Sunteți pe pagina 1din 782

Centrul de Cercet ri Juridice Fundamentale,

aflat sub înaltul patronaj al Academiei Române

TRATAT

Drept constitu ional i institu ii politice


D NI OR, DAN CLAUDIU

S-a n scut la 23 aprilie 1968 în Segarcea, jude ul Dolj.


Studii: Facultatea de Drept, Universitatea din Bucure ti (1991); doctor în drept, Universitatea din
Craiova (1996).
Specializ ri i document ri: Burs de cercetare a Guvernului belgian, Universitatea din Liège,
Facultatea de Drept, sub îndrumarea prof.univ.dr. J.-C. Scholsem, Decanul Facult ii (1994-1995).
Activitate: cadru didactic al Universit ii din Craiova, Facultatea de Drept (din 1992); profesor
universitar (din 2004); prodecan al Facult ii de Drept „Nicolae Titulescu”, Craiova (2000-2004);
membru al Senatului Universit ii din Craiova (din 2000); Profesor invitat cu contract de munc
pe perioad determinat la Institutul de Înalte Studii Europene al Universit ii Robert Schuman
din Strasbourg (martie 2003, mai 2004, mai 2005), la Universitatea din Dijon (aprilie 2003,
martie 2004, martie 2005); Coordonator departamental pentru programele Erasmus-Socrates (din
2000); Secretar tiin ific al Senatului Universit ii din Craiova (din 2004); membru al Colegiului
de redac ie al Revistei de tiin e Juridice, Craiova (din 1995); Director al Editurii Themis,
Craiova (din 1999); membru al Colegiului de redac ie al Revistei de Studii Socio-Umane a
Institutului „C.S. Nicolaescu Plop or” al Academiei Române (din 2004); membru asociat al
Centrului de Cercet ri Politice (CERPO) cu sediul la Dijon, Fran a, centru CNRS (din 2004);
Director al Centrului de Cercet ri Juridice Fundamentale, aflat sub patronajul Academiei Române
(din 2006).
Publica ii: autor sau coautor a 15 c r i, dintre care: Drept constitu ional i institu ii politice, vol. I-II
(1995-1996); Drepturile omului i libert ile publice, vol. I, Teoria general i reglementarea
(1997), în colaborare cu Ion Dogaru; Drept constitu ional i institu ii politice (1997); Teoria
general a dreptului (1999), în colaborare cu Ion Dogaru i Gheorghe D ni or; Între inerea în
contextul drepturilor fundamentale (2001), în colaborare cu Ion Dogaru i Sevastian Cercel;
Filosofia dreptului. Marile curente (2002), în colaborare cu Nicolae Popa, Ion Dogaru i
Gheorghe D ni or; Ideea curgerii timpului i consecin ele ei juridice (2002), în colaborare, sub
coordonarea lui Ion Dogaru; Actorii vie ii politice (2003); Drept civil. Contracte speciale (2004),
în colaborare, sub coordonarea lui Ion Dogaru; Teoria general a dreptului (2006), în colaborare
cu Ion Dogaru i Gheorghe D ni or; autor a peste 40 de studii, articole, cronici i note ap rute în
reviste de specialitate de prestigiu în ar i str in tate, în principal în domeniul dreptului
constitu ional, teoriei generale a dreptului, filosofiei dreptului i drepturilor omului.
Premii i distinc ii: Premiul „Nicolae Titulescu” al Academiei Române pentru lucrarea „Între i-
nerea în contextul drepturilor fundamentale” în 2001; Premiul „Istrate Micescu” acordat de
Uniunea Juri tilor din România pentru lucrarea „Filosofia dreptului. Marile curente” în 2003;
Ordinul Na ional „Meritul pentru înv mânt” în grad de Cavaler, acordat de Pre edintele
României în 2004.
Dan Claudiu D ni or

Drept constitu ional


i institu ii politice

Vol. I. Teoria general

Editura C.H. Beck


Bucure ti 2007
Editura C.H. Beck este acreditat CNCSIS – Consiliul Na ional al Cercet rii tiin ifice
din Înv mântul Superior

Drept constitu ional i institu ii politice. Teoria general


Dan Claudiu D ni or

Copyright © 2007 – Editura C.H. Beck

Toate drepturile rezervate Editurii C.H. Beck


Nicio parte din aceast lucrare nu poate fi copiat f r acordul scris al Editurii C.H. Beck.
Drepturile de distribu ie în str in tate apar in în exclusivitate editurii.

Descrierea CIP a Bibliotecii Na ionale a României


D NI OR, DAN CLAUDIU
Drept constitu ional i institu ii politice : teoria general /
Dan Claudiu D ni or. - Bucure ti : Editura C.H. Beck, 2007-
3 vol.
ISBN (13) 978-973-115-087-1
Vol. 1. – 2007. – Bibliogr. – Index. – ISBN 978-973-115-008-8

349(498)(075.8)
342.4(498)(075.8)

Editura C.H. Beck Str. Serg. Nu u Ion nr. 2, sector 5, Bucure ti


Tel.: (021) 410.08.47; (021) 410.08.09;
(021) 410.08.73; (021) 410.08.46
Fax: (021) 410.08.48
E-mail: comenzi@beck.ro

Redactor: Alina în ari


Tehnoredactor: C t lin Mantu
Dedic acest prim volum al tratatului de drept
constitu ional i institu ii politice studen ilor mei.
Sper ca el s le fie util în opera de realizare a
statului de drept democratic la care s-au angajat
când au optat pentru cariera juridic .

Dan Claudiu D ni or
Cuprins

Abrevieri uzuale...................................................................................................XVII

Titlul I. No iunile de «drept constitu ional» i «institu ii politice» ....................... 1


Subtitlul I. No iunea de «drept constitu ional» ....................................................... 1
Capitolul I. Dreptul constitu ional i produc ia normativ ................................. 1
Capitolul II. Dreptul constitu ional privit din punctul de vedere al finalit ii
rela iei stat – drept – individ ............................................................................... 3
Sec iunea 1. Dreptul constitu ional i statul................................................... 3
§1. Dreptul constitu ional: dreptul care constituie statul ........................... 3
§2. Dreptul constitu ional: dreptul care limiteaz autonomia structurii
statale......................................................................................................... 4
Sec iunea a 2-a. Dreptul constitu ional i condi ia individului ...................... 5
§1. Dreptul constitu ional: expresie a concilierii libert ii i autorit ii .... 5
§2. Preponderen a protec iei drepturilor omului la nivelul
reglement rii constitu ionale ..................................................................... 6
Sec iunea a 3-a. Dreptul constitu ional: încadrarea juridic
a fenomenelor politice.................................................................................... 7
§1. Particularismul dreptului constitu ional............................................... 7
§2. Neconstitu ionalitatea: sanc iunea direct a normei constitu ionale.... 8
Subtitlul II. No iunea de «institu ii politice»........................................................... 8
Capitolul I. No iunea de institu ie politic .......................................................... 8
Sec iunea 1. Cauzele caracterului incert al no iunii de «institu ie politic » ....... 8
Sec iunea a 2-a. Câteva clarific ri no ionale: «politic », «politic»,
«rela ie politic », «institu ie politic ».......................................................... 10
§1. No iunea de «politic »....................................................................... 10
§2. No iunea de «politic» ........................................................................ 10
§3. Fundamentul politicului .................................................................... 13
§4. «Institu iile politice».......................................................................... 16
Capitolul II. Importan a studierii institu iilor politice ...................................... 20

Titlul II. Actorii vie ii politice................................................................................. 22


Subtitlul I. Statul ................................................................................................... 22
Capitolul I. Statul din punct de vedere sociologic............................................ 22
Sec iunea 1. Teritoriul.................................................................................. 23
§1. No iunea de teritoriu.......................................................................... 23
§2. Func iile teritoriului........................................................................... 24
§3. Delimitarea teritoriului ...................................................................... 27
VIII Drept constitu ional i institu ii politice

§4. Inalienabilitatea teritoriului ............................................................... 28


§5. Divizibilitate/indivizibilitate a teritoriului......................................... 30
§6. Entit ile teritoriale nonstatale........................................................... 31
Sec iunea a 2-a. Popula ia i na iunea.......................................................... 33
§1. No iunea de «popula ie».................................................................... 34
§2. Na iunea ............................................................................................ 34
§3. Dialectica stat-na iune ....................................................................... 36
Sec iunea a 3-a. Puterea organizat , guvern mântul.................................... 39
§1. Institu ionalizarea puterii politice...................................................... 40
§2. Legitimarea puterii statale ................................................................. 42
§3. Monopolul constrângerii ................................................................... 43
§4. Alte tr s turi ale puterii statale democratice ..................................... 44
Sec iunea a 4-a. Ordinea social .................................................................. 46
§1. Elementele formale ale scopului social ............................................. 46
§2. Societatea ca scop în sine: totalitarismul........................................... 49
§3. Liberalismul....................................................................................... 55
Capitolul II. Statul din punct de vedere juridic................................................. 61
Sec iunea 1. Specificitatea viziunii juridice ................................................. 61
Sec iunea a 2-a. Personalitatea juridic a statului ........................................ 61
§1. No iunea de «personalitate juridic » ................................................. 61
§2. No iunea de «persoan juridic » ....................................................... 62
§3. Specificitatea statului ca subiect de drept.......................................... 63
Sec iunea a 3-a. Suveranitatea statului......................................................... 65
§1. No iunea de «suveranitate a statului»................................................ 65
§2. Titularul suveranit ii ........................................................................ 68
§3. Con inutul suveranit ii ..................................................................... 75
§4. Modalit ile de exercitare a suveranit ii........................................... 81
§5. Modalit ile de exercitare a suveranit ii democratice ...................... 91
Sec iunea a 4-a. Formele de stat i uniunile de state.................................. 101
§1. Statul unitar ..................................................................................... 101
§2. Statul federal.................................................................................... 112
§3. Uniunile de state.............................................................................. 126
Sec iunea a 5-a. Bazele formale ale statului: constitu iile.......................... 135
§1. Constitu ia ca stare de con tiin colectiv ...................................... 136
§2. Constitu ia în sens material ............................................................. 137
§3. Constitu ia în sens formal................................................................ 139
§4. Func iile constitu iei ........................................................................ 141
§5. Tipuri de constitu ii ......................................................................... 143
Capitolul III. Raporturile statului cu dreptul: statul de drept.......................... 149
Sec iunea 1. No iunea de «stat de drept» ................................................... 150
§1. Teoriile statului de drept.................................................................. 150
§2. Tipuri de stat de drept...................................................................... 153
Sec iunea a 2-a. Caracterele dreptului statului de drept ............................. 157
§1. Dreptul statului de drept trebuie s fie cert...................................... 157
§2. Dreptul statului de drept trebuie s fie bazat pe anumite valori ...... 160
Sec iunea a 3-a. Mecanismele statului de drept ......................................... 164
Cuprins IX

§1. Separa ia puterilor ........................................................................... 165


§2. Devolu iunea vertical a puterii....................................................... 165
§3. Ierarhizarea normelor juridice ......................................................... 166
§4. Controlul respect rii ierarhiei normative......................................... 177
§5. Protec ia juridic a drepturilor i libert ilor ................................... 178
Sec iunea a 4-a. Critica statului de drept.................................................... 180
§1. Asigur statul de drept limitarea puterii? ........................................ 180
§2. Asigur statul de drept previzibilitatea scontat ? ............................ 181
§3. Asigur statul de drept eliminarea arbitrarului din procesul
de executare? ......................................................................................... 184
Subtitlul II. Elementele societ ii civile .............................................................. 185
Capitolul I. No iunea de societate civil ......................................................... 185
Capitolul II. Cet enii, str inii i apatrizii ...................................................... 187
Sec iunea 1. Cet enii................................................................................. 187
§1. No iunea de cet enie. ..................................................................... 187
§2. Limitele dependen ei drepturilor de cet enie: universalitatea
drepturilor omului.................................................................................. 192
§3. Sisteme de atribuire a cet eniei ...................................................... 193
Sec iunea a 2-a. Str inii i apatrizii............................................................ 195
§1. No iunile de str in i apatrid............................................................ 195
§2. Tipuri de regim aplicabil str inilor.................................................. 195
§3. Dreptul de a intra într-o ar str in i obligarea str inilor
s p r seasc teritoriul........................................................................... 196
§3. Regimul aplicabil apatrizilor ........................................................... 198
Capitolul III. Partidele politice ....................................................................... 199
Sec iunea 1. Importan a studierii partidelor politice pentru dreptul
constitu ional.............................................................................................. 199
§1. Necesitatea complet rii viziunii juridice formale cu o viziune
politologic ............................................................................................ 199
§2. Partidele politice i democra ia ....................................................... 200
Sec iunea a 2-a. No iunea i func iile partidului politic ............................. 201
§1. Modalit i de definire a partidelor politice ...................................... 201
§2. Func iile partidelor politice ............................................................. 204
Sec iunea a 3-a. Geneza i tipologia partidelor politice ............................. 210
§1. Cadrul clasic al problemei originii partidelor politice ..................... 211
§2. Tipologia clasic a partidelor politice: partide de cadre
i partide de mas .................................................................................. 215
§3. Tipuri de partide potrivit diverselor tentative de dep ire
a cadrului clasic de clasificare............................................................... 217
Sec iunea a 4-a. Structura partidelor .......................................................... 221
§1. Tr s turile structurii partizane......................................................... 221
§2. Grade de participare la structura partizan ...................................... 226
§3. Elementele de baz ale structurii partidelor politice........................ 231
§4. Partide cu structur direct i partide cu structur indirect ............ 234
§5. Partide rigide i partide suple .......................................................... 235
§6. Structurile de conducere ale partidelor............................................ 236
X Drept constitu ional i institu ii politice

§7. Situa ia ale ilor partidului i a titularilor pozi iilor administrative


superioare la nivelul statului care sunt membri de partid ...................... 237
Sec iunea a 5-a. Sistemele de partide......................................................... 237
§1. No iunea de sistem de partide.......................................................... 237
§2. Bipartidism sau doi poli?................................................................. 241
§3. Multipartidismul.............................................................................. 243
§4. Partidul unic .................................................................................... 246
Sec iunea a 6-a. Ideologia partidelor.......................................................... 248
§1. No iunea i func iile ideologiei ....................................................... 248
§2. Temperamentele politice: dreapta i stânga..................................... 250
§3. Câteva ideologii: prezentare general .............................................. 253
Sec iunea a 7-a. Rela ia stat – partide ........................................................ 257
§1. Influen a partidelor asupra statului.................................................. 258
§2. Influen a statului asupra partidelor.................................................. 259
Capitolul IV. Grupurile de presiune ............................................................... 268
Sec iunea 1. No iunea de grup de presiune ................................................ 269
Sec iunea a 2-a. Tipologia grupurilor de presiune ..................................... 270
§1. Tipuri de grupuri de presiune în func ie de modul form rii lor....... 270
§2. Tipuri de grupuri de presiune în func ie de organizarea lor ............ 271
Sec iunea a 3-a. Demersurile grupurilor de presiune ................................. 274
§1. Etapele presiunii grupurilor asupra puterii de stat........................... 274
§2. Segmentul puterii de stat asupra c ruia se exercit presiunea ......... 274
Sec iunea a 4-a. Presiuni suportate de grupurile de presiune..................... 276
§1. Influen a puterilor publice asupra grupurilor de presiune ............... 276
§2. Influen a tipului de sistem de partide asupra grupurilor de presiune ...... 278
Sec iunea a 5-a. Libertatea grupurilor în sistemele liberale ....................... 279
§1. Dreptul sindical, patronal i profesional.......................................... 279
§2. Libertatea de a adera sau a nu adera la asocia ie i libertatea
de a alege asocia ia ................................................................................ 281
Capitolul V. Media i mass-media ................................................................. 282
Sec iunea 1. No iunile de media i mass-media......................................... 283
Sec iunea a 2-a. Influen a media asupra puterii politice ............................ 284
§1. Natura comunic rii mediatice.......................................................... 284
§2. Media i accesul la putere................................................................ 285
§3. Media i exerci iul puterii................................................................ 287
Sec iunea a 3-a. Influen a puterii politice asupra media ............................ 288
§1. Public/privat – un derapaj incontrolabil .......................................... 289
§3. i democra ia? ................................................................................. 290
Capitolul VI. Grupurile primare de identificare ............................................. 291
Sec iunea 1. No iunea de grup primar de identificare................................ 291
§1. Identificarea grupal ........................................................................ 291
§2. Tr s turile definitorii ale grupurilor primare................................... 291
Sec iunea a 2-a. Categorii de grupuri primare de identificare.................... 293
§1. Grupurile rasiale .............................................................................. 293
§2. Etniile .............................................................................................. 294
§3. Grupurile lingvistice........................................................................ 296
§4. Grupurile religioase......................................................................... 298
Cuprins XI

Sec iunea a 3-a. Minorit ile na ionale ...................................................... 303


§1. Conceptul de minoritate .................................................................. 303
§2. No iunea de «persoan apar inând minorit ii na ionale» ............... 318
§3. No iunea de protec ie a persoanelor apar inând minorit ilor ......... 322
Sec iunea a 4-a. Importan a politic a grupurilor i nerelevan a
lor juridic .................................................................................................. 331
§1. Grupurile primare pot fi utilizate ca instrumente politice ............... 331
§2. Identitatea «politic » i nerelevan a juridic a grupurilor ............... 332

Titlul III. Competi ia pentru putere .................................................................... 334


Capitolul I. Organizarea alegerilor ................................................................. 334
Sec iunea 1. Competen a în materie electoral : lege constitu ional ,
organic sau ordinar ? ............................................................................... 334
Sec iunea a 2-a. Dreptul de a vota.............................................................. 335
§1. Întinderea dreptului de a vota .......................................................... 335
§2. Modalit ile de sufragiu................................................................... 338
Sec iunea a 3-a. Dreptul de a fi ales........................................................... 339
Sec iunea a 4-a. Cadrul votului – circumscrip iile electorale..................... 341
Sec iunea a 5-a. Campania electoral ........................................................ 342
Capitolul II. Modalit ile de scrutin ............................................................... 343
Sec iunea 1. Caracterele generale ale modurilor de scrutin ....................... 344
Sec iunea a 2-a. Scrutinul majoritar........................................................... 345
Sec iunea a 3-a. Reprezentarea propor ional ............................................ 347
Sec iunea a 4-a. Sistemele electorale mixte ............................................... 351
Capitolul III. Contenciosul electoral .............................................................. 352
Capitolul IV. Statutul ale ilor......................................................................... 353
§1. Imunit ile parlamentare.................................................................. 353
§2. Interdic ii i incompatibilit i .......................................................... 354
Capitolul V. Consecin ele tipului de scrutin................................................... 355

Titlul IV. Exerci iul puterii................................................................................... 358


Subtitlul I. Func ia constituant .......................................................................... 358
Capitolul I. Putere constituant i autoritate constituant ............................... 358
Sec iunea 1. Puterea constituant ............................................................... 360
§1. No iunea de putere constituant ...................................................... 360
§2. Titularul puterii constituante ........................................................... 361
§3. Exerci iul puterii constituante. Poate fi limitat puterea constituant ? ... 364
Sec iunea a 2-a. «Autoritatea constituant » ............................................... 369
§1. No iunea de «autoritate constituant » ............................................. 369
§2. Puterea constituant /autoritate constituant /puteri (autorit i)
constituite .............................................................................................. 370
§3. Titularul autorit ii constituante ...................................................... 370
§4. Tipuri de autoritate constituant ...................................................... 373
Capitolul II. Func iile puterii i autorit ii constituante.................................. 377
Sec iunea 1. Instituirea i adoptarea constitu iei ........................................ 377
XII Drept constitu ional i institu ii politice

§1. În elesul no iunilor .......................................................................... 377


§2. Procedeele autoritare de instituire a constitu iei.............................. 378
§3. Procedeele democratice ................................................................... 379
§4. Originea extrana ional a unor «constitu ii» ................................... 381
Sec iunea a 2-a. Revizuirea constitu iei ..................................................... 381
§1. Necesitatea unei proceduri de revizuire........................................... 382
§2. Procedura revizuirii ......................................................................... 384
§3. Limitele posibilit ii de revizuire .................................................... 387
Sec iunea a 3-a. Delegarea puterii.............................................................. 388
§1. No iunea de putere constituant i de putere (autoritate) constituit ... 388
§2. Delegata potestas non delegatur ..................................................... 389
Subtitlul II. Teoria i practica separa iei puterilor............................................... 390
Capitolul I. Teoria clasic a separa iei puterilor în stat .................................. 390
Sec iunea 1. Originile teoriei separa iei puterilor în stat............................ 390
Sec iunea a 2-a. Consecin ele constitu ionaliz rii principiului
separa iei puterilor ..................................................................................... 392
Capitolul II. Cele trei puteri ale statului ......................................................... 394
Sec iunea 1. Puterea executiv ................................................................... 395
§1. No iunea de putere executiv .......................................................... 395
§2. Structura Executivului..................................................................... 396
§3. Rolul Executivului........................................................................... 399
§4. Forma de guvern mânt în raport cu natura func iei de ef al statului ... 401
Sec iunea a 2-a. Puterea legislativ ............................................................ 408
§1. Formele organului legislativ............................................................ 408
§2. Organizarea Camerelor.................................................................... 415
§3. Rolul parlamentelor......................................................................... 420
Sec iunea a 3-a. Puterea jurisdic ional ..................................................... 424
§1. Exist o putere judiciar ? ................................................................ 424
§2. Organizarea puterii judiciare ........................................................... 426
§3. Rela iile puterii judiciare cu celelalte puteri.................................... 434
§4. O tendin nou : interna ionalizarea justi iei................................... 442
§5. Locul puterii judiciare în cadrul separa iei puterii în stat ................ 444
Capitolul III. Mijloacele de interac iune a puterilor ....................................... 448
Sec iunea 1. Mijloace de ac iune a Executivului asupra Legislativului ..... 448
§1. Dreptul de dizolvare ........................................................................ 448
§2. Vetoul legislativ, refuzul sanc iunii i dreptul de a cere
o nou deliberare ................................................................................... 453
§3. Interven ia Executivului în compunerea Legislativului................... 456
Sec iunea a 2-a. Mijloace de interven ie a Legislativului în activitatea
Executivului ............................................................................................... 456
§1. Interven ia în compunerea Executivului.......................................... 456
§2. Interven ia Legislativului în activitatea Executivului...................... 461
§3. R spunderea ministerial ................................................................. 468
Capitolul IV. Clasificarea regimurilor politice ............................................... 476
Sec iunea 1. Regimurile de confuziune a puterilor .................................... 477
§1. Confuziunea puterilor în favoarea Executivului.............................. 477
Cuprins XIII

§2. Confuziunea puterilor în favoarea Legislativului ............................ 483


Sec iunea a 2-a. Regimurile de separa ie a puterilor în stat ....................... 483
§1. Regimurile de separa ie strict a puterilor în stat ............................ 483
§2 Regimurile de separare supl sau de colaborare a puterilor în stat... 486
§3. Regimul semipreziden ial................................................................ 489
Subtitlul III. Critica teoriei separa iei puterilor în stat ........................................ 492
Capitolul I. Putere i func iune ....................................................................... 492
Sec iunea 1. Neajunsurile no iunii de putere.............................................. 493
Sec iunea a 2-a. No iunea de func iune...................................................... 494
Capitolul II. Func iile statului sau func iile organismului social? .................. 498
Capitolul III. Diferite încerc ri de a determina func iile statului.................... 499
Capitolul IV. Determinarea func iilor organismului social ............................ 502
Sec iunea 1. Func ia legislativ .................................................................. 502
Sec iunea a 2-a. Func ia executiv ............................................................. 514
Sec iunea a 3-a. Func ia jurisdic ional ..................................................... 516
Capitolul V. Separa ia statului, justi iei i societ ii civile ............................. 516

Titlul V. Condi ia individului. Introducere în studiul drepturilor


i libert ilor fundamentale .................................................................................. 518
Capitolul I. No iunea de libertate ................................................................... 518
Capitolul II. No iunea, finalitatea i clasificarea libert ilor publice
i drepturilor omului ....................................................................................... 521
Capitolul III. Fundamentele filosofice i evolu ia drepturilor omului
i libert ilor publice....................................................................................... 535
Sec iunea 1. Fundamentele filosofice ale drepturilor omului
i libert ilor publice .................................................................................. 535
Sec iunea a 2-a. Marile direc ii de evolu ie a drepturilor omului i libert ilor
publice........................................................................................................ 537
Capitolul IV. Protec ia drepturilor omului i libert ilor publice ................... 540
Sec iunea 1. Împotriva cui trebuie protejate drepturile i libert ile?
Debitorii drepturilor omului i libert ilor publice..................................... 540
Sec iunea a 2-a. Cine trebuie s protejeze drepturile i libert ile?............ 542
§1. Statul protector al drepturilor i libert ilor..................................... 542
§2. Protec ia nonstatal a drepturilor i libert ilor ............................... 544
Capitolul V. Principiile fondatoare ale reglement rii drepturilor
i libert ilor fundamentale............................................................................. 545
Sec iunea 1. Universalitatea drepturilor omului......................................... 546
§1. No iunea de universalitate a drepturilor omului .............................. 546
§2. Consecin ele caracterului normativ al universalit ii drepturilor
omului.................................................................................................... 547
§3. Sunt persoanele juridice titulare ale drepturilor i libert ilor
fundamentale? ....................................................................................... 549
Sec iunea a 2-a. Valorile supreme.............................................................. 550
§1. Schimbarea fundamental a raporturilor dintre autoritate i individ .... 550
§2. Substan ializarea analizei principiilor constitu ionale ..................... 551
§3. Combinarea i echilibrarea principiilor constitu ionale................... 554
XIV Drept constitu ional i institu ii politice

§4. Valorile supreme – fundamente ale interpret rii extensive


a drepturilor i libert ilor fundamentale ............................................... 555
§5. Valorile supreme – limite ale limitelor dreptului de a restrânge
exerci iul unor drepturi sau libert i ...................................................... 558
Sec iunea a 3-a. Libertatea individual ...................................................... 560
Sec iunea a 4-a. Siguran a persoanei.......................................................... 562
§1. Siguran a persoanei ca siguran juridic ........................................ 562
§2. Siguran a persoanei în sens restrâns ................................................ 582
Sec iunea a 5-a. Egalitatea ......................................................................... 604
§1. No iunea de egalitate i egalitatea juridic ...................................... 604
§2. Reglementarea egalit ii în drepturi ................................................ 607
§3. Egalitatea în drepturi ca prohibire a arbitrarului.............................. 610
§4. Egalitatea ca nediscriminare............................................................ 617
§5. Egalitatea ca interzicere a privilegiilor............................................ 620
Capitolul VI. Regimurile de exercitare a drepturilor i libert ilor ................ 621
§1. Regimul represiv ............................................................................. 621
§2. Regimul preventiv (autoriza ie prealabil ) ...................................... 621
§3. Regimul declara iei prealabile......................................................... 622

Titlul VI. Justi ia constitu ional ......................................................................... 623


Capitolul I. No iunea de justi ie constitu ional ............................................. 623
Capitolul II. Legitimitatea justi iei constitu ionale ......................................... 624
Sec iunea 1. Negarea legitimit ii justi iei constitu ionale......................... 625
§1. Prioritatea reprezent rii ................................................................... 625
§2. Confuzia între putere i autoritate ................................................... 626
§3. O în elegere neegalitar a separa iei puterilor sau negarea acesteia..... 627
Sec iunea a 2-a. Construirea legitimit ii justi iei constitu ionale.............. 628
§1. Construirea legitimit ii justi iei constitu ionale pe fundamentul
declinului reprezent rii.......................................................................... 628
§2. Construirea legitimit ii justi iei constitu ionale pe fundamentul
drepturilor omului.................................................................................. 634
§3. Construirea legitimit ii justi iei constitu ionale pe fundamentul
limit rii puterii: dincolo de separa ia puterilor ...................................... 635
Sec iunea a 3-a. Control judiciar sau control politic? ................................ 641
§1. Caracterul normativ al constitu iei i problema interpret rii ........... 641
§2. Natura mixt , politico-jurisdic ional , a instan elor constitu ionale..... 644
Capitolul III. Modele de justi ie constitu ional ............................................. 646
Sec iunea 1. Modelul american de justi ie constitu ional ......................... 647
§1. Fundamentele controlului de constitu ionalitate în Statele Unite.... 647
§2. Caracterele definitorii ale modelului american................................ 650
§3. Difuzarea modelului american. ....................................................... 656
Sec iunea a 2-a. Modelul european de justi ie constitu ional ................... 659
§1. Originile modelului european de justi ie constitu ional ................. 659
§2. Elementele de identificare ale modelului european......................... 662
§3. Marile etape ale evolu iei modelului european de justi ie
constitu ional ......................................................................................... 666
Cuprins XV

Capitolul IV. Organizarea i func ionarea jurisdic iilor constitu ionale ......... 670
Sec iunea 1. Compunerea jurisdic iilor constitu ionale ............................. 670
§1. Modul de desemnare a membrilor jurisdic iilor constitu ionale...... 670
§2. Statutul magistra ilor cur ilor constitu ionale .................................. 674
Sec iunea a 2-a. Func ionarea cur ilor constitu ionale ............................... 676
§1. Statutul instan ei constitu ionale...................................................... 676
§2. Serviciile juridice ale cur ilor constitu ionale.................................. 677
Capitolul V. Contenciosul constitu ional........................................................ 678
Sec iunea 1. Contenciosul constitu ional al institu iilor............................. 679
§1. Contenciosul electoral i al procedurilor de consultare popular .... 679
§2. Contenciosul diviz rii orizontale a puterii....................................... 681
§3. Contenciosul diviz rii verticale a puterii......................................... 681
§4. Controlul mandatului reprezentativ ................................................. 682
§5. Controlul partidelor politice ............................................................ 683
§6. Controlul celorlalte forme asociative?............................................. 684
Sec iunea a 2-a. Contenciosul constitu ional al normelor .......................... 685
§1. Obiectul controlului......................................................................... 685
§2. Normele de referin ........................................................................ 690
Sec iunea a 3-a. Contenciosul constitu ional al drepturilor
i libert ilor fundamentale ........................................................................ 701
§1. Sfera drepturilor fundamentale garantate ........................................ 702
§2. Protec ia judiciar a drepturilor i libert ilor fundamentale
este «mediat » sau «imediat »? ............................................................ 704
Sec iunea a 4-a. Organizarea procesului constitu ional ............................. 704
§1. Modalit ile controlului ................................................................... 704
§2. Sesizarea instan ei constitu ionale ................................................... 708
§3. Judecata ........................................................................................... 713
§4. Decizia............................................................................................. 715

Bibliografie............................................................................................................. 723

Index alfabetic........................................................................................................ 749


Abrevieri uzuale

alin. alineat
A.I.J.C. Annuaire International de Justice Constitutionnelle
A.F.D.I Annuaire Français de Droit International
A.J.D.A. Actualité Juridique du Droit Administratif
art. articol
C.C.F. Consiliul constitu ional francez
C.civ. Codul civil român
C.civ.fr. Codul civil francez
C.D.H. Culegere de decizii i hot râri ale Cur ii Constitu ionale
C.E.D.O. Curtea European a Drepturilor Omului
C.I.J. Curtea Interna ional de Justi ie
C.J. Revista Curierul Judiciar
C.J.C.E. Curtea de Justi ie a Comunit ilor Europene
Coord. coordonator
C.P.J.I. Curtea Permanent de Justi ie Interna ional
C.pen. Codul penal
C.proc.pen. Codul procesual penal
C.vam.fr. Cod vamal francez
CE Comunit ile Europene
(dir.) Sub direc ia/sous la direction
(ed/éd.) editor(i)/éditeur(s)
E.U.D. Editions Univesitaires de Dijon
LGDJ Librairie Générale de Droit et Jurisprudence
M. Of. Monitorul Oficial al României
n.n. nota noastr
ONU Organiza ia Na iunilor Unite
Press. Univ. Presses Universitaires
P.U.F. Presses Universitaires de France
R.D.P. Revista de drept public/Revue du Droit Public
R.D.O. Revista Drepturilor Omului
R.C.A.D.I. Recueil des Cours de l’Académie de Droit International
R.F.D.A. Revue française de droit administratif
R.F.D.C. Revue Française de Droit Constitutionnel
XVIII Drept constitu ional i institu ii politice

Rec. Recueil de la jurisprudence de la Cour de Justice et du


Tribunal de première instance
s.n. sublinierea noastr
S.N. Societatea Na iunilor
UE Uniunea European
Titlul I
No iunile de «drept constitu ional»
i «institu ii politice»

No iunile de drept constitu ional i institu ii politice par simple doar dac încer-
c m s oferim cititorului o defini ie didactic . Definirea realit ii acestora se dove-
de te o ac iune mult mai complex i infinit mai dificil . Pentru a realiza acest din
urm lucru, perspectiva acestei lucr ri va fi oarecum schimbat fa de un manual.
Nu vom oferi o defini ie, ci vom încerca o definire. Dincolo de circumscrierea celor
dou realit i subsumate conceptelor analizate, vom încerca s vedem de ce acestea
sunt în mod necesar legate între ele i, deci, s prezent m consecin ele realit ii
obiective a interdependen ei lor.

Subtitlul I
No iunea de «drept constitu ional»

Capitolul I
Dreptul constitu ional i produc ia normativ

Dreptul constitu ional este definit, în general, în România i nu numai, ca fiind


„acea ramur a dreptului unitar format din normele juridice care reglementeaz
rela iile sociale fundamentale ce apar în procesul instaur rii, men inerii i exercit rii
statale a puterii” (I. Muraru, E.S. T n sescu, 2003, p. 12*), adic ansamblul dispozi-
iilor referitoare la „organizarea puterilor publice, func ionarea institu iilor i
libert ile cet enilor”, uneori ad ugându-se dispozi iile cu privire la „organizarea
teritorial ”. Desigur, defini iile date de teorie difer ca formulare, uneori nuan e dis-

*
Citarea lucr rilor altor autori este f cut în text, între paranteze, ar tându-se numele
autorului (autorilor), anul apari iei i pagina din lucrare de unde este preluat citatul sau
ideea. Lucrarea poate fi identificat utilizând bibliografia de la finalul acestui volum,
p. 723, care cuprinde doar operele efectiv citate în cuprinsul tratatului. De exemplu,
I. Muraru, E.S. T n sescu, 2003, p. 12, înseamn c textul este reprodus dup lucrarea
I. Muraru, E.S. T n sescu, Drept constitu ional i institu ii politice, vol. I, Ed. All Beck,
Bucure ti, 2003, p. 12.
2 No iunile de «drept constitu ional» i «institu ii politice»

tinctive, mai mult sau mai pu in relevante, sunt ad ugate, dar esen a defini iei r mâne
în general aceea i: obiectul reglement rii este criteriul defini iei, iar acesta este deter-
minat fie printr-o referire la caracterul «fundamental» al rela iilor incluse, adic printr-o
no iune extrajuridic , fie printr-o enumerare mai mult sau mai pu in exhaustiv .
Genul acesta de defini ie este adev rat i eficient din punctul de vedere al cer-
cet rii, dar pân la un punct, c ci ea are câteva sc p ri care nou ne par funda-
mentale. Este vorba de o tripl insuficien : defini ia este subiectiv , circular i
juridic insesizabil (P. Avril, 1997, p. 68). Subiectiv , pentru c fiecare poate intro-
duce în sfera material a dreptului constitu ional anumite norme, dup cum judec ,
ideologic determinat, importan a acestora, circular , pentru c define te no iunea de
drept constitu ional prin intermediul unor no iuni care se definesc în raport de ea (de
exemplu, puterile publice sunt cele instituite prin constitu ie, iar constitu ia i dreptul
constitu ional sunt cele referitoare la puterile publice), i juridic insesizabil , pentru
c no iunile utilizate ca «puteri publice», «institu ii» sau «libert i cet ene ti» sunt
imprecise ele însele din punct de vedere juridic, fiind utilizate subiectiv în func ie de
convingerile politice, filosofice etc.
Vom încerca în cele ce urmeaz s abord m problema no iunii dreptului consti-
tu ional într-o perspectiv care s-o completeze pe cea care a devenit, se pare, clasic
în România.
Pentru a dep i genul de definire a dreptului constitu ional, citat mai sus, este
posibil o defini ie normativist a constitu iei privit din punct de vedere material.
Aceast defini ie porne te de la faptul c o constitu ie are un caracter fundamental, în
sensul c fundamenteaz sistemul juridic i determin validitatea, deci normativitatea
celorlalte elemente ale sale. Dar defini ia normativist refuz imixtiunea valoriz rilor
politice sau filosofice care determin imprecizia celorlalte, inându-se ferm doar de
planul normativit ii i ar tând c este constitu ie, din punct de vedere material,
„ansamblul normelor care determin modul de producere al celorlalte norme gene-
rale i abstracte”. Acest ansamblu de norme exist în orice sistem juridic. F r el,
prin ipotez , nicio norm nu ar putea exista în sistem, c ci nu ar putea fi valid , deci
juridic . Este ansamblul a ceea ce H.L.A. Hart (1976, traducere în limba român ,
1999) a numit «norme secundare» prin opozi ie fa de «normele primare», ansam-
blul normelor care regleaz producerea normelor, spre deosebire de normele care
reglementeaz conduitele. Sistemul juridic nu exist decât în m sura în care apar
aceste norme de abilitare.
Dreptul constitu ional este ramura dreptului i a tiin ei acestuia care se refer la
constitu ie. El este deci ansamblul normelor care reglementeaz modul de producere
al celorlalte norme, validând întregul sistem juridic. Caracterul fundamental al nor-
melor dreptului constitu ional este dat deci nu de raportarea lui la anumite valori sau
rela ii sociale, ci de raportarea lui la produc ia normativ : f r acest nucleu de norme
secundare, sistemul juridic nu î i poate regla propria lui producere, nu poate fi valid.
Dreptul constitu ional privit din punctul de vedere al finalit ii rela iei stat – drept – individ 3

Capitolul II
Dreptul constitu ional privit din punctul de vedere
al finalit ii rela iei stat – drept – individ

Sec iunea 1. Dreptul constitu ional i statul

§1. Dreptul constitu ional: dreptul care constituie statul

Dac am accepta c dreptul, în general, este un ansamblu de norme edictate de stat


i nimic mai mult, atunci modul de a circumscrie dreptul constitu ional, citat în debutul
acestui subtitlu, ar fi modul ideal. Dar cum s reducem dreptul la faptul normativ statal
când statul însu i nu este altceva decât un fenomen juridic, când legitimitatea sa este
dat de faptul c el este expresia unei idei de drept? A a cum spunea L. Duguit, „dac
nu se poate stabili fundamentul dreptului în afara unei crea ii a lui prin stat, va trebui s
afirm m, ca pe un postulat, existen a unui drept anterior i superior statului” (p. 2).
Acest drept anterior i superior statului este dreptul ce îl constituie, este dreptul lui
constitu ional. În acest prim sens, drept constitu ional nu mai înseamn deloc un
ansamblu de norme, ci premisa oric rei norm ri. El este dreptul care fundamenteaz
statul, ideea dreptului care comand un anumit stat i nu altul.
Într-un alt sens, drept constitu ional înseamn dreptul statului de a se constitui,
îndrept irea de a exista a acestei puteri care are particularitatea de a se impune
propriilor s i creatori ca o putere suveran , îndrept irea ei de a ac iona ca atare. Este
statul îndrept it s existe? În ce condi ii i cu ce limite? Iat întreb rile la care este
chemat s r spund dreptul constitu ional ca tiin , urmând substan a dreptului ce
impune statul.
În ce const , a adar, acest drept ce constituie statul? „Dreptul constitu ional –
spunea profesorul M. Djuvara – este organizarea acelui instrument, care culegând
elementul extrem de delicat care este con tiin a moral a justi iei, a a cum tr ie te în
societatea respectiv , caut s -l formuleze, s -l cristalizeze într-o form concret ,
care este legea i s aplice legea” (1924-1925, p. 82). Acest gen de definire, magistral
am spune, face din faptul normativ doar o consecin a existen ei unui drept consti-
tu ional. Dreptul constitu ional nu are la baza sa, într-o asemenea viziune, decât în
mod secundar voin a statului. Ceea ce-l fundamenteaz este „con tiin a moral a
justi iei a a cum tr ie te în societatea respectiv ”. Aceast con tiin îndrept e te
statul s existe i s formuleze dreptul pozitiv, deci i norma constitu ional . Dar
adev ratul drept, ce constituie statul, este doar organizarea acestei st ri a societ ii ce
impune acestuia o anume form de existen . Norma constitu ional , când este lipsit
de acest fundament primordial, care este con tiin a dreptului la nivelul existen ei
poporului, chiar dac exist într-o constitu ie scris , care reglementeaz raporturile
sociale ap rute în procesul de instaurare, men inere i exercitare a puterii de stat,
edictat i impus de stat, nu mai are cu adev rat caracterul dreptului constitu ional.
Statul nu este decât expresia institu ional a autoorganiz rii con tiin ei sociale pe
baza unei idei a dreptului, a unei con tiin e morale a justi iei. Când el nu mai exprim
4 No iunile de «drept constitu ional» i «institu ii politice»

aspira ia aceasta, constitu ia social submineaz constitu ia politic . Statul intr


atunci în contradic ie cu adev ratul drept constitu ional, ce se exprim înc imperfect
din punct de vedere institu ional, dar care este singurul ce se impune indivizilor în
mod subiectiv, singurul ce este legitimat, deoarece doar el se bazeaz pe con tiin a
moral a justi iei, a a cum tr ie te ea în societate. Statul, cu toate normele sale
constitu ionale, r mase simple aparen e îngr m dite într-o «barier de hârtie» de care
nimeni nu mai ine seama pentru c nu mai convinge pe nimeni, va fi atunci înl turat,
c ci i s-a retras îndrept irea de a fi i înlocuit cu un altul, care s exprime noua stare
a dreptului constitu ional în acest sens larg.
A adar, dreptul constitu ional este, mai întâi, un ansamblu de principii necesare ce
stau la baza statului, ce-i fundamenteaz i-i îndrept esc existen a i, doar, în al
doilea rând, un ansamblu de norme edictate de stat. Aceste principii sunt expresia
direct a con tiin ei morale a justi iei datorate nevoii societ ii de a se autoorganiza.
Desigur, statul are un rol decisiv în formularea dreptului constitu ional, dar nu el
fundamenteaz acest drept, ci, dimpotriv , acest drept îl fundamenteaz pe el. Statul
este limitat în opera de formulare a dreptului constitu ional; el trebuie s concretizeze
o anumit idee a dreptului, sub sanc iunea autodistrugerii prin negarea propriei
ra iuni de a fi. Dreptul constitu ional, în acest prim sens, cel mai larg dintre toate,
este echivalent ra iunii de a fi a statului. El subliniaz condi ia de instrument a
acestuia din urm i constituie în acela i timp garan ia împotriva tendin ei de autono-
mizare a structurii statale.

