TRIBUNAL DE CONTAS DO DISTRITO FEDERAL

Gabinete do Conselheiro Manoel de Andrade

Processo nº: 28388/2019

Assunto: Contas do Governo
Ementa: Contas do Governo do exercício de 2019. Relatório Analítico e
Parecer Prévio. Voto no sentido de que as contas estão
tecnicamente aptas a receber a aprovação da Câmara
Legislativa do DF, com ressalvas.

O Tribunal de Contas do Distrito Federal reúne-se para

apreciar as contas anuais do Governador relativas ao exercício de 2019,
de forma inédita em sessão virtual por força da pandemia decorrente da
COVID-19, com o objetivo de emitir parecer prévio para subsidiar o
julgamento pela Câmara Legislativa do Distrito Federal.

As presentes contas dizem respeito ao primeiro ano do

mandato do atual Chefe do Poder Executivo distrital, o que significa dizer
que os três principais instrumentos de planejamento orçamentário foram
elaborados pela gestão anterior, quais sejam: o Plano Plurianual
2016/2019, a Lei de Diretrizes Orçamentárias e a Lei Orçamentária Anual
referentes ao exercício 2019.

O Distrito Federal executou um orçamento de R$ 39,8

bilhões no exercício de 2019, incluindo R$ 14,3 bilhões provenientes do
Fundo Constitucional do DF. Desse total, as despesas correntes
consumiram R$ 35,8 bilhões (90%), destacando-se as despesas com
Pessoal e Encargos Sociais no montante de R$ 25,7 bilhões (o que
equivale a 64,5%). Por outro lado, os gastos com Investimentos somaram
apenas R$ 1,6 bilhão (4,8% do orçamento), ou seja, a maior parte dos
recursos públicos é empregada na manutenção da máquina administrativa,
sobrando uma pequena parcela para ser investida na expansão e melhoria
da qualidade dos serviços públicos prestados aos cidadãos.

Nesse primeiro ano de gestão, o GDF cumpriu os limites de

gastos com pessoal estabelecidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal,
bem como os limites de endividamento, de contratação de operações de
crédito e de concessão de garantias e contragarantias estabelecidos pelo

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Senado Federal. Em relação ao cumprimento das metas fiscais, foram

superadas as previsões quanto aos resultados primário e nominal.

O Relatório Analítico apontou alguns aperfeiçoamentos na

gestão governamental, como a maior realização dos investimentos
previstos, a significativa redução das despesas sem cobertura contratual e
a manutenção da estabilidade do percentual de despesa de pessoal em
relação à receita corrente líquida nos menores níveis observados nos
últimos anos. Os limites mínimos de aplicação de recursos nas áreas de
saúde e educação foram devidamente atendidos.
As despesas com publicidade e propaganda ficaram em R$
184,1 milhões, maior do que o valor gasto em 2018, em que houve redução
em face das restrições normativas aplicáveis em ano eleitoral, porém,
nominalmente inferior aos dispêndios de 2016 e 2017 (respectivamente,
de R$ 188,3 milhões e R$ 221,3 milhões). Vejo como salutar essa
tendência de diminuição nos gastos com publicidade, pois a melhor
propaganda de um Governo é investir na melhoria dos serviços públicos
prestados aos cidadãos, o que será percebido no dia a dia
independentemente de qualquer divulgação nos meios de comunicação.
A baixa execução mostrou-se como um problema recorrente
dos fundos especiais, uma vez que, dos trinta e dois fundos que receberam
dotação, onze deles realizaram menos da metade do montante autorizado
e cinco não apresentaram qualquer gasto. Em termos monetários, a
dotação autorizada para os fundos especiais foi de R$ 7,2 bilhões, com
uma despesa realizada de R$ 6,4 bilhões, o que representa um percentual
de execução de 88,41%. Se desconsiderarmos os dois maiores fundos
(Fundo de Saúde do DF e o Fundeb), a dotação para os demais foi de R$
792,7 milhões e a despesa realizada alcançou R$ 416,9 milhões, fazendo
o percentual de execução cair para 52,6%.

