot fi greu evaluabile în expresie monetară (de exemplu,
pentru investiţiile publice în domeniul sanitar). În această situaţie, se vor identifica
obiectivelor de finanţat, iar pentru fiecare obiectiv în parte se vor estima costurile fiecărei
alternative ce conduce la atingerea obiectivului respectiv. În final, pentru fiecare obiectiv se
va selecta alternativa pentru care costurile sunt cele mai reduse.
Practica financiară a consacrat următoarele metode moderne de dimensionare a
veniturilor şi cheltuielilor bugetare:
• metoda de planificare, programare şi bugetizare, care a fost aplicată iniţial în domeniul
militar în SUA şi care presupune parcurgerea următoarelor etape:
- identificarea şi cuantificarea valorii obiectivelor ce ar trebui finanţate de a buget pe
termen lung (prin intermediul unor studii prospective);
- estimarea costurilor şi a beneficiilor soluţiilor vizate pentru realizarea fiecărui
obiectiv în parte (soluţiile sunt stabilite prin programe cu orizont mediu de
planificare);
- determinarea mărimii cheltuielilor publice necesare pentru realizarea fiecărui
obiectiv.
• metoda de bugetizare cu bază zero, care a fost iniţiată în anul 1969 de către Peter Pyhrr,
de la compania americană Texas Instruments, pentru ca apoi să fie aplicată pentru întâia
oară în administraţia publică în anul 1971 de către guvernatorul statului american Georgia,
Jimmy Carter. Conform acestei metode, cheltuielile publice înscrise în bugetele anilor
precedenţi sunt rediscutate din punctul de vedere al oportunităţii şi utilităţii lor (practic
„de la zero”), luându-se apoi o decizie referitoare la menţinerea sau renunţarea la acestea.
• metoda raţionalizării opţiunilor bugetare, care a fost iniţiată în Franţa şi care se prezintă
sub forma unui sistem cibernetic închis, cu patru faze:
- studierea obiectivelor ce pot fi finanţate de la buget, cercetarea posibilităţilor de
procurare a resurselor şi elaborarea unor programe pe termen mijlociu;
- luarea deciziilor asupra obiectivelor şi programelor ce vor fi finanţate şi includerea
acestora în buget;
- aplicarea în practică a deciziei adoptate prin întocmirea unor bugete program;
- controlul rezultatelor obţinute.