§2. Dreptul constitu ional: dreptul care limiteaz autonomia structurii


statale

Statul, ca orice existen de sine st t toare, obiectiv , de i nu exist „ca ceva extrin-
sec i material, având oarecum un corp distinct de cel al indivizilor” (M. Djuvara,
Introducere..., p. 20), încearc s - i adânceasc unitatea proprie, s devin ceva
calitativ superior elementelor sale, sa treac de la postura de totalitate la cea de
întreg. El tinde s se autonomizeze, cap t o voin a lui proprie, care se manifest ca
form de rezisten la orice încercare a indivizilor de a se sustrage coeren ei logice a
bazei sale ideatice. El intr , astfel, în contradic ie cu individul, pe care încearc s -l
controleze întru totul, reglementând cele mai mici am nunte ale comportamentului
s u. Or, indiferent ce filosofie s-ar vehicula, individul tinde s - i în eleag libertatea
ca fiind posibilitatea de a face ce vrea. Se instituie, astfel, un antagonism între liber-
tate i autoritate. Statul, care ar trebui s fie un simplu instrument prin care s se
asigure coexisten a libert ilor, tinde s devin un scop în sine.
Într-un al doilea sens, dreptul constitu ional este tocmai dreptul care împiedic
statul s - i dep easc ipostaza de existen instrumental , s se autonomizeze, s
devin scop în sine. Instrumentele prin care dreptul constitu ional realizeaz acest
deziderat sunt controlul constitu ionalit ii legilor, afirmarea unei sfere a libert ilor
individuale intangibil pentru stat, a unei libert i-autonomie, care fundamenteaz
drepturile omului i libert ile publice, i un control jurisdic ional al respect rii
acestei sfere, garantarea suprema iei normelor ce reglementeaz rela iile fundamen-
tale privitoare la instaurarea, men inerea i exercitarea puterii etc.
Dreptul constitu ional privit din punctul de vedere al finalit ii rela iei stat – drept – individ 5

Sec iunea a 2-a. Dreptul constitu ional i condi ia individului

§1. Dreptul constitu ional: expresie a concilierii libert ii i autorit ii

Contradic ia între libertate i autoritate nu este de nedep it. Dar pentru a le


concilia trebuie s distingem clar dou c i de evolu ie a societ ii: calea constrângerii
individului pentru a- i face datoria, care conduce nu la libertatea sa, ci la autono-
mizarea structurii înso it de sufocarea individului i calea educ rii individului pentru
ca libertatea sa s rezulte din îndeplinirea datoriei sale, conformare venit dintr-un
impuls firesc, moral. Dreptul constitu ional, ca expresie direct a con tiin ei morale a
justi iei, bazat pe convingere, fiind baza oric rei norm ri, este chiar expresia echili-
brului între individual i colectiv, între partea de libertate pe care individul o sacrific
pentru a admite libertatea celuilalt i profitul pe care societatea i-l ofer în schimb.
Acest drept este esen ialmente nonconstrâng tor. Legitimarea subiectiv a ordinii
juridice la acest nivel este imediat .
A. Dreptul constitu ional: tehnic a autorit ii. Exist dou mari tendin e în cir-
cumscrierea dreptului constitu ional: prima face din dreptul constitu ional expresia
autorit ii, cea de-a doua face din el expresia libert ii. Noi credem, împreun cu
J. Gicquel i A. Hauriou (1985, p. 31; R.-E. Charlier, 1977, p. 31), c aceast polaritate
trebuie dep it . S analiz m îns pe scurt cele dou p reri.
Pentru M. Prélot i J. Boulouis, dreptul constitu ional trebuie definit ca o tehnic
a autorit ii. Este problema autorit ii publice, în sine, declar ei, care, în aspectele
sale juridice, este obiectul dreptului constitu ional (1978, p. 32). O asemenea cir-
cumscriere a câmpului dreptului constitu ional este par ial adev rat . Într-adev r,
cunoa terea regulilor relative la instituirea, exercitarea i transmiterea puterii, în
condi iile în care se pare c nu exist societ i nonpolitice, este indispensabil în ele-
gerii regimului politic. Dar aceast concep ie are dou vicii fundamentale. În primul
rând, ea tinde s fac din exerci iul autorit ii un scop în sine, uitând c orice exer-
ci iu al puterii publice trebuie s - i aib fundamentul în interesul guverna ilor, c
puterea nu mai constituie o proprietate, ci o func iune, c guvern mântului natural i
s-a substituit cel consensual, adic cel bazat pe acceptare. În al doilea rând, aceast
concep ie uit c dreptul constitu ional, în sensul s u actual, este rezultatul presiunii
exercitate de cet eni în epoca modern pentru a ob ine recunoa terea libert ilor lor
individuale i a participa la exerci iul puterii.
B. Dreptul constitu ional: expresie a libert ii. Ca o reac ie împotriva tendin ei
de a face din dreptul constitu ional o simpl tehnic a autorit ii, conceput ca un
scop în sine, i sub influen a importan ei mi c rii constitu ionale consecutive trata-
tului de la Versailles, decanul B. Mirkine-Guetzevitch face din dreptul constitu ional
o expresie a libert ii. Pentru cei ce l-au urmat în aceast direc ie, se pare c elanul
spre libertate nu are limite. Aceast concep ie uit c libertatea-rela ie, libertate esen-
ialmente social , nu se poate exprima decât în ordine, deci într-o societate dirijat de
o putere organizat , indiferent c aceast libertate se manifest ca libertate-autonomie
sau ca libertate-participare.
6 No iunile de «drept constitu ional» i «institu ii politice»

C. Concilierea libert ii i autorit ii. Libertatea i autoritatea sunt dou realit i


complementare. Ele nu se neag . Contradic ia exist , dar doar pentru c individul nu
este capabil s le concilieze în propria interioritate printr-o gândire i o ac iune
morale. Exist o contradic ie între libertate i autoritate în societate pentru c indivi-
dul este imperfect, pentru c este incapabil s se „sileasc a cugeta frumos”, cum
spunea Blaise Pascal.
Aceast incapacitate a individului de a accepta autoritatea în mod deplin, dat de
faptul c el este incapabil s accepte deplin libertatea celuilalt, s - i iubeasc aproapele
ca pe sine însu i, cum ar fi vrut cre tinismul, transpune problema concilierii libert ii i
autorit ii de la nivel subiectiv la nivel obiectiv. Trebuie g sit metoda de a organiza
societatea, încât un echilibru exterior, for at oarecum, s înlocuiasc autentica conci-
liere a autorit ii i libert ii. Printr-o mi care subtil se moralizeaz ordinea juridic
pentru a suplini lipsa de moralitate a indivizilor. Cre terea rolului dreptului constitu-
ional i mai al justi iei constitu ionale, ca ap r toare a libert ilor individuale i prin
aceasta ca instrument de conciliere a libert ii i autorit ii, recursul din ce în ce mai
accentuat la principiile dreptului natural f cut de aceasta, arat tocmai aceast tendin
de moralizare a ordinii sociale. Dreptul constitu ional, g sindu- i sanc iunea odat cu
controlul constitu ionalit ii, asigur o conciliere a libert ii i autorit ii. Justi ia consti-
tu ional este placa turnant între societatea civil i stat i, într-un sens, între libertate
i autoritate; ea vegheaz ca statul s nu «sufoce» societatea civil , ca autoritatea s nu
uite c ea exist doar ca un raport între libert i.

§2. Preponderen a protec iei drepturilor omului la nivelul reglemen-


t rii constitu ionale

Tehnicizarea democra iei în epoca noastr este înso it de o «sufocare» a indivi-


dualit ii. Statul este (sau tinde s devin ) totul, forma triumf asupra con inutului,
individul devine un simplu pion, structura domin totul, statul se proclam st pânul
absolut al societ ii.
Aceast «sufocare» a individualit ii, ce se manifest , mai întâi, ca o «sufocare» a
societ ii civile, cere o schimbare a no iunii de democra ie, a fundamentului acesteia.
Se produce o «ruptur » între societatea civil i stat, ce trebuie umplut , acoperit
institu ional i juridic. Progresul protec iei drepturilor i libert ilor fundamentale,
prin trecerea de la prevederea lor formal la ap rarea lor jurisdic ional în fa a legiui-
torului însu i, prin controlul constitu ionalit ii legilor, are tocmai acest sens.
«Ruptura» între stat i societatea civil este acoperit de noul drept constitu ional,
axat pe crearea jurispruden ial a drepturilor i libert ilor fundamentale, drept
constitu ional care porne te de la ideea c dreptul este mai mult decât dreptul pozitiv.
Sensul no iunii de constitu ie se schimb , ea este din ce în ce mai mult dominat de
drepturile i libert ile fundamentale, cel pu in calitativ dac nu cantitativ, constitu iei
separa ie a puterilor îi succede astfel constitu ia garan ie de drepturi.
Fundamentul democra iei se schimb , el nu mai este ra iunea instrumental (orga-
nizarea institu ional ca o consecin a acesteia), ci ra iunea axiologic (umanizarea
dreptului prin introducerea valorilor morale în drept i, astfel, prin preponderen a
protec iei libert ii fa de tehnica autorit ii).
Dreptul constitu ional privit din punctul de vedere al finalit ii rela iei stat – drept – individ 7

Sec iunea a 3-a. Dreptul constitu ional: încadrarea


juridic a fenomenelor politice

Puterea politic pune limite evolu iei haotice a fenomenelor sociale. Dar ea caut
sa r mân în afara acestor limite: regulile sunt f cute pentru al ii. Acestei tendin e
«naturale» i se opune dreptul constitu ional, el închide politica într-un statut. De aici
rezult un accentuat particularism al dreptului constitu ional.

§1. Particularismul dreptului constitu ional

Nu este deloc u or a pune cap t acestei tendin e a puterii politice de a deborda


limitele, de a vida de con inut orice regul , de a utiliza violen a în orice rela ie poli-
tic , de a face ca textul constitu ional, care le cuprinde regulile competi iei politice,
s nu devin o simpl barier de hârtie.
A. Violen a în rela iile politice. „Politica relev de la un paradox, în m sura în care
ea apropie indivizii opunându-i prin aceasta. Ca zeul Janus al anticilor, ea se prezint
dintr-odat ca o comuniune i ca o segrega ie” (J. Gicquel, A. Hauriou, 1985, p. 14).
„Astfel, politica este gaj al coeziunii grupului uman. Cu toate acestea, ea introduce o
diferen iere printre membrii s i” (Ibidem, p. 15). Inegalitatea este de natura politicii; ea
presupune puterea i prin aceasta, cu necesitate, un anumit grad de for , de
constrângere, c ci „a guverna înseamn a constrânge”, cum afirma Georges Pompidou.
Dreptul constitu ional este chemat s diminueze, dac nu s înl ture, aceast
violen a rela iilor politice. El este chemat s înlocuiasc guvern mântul natural,
domina ia omului de c tre om, cu guvern mântul consensual, guvernarea oamenilor
prin lege. El stabile te un cod de bun conduit între guvernan i i guverna i,
distribuie rolurile între diferi i actori i prin aceasta constrânge puterea politic s - i
impun limite. Statul de drept are tocmai acest sens. Dreptul constitu ional se opune
for ei brute a guvernan ilor, în numele guverna ilor i de aceea el „miroase a praf de
pu c ” (Ibidem, p. 23, parafrazându-l pe J. Rivero). El tinde s reduc la minim ideea
c statul implic violen a institu ionalizat , c el este o ma in disciplinar .
B. Nesupunerea fa de regulile politice. Napoleon afirma c „nicio constitu ie nu
a r mas cea care a fost f cut . Func ionarea sa este întotdeauna subordonat oamenilor
i circumstan elor”. Ea ar vrea s fie o garan ie efectiv a libert ilor prin organizarea
strict a accesului la putere i a exerci iului acesteia i este condamnat s r mân o
simpl barier de hârtie, potrivit expresiei lui J. Barthélémy. Norma constitu ional este
vidat de con inut sau î i modific acest con inut datorit uzajului ce i se face. Nivelul
institu ional este un simplu reflex al constitu iei sociale, el î i va modifica aspectul în
func ie de raportul de for e de la nivelul partidelor, grupurilor de interese, mass-media
etc. Aceast deturnare a sensului ini ial al normelor se face fie în virtutea unui consens
al for elor politice, fie în virtutea inevitabilei înfrunt ri între puterile publice.
Dreptul constitu ional se love te astfel de o problem dificil : este greu s ceri
reprezentan ilor statului s se constrâng ei în i i. Iat de ce s-a pus întrebarea dac
dreptul constitu ional este cu adev rat drept, c ci dac regulile de drept privat sunt
aplicate prin autoritatea statului, mai ales prin intermediul judec torului i a for ei
8 No iunile de «drept constitu ional» i «institu ii politice»

publice, ele fiind susceptibile de a fi aplicate, dac este cazul, prin constrângere,
normele dreptului constitu ional par a fi lipsite de sanc iune.
C. Teza lipsei de sanc iune a normei constitu ionale. S-a sus inut c norma
constitu ional ar fi o norm atipic . Dac pentru celelalte norme se verific existen a
unei ipoteze, a unei dispozi ii i a unei sanc iuni, normei constitu ionale i-ar lipsi
ultimul element, ea ar fi lipsit de sanc iune, cel pu in de o sanc iune direct .
Aceast concep ie porne te de la o idee gre it : cea a infailibilit ii reprezentan-
ilor; voin a organelor reprezentative este prezumat a fi în acord absolut cu voin a
na iunii. Legea este astfel în eleas ca expresia de necontestat a voin ei na ionale,
voin incontrolabil . Parlamentul ( i pre edintele, când el este ales prin vot universal
direct) au o suprema ie de necontestat asupra celorlalte organe ale statului. Nu se
poate g si nicio autoritate care s aib suficient legitimitate ca s -l constrâng . În
consecin , dreptul, care-i este aplicabil, este lipsit de sanc iune direct .

§2. Neconstitu ionalitatea: sanc iunea direct a normei constitu ionale

Concep ia descris mai sus este în contradic ie cu realitatea. Voin a reprezentan ilor
poate fi contrar voin ei na iunii. Pentru a aduce la ordine o putere public care încalc
norma constitu ional , exist presiunea celorlalte puteri publice, separa ia acestora fiind
conceput în acest sens. Dar aceast separare este în bun parte iluzorie i ca principiu
i ca eficacitate. Solu ia g sit pentru a sanc iona înc lcarea normei constitu ionale a
fost crearea unui organ de tip jurisdic ional care s poat impune reprezentan ilor
constitu ia. Controlând constitu ionalitatea legilor i, eventual, a celorlalte acte statale,
acest organ ofer o protec ie judiciar a normei constitu ionale. Neconstitu ionalitatea
este sanc iunea direct a normei constitu ionale. Se produce o juridicizare a vie ii poli-
tice i a dreptului constitu ional i, prin aceasta, se efectivizeaz statul de drept. Dreptul
constitu ional devine astfel un drept care încadreaz efectiv fenomenele politice.

Subtitlul II
No iunea de «institu ii politice»

Capitolul I
No iunea de institu ie politic

Sec iunea 1. Cauzele caracterului incert


al no iunii de «institu ie politic »

Ce semnific o institu ie politic a fost i este destul de neclar. Aceast neclaritate


vine din dou direc ii: mai întâi, no iunea de institu ie este greu conturabil ; mai
apoi, calificarea unor institu ii ca politice face conceptul i mai greu utilizabil în mod
No iunea de institu ie politic 9

eficient, date fiind caracterul polisemantic al termenului politic i caracterul hibrid


al analizei zis de « tiin politic ».
De-a lungul timpului, no iunii de «institu ie» i s-au dat în elesuri diferite. É.M.P.
Littré în elegea prin institu ie „tot cea ce este inventat i stabilit de c tre oameni, prin
opozi ie fa de ceea ce ine de natur ”. Pentru E. Durkheim i cei ce l-au urmat, dim-
potriv , institu iile sunt ideile, credin ele, uzajele, practicile sociale pe care individul
le g se te prestabilite în fa a lui; institu ia este un „ansamblu de acte sau de idei gata
instituite pe care indivizii la g sesc în fa a lor i care li se impun mai mult sau mai
pu in”. „Departe de a se opune «naturii», institu iile sunt astfel datele naturale ale
universului social”. Pentru unii institu iile sunt regulile jocului, a adar, categorii
formale care trebuie s fie indiferente în ele însele fa de valori, pentru al ii, dimpo-
triv , valorile sunt inerente institu iilor.
Ceea ce divizeaz în fond tot timpul teoriile asupra institu iilor este caracterul
«dat» sau «construit» al acestora, pozi ia pe care ac iunea individual sau de grup o
are fa de încadrarea ei institu ional . Dac se pune accentul pe voin a grupurilor,
cum se întâmpl în diferitele variante ale teoriei grupurilor, „institu iile, în general
sunt v zute ca arene unde au loc lupte politice între grupuri cu interese predefinite;
dar construc ia specific a arenelor ca atare nu era considerat a fi o variabil impor-
tant în determinarea rezultatelor unor asemenea lupte” sau, într-o variant mai indi-
vidualist , „actorii ra ionali construiesc tipuri de institu ii care vor servi scopurilor lor
predefinite” (B. Rothstein, 2005, p. 132). Dintr-o alt perspectiv , institu iile sunt
cele care determin comportamentele individuale sau de grup. Ingineria institu ional
i nu voin a actorilor este cea care va da seama de evolu ia unei societ i. i dac la
început oamenii creeaz institu iile, apoi institu iile sunt cele care îi creeaz pe
oameni, dac ne este permis s -l parafraz m pe Montesquieu. Trebuie îns în eles c
alegerea institu iilor ini iale nu este nici ea f cut dup bunul plac al actorilor sociali
sau politici, c exist un grad foarte ridicat de constrângere a alegerii institu iilor
ini iale i c oricum, de cele mai multe ori, institu iile create de un actor pentru a- i
atinge un anumit scop, vor rescrie acel scop ulterior, c finalitatea lor nu poate fi
controlat de acel actor, c deci, a a cum noi am mai sus inut (D.C. D ni or, 1997, p.
5-18; Gh. D ni or, 1999, p. 93-94), institu iile se autonomizeaz , c ele devin „for e
sociale prin ele însele”(R. Grafstein, 1992, p. 1; B. Rothstein, 2005, p. 134). Actorii
sociali sau politici nu st pânesc, în aceast viziune, decât într-un mod extrem de
mediat i incomplet institu iile, acestea din urm fiind cele care determin comporta-
mentele sociale sau politice individuale ori de grup. Problema central este deci cea a
priorit ii acordate actorilor sau cadrului institu ional. i cum aceast problem pare
s r mân insolubil , problema definirii clare a institu iilor r mâne nerezolvat , c ci
este prea dependent de rezultatul la care cercet torul vrea s ajung în domeniul
raporturilor dintre libertatea ac iunii umane i constrângerea institu ional .
10 No iunile de «drept constitu ional» i «institu ii politice»

Sec iunea a 2-a. Câteva clarific ri no ionale: «politic »,


«politic», «rela ie politic », «institu ie politic »

Când unei no iuni vagi cum este no iunea de «institu ie» i se al tur calificativul
«politic », ea devine i mai neclar . În primul rând, termenul «politic( )» este polise-
mantic. Prin politic se în elege, în acela i timp, o ac iune (ca în sintagma «X face
politic »), o sfer de ac iune (ca în sintagma «politica agricol »), o sfer distinct a
rela iilor sociale (ca în sintagma «politicul este pu in reprezentativ»). Conturarea
no iunii de institu ie politic depinde deci de l murirea preliminar a acestor no iuni.

§1. No iunea de «politic »

Pentru a aborda corect aceast tem trebuie „s ne lu m dou precau ii prelimi-


nare; s distingem bine: 1. politicul de politic i 2. politica în sensul de «politics» de
o politic în sensul de «policy»” (G. Bergeron, 1965, p. 18). Politica este o ac iune, o
deplasare spre un scop printr-un ansamblu de mijloace specifice. „Scopul politicii nu
este cunoa terea. Ea r mâne ceea ce a fost dintotdeauna: ac iune.” (J. Freund, 1965,
p. 5) Politica nu se preocup , a adar, de adev r i de fals, ea fiind o orientare arbi-
trar c tre un anumit scop, impus mai mult de interesele promotorilor s i decât de
ra iune. Politica este cu necesitate bazat pe o ideologie, deci pe un ansamblu de idei
selec ionate i orientate arbitrar în func ie de afirmarea unei valori ca fiind superioar
celorlalte, independent de orice motiv cu adev rat tiin ific. Politica nu este deci
ra ional , trebuind s fie doar rezonabil pentru a putea convinge publicul, c ci
„rezonabilul este public într-un mod în care ra ionalul nu poate fi” (J. Rawls, 1993,
p. 51). Alegerea politicii, ca i a valorilor ideologice care stau la baza ei, pare s
trebuiasc a fi doar social rezonabil , nu ra ional valabil .

§2. No iunea de «politic»

Spre deosebire de politic , politicul este un univers de rela ii, un cadru cu aspect
de universalitate în care se cuprind raporturi i st ri de o natur specific , ale c rei
baze au fost identificate cu for a, cu puterea sau Puterea, cu autoritatea sau controlul.
Politicul este universul rela iilor zise «politice». Aceste rela ii par a fi un segment al
rela iilor sociale ce au un anumit specific. Ele sunt percepute ca rela ii de genul:
«autoritate – subiect supus autorit ii» sau «guvernan i-guverna i». Dar „trebuie s ne
degaj m în studiul politicului de un bilateralism prea sumar care îl lipse te de mobili-
tate, de necesara sa multilateralitate, de polivalen , de ubicuitatea sa” (G. Bergeron,
1965, p. 20). Trebuie s ne degaj m i de mentalitatea «mecanicist » de a vedea în
rela iile politice un segment al rela iilor sociale. Rela iile politice sunt prezente peste
tot în social, sunt socialul însu i. Politicul este „ansamblul social însu i observat
dintr-un anumit unghi de vedere” (R. Aron, 1958, p. 2-3). De aceea în determinarea
no iunii de «politic» sau a «rela iilor politice» trebuie s pornim de la modificarea
unghiului de vedere al individului, deci de la o mi care la nivelul subiectivit ii.
Chiar dac o anumit rela ie social nu mai pare a fi politic , dat fiind faptul c
No iunea de institu ie politic 11

între ine cu raporturile de putere sau autoritate o rela ie prea mediat în acest
moment, nu trebuie uitat c , a a cum spunea G. Trade, nu este mai pu in adev rat „c
tot ceea ce este în mod simplu social a început prin a fi politic, la fel cum ceea ce este
în mod simplu psihologic, obi nuin i amintire latent , a început prin a fi con tient
i personal” (1899, p. 9)
Am afirmat de mai multe ori (1995, 1997, 1999, 2003) c trebuie identificat
cauza constituirii grupului uman în grup social în procesul necesit ii de a dobândi
con tiin de sine, datorat unei pierderi a certitudinii de sine. Spuneam atunci c
autonomizarea structurilor, ce rezult din acest proces, transfer con tiin a de sine de
la individ spre grup. Coeziunea social nu mai este o juxtapunere, ci o existen
nou , în sine, a rela iei, ea nu mai este o facultate a individului, ci o necesitate pentru
acesta. Individul este obligat s apar in unei st ri sociale în genere, el trebuie s
intre cu necesitate în structuri. Când aceast necesitate devine «con tient », când
cap t caracterul «credin ei» în mintea individului, atunci el prive te societatea
dintr-un unghi nou: apartenen a obligatorie. Cum spunea Hegel, „suprema datorie (a
indivizilor) este ca ei s fie membri ai statului. Când statul este confundat cu socie-
tatea civil i se reduce destina ia lui la ap rarea propriet ii i a libert ii personale,
atunci interesul indivizilor, ca atare, este scopul suprem în vederea c ruia ei sunt
reuni i – i de aici rezult , tot astfel, c a fi membru al statului este ceva ce atârn de
bunul lor plac. Statul st îns în cu totul alt raport cu individul; în timp ce el este
spirit obiectiv, individul însu i nu are obiectivitate, adev r i caracter etic decât
întrucât el este un membru al statului. Reunirea ca atare este ea îns i adev ratul
con inut i scop...”(1969, p. 278). A adar, dac ne situ m în planul individului,
rela iile politice pot fi definite ca fiind rela iile sociale privite din unghiul de vedere
al apartenen ei obligatorii a individului la o societate dat . Dac ne situ m în planul
structurii, politicul poate fi definit ca socialul con tient de sine. Când spunem îns
apartenen obligatorie nu în elegem prin aceasta o constrângere. Individul nu este
constrâns s apar in unei societ i date, ci este o necesitate a sa ca el s se integreze.
Apartenen a este obligatorie, dar este perceput ca o libertate. Politicul se bazeaz pe
credin a în obligativitatea unei integr ri. Dar societatea, îns i, este cea care creeaz
aceast necesitate, ce pentru individ pare a fi o necesitate a sa. „În definitiv, dintre
toate grupurile sau societ ile, sau mai bine zis „st rile de societate date” – pentru a
continua s utiliz m o formulare neutr din punct de vedere conceptual – care ne
solicit adeziunea sau participarea, exist una singur care impune o apartenen
riguroas , obligatorie tuturor membrilor s i: este starea de societate «politic »”
(G. Bergeron, 1965, p. 30).
Rela iile sociale care decurg din aceast apartenen obligatorie, privite din
unghiul acesta de vedere, sunt rela ii politice. De aceea rela iile politice nu se rezum
la rela iile polarizate de genul «guverna i-guvernan i», a a cum stabilea aceast dis-
tinc ie L. Duguit. Ele cap t un spectru mult mai larg. De exemplu, privit din
unghiul de vedere al apartenen ei obligatorii, institu ia c s toriei este o institu ie poli-
tic . Faptul de a te c s tori cu o singur femeie tr deaz apartenen a obligatorie la o
societate de tip cre tin i decurge din aceasta. Sau institu ia drepturilor p rinte ti,
când este privit din punctul de vedere al apartenen ei obligatorii, este, de asemenea,
o institu ie politic . Ea se concretizeaz deosebit în raport cu starea de societate în
12 No iunile de «drept constitu ional» i «institu ii politice»

care este obligat s se încadreze. Una este pater familias în societatea roman i
cu totul altceva p rintele ast zi. Con inutul diferit decurge îns din obligativitatea
apartenen ei.
Spuneam la început c exist o a doua precizare preliminar . Vom porni s
suger m aceast distinc ie de la ceea ce spune M. Duverger: „Pentru unii, politica
este în mod esen ial o lupt , o ciocnire, puterea ce permite indivizilor i grupurilor
care o de in s - i asigure domina ia asupra societ ii i s trag un profit din aceasta.
Pentru al ii, politica este un efort pentru a face s domneasc ordinea i justi ia, o
putere ce asigur interesul general i binele comun împotriva presiunilor revendic -
rilor particulare” (1964, p. 23). Primul mod de în elegere face din politic o arm , o
for menit s creeze i s men in ni te privilegii ale unei minorit i asupra unei
majorit i. Ea este un mod de ruptur între politic i politic . Ni te indivizi tind s - i
aproprie scopul coexisten ei sociale ca pe un «bun» al lor. Politica este mijlocul
acestei aproprieri, este o modalitate de constrângere, un fel de poli ie. Societatea nu
va întârzia s reac ioneze. Socialul i politicul nu pot s aib scopuri particulare. Ele
îl vor face pe particularul, ce încearc s înfrâng aceast regul , s exacerbeze o
idee pân se va autodistruge. Cel de-al doilea mod de a în elege politica o identific
pe aceasta cu modul de a împlini scopul social. Ea este atunci un mod de a integra
conflictele sociale unui consens care r mâne par ial, în principiu procedural sau
formal, dar care realizeaz interesul general tocmai prin acest caracter neutru.
Termenul politic desemneaz în limba român , ca de altfel în limbile de origine
latin în general, o realitate care este descris în limba englez prin doi termeni
policy i politics. Ace ti doi termeni nu sunt sinonimi, ci complementari, ceea ce face
necesar o distingere a dou domenii care sunt numite, din p cate indistinct, «poli-
tic » în limba noastr . „Numim policy o concep ie sau o ac iune în sine a unui
individ, a unui grup sau a unui guvern. Atunci când cineva se refer la politica
alcoolului, vizeaz ansamblul programului de ac iune aplicat în cazul unei probleme
date, aceea a excedentului sau deficitului produc iei. Atunci când cineva invoc
politica lui Richelieu, se gânde te la concep ia pe care Richelieu o avea despre
interesele rii, la obiectivele pe care voia s le realizeze i la metodele pe care le
folosea. Un prim sens al termenului desemneaz deci programul, metoda de ac iune
sau ac iunea în sine a unui individ sau a unui grup, referitor la o problem sau la
totalitatea problemelor unei colectivit i.”
„Un alt sens, politica, politics în englez , se aplic domeniului în care rivalizeaz
sau se opun diversele politici (în sensul de policy). Politica-domeniu este ansamblul
în care se lupt indivizi sau grupuri care au fiecare propria policy, adic obiectivele
lor, interesele lor, filosofia lor uneori” (R. Aron, 2001, p. 17-18). În acest al doilea
sens, politica, numit i politic, este sinonim cu institu iile politice, cel pu in dac
acestea sunt în elese, i aceasta pare s fie în elegerea dominant , ca «reguli ale
jocului» (B. Rothstein, 2005, p. 136). Or o astfel de în elegere a institu iilor
politice, care le face sinonime regulilor jocului, tinde s creeze confuzii între insti-
tu iile politice i institu iile juridice, mai ales cele constitu ionale, pe de o parte, i
între institu iile politice i institu iile statului, pe de alt parte. Dar înainte de a
vedea care ar fi problemele ridicate de aceste confuzii, trebuie s vedem ce funda-
menteaz politicul.
No iunea de institu ie politic 13

§3. Fundamentul politicului

Când vorbim de fundamentul politicului ne referim la principiul de existen care


st la baza lui. Exist , în principiu, patru modalit i de a concepe aceast problem ,
exclus fiind din start încercarea de a fundamenta politicul pe for . Aceste patru
moduri de a fundamenta politicul se bazeaz pe patru concepte a c ror analiz , succint
desigur, o vom face în cele ce urmeaz : puterea, autoritatea, controlul i valorile.
A. Puterea ca fundament al politicului. În ceea ce prive te raporturile dintre
putere i politic au existat dou concep ii radical deosebite. Una face din putere baza
principial a politicului, alta neag valoarea acestui concept, mai ales atunci când el
comport majuscula.
No iunea de putere este la fel de disputat ca cea de politic . Într-un anume sens,
str mo ul puterii este for a i constrângerea material . Este vorba de o inegalitate de
fapt, de o inegalitate ce conduce la impunerea voin ei celui mai tare. Ea se manifest
sub trei aspecte: ca for fizic , for economic i ca tehnic de încadrare a oame-
nilor într-o organizare colectiv . inând în aparen doar de rela iile interindividuale,
for a fizic se manifest i la nivelul organiz rii de stat unde „poli ia i armata –
aceste mijloace organizate de constrângere fizic – joac întotdeauna un rol esen ial
ca fundamente ale puterii politice” (M. Duverger, 1973, p. 11). Mai mult chiar,
r zboiul, violen a fizic la nivel colectiv, nu ine aproape deloc de nivelul individual.
O alt form de manifestare a constrângerii fizice este constrângerea economic . Pe
aceast constrângere s-a bazat organizarea politic feudal , transferând caracterele
propriet ii private asupra terenului la nivelul dreptului public. Tot pe aceast
constrângere, descris de E. Marx ca fundament al statului burghez, î i bazeaz
existen a înc multe organiz ri moderne. În fine, tot constrângere este încadrarea
indivizilor în organiza ii colective. Aceasta este îns o form foarte subtil , o depla-
sare a constrângerii din plan fizic în plan psihologic. Ea prezint dou grade: un grad
ce implic obligativitatea încadr rii i imposibilitatea de a mai ie i din structur i un
grad ce implic doar reglementarea op iunii. Primul grad este specific ordinelor reli-
gioase, societ ilor secrete prezente într-o anumit perioad , ca i armatei, cel de-al
doilea este specific organiza iilor de mas moderne. „Încadrând indivizii în sisteme
de ierarhii întrep trunse (partide, sindicate, organiza ii ale femeilor i efilor de
familii, organiza ii de interes local, organiza ii de petrecere a timpului liber etc.),
repartizând membrii fiec rei organiza ii în grupuri de baz foarte coerente i foarte
mici, plasându-le sub controlul strict al unui cerc interior de efi coopta i i discipli-
na i, supunându-i unei forma ii ideologice riguroase i aprofundate, se poate ob ine o
putere foarte constrâng toare asupra unor mari mase umane.” (Ibidem, p. 11-12). Dar
în acest caz, constrângerea se manifest doar indirect, prin normarea tuturor sau
aproape tuturor formelor asociative. Desigur, tendin a indivizilor este de a forma
asocia ii nenormate, care s le reprezinte interesele, a a-zisele grupuri de presiune, a
c ror importan este din ce în ce mai subliniat în societatea contemporan .
Trecerea de la for i constrângere la putere se face printr-o muta ie psihologic .
„Puterea apare când cei care se supun cred c este normal pentru ei s se supun , c
aceasta este bine, just, legitim” (Ibidem, p. 12). Astfel puterea dep e te stadiul
for ei, de i o presupune. Ea este compus din dou elemente: constrângerea material
14 No iunile de «drept constitu ional» i «institu ii politice»

i credin a într-un fundament bun al acestei constrângeri. Puterea este, a adar, o


for legitimat . Nu se pune problema unei legitimit i în sine a puterii, ci doar a
unei legitim ri a ei de c tre subiec i. Legitimarea este procesul prin care o for
este transformat în plan psihic în ceva conform cu natura individului. Ea nu
implic decât o credin , nu îns i un fundament obiectiv; puterea legitimat poate
s fie nelegitim .
Exist , pornind de aici, tenta ia de a exagera rolul acestei puteri, personalizând-o.
Ea devine Puterea, concept atotcuprinz tor, ca la Hegel, Statul. „Statul, spunea
acesta, este realitatea Ideii etice, spiritul etic, ca voin substan ial revelat , l murit
sie înse i, care se gânde te i se cunoa te pe sine i care aduce la îndeplinire ceea ce
tie în m sura în care o tie. (...) Statul, ca realitate a voin ei substan iale, pe care el o
posed în con tiin de sine particular , în l at la universalitatea sa, este ra ionalul în
i pentru sine. Unitatea aceasta substan ial î i este scop sie i, absolut, neclintit....”
(1969, p. 277). Dar puterea ajuns în acest stadiu de autonomie i de realizare de sine
este o realitate. Ea înseamn îns dispari ia individualit ii ca atare, deoarece face din
putere o for legitim în sine, care nu mai are nevoie de legitimare. Individul devine
doar o func ie. A adar trebuie men inut o limit pân la care puterea poate fi
identificat ca fundament al politicului. Aceast limit este limita dintre legitimitatea
în sine i legitimare. Altfel spus, trebuie p strat o distinc ie clar între putere i
autoritate. Puterea este un concept cu voca ie absolut , autoritatea este întotdeauna
legat de o idee de legitimare, de o valoare moral concedat .
Pornind de la aceste critici aduse identific rii fundamentului politicului cu
puterea, unele teorii au încercat s demonstreze inutilitatea conceptului de putere.
„Noi, spunea G. Bergeron, credem în dubla inaptitudine, în sociologia politic , a
«puterii» ( i înc mai pu in a «Puterii»!!!): în calitate de concept de semnificare i în
calitate concept de operare” (1965, p. 35). Mai întâi, conceptul «putere» nu semni-
fic ceva, c ci „este mai mult decât dificil s observ m, în mod sociologic, aceast
putere” (Ibidem, p. 21) i, mai apoi, nu are nicio valoare opera ional , c ci „aceast
putere, a c rei majestate ipotetic este insesizabil : aceast Putere, i diferen a
majusculei este foarte semnificativ , care, fiind peste tot i de fapt nic ieri, prin care
se vrea explicat totul i care în cele din urm nu explic nimic” (Ibidem, p. 21), nu
este decât un concept gol de orice con inut. A spune c fundamentul statului este
puterea politic înseamn a nu spune în fond nimic, c ci conceptul de putere, care ar
vrea s -l precizeze pe cel de stat, este mult mai imprecis decât acesta din urm . Cei
care au refuzat puterii rolul de fundament al politicului, f când din conceptul s u
ceva inutil, au bazat societatea politic fie pe autoritate, fie pe control, fie pe valori.
B. Autoritatea ca fundament al politicului. Inaptitudinea conceptului de putere
de a explica societatea politic vine din prea strânsa lui leg tur cu cel de «for » i
din tendin a fireasc a puterii de a deveni «Putere», de a produce deci o ruptur între
individ i societate i în ultim analiz de a distruge individul ca unicitate. Pentru a
evita aceste neajunsuri, conceptul a fost nuan at, creându-se un nivel limit pân la
care este benefic dezvoltarea lui; acest nivel limit este nivelul autorit ii.
Autoritatea este în eleas fie ca o for legitimat , dar niciodat o for legitim în
sine, fie ca o no iune ce este „direct opus ” for ei (A. Kojève, 2004, p. 51). Ea are
întotdeauna o valoare relativ , controlabil . Dar, în acela i timp, autoritatea are o
No iunea de institu ie politic 15

valoare moral , c ci for a ei vine din consim ire i competen . Dar „analiza social a
cuvântului autoritate (pe care mul i refuz s -l considere ca pe un sinonim al terme-
nului putere) creeaz de asemenea multiple controverse.” (J. Meynaud, 1959, p. 78).
Unii accept valoarea lui de semnificare i operare, f când din el baza analizei politi-
cului, al ii îi neag valoarea, v zându-l prea aproape de cel de putere. Noi vom face
din plin aplica ie acestei distinc ii dintre putere i autoritate când vom vorbi despre
puterea constituant i autoritatea constituant i vom ar ta cum caracterul absolut al
puterii o face s apar in numai poporului, organul ce d form juridic constitu iei,
numit de obicei «putere constituant », nefiind de fapt decât o «autoritate consti-
tuant », deci având o pondere limitat i o activitate controlabil .
Modul de în elegere a autorit ii ca fundament al politicului depinde, desigur, de
pozi ia adoptat cu privire la sensul acestei no iuni. Dac ea implic for a, dar înnobi-
leaz supunerea pentru c legitimeaz constrângerea, atunci faptul c autoritatea este
fundamentul politicului nu înseamn decât c puterea politic este legitimat i
limitat , adic ea r mâne legat de for , dar de o for exercitat în baza dreptului.
Dac ea este opus for ei atunci ea este radical diferit i fa de drept. Dac „în
principiu, autoritatea exclude for a, dreptul o implic i o presupune, chiar dac este
altceva decât ea” (A. Kojève, 2004, p. 60). Dac autoritatea este în eleas în acest
mod, ea nu poate fi fundament al politicului.
C. Controlul ca fundament al politicului. „Controlul nu este decât un «contrarol»”
(„le côntrole n’est autre chose qu’un «contre-rôle»”, G. Bergeron, 1965, p. 54). Deci
de la teoria rolurilor sociale trebuie pornit pentru a determina controlul ca baz a
politicului. Rolul social este o func ie-tip pe care individul o are în societate. Indi-
vidul intr în societate, intrând în aceste roluri existente. El le poate juca în anumite
limite. Când aceste limite sunt înfrânte intervine controlul, aceast arm împotriva
abuzivei utiliz ri a rolurilor. Dar aceast no iune de control implic multe preciz ri.
În primul rând, trebuie analizat rela ia dintre rol i individ, pentru a vedea apoi
care este finalitatea controlului. Putem s în elegem aceast rela ie f când din roluri
„condi ia expres a con tiin ei de sine” i afirmând „existen a unui proces social la
baza oric rei dezvolt ri personale.” (J. Viet, 1960, p. 309-334). Se ajunge de aici la a
asimila rolul personalit ii. Dac se porne te de la o astfel de premiz , controlul va fi
un contrarol, adic o limit impus acestei tentative de identificare a individului
uman cu rolul social pe care îl joac . Politica este, astfel, arta de a controla procesul
de autonomizare a structurilor.
Putem în elege îns i altfel rela ia individ – rol social. Individul intr într-un rol
existent, dar el are posibilitatea de a utiliza în sens propriu acest rol. Controlul este
atunci, cum am ar tat deja, o cale de a aduce individul în limitele rolului. Dar el nu
este o ac iune de for . Rolurile sociale nu sunt o închisoare. Rolurile sociale, parte a
personalit ii proprii a individului, sunt efective i active în comportamentul s u,
independent de sanc iunile externe.
În fine, putem în elege rolul nu ca pe o condi ie a con tiin ei de sine individuale
ci, dimpotriv , ca pe o expresie a con tiin ei de sine a societ ii, care presupune un
regres al individului în ceea ce prive te con tiin a de sine. Aceasta ar fi atunci cauza
diversific rii din ce în ce mai intense a rolurilor, care implic o specializare a indi-
vidului, o reducere din ce în ce mai drastic a acestuia la o func ie. Atunci controlul
16 No iunile de «drept constitu ional» i «institu ii politice»

este un mod de atingere a scopului social, în sensul s u de scop al structurii trans-


cendente: realizarea con tiin ei de sine a acesteia.
D. Valorile ca fundament al politicului. Conceptele de autoritate sau control
sunt utile pentru limitarea puterii, deci pentru instituirea unei democra ii. Dar ele
r mân concepte formale, iar limit rile rezultate din utilizarea lor sunt la rândul lor
doar formale. Nevoia unor limite materiale ale puterii politice a f cut unele teorii s
tind a limita politicul prin bazarea sa pe valori. Nu conteaz , în aceast optic , doar
ca puterea s fie exercitat cu m sur , ci i ca ea s aib un anumit scop. Aceast
glisare de la form la con inut reprezint o trecere de la democra ia pur i simpl la
democra ia liberal . Formei limitate a puterii politice i se adaug un scop obligatoriu
al exerci iului acestei puteri: libertatea individual . De aceea unele constitu ii (din ce
în ce mai multe) stabilesc ele însele în mod expres care sunt valorile supreme ale sta-
tului. Astfel valorile sunt normativizate. Iar aceast normativizare face ca ele s joace
în raport cu puterea politic i cu sistemul normativ creat de aceasta unele func ii
specifice, de limitare material a puterii, de substan ializare i ierarhizare a princi-
piilor constitu ionale (D.C. D ni or, 2005). De obicei aceste valori sunt demnitatea,
libertatea i drepturile individuale, precum i acele principii f r de care democra ia
liberal nu poate exista: dreptatea, pluralismul, egalitatea (...).
Pentru a în elege baza principial a politicului nu trebuie s absolutiz m niciunul
din cele patru concepte: putere, autoritate, control, valori. Trebuie, dimpotriv , s
facem o aplica ie combinat a lor. De exemplu, conceptul de putere, tocmai datorit
voca iei sale absolute, este perfect utilizabil când vorbim de putere constituant , c ci
aceasta are caracterul unei instan e ultime. Conceptul de autoritate este extrem de util
pentru a distinge puterea constituant de autoritatea constituant . Cel de control este
util în a determina în elesul autentic al „principiului separa iei puterilor în stat”, a a
cum vom vedea mai departe. Valorile sunt utile în cadrul analizei caracterului liberal
al statului i în tentativa de a-l distinge de caracterul democratic al acestuia. Numai o
aplicare conjugat a celor patru termeni i deci a celor patru tendin e ale politicului
poate oferi o imagine de ansamblu a acestuia.

§4. «Institu iile politice»

Institu iile politice sunt acele cadre ale ac iunii colective sau individuale, cu un
caracter mai mult sau mai pu in stabil, care cuprind rela iile specifice care decurg din
pozi ia subiectiv a apartenen ei lor obligatorii la o stare de societate dat . Aceast
defini ie este înc foarte larg . Ea cuprinde în cadrul institu iilor politice toate
obi nuin ele i cadrele unei culturi sociale, important fiind relevarea modului în care
ele î i aduc contribu ia specific la construirea unui anumit tip de societate, mai
degrab decât la un altul. Aceast defini ie „are avantajul încorpor rii marii majo-
rit i a factorilor care ghideaz comportamentul individual. Dezavantajul este c ,
astfel, conceptul de «institu ie» risc s devin prea diluat. Iar atunci risc o soart
similar cu cea a altor concepte populare în tiin ele sociale (...): dac înseamn totul
nu mai înseamn nimic” (B. Rothstein, 2005, p. 136-137). Dar avantajul unei astfel
de abord ri, care ar urma s fie mai apoi completat cu o defini ie mai restrictiv ,
No iunea de institu ie politic 17

chiar dac nu reduc ionist , este c astfel devine clar c institu iile politice nu se
confund nici cu institu iile juridice, nici cu institu iile statului, sfera lor fiind,
dimpotriv , mult mai larg .
A. Institu iile politice i institu iile juridice. Dac „pare s existe un acord
general asupra faptului c , în esen , institu iile politice sunt «regulile jocului»”
(Ibidem, p. 136), riscul de a confunda institu iile politice cu însu i cadrul juridic, mai
ales constitu ional este foarte ridicat. Tenta ia este de a include în cadrul institu iilor
politice doar regulile formalizate. Dac institu iile politice sunt, în acest sens restrâns,
„aranjamente formale pentru agregarea indivizilor i reglementarea comporta-
mentului acestora, prin utilizarea unor reguli i procese de decizie explicite, sus inute
de un actor sau de un set de actori, recunoscut formal ca de inând o astfel de putere”
(M. Levi, 1990, p. 405; B. Rothstein, 2005, p. 136), atunci care ar mai fi diferen a
dintre acestea i regulile juridice? Evident aproape insesizabil . Or, dac inem cont
de analiza de mai sus, atunci este evident pentru oricine c ele trebuie s fie distinse
în mod clar.
Institu ia juridic poate fi definit ca fiind „un sistem proiectiv, deschis, ierarhizat
i durabil de norme juridice, construit în jurul unei finalit i particulare, subordonat
finalit ii sistemului juridic” (I. Dogaru, D.C. D ni or, Gh. D ni or, 1999, p. 250).
Desigur c aceast finalitate, îns i, este determinat politic i c institu iile juridice
pot fi analizate ca institu ii politice, dar aceasta nu înseamn c doar ele sunt institu ii
politice, de i este clar c tendin a dreptului este de a încadra cât mai exact toate
manifest rile politice, transformând institu iile politice în institu ii juridice. Totu i o
serie de «reguli ale jocului» r mân informale: rutine, obiceiuri, proceduri de confor-
mare, stiluri de decizie (...) i scap dreptului, r mânând simple «reguli în uz» dife-
rite i reprezentând o sfer mai larg decât «regulile de form » (M. Levi, 1990,
p. 404; B. Rothstein, 2005, p. 137). Toate acestea pot fi inute ca institu ii politice.
Totu i, pentru a circumscrie mai precis institu iile politice la care acest curs se va
referi, în aceast sfer larg a regulilor jocului, trebuie ca unele tr s turi s fie tipice
acestora. Aceste tr s turi sunt practic acelea i cu cele cerute institu iilor juridice
(I. Dogaru, D.C. D ni or, Gh. D ni or, 1999, p. 246-250), ceea ce, desigur, nu
înseamn c cele dou categorii sunt identice.
B. Tr s turile institu iei politice. Privite ca sistem de reguli ale jocului politic,
institu iile politice au urm toarele tr s turi pe care le au i institu iile juridice, adic
sunt sisteme de reguli, durabile, având o finalitate proprie, reglementând un grup
distinct de rela ii sociale, care se prezint ca o totalitate ierarhizat . Spre deosebire de
institu iile juridice, institu iile politice, în sens restrâns, se bucur întotdeauna de o
cristalizare organiza ional .
a. Institu ia politic este un sistem de reguli. Institu ia politic nu este o tota-
litate, o sum , ci un întreg. Institu ia politic este un ansamblu sistemic care apare ca
un „dispozitiv ce are drept caracteristic asigurarea unor parametri constan i, a unor
rezultate constante, considerate ca «sarcin » a lui sau, cum se mai spune, «valori de
comand ». Ca urmare (ca) orice sistem (ea) este un ansamblu superior organizat, care
are drept sarcin de rezolvat realizarea unor anumite m rimi, a unor valori de
comand , în condi iile unui mediu cu varia ii diferite sub raportul influen elor i deci
18 No iunile de «drept constitu ional» i «institu ii politice»

posibil perturbant” (H. Ene, 1972, p. 41). Sistemul institu iei politice prime te faptele
sociale ca pe o «intrare» i le modific în a a fel încât valoarea «ie irii» s profite
unei organiz ri politice particulare, în mod relativ desigur. Cauzalitatea specific
raportului fapte sociale – institu ie politic – raporturi politice este una închis i nu
una secven ional . Ea este bazat pe circuitul invers, pe feed-back. Schematic,
procesul ar ar ta astfel:

Fapte sociale
Institu ie politic Raporturi politice
(intr ri)

Feed-back

Institu ia politic adapteaz astfel faptele sociale în func ie de finalitatea propus .