Do total da despesa realizada no Orçamento Fiscal e da

Seguridade Social – OFSS (de R$ 24,9 bilhões), as contratações sem
licitação alcançaram o valor de R$ 2,1 bilhões no exercício de 2019, o que
representou um acréscimo de 20,4% em relação a 2018 (R$ 1,7 bilhão).
Como é consabido, a licitação é a regra na Administração Pública,
devendo-se utilizar a contratação direta somente na impossibilidade de se
promover o regular certame licitatório, o que merece maior atenção por
parte do Governo do Distrito Federal – GDF.

No tocante à previdência social dos servidores públicos do

DF, houve maior compatibilidade entre os valores da contribuição patronal
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registrados no Siggo e aqueles constantes do Demonstrativo de

Informações Previdenciárias e Repasses, quando comparamos com anos
anteriores. Além disso, ocorreu o registro em cartório da transferência de
mais quatorze imóveis ao patrimônio do Fundo Garantidor do Iprev/DF,
com outros nove pendentes de registro.

Chamo atenção para a situação financeira distrital, com

disponibilidade de caixa negativa ao final de 2019, haja vista o saldo
negativo de R$ 1,5 bilhão na fonte de recursos ordinários não vinculados,
que concentra a arrecadação de tributos.
Também foi um destaque negativo a baixa efetividade no
recebimento dos valores inscritos em dívida ativa, ou seja, naquilo que o
GDF tem a receber. O estoque da dívida ativa saltou de R$ 32,9 bilhões
em 2018 para R$ 36,3 bilhões em 2019 (aumento de 10,1%), sendo que
neste último exercício o GDF conseguiu receber somente R$ 489,8
milhões.

A seguir, passo a tecer algumas considerações sobre as

falhas indicadas no Relatório Analítico que ensejam a aposição de
ressalvas às contas em apreço, salientando que tais falhas não diferem
muito daquelas observadas no exercício anterior.

No tocante ao planejamento orçamentário, embora tenha

ocorrido uma melhora no último quadriênio, há necessidade de tornar as
previsões mais próximas da efetiva realização. O elevado grau de
frustração de receitas persistiu em 2019, principalmente em relação às
receitas de capital, cujo índice de arrecadação recuou de 31,2% em 2018
para 29,8% em 2019. Também houve superestimativa na fixação das
despesas, com destaque para as de capital e do Orçamento de
Investimento.

Da mesma forma que observado em exercícios anteriores,

em 2019 persistiram deficiências na definição e na apuração de
indicadores, que fragilizaram a avaliação dos programas do governo.

A título exemplificativo, foram detectadas alterações de

indicadores de desempenho e metas quase no encerramento do exercício,
inclusive de forma a adequá-los ao resultado alcançado. O panorama
ilustrado demonstra a subversão da ordem que rege a relação entre
planejamento e execução, e requer a adoção de medidas para a melhoria
na definição e na avaliação dos indicadores de desempenho dos
programas temáticos.
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Partindo para as questões afetas à execução orçamentária

e financeira, destaco a realização de despesas sem cobertura contratual
no montante de R$ 139,8 milhões, em afronta ao parágrafo único do art.
60 da Lei de Licitações, segundo o qual é nulo e de nenhum efeito o
contrato verbal com a Administração. A doutrina e a jurisprudência
admitem, todavia, o pagamento dos serviços eventualmente prestados
sem cobertura contratual, sob pena de enriquecimento ilícito da
Administração, o que não afasta a possibilidade de responsabilização dos
agentes públicos que derem causa a tal irregularidade.
Infelizmente, esse problema vem ocorrendo no âmbito do
Governo do Distrito Federal desde o exercício de 2012, e, em relação ao
quadriênio do Governo anterior, votei em duas ocasiões pela aposição de
ressalva à gestão (exercícios de 2015 e 2016) e nos dois anos seguintes
(2017 e 2018) manifestei-me pela rejeição das contas.

