DREPT PARLAMENTAR - prof.univ.dr.

TEODOR
MELESCANU saptamina 06-10 aprilie 2020, anul IV

Tema 3. Parlamentul - organ reprezentativ suprem, expresie a

suveranității naționale. Funcțiile Parlamentului în statul de
drept.

​Principiul esențial care guvernează într-un stat de drept

întreaga organizare politică, relațiile dintre puterea politică și
cetățeni, raporturile dintre diferitele puteri ale statului este
principiul separației puterilor. În Constituția României, la art.
1, al. 4, se prevede că ”Statul se organizează potrivit principiului
separației și echilibrului puterilor - legislativă, executivă și
judecătorească - în cadrul democrației constituționale”. Din
această enumerare rezultă că puterea legislativă, respectiv
Parlamentul ocupă cel mai important loc în cadrul separație
puterilor, în Stat.
​Regimurile politice totalitare de toate felurile au combătut
principiul separației puterilor pe motiv că puterea ar fi ”unică” și
ea ar aparține poporului și , în consecință, nu ar putea fi divizată.
În realitate însă, prin respingerea principiului separației puterilor
și prin eliminarea sa în practică din constituțiile statelor
socialiste se favorizează concentrarea puterii în mâinile unor
persoane sau a unui partid unic și negarea practică a oricăror
mecanisme de conducere colectivă. Principiul ”unicității” puterii
a netezit nu numai calea spre dictaturi dar mai ales a subordonat
întregul sistem al organizării politice dominației unui singur
partid, ceea ce a avut ca efect lichidarea opoziției politice,
negarea principiului pluralismului și, până la urmă, îndepărtarea
de la principiile democratice ale dreptului constituțional,
recunoscute de experiența istorică.
​Principiul separației puterilor a fost enunțat pentru prima
oară de Aristotel în lucrarea sa ”Politica” și a fost dezvoltat mai
târziu de școala dreptului natural (Grotius, Wolff, Puffendorf) iar
mai târziu de John Locke dar mai ales în opera lui Montesquieu.
Referindu-se la această temă, Aristotel spunea că în societățile
democratice există o parte care deliberează cu privire la
problemele comune, cea de a doua care are drept obiect
magistratura iar a treia este cea care distribuie justiția. În pofida
diferențelor de limbaj și la Montesqieu și în lucrările de azi se
recunoaște existența celor trei puteri separate ca elemente
fundamentale ale democrației, la care se adaugă, eufemistic, cea
de a patra putere, presa, recunoscându-se rolul important pe care
presa liberă trebuie să-l joace în societățile democratice.
 ​Din punct de vedere juridic, principiul separației puterilor
a fost consacrat în numeroase documente de drept constituțional.
Astfel el se regăsește în cunoscuta Declarație a drepturilor
omului și cetățeanului din 1789, precum și în documentele
revoluției americane. În multe constituții europene, acest
principiu este consacrat în mod expres. În România, textul
Constituției din 2003 (art. 1 al.4) prevede: ”Statul se
organizează potrivit principiului separației și echilibrului
puterilor - legislativă, executivă și judecătorească, în cadrul
democrației constituționale”.

​1. Funcțiile Parlamentului în statul de drept.