Ea este deci o crea ie a sistemului politic i nu a faptelor însele. Finalitatea, valoarea
de comand , a unei institu ii politice este determinat de sistemul politic obiectiv,
care propune o anumit variant de societate.
Institu ia este, ca orice sistem social, un sistem deschis, ceea ce înseamn , „nu
numai c el este angajat în interrela ie cu mediul, ci c aceast rela ie este un factor
esen ial al viabilit ii sistemului, al capacit ii sale de reproductibilitate, continuitate
i schimbare” (W. Buckley, 1967, p. 50). Dar, hipersensibil fiind la mediu, un astfel
de sistem este, totu i, unul care modific mediul în scopul de a- i p stra constant
finalitatea. Institu ia politic este astfel un sistem proiectiv. Ea propune un mediu
social i tinde s -l realizeze.
b. Institu ia politic , ca i cea juridic , este un sistem durabil. Acest caracter
se refer îns la institu ia îns i i nu la faptele sociale care-i servesc drept baz . Un
fapt politic izolat nu poate crea o institu ie politic . Este vorba de o regul a jocului
care are o stabilitate relativ , în sensul c existen a ei nu este pus la îndoial . Ceea
ce poate fi contestat este con inutul ei concret, dar nu existen a ei generic . De
exemplu, sistemele de partide politice sunt institu ii politice, pentru c , f r ele,
democra ia nu poate fi conceput , chiar dac oricare din partidele din sistem poate fi
contestat. Durabilitatea institu iei presupune deci un mod generic de abordare. Numai
dispari ia genului de rela ii sociale poate duce la dispari ia institu iei politice respec-
tive. Schimbarea con inutului lor concret poate duce doar la reconfigurarea institu iei,
nu i la dispari ia ei, cu condi ia îns ca ocul schimb rii «intr rilor» în sistem, pe
care îl reprezint faptele sociale, s nu dep easc capacitatea regulatorului acestuia.
c. Institu ia politic are o finalitate proprie. Sistemul politic este un sistem de
sisteme. Ac iunea de sistematizare a raporturilor politice se produce prin ordon ri
ierarhizate. Astfel, comportamentele ideologice se grupeaz structural în comitete,
sec ii etc., acestea în partide, partidele în sisteme de partide, iar acestea se articuleaz
cu celelalte sisteme de institu ii politice (organe ale statului, grupuri bazate pe
No iunea de institu ie politic 19

diverse criterii de constituire), pentru a crea sistemul politic în general. Nu trebuie


în eles îns c sistemul se «construie te» pornind de la comportamentele ideologice
ale indivizilor. Mai degrab , procesul este invers. Pornind de la finalitatea sistemului
politic se constituie subsistemele, ce au o finalitate proprie subordonat celei gene-
rale. Scopul este aici cauz .
Ideea de finalitate este cea directoare. Or finalitatea sistemelor este subordonat
finalit ii sistemului ce le înglobeaz . De i sistemul este ansamblul, el este valoric
anterior subsistemelor, în sensul c el, ca proiect de ordonare a rela iilor sociale, ca
idee ra ional subordonat unei finalit i sociale, determin o anumit construc ie a
comportamentelor, institu iilor politice i raporturilor dintre acestea.
Institu ia politic este politic pentru c finalitatea sa dep e te scopul celor afla i
în rela ie, fiind o finalitate social . Doar în m sura în care aceast transcenden este
realizat , institu ia devine politic . Altfel ea poate îmbr ca aparen a exterioar a unei
asemenea institu ii, dar nu are i realitatea ei. De exemplu, un « ef de stat» care exer-
cit puterea pentru sine nu mai este un ef de stat, c ci aceast institu ie presupune în
mod necesar o finalitate social .
d. Institu ia politic prive te un grup distinct de rela ii sociale. Aceasta nu
înseamn c rela iile politice sunt un grup mai restrâns de rela ii sociale, ci doar c o
institu ie politic prive te o anumit parte a acestor rela ii sociale dintr-un unghi de
vedere distinct. De exemplu, partidele politice i grupurile de interese sunt ambele
constituite pornind de la anumite interese ideologic determinate ale unui grup, care
privesc practic acelea i teme, deci acelea i raporturi sociale, doar c partidele privesc
aceste raporturi din unghiul de vedere al cuceririi exerci iului puterilor publice, în
timp ce grupurile de presiune din unghiul de vedere al influen rii acestor puteri.
e. Institu ia politic reprezint o «totalitate ierarhizat ». Ierarhizarea regulilor
de comportament este o tr s tur general a sistemelor sociale. Dat fiind c într-un
sistem p r ile se impregneaz de caracterele întregului, astfel încât, cum spunea
Hegel, într-un sens partea este chiar întregul, institu ia politic va fi i ea o ierarhie
de reguli. Aceasta înseamn c într-o institu ie politic va exista întotdeauna un
principiu regulator superior, care este rezultatul direct al finalit ii institu iei i care- i
subordoneaz celelalte reguli din sistem.
f. Institu ia politic se manifest organiza ional. Institu iile juridice r mân doar
un corp de norme. Spre deosebire de acestea, institu iile politice se transform
obligatoriu în organiza ii. Aceast cristalizare institu ional este cea care le
delimiteaz de simplele «reguli ale jocului». Institu ia juridic a partidelor politice
presupune un ansamblu de norme referitoare la un grup distinct de rela ii sociale,
care îndepline te tr s turile de mai sus, mai pu in pe ultima, care nu este îndeplinit
decât de o organiza ie partizan . Doar aceast organiza ie este o institu ie politic .
C. Institu iile politice i institu iile statului. Sfera institu iilor politice este mai
larg decât sfera institu iilor statului. Când se afirm c „institu iile politice cuprind
organele îns rcinate s realizeze puterea politic i normele privitoare la aceast
realizare”, este într-adev r „dificil de realizat o diferen iere între institu iile politice i
dreptul constitu ional” i nu este deloc suficient, pentru ca aceast diferen iere s
devin opera ional , s se afirme c „institu iile politice sunt avute în vedere într-un
sens foarte larg, sens ce cuprinde nu numai formele organizatorice i normele, dar
20 No iunile de «drept constitu ional» i «institu ii politice»

chiar i via a acestora i aplicarea normelor” (I. Muraru, E.S. T n sescu, 2001,
p. 23-24), c ci problema real a acestei în elegeri este c ea confund institu iile sta-
tului cu institu iile politice i regulile jocului politic cu regulile constitu ionale. Insti-
tu iile politice cuprind institu iile statului, dar ele nu se reduc la acestea, cuprinzând
toate organiz rile i regulile care sunt legate direct sau indirect de orientarea scopului
social, deci de determinarea tipului de societate care urmeaz a fi construit, tip de
societate care este determinat ideologic, adic printr-o prezentare rezonabil , nu
neap rat ra ional , a unor valori ca fiind centrale pentru construc ia social , în detri-
mentul altora care ar fi putut eventual s joace acest rol. Partidele sunt astfel institu ii
politice, chiar dac ele nu sunt reglementate decât extrem de superficial de consti-
tu ie, iar misiunea lor public nu le transform în organe de realizare a puterii poli-
tice, c ci astfel de organe nu sunt decât organele statului sau persoanele juridice
îns rcinate cu exerci iul unei misiuni de serviciu public. Grupurile de interese ori alte
grupuri, cum ar fi cele care asigur identificarea primar a indivizilor, ori chiar
familia sunt institu ii politice, c ci, de i ele nu sunt organe de realizare a puterii
politice, de modul structur rii lor depinde modul alegerii i realiz rii scopului social.

Capitolul II
Importan a studierii institu iilor politice

„O lege, o reglementare juridic , o Constitu ie – spunea M. Duverger – nu sunt


expresia realului, ci un efort de a ordona realul, efort care nu reu e te niciodat pe
deplin” (1963, p. 7). Acest insucces relativ al juridicului de a încadra realitatea, mai
ales cea politic în cazul dreptului constitu ional, este motivul pentru care studiului
dreptului constitu ional i-a fost ad ugat studiul institu iilor politice. Efortul teoriei
constitu ionale, unit cu tiin a politic , este formarea unei discipline unitare, care s
poat explica cu adev rat realitatea constitu ional i politic . Pentru a putea oferi o
viziune realist asupra fenomenului social român, „nu trebuie s ne rezum m doar la
o analiz juridic a institu iilor politice, ci trebuie s inser m aceast analiz într-una
mai complet i mai larg , de natur sociologic : o analiz de tiin politic . Aceast
schimbare de orientare antreneaz dou consecin e fundamentale:
a) în primul rând, implic o extindere a câmpului studiilor;
b) în al doilea rând, oblig la o modificare a punctului de vedere în interiorul
câmpului studiilor tradi ionale: chiar institu iile politice reglementate de drept, cele
pe care le stabile te constitu ia i legile care o completeaz , nu mai trebuie studiate
doar din punct de vedere juridic; de aici înainte, trebuie s încerc m s determin m
în ce m sur ele func ioneaz conform dreptului i în ce m sur îi scap ; trebuie sa
determin m importan a lor real , în fapt, i nu s ne crampon m a analiza importan a
teoretic pe care le-o confer textele juridice.” (Ibidem, p. 7). Importan a studierii
institu iilor politice al turi de dreptul constitu ional const , a adar, în completarea
viziunii juridice formale cu o viziune material asupra fenomenelor i rela iilor înca-
drate de dreptul constitu ional, astfel încât, în completarea unui studiu a ceea ce „ar
trebui s fie” tipic analizei normative, juridice, s revel m „ceea ce este”. Sigur c
Importan a studierii institu iilor politice 21

dreptul r mâne decisiv, dar el nu mai este rupt de realitate i nu mai are preten ia, de
altfel nerealist , de a explica întreaga realitate social sau de a încadra în mod absolut
fiecare fenomen social.
Extinderea câmpului studiilor tradi ionale înseamn c vor fi luate în considerare
ca obiecte de studiu i fenomene ori structuri care nu sunt reglementate juridic sau nu
sunt reglementate la nivel constitu ional, ori a c ror reglementare este mai mult sim-
bolic la acest nivel. Astfel, lucrarea de fa va aborda i partidele politice, grupurile
de interese, media i mai ales mass-media, ca i grupurile primare de identificare:
rasele, etniile, grupurile religioase, grupurile lingvistice, minorit ile na ionale etc.
Desigur c aceast extindere a obiectului studiului este subsumat analizei func io-
n rii sistemului constitu ional i politic, astfel încât studiul nu va p r si câmpul drep-
tului decât pentru a se reîntoarce la el.
Titlul II
Actorii vie ii politice

Via a politic este o aren în care mai mul i lupt tori, mai mul i actori se înfrunt
pentru a ob ine nu doar exerci iul formal al puterilor publice, ci i controlul indirect
asupra determin rii scopului social i mijloacelor de realizare a acestuia. Desigur c
aceast lucrare nu poate s ofere o perspectiv exhaustiv asupra acestor actori. Dar
ea va încerca s fie cât mai cuprinz toare, studiind, în aceast calitate, statul i dife-
ritele elemente ale societ ii civile ce pot fi v zute ca institu ii politice: partidele poli-
tice, grupurile de presiune, mass-media, grupurile primare de identificare, cum ar fi
rasele, etniile, grupurile religioase, lingvistice i minorit ile na ionale.

Subtitlul I
Statul

Statul poate fi analizat din trei perspective distincte, dar complementare: filoso-
fic , sociologic i juridic . Perspectiva filosofic asupra statului, pe care am abor-
dat-o în primele dou variante ale cursului nostru de drept constitu ional i institu ii
politice (1995, 1997), o vom eluda de data aceasta, dat fiind apari ia manualului
nostru de teorie general a dreptului (D.C. D ni or, I. Dogaru, Gh. D ni or, Teoria
General a Dreptului, Ed. C.H. Beck, 2006) i care plaseaz într-un context mai
adecvat aceast problematic . Ne vom rezuma deci, în aceast nou variant de abor-
dare a dreptului constitu ional i institu iilor politice, la a prezenta statul din punctul
de vedere al elementelor faptice care îl constituie i la a ar ta care este perspectiva
juristului asupra realit ii puterii politice institu ionalizate i legitimate.

Capitolul I
Statul din punct de vedere sociologic

Viziunea sociologic asupra statului porne te de la elementele sale constitutive,


elemente faptice, ce se relev primei priviri, chiar dac în elegerea lor exact
presupune, apoi, utilizarea unor concepte filozofice i juridice. Aceste elemente sunt:
1. teritoriul, 2. popula ia, 3. o putere organizat ce dirijeaz grupul, 4. o ordine social ,
Statul din punct de vedere sociologic 23

economic , politic i juridic pe care puterea i-o propune ca scop. Pornind de la


aceste elemente, statul poate fi definit ca „un grup uman, fixat pe un teritoriu deter-
minat i în care ordinea social , politic i juridic , orientat c tre un bine comun,
este stabilit i men inut de o autoritate dotat cu putere de constrângere”
(A. Hauriou, J. Gicquel, P. Gelard , 1975, p. 75). Statul exist , deci, doar când cele
patru elemente men ionate sunt reunite. Lipsa unuia dintre ele duce, în principiu, la
inexisten a statului, de i au fost cazuri când au fost recunoscute state care nu mai
aveau teritoriu. Ponderea pe care fiecare element o are în configurarea statului poate
diferi de la o epoc la alta sau de la o cultur la alta.
Astfel, ponderea teritoriului, ca element constitutiv, este mai evident în epoca
feudal sau în faza de formare a statelor na ionale decât ast zi, este mai accentuat în
Europa oriental actual decât în cea occidental sau mai pu in important în statele
musulmane decât în cele cre tine. Ordinea social este cel mai important dintre
aceste elemente constitutive, de i ea pare cea mai lipsit de consisten dintre ele-
mentele constitutive ale statului. Importan a ei se arat clar în perioadele de tranzi ie
revolu ionar de la un regim la altul, când statul este altul, de i teritoriul, popula ia i
monopolul constrângerii nu sufer schimb ri, ceea ce se schimb fiind doar scopul
social, adic tipul de ordine social , economic , politic i juridic pe care puterea
public i-l propune ca scop.

Sec iunea 1. Teritoriul

§1. No iunea de teritoriu

Statul este, potrivit expresiei lui M. Hauriou, o corpora ie pe baze teritoriale.


Aceasta înseamn c dac pot exista teritorii f r stat, teritorii f r «st pân», cum ar
fi Antarctica sau corpurile cere ti, care în virtutea unor tratate între state nu pot face
obiectul unei aproprieri de c tre acestea, în schimb nu pot exista state f r teritoriu.
Chiar dac au existat cazuri de recunoa tere a unor state care în mod real nu mai
aveau teritoriu, cum a fost cazul Poloniei dup r zboiul din 1914-1919, aceast
recunoa tere are o valoare relativ i mai mult simbolic , c ci guvernele aflate în exil
nu pot s exercite în fond competen ele esen iale ale statului, c ci nu mai au niciun
control real asupra popula iei în limitele teritoriului na ional.
Totu i problema aceasta nu este nici pe departe a a de clar cum pare. În primul
rând, exist organiza ii constituite pe fundamente culturale i politice, cum ar fi
islamul, catolicismul, sionismul, francmasoneria, care au realizat func ii esen iale ale
statului chiar în lipsa unui teritoriu sau în pofida diviz rii acestuia între mai multe
state. Acestea nu sunt caracterizate în mod normal ca state, tocmai datorit centr rii
acestei no iuni pe cea de teritoriu. Dar func ia esen ial a statului nu este ap rarea
teritoriului, de i importan a acestuia este de net g duit, ci crearea dreptului i apli-
carea acestuia, la nevoie, prin constrângere. Or comunit i neteritoriale sau transte-
ritoriale au avut sau chiar au aceast capacitate. Astfel, Biserica catolic a exercitat
func ii statale, chiar dac teritoriul nu era elementul central al organiz rii ei, cum de
altfel nu este nici ast zi, chiar dac Vaticanul poate fi asimilat pân la un punct unui
24 Actorii vie ii politice

teritoriu. Islamul continu i ast zi s creeze reguli juridice în concuren cu statele,


aplicabile întregii comunit i a credincio ilor, chiar dac ace tia sunt cuprin i în state
diferite. Sunt dovezi c uneori coeziunea «cultural » a grupului poate fi mai
puternic sau mai important decât coeziunea lui «teritorial ». De altfel privilegierea
unei viziuni neteritoriale asupra coeziunii unui grup social, coeziune care este baza
cre rii dreptului i baza oric rei constrângeri, face ca, ast zi, în Europa occidental
teritoriul s piard din importan a tradi ional , avantajate fiind elemente subiective ca
baz a grupului i a puterii de normare i aplicare a dreptului, ceea ce conduce la o
organizare suprana ional ce realizeaz func ii esen ialmente statale: creeaz un drept
propriu, acord cet enie proprie, emite moned etc. Teritoriul devine aici secundar
fa de valorile culturale comune statelor UE: valoarea acordat individului, libert ii,
prosperit ii, egalit ii etc. Convergen a cultural prevaleaz în fa a divergen ei teri-
toriale sau etnice.
Importan a acordat teritoriului, ca element central al constituirii statului, provine
din faptul c sedentarizarea popula iilor a fost un eveniment de o importan
covâr itoare în procesul de formare a na iunilor i, pe baza acestora, a statelor. Dar a
continua s fundament m na iunea pe elemente obiective, cum ar fi rasa, etnia,
teritoriul, duce, cum am v zut c s-a întâmplat în Europa r s ritean , tributar înc
unei astfel de concep ii, la fragmentarea statelor, la epur ri etnice, la dispute terito-
riale. P r sirea unei astfel de concep ii i deci i a centr rii statului pe teritoriu, adop-
tarea unei viziuni noi, bazate pe coeziunea cultural a grupului, în care sedentarizarea
pe un teritoriu este mai pu in important decât libera circula ie a persoanelor, a
bunurilor, a valorilor, a dus, dimpotriv , în Europa occidental la un efort constant de
a « terge» frontierele între na iuni (Actul unic, Schengen, Maastricht, Amsterdam) i
de a afirma un spa iu comun, o ordine social comun . Sigur c teritoriul r mâne un
element important al statului, dar el nu este elementul central. Elementul central al
statului trebuie s fie func ia esen ial a acestuia: garantarea libert ii prin afirmarea
unei ordini de drept.

§2. Func iile teritoriului

Teritoriul joac un rol important în existen a statului, dar teoria nu se acord ,


întotdeauna, asupra con inutului concret al acestui rol. Mai multe teorii au fost i sunt
vehiculate pentru a explica func iile teritoriului.
A. Teoria teritoriului-subiect. Teoria teritoriului-subiect consider teritoriul un
element constitutiv al personalit ii statului. Existen a teritoriului permite sinteza
între un sol i ideea care constituie na iunea. F r teritoriu statul nu î i poate exprima
voin a. Într-adev r, ceea ce caracterizeaz voin a statului, indiferent de forma în care
s-ar exprima, este faptul de a fi autonom , suveran . Dar aceast suveranitate nu se
poate exprima decât în interiorul unui teritoriu, care devine, prin urmare, un element
al voin ei i al personalit ii statului. Astfel, teritoriul este un element esen ial, o parte
integrant a naturii înse i a statului. Din acest punct de vedere, teritoriul statului se
diferen iaz de patrimoniul simplilor particulari. În timp ce individul r mâne subiect de
drept chiar dac patrimoniul s u este vid, dimpotriv statul nu poate s se formeze sau
Statul din punct de vedere sociologic 25

el dispare în lipsa teritoriului: un stat f r teritoriu ar fi în imposibilitate s - i exercite


puterea politic , c ci el nu poate face ca aceasta s aib efecte decât cu condi ia ca un
teritoriu s -i fie exclusiv afectat. Cu alte cuvinte, caracterul exclusiv al dreptului
statului asupra teritoriului ar fi condi ia puterii politice i prin aceasta a personalit ii
juridice a statului.
Aceast teorie, de origine german i îmbr i at de numero i teoreticieni, chiar
dac nuan at , a fost criticat pe mai multe considerente. În primul rând, ea poate fi
admis doar dac se admite teoria personalit ii juridice a statului, teorie care este
departe de a fi îmbr i at de to i autorii, cei care fac parte din coala realist , cum ar
fi L. Duguit sau G. Scelle, negând-o. În al doilea rând, dac nu se poate concepe
statul f r un substrat teritorial, aceasta nu înseamn cu necesitate c teritoriul este un
element intrinsec constitutiv al statului, a a cum dac existen a ierbii este o condi ie a
existen ei animalelor erbivore, aceasta nu înseamn c iarba este un element
constitutiv al animalului. În al treilea rând, teoria teritoriului-subiect se adapteaz cu
greu anumitor realit i ale vie ii interna ionale, cum ar fi cesiunile teritoriale sau
partajul teritorial de competen e. De exemplu, cum ar putea explica aceast teorie,
odat ce teritoriul este indivizibil, existen a pe acela i teritoriu a dou state: cel fede-
ral i cel federat?
B. Teoria teritoriului-obiect. Aceast teorie face din teritoriu obiectul însu i al
puterii statale, asupra c ruia statul ca subiect de drept î i exercit autoritatea. Ea
comport dou variante: unii au v zut în aceast putere a statului asupra teritoriului
un drept real de proprietate, al ii un drept real de suveranitate.
a. Teoria teritoriului-obiect al unui drept real de proprietate este conceput în
continuarea concep iei medievale patrimoniale a statului, f când din dreptul statului
asupra teritoriului un drept de proprietate calificat ca «proprietate de dreptul gin ilor».
Aceasta, ca i proprietatea din dreptul privat, are un caracter exclusiv i absolut.
Repro urile f cute acestei teorii, de altfel pu in împ rt ite, sunt în esen urm -
toarele: ea confund , printr-un procedeu de analogie nepermis, proprietatea cu
suveranitatea, când nimic nu justific aceast confuzie. Proprietatea este stabilit
exclusiv în beneficiul titularului ei, în timp ce suveranitatea este acordat statului
doar pentru a-i permite s îndeplineasc anumite func ii în interesul comunit ii, deci
ni te scopuri exterioare lui. Proprietatea comport , în principal, puterea de a efectua
ni te opera iuni materiale (culegerea fructelor, uzul, amenajarea, transformarea sau
distrugerea lucrului) i doar accesoriu a unor acte juridice (alienarea), în timp ce
suveranitatea se traduce, în mod esen ial, prin puterea de a exercita anumite func ii
juridice (exerci iul func iei legislative, executive i jurisdic ionale în interiorul unui
spa iu determinat); teoria conduce la solu ii extrem de complicate atunci când acela i
teritoriu apar ine mai multor state, c ci trebuie adoptate no iuni ambigue, ca cele de
superproprietate sau subproprietate de drept interna ional. „Evident c ast zi aceast
teorie patrimonial , inspirat din preluarea necritic a unor construc ii teoretice a
unor jurisconsul i romani (Ulpian) i specific personific rii statului din epoca
feudal , este de mult dep it de realitatea fenomenului politic” ( I. Muraru,
E.S. T n sescu, 2001, p. 345).
b. Teoria teritoriului-obiect al unui drept real de suveranitate face din teri-
toriu obiectul imediat al puterii publice, supus unui drept sui generis diferit, în
26 Actorii vie ii politice

acela i timp, de dreptul de proprietate, ca drept real, exercitându-se asupra lucrurilor,


i de suveranitatea exercitat asupra persoanelor. Dreptul pe care statul îl are asupra
teritoriului este un drept cu o configura ie proprie, care poate fi definit ca un drept
real institu ional, în elegând prin aceasta c el poart direct asupra teritoriului, ca un
drept real, dar neconfundându-se cu un astfel de drept, ci doar ca o cerin de
func ionare a institu iilor statale.
Nici aceast teorie nu a fost scutit de critici. Mai întâi, ea nu poate fi admis
decât de juri tii care consider statul o persoan juridic . Pe de alt parte, dreptul
statului asupra teritoriului nu se poate confunda cu suveranitatea, c ci aceasta din
urm se exercit asupra persoanelor, nu asupra lucrurilor. Suveranitatea este o putere
de comand , or ordinele se refer la persoane. Este adev rat c exerci iul suvera-
nit ii depinde de teritoriu, ca de o limit , dar se exercit asupra popula iei, nu asupra
teritoriului însu i.
Totu i ea are meritul de a delimita dreptul, pe care statul îl are asupra teritoriului,
de dreptul de proprietate asupra terenului. Cum dreptul de proprietate este un drept
exclusiv, dac statul ar avea un drept de proprietate asupra teritoriului, particularii ar
fi în imposibilitate de a- i apropria terenul. Este important aceast distinc ie, pe de o
parte, pentru c au existat epoci când puterea public a depins de proprietatea
terenului i, pe de alt parte, pentru c exist tendin a, prezent i la noi, de a consi-
dera c aproprierea terenului de c tre str ini este totuna cu alienarea teritoriului
na ional. Important este cine exercit suveranitatea pe acel teritoriu i nu cine are
proprietatea terenului. Indiferent dac proprietarul este cet ean sau nu, terenul i
proprietarul s u sunt supu i regimului juridic impus de statul care îl include în teri-
toriu. Inalienabilitatea teritoriului presupune, cum vom vedea, cu totul alte aspecte,
care in de imposibilitatea trecerii lui sub suveranitatea altui stat i nu de imposibi-
litatea trecerii lui în proprietatea necet enilor prin acte private.
C. Teoria teritoriului-limit . Potrivit acestei teorii, care se bucur ast zi de o
mare r spândire, teritoriul este limita exerci iului puterilor guvernan ilor, care de in
monopolul uzului legitim al violen ei, potrivit expresiei lui M. Weber, doar în limi-
tele teritoriului. Teritoriul este deci un cadru de exercitare a competen elor. Puterea
statului este exercitat doar în limitele teritoriului, teritoriu care este i o limit în
calea exerci iului unei alte puteri statale suverane. Îmbr i at de autori celebri, ca
L. Duguit, care face din teritoriu „limita material a ac iunii efective a guvernan ilor”
sau C. de Malberg, pentru care este „cadrul în care se exercit puterea statal ”, aces-
tei teorii i s-a repro at, de altfel neîntemeiat, c este restrictiv , c ci statul exercit com-
peten e i în afara teritoriului i, în consecin , teritoriul nu este limit pentru exerci iul
f cut de stat puterii. O alt obiec ie este c teoria este una negativ , ori teritoriul nu este
doar o limit a puterii statului, ci ofer acestuia i un titlu pozitiv de competen ,
dreptul interna ional legând de posesiunea lui puterea de a îndeplini anumite acte.
D. Teoria competen ei. Potrivit lui H. Kelsen, teritoriul este „domeniul de validi-
tate teritorial a dreptului statal”. Teritoriul este privit, deci, ca o por iune din supra-
fa a terestr în care un sistem de reguli juridice este aplicabil i executoriu. Meritul
teoriei este c integreaz problema naturii juridice a dreptului statului asupra terito-
riului în cadrul general oferit de tehnica dreptului public, potrivit c reia prerogativele
Statul din punct de vedere sociologic 27

statului sunt analizate ca simple competen e atribuite guvernan ilor sau diferi ilor
agen i ai statului pentru a îndeplini anumite func ii de interes social. Aceasta
înseamn c teritoriul nu este numai o limit a puterilor guvernan ilor fa de exte-
rior, ci i o limit intern , puterea acestora fiind încadrat juridic de o ordine juridic
valid , ea neputând s se manifeste decât în baza unui titlu normativ valid. Teritoriul
este o limit a validit ii dreptului pentru c validitatea depinde de eficien a unei
ordini juridice care nu poate exista decât în prezen a unui drept al statului asupra
teritoriului i în prezen a unui control real al acestuia de c tre guvernan i. Ea poate,
pe de alt parte, s dea seama mai bine de muta iile teritoriale. Acolo unde doctrina
clasic împrumut no iuni din dreptul privat, greu adaptabile problemelor de drept
public, cum ar fi cazul «succesiunii» statelor, noua teorie vorbe te de reparti ia com-
peten elor teritoriale în timp. Ea este mult mai coerent i în solu iile aduse proble-
mei coexisten ei puterilor mai multor state pe acela i teritoriu, calificându-le ca fiind
«competen e teritoriale limitate».
Cu toate c meritele ei sunt evidente, nici aceast teorie nu a fost scutit de critici,
cea mai frecvent fiind c teoria se preteaz indefinit p cii sau r zboiului, respectului
na iunilor sau cuceririi i l rgirii în timp de r zboi a sferei de competen teritorial a
statului ocupant, f r s -i permit , cu toate aceasta, s încorporeze teritoriul ocupat în
teritoriul na ional. Cu adev rat, dac eficien a este o condi ie a validit ii ordinii
juridice, iar ordinea juridic a cuceritorului este singura eficient , c ci el controleaz
efectiv teritoriul, guvernele în exil, chiar legitime, nefiind capabile, potrivit acestei
teorii, s impun nim nui o ordine juridic proprie, atunci cuceritorul are titlul juridic
al exerci iului competen elor statale, c ci doar el este capabil s asigure în mod efec-
tiv pacea social , indiferent care ar fi aceasta. Critica pare deci îndrept it , de i
poate c este oarecum exagerat .

§3. Delimitarea teritoriului

Teritoriul este delimitat prin frontiere. Acestea pot fi de trei feluri: terestre,
maritime i aeriene. Frontierele terestre pot fi «naturale», în sensul c elemente date
ale reliefului stabilesc delimitarea lor (de exemplu, linia crestelor unui lan muntos,
talvegul unui fluviu), sau artificiale [de exemplu, o linie geometric între dou puncte
cunoscute, un meridian sau o paralel (paralela 38 între Coreea de Sud i Coreea de
Nord sau paralela 17 între Vietnamul de Sud i cel de Nord înainte de retragerea
americanilor)].
În cazul frontierelor maritime este vorba de întinderea drepturilor statului riveran
asupra unor p r i din mare. Prima zon este reprezentat de marea teritorial , zon în
care statul exercit plenitudinea suveranit ii, adic acelea i drepturi ca i asupra
teritoriului terestru. Orice înc lcare a acestei zone echivaleaz cu o înc lcare a terito-
riului. Aceast zon din mare se întinde, de regul , pe 12 mile marine. „Subsolul
corespunz tor acestei suprafe e, adic coloana de p mânt aflat sub nivelul m rii în
cadrul contururilor astfel precizate, se afl sub suveranitatea statului f r nicio îngr -
dire” (I. Muraru, E.S. T n sescu, 2001, p. 346). A doua zon este numit mare patri-
monial sau zon economic exclusiv . În aceast zon , statul riveran are exclusi-
vitatea exploat rii economice, adic a pescuitului, a extrac iilor etc. Întinderea acestei
28 Actorii vie ii politice

zone este fluctuant , depinzând, în mare m sur , de acordurile dintre state, chiar
dac , în efortul de a unifica diferitele cutume în materie, ONU a reu it, în 1982, s
determine încheierea unor acorduri în materia dreptului m rii. Dincolo de aceast
zon economic exclusiv se întinde marea liber , pe care toate statele, riverane sau
nu o pot utiliza liber, dar nu f r limite.
Frontierele aeriene ale statului delimiteaz drepturile acestuia asupra coloanei de
atmosfer de deasupra teritoriului. Prima problem , care se pune, este cea a limitelor
superioare ale acestor drepturi. Statul exercit plenitudinea suveranit ii asupra
atmosferei. Dincolo de spa iul atmosferic statul nu mai are niciun drept, spa iul
extraatmosferic urmând un regim juridic distinct care îl scoate de sub suveranitatea
oric rui stat. O a doua problem este cea a travers rii de c tre aeronavele apar inând
unui alt stat a spa iului aerian. Conform acordurilor interna ionale, aeronavele str ine
pot survola spa iul aerian cu condi ia s fie civile, în timp de pace i pe culoarele
stabilite.

§4. Inalienabilitatea teritoriului

Drepturile pe care statul le are asupra teritoriului nu presupun i un drept de a


aliena o parte a acestuia. Teritoriul este astfel inalienabil. Con inutul acestui principiu
este conturat de Curtea Constitu ional , care arat c sunt incompatibile cu acest
principiu practicile „de abandonare a unor teritorii, de pierdere a acestora prin
prescrip ie, precum i înstr in rile de teritorii” (Decizia nr. 73/1997, M. Of. nr. 75
din 23 aprilie 1993). Esen a acestor interdic ii este c teritoriul nu poate fi trecut sub
nicio form , în totalitate sau în parte, sub suveranitatea unui alt stat existent sau care
s-ar constitui prin acest act însu i.
a. Interdic ia de a înstr ina p r i ale teritoriului. Prima consecin a princi-
piului inalienabilit ii teritoriului este c nicio parte a teritoriului nu poate fi transf-
erat , sub nicio form , sub suveranitatea unui alt stat. De aceea, Constitu ia noastr
din 1991 stabile te c integritatea teritoriului nu poate face obiectul unei revizuiri
constitu ionale, cum nu poate face obiectul unei revizuiri nici caracterul unitar al
statului. Este vorba de înstr inarea teritoriului i nu a terenului. Transferul interzis se
refer deci la dreptul statului de a exercita atributele suveranit ii într-o sfer
teritorial i nu la dreptul de proprietate asupra terenurilor. Curtea Constitu ional a
decis în acela i sens. „Teritoriul fiind un element constitutiv al statului, inalienabi-
litatea sa, prev zut la art. 3 alin. (1) din Constitu ie, ine de exerci iul suveranit ii
na ionale în anumite limite geografice ... A a fiind, calitatea de proprietar funciar a
persoanelor fizice i a celor juridice nu prive te no iunea de teritoriu, deoarece, evi-
dent, indiferent cui ar apar ine, terenurile din fondul funciar nu înceteaz niciun
moment s existe ca parte a teritoriului, asupra c ruia se exercit , ne tirbite i neîn-
gr dite, prerogativele puterii publice, suveranitatea i independen a statului român”
(Decizia nr. 73/1997). Principiul inalienabilit ii teritoriului nu este deci înc lcat de
posibilitatea acordat str inilor de a dobândi proprietatea asupra terenurilor. Ceea ce
este de esen a principiului este faptul c statul nu poate transmite c tre altcineva
exerci iul suveranit ii într-o parte a teritoriului, ceea ce nu se întâmpl atunci când
un str in este proprietar asupra terenului: str inul i regimul terenului se supun
Statul din punct de vedere sociologic 29

legilor române; statul p streaz suveranitatea pe acea parte a teritoriului. De altfel,


art. 44 din Constitu ie d acum posibilitatea, în anumite condi ii, ca cet enii str ini i
apatrizii s poat dobândi dreptul de proprietate privat asupra terenurilor.
b. Interzicerea abandon rii teritoriilor. Prima interdic ie rezultat din inaliena-
bilitatea teritoriului presupune o manifestare nesilit a voin ei statului prin care s-ar
transfera sub o alt suveranitate unele teritorii. Aceast a doua interdic ie presupune
c statul ar fi silit s abandoneze un teritoriu. Acest abandon este, în optica Cur ii
Constitu ionale, interzis de art. 3 din Constitu ie. Aceast interdic ie, care extinde
sensul clasic al termenului inalienabilitate (imposibilitatea înstr in rii), poate p rea
nerealist . Dac statul român ar pierde un conflict armat i odat cu el o parte din
teritoriu, atunci interdic ia ar împiedica semnarea unui tratat care s consfin easc
pierderea teritoriului, ceea ce ni se pare exagerat. Dar credem c instan a consti-
tu ional a avut în vedere o alt situa ie: cea a abandon rii unor teritorii din cauza
unor simple presiuni sau amenin ri, f r a ap ra acele teritorii, cum s-a întâmplat
înaintea celui de al doilea r zboi mondial, când politica româneasc a intrat în colaps
odat cu nota ultimativ din 26 iunie 1940, prin care guvernul sovietic cerea
României „s înapoieze cu orice pre Uniunii Sovietice Basarabia” i „s transmit
Uniunii Sovietice partea de nord a Bucovinei”, care a dus la pierderea acestor teritorii
f r lupt , România cedând apoi, tot f r lupt , Bulgariei, în urma negocierilor de la
Craiova, Cadrilaterul i Ungariei o parte a Transilvaniei, în urma unui a a zis
«arbitraj» al Germaniei i Italiei. Curtea impune deci o obliga ie de a ap ra teritoriul,
acesta neputând s fie cedat unei puteri str ine f r lupt .
c. Interdic ia de a pierde teritorii prin prescrip ie. Transferul no iunii de
prescrip ie din dreptul privat în dreptul constitu ional pare în primul moment hazar-
dat . Sensul ei poate fi c instan a constitu ional interzice statului, în baza art. 3 din
Constitu ie, s nu- i exercite suveranitatea într-o parte a teritoriului. O astfel de
neexercitare nu atrage dup sine pierderea suveranit ii prin neuz în acel teritoriu,
cum se întâmpl în dreptul privat cu proprietatea.
d. Interzicerea secesiunii. O alt consecin logic a inalienabilit ii teritoriului
este i interzicerea secesiunii unei p r i a acestuia. Totu i, uneori, state care sunt
declarate indivizibile, cum este Fran a de exemplu, recunosc un drept de secesiune.
Astfel, Consiliul constitu ional francez, admitea c un teritoriu poate s înceteze s
mai apar in Republicii „pentru a constitui un stat independent sau pentru a fi ata at
unui astfel de stat” (Decizia 75-59 din 30.12.1975, apud L. Favoreu, P. Gaïa,
R. Ghevontian, J-L. Mestre, O. Pfersmann, A. Roux, G. Scoffoni, 2001, p. 431),
evitând îns orice raportare a acestui drept la indivizibilitatea Republicii. Consiliul
întemeia în 1987 (Decizia 87-226) acest drept de secesiune pe principiile liberei
determin ri a popoarelor, prev zut pentru teritoriile franceze de peste m ri. Este
evident c situa ia particular a acestor teritorii franceze a fost singurul motiv pentru
care Consiliul nu a f cut aplicarea indivizibilit ii.
În ceea ce prive te dreptul românesc, o asemenea interpretare nu poate fi admis .
Din inalienabilitatea teritoriului rezult c acesta nu poate fi cedat unei popula ii
pentru a forma un nou stat sau pentru a-l alipi unui stat str in. Inalienabilitatea func-
ioneaz deci i în raport cu proprii cet eni, nu numai în raport cu un stat str in. De
altfel, Curtea Constitu ional decide, este adev rat tangen ial, în acest sens când
30 Actorii vie ii politice

afirm c „nu poate fi re inut opinia potrivit c reia inalienabilitatea teritoriului este
un regim constitu ional specific numai fa de str ini i apatrizi, iar nu i fa de
cet enii români” (Decizia nr. 73/1997).
Principiul inalienabilit ii teritoriului este o reac ie a dreptului modern fa de
conceperea suveranit ii ca pe o proprietate în epoca feudal , concep ie care îi per-
mitea st pânului feudei s înstr ineze o parte a teritoriului, transferând prin acte
împrumutate din dreptul privat suveranitatea exercitat în acel teritoriu. Astfel, teri-
toriul putea fi transmis prin mo tenire, dat dot , chiar vândut.

§5. Divizibilitate/indivizibilitate a teritoriului

Teritoriul este indivizibil în statele unitare i divizibil în statele federale. Indivi-


zibilitatea teritoriului unui stat unitar creeaz dou consecin e: inalienabilitatea terito-
riului, pe care am analizat-o mai sus, i uniformitatea dreptului i a aplic rii lui în
teritoriu, pe care o vom analiza în cele ce urmeaz . Ne vom referi acum doar la statul
unitar descentralizat, statului unitar regionalizat, care comport solu ii par ial diferite
în materia indivizibilit ii teritoriului, fiindu-i rezervat o sec iune distinct în cadrul
analizei formelor de stat.
Indivizibilitatea teritoriului statului unitar descentralizat presupune c dreptul este
acela i pe întreg teritoriul i c aplicarea sa este nediferen iat în raport cu situarea
subiec ilor în teritoriu. Acest principiu de unificare, valabil înc , nu mai este în eles
ca fiind absolut. Este acceptat o anumit teritorializare a dreptului, adic regimuri
juridice aplicabile doar în anumite p r i ale teritoriului, dar aceast teritorializare are
limite stricte.
Prima limit este c teritorializarea dreptului nu poate avea semnifica ia consti-
tuirii mai multor ordini juridice care s coexiste pe teritoriu. Teritoriul nu poate fi
împ r it la nivelul ordinii juridice. Cu alte cuvinte, nu pot coexista pe teritoriul sta-
tului unitar descentralizat mai multe surse diferite ale ordinii juridice. Dac dreptul
poate fi teritorializat, în sensul c anumite acte normative pot fi aplicate doar pe o
parte a teritoriului, aceast teritorializare juridic are ca surs puterea legislativ a
statului, neputând fi f cut prin voin a comunit ilor teritoriale. Curtea Constitu io-
nal s-a pronun at în acest sens, ar tând c „existen a unor acte normative diferite
pentru anumite zone ale rii nu este de natur s afecteze caracterul unitar al statului,
ci pune numai problema aplic rii în spa iu a respectivelor acte… Esen ial în aceast
materie este faptul c , în ceea ce prive te coexisten a în spa iu a dou ori chiar a mai
multor reglement ri legale, exist o singur autoritate legiuitoare de la care eman
aceste reglement ri, nefiind vorba despre un conflict de suveranitate” (Decizia
nr. 176/1999, M. Of. nr. 63 din 4 februarie 2000). Consecin a este c statul nu poate
conferi unit ilor teritoriale capacitatea de a decide asupra competen elor lor. Com-
peten ele acestora sunt delegate de stat i nu originare. Legea poate deci s
transfere competen e unit ilor teritoriale, dar nu poate delega dreptul de a stabili
aceste competen e.
A doua limit a teritorializ rii dreptului este c ea nu poate privi libert ile
publice, c ci ar fi afectat principiul egalit ii i cel al universalit ii drepturilor
omului. Nu pot fi introduse diferen ieri de tratament juridic între cet eni în func ie
Statul din punct de vedere sociologic 31

de situarea lor într-o parte sau alta a teritoriului. Libert ile trebuie s fie egale nu
doar pentru to i, ci i peste tot. Astfel, Curtea Constitu ional a decis c o dispozi ie
din Legea privind regimul zonelor libere este neconstitu ional deoarece „introduce o
limitare nou a dreptului la grev , care se fondeaz pe un criteriu teritorial (regional),
criteriu ce vine în evident contradic ie cu art. 49 din Constitu ie … i cu art. 16 din
Constitu ie, care garanteaz egalitatea cet enilor în fata legii, deoarece condi ioneaz
aceast egalitate de por iunea de teritoriu pe care un cet ean s-ar afla” (Decizia
nr. 4/1992, M. Of. nr. 182 din 7 iulie 1992). Pe de alt parte, în baza principiului
indivizibilit ii teritoriului, reglementarea condi iilor de aplicare a legilor care garan-
teaz libert i fundamentale trebuie s fie uniform pe teritoriu i nu poate fi sub
nicio form transmis comunit ilor teritoriale. Ea r mâne atributul exclusiv al sta-
tului. Fragmentarea teritorial a organiz rii aplic rii reglement rilor privind dreptu-
rile i libert ile fundamentale este prohibit . Principiul indivizibilit ii se opune deci
oric rui fel de federalism intern.
Spre deosebire de statul unitar descentralizat, în statul federal regula este cea a
divizibilit ii teritoriului. Aceasta implic , în primul rând, faptul c teritoriul este
împ r it la nivelul ordinii juridice. Pe teritoriul statului federal coexist mai multe
ordini juridice complete i autonome, cele ale statelor federate, ordini care pot fi
radical diferite. Pe de alt parte, pe acela i teritoriu se suprapun dou ordini juridice,
cea a statului federat i cea a statului federal. Potrivit filosofiei federalismului,
aceast divizibilitate a teritoriului este nu numai posibil , ci absolut necesar limit rii
puterii i protec iei libert ilor.