E esses posicionamentos distintos assim se justificam: ao

assumir o governo, o titular do Poder Executivo se depara com esses
serviços que vinham sendo prestados sem contrato em exercícios
anteriores e não pode simplesmente interrompê-los abruptamente, vez
tratar-se, em sua grande maioria, de serviços essenciais ao bom
funcionamento dos Órgãos Públicos (por exemplo, limpeza, transporte,
merenda escolar e manutenção de equipamentos nas áreas de saúde e
educação). Nesse cenário, tenho por razoável considerar a falha como
ressalva nos anos iniciais do mandato do Chefe do Poder Executivo.
Entretanto, no transcorrer de seu mandato, o Governador
tem a obrigação de adotar as medidas necessárias para sanear a questão
de forma definitiva, e, se não o fizer sem justificativa plausível, penso que
a gravidade de tal irregularidade pode resultar na rejeição das contas.

No caso em exame, o exercício de 2019 foi o primeiro ano da

gestão do atual Governador e, de início, já houve uma redução de 47,4%
nas despesas pagas sem contrato se comparado com o exercício anterior
(de R$ 265,7 milhões para R$ 139,8 milhões), motivo pelo qual mostra-se
suficiente ressalvar as contas.

Quanto ao limite de aplicação em pesquisa, embora a lei

orçamentária de 2019 tenha assegurado à Fundação de Apoio à Pesquisa
– FAPDF a dotação mínima estabelecida na Lei Orgânica, os repasses
financeiros não foram transferidos mensalmente em duodécimos.

Noutro giro, a LODF prevê que deve ser destinado ao Fundo

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de Apoio à Cultura – FAC a dotação mínima equivalente a 0,3% da Receita

Corrente Líquida, ao passo que a Lei Complementar nº 934/17 acrescentou
a essa dotação o saldo do exercício anterior, que é a diferença entre o valor
correspondente a 0,3% da RCL apurada naquele exercício e o montante
efetivamente nele empenhado, sendo essa metodologia de cálculo
cumulativa. No entanto, a dotação fixada para o FAC em 2019 foi de R$
67,5 milhões, aquém do montante estabelecido nas normas legais, que
deveria ter alcançado a cifra de R$ 91,2 milhões.

Ainda quanto aos recursos públicos vinculados a fundos, a

Lei Orgânica reserva 0,3% da receita tributária líquida do DF ao Fundo dos
Direitos da Criança e do Adolescente, o que resultou numa dotação de R$
49,8 milhões no exercício de 2019. Contudo, a despesa realizada foi de
apenas R$ 12,1 milhões, equivalente a 24,4% da dotação mínima. Ora, se
o fundo é criado justamente para direcionar recursos para determinadas
políticas públicas, a baixa execução orçamentária acaba por distorcer as
prioridades estabelecidas pela LODF.

Outra falha de execução financeira foi que a conta única

registrou saldo negativo em vários meses do exercício, sendo que a
Secretaria de Economia noticiou que tais saldos resultaram de pendências
de conciliação das contas no Sistema Integrado de Gestão Governamental
– Siggo e acrescentou que o controle das disponibilidades é feito em
planilhas eletrônicas alheias aos sistemas contábeis do DF. Tal
procedimento contraria as boas práticas de gestão contábil e o art. 2º,
inciso I, do Decreto nº 32.598/10, segundo o qual as informações sobre a
arrecadação da receita devem estar registradas no Siggo por meio de
computação eletrônica no prazo máximo de dois dias úteis após o seu
ingresso nos cofres do Tesouro.

Num cenário de escassez de recursos e de aumento da

demanda por serviços públicos por parte da população, a ausência de
metodologia para avaliação do custo/benefício das renúncias de receitas e
de outros incentivos fiscais é assunto que exige maior atenção dos
gestores do GDF.

No exercício de 2019, a renúncia de receitas tributárias

alcançou o montante de R$ 1,7 bilhão, o que representa 10% do total da
receita tributária arrecadada.

Embora se reconheça a dificuldade de se mensurar os custos

e os reais benefícios gerados para a sociedade com as políticas públicas
implementadas por meio de renúncias de receitas, é imprescindível que o
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GDF envide esforços para desenvolver, colocar em prática e aperfeiçoar

uma metodologia avaliativa de tais renúncias.

Até o momento, contudo, apenas noticiou-se a criação de

três grupos de trabalho para analisar o assunto, nos anos de 2013, 2014 e
2019, mas sem nenhuma medida concreta implementada.

As demais ressalvas estão relacionadas com impropriedades

verificadas nas demonstrações contábeis publicadas pelo GDF.