​În toate statele democratice, Parlamentele exercită anumite
funcții a căror întindere și conținut pot fi diferite în funcție de
natura sistemului politic, de mecanismul raporturilor dintre
Parlament și celelalte instituții ale Statului, precum și de
tradițiile democratice ale societăților respective.
​În perioada de început a vieții parlamentare acestea au avut
o activitate relativ modestă și relativ limitată la aprobarea unor
contribuții bănești pentru purtarea războaielor, principalele
atribuții revenind suveranilor. Odată cu afirmarea principiilor
democratice în viața națiunilor, competețele acestuia s-au extins,
iar cele ale suveranilor au început să fie tot mai limitate,
ajungând să fie astăzi mai degrabă simbolice în sistemele
monarhiilor constituționale. Ideea că Parlamentul constituie
expresia suveranității poporului stă la baza acestei evoluții. Una
din cele mai spectaculoase evoluții a fost cea referitoare la
funcția Parlamentului de a institui drepturi și libertăți pentru
cetățeni și de a asigura respectarea acestora.
​Conceptul de funcții ale parlamentului are o însemnătate
aparte, deoarece identifică marile direcții de acțiune, obiectivele
primordiale pe care trebuie să le urmărească întreaga activitate a
forurilor reprezentative. Este un concept care nu se regăsește
expres în Constituție, aceasta referindu-se doar la ”atribuții” și
nu la ”funcții” ale parlamentului.
​Legea de modificare și completare a Legii 96/2006
introduce un element de noutate referindu-se la organizarea
activității parlamentare, prevazând că activitatea deputaților și
senatorilor, precum și organizarea și funcționarea fiecărei
Camere se stabilesc prin regulamentul propriu (art. 8, nou
introdus). Deputații și senatorii, prevede legea, constituie
comisii permanente și pot institui comisii de anchetă sau alte
comisii speciale, în condițiile prevăzute de regulamente.
Camerele își pot constitui comisii comune, grupuri de prietenie
cu alte parlamente și delegații ale Parlamentului României la
adunările parlamentare cu caracter european sau internațional.
Condițiile de constituire, obiectivele activității și procedurile de
lucru ale comisiilor se stabilesc în regulamentul fiecărei camere
și în regulamentul ședințelor comune pentru comisiile speciale
sau de anchetă.
 ​Tradițional, și ținând seama de principiul separației
puterilor, Parlamentul este definit ca ”puterea legislativă”. În
fapt, aceasta înseamnă că principala rațiune a Parlamentului este
aceea de legiferare. În același timp, Parlamentul este desemnat
și ca o ”putere deliberativă”,ceea ce arată foarte clar că pe lângă
legiferare, Parlamentul are și alte funcții.
​Aceste prevederi completează pe cele din Constituție și din
alte legi și ne permit să tragem concluzia, folosind și literatura
română de specialitate, că funcțiile Parlamentului ar fi
următoarele:
​ ​ - Funcția de reprezentare care se bazează pe art.
61, al. 1 din Constituție care prevede că ”Parlamentul este
organul reprezentativ suprem al poporului român și unica
autoritate legiuitoare a țării”. Această funcție de reprezentare se
manifestă în special în raporturile României cu Uniunea
Europeană și în orientarea întregii activități de politică externă
în raport cu toate statele lumii, pe baza principiilor dreptului
internațional. Funcția de reprezentare este importantă și în
relațiile cu celelalte organe ale statului, Parlamentul beneficiind
de o legitimitate originară, ca exponent al intereselor întregii
națiuni. În condițiile actuale, Parlamentul partajează această
funcție cu Președintele, cu mass media și alte structuri
neguvernamentale, inclusiv grupurile de presiune cum sunt
sidicatele, organizațiile patronale, organizațiile religioase sau
partidele extraparlamentare. Decizia finală însă în materie
legislativă revine tot Parlamentului.
​Avantajul Parlamentului este dat de faptul că el constituie
singura instituție în care sunt prezente toate abordările politice
care se bucură de un sprijin semnificativ din partea populației.
​- Funcția legislativă consistând în adoptarea legilor,
reprezintă în fapt centrul întregii activități parlamentare. Există
un acord unanim al tuturor specialiștilor că elaborarea legilor
este activitatea primordială a parlamentelor, care fiind organe
deliberative își finalizează această activitate prin adoptarea unei
norme de drept, ca expresie a voinței generale în reglementarea
unor raporturi sociale.
​Întrucât competența de legiferare este prevăzută în
Constituție (art. 1 al. 5), rezultă că această competență a
Parlamentului se exercită în condițiile și limitele prevăzute de
Constituție și nu este o competență absolută. Constituția este
garantul respectării ordinei de drept și a drepturilor și libertăților
cetățenilor. La acestea se adugă și limitele care decurg din
tratatele internaționale încheiate de România, mai ales în ceea ce
privește drepturile omului. Aceasta nu înseamnă, în nici un caz,
o îngrădire a competențelor Parlamentului, ci o preocupare
pentru păstrarea principiului separației puterilor, care ar putea
face ca Parlamentul să devină o putere absolută în stat.
​Art. 152, al. 2 din Constituție prevede că nici o revizuire a
Constituției nu poate fi făcută dacă are ca efect suprimarea
drepturilor, și libertăților sau garanțiilor cetățenești.
 ​O altă limitare, tot Constituțională, este prevăzută în art.
152, al. 1 care se referă la dispozițiile privin statul, care nu pot
face obiectul unor revizuiri, cum ar fi: forma republicană de
guvernământ, integritatea teritorială, independența justiției,