§6. Entit ile teritoriale nonstatale

Chiar dac nestatale, anumite colectivit i teritoriale sunt supuse direct ordinii
juridice interna ionale. Sunt în aceast situa ie Sfântul Scaun, teritoriile aflate sub
tutela Na iunilor Unite i teritoriile interna ionale.
A. Sfântul Scaun. Biserica catolic , organiza ie de cult puternic ierarhizat , având
ast zi doar o autoritate spiritual , dar mult vreme tinzând s cumuleze i puterea
politic în spa iul fostului Imperiu Roman de Apus, este dotat cu un cvasiguvern
central, Sfântul Scaun, ale c rui competen e sunt comparabile cu cele ale unui
microstat, având un teritoriu propriu, Cetatea Vaticanului, i care este supus ordinii
juridice interna ionale, în sânul c reia apare ca un subiect distinct.
Dac pân în 1870 se putea vorbi de un stat papal, bucurându-se de un teritoriu, în
sens propriu, dup aceast dat , anexarea Romei de c tre Regatul Italiei, facilitat de
r zboiul franco-german, face ca problema teritoriului Sfântului Scaun, restrâns la
Cetatea Vaticanului, s - i schimbe natura juridic . Dac pân în 1929 statutul juridic
al Sfântului Scaun era reglementat unilateral de Italia prin Legea din 13 mai 1871,
regim juridic nerecunoscut de altfel de papalitate, din 1929 situa ia juridic a acestuia
este reglementat de Acordurile de la Latran c rora li se substituie, f r a modifica
natura problemei, concordatul încheiat între Italia i Sfântul Scaun la 18 februarie
1984. Italia recunoa te autoritatea exclusiv i absolut a Sfântului Scaun asupra
Cet ii Vaticanului, adic un teritoriu de 44 de hectare. Existen a Statului Cet ii
32 Actorii vie ii politice

Vaticanului este expres prev zut de documentele precitate, Sfântul Scaun fiind
autorizat s creeze anumite servicii publice, s acorde cet enie i s exercite func ii
interna ionale, de i suveranitatea extern este calificat drept spiritual , necesar
îndeplinirii func iilor religioase ale bisericii, ceea ce îi d un aspect inedit. Papa poate
acredita agen i diplomatici, iar statele, chiar necatolice, pot acredita diploma i pe
lâng el. Sfântul Scaun poate participa la organiza ii interna ionale, poate încheia
tratate, în special concordate care definesc condi iile de practicare a religiei catolice
în statele contractante. Cetatea Vaticanului se bucur de un statut interna ional de
neutralitate permanent .
Totu i Sfântul Scaun nu poate fi considerat un stat în sensul propriu al termenului,
chiar dac aparent el are o baz teritorial . Teritoriul Vaticanului nu constituie baza
ac iunii interna ionale a Sfântului Scaun. Cet enia vatican nu are o baz teritorial ,
ci func ional . Ea este dobândit de cei interesa i în considerarea func iilor pe care le
îndeplinesc în administra ia bisericii, f r a pierde cet enia de origine, i pierzând-o
pe cea vatican la încheierea exerci iului func iei. Popula ia Cet ii cuprinde de altfel
în jur de 1000 de persoane, neconstituind nici ea, cum nu constituie nici teritoriul,
baza ac iunii sau recunoa terii interna ionale a Sfântului Scaun. Ceea ce înseamn c
Statul Cet ii Vaticanului, de i pare a avea toate elementele constitutive ale unui stat,
care l-ar face o corpora ie pe baze teritoriale, nu este totu i un stat, personalitatea sa
interna ional fiind una sui generis, una spiritual i nu temporal .
B. Teritoriile sub tutel . Ca urmare a Cartei de la San Francisco, teritoriile plasate
sub mandat, care nu ob inuser înc independen a în 1946, au devenit teritorii sub
tutel . Tutela este, a adar, o alt form intermediar între protectorat i emancipare.
Toate aceste teritorii sunt, ast zi, autonome sau independente. Regimul tutelei a fost
creat în dreptul interna ional prin Carta Na iunilor Unite, Capitolul XII. Acest regim
a fost propus de Pre edintele american Roosevelt înc din timpul celui de-al doilea
r zboi mondial. Tutela are un mai pronun at caracter temporar decât mandatul inter-
na ional, pe care o s -l studiem cu ocazia analiz rii uniunilor de state. Regimul
implic pentru puterea tutelar obliga ia de a favoriza progresul politic, economic i
social al teritoriului tutelat. De asemenea, puterea tutelar trebuie s încurajeze
educa ia i s vegheze la respectarea drepturilor omului. Una din tr s turile care
distinge tutela de mandat este dispari ia regimului de demilitarizare tipic mandatului.
Conform art. 77 al Cartei, regimul tutelei poate fi aplicat, în afar de teritoriile
aflate sub mandat în 1945, i teritoriilor care pot fi deta ate de statele inamice ca
urmare a celui de-al doilea r zboi mondial i celor plasate voluntar sub regimul
tutelei de c tre statele responsabile de administrarea lor, dar numai primele dou
categorii de tutel au fost concretizate, niciun stat neplasând voluntar vreun teritoriu
sub acest regim.
Regimul tutelei este precizat printr-un acord de tutel încheiat de c tre statele
direct interesate i aprobat de Adunarea General a ONU Modific rile regimului
urmeaz acelea i proceduri. Dac în cazul mandatului puterea mandatar era un stat,
tutela poate fi exercitat de mai multe state în acela i timp sau de Organiza ia
Na iunilor Unite, îns i.
Al turi de aceste tutele obi nuite, Carta a mai prev zut i o tutel special aplica-
bil zonelor strategice. În acest caz, aprobarea tutelei revine Consiliului de Securitate
Statul din punct de vedere sociologic 33

care se substituie Adun rii Generale. Acest tip de tutel a fost ob inut de c tre Statele
Unite asupra unor insule din Pacific, fortificate de Japonia, care prezentau un interes
strategic important. Practic, acest tip de tutel este o anexiune, c ci Statele Unite
puteau s fortifice insulele i s stabileasc acolo baze militare, dar i s interzic
accesul resortisan ilor str ini în insule, iar controlul interna ional, care este unul din
elementele esen iale ale regimului de tutel , este practic lipsit de eficien în cazul
acestei tutele asupra zonelor strategice, c ci Statele Unite pot interzice accesul în
zon a misiunilor de control ale Consiliului de tutel .
Controlul asupra exercit rii tutelei este dat de Cart Adun rii Generale, asistat de
un Consiliu de tutel , care reprezint în cadrul ONU ceea ce Comisia mandatelor
reprezenta în cadrul S.N. Compozi ia Consiliului de tutel este îns profund diferit
fa de cea a Comisiei mandatelor. Consiliul cuprinde trei categorii de membri:
Puterile care exercit tutelele, membri permanen i ai Consiliului de Securitate i
membri ale i pe o perioad de trei ani de Adunarea General . Consiliul examineaz
rapoartele anuale ale autorit ilor administrative i viziteaz periodic teritoriile sub
tutel . Pentru un mai bun control, puterile tutelare prezint rapoarte conform unor
chestionare stabilite de Consiliu.
C. Teritoriile interna ionale. Anumite teritorii sunt plasate sub un regim de
administrare interna ional fie prin tratate, fie prin decizia unei organiza ii interna-
ionale. Tr s tura comun a acestor regimuri este fondarea lor pe un regim de neutra-
litate i de autonomie administrativ sub control interna ional, independen a lor
nefiind suficient de mare fa de statele coresponsabile pentru a le permite dobân-
direa calit ii de state suverane. Este vorba de teritorii revendicate de mai multe state
sau situate într-o regiune geografic ale c rei caractere nu au permis ca o suveranitate
statal particular s se exercite în limitele lor. Au fost în aceast situa ie: Sara, de la
al doilea r zboi mondial pân în 1956, când a fost încorporat în teritoriul federal
german; Cracovia, dup Tratatul de la Viena din 1815, administrat fiind în comun
de Austria, Prusia i Rusia, ceea ce îi asigura un regim de neutralizare reciproc a
revendic rilor teritoriale ale celor trei puteri Dantzig-ul (actualul Gdansk), desprins
de Germania, prin Tratatul de la Versailles din 1919, pentru a servi drept port
Poloniei, dar f r a fi încorporat în teritoriul polonez, ci r mas sub administrare inter-
na ional pentru a garanta drepturile germanofonilor, situa ie care a durat pân la al
doilea r zboi mondial, dup acesta ora ul fiind încorporat în teritoriul polonez;
Tangerul, din 1907 pân în 1956, când a fost integrat Marocului; Trieste, plasat sub
administrarea direct a Consiliului de Securitate în 1947, regim nefunc ional de altfel
i care a fost definitivat în 1954 prin tratatul de la Londra, ora ul revenind Italiei, iar
plaja Iugoslaviei; i Locurile Sfinte din Ierusalim, plasate teoretic sub un regim inter-
na ional, dar care nu a putut fi practic niciodat pus în aplicare.

Sec iunea a 2-a. Popula ia i na iunea

Statul nu poate exista în lipsa unui grup uman asupra c ruia se exercit puterea sa
suveran i care legitimeaz aceast putere. Acest grup uman constituie, din punct de
34 Actorii vie ii politice

vedere juridic, popula ia statului. De i pare clar , aceast no iune trebuie distins de
cea de na iune, care este utilizat uneori în locul s u în mod abuziv, dat fiind faptul
c statele moderne s-au format, ca regul , ca state na ionale, i de cea de cet enie.

§1. No iunea de «popula ie»

Popula ia, ca element constitutiv al statului, este format din totalitatea indivizilor
sedentari pe un teritoriu i supu i autorit ii unui stat. Este vorba de o adunare de indi-
vizi, un ansamblu i nu de un grup uman calificat, cum este na iunea (Ch. Debbasch,
2001, p. 19). Distingem astfel în cadrul popula iei: cet enii, str inii i apatrizii. Nu
exist coinciden între popula ie i cet eni. Cet enii unui stat pot s nu tr iasc pe
teritoriul acestuia, în timp ce str inii pot s fie reziden i i deci parte a popula iei.
Cet enia presupune o leg tur juridic privilegiat a individului cu statul, în baza
c reia primul este singurul care exercit anumite drepturi, cele politice de exemplu i
are anumite obliga ii, de exemplu cele militare. Totu i leg tura de cet enie tinde s
se estompeze chiar i în materia acestor drepturi exclusive. Astfel, în statele UE,
dreptul de a alege i a fi ales la alegerile municipale i pentru Parlamentul European
depind de domiciliu, nu de cet enie. Apartenen a la popula ie nu presupune decât c
individul se afl pe teritoriul statului i se supune regulilor juridice ale acestuia,
bucurându-se de protec ia acestuia. De altfel, din ce în ce mai multe state acord
garan ii str inilor afla i pe teritoriul lor în materia drepturilor omului, comparabile cu
cele acordate cet enilor.

§2. Na iunea

De mult timp s-a considerat c la baza statului st na iunea, c statul este na iunea
juridic organizat . Cum conceptul de «na iune» este unul sociologic i nu juridic, fapt
care a dus la un rezultat surprinz tor: din acest, din urm , punct de vedere ea s-a con-
fundat cu statul. Statul este singurul care apare ca subiect de drept. Astfel, de
exemplu, na ionalizarea înseamn de fapt etatizare. De aceea, concep ia ce confund
statul cu na iunea a fost criticat de numero i autori. Potrivit lor, concep ia revolu-
ionar poate fi aplicat pentru a explica originea suveranit ii i deci a unui regim
politic, dar nu poate permite confundarea a dou no iuni dintre care una este juridic
i alta sociologic . Aceast concep ie nu ia în seam originalitatea no iunii de
«na iune», aceasta putând s preexiste statului. În plus, aceast identificare le pare
periculoas pentru evolu ia ideilor democratice, c ci datorit ei se pot multiplica
puterile statului. Uneori statul poate fi el anterior na iunii, cum a fost cazul Statelor
Unite sau al unor state africane. Sau statul poate cuprinde mai multe na iuni, cum a
fost cazul Uniunii Sovietice sau, ast zi, al Indiei.
Pe de alt parte, concep ia potrivit c reia statul personific na iunea conduce la
emergen a principiului na ionalit ilor, potrivit c ruia orice na iune are dreptul la un
stat. Frumos din punct de vedere teoretic, acest principiu este foarte riscant din punct
de vedere practic. Sus in torii lui ar trebui s se întrebe cum ar ar ta ONU cu mai
bine de 5000 de membri, personificare juridic a tot atâtea grupuri etnico-lingvistice,
i câte r zboaie ar rezulta de aici.
Statul din punct de vedere sociologic 35

Conceptul de na iune este unul ambiguu. S-a spus chiar c „acest concept modern
are cu uzajul tradi ional (...) aproape tot atâtea leg turi ca i constela ia câinelui cu
câinele animal l tr tor” (O. Duhamel, 1992, p. 20). Pentru explicarea lui au fost
vehiculate dou concep ii: una subiectiv , de sorginte francez , i una obiectiv , de
sorginte german i adus la paroxism de doctrina na ional-socialist .
A. Concep ia subiectiv . Aceast concep ie bazeaz na iunea pe «dorin a de a
tr i împreun », luând în considerare ca factori ai constituirii i ai supravie uirii ei nu
doar elemente obiective, cum ar fi rasa, teritoriul, etnia, limba, ci i elemente subiec-
tive, cum ar fi o tradi ie spiritual comun , indiferent la elementele obiective ce
diferen iaz indivizii, o voin de a avea un viitor comun. Concep ia subiectiv
asupra na iunii este cu necesitate una voluntarist , nu determinist . Istoria î i are
rolul ei de net g duit, dar doar voin a de a construi împreun un grup i un viitor
formeaz o na iune. Tendin a este deci de a defini na iunea prin principii spirituale
intrinseci grupului i nu prin opozi ie fa de alte grupuri (H. Bergson, 1992).
Faptul c na iunea este un concept sociologic i nu unul juridic face ca defini iile
ce îi sunt date s fie imprecise, mai mult poetice. Printre defini iile cele mai celebre o
putem cita pe cea a lui J. Michelet: „Na iunea nu mai este o colec ie de fiin e diverse.
Este o fiin organizat , chiar mai mult, o persoan moral , un mister admirabil în
care r zbate marele suflet al Fran ei”. Aceea i concep ie este reluat de E. Renan în
celebra sa conferin intitulat „Ce este o na iune?”, inut la Sorbona în 1882: „O
na iune este un suflet, un principiu spiritual. Dou lucruri, care în fond nu constituie
decât unul, formeaz acest suflet, acest principiu spiritual. Unul este în trecut, altul în
prezent. Unul este posedarea în comun a unei bogate leg turi de tradi ii. Cel lalt este
consim mântul actual, dorin a de a tr i împreun ”. Este o concep ie evident volun-
tarist , aproape romantic , care, trebuie recunoscut, a dus i ea, ca i concep ia
obiectiv , la confruntare armat , transformat fiind în imperialism (O. Duhamel,
1992, p. 20).
Na iunea are astfel dou componente: una obiectiv , factual , tradi iile comune,
spa iul comun, limba etc. i una subiectiv , voin a de a tr i împreun , într-o form
politic bazat pe o cultur standardizat , omogen , care duce la o putere centraliza-
toare, voin a de a avea nu doar un trecut comun, ci i un prezent i un viitor comune.
Astfel, na iunea poate fi definit pornind de la «voin » i de la «cultur », dar doar
prin convergen a sa cu unit ile politice. De unde definirea na iunii din punct de vedere
sociologic ca „o societate material i moral integrat , cu putere central stabil ,
permanent , cu frontiere determinate, cu relativ unitate moral , mental i cultural a
locuitorilor, care ader în mod con tient la Stat i la legile sale” (Ibidem, p. 653).
Teoria subiectiv este astfel una, în acela i timp, voluntarist i psihologic .
Voluntarist , c ci la baza form rii i subzisten ei unei na iuni st concordan a
voin elor individuale, psihologic , c ci ea face din na iune un spirit colectiv, un
principiu spiritual, un suflet interuman care domin spiritul uman.
B. Concep ia obiectiv . Aceast concep ie este una determinist , dezvoltat de
coala istoric german , în continuarea filozofiei lui J.G. Fichte. Potrivit acestei
concep ii, nu voin a indivizilor de a tr i împreun constituie na iunea, ci dezvoltarea
istoric obiectiv . Na iunea se dezvolt ca urmare a unor elemente obiective, necon-
36 Actorii vie ii politice

trolabile de c tre individ: rasa, religia, limba, geografia... Teoria a fost dus la extrem
de c tre doctrina nazist , care considera c umanitatea este format dintr-o ierarhie
de rase în vârful c reia se situeaz rasa arian , care este p strat sub forma sa pur de
rasa german , adic de na iunea german . Aceasta este format din oamenii care
apar in acestei rase prin sânge i limb . Ideologia nazist face astfel din na iune o
comunitate tribal l rgit la dimensiunile, dovedite monstruoase, ale unei na iuni
moderne. Poporul german ar fi fost un popor ales, trebuind s cuprind toat rasa
germanic , indiferent de frontiere. Consecin ele acestei teorii sunt cunoscute. Baza
de ras a dus la epur ri etnice. Baza religioas a dus la alte epur ri, în raport de cre-
din . Bazarea na iunii pe spa iul vital – la r zboi de expansiune. Aceea i concep ie
obiectiv a dus la rezultate similare în fosta Iugoslavie.

§3. Dialectica stat-na iune

„Ca regul general , o individualitate sociologic are voca ia de a se erija într-o


individualitate juridic . De unde asocierea de cuvinte stat-na iune” (J. Gicquel, 1991,
p. 60). Cu toate acestea, uneori aceast asociere nu este proprie, existând state
multina ionale, ca i na iuni neorganizate în stat. Exist o dialectic a statului i
na iunii, care implic rezolvarea problemei anteriorit ii uneia sau alteia dintre cele
dou realit i i a priorit ii valorice a uneia asupra alteia.
A. Na iunea anterioar statului. Aceast problem se pune deoarece, în marea
majoritate a cazurilor, statele europene s-au format pe o baz na ional preexistent .
Astfel se poate vorbi de na iunea român , francez , italian , german , înainte de a se
putea vorbi de un stat ce organizeaz na iunea respectiv . Realitatea sociologic
precede în acest caz realitatea juridic . Din aceast evolu ie decurg dou probleme:
„are orice na iune dreptul de a se constitui în stat?” i „în cazul în care într-un stat
exist mai multe na ionalit i, au na ionalit ile minoritare drepturi?”.
Prima întrebare are ca r spuns principiul na ionalit ilor. Acest principiu const
în a afirma c orice na iune are dreptul s constituie un stat. El decurge din revolu ia
francez , fiind expresia unui alt principiu, cel al suveranit ii na ionale, pe care îl
vom analiza mai jos. Impunerea acestui principiu pe plan european dup revolu ia
din 1848 a favorizat i formarea României. Dar principiul na ionalit ilor comport i
pericole. El este bazat pe un principiu de justi ie, dar trebuie judecat în func ie de
situa ia concret i nu în abstract. R spunsul la cea de-a doua întrebare se concreti-
zeaz în principiul protec iei minorit ilor. Protec ia minorit ilor se realizeaz la
dou nivele. La nivel na ional, prin intermediul constitu iei, i la nivel interna ional,
printr-o multitudine de tratate.
O oarecare protec ie a fost organizat înc prin Tratatul de la Paris din 30 martie
1856. Dar sistemul nu a fost generalizat decât odat cu Conferin a de Pace din 1919.
Ast zi, protec ia interna ional a minorit ilor se realizeaz , în primul rând, prin
intermediul Declara iei universale a drepturilor omului, adoptat de Adunarea Gene-
ral a ONU la 10 decembrie 1948. Chiar înainte de aceast dat , prin tratatele de pace
de la Paris, semnate cu statele ce fuseser aliatele Germaniei, inclusiv România, la
10 februarie 1947, se enun a principiul protec iei minorit ilor (art. 3 din tratatul cu
Statul din punct de vedere sociologic 37

România). Drepturile minorit ilor mai sunt protejate prin Pactul interna ional refe-
ritor la drepturile economice, sociale i culturale i Pactul interna ional referitor la
drepturile civile i politice, adoptate i deschise semn rii, ratific rii sau adeziunii de
c tre Adunarea General a ONU prin Rezolu ia 2200 A/XXI din 16 decembrie 1966.
Drepturile minorit ilor sunt protejate, pe lâng aceste tratate globale, i de trei
sisteme regionale de protec ie: sistemul european, prin Conven ia european pentru
protec ia drepturilor omului i a libert ilor fundamentale, adoptat de Consiliul
Europei la 4 noiembrie 1950 i intrat în vigoare la 3 septembrie 1953, i prin
Conven ia-cadru pentru protec ia minorit ilor na ionale, Strasbourg, 10 noiembrie,
1994; sistemul american, prin Conven ia american privind drepturile omului, intrat
în vigoare la 18 iulie 1978 i sistemul african, prin Carta african a drepturilor
omului i popoarelor, adoptat în 1986. O serie de tratate privitoare doar la anumite
drepturi completeaz apoi aceast protec ie interna ional . La nivel na ional, toate
constitu iile democratice prev d sau implic principiul protec iei minorit ilor.
B. Statul anterior na iunii. Procesul poate s fie opus celui descris mai sus,
adic statul s apar înaintea na iunii. Acesta a fost cazul Statelor Unite, care s-au
format prin Constitu ia din 1787, înainte ca s se poat vorbi de o na iune american .
Aceasta este aproape regula în rile lumii a treia, spre deosebire de cele europene.
Statul apare aici ca anterior na iunii. El une te o sum de popula ii tribale cu tradi ii,
limb i religii deosebite. Aceste popula ii nu constituiau o na iune, ele constituind
un stat prin efectul transform rii teritoriilor respective în colonii.
C. Identitate sau disociere a statului i na iunii? Problema factual descris
mai sus, cu toate c are unele consecin e juridice, nu atinge fondul problemei dialec-
ticii stat-na iune: „na iunea trebuie s fie subordonat logicii statului sau statul însu i
trebuie s - i înscrie voin a în interiorul formelor proprii unei voin e na ionale?”
(J.-J. Wunenburger, 1986, p. 10) sau, cu alte cuvinte, statul este subsidiar na iunii sau
na iunea este subsidiar statului?
Cum no iunea de «na iune» este prea pu in opera ional din punctul de vedere al
analizei politice sau juridice, teoria înclin s privilegieze în analiz statul. Na iunea
apare ca un concept fluid, cu margini imprecise, legat mai degrab de un fel de patos
mitic, de o abandonare a ra iunii în favoarea sentimentelor necontrolate, ca o surs de
excese, inamic al valorilor universalizante, surs de conflicte, de intoleran etnic ,
religioas , ca o resacralizare a puterii dup desacralizarea religioas , pe scurt, ca ceva
«infrara ional» (Ibidem, 1986, p. 4), în timp ce statul apare ca forma institu ional
cea mai eminent sau cel pu in cea mai pu in inadecvat unui exerci iu ra ional al
puterii. Acest «ra ionalism» analitic care privilegiaz statul trebuie atunci s ne
conduc la o privilegiere de principiu a acestuia în raport cu na iunea? Dificultatea
analiz rii rolului na iunii i chiar a definirii ei trebuie s ne conduc la o indiferen
sau chiar la o invalidare a ideii de na iune? Desigur, nu. Mai degrab trebuie insistat
asupra rolului pe care na iunea îl joac în raport cu statul.
Mai întâi, poate fi discernut un rol de mediator pe care na iunea îl îndepline te
între indivizi i stat, în sensul c ace tia nu pot s - i universalizeze voin a lor parti-
cular i s delege puterea unei autorit i de drept decât prin intermediul acestei reali-
t i sociologice mediane care este na iunea. Este motivul pentru care indivizii nu pot
38 Actorii vie ii politice

s delege direct puterea unor organisme suprana ionale care s aib capacitate consti-
tuant , cum este cazul Parlamentului European, motivul pentru care lipsesc o putere
i o autoritate constituant la nivelul Uniunii Europene.
Aceasta este logica Cur ii de la Karlsruhe când afirm c „principiul suveranit ii
inalienabile nu tolereaz transferurile de putere public c tre instan e interguverna-
mentale, chiar expres mandatate de guvern mântul lor, decât cu condi ia ca actele
politice rezultate din aceste transfer ri s fie supuse ulterior unor proceduri de legiti-
mare democratic ”, legitimare care este realizat în mod necesar prin intermediul
«parlamentelor statelor membre» i nu la nivelul institu iilor comunitare, chiar alese
prin vot universal direct, cum este Parlamentul European, c ruia Curtea nu-i acord
decât o legitimare democratic care se «adaug » celei na ionale «în m sura înt ririi
leg turilor între na iunile europene». Cu alte cuvinte, nu poate fi vorba de o manda-
tare a puterii de autoorganizare într-un stat european decât în m sura în care legiti-
marea democratic s-ar produce la acest nivel prin intermediul integr rii na iunilor
europene într-un singur popor (J.-M. Ferry, 2002, p. 59-74).
Poate fi discernut astfel cel de-al doilea rol al na iunii, acela de a fi condi ie a
recunoa terii puterii legitime a statului: „f r sentimentul de apartenen a fiin elor
particulare sau a grupurilor la o comunitate cu destin na ional, nimic nu le-ar putea
face s reporteze voin a lor privat sau de grup voin ei abstracte a statului, inut s
defineasc sau s prezerve interesul comun” (J.-J. Wunenburger, 1986, p. 7). Aceast
justificare a puterii statului prin intermediul na iunii, care mediaz raporturile cu
voin ele particulare, poate duce îns atât la un stat care î i subordoneaz complet
aceste voin e, la o omnipoten a statului, la totalitarism, cât i la o limitare a statului
prin intermediul unui drept care îi este anterior i superior tocmai pentru c se fon-
deaz direct pe voin a na iunii. Primul rezultat provine dintr-o preeminen a identi-
t ii i a voin ei na ionale care creeaz o societate închis , egocentric , care în
numele unit ii justific tendin e paranoice ce conduc la derive poli iene ti sau
militare. A fost cazul societ ilor zise «comuniste» sau al «fascismelor».
Dar na iunea poate fi i o limit , un regulator al puterii cu tendin e absolutiste a
statului. Astfel, rezultatul transform rii constitu iilor în constitu ii na ionale este
tocmai crearea unui drept care limiteaz normativismul statal. Dreptul constitu ional,
bazat direct pe voin a na ional , înlocuie te dreptul natural, sau dreptul divin, pentru
a limita normarea în numele ra iunii de stat, pentru a reafirma deci drepturile indivi-
duale sau colective în fa a derivei statului-providen . „Na iunea are deci o func ie
funciarmente ambivalent , conducând la fel de bine la un stat tutelar, a c rui ra iune
absolut cere sacrificarea libert ilor, cât i la o restaurare a justelor interese ale unei
colectivit i pe care statul a aservit-o” (J.-J. Wunenburger, 1986, p. 8).
Revenind la problema ini ial , putem spune c statul trebuie s fie subsidiar
na iunii. Dar nu poate aceast subordonare, pe lâng o garantare a limit rii statului,
s condamne societatea la un imobilism ira ional? În numele prezerv rii identit ii
particulare, a diferen elor de grup, trebuie sacrificate tendin ele unificatoare? De
exemplu, na ionalismul, care creeaz na iunea potrivit lui E. Gellner, trebuie s
împiedice crearea unui stat european? Sau suveranitatea poate fi gândit i altfel
decât ca suveranitate na ional , indivizibil i inalienabil , pentru a putea împ ca
na ionalismul i diversitatea cu integrarea i unitatea? Cei mai mul i gândesc c nu.
Statul din punct de vedere sociologic 39

Unii îns pot gândi Uniunea European ca pe un viitor stat de drept democratic,
distingând conceptul de categoria clasic a suveranit ii: „centrele de putere se g sesc
aici dena ionalizate fiind deteritorializate spre profitul unor «siteuri» teoretice
estimate pertinente pentru a preveni atingerile aduse «autonomiei democratice», în
timp ce aceasta din urm este legat nu de exerci iul factual al voin ei unui popor, ci
de precondi iile normative ale unei deliber ri valide între cet enii lumii. Held se ine
ferm ata at de o structur individualist a unui «drept public democratic i cosmo-
politic» formând cheia de bolt a unei ordini constitu ionale juste. Nu drepturile
fundamentale ale popoarelor (ca la J. Rawls), ci drepturile fundamentale ale indi-
vizilor definesc astfel (ca la Habermas) structura de baz a statului cosmopolitic”
(J.-M. Ferry, 2002, p. 70-71). Tot în acela i sens, de i nu la fel de radical, se înscriu
i încerc rile unor constitu ionali ti sau interna ionali ti de a defini suveranitatea
partajat sau de a înlocui no iunea cu cea de fascicule de competen e, delegabile
autorit ilor na ionale sau suprana ionale.
Dac unii se for eaz a adar, uneori împotriva eviden ei, s identifice statul cu
na iunea, al ii tind s disocieze cele dou realit i, disociind cele dou no iuni.
Rezult pentru ace tia din urm un stat f r na iune. Punctul de pornire este o
disociere a no iunilor de suveranitate i independen , care porne te de la exemplul
federal, unde un popor poate fi suveran, f r a fi necesarmente independent din punct
de vedere politic, c ci cedeaz prerogativele externe c tre statul federal. Este deci
imperativ s distingem suveranitatea de independen (Constitu ia României face
aceast distinc ie în art. 1 i art. 152). Pornind de aici, „distinc ia teoretic între
autodeterminare prin suveranitate i autodeterminare prin independen are o alt
virtute: ea faciliteaz disocierea fundamental între comunitatea de cet enie i na io-
nal adic între domeniul politicului i cel al identitarului. Regula de congruen între
cultur i societatea politic este, într-adev r, inadaptat celor mai multe state de-a
lungul lumii” (A. Dieckhoff, 2000, p. 285). Pentru ace ti autori, mai degrab decât a
absolutiza identitatea între stat i na iune, trebuie s relativiz m logica statului na io-
nal pentru a-i substitui o logic a celui multina ional, diferen iind statul, ca o comuni-
tate bazat pe unitatea politic i instan de organizare a cet eniei, de na iune ca
fiind o comunitate istoric de cultur . Pentru ei, „unitatea pe care este fondat teoria
modern a na ionalit ilor este în acela i timp surs de despotism, pentru c ea
absolutizeaz statul, încarnare a na iunii i, cauz de revolu ie, în m sura în care ea
între ine o insa iabilitate na ionalist permanent ” (Ibidem, p. 285). Dimpotriv ,
„coexisten a diferitelor na iuni în sânul aceluia i stat este un test, ca i cea mai bun
garan ie a libert ii. Ea constituie, de asemenea, unul din cele mai bune instrumente
de civilizare” (L. Acton, 1996, p. 30-36).

Sec iunea a 3-a. Puterea organizat , guvern mântul

Asupra popula iei i în limitele teritoriului trebuie, pentru a fi în prezen a unui


stat, s se exercite o putere politic dotat cu monopolul constrângerii, institu io-
nalizat i legitimat . Este ceea ce numim guvern mânt. Statul exist deci doar din
momentul în care puterea politic se institu ionalizeaz , adic se delimiteaz de
40 Actorii vie ii politice

puterea personal , se depersonalizeaz i astfel se permanentizeaz , supravie uie te


titularului s u, este legitimat de subiec i i are monopolul constrângerii.

§1. Institu ionalizarea puterii politice

Statul este un cadru privilegiat al puterii politice. Ceea ce implic automat c nu


este singurul. Nu orice societate politic organizat , adic în care, potrivit unei teorii
devenite clasice, exist distinc ie între guvernan i i guverna i, este stat. Exist o
disociere a celor dou no iuni, cum exist i o complementaritate necesar . Ceea ce
revel existen a ierarhiei guverna i-guvernan i este existen a Puterii. „Or, dac
fundamentul puterii este universal, exist multe forme de manifestare a lui care nu
sunt etatice”, iar „în stat Puterea are caractere pe care nu le g sim în alt parte”
(G. Burdeau, 1970, p. 21). i primul dintre acestea este institu ionalizarea, nu
oric rei puteri, ci a celei politice. Devine astfel necesar, înainte de toate, s vedem ce
înseamn aceast politizare a puterii.
„Fiind dat faptul c exist putere – scrie G. Burdeau – în orice fenomen unde se
revel capacitatea unui individ de a ob ine de la un altul un comportament pe care nu
l-ar fi adoptat în mod spontan, faptele de putere sunt nenum rate. Pentru ca ele s
îmbrace un caracter politic, este necesar ca finalitatea lor s fie socializat ” (p. 22).
Aceast finalitate socializat presupune c scopul rela iilor nu se epuizeaz în cadrul
raportului interindividual, ci este apreciat prin raportare la grup. „Dar al turi sau
dincolo de grupurile formate în vederea unui scop limitat i specific, societatea
global constituie o realitate de natur foarte diferit . Ea nu se explic printr-un scop
situat dincolo de ea; îi este suficient s existe pentru a- i îndeplini menirea. Ea este
propria sa finalitate, c ci ea este, ea îns i, fundamentul valorilor prin referire la care
rela iile de Putere se produc în sânul s u. Ele nu sunt determinate printr-un criteriu
exterior (religios, economic, cultural sau altul); ea rezult din necesitatea lor însele ca
o condi ie de existen a fiin ei colective. Atunci exist o societate politic . Leg tura
politic înceteaz s aib o valoare instrumental ; ea devine un concept existen ial.
Este important s în elegem, într-adev r, c doar în m sura în care colectivitatea
global se compune din corpuri par iale de esen e diferite este necesar s se afirme,
dincolo de scopurile fiec ruia dintre ele, o valoare care s le fie comun tuturor.
Aceast valoare nu poate fi decât existen a îns i a societ ii. i societatea politic
apare doar când ea este în eleas de c tre grup, pentru c Puterea care- i exteriori-
zeaz realitatea este aferent unui scop social care transcende finalitatea proprie
fiec rui grup secundar” (Ibidem, p. 23).
Suntem deci în prezen a unei societ i politice atunci când puterea personal se
transform în autoritate institu ional , când controlul rolurilor sociale ia locul arbitra-
rului, când scopul social transcende rolurile individuale. Statul este cadrul privilegiat
în care aceste lucruri se petrec. Institu ionalizarea puterii are tocmai acest rol. Ea face
trecerea de la ef, deci de la puterea individualizat , încarnat într-un om care
concentreaz în sine nu doar toate instrumentele puterii, dar i justificarea autorit ii,
la o putere care disociaz autoritatea de individul care o exercit . „Dar cum Puterea,
încetând s fie încorporat în persoana efului, nu poate s subziste în stare de
ectoplasm , îi trebuie un titular. Acest suport va fi institu ia statal privit ca sediu
Statul din punct de vedere sociologic 41

exclusiv al puterii publice. În stat, Puterea este institu ionalizat în sensul c ea este
transferat de la persoana guvernan ilor care nu mai au decât exerci iul ei, la Stat care
devine prin aceasta, de acum înainte, singurul ei proprietar” (Ibidem, p. 31). A adar,
existen a statului nu trebuie legat de existen a distinc iei guverna i-guvernan i,
prezent în oricare societate politic , ci de existen a unei separa ii între func ia, rolul,
institu ia guvern mântului i persoanele celor care le exercit .
Cauzele acestei institu ionaliz ri a puterii sunt foarte complexe i greu de genera-
lizat pentru toate spa iile culturale, mai ales dac inem cont de faptul c acest proces
nu este înc des vâr it peste tot, dar vom schi a câteva dintre ele, valabile pentru
societatea occidental , urmând considera iile lui G. Burdeau.
„Pentru c statul este o idee, scrie acesta, este evident c el presupune spirite apte
s -l gândeasc . Or, mult timp, guverna ii au v zut în omul învestit cu atributele
puterii eful, adic pe acela care comand pentru c nimeni nu îndr zne te s
conteste oportunitatea ordinelor sale sau pentru c for a sa este o justificare suficient
a supunerii... În aceste societ i tinere «pe de-a-ntregul zidite din oameni», potrivit
formulei lui H. Bergson (1932, p. 138), ideea nu merge niciodat prea departe f r s
se încarneze într-o form concret : dumnezeu într-o imagine i Puterea într-un
r zboinic victorios” (Ibidem, p. 39). Pentru a trece de la un astfel de ef la un stat
trebuie ca puterea, adic posibilitatea de a te face ascultat, s fie dublat de auto-
ritate, adic de calificarea de a da un ordin. Iar aceast trecere, care presupune o
modificare a psihologiei guverna ilor, dar i a guvernan ilor, departe de a se baza pe
considera ii metafizice are ca fundament avantaje practice.
Pentru guverna i avantajul îl reprezint dep irea insecurit ii datorate confrunt -
rilor perpetue pentru men inerea sau cucerirea puterii, dar i a incertitudinii cu privire
la succesiunea la putere sau a con inutului ordinelor sale. Astfel, guverna ii „nu se
preocup prea mult de problema legitimit ii, dar le este u or s în eleag c atâta
vreme cât titlul prin ilor depinde de victoria armatelor lor pacea r mâne în pericol” i
c f r aceasta nu putea fi vorba de afaceri prospere sau de câmpuri înfloritoare.
Drumurile nesigure, câmpurile pârjolite, comer ul paralizat datorate personaliz rii
puterii îi fac pe supu i s doreasc o putere legitimat altfel decât prin for a armelor.
Pe de alt parte, „o societate nu progreseaz decât prin asigurarea zilei de mâine i
tocmai aceast siguran este compromis de puterea individualizat . Dac totul va
disp rea odat cu eful, ce proiect îi va supravie ui? Dar, de asemenea, dac totul se
bazeaz pe voin a sa, cine garanteaz c ea nu este arbitrar ? Domnia efului
provoac instabilitatea social pentru c ea implic incertitudinea regulii” (Ibidem,
p. 41). Stabilitatea i siguran a nu puteau, practic vorbind, s fie asigurate decât
printr-o legitimare a puterii exterioar persoanei prin ului. Se ajunge astfel s se
afirme, cum o face Ph. Pot, înc în 1484, c regalitatea este o func ie, nu o mo tenire
i c puterea vine de la popor.
Pentru guvernan i avantajul institu ionaliz rii const în g sirea unui fundament al
puterii lor, al legitimit ii ei, dup ce sl birea influen ei bisericii catolice ca urmare a
reformei i rena terii, deposedeaz puterea de caracterul s u sacru. Laicizarea puterii
publice este urmat în mod firesc de institu ionalizarea ei, c ci prin ul care nu- i mai
poate justifica puterea prin divinitate, este obligat, pentru ca ordinele sale s nu par
arbitrare, s o justifice pe baza unui bine comun exterior propriilor interese, deci pe o
42 Actorii vie ii politice

transcenden laic , care este func ia, serviciul în folosul comunit ii etc. De altfel,
caracterele suveranit ii acestei puteri laice urmeaz pas cu pas caracterele divinit ii:
ea este o putere de drept (dreapt ), originar , cauz de sine, suprem i abisal . Pe de
alt parte, transmiterea puterii c tre mo tenitori, nemaiputându-se justifica prin gra ia
divin , trebuie s se justifice prin permanen a institu iei: dinastia, ca institu ie
independent de încarn rile ei succesive, este cea care asigur permanen a puterii i
transmiterea ei pa nic de la un titular la altul.
Apoi, interesul practic al institu ionaliz rii provine i din imposibilitatea contac-
tului personal cu supu ii datorat l rgirii geografice a ariei puterii, dep rt rii guver-
nan ilor de guverna i. Calit ile personale ale r zboinicului i efului trebuie înlocuite
cu o simbolistic a puterii, cu o idee în numele c reia acesta ac ioneaz , o idee care
face supunerea mai tolerabil , c ci ea creeaz impresia c oamenii nu mai sunt supu i
oamenilor, ci unei for e dezîncarnate. eful tinde astfel s - i fac puterea legitim ,
uzând de o idee de drept ca fundament al ei. Nu simplul fapt c poate comanda îl face
s comande, ci faptul c acest comandament este necesar supu ilor. C utarea legiti-
mit ii contribuie astfel la geneza statului i aceasta este a doua tr s tur a puterii
statale: este o for de drept, pentru c este legitimat .

§2. Legitimarea puterii statale

Puterea statului nu este cert o putere legitim în sine, ci doar o putere legitimat ,
ceea ce înseamn c ea depinde de fluctua iile con tiin ei colective. Ea are la baz o
idee de drept, dar nu natural i imuabil , ci pozitiv i schimb toare. Dependen a
principiului de legitimare de evolu iile mentalului colectiv îl face uneori necompre-
hensibil celor care nu tr iesc în epoca respectiv . Pentru noi este aproape de neîn eles
cum putea fi inut ca legitim puterea unui monarh ale c rui puteri ar fi venit de la
dumnezeu; i cu toate acestea oamenii legitimau respectiva putere. Sau celor care
tr iesc în medii culturale diferite în aceea i epoc : pentru un european este practic
f r nicio logic un regim islamic. Astfel, principiul legitim rii este unul contingent,
iar abordarea lui aici, unde nu ne intereseaz un principiu sau altul, ci legitimarea în
genere, nu poate fi decât formal : ceea ce conteaz este doar c trebuie s existe un
astfel de principiu pentru a fi în prezen a unui stat.
Legitimarea este o înnobilare a supunerii i a constrângerii, c ci ele se bazeaz pe
un principiu juridic i nu pe voin a unui anume titular al puterii, fiind astfel inevitabil
legat de institu ionalizarea puterii. Oamenii cred în fundamentul bun i în necesi-
tatea constrângerii i a supunerii. Este vorba de o atitudine mai mult sentimental
decât ra ional , de o atitudine cvasimistic . Cum zicea G. Burdeau, „avatar modern al
sacraliz rii puterii, legitimitatea î i laicizeaz fundamentul f r s -i sl beasc solidi-
tatea, pentru c învestiturii divine ea îi substituie consacrarea juridic ” (1970, p. 45).
Este vorba mai întâi de credin a în necesitatea puterii politice dotat cu capaci-
tatea de a aplica coerci iunea pentru salvgardarea grupului, a coeren ei lui. Regula
impus devine regul necesar , iar oamenii se simt liberi pentru c îi în eleg necesi-
tatea. Puterea politic este necesar pentru c tinde s elimine teama de cel lalt,
individ sau grup, prin instaurarea unei ordini i prin asigurarea unei protec ii. Teama
de for ele obscure care domin subcon tientul individual sau colectiv face ca o for
Statul din punct de vedere sociologic 43

exterioar con tiin ei individuale s fie acceptat ca necesar i bun . Con tientizarea
lipsei de moralitate a celuilalt face ca puterea politic s fie legitimat .
Pentru ca mai apoi s fie vorba de credin a c beneficiarii constrângerii sunt cei
c rora aceasta li se aplic . Este ceea ce deosebe te puterea statului de puterea unei
simple bande de tâlhari. Aceast coinciden a grupului care suport i a grupului
care beneficiaz dup urma for ei aplicat institu ional este desigur de multe ori o
iluzie frumoas , dar ceea ce conteaz este c indivizii cred în ea, dând astfel for ei
aparen a, dac nu consisten a, dreptului. Aceast convingere juridic vine din
con tiin a imoralit ii proprii. Dac insuficien ele celuilalt ne fac s legitim m exis-
ten a ordinii, insuficien a moral proprie ne face s accept m aplicarea constrângerii.

§3. Monopolul constrângerii

Ceea ce caracterizeaz statul din punct de vedere juridic este ceea ce se nume te,
în termeni weberieni, monopolul constrângerii organizate. Doar statul poate s aplice
constrângerea, adic poate uza de for în mod legitim. Nimeni nu î i poate face
dreptate singur; orice satisfacere a unui interes legitim trebuie s treac prin interme-
dierea statal . Pentru a fi în prezen a unui stat trebuie ca puterea politic instituit s
poat exercita efectiv acest monopol. Adic statul nu trebuie s aib niciun concurent
în interior: colectivit i locale, guverne insurec ionale, grupuri private puternic i
eventual militar organizate (grupuri mafiote, partide-mili ii, grupuri de interese, firme
multina ionale) etc.
Acest monopol al constrângerii organizate are ca o prim consecin faptul c
doar în numele statului sunt reglementate conduitele, adic el este singura sau pri-
mordiala surs a ordinii juridice. Este în elesul principiului indivizibilit ii suvera-
nit ii, potrivit c ruia niciun grup i nicio persoan nu poate exercita suveranitatea în
nume propriu. Exist surse nestatale ale dreptului – cutuma, dreptul corporatist etc. –
dar aceste surse sunt recunoscute ca atare doar pentru c statul o permite. Doar
pentru c legea recunoa te, de exemplu, patronatului i sindicatelor dreptul de a
încheia contracte colective de munc acestea pot fi efectiv încheiate; doar pentru c
legea le confer un caracter obligatoriu pentru încheierea contractelor individuale de
munc acestea au calitatea de izvor de drept; doar legea determin sanc iunile
nerespect rii lor. Astfel, „traducerea monopolului constrângerii organizate care apar-
ine statului este ideea suveranit ii. Orice regul devine o regul juridic doar dac
ea este sanc ionat de c tre stat, pentru c acesta din urm posed o putere superioar
oric rui alt grup social, pentru c el singur posed suveranitatea” (Ch. Debbasch,
2001, p. 23).
A doua consecin a monopolului amintit este faptul c doar statul poate pune în
mi care ac iunea public , doar el putând uza de violen în mod legitim împotriva
celor care încalc prescrip iile normative. Dac aplicarea dreptului poate fi f cut i
de alte persoane publice sau private, doar statul poate face o aplicare coercitiv a
acestuia. De aceea for ele care pot fi folosite în represiunea intern – poli ie, jandar-
merie – pot fi între inute doar de stat i sunt subordonate corpului politic, ministrul
afacerilor interne fiind un civil. Statul nu elimin violen a, ci centralizeaz i insti-
tu ionalizeaz mijloacele de constrângere (J. Chevallier, 1999, p. 19), luându-le din
44 Actorii vie ii politice

mâinile particularilor i transferându-le c tre sine, monopolizându-le. Dac orice


grup politic tinde s - i asigure domina ia i s - i aproprie uzajul violen ei, statul este
singurul care reu e te s - i asigure monopolul acestora.