4
7.1.5.4. Principiul anualităţii

Acest principiu vizează perioada de timp pentru care se adoptă bugetul şi durata
autorizaţiei date de către Parlament pentru execuţia bugetară. De regulă, această perioadă de
timp este de un an de zile.
Motivaţiile adoptării acestui principiu sunt atât de ordin politic, cât şi de ordin tehnic.
Din punct de vedere politic, adoptarea şi executarea bugetului pe o perioadă mai scurtă de
timp permite un control mai riguros din partea Parlamentului asupra Guvernului în ceea ce
priveşte constituirea şi utilizarea fondurilor publice. Din punct de vedere tehnic, adoptarea şi
executarea bugetului pe o perioadă mai scurtă de timp permite o previzionare mai exactă a
veniturilor şi cheltuielilor bugetare şi gestionarea mai eficientă a fondurilor publice.
În practică, aplicarea acestui principiu întâmpină unele dificultăţi, legate de data de
începere a anului bugetar şi de stabilirea operaţiunilor bugetare aferente unui an.
În ceea ce priveşte data de începere a anului bugetar, în practică această diferă de la
un stat la altul. Astfel, se practică următoarele date de începere a exerciţiului bugetar:
• 1 ianuarie, dată utilizată în Austria, Belgia, Brazilia, Franţa, Germania, Grecia, Indonezia,
Olanda, Peru, România, Venezuela. Această dată de începere a anului bugetar este
criticată întrucât parlamentarii dispun de o perioadă de timp prea scurtă pentru discutarea
şi aprobarea bugetului, între vacanţa de vară şi sfârşitul anului. Totodată, practicarea
acestei date obligă la începerea previziunilor bugetară încă din primăvară, când nu sunt
încă disponibile informaţii referitoare la producţia agricolă a anului în curs, care reprezintă
o variabilă importantă în dimensionarea cifrelor bugetare.
• 1 aprilie, dată practicată în Canada, Danemarca, India, Irak, Japonia, Marea Britanie.
Această dată este considerată a fi cea mai potrivită, întrucât oferă parlamentarilor timp
suficient (aproximativ două trimestre) pentru discutarea şi votarea bugetului şi există
posibilitatea de a avea informaţii mai aproape de realitate în legătură cu producţia
agricolă.
• 1 iulie, dată utilizată în Australia, Filipine, Italia, Pakistan, Suedia. Această dată este
criticată întrucât plasează discutarea şi aprobarea în Parlament a bugetului în ajunul
vacanţei de vară, ceea ce poate face ca dezbaterile să se desfăşoare în grabă.
• 1 octombrie, dată practicată în Statele Unite ale Americii.
În ceea ce priveşte stabilirea operaţiunilor bugetare aferente unui an, se pot utiliza
următoarele două modalităţi:
• sistemul de gestiune - execuţia bugetului este limitată strict la un an. În contul anual de
execuţie al bugetului se înscriu doar veniturile încasate şi cheltuielile efectuate până la
data de 31 decembrie a anului respectiv. Veniturile neîncasate, respectiv cheltuielile
neefectuate până la data de 31 decembrie nu se reportează în bugetul anului următor. Deşi
acest sistem are avantajul simplităţii, are şi unele dezavantaje. Pe de o parte, oferă
posibilitatea Ministrului Finanţelor Publice să disimuleze deficitul bugetar, grăbind
încasarea unor venituri şi întârziind efectuarea unor cheltuieli, iar pe de altă parte,
generează un comportament inadecvat din partea ordonatorilor de credite bugetare, care,
spre finele anului vor încerca să cheltuiască toate fondurile ce le-au fost repartizate prin
intermediul bugetului, fără a mai ţine seama şi de necesitatea efectuării cheltuielilor
respective. Menţionăm că acest sistem se aplică şi în România.
• sistemul de exerciţiu - execuţia bugetului se face pe o perioadă mai mare de un an.
Aceasta se concretizează în faptul că operaţiunile bugetare aferente unui an continuă şi în
anul următor pe parcursul unei perioade complementare de 3 sau 6 luni. Acest sistem
prezintă avantajul că împiedică disimularea unui eventual deficit bugetar, dar are şi
dezavantajul că, pe parcursul perioadei complementare de 3 sau 6 luni, se execută în
paralel două bugete (cel al anului în curs şi cel al anului precedent), ceea ce poate crea
reale dificultăţi în ceea ce priveşte evidenţierea contabilă a operaţiunilor bugetare.

5
În practica financiară se înregistrează şi câteva excepţii de la anualitatea bugetară,
precum:
• prelungirea duratei autorizării date de către Parlament Guvernului pentru a executa
anumite cheltuieli bugetare. Ca exemple în acest sens, amintim:
- în SUA, se aprobă frecvent autorizarea pe efectuării pe mai mulţi ani a
cheltuielilor militare.
- în Germania s-au autorizat astfel de prelungiri pentru cheltuielile publice destinate
lucrărilor publice şi activităţilor productive, cu condiţia ca acestea să nu
depăşească o pătrime din bugetul anului precedent.
- în Marea Britanie, se practică sistemul creditelor consolidate, care are în vederea
aprobarea pe mai mulţi ani a unor cheltuieli publice care sunt inevitabile şi au un
caracter repetitiv, precum: cheltuielile privind serviciul datoriei publice,
cheltuielile de întreţinere a Casei Regale, remuneraţiile cuvenite anumitor
funcţionari publici (membrii Curţii Superioare de Justiţie, preşedintele Camerei
Comunelor, liderul opoziţiei parlamentare etc.).
- în Franţa, se practică adoptarea aşa-numitelor legi-program, care cuprind
cheltuielile publice necesare pentru atingerea pe termen mediu şi lung a unor
obiective economice şi sociale de interes naţional.
• reportul creditelor bugetare de la un an la altul, care presupune ca veniturile rămase
neîncasate şi cheltuielile rămase neefectuate într-un an bugetar să se reporteze în anul
bugetar următor.
• autorizarea unor cheltuieli cu o durată mai mică decât un an. Apelarea la această
modalitate de aprobare a cifrelor bugetare se realizează atunci când se întâmpină reale
dificultăţi în previzionarea corespunzătoare a acestora sau în situaţia în care Parlamentul
nu a avut suficient timp la dispoziţie pentru a dezbate cum se cuvine bugetul.