No ponto, importante salientar que o principal objetivo das

demonstrações contábeis é fornecer informações úteis aos diversos
usuários que tenham que tomar alguma decisão a respeito da entidade
pública (gestores, cidadãos, bancos, entidades internacionais, órgãos de
controle etc).

Dentre os atributos da informação contábil destaca-se a

confiabilidade, consistente na necessidade de a informação retratar de
forma fidedigna a situação patrimonial e financeira da entidade. Nesse
sentido, os números apresentados devem estar corretos e as contas
precisam representar adequadamente o elemento patrimonial a que se
referem.

No exercício de 2019 foram constatadas inconsistências

significativas nos registros contábeis. Há incerteza sobre o real montante
da dívida com precatórios judiciais, vez que a Procuradoria-Geral do DF
informou o montante de R$ 4,4 bilhões, enquanto no Siggo e no Relatório
de Gestão Fiscal do 3º quadrimestre/2019 esse valor era de
aproximadamente R$ 5,5 bilhões, ou seja, uma diferença de mais de R$ 1
bilhão de reais.
No bojo do Processo 224.113/19, a Secretaria de
Macroavaliação da Gestão Pública – Semag realizou auditoria financeira
na conta “Caixa e Equivalentes de Caixa” e identificou uma contabilização
a maior entre R$ 442,7 milhões e R$ 448,8 milhões, o que representa
aproximadamente 20% do saldo total dessa conta em 31.12.2019 (de R$
2,2 bilhões).

A divulgação de informações erradas tem o indesejável efeito

de induzir o usuário a tomar decisões equivocadas, e, na citada auditoria,
a divergência verificada conduz à falsa percepção de que o GDF tinha

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recursos financeiros em caixa e bancos em montante significativamente

superior ao que ele realmente dispunha.

Também é motivo de ressalva a ausência de notas

explicativas para esclarecer informações importantes que não puderam ser
detalhadas nas demonstrações contábeis elaboradas.

Cito como exemplo os ajustes promovidos nas Provisões

Matemáticas Previdenciárias – PMP, que influenciaram significativamente
na situação patrimonial do GDF e não mereceram nenhuma explicação
mais detalhada por meio de notas.
As provisões são passivos de prazo ou valor incertos, sendo
que a Provisão Matemática Previdenciária representa o valor presente da
diferença entre os pagamentos de benefícios aos segurados e os ingressos
que suportarão esses gastos (contribuições dos segurados e do ente
público).

No Relatório Analítico do ano anterior, informou-se a

ocorrência de lançamento no valor de R$ 48,7 bilhões a título dessas
provisões, fazendo com que a situação líquida do DF correspondesse a um
passivo descoberto de R$ 3,8 bilhões. Tratou-se da evidenciação do
passivo previdenciário assumido pela extinção do Fundo Previdenciário do
DF por meio da LC nº 932/17, refletido na Avaliação Atuarial daquele
exercício.

Já em 2019 ocorreu situação diversa. O valor de tais

provisões foi zerado, resultando em Variação Patrimonial Aumentativa da
ordem de R$ 72,8 bilhões, o que contribuiu sobremaneira para a mudança
na situação do Patrimônio Líquido do DF, que saltou de um deficit de R$
3,8 bilhões para um superavit de R$ 55,8 bilhões no exercício em exame.
Essa disfunção contábil não é de fácil compreensão nem mesmo para os
técnicos em gestão pública, que dirá para os cidadãos comuns.

A matéria foi analisada no Processo nº 2211/2020 e a

Unidade Técnica concluiu que, de acordo com a Instrução de
Procedimentos Contábeis – IPC 14, editada pela Secretaria do Tesouro
Nacional em 20.12.2018, os registros contábeis das Provisões
Matemáticas Previdenciárias, relativas ao plano financeiro, não deveriam
ter repercutido no resultado do exercício. Entretanto, o procedimento
levado a termo pelo GDF seguiu a orientação contida na Decisão nº

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1/2019, exarada no Relatório Analítico de 20181, motivo pelo qual a Semag

sustentou que os registros das provisões em tela, como um todo, não
macularam as demonstrações financeiras do GDF ao final de 2019.