§4. Alte tr s turi ale puterii statale democratice

Pentru ca o organizare s poat fi categorisit ca stat, puterea pe care ea poate s o


exercite trebuie s îndeplineasc anumite condi ii, trebuie s aib anumite tr s turi,
care s -i asigure monopolul amintit, f r a o face partizan sau abuziv . În primul
rând, ea trebuie s fie o putere de centralizare, ceea ce desigur nu înseamn centra-
list , în al doilea rând, trebuie s fie o putere de arbitraj, în al treilea rând, o putere
extrapatrimonial i, în fine, o putere civil i temporal .
A. Puterea statului este o putere de centralizare. Este indiscutabil c o struc-
tur de comand a existat în cadrul grupului social înainte de apari ia statului în sens
modern. Aceast putere era îns necentralizat . Ea se exercita, dup c derea Impe-
riului Roman, în Europa Central i Occidental , în raport de proprietatea p mân-
tului, fiecare nobil exercitând drepturi echivalente suveranit ii pe feuda sa. În
România, spre deosebire de statele occidentale, ca i de statele Europei Centrale,
aceast putere, înc nestatal , s-a exercitat pe baze elective la nivelul ob tilor, uniu-
nilor de ob ti, cnezatelor i voievodatelor. La nivelul Domniei, odat puterea centra-
lizat , printr-un proces specific românesc, pe baze r ne ti i elective, puterea avea
un caracter mixt, paradoxal la prima vedere. Este vorba de o combina ie de demo-
cratism (nemaiîntâlnit nic ieri, a spune, Domnul fiind ales de tuti li soli, cum zicea
medicul vene ian al lui tefan cel Mare, din rândul familiei domnitoare) i de
absolutism imperial (Domnitorul român fiind titularul unei autorit i echivalent cu a
împ ra ilor bizantini). Puterea central nu era legat de proprietatea p mântului, ci
invers. Dac din Europa de Vest i pân în Ungaria individul avea un rol la nivelul
puterii publice pentru c avea o feud , la români mo iile erau date i luate odat cu
dreg toria. Dar asupra acestui aspect vom reveni cu alt ocazie.
Statul este o putere aparte pentru c este un regim de centralizare politic
absolut . Toate puterile politice intermediare legate de feudalitate au fost suprimate.
Rezult c toate colectivit ile locale sau teritoriale nu au, propriu-zis, o putere
autonom de puterea politic a statului. Chiar în statele regionalizate sau federale
puterea colectivit ilor intermediare este încadrat de stat. De aceea este greu de
acceptat c statele federate ar fi state suverane în sensul autentic al termenului. În
statele unitare, acest centralism politic absolut este mai evident, colectivit ile locale
neavând decât voca ie administrativ , principiul liberei administr ri nepunând în
discu ie monopolul politic al statului.
B. Puterea statului este o putere de arbitraj. Statul exercit în raport cu for ele
economice un fel de putere de arbitraj, de negociere. Aceast caracteristic a statului
democratic i liberal a fost contestat de filosofia marxist . Marxismul denun ase
primatul economicului asupra politicului. Statul capitalist era, în aceast viziune, un
instrument la discre ia puterii economice, a clasei antreprenorilor. Dar lucrurile nu se
prezint tocmai astfel.
Statul din punct de vedere sociologic 45

Statul capitalist este desigur sub influen a puternic a clasei antreprenorilor, dar
încerc rile de a legaliza presiunea grupurilor de interese îl transform în arbitru. O
astfel de legalizare a reprezentat-o Legea electoral din 1926 în România, pe care o
vom analiza separat, prin care, în Camera secund a Parlamentului, erau reprezentate
de o manier original interesele economice i profesionale. De asemenea, în Fran a
grupurile de presiune au fost asociate la procesul decizional prin înfiin area Consi-
liului economic i social. În Statele Unite se fac eforturi de a reglementa, de ase-
menea, ac iunea grupurilor de presiune.
Pentru a fi deci în prezen a statului ca putere suveran nu trebuie ca aceast putere
s poat fi exercitat de vreun grup socio-economic în nume propriu. Statul unei
clase nu mai este stat, ci o organiza ie de tip mafiot. Doar echidistan a fa de for ele
sociale, care nu permite niciuneia dintre ele s «confi te suveranitatea», face ca statul
s existe ca suveranitate. Altfel, pierzând monopolul deciziei normative, statul nu
mai este stat.
C. Puterea statului este o putere extrapatrimonial . Aceasta înseamn c nu
exist nicio confuziune între patrimoniul guvernan ilor i patrimoniul statului, spre
deosebire de dreptul feudal. În perioada Epocii mijlocii a prevalat concep ia patrimo-
nial a statului. În aceast concep ie, bunurile personale ale Regelui i bunurile
publice erau indistinct înglobate în domeniul Coroanei.
F r acest patrimoniu distinct statul nu ar putea s aib personalitate juridic i
deci nici voin proprie, adic nu ar mai putea fi subiect de drept i deci nici suveran.
D. Puterea statului este civil i temporal . Ea este civil , în sensul c nu decurge
din for a militar , de i constrângerea armat este dreptul exclusiv al statului. Armata
este supus politicului i nu invers. Armata este un corp supus i nu unul deliberant.
Dac statul pierde controlul for ei militare, interne i externe, care se autodetermin ,
el pierde monopolul constrângerii, deci suveranitatea. Acesta este sensul atribuirii
portofoliilor ministeriale la interne i ap rare unor civili i nu unor militari, ca regul ,
în regimurile avansate. Acesta este i sensul interdic iei stabilit pentru ofi eri de a
face parte din partide.
Puterea statului este, pe de alt parte, temporal , în sensul c ea nu se confund cu
puterea religioas . Statul i biserica trebuie s fie separate. Iisus spunea: „Regatul
meu nu este în aceast lume. Da i Cezarului ce-i al Cezarului i lui Dumnezeu ceea
ce este al lui Dumnezeu”. Puterea statului trebuie s fie astfel neutr fa de religie.
Ea nu este nici religioas , nici antireligioas , ci areligioas . Ea vine de la popor, nu
de la Dumnezeu.
Confuzia între puterea statului i cea religioas duce la regimuri extrem de
opresive, c ci puterea încearc s st pâneasc nu doar manifest rile exterioare ale
voin ei individuale pentru a o face compatibil cu existen a i manifestarea unei alte
voin e libere, ci chiar con tiin a indivizilor. Acest lucru reduce puterea statului la
simplu executant al ordinelor religioase, deci îl lipse te de monopolul constrângerii,
adic de suveranitate. Catolicismul a dus uneori la astfel de situa ii (inchizi ia, de
pild ). Ast zi, regimuri teocratice exist în state musulmane, cum ar fi Iranul, exis-
tând o tendin extrem de periculoas de integrism musulman, cum a existat o ten-
din de integrism catolic în evul mediu.
46 Actorii vie ii politice

Periculoas este i tendin a de a face din puterea statului o putere antireligioas .


Cele dou extreme se întâlnesc, c ci un regim antireligios nu poate fi decât la fel de
dogmatic ca unul religios. S-a întâmplat astfel în statele socialiste, în grade diferite
desigur, dar având ca efect transformarea marxismului în dogm cvasireligioas , ceea
ce a dus la preponderen a exponentului oficial al filozofiei marxiste, partidul comu-
nist, asupra statului.
Puterea statului este, pe de alt parte, temporal în sensul c este limitat în timp.
Poporul poate decide oricând s - i ofere o alt form de autoorganizare. Preten ia
regimului politic etern au avut-o multe state, dar, întotdeauna, timpul i voin a oame-
nilor au fost mai puternice decât ele.
Aceste tr s turi sunt tipice oric rei puteri de stat pentru c lipsa oric reia dintre
ele face ca grupul care beneficiaz de pe urma aplic rii constrângerii i grupul care
suport constrângerea s nu mai coincid , adic s nu mai existe propriu zis un stat.

Sec iunea a 4-a. Ordinea social

Pentru a fi în prezen a unui stat i nu doar a unor tâlhari care terorizeaz o


popula ie în limitele unui teritoriu, capabili fiind s ordone i s constrâng fizic dac
ordinele nu sunt ascultate, trebuie ca regulile s fie edictate i aplicate constrâng tor
cu scopul de a crea o ordine social , politic , economic i juridic în acord cu
interesul general, cu binele comun i nu doar pentru a asigura domina ia unui grup
asupra altuia. Trebuie deci ca puterea politic s fie subordonat scopului social, s
fie un instrument al realiz rii acestuia.

§1. Elementele formale ale scopului social

Pentru a determina scopul social în universalitatea sa trebuie s identific m acele


elemente ale societ ii pe care individul nu le poate pune în discu ie cu privire la
existen a lor, ci doar cu privire la modul acestei existen e. Acestea vor fi elementele
formale ale binelui comun, formale într-un dublu sens: care formeaz binele comun
i care sunt doar de ordinul formei, lipsite deci pentru societatea în sine de con inut
concret, cu toate c pentru individ ele nu par a se exprima decât ca un con inut
concret.
Ceea ce individul nu poate pune în discu ie cu privire la existen a social , este
societatea îns i. El nu poate nega necesitatea existen ei sociale i forma în care ea se
manifest în genere pentru sine: ordinea social . Acesta este primul element formal
al scopului social. Nu are importan pentru societate cum se concretizeaz , cu ce
con inut se umple aceast form , important este c ea nu poate fi negat , c ea
creeaz individului necesitatea fundamental , de care depinde chiar existen a sa:
necesitatea de a tr i în ordine. „Dac una din faptele tale, spunea Marcus Aurelius,
nu prive te nici direct, nici indirect acest scop social, ea încurc via a ta, îi distruge
unitatea” (Medita iunile lui Marcu Aureliu, 1930, p. 158). Acest element formal este
însu i corpul social. El este existen a concret îns i a societ ii. i societatea va
Statul din punct de vedere sociologic 47

trebui s g seasc mijlocul formal de a ap ra aceast ordine. Acest mijloc este


justi ia, cel de-al doilea element formal al scopului social.
A. Ordinea. „În ceea ce prive te ordinea – ar ta G. Burdeau – ea poate fi privit
cu u urin ca o constant formal dat care r spunde exigen ei esen iale a oric rei
societ i care este stabilitatea. Ordinea, independent de elementele pe care le sinteti-
zeaz , ordinea pentru ordine este, potrivit afirma iei lui Hauriou «ceea ce ne separ
de catastrof ». Trebuie în eles prin aceasta c un principiu, oricare ar fi el, prin
raportare la care se ordoneaz toate rela iile individuale, este indispensabil men inerii
societ ii. F r îndoial , semnifica ia acestui principiu, ceea ce el autorizeaz sau
interzice, nu este indiferent, dar ceea ce este primordial pentru organismul social,
este în primul rând existen a sa. Or, cum binele comun este înainte de toate subor-
donat men inerii societ ii, el se bazeaz în mod necesar pe aceast no iune a unei
ordini neutre, concept pur formal, care exprim pur i simplu ideea c via a social
nu este posibil decât din cauza accept rii de c tre to i a unei norme comune. Valoa-
rea etic a acestei ordini nu este în mod provizoriu pus în discu ie, doar existen a sa,
dezgolit de orice semnifica ie, import pentru binele comun atunci când se ia în
considera ie doar valoarea sa formal ” (1980, p. 104-105).
Pentru societate, deci pentru sine, ordinea nu poate fi legat de o dimensiune
etic . Aceast dimensiune apare doar pentru noi, adic în momentul concretiz rii
sale. Etic este doar con inutul binelui comun, forma nu are îns pentru sine niciun
con inut. Fa de aceast form , pentru ea, individul este o abstrac ie. Ea îl presupune,
dar nu în calitatea sa, ci în aspectul s u cantitativ, de aceea considera iile individuale nu
au nicio valoare pentru ordinea în sine; scopurile individuale n-o formeaz , ci o
deformeaz . Ordinea este via a normei pentru sine. De aceea, dreptul va ap ra mai întâi
rela ia social , o va restabili când aceasta este rupt , adic va reface forma, individul
necontând, protec ia lui fiind doar o consecin , nu un scop. Suntem în prezen a unei
deform ri, care, desigur, pare inevitabil , de i, cum vom vedea, nu este. Desprinderea
dreptului de moral semnific tocmai acest fapt: preponderen a formei.
Societatea nu are în sine niciun con inut; ea nu poate fi judecat din punct de
vedere moral pornind de la valorile individuale. De aceea, judecarea normalit ii unei
st ri sociale nu trebuie s se bazeze pe aprecierea num rului celor care o resimt ca
normal . Faptul c dreptul ap r ordinea, acesta fiind scopul s u i nu individul, de i,
ca o consecin , i individul beneficiaz de aceast protec ie, nu este normal, chiar
dac to i sim im ca normal aceast stare. Normal ar fi ca dreptul s -l apere pe
individ i doar ca o consecin s produc prin aceasta ordinea.
Neutralitatea ordinii rezult a adar dintr-o deformare a sensului normal, defor-
mare ce tr deaz tendin a general a structurii de a se autonomiza, de a deveni scop
în sine. Dac ordinea recap t îns caracterul normalit ii ea nu mai poate fi gândit
în afara dimensiunii etice, pentru c ea este doar un instrument i deci trebuie s - i
limiteze existen a sa la existen a pentru noi. Aceast revenire a ordinii la normalitate
presupune o rea ezare a dreptului pe alte baze; trebuie regândit fundamentul ac iunii
de a face dreptate.
B. Justi ia. „Dac , dup cum se tie, discu iunile în jurul no iunii de drept sunt
numeroase i însemnate, îndoielile i neîn elegerile sunt înc i mai mari în ceea ce
48 Actorii vie ii politice

prive te no iunea de justi ie, considerat – uneori – ca sinonim sau echivalent al


dreptului, iar alteori ca un element distinct de acesta i superior. Justi ia, sub un
anumit aspect, const în conformarea la o lege, de i, pe de alt parte, se afirm c
legea trebuie s fie conform cu justi ia. Legea care se recunoa te, pe de o parte, ca
un criteriu al justului i injustului, poate la rândul s u – i prin aceasta ea apare mai
mult ca un fapt de ordine empiric – s fie supus unei judec i de acela i fel; se
postuleaz astfel, în numele justi iei înse i, un mai înalt criteriu ideal, care transcende
toate determina iile juridice pozitive i trebuie s aib în alt parte fundamentul s u”
(G. Del Vechio, Justi ia, p. 33).
Justi ia este un principiu care, în ultim analiz , nu depinde în niciun fel de
dreptul pozitiv i, ca o consecin a acestui fapt, nici de o ordine social concret .
Ordinea concret , substan ializarea elementului formal al scopului social, este un
produs al justi iei. Voca ia spre absolut a justi iei se va concretiza a adar în func ie de
elementul pe care îl exprim necesitatea ordinii: societatea autonom sau indivi-
dualitatea moral . De fiecare dat justi ia va exprima o trecere dincolo de egoismul
individual. Dar rezultatele vor fi radical deosebite: trecerea va afirma fie o structur
formal , fie o realitate individual moral .
„Spre deosebire de ordinea social care este un element static al binelui comun,
justi ia constituie elementul dinamic al acestuia... Ele se sus in una pe alta, justi ia
f când ca ordinea s fie acceptat , ordinea f când ca justi ia s fie dorit . În aceste
condi ii justi ia este un element constitutiv al binelui comun, pentru c ordinea nu
este decât, dac ne este permis imaginea, justi ia solidificat ” (G. Burdeau, 1980,
p. 103). Elementul care leag cele dou realit i formale este individul; asupra lui se
exercit ac iunea justi iei i, am v zut, ordinea poate fi o consecin a protec iei indi-
vidualit ii sau un scop în sine, protec ia individualit ii fiind doar un fapt derivat.
A adar, trebuie stabilit , pentru o definire a justi iei, direc ia formal a ac iunii ei.
Este, desigur, indiscutabil c justi ia trebuie s cristalizeze o ordine social , dar
aceasta doar ca o afirmare a individualit ii, ceea ce înseamn c dac existen a ei
este pentru societate formal , ac iunea ei nu trebuie s aib un scop formal, ordinea,
ci substan ial, individul. Scopul justi iei trebuie s fie realizarea umanului.
Spre acest salt moral al individualit ii trebuie s fie orientat ac iunea justi iei.
Ea trebuie s ac ioneze în sensul perfec ion rii omului; ordinea va rezulta cu nece-
sitate dintr-un atare demers. Individul moral respect libertatea celuilalt în mod
firesc, din convingere, neavând nevoie de o regul exterioar care s -i impun acest
lucru. Ordinea rezult cu necesitate din moralizarea individului. Dar se pare c acest
mod de orientare a scopului social nu este deocamdat posibil. Ceea ce r mâne
practic posibil este o concretizare a scopului social, care r mâne din punct de vedere
formal existen a social îns i, care s afirme necesitatea i s dezvolte pârghiile
sociale pentru ca în mod mediat beneficiarii ordinii s fie indivizii.
Cele dou moduri de concretizare a scopului social, cele dou tipuri de ordine
social , ordinea pentru ordine i ordinea pentru individ, creeaz dou tipuri diferite
de regim politic: când societatea devine în mod concret i nu doar formal scop în
sine, suntem în prezen a unui regim totalitar; când individul este scop al ordinii
sociale, cel pu in mediat, suntem în prezen a unui regim liberal. „Aceste dou tipuri
de stat... se disting în mod esen ial unul de altul prin faptul c unul, totalitarismul,
Statul din punct de vedere sociologic 49

absoarbe total individul, adic îl supune statului în fiecare act al existen ei sale,
privat sau public , în timp ce cel lalt, statul liberal, acord individului drepturi contra
statului, îi recunoa te un anumit num r de libert i publice i respect destul de mult
via a sa privat . Altfel spus, în statul liberal individul este recunoscut; în statul totalitar
individul nu exist , el este total supus statului” (C. Leclercq, 1999, p. 49).

§2. Societatea ca scop în sine: totalitarismul

Totalitarismul nu trebuie confundat cu dictatura, de i anumite tr s turi i mai


ales efecte le sunt comune. Dictatura este un regim de confuziune a puterilor, de
obicei, în mâinile executivului, criteriul ei fiind deci modul diviz rii orizontale a
puterii, în timp ce totalitarismul este un mod de concretizare a scopului social,
criteriul lui fiind nu tipul de exerci iu f cut puterii, ci prevalen a acordat f r limite
întregului social în detrimentul individului. Totalitarismul este deci cu necesitate
ideologic, el ine de lumea valorilor, nu, ca dictatura, de modul concret de amenajare
a exerci iului puterii. Un totalitarism poate cunoa te separa ia puterilor, cel pu in
pân la un anumit nivel i într-o anumit etap , dar nu va recunoa te niciodat o
valoare autonom individului.
Totalitarismul este un tip de regim politic care tinde s normeze totul, nu doar
raporturile inter-individuale, în totalitatea lor, anulând orice autonomie a fenome-
nelor sociale fa de stat, ci chiar modul în care se desf oar gândirea individual .
Scopul s u este crearea unui «om nou» care gânde te într-un anumit fel, determinat
de ideologia oficial , suprimând astfel cu totul orice existen autonom fa de stat
i de dreptul s u. În statul totalitar nu doar societatea civil dispare, ci i individul.
Cuvintele lui B. Mussolini sunt perfect l muritoare în acest sens: „Nimic în afara
statului. Nimic contra statului. Totul în stat”. Nu mai este vorba aici, ca în dictatur ,
de maniera în care normele sunt produse, ci de materia pe care ele o reglementeaz .
În dictatur , în autocra ie ca opus al democra iei, normarea prive te doar o anumit
parte a comportamentelor individuale i de grup, ea este heteronom , dar prezerv o
anumit libertate individual i colectiv . În schimb, într-un stat totalitar nimic nu
scap statului, totul este reglementat, orice libertate individual este imposibil .
Teoretic cel pu in, exist regimuri totalitare democratice, care deci controleaz orice
manifestare social , dar prin norme care au ca surs voin a poporului. Cum pot
exista, i chiar au existat, dictaturi liberale, adic în care normele sunt edictate f r
nicio interven ie a poporului, direct sau indirect , dar care recunosc o anumit
autonomie individual i a societ ii civile: de exemplu regimurile dictatoriale din
Spania i Portugalia nu erau totalitare (Ibidem, p. 49).
Totalitarismul este deci o form de regim politic în care indivizii i corpurile
intermediare sunt pe de-a-ntregul subordonate statului, implicând o anihilare a
societ ii civile i a individualit ii autonome în beneficiul societ ii politice i deci al
statului care dirijeaz în mod suveran i chiar tinde s confi te totalitatea activit ilor
sociale (politice, economice, culturale, religioase etc.) i s st pâneasc nu doar
manifest rile exterioare ale indivizilor, ci i corpul i sufletul acestora.
Statul totalitar apare astfel, potrivit expresiei lui J. Chevallier, ca un stat atât de
dep rtat de modelul statal clasic încât se poate spune c el este „o form genetic
50 Actorii vie ii politice

diferit ” (1999, p. 94). Dogma de baz a totalitarismului este unitatea corpului


social, desigur necomparabil cu teoria constitu ional clasic a unit ii poporului,
unitate strict formal , ci o unitate care este substan ial , care nu permite nicio
evadare, indiferent de natura ei, din întregul i nu din totalitatea social . De aici
decurge cosubstan ialitatea statului i societ ii civile i absorb ia celei din urm de
c tre primul. Statul este total, în sensul c al turi de el nu exist nicio societate
civil organizat i structurat . El este o lume de indivizi atomiza i care constituie
nu grupuri, ci o mas . Societatea totalitar este astfel o societate de mas . Aceasta
nu înseamn c ea se bazeaz pe popor, ci pe o realitate social amorf , incapabil s
reac ioneze prin orice fel de opozi ie pentru c îi lipse te condi ia esen ial a unei
astfel de opozi ii: organizarea. Indivizii care constituie aceast mas sunt depersona-
liza i, uniformi, c ci ei pierd un element care îi ajutase s - i construiasc identitatea
timp îndelungat: afilierea la ni te grupuri primare (clase sociale, biserici, grupuri de
interese, partide etc.). Chiar grupurile elementare î i pierd importan a, familia de
exemplu, c ci statul totalitar nu poate admite nicio sfer privat care s fie sustras
interven iei i domina iei sale, mergând chiar pân în untrul con tiin ei individuale.
„Imanent i în acela i timp transcendent, el se interpune ca tutore, supervizor,
mediator în toate raporturile sociale. În acela i timp, el tinde s asigure st pânirea
complet a comportamentelor prin constrângere, dar, de asemenea, mai profund,
insinuându-se în inima subiectivit ii individuale...” (Ibidem, p. 95).
Din punct de vedere juridic, statul totalitar apare ca un stat ce î i asigur domi-
na ia total asupra ordinii juridice. El terge orice diferen dintre public i privat i
dintre stat i drept. Totul este statal: i sfera economic , i sfera cultural , i sfera
asociativ , i cea familial (Conduc torul este tat l, statul este bunul p rinte ...), iar
dreptul nu este decât drept al statului, un instrument în mâna puterii politice, pe care
nu o mai încadreaz , ci o ajut s se extind . Statul p streaz aparen a unui stat de
drept, afirmând limitarea puterii prin intermediul legalit ii socialiste, prin interme-
diul suprema iei constitu iei, prin intermediul afirm rii drepturilor fundamentale, dar
mecanismele de control aferente, care s garanteze efectivitatea acestor construc ii
formale, lipsesc sau sunt lipsite, prin modul amenaj rii lor practice, de orice efi-
cien . Astfel, controlul legalit ii actelor administrative putea fi dat instan elor, ca în
România comunist , îns aceste instan e erau compuse din judec tori vota i anual de
consiliile populare; controlul de constitu ionalitate exista, dar el era implicit realizat
de Marea Adunare Na ional ; libert ile erau prev zute constitu ional, dar imposibil
de fructificat practic prin vreo procedur determinat . Dezechilibrarea sistemului
politic prin existen a unui singur partid f cea ca orice imitare a sistemului consti-
tu ional al unui stat democratic s fie doar o propagand în el toare: partidul, lipsit
de formalismul ce caracterizeaz statul, deci liber s decid arbitrar, era cel care
domina statul, lipsindu-l de calitatea de stat, chiar dac formal elementele statului
clasic subzistau. Aparatul represiv devine astfel un stat în stat, amenin ând totul f r
nicio limit i chiar f r niciun control, inclusiv aparatul de partid, sub conducerea
direct a efului carismatic i atotputernic, pentru c este atot tiutor. Statul totalitar
devine astfel incompatibil cu orice idee de institu ionalizare a puterii, a a cum am
descris-o mai sus: el este la discre ia unui individ sus inut de o propagand care îl
personalizeaz la extrem.
Statul din punct de vedere sociologic 51

A. Tr s turile comune statelor totalitare. R. Aron, în lucrarea „Democra ie i


totalitarism”, a degajat cinci tr s turi caracteristice ale totalitarismului:
„1. Fenomenul totalitar intervine într-un regim care acord unui singur partid
monopolul activit ii politice;
2. Partidul unic este animat sau înarmat cu o ideologie c reia îi confer o
autoritate absolut i care, prin urmare, devine adev rul oficial al statului;
3. Pentru a r spândi acest adev r oficial, statul î i rezerv la rândul s u un dublu
monopol, monopolul mijloacelor de constrângere i pe cel al mijloacelor de con-
vingere. Ansamblul mijloacelor de comunicare, radio televiziune, pres este condus,
comandat de stat i de cei care îl reprezint ;
4. Majoritatea activit ilor economice i profesionale sunt controlate de stat i
devin, într-o oarecare m sur , parte integrant a statului. Dat fiind c statul este
inseparabil de ideologia sa, majoritatea activit ilor economice i profesionale poart
amprenta adev rului oficial;
5. Dat fiind c orice activitate va deveni de acum activitate de stat i dat fiind c
orice activitate va fi supus ideologiei, o gre eal comis în cadrul unei activit i
economice sau profesionale este simultan o gre eal ideologic . De unde rezult
desigur o politizare, o transfigurare ideologic a tuturor gre elilor posibile ale indivi-
zilor i, în concluzie, o teroare care este în egal m sur poli ieneasc i ideologic .
Este de la sine în eles – adaug R. Aron – c putem considera ca fiind esen ial, în
cadrul defini iei totalitarismului, fie monopolul partidului, fie etatizarea vie ii econo-
mice, fie teroarea ideologic . Fenomenul este perfect atunci când aceste elemente
sunt reunite i realizate deplin” (2001, p. 212-213).
Fenomenul descris de Aron este unul istoric; el progreseaz de la partidul unic,
trecând prin afirmarea ideologiei ca adev r ultim, prin îndoctrinarea ce implic
etatizarea tuturor surselor de informa ie i deci suprimarea pluralismului informa io-
nal, pentru a etatiza economia sau a o pune oricum sub controlul statului i a instaura
teroarea ideologic prin intermediul unei poli ii politice sub comanda unei singure
persoane. Totu i autorul acord o mare importan personalit ii conduc torului.
„Oricare ar fi teoria istoriei care este adoptat la un moment dat – afirm el – trebuie
s inem seama de indivizi. Este foarte posibil ca în absen a lui Napoleon Bonaparte,
un alt general ar fi fost încoronat, dar este aproape imposibil de demonstrat i foarte
improbabil c , dac generalul încoronat ar fi fost altcineva decât Bonaparte, lucrurile
s-ar mai fi desf urat aidoma. Acest lucru este valabil i în cazul Uniunii Sovietice.
Putem s în elegem prin ce proces s-a putut degrada regimul pentru a degenera în
fenomenele pe care eu le studiez, dar, în absen a lui Stalin, formele extreme ale
delirului ideologic, ale terorii poli iene ti i ale ceremoniilor m rturisirilor nu ar fi
ap rut poate” (Ibidem, p. 222). Poate, dar convergen a fenomenelor în aproape toate
rile socialiste, ca i în cazul hitlerismului, face ca ele s par inevitabile. Ceva
intrinsec ideologiilor i modului evolu iilor structurilor conduce inevitabil la absolu-
tizarea întregului social i la personalizarea puterii centrale. Poate c amploarea este
diferit în func ie de calit ile personale ale conduc torului, dar esen a este unitar .
Cum zicea Aristotel, „statul din natura sa este ceva multiplu, i dac devine o unitate
mai strâns , din Stat se face familie i din familie om” (Aristotel, Politica, Cartea II,
Cap. I, par. 4). Ceea ce caracterizeaz toate structurile sociale este tendin a de
52 Actorii vie ii politice

autonomizare, institu ionalizarea fiind un reflex al acestui fenomen mai general.


Logica institu ional i ideologic se impune chiar i celui mai absolutist titular al
func iei publice. Ea face ca, odat structura trecut în act, ea s - i controleze propria
evolu ie. Totalitarismul nu mai depinde astfel de o persoan decât în ce prive te
gradul, nu natura sa. Spre deosebire de dictatur , dependent esen ial de toanele unui
individ, totalitarismul rezult , în mod necesar, din evolu ia institu iilor dependente de
o ideologie unic . Determinismul obiectiv i nu subiectivismul conduc torului este
cel care impune solu iile concrete. Cu necesitate monismul ideologic impune monis-
mul partizan, acesta trecerea competen elor statului c tre partid, care lipsit de un
formalism care s garanteze participarea bazei la decizie, se centralizeaz în mod
necesar, pân într-atât încât o singur persoan va prelua comanda; desfiin area
claselor sociale determin atomizarea societ ii, exacerbând singura organizare cât de
cât coerent , statul, etatizând totul, dar silind sistemul s provoace apoplexia centru-
lui i paralizia extremit ilor, s intre în colaps func ional i s se bazeze astfel din ce
în ce mai mult pe for , poli ie politic i pe propagand , care nu poate fi îns cât de
cât efecient decât cu pre ul unei din ce în ce mai profunde izol ri informa ionale i
culturale în interiorul frontierelor. Rezult o teroare ideologic extrem . Aceasta
poate fi definit ca fiind „aplicarea centralizat , metodic a violen ei nonprevizibile
(neprevizibil pentru victimele terorii, dar în egal m sur pentru p turile superioare
i chiar pentru cei care manipuleaz teroarea), nu doar într-o stare de urgen , ci chiar
într-o situa ie normal ” (H. Marcuse, 1963, p. 148).
H. Arendt, o alt cercet toare consecvent i avizat a totalitarismului, g se te
tr s turi ale totalitarismului asem n toare cu cele prezentate mai sus (1962, 1994):
– existen a unei ideologii oficiale, o doctrin ce acoper toate aspectele vie ii
individuale i colective, explicând într-o viziune determinist cum umanitatea se
dirijeaz implacabil c tre o stare perfect , care pleac de la negarea total a prezen-
tului i de la o lupt f r mil împotriva acestuia;
– un partid unic dirijat de dictator singur, partid care dubleaz statul, generând o
dualitate a autorit ilor care face ca vârful partidului s fie un guvern real în timp ce
statul devine o simpl masc , astfel încât sistemul este de fapt o încreng tur f r
logic de organe ce valideaz afirmarea unei lipse totale a sistemului i astfel domi-
na ia personal ; „A a numitul sistem bol evic nu a fost niciodat altceva decât o
absen total a sistemului” (Th. Masaryk apud H. Arendt, 1994, p. 514); „Chiar i un
expert ar înnebuni dac ar încerca s descifreze rela iile dintre partid i stat în al
treilea Reich” (S.H. Roberts apud H. Arendt, 1994, p. 514)
– o teroare al c rei bra este poli ia politic , dirijat nu doar împotriva du manilor,
ci contra unor por iuni întregi din popula ie i din societate, realizând un univers con-
centra ionist, în care constrângerea este atât de arbitrar încât nimeni nu mai poate fi
sigur de nimic, indiferent de pozi ia sa i deci toat lumea se teme de toat lumea,
puterea realizând astfel un grad incredibil de supunere bazat pe teama de cel lalt;
– atomizarea sistematic a societ ii, izolarea individului i astfel reducerea
societ ii la o mas amorf incapabil de opozi ie, realizat prin dou modalit i: una
negativ , distrugerea fostelor structuri (clase sociale, corpuri intermediare, biserici,
familie etc.), i una pozitiv , mobilizarea popula iei, înc din copil rie, în sânul parti-
dului i al organiza iilor satelit care încadreaz ansamblul vie ii sociale i profe-
sionale i schimbarea continu a structurilor într-un fel de «revolu ie permanent »;
Statul din punct de vedere sociologic 53

– controlul tuturor mijloacelor de informare i de propagand , care asigur o


îndoctrinare cât mai complet .
Pentru J. Friedrich (1954) exist cinci cerin e de care depinde existen a unui
sistem totalitar:
– o ideologie oficial ;
– un singur partid de mas controlat de o oligarhie;
– monopolul guvernamental asupra mass-media;
– un sistem de poli ie terorist i
– o economie dirijat de la nivel central.
Toate cele trei teorii fac din regimul totalitar o form distinct de regim politic, cu
tr s turi specifice care îl particularizeaz fa de autoritarism sau absolutism i, pe de
alt parte, consider c el rezult din «interconexiunea i sus inerea reciproc a carac-
teristicilor sale» (G. Sartori, 1999, p. 197). El este astfel un sistem, unul aplicabil
doar societ ii moderne, dovad faptul c cele mai multe dintre caracteristicile sale
sunt condi ionate din punct de vedere tehnologic. Se poate spune astfel c «totali-
tarismul este despotismul plus electricitatea» (C. Polin, 1982, p. 17), de i afirma ia
trebuie în eleas ca relativ .
B. Totalitarism i dictatur . Acest concept de totalitarism nu este universal
acceptat ca autonom fa de dictatur , unii considerând c teoria totalitarismului „nu
este structurat i nu se bazeaz pe elemente structurale” (G. Sartori, 1999, p. 193) i
de aceea preferând s fac din dictatur elementul structural i din dictatura totalitar
una din variantele sale, transformând totalitarismul, ca fiind un concept-obiect, o
descriere a unui sistem, în totalitar, un concept-proprietate, un predicat al dictaturii.
„Conceput astfel, totalitarismul con ine pur i simplu acele caracteristici ale regimurilor
opresive ajunse la cel mai înalt nivel de perfec iune imaginabil” (Ibidem, p. 191).
Regimurile politice sunt concepute în aceast viziune situate pe un continuum care
porne te de la democra ie i se opre te la totalitarism, deosebirile dintre ele fiind doar
de grad, neexistând niciun totalitarism pur cum nu exist nicio democra ie pur .
Deosebirea dintre dictatur i totalitarism const atunci în urm toarele:
În timp ce dictaturile simple i autoritare nu dureaz mai mult decât via a per-
soanei-dictator, dictaturile totalitare s-au dovedit mult mai durabile i sunt capabile
s - i rezolve crizele succesorale. Dar, dup p rerea noastr , trebuie s identific m
aici o deosebire de esen : totalitarismul are capacitatea de a supravie ui persoanei
dictatorului pentru c el cunoa te un tip de institu ionalizare a puterii sui generis; de i
puterea se personalizeaz în dictator, acesta nu este decât transpunerea concret a
institu ionaliz rii unei ideologii de tip religios; i Dumnezeu este o persoan i în
acela i timp o institu ie. Ceea ce este aici tipic, ca i în cazul Dumnezeului unic, este
tocmai lipsa structurii, pe care dictatura o presupune; Dumnezeu nu se confund cu
lumea ca totalitate; nici societatea totalitar nu se confund cu totalitatea structurilor
sociale, ci, dimpotriv , presupune distrugerea ei, deci a oric rei structuri, în bene-
ficiul întregului.
Diferen a provine i din faptul c în vreme ce dictaturile netotalitare abordeaz
în raport cu grupurile exterioare politici de excludere, dictaturile totalitare au i
for a, i motiva ia necesare pentru a urm ri distrugerea definitiv a tuturor subsis-
temelor. Dar aceast caracteristic a totalitarismelor le deosebe te iar i genetic de
54 Actorii vie ii politice

dictaturi, c ci ideologia este cea care pretinde implementarea total a scopului


întregului social în toate subsistemele, ceea ce impune o subordonare total , vezi o
distrugere a acelora care tind s reziste. Revenim deci la aceea i diferen de esen
semnalat mai sus: totalitarismul presupune distrugerea oric ror elemente autonome
ale structurii sociale în beneficiul unui întreg f r p r i.
O alt diferen provine din faptul c regimurile dictatoriale nu au preten ii de
legitimitate. „În aceast din urm privin , distinc iile nu constau în existen a unei
«ideologii oficiale» (chiar i dictatorii africani au înv at deja cum s elaboreze o
astfel de ideologie), ci în natura i aria unei astfel de ideologii. Dictaturile netotalitare
sunt a a cum sunt tocmai pentru c nu reu esc s ofere o ideologie oficial de tip
religios. Un simplu dictator apare acolo unde nu de ine decât puterea de a fi i de a
r mâne ceea ce este. Un dictator autoritar proclam o ideologie oficial , îns numai
pe criterii limitate sau cu o prea mic putere de convingere. La rândul s u, dictatura
totalitar se bazeaz , în justific rile sale, pe o oarecare filozofie a naturii umane
legat de o schem de perfec ionare a lumii, a eliber rii ei de p catele trecutului i
prezentului, servind astfel unui bine absolut. Aceasta nu necesit , s subliniem,
intensitatea convingerilor. În cele din urm , religiile nu au nevoie decât de câ iva
credincio i adev ra i i se pot lipsi de fanatici. A adar, când spun ideologie de tip
religios, vorbesc despre rutinizarea fervorii ideologice. Ce r mâne, i poate r mâne
a a mult timp, este «perceperea lumii» rezultat dintr-o îndoctrinare de o via i un
control al mesajelor pe care totalitarismul i le asigur ” (Ibidem, p. 192). Dar ceea ce
serve te unui bine absolut nu poate fi decât absolut, a adar unitar, imposibil de
divizat în altfel de p r i decât în unele care sunt întregul însu i, astfel c legitimarea
puterii totalitare nu poate fi bazat decât tot pe destructurarea societ ii, direct pe
mase, adic pe indivizi depersonaliza i, inter anjabili, amorfi, incapabili s scape
întregului i reproducându-i întocmai esen a ideologic .
Toate aceste tr s turi nu fac decât s sublinieze c tr s tura fundamental a
totalitarismului este extinderea i penetrarea total a puterii politice, bazat pe
destructurarea societ ii ca totalitate a raporturilor interindividuale i de grup în
beneficiul unui întreg monolitic. i trebuie s recunoa tem c în elegerea totalitaris-
mului ca pe unul dintre polii unui continuum, pe care s-ar situa regimurile politice,
este tentant odat ce democra ia are aceea i tendin de a favoriza autonomizarea
structurilor i afirmarea societ ii globale. Totalitarismul este astfel doar o modalitate
de a concretiza scopul social: societatea este totul, statul ca personificare juridic a
acesteia este totul, individul nu este nimic în sine, ci doar prin stat.
C. Forme de totalitarism. Cu toate tr s turile comune, totalitarismele nu sunt
identice, putându-se vorbi despre dou tipuri: totalitarismul popular sau absolut i
totalitarismul aristocratic.
a. Totalitarismul popular sau absolut. Aceast form de totalitarism se bazeaz
pe egalitatea absolut între indivizi, egalitate datorat dispari iei claselor sociale, nu
natural , desigur, ci provocat printr-o lupt continu , fapt care presupune o perioad
tranzitorie de la capitalism spre socialism, cea a dictaturii proletariatului, în elegând
prin aceasta „organizarea avangardei oprima ilor în clas dominant pentru a-i
reprima pe opresori”. Ace tia trebuie oprima i cu scopul de „a elibera umanitatea
de...” (V.I. Lenin, 1917) i, desigur, ceea ce urmeaz nu mai are prea mare impor-
Statul din punct de vedere sociologic 55

tan . Ceea ce este important este c teroarea viza s fac umanitatea triumf toare.
Dup aceasta statul ar fi disp rut i s-ar fi instaurat comunismul. Partidul comunist
era a adar avangarda poporului în întregul s u, dar nu era decât tranzitoriu el însu i.
Dup aceast victorie a umanit ii, a societ ii format doar din indivizi, orice struc-
tur , inclusiv partidul i statul ar fi fost inutile: destructurarea ar fi fost complet . S-ar
fi instaurat astfel o identitate între guvernan i i guverna i, o democra ie deplin ,
autentic , nu formal , cum le pl cea liderilor sociali ti s afirme, bazat pe o baz
economic în care proprietatea privat este dep it .
b. Totalitarismul aristocratic. Un prim aspect care diferen iaz totalitarismul
aristocratic de cel popular este pozi ia fa de proprietatea privat . În timp ce
totalitarismul popular are o repulsie patologic fa de proprietate i fa de
economia capitalist , cel aristocratic p streaz proprietatea privat , chiar dac pune
sub controlul statului mecanismele capitalismului liberal. Penetrarea puterii nu
este, cum nu este nici destructurarea, deplin la nivel economic în cea de-a doua
form de totalitarism.
Totalitarismul aristocratic p streaz , pe de alt parte, distinc ia între guvernan i i
guverna i. Exist oameni f cu i s comande, elita nazist i Führerul, cum exist
oameni f cu i s se supun , poporul sub aspectul s u cel mai pasiv. Leg tura de
legitimare este f cut între cele dou p turi de faptul c Führerul este încarnarea
spiritului poporului.
Partidul nazist nu este, ca organizare a acestei elite autoafirmate, provizoriu ca
partidul comunist, ci permanent. El se confund cu statul, îl conduce, subordo-
nându- i prin acesta întreaga societate i to i indivizii. Dar statul nu este, ca în doc-
trina comunist , un r u necesar doar într-o perioad de tranzi ie, ci o realitate perma-
nent , nepieritoare. El este, pe de alt parte, instrumentul unei elite, nu statul între-
gului popor ca în doctrina sovietic .