pluralismul politic sau limba oficială.
​Potrivit art. 74 din Constituție, inițiativa legislativă
aparține guvernului, parlamentarilor sau cetățenilor, prin
intermediul inițiativei populare. Principalul inițiator este în mod
evident guvernul, care prin inițiativele legislative își
promovează programul de guvernare aprobat de parlament cu
ocazia investiturii. În unele sisteme, cum este cel francez, sunt
prevăzute dispoziții care conferă guvernului prioritate pentru
înscrierea pe ordinea de zi a Parlamentului a unor proiecte
legislative, iar procedura de introducere în plen a acestora nu se
poate face fără aprobarea guvernului ceea ce în fapt îi dă dreptul
de a controla adoptarea oricăror norme care nu sunt în acord cu
programul său de guvernare.
​O limitare expresă a dreptului de inițiativă în țara noastră
este reprezentată de dispozițiile art. 138, al. 2 din Constituție
care precizează că Guvernul elaborează proiectul bugetului de
stat și cel al asigurărilor sociale de stat ceea ce înseamnă că este
singura autoritate care are drept de inițiativă în aceste probleme.
​O altă autoritate implicată în procesul legislativ este
Președintele României, prin intermediul procedurii de
promulgare. Potrivit ar. 77, al. 1 din Constituție, acesta
promulgă legile în termen de cel mult 20 de zile de la primirea
lor. Dacă le promulgă, președintele dispune publicarea lor în
Monitorul Oficial. În virtutea par. 2 din art. 77, președintele
poate cere parlamentului, o singură dată, reexaminarea legii.
Dacă Parlamentul nu este de acord cu motivele invocate și
adoptă din nou legea, președintele este obligat să o promulge.
​Președintele are și dreptul exclusiv de inițiativă legislativă
pentru declararea mobilizării forțelor armate sau a instituirii
stării de asediu și a stării de urgență de către Parlament.
​De asemenea, în procesul legislativ este implicată și
Curtea constituțională (art. 147 din Constituție, adoptat după
modificarea acesteia în 2003). Potrivit al. 2 în cazurile de
neconstituționalitate care privesc legile, înainte de promulgarea
acestora, Parlamentul este obligat să reexamineze dispozițiile
respective pentru punerea lor de acord cu decizia Curții
constituționale. În cazul legilor de ratificare a unor tratate
internaționale acestea nu pot face obiectul unor excepții de
neconstituționalitate, singurul efect fiind că ele nu pot fi
ratificate.
​- Funcția de informare se realizează prin argumentarea
deciziilor politice, dar și a legilor, prin evaluarea considerentelor
de ordin economic, social și politic ale acestora.
​- Funcția de control se concentrează, mai ales, asupra
guvernului. Ea se realizează mai ales prin printr-o serie de de
activități, cum ar fi acordarea și retragerea încrederii guvernului,
întrebările și interpelările, anchetele parlamentare, etc. Această
funcție nu este nelimitată. Ea se exercită în cadrul general al
competențelor Parlamentului, deci cu respectarea principiului
separației puterilor și nu se poate pronunța asupra
responsabilității civile, penale, contravenționale, etc a unei
persoane, deci nu se poate substitui atribuțiilor pe care le au
instanțele judecătorești. Aceasă funcție este în continuă
expansiune și are mai ales o formă nesancționatorie. În general,
controlul parlamentar este de două feluri: sancționator sau
nesancționator. În majoritatea statelor, controlul parlamentar
fără sancțiune capătă o importanță tot mai mare, pentru că el
permite remedierea unor erori ale guvernanților, dar și pentru că
asigură sensibilizarea opiniei publice asupra acestor erori.
​ Funcția de control a Parlamentului se aplică în cazuri
speciale și Președintelui și poate merge până la suspendarea
acestuia, punerea lui sub acuzare sau solicitarea urmăririi
penale. Aceleași proceduri se pot aplica și membrilor guvernului
pentru faptele săvârșite în exercițiul funcției lor.
​La ora actuală, necesitatea creșterii competențelor
Parlamentului în materie de control asupra guvernului, în
condițiile în care executivul are puteri din ce în ce mai extinse și
mijloace mai eficiente de rezolvare a problemelor care apar în
societate.
​- Funcția de desemnare prin investire, alegere sau numire
a unor autorități publice se referă în primul rând la acordarea
votului de investitură pentru guvern. Parlamentul mai exercită și
activități legate de investirea unor autorități publice cum ar fi
alegerea Consiliului superior al magistraturii, numirea unor
membri ai Curții de conturi, numirea Directorului Serviciului
român de informații și a Directorului Serviciului de informații
externe, numirea avocatului poporului, desemnarea unor
judecători ai Curții Constituționale. Această funcție exprimă
raporturile constituționale dintre puterile publice, care implică o
anumită armonizare a sistemului politic.
​- Stabilirea principalelor direcții ale activității social-
economice în special cu ocazia aprobării programului de
guvernare dar și prin adoptarea unor legi cu impact în domeniu.
​- Conducerea în politica externă prin aprobarea părții din
programul de guvernare care se referă la acest domeniu dar și
prin dezbaterea și ratificarea acordurilor internaționale. În plus,
Parlamentul are un rol special în cadrul ”diplomației
parlamentare”, prin grupurile de prietenie cu diferite State și
participarea la reuniuni internaționale ale structurilor
parlamentare.
​- Funcția de organizare internă se referă la funcționarea
proprie a Parlamentului, prin adoptarea regulamentelor de
funcționare al Senatului și al Camerei deputaților și a
regulamentului ședințelor comune ale celor două camere.