7.1.5.5. Principiul specializării

Principiul specializării se referă la faptul că autorizaţia parlamentară cu privire la


buget nu se dă “în bloc”, pentru toate veniturile şi cheltuielile bugetare, ci are loc o aprobare
pe surse de provenienţă a veniturilor şi pe categorii de utilizări, în funcţie de natura şi
destinaţia creditelor bugetare.
Prin urmare, acest principiu presupune o individualizare a veniturilor şi cheltuielilor,
care se realizează utilizând instrumentul tehnic reprezentat de clasificaţia bugetară. În practica
bugetară actuală se utilizează următoarele criterii de clasificare:
• criteriul administrativ, care grupează veniturile bugetare, respectiv cheltuielile bugetare
după instituţiile care le încasează, respectiv efectuează.
• criteriul economic, care are în vedere pe de o parte natura şi tipul veniturilor bugetare, iar
pe de altă parte, natura şi destinaţia cheltuielilor bugetare.
• criteriul funcţional, care este şi obligatoriu, permite gruparea veniturilor şi cheltuielilor
bugetare cu luarea în considerare a faptului că acestea pot fi utilizate ca instrumente de
politică economico-financiară. În cadrul clasificaţiei bugetare funcţionale, detalierea
veniturilor şi cheltuielilor se face pe părţi, titluri, capitole, subcapitole, paragrafe şi
articole.
În practica financiară, realizarea unei clasificaţii bugetare corespunzătoare nu este
extrem de facilă, întrucât aceasta trebuie să respecte următoarele cerinţe:
• să fie simplă, clară şi concisă;
• să facă posibilă analiza economică a veniturilor şi cheltuielilor publice;
• să indice veniturile ordinare şi extraordinare, sursa de provenienţă şi natura acestora;
• să indice destinaţiile şi natura cheltuielilor (pentru consum şi pentru investiţii).
Şi de la acest principiu se înregistrează în practică unele abateri, precum utilizarea unor:
6
• transferuri – acestea reprezintă treceri de cheltuieli bugetare de la un ordonator de credite
bugetare la altul, dar fără a se modific natura destinaţiei date iniţial cheltuielilor
respective.
• viramente de credite bugetare – aceste reprezintă reducerea nivelului cheltuielilor publice
aprobate iniţial pentru anumite categorii de cheltuieli şi majorarea corespunzătoare a
nivelului altor cheltuielilor publice ce fac parte din acelaşi titlu.
• credite globale – aceste reprezintă cheltuieli bugetare cărora nu li s-a stabilit o destinaţie
în prealabil, fiind disponibile pentru a satisface necesităţi accidentale, cu caracter
excepţional. În practica bugetară din România, astfel de credite globale au fost utilizate
pentru finanţarea cheltuielilor suplimentare de personal din sectorul public şi pentru
finanţarea unor cheltuieli vizând crearea de noi locuri de muncă şi formarea profesională.
• fonduri speciale de intervenţie – acestea reprezintă cheltuieli bugetare cărora nu li s-a
stabilit o destinaţie în prealabil, aceasta fiind lăsată la dispoziţia Primului Ministru. În
practica bugetară din România există două astfel de fonduri: unul de rezervă şi altul de
intervenţie, la dispoziţia Primului Ministru al ţării. În ultimii ani, din aceste fonduri s-au
finanţat cheltuielile ocazionate de înlăturarea efectelor negative ale inundaţiilor şi
întrajutorarea sinistraţilor.