§3. Liberalismul

Cel lalt mod de a concepe scopul social presupune centrarea acestuia pe individ:
în rela ia individ-societate, individul este primordial din punct de vedere valoric, el
are o valoare în sine, iar societatea i statul nu sunt decât instrumente pentru realiza-
rea libert ii lui, care devine astfel scopul oric rei structuri colective, inclusiv al
societ ii globale, politice i al statului, iar aceast primordialitate i libertate, pentru
a nu fi o simpl iluzie, trebuie protejate juridic, prin intermediul statului constitu-
ional, a libert ii politice i a libert ii individuale. Este ceea ce numim liberalism.
A. Distingerea liberalismului de alte concepte
a. Liberalism i democra ie. Liberalismul este polul opus totalitarismului, atât ca
doctrin cât i ca organizare social concret i nu autoritarismului, care are ca pol
opus democra ia. Rezult c pentru definirea lui trebuie, mai întâi, s -l distingem de
democra ie. Cum aceast din urm no iune ne va preocupa pu in mai târziu, nu va fi
vorba aici decât de punctele de ruptur între ea i liberalism, puncte ce trebuie accen-
tuate datorit unei nefericite confund ri a no iunilor, mai ales atunci când democra ia
pur i simpl este utilizat în sensul de democra ie liberal . Esen ial, în deosebirea
56 Actorii vie ii politice

democra iei de liberalism, este c democra ia pur i simpl se bazeaz pe egalitate,


în timp ce liberalismul se bazeaz pe libertate. Democra ia se bazeaz pe un pactum
societatis, adic o form de coexisten între cet eni egali, opus fiind autocra iei,
care se bazeaz pe un pactum subjectionis, transformând cet enii în supu i, fiind
astfel o ordine de supunere, în timp ce democra ia este o ordine de coordonare.
Preocuparea democra iei este astfel orizontal , c ci ea se orienteaz spre coeziunea
social i spre distribuirea egalit ii, o egalitate care dore te s integreze i s
ajusteze, în timp ce liberalismul se preocup de spontaneitate i de superioritate, deci
preocuparea lui este vertical .
Democra ia este un mod de legitimare i de exercitare a puterii politice, în timp
ce liberalismul este un mod da a concepe i realiza un scop social, libertatea indivi-
dual . Astfel c democra ia este un mijloc, o no iune instrumental în primul rând, în
timp ce liberalismul este un scop, o no iune valoric în primul rând. Amalgamarea
lor se datoreaz faptului c cel mai bun mijloc de a realiza libertatea individual în
societatea modern a fost democra ia, dar acest lucru nu face cele dou no iuni i
realit i indistincte. De altfel, exist democra ii neliberale, democra ii populare totali-
tariste sau dirijiste, sau egalitariste, cum exist liberalisme nedemocratice, tendin a
fireasc a libert ii fiind structurarea valoric , deci aristocra ia de merit. Democra ia
este a adar o metod sau o procedur prin care puterea politic î i g se te legitimarea
în popor i este exercitat în numele acestuia printr-o anumit re ea de procese deci-
zionale. Liberalismul nu este procedural, ci substan ial, procedurile fiindu-i conexe,
garantându-l nu întemeindu-l, singura lui întemeiere fiind libertatea inerent fiin ei
umane, conceput ca persoan . Pe de alt parte îns , dac ne raport m la putere i nu
la libertate, democra ia devine substan ial iar liberalismul procedural: liberalismul
este o tehnic de limitare a puterii, în timp ce democra ia înseamn p trunderea
puterii poporului în stat; liberalii vor fi preocupa i, din acest punct de vedere, de forma
statului, de cum sunt produse normele, democra ia de con inutul normelor emise de
c tre stat. Liberalismul este preocupat de limitele norm rii, democra ia de sursa lor.
Astfel, democra ia este întemeiat pe colectivitate, iar liberalismul pe individ.
b. Liberalism i individualism. Ajungem astfel la o a doua distinc ie ajut toare
definirii liberalismului: distingerea fa de individualism. Individualismul poate duce
la fel de bine la liberalism sau la totalitarism. Am v zut de altfel cum o atomizare a
societ ii i bazarea statului pe o mas format doar din indivizi, presupunând o
destructurare cvasicomplet a societ ii, duce la o societate care se insinueaz prin
intermediul puterii politice în toate fenomenele sociale, chiar în inima individua-
lit ii. A adar individualismul pe care se bazeaz liberalismul este unul aparte; el
presupune centrarea societ ii pe un individ conceput ca persoan , deci juridic, nu
natural, un individ care are drepturi pe care societatea i statul nu le instituie, ci
doar le constat , le formuleaz juridic cu scopul precis de a le proteja. Acest indivi-
dualism presupune structurarea social i statal , dar una limitat prin drept în
favoarea persoanei; presupune, pe lâng libertate sau ca un alt aspect al acesteia,
siguran a. Liberalismul nu este astfel deloc un sistem care afirm individul împotriva
structurilor sociale sau a statului, ci unul care le implic , dar limitându-le.
c. Liberalism i liberism. Este adev rat c „în limbajul curent, termenul de libe-
ralism evoc imediat o doctrin care este defavorabil interven iilor statului în dome-
Statul din punct de vedere sociologic 57

niul economic...” i desigur „aceast viziune sumar nu este pe de-a-ntregul fals , dar
gândirea liberal a parcurs atâtea secole, i secole marcate de profunde transform ri
economice i sociale, încât ar însemna s ne facem despre filosofia sa o imagine cari-
catural dac am crede-o pe de-a-ntregul inclus în datoria de a se ab ine ce incumb
autorit ii politice. Liberalismul este cert o doctrin a libert ii, dar a libert ii în
ordine” (G. Burdeau, 1979, p. 48). Iar laissez-fair-ul nu este decât o reducere econo-
micist i conjunctural a liberalismului. Cei care confund planurile trebuie s - i
aminteasc un fapt: epoca în care ini iativa individual este conceput ca esen ial
este epoca Reformei i Rena terii, dar ea coincide cu epoca na terii statului i a lui
J. Bodin, cu a lui teorie a suveranit ii absolute. Dintru început statul i libertatea
merg împreun , iar afirmarea libert ii împotriva statului nu este decât rodul unei
evolu ii istorice ulteriore, care nu este de natura liberalismului, ci ine de denaturarea
lui. Denaturarea vine în primul rând de la axarea individualismului pe posesie, din
transformarea lui în individualism posesiv, o denaturare neprezent în paradigma
liberal , chiar i atunci când statul este patrimonial, c ci proprietatea era atunci
conceput nu doar ca posesie, ci ca o unitate indispensabil între via , libertate i
avere. Func ia propriet ii era asigurarea autonomiei, adic o func ie politic i nu
economic . Revenim astfel la ceea ce este esen ial: liberalismul presupune statul,
interven ia lui, dar doar pentru a garanta autonomia, libertatea, prosperitatea indivi-
dului sau mai bine zis a persoanei. Statul liberal nu este neap rat un stat minimal, ci
un stat care nu este arbitrar.
B. Libertatea, fundament al liberalismului. Libertatea este centrul liberalis-
mului. R mâne de v zut, c ci pân acum am v zut mai mult ce nu este liberalismul,
ce fel de libertate este aceasta, deci care este substan a acestui lucru pe care îl numim
liberalism. Consisten a libert ii liberalismului const în faptul c ea este o pre-
rogativ a naturii umane, care presupune autonomia, siguran a i proprietatea
(Ibidem, p. 40-85).
a. Libertatea este o prerogativ a naturii umane. Faptul c libertatea este o
prerogativ a naturii umane înseamn pentru liberalism c ea este pur i simplu
facultatea pe care fiecare o are ca inerent de a ac iona potrivit propriei vreri, f r
s trebuiasc s suporte o alt limitare decât cea care este necesar libert ii
celorlal i. Aceast defini ie este în mod evident, pentru oricine are o cât de vag
cultur filosofic , una simplificatoare, dac nu simplist . „Dar tocmai caracterul
rudimentar al defini iei liberale confer liberalismului o siguran care i-ar lipsi dac
ar trebui s ia în calcul scrupulele filosofilor, reticen ele sociologilor sau îndoielile
omului de pe strad . Liberalismul nu se întreb mai întâi asupra sensului libert ii
pentru a c uta mai apoi în ce m sur indivizii beneficiaz de aceasta. El postuleaz
c ea exist . Acest postulat elimin orice dezbatere a subiectului. Este suficient s
afirm m c omul este liber din momentul în care el nu se supune decât lui însu i”
(Ibidem, p. 40). Acest lucru are o consecin practic foarte important : drepturile
care concretizeaz aceast libertate inerent naturii umane sunt el însele inerente
acesteia; autoritatea nu le creeaz , doar le declar , ceea ce înseamn c ea nu le poate
desfiin a; ele sunt drepturi naturale care nu- i datoreaz existen a niciunei instan e
sociale; societatea i statul reglementeaz aceste drepturi, dar consisten a lor nu
depinde de aceast reglementare. Libertatea liberalismului trece astfel pe alt plan
58 Actorii vie ii politice

decât simpla des vâr ire a sinelui, posibil de altfel i în cazul în care omul este lipsit
de libertatea social , fiind o libertate exterioar , o libertate în rela ie, o libertate
pentru cet ean fa de opresiunea statal sau social în genere, deci o libertate
politic . Pentru liberalism nu are importan ca omul s devin perfect, deci liber, ci
ca el s nu fie, de exemplu, arestat f r un proces echitabil. Dou consecin e mai
decurg de aici: libertatea liberalismului este perceput ca o libertate-autonomie i
libertatea liberalismului are ca element constitutiv siguran a.
b. Autonomia individual . Libertatea liberalismului presupune autonomia indi-
vidului fa de stat, dar i acest lucru este esen ial, în ordine, adic în cadrul regu-
lilor juridice stabilite pentru ca grupul social s poat exista i libertatea fiec ruia s
se acomodeze cu existen a libert ii celorlal i. Libertatea liberalismului implic o
limitare, mai întâi, moral i, mai apoi, juridic . În gândirea liberal autentic nu
exist deloc o contradic ie ireconciliabil între libertate i autoritate, c ci limit rile
libert ii de c tre autoritate sunt v zute ca f când parte din libertatea îns i, ca ni te
precepte inerente con tiin ei morale i nu ca limit ri impuse de puterea public .
Libertatea sa nu este libertatea f r moral i f r limite a capitalismului s lbatic, o
libertate-privilegiu, ci o libertate limitat , dar care prezerv autonomia individual .
Liberalismul neag astfel arbitrarul, nu puterea în sine. i construie te mecanismul
pentru ca arbitrarul s fie limitat: statul constitu ional. Statul liberal nu mai este i nu
mai poate fi un stat minimal, dar „cu cât înceteaz de a mai fi un stat minimal, cu atât
mai important este ca el s r mân constitu ional” (G. Sartori, 1999, p. 338). El se
bazeaz pe o sfer de autonomie personal în interiorul c reia statul poate intervenii
doar în situa ii excep ionale, clar definite i dup proceduri încadrate.
c. Siguran a persoanei. Liberalismul înseamn siguran , adic garantare a
drepturilor individuale prin mecanismul statului constitu ional, adic prin interme-
diul unui mecanism de limitare a puterii. Siguran a, ca element constitutiv al liber-
t ii în liberalism, presupune prevenirea atingerilor care amenin libertatea. Se poate
spune c siguran a este procedura garant rii libert ii. Ea este, ca o ac iune în justi ie
pentru un drept subiectiv, în acela i timp o consecin a existen ei libert ii, un mijloc
de a o ap ra, dar i un element constitutiv. O consecin , c ci f r existen a libert ii
siguran a nu exist , cum nu poate exista o ac iune f r preexisten a unui drept; or am
v zut c liberalismul postuleaz libertatea. Un mijloc de a o ap ra, c ci siguran a
presupune o procedur concret care s împiedice arbitrarul i s repun în drepturi
libertatea; ea este o sanc iune a libert ii. Un element constitutiv, c ci f r existen a
ei libertatea nu ar exista decât ca simpl poten ialitate, a a cum un drept subiectiv nu
este decât un simplu interes f r o ac iune în justi ie care s -l garanteze.
Siguran a presupune în doctrina i practica liberale existen a statului consti-
tu ional, care s garanteze evitarea arbitrarului printr-un triplu joc, cel al ierarhi-
z rii normative, adic al diviz rii verticale a puterii, cel al separa iei puterilor, adic
al diviz rii orizontale a puterii i cel al protec iei juridice a libert ii individuale. Toate
aceste mecanisme au ca scop protec ia contra imixtiunilor în exerci iul drepturilor
individuale pe care nu le legitimeaz exigen ele vie ii în societate. Cum noi o s le
studiem pe larg mai târziu, acum o s oferim doar o viziune sumar asupra lor.
c.1. Principiul ierarhiei normative. Primul principiu, cel al ierarhiei normative,
cuprinde, în viziunea liberal , dou aspecte: existen a unei constitu ii i domnia legii,
Statul din punct de vedere sociologic 59

adic imposibilitatea oric rei constrângeri în lipsa existen ei unui titlu normativ.
Simplul fapt al existen ei unei constitu ii limiteaz deja puterea, de i, desigur, în
optica noastr actual acest fapt nu este suficient, trebuind completat cu o suprema ie
a acesteia garantat jurisdic ional. Existen a unei constitu ii presupune existen a unor
reguli care privesc învestirea puterii publice, legitimarea titlului în baza c ruia
guvernan ii comand i a unor reguli potrivit c rora se exercit puterea, adic a unor
competen e fixate dinainte în vederea unui scop determinat. Puterea nu mai este
astfel proprietatea celor care o de in, ci o func ie, institu ionalizarea acesteia fiind
prin ea îns i, cum am v zut, o limitare a arbitrarului. Lupta modern pentru o
constitu ie este lupta pentru eliminarea arbitrarului puterii personalizate. Dar i
liberalismul sesizeaz foarte bine acest lucru, lupta mai profund este de fapt pentru
siguran , pentru garantarea drepturilor individuale. Dac o constitu ie liberal este o
constitu ie statut al statului, ea este totodat o constitu ie a libert ii garantate. Iat de
ce Declara ia de la 1789 d constitu iei ca scop garantarea libert ii, propriet ii i
siguran ei cet enilor. Constitu ia liberal nu este deci orice constitu ie, ci o consti-
tu ie bazat pe libertate, deci nu pe egalitate, dac aceasta nu este o consecin a
libert ii. Ea porne te de la libertate. Cum fericit se exprima G. Sartori: „Pornind de
la libertate, avem libertatea de a ajunge la egalitate; egalitatea nu ne ofer libertatea
de a reveni la libertate” (1999, p. 344). Constitu ia liberal nu este o constitu ie-pro-
gram, deci ideologic , ci una pragmatic , func ionalist , una care încadreaz puterea
pentru a o limita. Este o constitu ie separa ie a puterilor i totodat garan ie a liber-
t ilor. Este o constitu ie contra arbitrarului.
Ajungem astfel la cel de-al doilea aspect al ierarhiz rii normative: domnia legii.
Scopul legii este eliminarea arbitrarului; legea leag i administra ia, adic pe cei
capabili s aplice constrângerea i deci sunt tenta i s abuzeze de ea. Administra ia
nu poate constrânge decât în baza unei legi. Previzibilitatea constrângerii este primul
pas spre siguran . Aceast lege nu este un simplu act de voin , ci expresia ra iunii i
surs a justi iei. Ea este protectoare a libert ii pentru c are, în viziunea liberal ,
caracterul permanen ei i imutabilit ii, pentru c este abstract , general i imperso-
nal . „Generalitatea i impersonalitatea legii rezum , limitându-l prin aceasta, rolul
care îi incumb . Cât prive te câmpul de aplicare al legii, generalitatea sa este o
garan ie de securitate pentru cet eni c ci, pe de o parte, regula este aceea i pentru
to i, cea ce exclude privilegiile, i, pe de alt parte, cum ea este impersonal , ei nu au
a se teme c ar fi viza i de m suri individuale afectate de arbitrar sau de par ialitate”
(G. Burdeau, 1979, p. 69). Astfel legea este prin ea îns i un izvor de siguran .
Dar simpla legare legal a administra iei nu mai este la un moment dat suficient
pentru a garanta siguran a persoanei, c ci previzibilitatea câ tigat prin legarea nor-
mativ a administra iei este pierdut datorit abuzurilor legiuitorului însu i. De aceea
domnia legii este completat de suprema ia constitu iei, o constitu ie care se impune
legiuitorului însu i.
c.2. Separa ia puterilor. Cel de-al doilea mecanism al statului constitu ional
care produce siguran i deci de libertate este separa ia puterilor. În viziunea libe-
ral clasic , separa ia puterilor i statul constitu ional sunt cosubstan iale. Este moti-
vul pentru care art. 16 al Declara iei Drepturilor din 1789 stipula c „nicio societate
în care separa ia puterilor nu este determinat nu are constitu ie”. Separa ia puterilor,
mijlocul practic de limitare a puterii, este tehnica prin care constitu ia î i atinge
60 Actorii vie ii politice

scopul. Iar scopul este garantarea libert ii, siguran a. Viziunea separa iei puterilor nu
se confund îns cu cea democratic : ea tinde s opreasc orice putere de a fi
abuziv , nu doar pe cea monarhic , ci, poate mai ales, pe cea a poporului. Indiferent
de sursa sa, puterea poate fi opresiv , iar separa ia puterilor este o garan ie c ea nu
va deveni astfel. Separa ia puterilor este o limit a arbitrarului, dar i a egalit i. Ea
este orizontal pentru c pune puterile pe pozi ii de egalitate, dar vertical valoric,
c ci libertatea nu provine din egalitate. În acest sens, ea este o ap rare contra a ceea
ce Sieyès numea cu oroare democra ia pur (Ibidem, p. 64). Liberalismul este esen-
ial legat astfel de separa ia puterilor pentru c ea se ocup de ceea ce liberalismul
consider esen ial: limitarea puterii, de împiedicarea p trunderii acesteia, inclusiv
când ea apar ine poporului, în sfera libert ii individuale.
c.3. Protec ia juridic a libert ilor individuale. Cea de a treia tehnic prin
care statul constitu ional al liberalismului asigur siguran a ca element constitutiv al
libert ii este cea a protec iei juridice a libert ilor individuale. Ele sunt formalizate,
cuprinse, chiar i acolo unde legii nu i se d o importan prea mare de regul , ca în
dreptul englez, într-o lege. Existen a unui Habeas Corpus este de esen a liberalis-
mului. Liberalismul se ocup astfel de libertatea pentru cet ean fa de opresiunea
statal . Problema pe care el i-o pune este garantarea libert ii exterioare, deci juri-
dice i nu a libert ii l untrice. Nu este vorba de o libertate metafizic , ci de mecanis-
mul de protec ie juridic a libert ii concrete. Libertatea exist doar dac individul
este sigur c nu va fi inta unor restrângeri abuzive ale libert ii lui. De aceea
libertatea liberalismului este mai întâi una care garanteaz siguran a persoanei în
raport cu formarea i aplicarea legii penale, prin instituirea principiului legalit ii
infrac iunilor i pedepselor, celui al prezum iei de nevinov ie, celui al dreptului la
ap rare, al neretroactivit ii legii, al responsabilit ii agen ilor statului implica i în
represiunea penal etc.Dar libertatea este mai mult decât siguran a de a nu fi abuziv
închis. Ea presupune existen a unei sfere de autonomie individual garantat , adic în
interiorul c reia statul nu are ce c uta. Autonomie relativ desigur, dar garantat .
Astfel toate libert ile fundamentale trebuie formalizate i garantate jurisdic ional.
Statul liberal este statul în care libert ile politice i libert ile individuale sunt garan-
tate prin intermediul dreptului i al jurisdic iilor.
d. Proprietatea – condi ie a libert ii. Spuneam c liberalismul presupune auto-
nomia individual , siguran a i proprietatea. Acest al treilea aspect poate fi îns surs
de confuzii. Am v zut deja c liberalismul politic nu trebuie confundat cu individua-
lismul posesiv. Proprietatea este pentru liberalismul autentic mai mult decât posesia,
este o condi ie a autonomiei i a siguran ei, deci a libert ii. Func ia ei este esen ial-
mente politic . Proprietatea este pentru liberali un drept natural, o libertate, un
criteriu al civismului i un motor al progresului, dar nu o valoare în sine, ci doar prin
raportare la libertatea individual . Liberalismul este con tient c a avea trebuie
distins de a fi, dar vede de asemenea c a avea înseamn a avea putere, c existen a
propriet ii este o garan ie a libert ii, c ci doar puterea poate opri puterea, iar indivi-
dul lipsit de mijloace economice nu poate s se opun arbitrarului. Statul liberal este
deci un stat care garanteaz proprietatea nu pentru c este un stat al proprietarilor, ci
un stat al libert ii, c ci proprietatea este un mijloc al libert ii.
Liberalismul este teoria i practica protec iei juridice. Am v zut c aceasta a fost
conceput ca realizabil prin intermediul mecanismelor statului constitu ional. Dar
Statul din punct de vedere juridic 61

cât de eficace sunt aceste mecanisme? Noi vom vedea c existen a unei constitu ii,
chiar foarte scrupuloas în materia prevederii libert ilor fundamentale, nu este sufi-
cient în sine, c separa ia puterilor este f cut iluzorie de existen a i ac iunea parti-
delor politice, c siguran a persoanei nu rezult automat din normarea ei etc. Într-un
cuvânt, „c libertatea individual depinde mai pu in de termenii sau dispozi iile
oric rei constitu ii, decât de dispersia puterii între institu ii autonome i societate în
ansamblul ei” i c „eficacitatea unei constitu ii în privin a protej rii libert ii indi-
viduale depinde nu numai de distribu ia puterii economice i politice, ci i de cultura
politic a poporului pe care este obligat s îl protejeze” (J. Gray, 1998, p. 71).
Revenim astfel la dou dintre ideile centrale ale acestei lucr ri: exerci iul suvera-
nit ii depinde de func ionarea societ ii globale i educa ia este baza oric rei forme
institu ionale de libertate. Individul liber este individul care nu se teme de libertatea
sa, deci care este con tient, educat. Iar societatea liberal este o societate în care
puterea este puternic dispersat , adic o societate puternic structurat .

Capitolul II
Statul din punct de vedere juridic

Sec iunea 1. Specificitatea viziunii juridice

Viziunea juridic asupra statului este diferit de cea filozofic . Dac din punct de
vedere filozofic trebuie s r spundem, când ne referim la stat, la întrebarea „de ce exist
statul?”, din punct de vedere juridic întrebarea este „cum exist statul?”. Abord rii
substan iale îi este deci substituit una formal . Tot acest formalism departajeaz viziunea
juridic i de cea sociologic . Dac privit din punct de vedere sociologic statul apare ca
o sum de elemente faptice, din punct de vedere juridic el apare ca o fic iune bazat pe
elementele faptice. Dac din punct de vedere sociologic statul apare ca obiect, din
punct de vedere juridic el apare ca subiect. Nu elementele obiective sunt determinante
în viziunea juridic , ci atribuirea calit ii de «persoan » statului de c tre drept.
Statul poate fi definit astfel, din punct de vedere juridic, ca „o persoan moral de
drept public, teritorial i suveran ” (Ch. Debbasch, 2001, p. 24). Pentru a în elege
aceast defini ie trebuie s l murim dou din no iunile utilizate, cea de personalitate
juridic i cea de suveranitate.

Sec iunea a 2-a. Personalitatea juridic a statului

§1. No iunea de «personalitate juridic »

Înainte de a trece la analiza personalit ii juridice a statului trebuie atras aten ia


c uneori utilizarea no iunilor de persoan în sens juridic, de subiect de drept i de
personalitate, este confuz . Prin «subiect de drept» se în elege titularul unui drept.
62 Actorii vie ii politice

Prin «personalitate juridic » se în elege aptitudinea de a fi titular activ de drepturi i


obliga ii sau competen e, aptitudine recunoscut de dreptul obiectiv. Prin persoan în
sens juridic se desemneaz orice entitate apt s fie subiect de drepturi i obliga ii
sau, într-un sens mai larg, de func iuni juridice.
Persoanele în sens juridic sunt de dou feluri: persoane fizice i persoane juridice.
Nicio alt categorie juridic nu poate fi utilizat pentru a desemna un titular de
drepturi, obliga ii sau func ii juridice. Persoana juridic mai este numit i persoan
moral . Epitetul «moral » poate fi derutant. Termenul «moral» nu este configurat
aici prin opozi ie fa de termenul «juridic». El este utilizat pentru a sublinia faptul c
persoana juridic este o crea ie a voin ei umane i nu un dat natural ca persoana
uman . Persoana moral este un fenomen juridic i nu moral. i expresia «persoan
juridic » poate fi derutant , c ci i persoana fizic nu este ca atare, în calitatea sa de
existen fizic , dotat cu personalitate juridic , ci tot în baza unei atribuiri f cut de
dreptul obiectiv. Ea este tot o persoan în sens juridic, o persoan «juridic ». Este
motivul pentru care când am vorbit de personalitate în general am utilizat no iunea de
«persoan în sens juridic».

§2. No iunea de «persoan juridic »

Persoana juridic este o entitate social organizat de sine st t tor, având un patri-
moniu propriu i un scop determinat în acord cu interesul general, care are o
existen juridic proprie i este apt , ca atare, s fie subiect al raporturilor juridice.
Nu are importan natura raporturilor juridice. Indiferent c sunt raporturi de drept
privat sau de drept public, subiec ii «colectivi» de drept, organiz rile sociale care au
calitatea de subiect al raportului juridic, apar ca persoane juridice, adic în calitate de
entit i dotate cu personalitate juridic .
Elementele caracteristice ale persoanei juridice sunt conform defini iei de mai
sus: 1. organizarea proprie, de sine st t toare, 2. scopul propriu, în acord cu interesul
general, 3. patrimoniul propriu i 4. individualitatea juridic distinct .
1. Spre deosebire de persoana fizic , persoana juridic nu mai este reprezentarea
juridic a unui individ, ci a unei entit i sociale complexe. Nu indivizii din grup sunt
reprezenta i prin persoana juridic , ci raporturile dintre ei, organizarea intersubiec-
tiv . De aceea, entitatea social vizat nu poate fi persoan juridic decât dac
organizarea sa intern este coerent , stabil i independent de voin a fiec rui asociat
luat în parte, depinzând doar de raporturile dintre ace tia. Organizarea intersubiectiv
poate privi i al i subiec i decât persoanele fizice. Persoana juridic poate fi astfel
alc tuit din mai multe persoane juridice.
2. Persoana juridic , pentru a exista ca atare, trebuie s aib un patrimoniu propriu,
distinct de cel al subiec ilor asocia i, patrimoniu ce const în totalitatea drepturilor i
obliga iilor evaluabile b ne te care au ca titular îns i persoana juridic . Acest
element permite ca persoana juridic s aib o r spundere juridic proprie.
3. Persoana juridic este o entitate ordonat în vederea unui scop determinat, unui
scop social. Acest scop social trebuie s fie în acord cu interesul general. El trebuie
s fie colectiv, adic distinct de interesele individuale ale membrilor care compun
persoana juridic .
Statul din punct de vedere juridic 63

4. Elementele constitutive mai sus men ionate trebuie întrunite pentru ca organi-
zarea respectiv s poat fi o individualitate juridic distinct de subiec ii ce o
compun. Scopul asocierii este din punct de vedere juridic tocmai acesta: crearea unui
subiect cu personalitate juridic distinct . Aceast caracteristic distinge persoana
juridic de simpla comunitate juridic . În cazul comunit ii juridice un drept se
împarte între mai mul i subiec i, f r a crea subiect; de exemplu, cazul coproprie-
tarilor sau cazul mai multor mo tenitori. În cazul persoanei juridice dreptul nu
apar ine subiec ilor asocia i, ci unui nou subiect distinct de ace tia.
Persoana juridic este o entitate compus , dar care se prezint în via a juridic ca
o entitate omogen . Existen a ei d na tere la dou rânduri de rela ii juridice: între
subiec ii asocia i i organele asocierii, rela ii interne care atest starea persoanei
juridice de realitate compus , eterogen în structura sa intern i rela iile externe în
care persoana juridic , luat ca entitate global , se raporteaz la al i subiec i, care
atest caracterul omogen, de subiect de drept distinct al asocierii.

§3. Specificitatea statului ca subiect de drept

În elegerea «privatist », restrictiv a no iunii de persoan juridic i-a f cut pe


mul i autori s în eleag statul ca pe o persoan juridic sui generis (C. St tescu,
Dreptul civil, 1970, p. 471; A. Iona cu, Tratat de drept civil, vol. I, 1967, p. 160;
O. Calmuschi, 1981, p. 51 i al ii), care ar ap rea ca atare doar în raporturile de drept
privat, în cele de drept public ap rând ca titular al suveranit ii i nu ca persoan
juridic . Trebuie în eles îns c dac prin persoan juridic se are în vedere orice
organizare ce are calitatea de subiect distinct al raporturilor juridice, indiferent de
natura lor, nu prezint importan dac statul apare în aceste raporturi pe pozi ie de
egalitate juridic sau de titular al suveranit ii: el este i într-un caz i în altul un
subiect distinct al raportului juridic, dotat, c ci doar astfel poate fi subiect, cu perso-
nalitate juridic , adic apare ca persoan juridic .
Fiind persoan juridic , statul trebuie s îndeplineasc cerin ele descrise mai sus.
Astfel, el trebuie s aib o organizare proprie, de sine st t toare, coerent i stabil .
Este vorba de o organizare a raporturilor intersubiective i nu de o colec ie de
indivizi sau grupuri. Statul este astfel de neconceput în lipsa unei ordini juridice.
Aceast ordine trebuie s fie efectiv , deci statul trebuie s aib capacitatea de a crea
reguli generale i eficient , adic statul trebuie s aib capacitatea de a impune
regulile create. Statul este deci o ordine juridic global . Aceast ordine trebuie s fie
de sine st t toare, adic nesubordonat unei alte ordini juridice statale sau vreunui
grup infraetatic i competent s se autoorganizeze.
Statul trebuie s aib un patrimoniu propriu distinct de cel al guvernan ilor i de
cel al guverna ilor. Puterea statului este în acest sens extrapatrimonial . Ceea ce
însemn , c , fiind persoan juridic , statul transform situa ia guverna ilor. Puterea
nu mai este un element al patrimoniului guvernan ilor, ci o func ie a acestora.
Guvernan ii nu mai au un drept subiectiv de a exercita puterea, ci doar o competen .
Statul are un scop propriu, care nu se confund cu scopurile elementelor sale
componente. Dar acest scop trebuie s fie în acord cu interesul general. Acest lucru
înseamn c nu exist stat decât dac grupul social îl legitimeaz . Orice organizare,
64 Actorii vie ii politice

chiar capabil s creeze reguli i s le aplice prin constrângere, dac este nelegitimat
de cei care suport constrângerea î i pierde caracterul de stat. În stat, deci, benefi-
ciarii constrângerii sunt cei constrân i. Întrunirea acestor elemente trebuie s consti-
tuie un subiect distinct de drept. Statul este astfel distinct de guvernan i. Indiferent de
titularul de fapt al puterii, din punct de vedere juridic puterea este a statului. Acest
lucru permite continuitatea statului. Actele guvernan ilor sunt imputate statului în
numele c ruia ac ioneaz . Guvernan ii trec, statul r mâne.
Dificultatea de a în elege statul ca persoan juridic provine din faptul c el este
în raporturi aparte cu ordinea juridic fa de celelalte subiecte de drept intern i c
nu exist o ordine juridic interna ional suficient de conturat pentru a vorbi de
acordarea personalit ii juridice statului de c tre aceast ordine. Cele dou teorii
asupra personalit ii juridice devin atunci cu greu aplicabile datorit caracterului
aparte al acestui subiect de drept, acela de a fi suveran.
Teoria fic iunii pretinde c personalitatea juridic este acordat de c tre drept
organiz rilor care îndeplinesc anumite condi ii. Aplicat statului, aceast teorie ar
presupune c ordinea juridic creeaz personalitatea statului. Or statul este cel care
creeaz aceast ordine juridic , ceea ce face dificil de în eles cum raporturile s-ar
putea schimba. Totu i aceast teorie este cea aplicat atunci când se spune c statul
este creat prin constitu ie, sursa acesteia nefiind statul, ci puterea de autoorganizare a
poporului. Desigur, aceast preten ie este de cele mai multe ori o simpl fic iune,
pentru c poporul ori nu intervine, ori interven ia lui este mediat , ori, chiar direct
fiind, nu este semnificativ , cet enii fiind incapabili s în eleag cu adev rat tehni-
cismul unui act constitu ional. Totu i ea este util unei anumite limit ri a puterilor
statului în raport cu grupurile i cet enii, pentru c justific un control jurisdic ional
al actelor guvernan ilor. O alt tendin teoretic , bazat pe fic iunea cre rii persona-
lit ii statului de c tre drept, const în a face din colectivitatea statal o colectivitate
intermediar între colectivit ile infraetatice i colectivitatea interna ional , supraeta-
tic . Statul acord competen e comunit ilor infraetatice, dar le prime te pe ale sale
de la comunitatea supraetatic , deci de la ordinea juridic interna ional . Aceast
teorie, dezvoltat de H. Kelsen, are meritul de a restabili unitatea unei lumi juridic
coerente, dar este mult prea abstract pentru a fi primit în condi iile în care ordinea
juridic interna ional este mai mult embrionar .
Este motivul pentru care o alt teorie a fost dezvoltat , teorie mult mai prag-
matic , care ine cont atât de existen a unei ordini juridice interna ionale, care, de i
incipient , cuprinde un num r important de reguli juridice constrâng toare, cât i de
limitele acestei ordini juridice datorate în elegerii preponderent absolutiste a suvera-
nit ii statului. Ea const în a înlocui conceptul de suveranitate cu cel de fascicul de
competen e pentru a desemna puterile de care dispun în numele poporului guver-
nan ii unui stat. Spre deosebire de suveranitate, aceste competen e pot fi disociate i
limitate, statul putând el însu i s le transfere c tre organiza ii federale sau supra-
na ionale. Statul este astfel suveran la nivel interna ional doar în sensul c el nu este
supus unui alt stat i nu în sensul c nu este supus regulilor dreptului interna ional.
Acesta din urm acord competen e statului, cu participarea lui la formarea ordinii
interna ionale desigur, dar supunându-l acesteia. Statul are competen a constitu io-
nal de a regla exerci iul suveranit ii sale interna ionale, dar aceast competen este
Statul din punct de vedere juridic 65

încadrat . Astfel, pentru a da un exemplu, dreptul statului de a angaja un r zboi ine


de suveranitatea lui, dar dac acest r zboi este categorisit de ordinea interna ional ca
unul de agresiune, el devine o ac iune criminal .
Teoria realit ii este i mai greu aplicabil statului. Ea presupune c persona-
litatea juridic este dobândit de stat în afara unei atribuiri f cut de ordinea
juridic , fie ea intern sau interna ional . Este evident c acest lucru nu ar putea
duce decât la nesfâr ite conflicte, rezultate din afirmarea unor state în afara
cadrului juridic stabilit de cele existente, pe plan intern sau interna ional. Când
faptul primeaz asupra dreptului, se afirm for a; or în cazul colectivit ilor, for a
este cu adev rat destructiv .
Se observ u or, din cele ar tate, c singur no iunea de personalitate juridic nu
poate oferi o explica ie suficient a statului. Criteriul juridic al statului rezid astfel,
f r ca acest lucru s nu fie de multe ori contestat, chiar cu anumit îndrept ire, în
suveranitate. Statul este o persoan juridic suveran . Aceasta pare a fi tr s tura lui
distinctiv esen ial .

Sec iunea a 3-a. Suveranitatea statului

§1. No iunea de «suveranitate a statului»

No iunea de suveranitate este una destul de recent . Sistematizarea no iunii


apar ine lui J. Bodin (Les six livres de la république, 1576). Ea este îns o no iune
destul de confuz , fapt ce a determinat o multitudine de critici, mergând chiar pân la
a nega utilitatea conceptului. No iunea este una polisemantic i dificultatea contu-
r rii sale clare vine din utilizarea indistinct a diverselor sale în elesuri.
A. Teoria clasic a suveranit ii. Teoria clasic a suveranit ii pleac de la
constatarea c statul î i determin singur propriile competen e i propriile reguli
fundamentale, fa de care condi ioneaz toate regulile aplicabile pe teritoriul s u,
f r excep ie, i pentru observarea c rora el este singurul care poate pune în mi care
for a public , pentru c el dispune de monopolul constrângerii armate. Cu alte
cuvinte statul este cel care fundamenteaz i delimiteaz ordinea juridic na ional .
Este ceea ce autorii germani în eleg atunci când afirm c statul are competen a
competen elor sale, adic este suveran. Astfel suveranitatea este, potrivit defini iei lui
J. Laferrière, o „putere de drept originar i suprem ”.
a. Prima tr s tur a suveranit ii const în faptul c ea este o putere de
drept. Aceasta semnific faptul c statul nu este un simplu fenomen de for . El este
o putere legitimat , mulat pe o anumit idee de drept la care ader , con tient sau nu,
indivizii i grupurile, adic cei care sunt supu i ac iunii suverane. Legitimarea este
deci caracterul esen ial al puterii suverane. Ea este calitatea unei puteri de a fi
conform credin elor guverna ilor privitoare la originea i formele sale. Aceast
conformare o face în mod natural acceptat de guverna i, antreneaz o supunere natu-
ral . Posibilitatea constrângerii i monopolizarea ei este dat doar de aceast credin
în fundamentul bun i caracterul necesar al for ei institu ionalizate.
66 Actorii vie ii politice

b. Cea de-a doua tr s tur a suveranit ii potrivit teoriei clasice este c ea


este o putere originar . Aceast afirma ie are îns doar un caracter postulatoriu,
pentru c ea este destinat s evite tocmai intrarea în discutarea dificilei probleme a
cauzei autorit ii. Ea mai mult eludeaz decât rezolv o problem , ceea ce o face greu
de în eles. Potrivit acestei afirma ii, statul nu î i datoreaz autoritatea nim nui, adic
niciunei alte autorit i decât a lui însu i. Nimeni nu îi deleg puterea. Astfel puterea
statului ar fi necondi ionat , în sensul c ea nu provine din nicio norm exterioar sau
anterioar . Cum se observ , este o for are de a explica statul ca ordine juridic f r a
face apel la considera ii morale sau metafizice, o atitudine strict pozitivist , în care
constitu ia ca act constitutiv al statului este un simplu postulat. Statul este astfel sursa
ordinii juridice în mod integral, are o putere ini ial .
c. În fine, suveranitatea este o putere suprem , în sensul c nicio autoritate în
stat sau în afara lui nu îi este superioar . În ordinea intern , aceasta înseamn c
statul nu poate întâlni vreo voin superioar , nici egal , nici concurent . În ordinea
extern , aceasta semnific faptul c nicio constrângere exterioar statului nu-i poate
impune respectarea vreunor norme juridice sau reguli de alt natur . Caracterul suve-
ranit ii este deci de a fi absolut .
B. Neajunsurile teoriei clasice. Aceast descriere a suveranit ii de c tre teoria
clasic est f cut iluzorie în multe puncte de evolu iile contemporane. Desigur,
doctrina suveranit ii are meritul de a ar ta destul de clar ce este de domeniul statului
în via a intern i interna ional în mod obi nuit. Totu i ea nu poate s explice toate
problemele care se ridic în realitate.
a. Imposibilitatea de justificare a supunerii statului fa de drept. Într-adev r,
dac statul are competen a competen elor sale i dac suveranitatea sa este originar ,
deci nu provine din nicio norm anterioar i superioar , deci dac statul este practic
creatorul i st pânul ordinii juridice, cum poate dreptul s se impun statului?
Aceast întrebare i-a g sit mai multe r spunsuri, dar toate insuficiente din punct de
vedere juridic.
a.1. Teoria autolimit rii. Primul r spuns const în a spune c statul se autolimi-
teaz sau este limitat de organizarea social . Indiferent îns dac autolimitarea este
obiectiv sau subiectiv ea se love te de o obiec ie dirimant : în virtutea c rei reguli
statul va fi obligat s nu retracteze abandonurile de suveranitate la care a consim it?
Ori aceast regul exist , ori nu exist . Dac ea exist , este superioar i anterioar
statului i atunci nu mai este vorba de autolimitare i în fond nici de suveranitate în
sensul ar tat mai sus, ci de supunerea lui unei reguli exterioare, independente de
voin a statului. Dac nu exist , atunci autolimitarea depinde de voin a discre ionar a
statului i cu greu s-ar putea în elege de ce statul ar accepta-o.
a.2. Teoria iusnaturalist . Pentru doctrinele iusnaturaliste dreptul edictat de
c tre stat trebuie s fie conform cu dreptul natural sub sanc iunea nevalidit ii. Este
vorba de anumite principii morale sau religioase imanente, superioare statului, prin-
cipii care sunt adânc înscrise în con tiin a individual . Dar nu exist nicio leg tur
juridic între aceste principii i dreptul pozitiv i de aceea s-ar putea ajunge la o
situa ie paradoxal datorit invoc rii lor ca fundament al supunerii statului fa de
drept: fiecare individ ar putea ac iona cum îl taie capul, cum zicea M. Barrès, invo-
când legile divine.
Statul din punct de vedere juridic 67

a.3. Teoria statului constatator. A treia atitudine const în a afirma c statul este
supus dreptului pentru c el nu face decât s constate dreptul i s -i asigure
formularea tehnic , ceea ce ridic exact acelea i obiec ii care au fost formulate cu
privire la teoria precedent .
b. Caracterul nejuridic al conform rii statului fa de drept. Niciunul din cele
trei r spunsuri nu este juridic i nu se situeaz în domeniul dreptului pozitiv. Nu
putem avea din punct de vedere juridic o supunere a statului fa de drept decât dac
statul însu i a vrut-o. Dar statul poate oricând reveni asupra acestor abandonuri de
suveranitate. Este adev rat c statul liberal este astfel construit pentru a limita prin
drept exerci iul puterii, dar trebuie în eles c din punct de vedere juridic nimic nu
împiedic transformarea acestor state în state totalitare. Dispozi iile constitu ionale
care interzic revizuirea anumitor prevederi ale constitu iei, cum ar fi caracterul
pluralist al sistemului de partide, separa ia puterilor etc., sunt din punct de vedere
juridic ineficiente.
Dac ne referim tot la societatea na ional , doctrina clasic a suveranit ii nu
poate explica cum statul, st pân al ordinii juridice, este posibil s fie supus de fapt
partidelor politice, grupurilor de interese, claselor sociale. În teoria clasic statul este
singurul st pân al exerci iului func iilor sale, mai ales al celei legislative, ori practic
el este alimentat din afar cu impuls politic, devolu iunea puterii se face dincolo de el
i, într-o foarte mare m sur , f r interven ia sa. Astfel, partidele sunt cvasineregle-
mentate i probabil vor r mâne astfel mult vreme, c ci ele sunt cele care de in
practic puterea politic , grupurile de interese au o influen decisiv asupra ordinii
juridice statale, pe care o domin în bun m sur , statul poate deveni cu adev rat un
instrument de clas sau al unei categorii sociale etc.
Teoria clasic a suveranit ii nu poate s explice suficient nici raporturile dintre
statul federal i statele federate, care, de i state, nu se mai bucur de suveranitate în
sensul autentic al conceptului. Ori entit ile federate nu mai sunt state suverane, ori
suveranitatea statului ar trebui redefinit . Deocamdat teoria încearc doar s dreag
cadrul clasic, care se dovede te îns , cu toate corecturile, incapabil s dea seama de
realitate.
Evolu ia rela iilor interna ionale i a dreptului interna ional face, de asemenea, în
bun m sur inaplicabil teoria clasic a suveranit ii. Astfel, admiterea din ce în ce
mai frecvent a efectului direct al normelor interna ionale asupra cet enilor statelor,
care devin astfel subiec i direc i ai dreptului interna ional, este incompatibil cu
doctrina suveranit ii în forma ei clasic . De asemenea, ea este incapabil s justifice
subordonarea din ce în ce mai accentuat a statelor fa de normele dreptului inter-
na ional public, care devine o ordine juridic din ce în ce mai eficient . În fine, ea
este incompatibil cu existen a unui drept creat de institu ii suprana ionale, cum este
Uniunea European , direct aplicabil în ordinea juridic a statelor membre i cu
prioritate fa de normele interne i care poate s oblige statul chiar dac a fost împo-
triva lor odat ce este pus în minoritate, ca i cu emergen a unui drept interna ional al
drepturilor omului a c rui aplicare este garantat de instan e interna ionale care scap
în bun m sur controlului exercitat de state i în numele c ruia exist un drept de
ingerin din ce în ce mai bine conturat, chiar dac nu lipsit de aspecte criticabile.
68 Actorii vie ii politice

§2. Titularul suveranit ii

Când spunem c statul este suveran s-ar p rea c problema titularului suveranit ii
este rezolvat . Totu i, ea nu este nicidecum a a de simpl . Chiar dreptul pozitiv este
confuz în acest punct. Astfel, Constitu ia României din 1991 afirm în art. 1 c
România este stat suveran, acordând deci titulatura suveranit ii statului, pentru ca
apoi în art. 2 s afirme c suveranitatea este na ional , f când din na iune titularul
suveranit ii, urmând apoi afirma ia c suveranitatea apar ine poporului român i deci
schimbând înc odat titularul, pentru ca mai la urm s delimiteze titularul suve-
ranit ii de cel care o exercit , pentru c afirm c exerci iul suveranit ii este f cut
prin reprezentan i sau prin referendum, adic prin corpul electoral. De asemenea,
Constitu ia Fran ei din 1958 face un amalgam între teoria suveranit ii populare i
teoria suveranit ii na ionale, amalgam care a fost preluat practic de sistemul român.
Aceste prevederi sunt cu adev rat derutante. Din ele se pot desprinde îns câteva idei
care ar putea clarifica subiectul.
A. Sursa suveranit ii. O prim idee ar fi c sursa suveranit ii i titularul ei sunt
dou lucruri distincte. Când c ut m sursa suveranit ii, trebuie s r spundem la
întrebarea „de unde provine aceast putere de comand i constrângere, ce o face
acceptabil ?”; când c ut m titularul suveranit ii, trebuie s r spundem la întrebarea
„în numele cui i cine este îndrept it s exercite aceast putere?”.
a. Puterea suveran poate proveni, într-o prim concep ie, de la divinitate,
magia sau religia fiind fondatoare ale puterii. Poporul se pune în slujba unei puteri
providen iale, absolute, care îi r mâne exterioar . Puterea este astfel expresia voin ei
divine. Într-o prim variant a teorii teologice, cea a dreptului divin supranatural,
suveranii sunt ale i i învesti i de c tre divinitate. Ei sunt intermediari între oameni i
divinitate. Aceast teorie justific monarhia absolut . Astfel, faraonii erau singurii
intermediari între oameni i divinitate, împ ra ii chinezi erau învesti i printr-un man-
dat divin, suveranul musulman era umbra lui Alah pe p mânt, Ludovic al XIV-lea
putea scrie în memoriile sale c autoritatea cu care regii sunt învesti i este delegat de
providen , iar Ludovic al XV-lea sus inea c de ine coroana numai de la Dumnezeu
i c dreptul de a face legile îi apar ine lui singur, f r dependen i f r partaj.
O a doua variant a teoriei teologice, cea a dreptului divin providen ial, const în
a afirma c ordinea providen ial a lumii include puterea, dar c aceasta este remis
guvernan ilor prin mijloace umane. O afirma ie a lui L. Bonald este relevant în acest
sens. „Puterea (este) legitim nu în sensul c omul care o exercit ar fi numit
printr-un ordin în mod vizibil emanând de la divinitate, ci pentru c ea este bazat pe
legile naturale i fundamentale ale ordinii sociale, al c ror autor este Dumnezeu, legi
contra c rora tot ceea ce s-ar face, zice Bossuet, este nul de la sine” (1857, p. 41 apud
C. Leclercq, 1999, p. 30). Aceast teorie poate la fel de bine, cum ar ta M. Hauriou,
s justifice puterea minoritar , asumat de o elit , ca i puterea majoritar , exercitat
de majorit ile populare.
Tot o variant a doctrinei mistice a puterii este cea care sus ine c eful este
ghidul terestru al ac iunii. Ea se bazeaz pe mitul eroului, al supraomului. Aceast
teorie a fost motorul fascismului i nazismului dintre cele dou r zboaie mondiale.
Studiind aceast problem , A. Bullock atribuie lui Hitler urm toarea afirma ie:
Statul din punct de vedere juridic 69