Fechando o rol de ressalvas, registro a utilização no Balanço

Financeiro de classes de contas divergentes das estabelecidas no Manual
de Contabilidade Aplicada ao Setor Público e o uso indevido de conta
retificadora da Conta Única para registro dos recursos tomados de outras
unidades gestoras em favor do Tesouro Distrital.

Assim como em anos anteriores, os recursos provenientes

do Fundo Constitucional do DF – FCDF não foram incluídos na Lei
Orçamentária distrital de 2019 e continuaram a ser contabilizados e
executados diretamente no Siafi, no âmbito do Orçamento Geral da União,
conforme decidido pelo Tribunal de Contas da União por meio do Acórdão
nº 2891/15.

No entanto, o entendimento desta Corte de Contas, nos

termos da Decisão nº 2214/07, é no sentido de que os recursos do FCDF
devem constar das leis orçamentárias anuais distritais e com execução no
sistema contábil oficial do DF.
Uma vez que a pacificação da matéria aguarda o deslinde do
Mandado de Segurança nº 28.584, em curso no Supremo Tribunal Federal,
considero suficiente recomendar ao GDF que dê continuidade às medidas
tendentes a solucionar a questão.

Feitas essas considerações, passo ao Projeto de Parecer

Prévio que ora submeto à apreciação deste egrégio Plenário, com pequeno
ajuste formal em relação ao projeto constante da Peça 81, consistente na
supressão da alínea “d” das ressalvas para incluí-la como o subitem “vii”
no rol da alínea “b”.

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Processo nº 2053/2019
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PROJETO DE PARECER PRÉVIO SOBRE AS CONTAS APRESENTADAS PELO

GOVERNO DO DISTRITO FEDERAL – EXERCÍCIO DE 2019

O Tribunal de Contas do Distrito Federal, reunido em Sessão

Especial, no uso da competência que lhe é atribuída pelo art. 71,
combinado com o art. 75, da Constituição da República e o art. 78, inciso
I, da Lei Orgânica do Distrito Federal, acolhe o Relatório Analítico e o
Projeto de Parecer Prévio apresentados nesta data e, considerando que:
I. as Contas foram organizadas e encaminhadas pelo
Governo do Distrito Federal com os elementos previstos
na Lei Complementar nº 1/94 – Lei Orgânica do Tribunal
de Contas do Distrito Federal, no Regimento Interno do
Tribunal, aprovado pela Resolução nº 296/16, e na
Instrução Normativa – TCDF nº 1/16;

II. os ordenadores de despesa dos órgãos e entidades das

administrações direta e indireta e os demais
administradores do Governo do Distrito Federal, bem
como os da Câmara Legislativa do DF, têm
responsabilidade sobre os atos e fatos pertinentes às
suas gestões, os quais serão julgados por este Tribunal,
mediante tomadas e prestações de contas anuais e
tomadas de contas especiais, na forma dos arts. 77,
parágrafo único, e 78, inciso II, da Lei Orgânica do Distrito
Federal, do art. 1º, inciso II, da Lei Complementar nº 1/94
e demais normas aplicáveis;

III. em respeito às garantias consagradas no art. 5º, inciso

LV, da Constituição, ao devido processo legal e ao
disposto no inciso III do art. 221 do Regimento Interno
desta Casa, por meio dos Ofícios nº 16 e 17/2020 –
GCMA, de 09.07.20, foram remetidas aos Exmos. Srs.
Governador e Presidente da Câmara Legislativa do
Distrito Federal, respectivamente, cópias da versão
preliminar do Relatório Analítico e das considerações que
sobre ela fez o Procurador-Geral do Ministério Público de
Contas;

IV. os demonstrativos contábeis e demais elementos que

integram as Contas do Governo do Distrito Federal
relativas ao exercício de 2019, em linhas gerais, estão de
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acordo com as normas aplicáveis à matéria, exceto pelas

ressalvas apontadas; e

V. os procedimentos de natureza orçamentária, financeira,

contábil e patrimonial, à exceção das ressalvas
destacadas, estão revestidos, em termos gerais, de
correção e exatidão;
é de parecer que:
I. as Contas apresentadas pelo Governo do Distrito Federal
pertinentes ao exercício de 2019, sob responsabilidade
do Exmo. Sr. Ibaneis Rocha Barros Júnior, estão
tecnicamente aptas a receber aprovação da Câmara
Legislativa do Distrito Federal, com as seguintes
ressalvas, determinações e recomendações:

RESSALVAS

a) quanto ao planejamento governamental:

i. superestimativa na previsão de receitas, em especial no

tocante às de capital, e na fixação de despesas, com
destaque para as de capital e do Orçamento de
Investimento, o que indica necessidade de adoção de
critérios e controles efetivos na elaboração das leis
orçamentárias, de maneira a tornar as previsões mais
próximas da efetiva realização;

ii. deficiência na definição, apuração e estabelecimento de

metas de indicadores de desempenho para avaliar
programas governamentais, inclusive quanto à alteração
das metas ao final do exercício de forma a adequar o
planejamento ao executado;

b) quanto à execução orçamentária e financeira:

i. disponibilização de dotações orçamentárias com

consequente realização de gastos além do autorizado
em lei, decorrente de falhas na contabilização dos
créditos adicionais;
ii. realização de despesas sem cobertura contratual;

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iii. não disponibilização de dotação ao Fundo de Apoio à

Cultura do saldo decorrente das diferenças entre o
mínimo especificado pela Lei Orgânica do DF e o
montante efetivamente empenhado nos exercícios
anteriores, na forma da Lei Complementar nº 934/17;

iv. realização de repasses financeiros à Fundação de Apoio

à Pesquisa em montantes inferiores aos duodécimos
exigidos pela Lei Orgânica do DF enquanto não
sobreveio a Emenda à Lei Orgânica nº 117/19;
v. execução no Fundo dos Direitos da Criança e do
Adolescente aquém da quarta parte da dotação mínima
exigida pela Lei Orgânica do DF;

vi. registro de saldo negativo na conta única em diferentes

meses do exercício;

vii. ausência de metodologia para avaliação do

custo/benefício das renúncias de receitas e de outros
incentivos fiscais;

c) quanto às demonstrações contábeis:

i. inconsistência nos valores da dívida de precatórios
judiciais do Distrito Federal;
ii. insuficiência de notas explicativas junto às
demonstrações contábeis, em especial no tocante a
movimentações substantivas, tais como os ajustes
promovidos nas Provisões Matemáticas Previdenciárias;

iii. utilização de classes de contas divergentes das

estabelecidas pelo Manual de Contabilidade Aplicada ao
Setor Público na elaboração do Balanço Financeiro;

iv. inconsistência na posição patrimonial apresentada pelas

demonstrações financeiras, com destaque para o
excesso de saldo contábil na conta única entre R$ 442,7
milhões e R$ 448,9 milhões;

v. inconsistência da posição patrimonial de unidades

gestoras na conta única em decorrência da utilização de

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conta retificadora para registro dos recursos tomados de

outras unidades gestoras em favor do Tesouro distrital;

DETERMINAÇÕES

a) providenciar solução para as ressalvas apontadas;

b) dar continuidade à efetivação do registro em cartório dos

imóveis transferidos ao patrimônio do Fundo Solidário
Garantidor do Instituto de Previdência dos Servidores do
Distrito Federal – Iprev/DF, em decorrência das Leis
Complementares nº 899/15, 920/16 e 932/17;
c) adotar medidas tendentes a aprimorar a gestão
orçamentária e financeira dos fundos especiais;
d) aperfeiçoar os mecanismos de controle e gestão da Dívida
Ativa, de forma a evitar as impropriedades apontadas
quanto aos seus registros contábeis e tendente a reverter o
aumento acelerado do seu estoque observado nos últimos
anos;
e) dar continuidade à implantação das normas de
contabilidade aplicadas ao setor público, segundo
cronograma estabelecido, incluído o sistema de apuração
de custos;

RECOMENDAÇÕES

a) dar continuidade às medidas tendentes a solucionar a não

inclusão no orçamento e no sistema contábil do DF dos
valores provenientes da União integrantes do Fundo
Constitucional do DF.

Sala das Sessões, 19 de outubro de 2020.

MANOEL DE ANDRADE
Conselheiro-Relator

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