• Regulamentele parlamentare constituie

legile interne ale fiecărei camere și ale
ședințelor camerelor reunite. Aceste
regulamente nu conțin doar reguli de
procedură ci și soluții de fond cu privire la
organizarea, metodele de lucru sau statutul
parlamentarilor. Primele regulamente au
fost adoptate în 1990 și au suferit apoi
diferite modificări. Ambele camere și-au
creat comisii pentru elaborarea și
îmbunătățirea regulamentelor, alcătuite pe
baza algoritmului care asigură
reprezentarea unui spectru politic cât mai
larg.
o Actualul Regulament al Senatului a
fost adoptat la 24 octombrie 2005,
înlocuind pe cel din 2001. Deși mai
multe prevederi ale sale au fost
declarate neconstituționale, nu s-a
mai adoptat un alt regulament ci
doar mici modificări procedurale.
Cea mai importantă decizie este
prevederea care permite crearea de
grupuri parlamentare independente
și reprezentarea parlamentarilor nu
pe baza rezultatului alegerilor ci a
situației ”transferurilor” la zi la
începutul fiecărei sesiuni (2011).
o Regulamentul Camerei deputaților
a fost modificat la 13 februarie 2006
și în 2011 s-a adoptat aceeași
decizie cu privire la algoritmul de
reprezentare.
o Regulamentul ședințelor comune
ale Camerei deputaților și Senatului
a fost modificat și completat la 29
iunie 1995. De menționat că acesta
are o prevedere potrivit căreia
prevederile sale se completează cu
cel din regulamentele celor două
camere.
o În ceea ce privește dreptul
parlamentar, o relevanță deosebită o
au o serie de acte normative cum ar
fi: Statutul deputaților și senatorilor,
Legea electorală, Legea siguranței
naționale, Legea referendumului,
Legea cetățeniei române, Legea
Curții constituționale, Legea
avocatului poporului, etc.
 ​
1