„Omul n scut pentru dictatur nu este adus aici de for ; el o vrea. El nu este împins,
ci se împinge singur. Nu este nicio lips de modestie în aceasta... Omul care se simte
chemat s guverneze un popor nu are dreptul s spun : «Dac ave i nevoie de mine
sau dac m chema i, eu o s colaborez cu voi». Nu, este de datoria sa s ajung
acolo înainte de aceasta”.
Forma de putere împins cel mai mult c tre absolut este îns dat de o alt
concep ie teologic : cea care face din suveran o divinitate, c ci regele zeu poate face
orice, iar no iunile de bine i de r u nu mai au absolut niciun sens.
Indiferent cât de nelegitim ni s-ar p rea nou ast zi puterea bazat pe dreptul
divin, trebuie în eles c ea era legitim în ochii poporului i chiar ai juri tilor pân în
secolele al XVII-lea i al XVIII-lea, care nu admiteau un alt sistem politic decât pe
cel monarhic. Abia odat cu revolu iile francez i american i cu revenirea la
idealul democratic prezent înc în Grecia antic , se poate spune c legitimarea
mistic i religioas a puterii a fost înlocuit cu o legitimare democratic , sursa
puterii devenind poporul, dreptul politic laicizându-se. Astfel suveranit ii divine sau
monarhice îi succede suveranitatea popular .
b. Teoria juridic a suveranit ii democratice cuprinde dou forme: teoria
suveranit ii na ionale i teoria suveranit ii populare. Ceea ce le deosebe te în mod
esen ial sunt nu doar premisele filosofice diferite ci i consecin ele practice pe care le
produc la nivelul formei de guvern mânt: prima conduce în mod necesar la un guver-
n mânt reprezentativ, cea de a doua la un guvern mânt semidirect.
b.1. Teoria suveranit ii na ionale i guvern mântul reprezentativ. Teoria suve-
ranit ii na ionale este adoptat de o parte a revolu ionarilor francezi sub influen a
ideilor lui Sieyès (a se vedea reeditarea, E. Sieyès, Qu’est-ce que le Tiers Etat,
Quadrige/P.U.F., 1982). În 1946, ea este sus inut de o parte a membrilor Constituantei
franceze sub influen a lui Paul Bastid. Conform acestei teorii, suveranitatea apar ine
«na iunii», „fiin ideal , imaterial , dar în niciun caz ireal …, evocând continuitatea
istoric , solidaritatea genera iilor succesive, constan a marilor interese colective
sustrase schimb rilor succesive i contradictorii” (P. Bastid, ANC2, 3 septembre 1946,
p. 3478, apud Fr. Rouvillois, 2006, p. 59). În doctrina suveranit ii na ionale, persoana
colectiv este cea care posed suveranitatea i cet enii lua i individual nu au nici cea
mai mic parte din suveranitate. Titularul suveranit ii este na iunea considerat ca
indivizibil i distinct de indivizii ce o compun. Statul este considerat în aceast optic
ca na iunea juridic organizat . Na iunea, ca orice persoan juridic , are nevoie de
reprezentan i pentru a exercita suveranitatea. Aceast teorie va da deci prioritate
reprezent rii în raport cu exerci iul direct al suveranit ii de c tre popor. Ea conduce cu
necesitate la un guvern mânt reprezentativ, care exclude orice procedur a guvern -
mântului direct, mai ales referendumul. Cum se exprima P. Bastid, „referendumul este
contrar suveranit ii na ionale, care este, prin esen , reprezentativ ”. Pe de alt parte,
ea exclude mandatul imperativ. Votul, în cadrul acestei concep ii, cum se exprim Ion
Deleanu, „rezum i epuizeaz misiunea aleg torilor” (2006, p. 373). De aceea este
exclus revocarea reprezentan ilor pe durata mandatului. Calitatea de reprezentant nu
este dat parlamentarului, ci Adun rii reprezentative: mandatul este colectiv.
Avantajul esen ial al acestei doctrine ar fi, în viziunea celui mai fervent promotor
al ei în Constituanta francez din 1946, c sistemul pe care ea îl fundamenteaz „are
70 Actorii vie ii politice

drept consecin practic faptul c suveranitatea nu apar ine în realitate nim nui”.
„Teoria suveranit ii na ionale… nu are din punct de vedere juridic decât o conse-
cin negativ …, c nimeni nu este calificat s - i aproprie statul… Ea condamn
orice încercare de dominare a unui individ sau a unei majorit i oarecare, i acesta
este marele s u merit, în momentul acesta în care suveranit ii corpului electoral
îns i tinde s -i fie substituit suveranitatea, tirania partidelor… În sistemul suverani-
t ii na ionale nimeni nu se poate considera ca având o autoritate originar . Puterea
indivizilor sau corpurilor nu este decât un reflex. În al i termeni, reprezentarea este
peste tot… Cât prive te suveranitatea poporului, concluziona Bastid, ea este altceva.
Ea se bazeaz pe ideea c autoritatea nu apar ine unui corp moral, c ea este partajat
între indivizii care compun acest corp… Principiu în realitate anarhic i periculos,
c ci el îi autorizeaz pe de in torii momentani ai puterii s se comporte ca st pâni
absolu i sub pretextul c ei sunt învesti i de cel mai mare num r i c ei ar p rea s
rezume astfel în ei în i i toat substan a Na iunii” (P. Bastid, ANC 2, 3 septembre
1946, p. 3478).
Criticii acestei doctrine sus in în esen c ea face Na iunea s se identifice cu
statul, c ci din punct de vedere juridic doar acesta din urm apare în raporturile juri-
dice. Ea ar duce cu necesitate la etatism. Pe de alt parte, teoria face ca suveranitatea
s fie «confiscat » de reprezentan i. Este optica promovat chiar de J.-J. Rousseau
când afirm c din momentul în care un popor î i alege reprezentan ii el nu mai este
liber. În fine, aceast teorie face de nejustificat un control a posteriori al actelor
reprezentan ei na ionale, c ci ceea ce se transmite reprezentan ilor este chiar voin a
na ional , aceasta fiind prezumat , ca în reprezentarea din dreptul privat, c st la
baza actelor reprezentan ilor, ceea ce la face necontrolabile, c ci voin a na ional nu
poate fi cenzurat de c tre nimeni. Legea devine astfel, odat ce a fost promulgat ,
necontrolabil .
b.2. Teoria suveranit ii populare i guvern mântul semidirect. Aceast
teorie presupune egalitatea absolut între to i indivizii afla i sub suveranitatea unui
stat, care au fiecare, ca inerent propriei persoane, o bucat de suveranitate. Suvera-
nitatea popular apar ine poporului, dar nu ca o entitate juridic distinct de membri
care o compun, ci ca o rezultant a voin elor individuale, ceea ce impune principiul
majorit ii.
„S presupunem, scria Rousseau, c statul este compus din zece mii de cet eni.
Suveranul nu poate fi considerat decât în mod colectiv i în bloc, dar fiecare
particular, în calitate de supus este considerat ca individ. Astfel, suveranul este fa
de supu i a a cum zece mii sunt fa de unul: adic fiecare membru al statului nu are
pentru sine decât a zece mia parte din suveranitate...” (Contractul social, Cartea III,
Cap. I). Corpul acesta «moral i colectiv» este format prin contractul social, adic
printr-un act voluntar de cedare de c tre indivizi a unei p r i din libertatea lor natu-
ral c tre voin a general în schimbul protec iei asigurate de aceasta. „Ceea ce îi
revine lui Rousseau, afirma G. Burdeau, este ipoteza contractului social i ideea st rii
de natur . Prin acest pact, oamenii consimt la abandonarea unei p r i din drepturile
lor c tre colectivitate pentru a beneficia de avantajele vie ii sociale. În mod evident
Rousseau nu pretinde c afirm realitatea istoric a contractului; el îl face s intervin
cu titlul de procedeu de gândire, pentru a explica formarea statului i mai ales
Statul din punct de vedere juridic 71

conservarea de c tre individ, în sânul corpului politic, a unor drepturi pe care nu le-a
putut aliena pentru c ele sunt inerente naturii umane. Astfel, teoria contractului
social legitimeaz , pe de o parte, drepturile pe care individul le poate opune statului
i, pe de alt parte, fondeaz suveranitatea, deoarece autoritatea va trebui în mod
necesar s rezide în corpul social care este beneficiarul alien rii suveranit ii
fiec ruia. Suveranul are ca organ voin a general , care nu este altceva decât legea”
(G. Burdeau, 1984, p. 133).
În logica acestei teorii, reprezentarea voin ei populare este exclus . Guvern -
mântul trebuie s fie direct, adic puterea legislativ trebuie s fie exercitat de
cet enii în i i. Poporul poate transmite doar puterea, nu voin a. Prin sufragiu nu se
transmite suveranitatea ci doar exerci iul unor competen e. Exist deci un guvern, dar
acesta nu are decât func ii executive; el nu beneficiaz de o delegare a voin ei gene-
rale, c ci aceasta este inalienabil ; nu este decât un instrument al voin ei generale
care nu poate face decât acte particulare sau de organizare a execut rii legilor,
niciodat acte de natur legislativ . Este pân la un punct i opinia Cur ii noastre
constitu ionale când afirm c „orice judecat asupra regimului deleg rii legislative
trebuie s plece de la ideea c puterea Guvernului de a emite ordonan e este o putere
delegat i nu proprie” (Decizia nr. 1/1995, M. Of. nr. 66 din 11 aprilie 1995).
Rousseau în elege dificultatea guvern mântului direct în condi iile statelor mari.
Astfel c , de i afirm c din momentul în care un popor î i alege reprezentan ii nu mai
este liber, el afirm de asemenea c libertatea se diminueaz cu cât statul se m re te.
Ideea suveranit ii populare este reluat în 1946 în Fran a de c tre raportorul
general al proiectului de constitu ie, Paul Coste-Floret, care afirm c , dup respin-
gerea prin referendum a unui proiect de constitu ie bazat pe teoria suveranit ii na io-
nale, trebuie obligatoriu promovat un proiect care s urmeze „regula exact a suvera-
nit ii poporului” (ANC 2, JO, 20 august 1946, p. 3185). „Este motivul pentru care,
teoriei ireale i false a suveranit ii na ionale proiectul de constitu ie îi substituie teoria
just i fecund a suveranit ii populare. Suveranitatea rezid în poporul Fran ei com-
pus din ansamblul cet enilor rii i nu în voin a abstract a unei persoane-Na iune…”
(apud Fr. Rouvillois, 2006, p. 56). Consecin a practic este afirmat f r dubiu: „într-o
democra ie, suveranitatea veritabil rezid în majoritatea voin elor cet enilor i nu
… în majoritatea voin ei reprezentan ilor”. Astfel, sus in torii doctrinei nu elimin
reprezentarea, dar deschid mai larg cet enilor participarea la guvernare. Democra ia
pe care o impune aceast teorie a suveranit ii este cea semidirect .
Critica acestei teorii se bazeaz în primul rând pe caracterul conjunctural al
majorit ii, care o poate face injust , a se vedea chiar tiranic . În al doilea rând, lipsa
de consisten a votului popular, de regul cet enii fiind incapabili sau neinteresa i
de rezolvarea problemelor politice, ar face ca acest regim necesarmente direct s
gliseze inevitabil c tre un regim plebiscitar, în care voin a popular este doar pasiv ,
accept în loc s decid . În fine, m rimea statelor actuale ar face regimul direct sau
chiar semidirect impracticabile. Astfel, critica se bazeaz în mod esen ial pe impo-
sibilitatea de a ob ine o intensitate suficient a particip rii cet enilor pentru ca
aceasta s fie real .
b.3. Amalgamarea constitu ional a celor dou teorii. Constitu ia Fran ei din
1946 combina în final cele dou teorii descrise mai sus, afirmând c suveranitatea
72 Actorii vie ii politice

na ional apar ine poporului. Astfel, controversa revolu ionar între suveranitatea
na ional i cea popular , resuscitat de Carré de Malberg (1920-1922), p rea s fie
tran at printr-un compromis. Unii (G. Burdeau, 1946) au afirmat c „în realitate,
textul este hibrid i lipsit de sens”. Al ii consider c totu i „concilierea operat de
constituant în 1946 între aceste dou concep ii ale suveranit ii nu era … r u venit :
tocmai în numele na iunii, comunitate uman care transcende genera iile, se exprim
poporul, adic mai precis cei care îndeplinesc condi iile, i mai ales condi ia de na io-
nalitate, pentru a fi aleg tori” (Th. Renoux, M. de Villiers, 2005, p. 337). Constitu ia
noastr face aceea i combinare a teoriilor suveranit ii.
Sursa suveranit ii poate fi, în democra ie, cum am v zut, fie na iunea, fie
poporul. Cele dou no iuni nu sunt sinonime: na iunea este un întreg organic, poporul
este un întreg func ional. Constitu ia noastr pare s fie indecis între cele dou .
Totu i noi credem c ea privilegiaz suveranitatea popular , chiar dac tinde s
p streze beneficiul esen ial al teoriei suveranit ii na ionale: faptul c suveranitatea,
fiind na ional , nu apar ine nim nui. Prin intermediul acestei indivizibilit i a suvera-
nit ii, ea unific beneficiile celor dou terorii. „Se poate afirma ast zi, relativizând
valoarea celor dou teorii, c suveranitatea este un atribut al statului, indiferent care
ar fi titularul ei (poporul sau na iunea)” (F. Lemaire, 2006, p. 21). Astfel, de i afirm
c suveranitatea este na ional , deci esen ialmente indivizibil , Constitu ia noastr
exclude viziunea organic în în elegerea na iunii i d poporului un în eles proce-
dural i nu sociologic. De altfel, no iunea de popor este clar utilizat într-un sens
distinct de în elesul s u sociologic de to i participan ii la dezbaterile parlamentare
asupra revizuirii constitu ionale din 2003, c ci ace tia consider c poporul este
format din to i cet enii, indiferent de originea etnic , deci c el îi cuprinde nu doar
pe etnicii români, ci i pe cet enii de etnii minoritare. Articolul 2 alin. (1) poate c
nu face o op iune între cele dou teorii, dar privilegiaz teoria suveranit ii populare
(suveranitatea na ional apar ine poporului). Aceasta presupune c suveranitatea se
exprim în mod originar prin votul cet enilor, referirea la alegeri având deci nu doar
scopul de a stabili caracterul organelor reprezentative, ci i scopul de a institui
puterea de vot ca prim putere care exercit suveranitatea. Desigur, aceasta nu
înseamn o op iune pentru teoria lui Rousseau, conform c reia fiecare cet ean are o
parte a suveranit ii, ci pentru o în elegere a votului ca element constitutiv al
poporului, func ionalizând poporul, care cuprinde nu indivizi, ci cet eni exercitând
prin vot fie o func ie majoritar , fie o func ie minoritar . Poporul este demosul i nu o
sum de indivizi. El este o func ie exercitat de majoritatea rezultat din vot i nu
realitatea sociologic a acestei majorit i. În acest sens Curtea Constitu ional afirma
c „potrivit prevederilor art. 2 din Constitu ia României, suveranitatea na ional
apar ine întregului popor român i nu numai celor care, dispunând de dreptul de vot,
sunt în m sur s participe la alegeri (Decizia nr. 2/1992, M. Of. nr. 165 din 16 iulie
1992). De altfel, op iunea pentru privilegierea suveranit ii populare este dat i de
faptul c art. 4 stabile te ca fundament al statului unitatea poporului, i nu a na iunii,
interzicând crearea unei majorit i sau a unor minorit i în func ie de criterii obiec-
tive, favorizând, a contrario, formarea exclusiv politic a acestora, deci prin exerci-
tarea puterii de vot. De asemenea, art. 58 alin. (1) arat c Parlamentul este organul
reprezentativ al poporului român, iar art. 66 arat c „în exercitarea mandatului,
Statul din punct de vedere juridic 73

deputa ii i senatorii sunt în serviciul poporului”. Dar argumentul cel mai pertinent
pentru a sus ine privilegierea de c tre Constitu ie a suveranit ii populare este faptul
admiterii referendumului. Dac suveranitatea ar apar ine na iunii, guvern mântul nu
ar putea fi decât reprezentativ, c ci na iunea este un corp organic, istoric i proiectat
în viitor. „Nu po i consulta Na iunea prin referendum pentru c este imposibil s faci
mor ii i pe cei care nu sunt înc n scu i s voteze. Or, Na iunea nu se compune doar
din indivizii în via , ea este de asemenea trecutul i viitorul” (Ch. Debbasch,
J.-M. Pontier, J. Bourdon, J.-C. Ricci, 2001, p. 535).
Exact ca în teoria suveranit ii populare, ceea ce se transmite prin vot c tre
reprezentan i sunt anumite competen e i nu suveranitatea, care este inalienabil .
Aceasta este optica pe care a adoptat-o Adunarea Constituant din 1991, preferând
punctul de vede al comisiei de redactare a proiectului de constitu ie. Astfel, senatorul
Leonard Fin escu propunea ca textul s aib urm toarea formulare: „Suveranitatea
na ional apar ine poporului român, care o exercit prin delegarea ei reprezentan ei
na ionale i prin referendum”. Comisia respingea amendamentul sus inând c „suve-
ranitatea este inalienabil . Ea nu poate fi delegat . Numai «competen a» poate fi
delegat , în condi iile prev zute de lege” (Geneza Constitu iei României, 1991,
Regia Autonom „Monitorul Oficial”, 1998, p. 115).
Titularul suveranit ii r mâne îns statul. Aceasta înseamn c nici poporul, nici
organele statului nu exercit suveranitatea în nume propriu, ci în numele statului.
Statul ca titular al suveranit ii nu se rezum nici la puterea de vot, corpul electoral
fiind un organ al statului, nici la suma competen elor organelor sale, ci reprezint
fundamentul oric rei competen e.
B. Titularul suveranit ii. Titularul suveranit ii este statul, indiferent de sursa
suveranit ii. Ce se în elege îns aici prin stat? Este evident c nu este vorba doar de
reprezentan i, adic de cei ale c ror puteri rezult direct dintr-o abilitare prin vot, de i
mai multe constitu ii, inclusiv cea român din 1991, afirm c suveranitatea este
exercitat prin reprezentan i. Altfel, judec torul nu ar exercita, de exemplu, suvera-
nitatea. Nici guvernul, c ci chiar dac învestitura este f cut de Parlament, ceea ce ar
conduce la ideea c puterile lor rezult dintr-un fel de vot indirect, numirea mini -
trilor este f cut , de regul , de eful statului. O asemenea optic , tributar revolu iei
franceze, care face din reprezentan a na ional organul suprem în stat, este evident de
nesus inut. Mai degrab organele puterii centrale a statului se afl pe o pozi ie de
egalitate func ional i juridic , neexistând între ele rela ii de ierarhizare.
Toate organele statului exercit suveranitatea, fiecare în sfera lui de competen .
Astfel, parlamentul exercit suveranitatea în ordinea legislativ , guvernul i eful
statului în ordinea aplic rii legii, instan ele de judecat în ordinea solu ion rii
conflictelor juridice între subiec ii de drept. Fiecare sfer de competen este relativ
independent fa de celelalte, niciunul dintre organe neexercitând totalitatea suve-
ranit ii. Suveranitatea este astfel indivizibil , ea apar ine statului în ansamblu,
fiecare sistem de organe exercitând-o într-o sfer particular . Competen ele se
împart, suveranitatea nu. Exerci iul de ansamblu al suveranit ii depinde astfel de
modul structur rii rela iilor între puteri, de modul diviz rii orizontale a puterii.
Mai mult, suveranitatea nu este exercitat doar de stat, ci i de corpul electoral,
prin referendum i de celelalte structuri sociale când particip la conturarea voin ei
74 Actorii vie ii politice

statului. Statul nu poate func iona decât datorit impulsurilor politice primite de la
nivelul societ ii civile. Astfel, suveranitatea legislativ este exercitat de Parlament
i uneori de Executiv, dar aceste organe sunt formate pe baza reprezent rii partidelor
politice. S-ar putea spune c partidele nu particip la conturarea voin ei legislative i,
în consecin , la exerci iul suveranit ii? Grupurile de interese pot i ele s fie
cooptate formal la procesul de decizie legislativ , participând i ele la exerci iul
material, nu formal, al suveranit ii.
Dac privilegiem o astfel de viziune material asupra exerci iului suveranit ii,
care s completeze viziunea formal , atunci putem afirma c exerci iul suveranit ii
nu depinde atât de titularul formal al unei competen e, cât de func ionarea global a
sistemului social, adic de structura raporturilor interindividuale i dintre grupuri i
de raporturile acestora cu statul.
Prin stat suveran se în elege atunci, mai degrab , un sistem social global, decât o
sum de institu ii. Exerci iul suveranit ii este f cut de acest sistem social global. El
depinde de structura orizontal i vertical a puterii statului, dar i de structura
sistemului de partide, de sistemul grupurilor de interese, de structura comunic rii
sociale etc.
Formal, statul va exercita suveranitatea, practic, el o exercit a a cum structura
social global o impune. Suntem în prezen a a dou planuri ale suveranit ii:
suveranitatea statului, ca institu ionalizare a puterii i suveranitatea social , ca baz a
acestei institu ionaliz ri. Statul suveran este subordonat suveranit ii sociale. Suvera-
nitatea sa juridic î i g se te limita în suveranitatea grupului social. Astfel, trebuie
în eleas dihotomia sensurilor constitu iei, ca baz juridic a statului i subordonarea
constitu iei politice fa de constitu ia social .
C. Exerci iul suveranit ii na ionale. Unele constitu ii, printre care i cea
român , folosesc termenul «suveranitate» atât pentru a desemna suveranitatea
statului care este exercitat de toate organele sale, cât i pentru a desemna suverani-
tatea na ional care este exercitat , cum se exprim Constitu ia României, prin orga-
nele reprezentative. Uneori, cum este cazul Constitu iei române, exerci iul suverani-
t ii na ionale este f cut i prin «referendum». Exerci iul suveranit ii na ionale este
distins astfel de exerci iul suveranit ii statale în genere: doar o anumit categorie de
organe ale statului exercit suveranitatea na ional , cele reprezentative.
a. Organele reprezentative ale poporului. O consecin a prezen ei în sistem a
unei dispozi ii constitu ionale care confer exerci iul suveranit ii na ionale organelor
reprezentative ale poporului este c organele reprezentative rezult doar din vot.
Doar organele alese exercit suveranitatea na ional . Sunt exclu i deci de la exerci-
iul acestei suveranit i cei care sunt numi i: mini trii, al i func ionari publici, jude-
c torii etc. Parlamentul este un astfel de organ reprezentativ, c ci el rezult din vot,
unele constitu ii calificându-l nu doar ca «reprezentativ», ci ca «suprem» în ordinea
reprezent rii, ceea ce poate conduce la ideea c se instituie o ierarhie a organelor
statului. eful statului este i el organ reprezentativ al poporului dac este ales prin
vot universal direct i exercit atribu ii ce exprim direct suveranitatea na ional .
Faptul c doar organele reprezentative ale poporului sau corpul electoral pot exer-
cita suveranitatea na ional nu înseamn c celelalte organe ale statului nu exercit în
sfera lor de competen suveranitatea statal . Ele fac un asemenea exerci iu dar nu în
Statul din punct de vedere juridic 75

numele poporului. Transferul de competen e este posibil de altfel nu doar c tre


organele statului, ci i c tre organisme interna ionale. Curtea Constitu ional român
afirm în acest sens în mod clar c de i Pre edintele României exercit suveranitatea
na ional , ele reprezint statul (Decizia nr. 567/2006, M. Of. nr. 613 din 14 iulie
2006). De asemenea, Curtea afirm c sunt posibile „actele de transfer al unor
atribu ii c tre structurile Uniunii Europene”, dac prin acest transfer „acestea nu
dobândesc, prin înzestrare, o «supracompeten », o suveranitate proprie” (Decizia
nr. 148/2003, M. Of. nr. 317 din 12 mai 2003).
Pe de alt parte, sunt reprezentan i ai poporului doar cei care pot exercita compe-
ten e în numele na iunii. Sunt deci exclu i cei care exercit competen e într-o adu-
nare aleas care exercit o competen local . Sunt exclu i de la exerci iul suvera-
nit ii na ionale i cei care, ale i fiind, exercit competen e în afara cadrului institu-
iilor statului: parlamentarii europeni, de exemplu. Ace tia nu exercit suveranitatea
na ional , ci doar o competen , participând doar în mod derivat la exerci iul suve-
ranit ii na ionale.
b. Instituirea democra iei semidirecte. Atunci când constitu ia confer exerci-
iul suveranit ii na ionale nu doar reprezentan ilor, ci i corpului electoral în mod
direct, ea instituie o democra ie semidirect . Când o constitu ie afirm deci de prin-
cipiu c suveranitatea na ional este exercitat prin referendum, termenul «referen-
dum» trebuie interpretat într-un sens larg, incluzând toate procedeele guvern -
mântului semidirect. Aceasta înseamn c ea autorizeaz de principiu puterea legiui-
toare s instituie astfel de proceduri.

§3. Con inutul suveranit ii

Suveranitatea comport dou aspecte: suveranitatea extern , numit i indepen-


den sau suveranitate a statului i suveranitatea intern , numit i suveranitate în
stat. Primul aspect prive te raporturile statului cu alte state i cu societatea interna-
ional , cel de al doilea prive te raporturile statului cu elementele sale. „Definirea
con inutului suveranit ii prin suprema ie i independen nu înseamn divizarea
suveranit ii în p r i distincte, de sine st t toare, deoarece o asemenea împ r ire ar
avea un caracter artificial fa de caracterul unic i indivizibil al suveranit ii”
(I. Muraru, E.S. T n sescu, 2001, p. 352).
A. Suveranitatea intern . Statul este suveran în interior pentru c el este sin-
gurul care poate avea un num r de atribute, cu excluderea deci a oric rui grup sau
individ. Este vorba de dreptul de a legifera, de a împ r i dreptatea, de a între ine
poli ie, de a bate moned , de a între ine armat , de a pune în mi care for a public , de
a conferi cet enie etc.
Suveranitatea intern semnific într-un cuvânt, potrivit expresiei lui M. Weber,
faptul c statul dispune de monopolul constrângerii organizate. El este singurul care
poate edicta reguli de drept (monopol) i are puterea de a le face respectate la nevoie
prin for (constrângere), în mod oficial (organizat), atât pe plan intern (poli ie), cât i
pe plan interna ional (armat ). Pentru ca statul s existe, el trebuie s p streze acest
monopol. Dac alte institu ii (partide, sindicate, asocia ii, biserici) dispun i ele de
76 Actorii vie ii politice

posibilitatea de a crea norme i de a- i constrânge membrii s le respecte, acest lucru


se poate întâmpla doar pentru c statul permite acest lucru i doar în cadrul stabilit de
stat; aceste organiza ii trebuie s respecte ordinea public , regulile lor fiind
subsecvente celor statale. Dac un grup exercit o putere capabil s concureze cu
cea a statului nu mai avem monopol, deci nu mai avem suveranitate i deci nici stat,
decât cel mult ca o fic iune (D. Turpin, 1999, p. 18-19). Astfel se întâmpl când un
partid are propria sa mili ie sau armat , cum a fost în cazul regimului nazist, sau când
statul este subordonat unei categorii sau clase sociale, cum s-a întâmplat în cazul
regimurilor comuniste.
Constrângerea poate fi nu doar militar ci i economic , financiar . Statul de ine
monopolul constrângerii fiscale. Aceasta înseamn c doar statul poate stabili i
culege impozite i taxe. Acestea sunt stabilite doar prin lege sau în limitele i con-
di iile legii de c tre organele administrative ale statului.
B. Suveranitatea extern . Cea de-a doua latur a suveranit ii este suveranitatea
extern , numit i independen . Conceptul pare clar, dar doar pentru c uneori el
este simplificat prin conturarea sa doar prin raportare la alte state, nu i la ordinea
juridic interna ional .
a. Teoria clasic . În concep ia tradi ional , datorat lui J. Bodin, se stabile te o
echivalen între suveranitate i independen a absolut a statului. Aceast concep ie
decurge din perspectiva roman a lui imperium sau summa potestas, care poate fi
tradus prin puterea cea mai înalt sau prin comandamentul suprem într-o societate.
Este un mod de a afirma c statul a dep it orice fel de subordonare fa de indiferent
ce putere exterioar lui. Dar aceast teorie, care face din suveranitate o putere
absolut i perpetu , este tributar epocii în care a fost lansat , dând seama mai mult
de organizarea feudal a societ ii interne i interna ionale, decât de realit ile con-
temporane, chiar dac nu se poate nega o persisten a ei, mai ales în rândul statelor
tinere sau al celor slabe din punct de vedere economic. Aceast teorie are de înfruntat
un proces de globalizare a fenomenelor sociale, mai ales economice, înso it de o
tendin de globalizare a produc iei normative, care o fac adesea iluzorie.
b. Suveranitate sau competen interna ional ? În termeni juridici, emergen a
statului modern corespunde apari iei ordinilor juridice puternic centralizate, teritorial
i personal determinate, între care nu exist leg turi de subordonare, orice obliga ie
a unui stat fa de un alt stat fiind liber consim it , neexistând, pe de alt parte,
nicio putere superioar statelor care s poat sanc iona o eventual înc lcare a
acestor obliga ii.
Statul este îns suveran la nivel interna ional doar în sensul c el, considerat ca
ordine juridic global , adic eficace i sanc ionat , nu este direct supus unui alt stat.
Dar el este supus dreptului interna ional, altfel acesta nemaiputând s fie considerat
drept. Statul este suveran în raport cu acest drept în sensul c el particip , în con-
cep ia clasic fiind de altfel singurul care particip , la producerea regulilor sale, fie
prin cutum , fie prin tratate. El este suveran în raport cu dreptul interna ional aproxi-
mativ în acela i mod în care cet eanul este suveran în concep ia contractualist în
raport cu ordinea juridic intern . Rezult c suveranitatea interna ional a statului
este o competen general de a produce i executa dreptul interna ional i nu o
anume competen particular determinat în sine i pentru totdeauna. În mod
Statul din punct de vedere juridic 77

corelativ, rezult c orice competen e particulare ale statului la nivel interna ional
depind de starea dreptului interna ional într-un moment dat (L. Favoreu, 2001,
p. 35-36). Dar suveranitatea lui extern este determinat de cea intern .
Domeniul competen ei externe a statului ine de regulile sale interne, deci de
suveranitatea intern i nu de suveranitatea sa interna ional . Altfel spus, competen a
de a regla exerci iul suveranit ii interna ionale este constitu ional . Statul este
suveran chiar dac cedeaz o competen interna ional particular sau alta c tre o
organiza ie interna ional , atâta vreme cât aceast cedare ine de suveranitatea lui
intern , statul putând reveni oricând asupra acestor deleg ri de competen e.
Problema care se pune este de a ti care este limita maxim a acestor ced ri de
suveranitate. Cu alte cuvinte, pân unde poate s mearg aceast cedare pentru a mai
putea fi vorba de un stat suveran. „Ar fi conceptibil ca un stat s se deposedeze de
toate competen ele sale particulare p strându- i totu i suveranitatea interna ional ?
Aceast problem este adesea avansat ca un argument ce vizeaz s demonstreze c
suveranitatea ar consta în mod esen ial într-un drept sau altul sau mai degrab în
ansamblul drepturilor statului: baterea monedei, ap rarea frontierelor, alegerea
regulilor constitu ionale, acordarea azilului etc. C ci, se spune, dac statul nu mai are
competen e, se vede bine c el nu mai este suveran. Problema astfel ridicat este
serioas , dar argumentul nu este pe de-a-ntregul conving tor. Într-adev r, un stat care
nu ar mai avea nicio competen particular nu ar mai fi din punct de vedere interna-
ional suveran pentru c ar fi vorba de un sistem c ruia totul îi este impus prin norme
pe care nu le-a produs el însu i. Competen a interna ional i competen ele na ionale
nu sunt deci independente unele fa de altele. Ele r mân, cu toate acestea, perfect
distincte, c ci din momentul în care exist competen e particulare nesupuse fa de
un alt stat, exist de asemenea competen a interna ional de a utiliza aceste compe-
ten e particulare.” (Ibidem, p. 36-37).
„Suveranitatea/competen a interna ional este deci supus unei duble determin ri,
interna ional i intern . Aceste dou aspecte sunt strict distincte pe plan conceptual
i nu mai pu in interdependente pe plan juridic. Dac nu exist suveranitate interna-
ional , nu putem avea o determinare intern a condi iilor de exerci iu al acestei
competen e; dac nu exist reglementare a modalit ilor de exercitare a suveranit ii
interna ionale, nu mai exist nici stat în sensul dreptului interna ional, deci, a fortiori,
nicio suveranitate de pus în ac iune” (Ibidem, p. 38-39).
c. Limitele suveranit ii interna ionale. Suveranitatea interna ional a statului
nu mai poate fi în eleas ast zi ca absolut , ea limitându-se din ce în ce mai accentuat
din cauza procesului de globalizare. Desigur c aici nu ne intereseaz o valorizare a
acestui proces i nici aspectele extrajuridice ale acestuia. Ceea ce ne intereseaz este
manifestarea acestei tendin e la nivelul form rii, caracterelor i aplic rii dreptului
interna ional i impactul pe care îl are asupra suveranit ii interna ionale a statului
privit doar din punct de vedere juridic, nu i politic.
c.1. Schimbarea caracterelor tratatelor interna ionale. Globalizarea se mani-
fest la nivel juridic, mai întâi, prin schimbarea caracterelor tratatelor interna ionale.
Dac tratatele clasice creau obliga ii i drepturi doar pentru state, tratatele direct
aplicabile sau tratatele-legi, tip de tratat interna ional din ce în ce mai utilizat, mai
ales în materia drepturilor omului, creeaz drepturi direct subiec ilor de drept din
78 Actorii vie ii politice

ordinea juridic intern a p r ilor contractante. Cu alte cuvinte, suveranitatea extern


a statelor nu mai se manifest concuren ial i exclusivist, ci ca o putere de cooperare
în vederea cre rii de reguli interna ionale care cap t aspectul de norme interne ale
statelor, aplicabile de cele mai multe ori cu prioritate fa de normele na ionale.
Suveranitatea intern a statelor î i g se te limita în acordul suveranit ilor lor
externe. Dar i suveranitatea interna ional a unui stat se limiteaz pentru a putea s
se acorde cu suveranitatea interna ional a altui stat. Mai mult, statul pierde o parte
din posibilitatea de a determina modul de aplicare în ordinea juridic intern a regulilor
interna ionale, care cap t , odat cu acest gen de tratate, cel pu in în materia drepturilor
omului, un caracter obiectiv, în sensul c nu mai depind în bun m sur de atitudinea
subiectiv a statului. Universalizarea drepturilor omului se traduce astfel, din punct de
vedere juridic, printr-o anumit limitare a suveranit ii statale în aceast materie,
concretizat în caracterul obiectiv pe care l-au c p tat drepturile, în limit ri aduse
puterii de derogare i prin stabilirea unui anumit drept de ingerin . Ea se traduce, de
asemenea, prin promovarea persoanei, concretizat în self-executing-ul conven iilor de
protec ie a drepturilor omului i prin atenuarea condi iei de na ionalitate.
Drepturile omului dobândesc un caracter obiectiv, în sensul c actele interna-
ionale care se refer la ele nu mai sunt supuse condi iei de reciprocitate. Astfel,
Conven ia de la Viena asupra dreptului tratatelor din 23 mai 1969 prevede, în art. 60
par. 5, c violarea de c tre un stat contractant a dispozi iilor referitoare la protec ia
persoanei umane nu autorizeaz celelalte p r i s rup tratatul sau s -i suspende apli-
carea. Acest caracter obiectiv al drepturilor omului este afirmat i de C.I.J. (Avizul
din 25 iunie 1971) i de C.E.D.O. Conven ia European a Drepturilor Omului, afirma
Curtea de la Strasbourg, spre deosebire de tratatele interna ionale de tip clasic,
dep e te cadrul simplei reciprocit i între statele contractante. În locul unei re ele de
angajamente bilaterale, se creeaz obliga ii obiective, care, a a cum afirm pream-
bulul Conven iei Europene, beneficiaz de garan ii colective (Afacerea Irlanda c.
Regatul Unit, seria A, nr. 25, p. 90). Este evident, în aceste condi ii, c atât suverani-
tatea extern , cât i cea intern a statului, sunt limitate de dreptul interna ional, care
acord prioritate persoanei în raport cu statul.
O alt limitare a suveranit ii interna ionale a statelor, rezultat din tratatele
privind drepturile omului, este limitarea puterii de derogare de la aceste tratate.
Chiar dac principiul este c în anumite situa ii limit statele pot suspenda aplicarea
conven iilor relative la drepturile omului, totu i exist o limit a acestei puteri de
derogare, care ofer un minim de garan ie persoanelor. Astfel, Pactul relativ la drep-
turile politice i civile, Conven ia American i Conven ia European a drepturilor
omului stabilesc limitarea dreptului statelor de a deroga de la prevederile care garan-
teaz dreptul la via , interzicerea torturii i a pedepselor inumane ori degradante,
interzicerea sclaviei i neretroactivitatea legii.
Ca o expresie a faptului c drepturile omului nu trebuie etatizate, ca o consecin
a caracterului lor obiectiv, Conven ia European a Drepturilor Omului a organizat un
adev rat drept de ingerin . Fiecare stat are dreptul, în conformitate cu art. 33 din
Conven ie, s depun o plângere contra unui alt stat membru, f r s trebuiasc , în
mod necesar, ca resortisan ii s i s fie în cauz . Acest drept este prev zut i de con-
ven iile similare la nivel american i african. Exist deci tendin a general de admite
Statul din punct de vedere juridic 79

un drept de ingerin . Dar acest drept prive te o ac iune juridic la nivel interna ional,
nu o ac iune militar . Dreptul de ingerin nu înseamn deci amestecul brutal al unui
stat în treburile interne ale altui stat, ci doar instituirea unui mecanism interna ional
de protec ie a drepturilor persoanelor.
Un alt aspect care atest o anumit limitare a suveranit ii datorat acestui tip de
tratate este cel al controlului rezervelor. Astfel, art. 57 din Conven ia European a
Drepturilor Omului admite rezervele, în afar de cele având un caracter general.
Curtea European a Drepturilor Omului s-a declarat îns competent pentru a aprecia
validitatea unei declara ii având valoare de rezerv f cut de un stat (Elve ia), la
art. 6 parag. 1 din Conven ie, pentru a o declara lipsit de orice validitate i a con-
damna Elve ia pentru violarea dispozi iilor Conven iei. Conven iile de protec ie a
drepturilor omului penetreaz în dreptul intern al statelor semnatare, creând, f r a
fi necesar o legisla ie intern de aplicare, drepturi direct subiec ilor de drept.
Ace tia pot invoca textele ratificate în fa a jurisdic iilor interne i pot utiliza
mecanismele de garan ie prev zute de acestea.
Aceste conven ii nu fac distinc ie între na ional i nena ional. Ele refuz orice
aplicare a condi iei de reciprocitate. Drepturile prev zute de ele apar in «tuturor
fiin elor umane». Conven ia European trebuie astfel s fie aplicat f r nicio
distinc ie fondat mai ales pe originea na ional , apartenen a la o minoritate na ional
etc. Atenuarea condi iei de na ionalitate instituit astfel reprezint i ea o limitare a
suveranit ii interna ionale a statului.
Dar dreptul interna ional a progresat i mai semnificativ pe calea unei limit ri a
suveranit ii statelor prin crearea unui alt tip de tratat, tratatul institu ional. Aceste
tratate interna ionale nu se mai rezum la a crea drepturi i obliga ii statelor sau
persoanelor, ci instituie anumite organe ce au competen a de a reglementa pentru a
completa regulile cuprinse în tratatele constitutive, chiar de a amenda aceste tratate.
Tratatele de acest tip sunt tratate-cadru, care las competen a de a preciza cadrul
juridic creat de ele unor organisme interna ionale instituite, pe calea unor acte de
reglementare direct aplicabile. Aceste acte de legiferare interna ional nu mai cer
aprobarea lor de c tre legiuitorul na ional. Nu mai este vorba de o simpl delegare de
putere, ci de un transfer de competen e. Suveranitatea statelor se limiteaz , c ci
aceste acte sunt adoptate de multe ori cu majoritatea voturilor statelor membre, obli-
gatorii fiind i pentru statele sau cet enii celor care au votat împotriv . Legiuitorul
intern nu mai poate revoca liber, atât timp cât tratatul institu ional este în vigoare,
deleg rile de competen .
Astfel de tratate sun cele privind comunit ile europene i Uniunea European .
Organele comunitare, în limitele tratatelor, pot adopta reglement ri prin care s
comande direct i imediat particularilor. Se instituie astfel un drept comunitar deri-
vat, complementar dreptului comunitar originar creat prin tratate, drept care este
expresia unei manifest ri unilaterale de voin din partea unui «legiuitor» interna-
ional. Suntem deci în prezen a unei veritabile legisla ii interna ionale care intr în
sens formal în no iunea de lege lato sensu. Tratatele de acest tip constituie din punct
de vedere material adev rate constitu ii. În acest sens se exprim jurispruden a Cur ii
Comunitare, care nume te tratatul CEE. ca fiind «carta constitu ional de baz » a
Comunit ii (C.J.C.E. nr. 294/83 din 23 aprilie 1986, Parti écologiste c. Les Verts,
p. 1339-G.A., T. 1, nr. 57).
80 Actorii vie ii politice

În cadrul acestei construc ii europene se pune în mod legitim întrebarea când


aceste ced ri de competen e particulare vor face suveran Uniunea i nu statele.
Deocamdat statele sunt suverane din punct de vedere interna ional, dar î i reduc
progresiv competen ele particulare în favoarea Uniunii: politic agricol , comer ,
moned , vize, imigra ie etc. Din momentul în care Comunitatea, i nu statele
membre, va fi privit ca singurul subiect suveran imediat, statele vor pierde suvera-
nitatea interna ional , c ci în dreptul interna ional identificarea unui subiect suveran
este f cut de ceilal i subiec i suverani, de celelalte state.
c.2. Tendin a de a institui un mecanism de constrângere interna ional . O a
doua consecin juridic a globaliz rii este tendin a de a institui un mecanism de
constrângere interna ional . De i Carta de la San Francisco „nu autorizeaz
Na iunile Unite s intervin în afacerile care in în mod esen ial de competen a
na ional a statului” (art. 2), principiul suveranit ii fiind judecat astfel mai important
decât drepturile omului, totu i practica interna ional tinde s instituie o obliga ie de
ingerin umanitar i un drept corelativ de asisten umanitar , consfin it de altfel
prin adoptarea Rezolu iei 43-131 privind asisten a umanitar acordat victimelor
catastrofelor naturale i situa iilor de urgen de aceea i natur . Dar acest drept de
ingerin nu trebuie s duc la confundarea «cortegiului de ambulan e cu diviziile
blindate, a stetoscopului cu periscopul» (M. Bettati, 1989, p. 39).
De aceea, trebuie s fim mult mai rezerva i fa de interven iile militaro-umanitare
autorizate de Consiliul de Securitate al ONU, cum au fost cele din Irak sau fosta
Iugoslavie, în cadrul Capitolului VII al Cartei Na iunilor Unite, c ci ele tind s fac o
confuzie între drepturile ce trebuie respectate într-un conflict armat (ius in bello) i
dreptul de a recurge la r zboi (ius ad bellum), c ci dac primele tipuri de ingerin e nu
pun în discu ie suveranitatea statelor, cel de-al doilea tip de interven ie duce la un
neo-colonialism al marilor puteri, care face ca suveranitatea statelor mai s race s fie
practic neantizat . Tendin a este îns de a face din ce în ce mai des uz de astfel de
interven ii militare i deci de a institui un adev rat sistem de constrângere armat
interna ional , care limiteaz drastic suveranitatea.
„Este adev rat c ONU, mult timp fondat pe ideea c «orice stat are dreptul
inalienabil de a- i alege sistemul politic, economic, social i cultural f r nicio form
de ingerin din partea unui alt stat», a evoluat într-o anumit m sur , dup c derea
blocului comunist, spre un fel de universalizare, mai mult sau mai pu in impus , a
modelului economiei de pia (crearea Organiza iei mondiale a comer ului sau
prescrip iile elaborate de F.M.I. pentru rile s race) i a democra iei liberale, atât
prin diverse rezolu ii ale Adun rii sale generale, cât mai ales prin vocea secretarului
s u general, care sus inea de exemplu, la 23 octombrie 1993, c «este de neconceput
ca un stat s se ascund în spatele paravanului suveranit ii pentru a înc lca, pe
teritoriul s u i departe de orice privire, principiile democratice i drepturile persoa-
nei umane». Aceast evolu ie... antreneaz Na iunile Unite s se angajeze din ce în ce
mai mult în ac iuni de asisten electoral sau de lupt contra loviturilor de stat
(Haiti, Burundi), chiar s autorizeze prin intermediul Consiliului de Securitate ac iuni
militare pentru a restabili democra ia bazate pe Capitolul VII al Cartei” (D. Turpin,
1999, p. 23). Aceast evolu ie pune în discu ie suveranitatea statelor, instituind un
mecanism, mai mult decât discutabil, de impunere a unui sistem politic i economic.
Statul din punct de vedere juridic 81

În aceea i logic a instituirii unor mecanisme de constrângere interna ional se


înscrie i înfiin area, în baza Tratatului de la Roma din 17 iulie 1998, a unei Cur i
penale interna ionale permanente, cu sediul la Haga, care s judece autorii unor geno-
ciduri, crime contra umanit ii, crime de r zboi etc.
Dac acest gen de interna ionalizare a justi iei penale este discutabil, exist un alt
tip de interna ionalizare a justi iei în materia protec iei drepturilor omului care este
un real progres. Potrivit Protocolului adi ional nr. 11 la Conven ia European a
Drepturilor Omului, se deschide calea direct de ac iune în fa a Cur ii pentru cet -
enii statelor membre dup epuizarea c ilor de atac interne, procedându-se astfel la o
interna ionalizare a procesului judiciar i la o recunoa tere a persoanelor ca subiecte
de drept interna ional.