7.1.5.6. Principiul echilibrării

În conformitate cu acest principiu, bugetul public trebuie să fie echilibrat, adică suma
totală a cheltuielilor publice înscrise în buget trebuie să fie acoperită integral pe seama
veniturilor ordinare ale bugetului.
În doctrina economică clasică, echilibrul bugetar reprezenta “cheia de boltă” a
finanţelor publice sau “regula de aur” a gestiunii bugetare. În perioada clasică, înregistrarea
unui deficit bugetar era considerată o situaţie deosebit de gravă pentru finanţele ţării
respective.
După încheierea primului război mondial, aceste concepţii încep să se schimbe, în
principal datorită concepţiilor promovate de către William Beveridge, care a propus teza
deficitului bugetar sistematic şi John Maynard Keynes, pe ale cărui idei a fost fundamentată
această teorie. Potrivit tezei deficitului sistematic, deficitul bugetar nu reprezintă neapărat o
situaţie negativă pentru finanţele publice, întrucât autorităţile guvernamentale pot utiliza
cheltuielile publice suplimentare pentru investiţii publice, ceea ce va determina creştere
economică, impulsionarea cererii şi o reducere a şomajului.
În perioada modernă, întocmirea cu deficit a bugetelor este o practică uzuală. Aceste
deficite bugetare se acoperă pe seama veniturilor publice extraordinare: împrumuturi publice
(recomandabil) şi / sau emisiune monetară (nerecomandabil).
În acest context, au apărut şi unele concepţii moderne privind deficitul bugetar, cum ar
fi teoria bugetelor ciclice sau doctrina impasului.
Teoria bugetelor ciclice presupune întocmirea unor bugete plurianuale, echilibrate
ciclic. Pornindu-se de la ideea că majorarea cheltuielilor publice poate fi utilizată ca
instrument de stimulare a creşterii economice, se acceptă renunţarea la echilibrarea anulă a
bugetului public şi, implicit, întocmirea cu deficit a bugetului public.
În cadrul acestei teorii, au fost dezvoltate trei modalităţi de echilibrare ciclică a
bugetului public:
• constituirea unor fonduri de rezervă – presupune ca în perioada de expansiune a ciclului
economic (când are loc o creştere a produsului intern brut şi, pe cale de consecinţă, şi a
veniturilor fiscale ale statului) să se constituie un fond de rezervă, care va fi utilizat în
perioada de recesiune a ciclului economic (când se va înregistra o scădere a produsului
intern brut şi, pe cale de consecinţă, şi a veniturilor fiscale ale statului) pentru a acoperi
deficitele bugetare înregistrate. Această modalitate de echilibrare ciclică este dificil de

7
aplicat în practică, întrucât fondul de rezervă este extrem de dificil de constituit şi de
păstrat intact până în momentul utilizării sale corespunzătoare.
• crearea unui fond de egalizare - presupune ca în perioada de recesiune a ciclului
economic (când se va înregistra o scădere a produsului intern brut şi, pe cale de
consecinţă, şi a veniturilor fiscale ale statului) să se acopere deficitele bugetare înregistrate
pe seama unor împrumuturi publice şi a emisiunii băneşti. Aceste venituri publice
extraordinare vor fi contabilizate într-un cont special, spre a fi uşor identificate. În
perioada de expansiune a ciclului economic (când are loc o creştere a produsului intern
brut şi, pe cale de consecinţă, şi a veniturilor fiscale ale statului), menţinerea la acelaşi
nivel a cheltuielilor publice va determina înregistrarea unor excedente bugetare, din care
se va crea un aşa-numit fond de egalizare, ce se va utiliza pentru rambursarea
împrumuturilor contractate de către stat în perioada de recesiune.
• amortizarea alternativă a datoriei publice – presupune obţinerea de către autorităţile
guvernamentale din partea subscriitorilor la împrumuturile publice angajate în vederea
acoperirii deficitului bugetar a acordului pentru ca rambursarea acestora să se realizeze
numai atunci când este posibil.
Doctrina impasului promovează ideea acceptării unui deficit bugetar (numit plastic
„impas”) numai în anumite limite şi numai în anumite condiţii. Promotorii acestei doctrine
consideră că suma „impasului” admisibil este dată de valoarea tuturor bunurilor şi serviciilor
ce pot fi obţinute pe seama deficitului bugetar acceptat. Acest „impas” se acoperă în
perioadele de expansiune economică pe seama veniturilor din emisiunea monetară, fără ca
aceasta să genereze însă inflaţie. Ca o consecinţă a acestei doctrine, în prezent se consideră că
limita maximă a deficitului bugetar înregistrat într-o ţară (suma „impasului” admisibil) nu
trebuie să depăşească valoarea de 3% din produsul intern brut.
Având în vedere atât aceste teorii moderne, cât şi unele aspecte tehnice, au fost
dezvoltate noi concepţii privind deficitul bugetar. Aceste concepţii au în vedere distincţia de
natură tehnică ce se poate face între operaţiunile bugetare definitive (numite “deasupra liniei”)
şi operaţiunile bugetare temporare (numite “sub linie” şi reprezentate de avansurile de fonduri
şi împrumuturile acordate de la buget şi de împrumuturile angajate de către stat). Având în
vedere această distincţie, se poate proceda la:
• echilibrarea exclusivă a operaţiunilor definitive, caz în care eventualul sold negativ al
operaţiunilor temporare să fie acoperit printr-un împrumut public pe termen scurt;
• echilibrarea globală, caz în care veniturile bugetare definitive, la care se adaugă cele
temporare (rambursările de avansuri şi împrumuturile contractate) trebuie să acopere
integral cheltuielile bugetare definitive şi cheltuielile bugetare temporare (avansurile şi
împrumuturile acordate, rambursarea împrumuturilor contractate)

7.1.5.7. Principiul neafectării veniturilor bugetare

În conformitate cu acest principiu, veniturile prelevate la buget trebuie să se


depersonalizeze şi să servească la acoperirea cheltuielilor publice în ansamblul lor. Prin
urmare nici un venit nu ar trebui afectat în mod special nici unei cheltuieli.
La baza elaborării acestui principiu stă o dublă motivaţie: una formală şi una
materială. Din punct de vedere formal, nerespectarea acestui principiu ar conduce la divizarea
bugetului în tot atâtea bugete-anexă câte destinaţii speciale ar exista. Din punct de vedere
material, nerespectarea acestui principiu ar pune parlamentarii, care trebuie să adopte bugetul,
în situaţia de nu putea avea o imagine clară asupra stării financiare a ţării. În cazul în care se
respectă acest principiu, parlamentarii trebuie să decidă asupra unei mase globale de venituri
(resurse) care acoperă o masă globală de cheltuieli (utilizări), ceea ce este mult mai facil.
Aplicarea în practică a principiului neafectării veniturilor bugetare are şi câteva
dezavantaje (aceleaşi ca şi în cazul principiului universalităţii:

8
• imposibilitatea determinării costului net al diverselor servicii publice;
• nu motivează managementul public pentru performanţă;
• separarea cheltuielilor şi veniturilor contravine exigenţelor gestiunii comerciale a
anumitor servicii publice.
Ca şi în cazul celorlalte principii bugetare, şi în cazul acestui principiu practica
financiară a consacrat câteva abateri:
• scoaterea din buget a unor venituri publice pentru a fi utilizate pentru finanţarea anumitor
cheltuieli publice considerate de interes naţional;
• lăsarea la dispoziţia ministerelor a unor cote-părţi din unele venituri proprii;
• întocmirea de bugete extraordinare, bugete anexe, bugete autonome şi conturi speciale de
trezorerie;
• garantarea sau rambursarea împrumuturilor publice pe seama anumitor venituri publice;
• indicarea destinaţiei încasărilor provenite din introducerea unor noi impozite;
• posibilitatea utilizării sumelor provenite de la persoane fizice sau juridice prin donaţii sau
sponsorizări pentru cheltuieli expres precizate de acestea.

7.1.5.8. Principiul publicităţii

Principiul publicităţii bugetare impune dezbaterea publică a proiectului bugetului de


stat şi a proiectelor bugetelor colectivităţilor locale.
În acest scop, şedinţele Parlamentului în care se dezbate proiectul bugetului de stat
sunt publice (de regulă, aceste dezbateri sunt şi televizate). De asemenea, în cazul bugetului
unei colectivităţi locale, şedinţele Consiliului Local în care se dezbate acest buget sunt
publice.
În plus, atât dezbaterile din Parlament legate de proiectul bugetului de stat, cât şi
dezbaterile din Consiliile Locale legate de proiectele bugetelor locale, trebuiesc amplu
comentate şi în mass-media, pentru aducerea acestora la cunoştinţa cetăţenilor.
După aprobarea bugetului de stat de către Parlament, în Monitorul Oficial se publică
legea bugetară anuală, alături de contul de încheiere a exerciţiului bugetar al penultimului an.
După aprobarea unui buget local, în publicaţia oficială a Consiliului Local al localităţii
respective se publică proiectul de buget aprobat, alături de contul de încheiere a exerciţiului
bugetar al penultimului an.
Pentru asigurarea informării corespunzătoare a cetăţenilor cu privire la bugetul
aprobat, acesta trebuie să fie prezentat într-o formă cât mai simplă, clară şi precisă.