§4. Modalit ile de exercitare a suveranit ii

Exist mai multe modalit i de exerci iu al suveranit ii, în func ie de concep ia


care a fost adoptat despre sursa suveranit ii. Mai întâi, dup cum sursa suveranit ii
este sau nu poporul, suntem în prezen a unei democra ii sau a unei autocra ii. Apoi,
dac statul este democratic, teoriile diferite cu privire la suveranitatea democratic
creeaz regimuri politice diferite. Teoria suveranit ii na ionale implic în mod logic
regimul reprezentativ. În schimb, adoptarea teoriei suveranit ii populare implic un
regim direct. Dar se întâmpl rar s întâlnim un regim în stare pur . Schema potrivit
c reia adoptarea unei anumite teorii cu privire la suveranitate atrage dup sine un
anumit tip de regim, este în parte teoretic . Regimul reprezentativ, prea rigid, devine
adesea, în fapt regim, semireprezentativ. Regimul direct, aproape întotdeauna impo-
sibil, poate cu excep ia unor microstate, nu apare în fapt decât sub forma, mult mai
realist , a regimului semidirect (Ch. Debbasch, 2001, p. 48-49).
A. Democra ia. „Ultimul grad de corupere al unui cuvânt este de a putea servi
tuturor” (G. Bernanos, 1961, p. 158). Termenul «democra ie» a ajuns tocmai în acest
grad de corupere; el a putut fi folosit la fel de bine de occidental, ca i de Stalin, în
a a fel încât pare a fi lipsit de orice con inut concret, pare a desemna o simpl utopie.
Dar, cum zicea R. Rotry, „nu ne putem dispensa de utopii. Cine ar mai putea lua
politica în serios dac nu ar avea speran a de a face lucrurile mai bune pentru gene-
ra iile viitoare, de a crea o lume mai bun pentru descenden i? Nu trebuie niciodat
s ne debaras m de un vechi vis utopic dac nu o facem pentru a-l înlocui cu unul
nou i mai bun. Chiar dac este foarte dificil de imaginat realizarea unei utopii, este
de neiertat s renun m la tentativa de a o crea” (1998, p. 105). Poate c democra ia
este o simpl utopie, dar aceasta se întâmpl nu pentru c principiul democratic în
sine ar fi imposibil din punct de vedere politic, deci propriu-zis utopic, ci pentru c
noi nu reu im s concepem „care sunt principiile intermediare care con in modul de
aplicare a acestuia” (B. Constant apud G. Sartori, 1999, p. 83). Problema este astfel
nu negarea principiului democratic pentru a-l înlocui cu altul, ci g sirea modalit ilor
de optimizare a procedurilor sale de realizare. Cu alte cuvinte, problema democra iei
este mai pu in conceperea unei doctrine comprehensive unice care s dea seama de
principiul s u, fiind mai mult o problem procedural : g sirea modalit ilor de a
82 Actorii vie ii politice

realiza un principiu care se construie te pe m sur ce felul aplic rii lui se concre-
tizeaz . For a idealului democratic vine tocmai din aceasta; democra ia este poate
singura form de guvern mânt care se recunoa te imperfect , adic singura care se
construie te continuu, o procedur care î i pune tot timpul principiul în discu ie,
adic îl reconstruie te permanent. Nu exist astfel un principiu democratic unic, imua-
bil, ci doar o procedur de optimizare a reconstruc iei principiului. Poate de aceea este
atât de complicat s define ti democra ia; de fiecare dat , define ti mai degrab un
proces democratic, o cale de fiecare dat schimb toare. Democra ia ine mai degrab
de voin , decât de cunoa tere. Ea este mai degrab o ac iune, decât un lucru. Astfel
c a spune ce este democra ia înseamn mai mult a determina cum este realizat .
Termenul «democra ie» al tur dou cuvinte grece ti: «demos» i «cratos»,
primul fiind tradus, ast zi, prin «popor», cel de-al doilea prin «putere», astfel c
democra ie ar însemna «puterea poporului». O formul lapidar care este extrem de
neclar . Mai întâi, termenii utiliza i (putere i popor) sunt greu de definit. Mai apoi,
câteva întreb ri cu r spunsuri incerte se pun chiar i la cea mai superficial analiz :
putere a poporului „asupra cui?” i „în ce scop?” i, mai ales, „cum?”.
a. Definirea demosului. Prima problem este deci cea a definirii demosului, a
poporului. Pot exista cel pu in ase interpret ri date termenului «popor» (G. Sartori,
1999, p. 46):
1. popor în sensul de toat lumea;
2. popor în sensul de parte major indeterminat , marea parte a mul imii;
3. popor în sensul de clase inferioare;
4. popor ca entitate indivizibil , ca întreg organic;
5. popor ca mare parte exprimat prin principiul majorit ii absolute;
6. popor ca mare parte exprimat prin principiul majorit ii limitate.
Problema este care accep iune a termenului popor este compatibil cu democra ia.
Prima accep iune pare cea mai nimerit la prima vedere: o democra ie trebuie s
includ în demos pe toat lumea, f r nicio excludere. Totu i, aceast interpretare
este eronat atât din punct de vedere istoric, cât i conceptual. Demosul, poporul care
guverneaz , nu a inclus niciodat pe toat lumea: în cet ile grece ti erau exclu i
sclavii, care reprezentau totu i majoritatea popula iei i femeile. Ast zi, excluderile,
chiar dac sclavia este prohibit i femeile au c p tat drept de vot, exist : sunt
exclu i minorii, aliena ii mintal, criminalii, apatrizii, cei afla i în tranzit. Principial
cel pu in, unele dintre aceste excluderi sunt nu doar acceptabile, ci i necesare, c ci a
face parte din corpul politic presupune un anumit grad de responsabilitate i de
maturitate intelectual . De altfel, nimeni nu a sus inut niciodat c orice excludere din
demos ar trebui prohibit i c poporul ar trebui s însemne literalmente toat lumea.
Atunci ar trebui s însemne marea parte a mul imii? Poate, dar aceast a doua
interpretare a no iunii de popor creeaz mai mult probleme decât aduce solu ii. Cât
de mare trebuie s fie aceast parte? i cum putem s -i determin m din punct de
vedere procedural pe cei mul i? Apoi, o mare parte în raport cu care întreg? Astfel c
sensul preponderent procedural pe care aproape în mod intuitiv îl acord m demo-
cra iei condamn aceast în elegere a no iunii de popor la ineficien . Totu i, ea nu
poate fi exclus pe de-a-ntregul. Astfel, când vorbim de popor ca o putere consti-
tuant originar , manifestat insurec ional, vorbim de «parte a mul imii», desigur nu
Statul din punct de vedere juridic 83

ca atare, ci în sintez cu acceptarea pasiv a celorlal i. Dar aceast în elegere r mâne


juridic discutabil i politic contestabil .
A treia variant de interpretare nu este nici ea compatibil cu democra ia. Dac
popor înseamn cei mul i i s raci, cei care- i vând for a de munc pentru a subzista,
atunci este operat o decupare fix a societ ii, f când parte din demos doar prole-
tarii, cu excluderea permanent a celor care nu au aceast condi ie. Majoritatea este
majoritate pentru întotdeauna, iar minorit ile nu pot s participe niciodat . Aceast
lips a convertibilit ii majorit ii în minoritate i invers neag principiul democra-
iei, nu îl afirm . În plus, dezvoltarea economic i a clasei de mijloc, care o înso-
e te, face ca cei s raci s fie o minoritate, nu o majoritate. Apoi, convertirea mino-
rit ilor avute în rândul clasei muncitoare face ca no iunile de majoritate sau
minoritate s dispar , iar poporul s nu mai poat fi în eles decât ca întreg organic.
Este calea pe care au urmat-o toate regimurile de a a-zis democra ie popular , cu
consecin e evident destructive în ce prive te democra ia.
Cea de-a patra accep iune a termenului popor face din acesta o realitate organic ,
un întreg care are o via , un spirit propriu, care unific în a a m sur încât indivizii
nu mai au nicio independen . În numele întregului, fiecare poate fi strivit. Individul
nu mai conteaz , el nu are, dac ne este permis s -l parafraz m pe Hegel, obiecti-
vitate i caracter etic decât întrucât este membru al întregului. Aceast viziune asupra
poporului nu poate duce decât la autocra ie totalitar .
Ceea ce r mâne este o accep iune a poporului axat pe regula majorit ii, pe
num rare. Dar aceast no iune de majoritate poate fi tradus în dou feluri: ca
majoritate care exercit o putere absolut sau ca majoritate care exercit o putere
relativ . Astfel democra ie nu mai înseamn domnia poporului în sens sociologic, ci
a poporului în sens procedural: democra ia este domnia majorit ii. Dar aceast
afirma ie poate crea consecin e autodestructive. Dac domnia majorit ii înseamn c
numai majoritatea conteaz , c doar ea decide pentru to i, c ea este absolut , atunci
prima expresie a acestei majorit i este i ultima, iar democra ia s-a n scut moart .
Pentru ca democra ia s fie ceea ce este, trebuie deci ca poporul s fie conceput ca o
majoritate limitat , adic precum o procedur de determinare a majorit ii a c rei
domnie este limit de minorit i, procedur care trebuie s asigure, ca o condi ie
esen ial de baz , convertibilitatea majorit ii în minoritate i a minorit ilor în
majoritate. Cu alte cuvinte, minoritatea i majoritatea trebuie, pentru a fi democra-
tice, s fie doar ni te func ii, nu ni te realit i sociologice dotate cu drepturi proprii.
Pentru a fi în prezen a unei democra ii, indivizii trebuie s poat s opteze liber pentru
participarea la exerci iul func iei majoritare sau minoritare, f r ca aceast op iune s
creeze consecin e asupra statutului lor juridic. Popor, în sens de demos, înseamn
atunci o adunare de indivizi care se autofragmenteaz într-o func ie majoritar i
una minoritar , mul imile rezultate fiind continuu inter anjabile. Astfel, poporul din
democra ie nu este decât o func ie i nu poate fi definit decât prin cratos, adic prin
felul domniei pe care trebuie s i-o asume. În acest sens, G. Burdeau scria c
„poporul este definit în func ie de ceea ce se a teapt de la voin a sa” (1979, p. 187).
Ajungem astfel la cea de-a doua problem a definirii etimologice a democra iei, cea a
determin rii tipului de putere pe care poporul trebuie s o aib i a modului în care
poate s o exercite.
84 Actorii vie ii politice

b. Definirea cratosului. O prim constatare, f cut deja prin simpla analiz a


no iunii de popor, este c puterea demosului trebuie s fie limitat . Limitat , mai
întâi, de existen a unei minorit i. „În democra ie, opozi ia este un organ al suvera-
nit ii poporului la fel de vital ca i guvernul. A suprima opozi ia înseamn a suprima
suveranitatea poporului.” (G. Ferrero, 1947, p. 217) Cu alte cuvinte, pentru ca
puterea s fie democratic majoritatea nu trebuie s poat exclude minorit ile din
demos. Aceasta presupune libertatea indivizilor de a se situa când în majoritate, când
în minoritate, astfel încât cratosul este limitat de drepturile care permit indivizilor s
aib libertatea acestei alegeri: libertatea intelectual , libertatea cuvântului, libertatea
presei, libertatea religioas etc. Aceast libertate individual permite convertibilitatea
majorit ii în minoritate i a minorit ilor în majoritate. Ea presupune c indivizii î i
pot schimba opiniile, c , a a cum scria H. Kelsen, „nici chiar cei care voteaz cu
majoritatea nu sunt totalmente supu i propriei voin e. Ei sunt întotdeauna con tien i
de acest lucru atunci când î i schimb opiniile... pentru a fi iar i liberi, ei, indivizii,
trebuie s g seasc o majoritate favorabil noii lor opinii”, ceea ce presupune c
minorit ile dintr-un moment pot s primeasc prin aceast fluctua ie a opiniei
publice calitatea de majoritate în momentul urm tor. Astfel, „o democra ie f r
opinie public este o contradic ie în sine” (1997, p. 337), iar democra ia este cea mai
bun metod de a realiza libertatea liberalismului politic. Cratosul, pe care poporul,
în sensul de majoritate, este autorizat s -l exercite, este, a adar, limitat prin garanta-
rea libert ilor individuale ce permit crearea unei opinii publice independente i prin
aceasta permit convertibilitatea minorit ilor în majoritate. Ideea central a demo-
cra iei pare astfel a fi cea de libertate a opiniei. Doar un regim care asigur aceast
libertate poate fi democratic. Cum scria G. Sartori, „pe faptul c (indivizii) au posibi-
litatea schimb rii opiniilor se bazeaz nu numai tr inicia libert ii lor, ci i men i-
nerea democra iei ca un corp politic deschis ce se poate autoguverna” (1999, p. 55).
c. Libertatea individual i supunerea fa de demos. Problema central a
puterii în democra ie este cum individul poate r mâne liber din punct de vedere
politic fiind totu i supus puterii demosului. H. Kelsen d urm torul r spuns acestei
probleme: „Este politic liber subiectul unei ordini juridice care particip la crearea
acestei ordini... Democra ia semnific faptul c «voin a» exprimat în ordinea juri-
dic statal este identic cu voin a subiec ilor” (1997, p. 333). Libertatea subiec ilor
unei ordini juridice este deci cu necesitate limitat , dar garantat prin participarea
egal la crearea regulilor care o limiteaz . Patru idei sunt determinante pentru ca
puterea democratic s rezulte din libertate: 1. libertatea trebuie s fie cu necesitate
limitat , 2. subiec ii ordinii juridice s participe la crearea acesteia, 3. aceast parti-
cipare s fie egal i 4. structurat pluralist.
c.1. Libertatea trebuie s fie cu necesitate limitat . Necesara limitare a liber-
t ii separ democra ia de anarhie. Dac libertatea este în eleas ca libertate pur nega-
tiv , ca absen a oric rei autorit i care oblig , nu poate fi liber decât cel care
tr ie te în afara oric rei societ i, în starea pe care teoriile dreptului natural o numeau
stare de natur . Starea social presupune doar o libertate politic , o libertate ca
autonomie. Dar aceast autonomie nu poate atinge gradul s u absolut f r a da
na tere unei anarhii. Dac ordinea rezult din autodeterminarea absolut a fiec rui
individ, atunci ea nu poate exista decât prin consensul tuturor i nu poate fi violat
Statul din punct de vedere juridic 85

niciodat , c ci este continuu în armonie cu toate voin ele individuale. Ordinea nu- i
conserv validitatea fa de un individ care nu mai consimte. Un individ care
violeaz ordinea nu mai este supus fa de ea, neputând exista niciun conflict între
subiect i ordinea social . „Individul este considerat ca «supus» (subiect) al ordinii
doar dac un astfel de conflict este posibil, doar dac ordinea î i conserv validitatea
în fa a unui individ a c rui conduit «violeaz » ordinea. O ordine social veritabil
este incompatibil cu gradul suprem de autodeteminare.” (H. Kelsen, 1997, p. 335).
Democra ia presupune, pentru a nu degenera în anarhie, un grad cât mai mare de
autodeterminare individual , dar niciodat gradul suprem; ea se bazeaz astfel pe
limitarea libert ilor individuale prin voin a majorit ii i nu pe unanimitate. Aceast
metamorfoz a principiului autodetermin rii în regula majorit ii trebuie s fie îns
înso it , pentru ca democra ia s subziste, de monitorizarea reac iei sale inverse, acea
de a trece de la libertatea absolut la puterea absolut a majorit ii. Pentru aceasta
este nevoie ca procedurile de decizie la nivelul demosului s fie astfel concepute
încât s limiteze puterea majorit ii i s garanteze drepturile minorit ilor. Tehnicile
democra iei constitu ionale joac tocmai acest rol. Prin ele, subiec ii ordinii particip
la crearea ei i astfel sunt liberi.
c.2. Cei supu i ordinii juridice particip la crearea ei. Cea de-a doua idee care
garanteaz c democra ia rezult din libertate este c cei supu i ordinii particip la
crearea ei. Libertatea-autonomie trebuie astfel înso it , pentru a fi real i pentru ca
democra ia s rezulte din libertate, de o libertate participare. Participarea aceasta
poate s fie direct , de i este din ce în ce mai improbabil ca intensitatea necesar
acestei particip ri directe s mai fie realizat datorit dimensiunilor spa iale ale
democra iilor contemporane i intensit ii cerute guvern rii datorit complexit ii
societ ii sau indirect , prin intermediul alegerii reprezentan ilor. Suntem astfel în
prezen a a dou tipuri de democra ie: democra ie participativ i democra ie electo-
ral . Problema este deocamdat doar dac , indiferent în care form de democra ie,
subiec ii particip în mod real la crearea ordinii care-i constrânge. Ca o astfel de
participare s fie real trebuie s fie îndeplinite câteva condi ii minimale:
1. subiectul s vrea s participe;
2. subiectul s fie capabil s participe, ceea ce implic faptul de:
a) a fi informat;
b) a avea criteriile intelectuale de selectare a informa iilor.
Pentru ca aceste condi ii s poat fi reunite sistemul politic trebuie s asigure:
1. un sistem educa ional care s nu fie un instrument de îndoctrinare;
2. o structur de ansamblu cu centre de influen i de informare, multiple i
diverse pentru a garanta calitatea particip rii i
3. o sum de proceduri care s faciliteze atitudinea participativ a cet enilor prin
crearea unor rezultate vizibile ale particip rii.
c.3. Participarea cet enilor la crearea ordinii trebuie s fie egal . Egalitatea
este baza democra iei. Dar nu este vorba de orice egalitate. R mâne de v zut ce tip de
egalitate este compatibil cu democra ia. Problema nu este deloc simpl , având în
vedere ambiguitatea natural a termenului egalitate i faptul c egalitatea formal a
fost catalogat drept egalitate nereal , un întreg sistem politic ce cuprindea aproape
jum tate din lume str duindu-se s edifice un alt tip de egalitate, neformal , mate-
86 Actorii vie ii politice

rial , care ar fi fost real . Ambiguitatea natural a termenului vine, mai întâi de toate,
din faptul c egalitatea, spre deosebire de libertate, poate fi reprezentat concret:
dou lucruri sunt egale dac sunt identice în orice privin . De exemplu, dou bile de
biliard. Aceast concrete e devine factor de ambiguitate când este vorba de oameni,
adic de fiin e caracterizate prin, poate, cea mai accentuat complexitate dintre toate,
c ci „un principiu cu totul i cu totul simplu nu poate fi niciodat aplicat unei st ri de
fapt care este contrar simplit ii” (Platon, apud G. Sartori, 1999, p. 304). Cum s
consideri c doi oameni sunt identici? Ar trebui deci eliminat accep iunea de egali-
tate în sensul de identitate? Da i nu. Da, pentru c evident diferen a dintre oameni
din punct de vedere natural i social este mare i nu poate fi cu totul negat f r a-i
devaloriza pe cei mai înzestra i, deci f r a condamna societatea la a se lipsi de
inteligen a care îi asigur progresul. Nu, pentru c aceast diferen trebuie atenuat :
chiar diferi i în toate celelalte privin e, oamenii trebuie s r mân identici în una:
demnitatea lor de fiin e umane. Egalitatea democratic se axeaz pe aceast dualitate:
oamenii sunt considera i egali în demnitatea lor, egali în mod intrinsec (R.A. Dahl,
1989, p. 84 i urm.), dar f r ca aceast egalitate s se transforme în uniformitate.
Acest lucru asigur libertatea, c ci libertatea produce o verticalizare, o diferen iere.
Democra ia vrea nu orice egalitate, ci o egalitate în libertate. Între libertate i
egalitate tinde s existe un divor par ial: libertatea nu se acomodeaz cu orice fel de
egalitate. A. de Tocqueville credea c nu se poate acomoda cu egalitatea socialismu-
lui, deci cu o egalitate material , pentru c ceea ce conteaz pentru el este ca egali-
tatea s produc libertate; sociali tii, dimpotriv , v d în egalitatea formal juridic o
fic iune, menit doar s mascheze domina ia clasei avute, deci lipsa de libertate
pentru cei mul i i s raci. Aceast ciudat leg tur dintre libertate i egalitate este a
doua cauz care face ultimul concept ambiguu, c ci el cap t sensuri diferite în
raport de rezultatul social pe care ideologia, care-l vehiculeaz , îl pune în centrul
preocup rilor sale. Pentru democra ia liberal , egalitatea nu poate avea sensul
uniformizator pe care îl are pentru socialism; egalitatea democra iei liberale este o
egalitate ca justi ie, nu o egalitate ca identitate. Dar chiar acest al doilea în eles
fundamental al egalit ii produce în mod natural dou sensuri: justi ia individual ,
care se conduce dup maxima suum cuique tribuere (a face dreptate înseamn a-i
da fiec ruia ce merit ) i justi ia social , care este cu totul altceva (fiecare trebuie
s primeasc o parte echitabil , chiar dac aceast distribuire este interpretat în
multe feluri).
Datorit acestei ambiguit i semantice, devine important s vedem, mai întâi, care
sunt sensurile pe care termenul «egalitate» le-a primit, pentru ca, apoi, s analiz m
care dintre acestea sau care combina ie a lor fundamenteaz democra ia. G. Sartori
construie te un tablou al tipurilor de egalitate (1999, p. 309) i, apoi, unul al crite-
riilor egalit ii (p. 312):

Tipuri de egalitate
1. Egalitatea juridico-politic .
2. Egalitatea social .
3. Egalitatea oportunit ilor ca acces egal, adic recunoa terea egal a meri-
telor egale (ca în formula „cariera i talentul”).
Statul din punct de vedere juridic 87

4. Egalitatea oportunit ilor ca start egal (sau puncte de pornire egale), deci
condi ii materiale egale pentru accesul egal la oportunit i.
5. Identitate economic , ceea ce înseamn fie avere egal pentru toat lumea,
fie proprietate de stat asupra tuturor bunurilor.

Criteriile egalit ii
1. Identitate pentru to i, adic împ r ire egal (beneficii i responsabilit i)
pentru to i.
2. Identitate pentru identici, adic împ r ire egal (beneficii i responsabilit i)
pentru cei egali i, prin urmare, împ r ire inegal pentru cei ce nu sunt egali – iar
aici sunt preeminente patru criterii secundare:
a. Egalitatea propor ional , adic împ r irea monovalent , distribuit propor-
ional cu nivelul inegalit ii existente;
b. Împ r ire inegal în cazul diferen elor relevante;
c. Fiec ruia dup merit (competen sau capacitate);
d. Fiec ruia dup necesit i (elementare sau de alt natur ).

Egalitatea se nuan eaz , potrivit formelor i criteriilor de mai sus, între dou
extreme: o egalitate strict formal , care nu ia în considerare nicio diferen i o egali-
tate deplin , material , ca identitate economic . Istoric vorbind, prima pare s
reu easc mai bine decât cealalt s sus in democra ia. Regimurile de inspira ie
marxist au e uat peste tot i la toate capitolele. Dar acest fapt nu înseamn în mod
automat c simpla egalitate formal , politico-juridic , ar fi ideal pentru o societate
democratic . Ea este o condi ie necesar , dar nu suficient . Orice democra ie trebuie
s asigure o oarecare redistribuire. Cum se exprim uneori instan ele constitu ionale,
pentru a realiza mai mult egalitate de fapt este autorizat mai pu in egalitate de
drept. Egalitatea social este astfel o form ce compenseaz injusti ia ce poate rezulta
din ignorarea de c tre egalitatea politico-juridic a diferen elor. Se instituie, astfel, o
complementaritate între primul i cel de-al doilea criteriu al egalit ii, dar i un
poten ial conflict. Pentru ca din egalitatea formal , politico-juridic , s rezulte demo-
cra ia i nu o societate ierarhizat în exces, trebuie ca unele inegalit i s fie corectate
pentru ca indivizilor s li se asigure un start egal i un acces egal. Aceasta presupune
îns o serie de derog ri de la primul criteriu al egalit ii, prin ceea ce s-a numit
discriminare pozitiv . Discrimin rile pozitive tind s transforme egalitatea formal în
egalitate material . De la mai mult drept se ajunge astfel la mai multe drepturi. Dou
consecin e pot fi fatale acestei atitudini. Prima este transformarea discrimin rilor
pozitive într-un paternalism al statului-providen , care face ca fiecare regim
derogatoriu s fie înso it de o imixtiune a statului în sfera autonomiei individuale:
pentru ca indivizii s se bucure de drepturile rezultate din regimul derogatoriu de la
egalitatea formal , statul trebuie s autorizeze aceast persoan s - i exercite liber-
tatea. Statul-providen se caracterizeaz astfel, adaptat fiind exigen elor materiale,
„printr-o ambivalen între garantarea libert ii i privarea de libertate, ambivalen
care rezult din dialectica între egalitatea de drept i egalitatea de fapt” (J. Habermas,
1997, p. 444). Pentru a evita aceast extindere a câmpului de interven ie a statului,
trebuie ca discriminarea pozitiv s fie datorat unei compens ri a inegalit ilor de
88 Actorii vie ii politice

fapt, ale c ror consecin e secundare sunt restrictive în materie de libertate i nu unui
paternalism al statului providen . Un program juridic „se relev a fi paternalist
atunci când este insensibil la consecin ele secundare, restrictive în materie de liber-
tate, pe care le antreneaz compensarea statal a acestor inegalit i” (Ibidem, p. 445)
de fapt. A doua problem a acestei atitudini, ce acord prevalen egalit ii materiale,
este c trebuie s nu degenereze în comunism. În fond, elul acestuia nu era decât
egalitatea material , conceput ca egalitate real , opus egalit ii formale, conside-
rat ca nereal . Pentru a evita aceast pervertire a scopului, trebuie ca obiectivul
realiz rii unei mai mari egalit i de fapt s fie subordonat faptului c aceast egalitate
material trebuie s fie realizat doar pentru a facilita egalitatea de anse, nu pentru
ea îns i. Cu alte cuvinte, nicio discriminare pozitiv nu este permis decât cu con-
di ia ca egalizarea situa iilor de fapt s fie f cut pentru a ob ine o participare egal ,
nu drepturi egale. Scopul egalit ii materiale în comunism este egalitatea îns i, în
timp ce scopul egalit ii materiale într-o societate democratic este facilitarea partici-
p rii politice i sociale. Se pare astfel c egalitatea ca start egal i ca acces egal sunt
formele de egalitate care prevaleaz într-o democra ie. Aceasta nu înseamn c
celelalte forme sunt excluse. Dimpotriv , nu poate fi vorba de egalitatea startului i
accesului decât dac egalitatea politico-juridic este deja câ tigat , cum nu poate fi
vorba de ele decât dac o anumit redistribuire asigur o egalizare relativ a con-
di iilor economice: de exemplu, în materie de înv mânt, de acces la informa ie etc.
De i contradictorii între ele, criteriile egalit ii pot deveni complementare pentru a
realiza democra ia, prin compensarea reciproc a efectelor indezirabile. Ceea ce
democra ia trebuie s fac , este s g seasc metodele de determinare a acestor
compens ri i, în orice caz, s nu elimine din ecua ie nicio form de egalitate sau s
absolutizeze vreuna dintre ele.
c.4. Pentru ca democra ia s rezulte din libertate, participarea cet enilor
trebuie s fie structurat pluralist. Modul în care este formulat afirma ia aceasta,
vrea s arate, c structurarea societ ii în paralel cu structura organic a statului este
absolut necesar existen ei democra iei. Cu alte cuvinte, nu exist democra ie f r o
societate civil distinct de stat. Afirma ia pare banal . Dar de ce ar trebui s existe
cu necesitate o astfel de societate civil pentru a fi în prezen a democra iei? Demo-
cra ia presupune luarea în considerare a individului cet ean sau a grupurilor de
cet eni structurate pe diverse criterii? Nu cumva individualismul primei atitudini
este în contradic ie cu comunitarismul celei de-a doua? Structurarea pare necesar
pentru c individul luat singur nu poate determina o anumit atitudine a puterii
politice: structurarea ofer greutate; organizarea cet enilor concur la eficientizarea
particip rii lor politice. Dar organizarea, structurarea limiteaz libertatea celor care
ader la structur . Trebuie s renun i la o parte din libertatea ta cet eneasc pentru a
face parte dintr-un partid politic, la fel cum a trebuit s renun i la o parte din
libertatea ta natural pentru a face parte din societate. Dac organiza iile faciliteaz
participarea, ele o i limiteaz . Democra ia suport astfel o tensiune permanent între
nevoia de structurare a societ ii civile i limitarea libert ii individuale, datorat
cre terii rolului i tendin elor oligarhice de la nivelul acestor structuri.
Ie irea relativ din aceast tensiune este dat de pluralismul structurilor societ ii
civile. Mai întâi, un pluralism categorial: o societate civil func ional presupune
Statul din punct de vedere juridic 89

existen a partidelor politice, grupurilor de presiune i media, ca structuri indepen-


dente unele fa de altele. Mai apoi, un pluralism intracategorial: mai multe partide
aflate în concuren , pluralismul grupurilor de presiune, pluralismul informa iei.
Pluralismul este astfel, cum se exprim Constitu ia României din 1991 (art. 8), o
condi ie i o garan ie a democra iei constitu ionale. Condi ie i garan ie pentru c
libertatea indivizilor este garantat , pe de o parte, prin limitarea puterii statului
datorit pluralismului centrelor de influen i elitelor eligibile i, pe de alt parte,
prin limitarea puterii structurilor societ ii civile însele prin controalele reciproce
între categorii i infracategoriale. Structurarea plural este deci o tr s tur esen ial a
democra iei liberale, tr s tur ce o deosebe te de totalitarism. Totalitarismul presu-
pune un popor ca o mas destructurat de indivizi. Destructurarea asigur domina ia
statului. Pentru ca statul s fie limitat, poporul trebuie structurat; numai astfel el
poate fi demos.
d. Democra ie i consens. Toat problema unui regim pluralist este „cum se
poate ajunge la asigurarea unui echilibru între acordul na ional i contestarea perma-
nent ” (J. Habermas, 1997, p. 58). Cu alte cuvinte, care sunt limitele consensului ce
poate fi cerut într-o democra ie i care sunt limitele conflictului pentru ca el s
r mân democratic? Consensul este baza democra iei. Dar consensul democratic nu
este orice consens. Exist o limit maxim a acordului pentru ca el s r mân demo-
cratic, c ci consensul nu trebuie s sufoce pluralismul. Pentru ca acesta din urm s
subziste consensului, trebuie ca nicio doctrin general i comprehensiv s nu
devin fundament unic al politicului. Intensitatea consensului nu trebuie s distrug
pluralismul ideologic. Diversitatea doctrinelor – «faptul pluralismului» – „nu este o
simpl condi ie istoric care trebuie s dispar rapid; dimpotriv , este, cel pu in eu o
cred, o caracteristic permanent a culturii publice a democra iilor moderne” (J.
Rawls, 1993, p. 251). Consensul nu poate avea deci ca obiect în democra ie baza
ideologic a societ ii. Democra ia se bazeaz tocmai pe punerea în discu ie a acestei
baze. Consensul nu poate duce, când el are acest obiect, decât la totalitarism. Ceea ce
propune J. Rawls pare atunci logic: consensul nu poate rezulta decât pe baza unor
idei care transgreseaz toate doctrinele comprehensive. Rezult un consens prin
redecupare, care „exist într-o societate când concep ia politic a justi iei care guver-
neaz institu iile sale de baz este acceptat de fiecare din doctrinele comprehensive,
morale, filosofice i religioase care dureaz în aceast societate de-a lungul gene-
ra iilor” (J. Rawls, 1987, p. 427; Idem, 1993, p. 245-283).
Un al doilea obiect al posibilului consens îl reprezint regimul. Este vorba de un
consens procedural, spre deosebire de primul care era un consens substan ial.
Pentru a fi în prezen a unei democra ii, un consens trebuie s se produc asupra
regulilor de solu ionare a conflictelor. Prima regul este c solu ionarea conflictelor
trebuie s fie pa nic . A doua regul este regula majorit ii limitate, pe care am ana-
lizat-o deja. Doar acordul asupra acestor reguli face dezacordul posibil i preferabil
în democra ie, perpetuarea acestui dezacord, ca tr s tur distinctiv a democra iei
fiind un aspect al consensului procedural. Consensul asupra procedurilor este astfel o
condi ie sine qua non a democra iei.
În fine, consensul ar putea purta asupra politicilor i guvernelor. În democra ie,
guvernarea este f cut prin discutarea acestor politici i prin contestarea guvernan-
90 Actorii vie ii politice

ilor de o parte din demos. Dar un consens exist totu i: un consens asupra ideii c
dezacordul trebuie s poarte doar asupra politicilor de urmat i a persoanelor care
guverneaz i nu asupra formei de guvernare înse i. Concluzionând, putem spune c
limitele consensului sunt date de faptul c doar procedurile, pe care le putem utiliza
pentru a putea s fim de acord c nu suntem de acord, pot face obiectul unui
consens autentic.
B. Autocra ia. Vom studia, aici, pe scurt opusul democra iei, zicând c acesta
este autocra ia. Preferin a acordat acestui termen are dou motive. Primul este c
termenul este mai clar decât cel de tiranie, dictatur sau despotism, explicat fiind
deja problema opozi iei totalitarismului fa de liberalism mai degrab , decât fa de
democra ie. Ca s m explic oarecum lapidar, voi spune doar c atât conceptul de
tiranie cât i cel de dictatur , chiar i cel de despotism au îmbr cat prea mult vreme
conota ii pozitive. Tiranul era pentru greci una cu regele. i acest sens pozitiv al
termenului nu s-a pierdut mult vreme, abia târziu, în Evul mediu, tirania quoad
exercitium fiind distins de tirania ex defectu tituli (raportat la dobândirea nele-
gitim sau violent a puterii). La fel se întâmpl cu cel lalt concept, cel de dictatur .
Sensul s u roman era rezervat unei magistraturi extraordinare, de scurt durat ,
destinat s r spund exclusiv unor urgen e militare. Este astfel explicabil de ce un
democrat ca J.-J. Rousseau aprecia dictatura romanilor sau de ce Farini, în 1859, i
Garibaldi, în 1860, s-au proclamat dictatori. Termenul avea pân de curând o aur
pozitiv , chiar o fascina ie aparte. Despotismul, la rândul lui, a primit o conota ie
pozitiv : despotism luminat. Se poate spune astfel despre români c au nostalgia
despotului luminat pentru a explica, bine sau r u, nu are importan , fascina ia
noastr pentru o putere personal , carismatic , paternalist , dar bine inten ionat . Al
doilea motiv, pentru care prefer termenul de autocra ie, este c el conduce direct la
problema sursei autorit ii i nu este confuz ca ceilal i, care trimit când la surs , când
la exerci iu. Dac dictatura este un mijloc de confuziune a puterilor, de regul , în
favoarea Executivului i este aproape natural conceput prin raportare la modul
amenaj rii exerci iului puterii, dar nu direct opus democra iei în genere, ci doar unui
anumit tip de democra ie, autocra ia poart direct asupra unui principiu constitutiv, în
sensul dat acestuia de Montesquieu. Neavând inten ia, aici, s studiem decât modurile
de exerci iu al suveranit ii în raport de sursa acesteia, este deci firesc s l s m
deoparte pentru moment studiul dictaturii i s ne ocup m doar de autocra ie. Scopul
nostru este, mai degrab , s definim democra ia prin opusul s u cel mai natural decât
s studiem acum amenajarea exerci iului puterii.
Autocra ia este, ca i democra ia, o cra ie. Dar dac în democra ie cratosul vine
de la demos, în autocra ie cratosul nu mai vine de la ceilal i, ci de la titularul însu i
al puterii. Sursa i persoana sau persoanele, care exercit puterea, se confund . Nu
trebuie s fie neap rat vorba de o persoan (monocra ie), ci poate fi o clas care se
autoproclam conduc toare, ca în dictatura marxist a proletariatului.
Autocra ia este deci un sistem în care puterea conduc torului se autoinstituie.
Democra ia presupune c puterea vine de la ceilal i, ea „este un sistem în care nimeni
nu se poate alege pe sine, nici nu se poate învesti singur cu puterea de a conduce i,
prin urmare, nimeni nu î i poate aroga singur puterea necondi ionat i nelimitat ”
(G. Sartori, 1999, p. 195). Autocra ia include astfel toate regimurile opuse demo-
Statul din punct de vedere juridic 91

cra iei, lipsindu-le de orice aur pozitiv prin dezv luirea coruperii principiului lor
institutiv, indiferent de form sau de scopurile declarate sau reale, ele sunt corupte de
un principiu constitutiv de neacceptat: o persoan sau o structur social se autode-
clar titular natural a puterii în baza unei subîn elese superiorit i fa de ceilal i.

§5. Modalit ile de exercitare a suveranit ii democratice

A. Guvern mântul reprezentativ


a. No iunea de guvern mânt reprezentativ. Expresiile «democra ie reprezenta-
tiv », «guvern mânt reprezentativ» i «regim reprezentativ» au fost uneori conside-
rate ca echivalente, ele desemnând acela i tip de regim. Dar trebuie, totu i, în eles c
terminologia aceasta poate fi în el toare: un regim reprezentativ poate foarte bine s
nu fie democratic. Democra ia nu trebuie confundat deci cu existen a reprezent rii.
Regimul reprezentativ este o form de regim politic care se bazeaz pe ideea c
poporul nu poate exercita direct suveranitatea, aceasta neputând fi exercitat decât
prin reprezentan i, institui i pentru a decide în locul poporului. Aceast afirmare a
imposibilit ii poporului de a se guverna singur are drept cauz , în primul rând,
luarea în considerare a dimensiunilor statelor moderne, mult prea mari pentru a mai
permite, ca odinioar în cet ile grece ti, consultarea direct a întregului popor. Acest
argument nu mai poate fi îns considerat ca dirimant, c ci progresul mijloacelor de
comunicare face, ast zi, posibil o astfel de consultare cel pu in în statele dezvoltate
din punct de vedere tehnologic.
Argumentul decisiv în defavoarea democra iei directe i deci în favoarea repre-
zent rii, îns este unul intelectual, nu material. Este vorba de o viziune elitist asupra
guvern mântului unei societ i, inspirat de perspectiva liberal a lui Montesquieu i
opus celei profesate de J.-J. Rousseau, cel pu in în parte, c ci i acesta din urm este
con tient c este împotriva firii ca cei mul i s comande. Doar o minoritate luminat
poate s - i asume sarcina i responsabilitatea guvern rii. Poporul trebuie s acorde
încredere unor persoane competente i s se pun în mâinile lor. Aceast idee era în
acord cu interesele burgheziei, care în elegea, astfel, s proclame identitatea repre-
zent rii cu democra ia, pentru a putea s - i exercite mai bine puterea. De aici rezult ,
potrivit expresiei lui R. Capitant, impostura potrivit c reia regimul reprezentativ este
inut a fi democra ia îns i, când de fapt el nu face decât s deposedeze pur i simplu
poporul de suveranitate. Nimic mai în el tor decât aceast substituire. Dar aceast
viziune continu s fie utilizat de tehnocra ie, care se ascunde în spatele acestui
argument de autoritate elitist pentru a se opune dialogului democratic. Poporul este,
în aceast viziune, opac la problemele politice, incapabil s în eleag tehnicismul
deciziei politice, deci s se autoguverneze.
Regimul reprezentativ în starea lui pur presupune c reprezentan ii sunt cei care
exprim voin a na iunii în întregul s u. Atunci când reprezentan ii iau o decizie, este,
în realitate, na iunea cea care a decis prin intermediul lor. Pentru c reprezentan ii
exprim voin a na iunii, actele lor nu au nevoie de nicio ratificare popular i sunt
incontrolabile, c ci voin a, care le întemeiaz , este ea, îns i, incontrolabil .
Aceast viziune este o transpunere fidel , în dreptul public, a teoriei reprezent rii
din dreptul privat. Mandatarul, ac ionând în numele i pe seama mandantului, face ca
92 Actorii vie ii politice

la baza actelor încheiate, material vorbind, de el s stea voin a mandantului. Datorit


acestui lucru, potrivit afirma iei lui C. de Malberg, „nu voin a poporului este cea care
determin voin a reprezentan ilor, ci dimpotriv , poporul accept în avans voin ele pe
care reprezentan ii le vor exprima”. Puterile cet enilor se rezum la i se epuizeaz
odat cu alegerea reprezentan ilor.
b. Reprezentan ii. No iunea de guvern mânt reprezentativ se contureaz în jurul
a dou probleme: cea a desemn rii reprezentan ilor, deci a alegerilor, i cea a statu-
tului reprezentan ilor, deci a specificului mandatului reprezentativ.
b.1. Alegerile (considera ii generale). Alegerile ar trebui s satisfac o tripl
cerin : libertatea, justi ia i eficacitatea. Aceste trei deziderate sunt întotdeauna
aproximate; ele pot fi îns mai bine sau mai pu in bine concretizate în func ie de o
serie de aspecte cum ar fi: caracterele votului, tipul de scrutin, tipul campaniei elec-
torale etc., pe care le vom vedea ceva mai târziu. Alegerile îndeplinesc, în principiu,
trei func ii. Desigur, nu vom acoperi cu aceasta toate aspectele procesului, dar vom
extrage aspectele esen iale.
Func ia de a desemna guvernan ii. Cum scria G. Sartori (1973, p. 84), „alegerile
înseamn selec ie”. Doar prin vot voin a corpului electoral se exprim , desemnând
persoanele ce o vor exercita. Aceasta este condi ia esen ial a democra iei reprezen-
tative: în ultim instan toate puterile decurg din dreptul de vot. Astfel, Legea
constitu ional francez din 1958 proclam : „Singur sufragiul universal este sursa
puterii; doar din sufragiul universal sau din instan ele alese prin intermediul lui
deriv puterea legislativ i puterea executiv ”. Totu i, guvernan ii nu depind atât de
mult, cât s-ar p rea, de votul universal. Între cet ean i guvernan i se interpun o serie
de corpuri intermediare care au un rol decisiv în selec ia acestora. Astfel, partidele
politice, prin dreptul de a propune candidaturi, combinat cu puterea de a le sus ine
financiar i propagandistic, incomparabil mai mare decât a oric rui independent,
cap t un rol determinant în desemnarea guvernan ilor. Cet eanul alege, desigur, dar
dreptul lui de a opta este restrâns la cele câteva variante propuse de partide. De ase-
menea, grupurile de presiune, chiar dac nu au oficial niciun rol în procesul electiv,
sunt extrem de influente atât la nivelul desemn rii candida ilor cât i la nivelul
influen rii prin propagand a electoratului. În fine, mass-media joac , în procesul de
desemnare a guvernan ilor, un rol esen ial.
Func ia de a m sura oficial impactul diferitelor tendin e politice. O tendin
politic reprezint , în ultim analiz , impactul unei organiz ri viitoare a societ ii
asupra con tiin ei colective. Alegerile sunt cele care desprind tendin a sau tendin ele
dominante la un moment dat. În func ie de tipul de scrutin, cum vom vedea, fie se va
deta a o tendin ferm , punându-se guvernabilitatea înaintea reprezentativit ii, fie
se va ob ine o propor ionare a tendin elor politice în adunarea reprezentativ , ce va
reflecta, mai mult sau mai pu in fidel, propor iile impactului diferitelor tendin e la
nivelul electoratului, punându-se justi ia electoral înaintea cerin ei practice a
stabilit ii i fermit ii guvern mântului.
Func ia de a conferi i retrage legitimitatea puterilor publice. Este de natura
democra iei reprezentative exprimarea periodic a puterii poporului, putere din care
decurg toate celelalte. Toate puterile rezid , în ultim instan , în popor. De aceea,
nicio putere ce nu decurge din vot sau dintr-o instan ce are la baz votul, ca mijloc
Statul din punct de vedere juridic 93

de expresie a voin ei generale, nu are legitimitate. Doar votul confer legitimitate. Pe


de alt parte, alegerile, expresia dreptului de vot, organizeaz eventualul protest
împotriva abuzivei utiliz ri a puterilor delegate. Prin ele poporul retrage legitimitatea
acordat . Alegerile îndeplinesc deci o tripl func ie: constructiv , preventiv i de
control. Prin alegeri se creeaz organele esen iale prin care se va exprima, în form
pozitiv , voin a general , se va organiza eventualul protest, prevenind mi c rile de
for i va fi controlat i sanc ionat exerci iul puterilor delegate.
Func ia ludic . În societatea modern , s-a stabilit un fel de conflict între struc-
turile sociale i con tiin a individual : cu cât primele progreseaz , cu atât con tiin a
individului pare s se altereze, transformându-se într-un fel de automatism ritual.
Aceast tendin este foarte bine pus în eviden de procesul electiv. „Totul se
petrece – scria Ph. Braud – ca i cum scena electoral ar fi în mod evident un alt
lucru decât locul unde se ordoneaz , simplificându-se prin aceasta, preferin ele
con tiente ale electorilor: un fel de rit social cu func iuni aproape magice, mobilizând
mai degrab afectele decât ra iunea, profunzimile incon tientului mai mult decât
facult ile subiectului cunosc tor” (1980, p. 16). În momentul alegerii, subiectului nu
i se cere, în fond, s gândeasc i, pornind de la rezultatul valoriz rii personale, s
aleag , ci doar s îndeplineasc un ritual democratic. Probabil c nici 5% din electori,
i asta în rile cu tradi ie, nu tiu bine care sunt diferen ele dintre un partid
social-democrat i unul cre tin-democrat; de multe ori nici cei care propag sau chiar
confec ioneaz doctrina i programul partidelor nu tiu bine aceasta. Aleg torul
voteaz , în 90% din cazuri, în total necuno tin de cauz , în elat de o propagand
ce nu caut s -l l mureasc , ci s -l seduc , care, potrivit expresiei lui M. Duverger, îl
«cretinizeaz ».
Momentul alegerii pare s fie, din p cate, un simplu joc în care rolurile autentice
se schimb i guverna ii îi domin pe guvernan i. Dar alegerea acestora trebuie
p strat , în fond, în alte mâini decât ale aleg torilor. În ultim analiz , structurile
sociale sunt cele care orienteaz procesul. În acest proces, într-un fel, „doar persoana
juridic realizeaz con tiin a de sine”, cum spunea J.-G. Cohen.
b.2. Statutul reprezentan ilor (considera ii generale). Reprezentan ii primesc
în guvern mântul reprezentativ un mandat de la popor. În dreptul privat, „mandatul
este un contract prin care o persoan numit mandatar se oblig s încheie acte
juridice pe seama altei persoane numit mandant, care îi d aceast împuternicire i
pe care îl reprezint ” (F. Deak, 1993, p. 137). Aceast no iune este o crea ie roman .
Tot juri tii romani au fost cei care au încercat s foloseasc no iunea i în dreptul
public. Dar mandatul de drept public nu mai respect nici defini ia, nici caracterele
celui de drept privat.
Indeterminarea mandantului. Am v zut deja câte probleme pune cercetarea cu
privire la cine este reprezentat în dreptul public. Mandantul este indeterminat, pe de o
parte, deoarece el pretinde a fi na iunea, de i aceasta nu se exprim direct, ci prin
intermediul unui agent, corpul electoral i, pe de alt parte, deoarece mandantul este
considerat a fi na iunea întreag , de i reprezentantul prime te mandat propriu-zis de
la o circumscrip ie electoral .
Mandatul public nu este propriu-zis intuitu personae. Mandatul de drept privat
este dat în considerarea persoanei mandatarului: optez pentru o anumit persoan
94 Actorii vie ii politice

care s încheie un act în numele meu pentru c ea are o anumit calitate, cum ar fi,
este competent , prezint încredere etc. În dreptul public, lucrurile se modific i din
acest punct de vedere. Datorit caracterelor votului, tipului de scrutin, aleg torii nu
mai acord mandatul în considerarea unei persoane, ci în considerarea unei doctrine
partizane pe care aceasta o încarneaz . Cu toate încerc rile de personalizare a
votului, nu persoana candidatului este vizat , ci ideea care o sprijin . Mandatul nu
mai este deci dat în considerarea calit ilor personale ale candidatului. Se înregis-
treaz de altfel o depersonalizare a candidaturilor din ce în ce mai mare, în sensul c
individul ce candideaz în circumscrip ie nu mai poate avea o pondere important
datorit contactelor lui personale la nivelul comunit ilor locale, datorit faptului c
rela iile interindividuale sunt din ce în ce mai mediate prin mass-media i o perso-
nalizare a lor într-un alt sens, c ci personalitatea candidatului nu mai este receptat
pornind de la con inut, ci de la aparen a formal oferit de pres .
Irevocabilitatea mandatului public. Mandatul de drept privat este esen ialmente
revocabil. El poate fi revocat ad nutum, adic în orice moment, când mandantul con-
sider c interesele sale nu sunt bine ap rate. Spre deosebire de acesta, mandatul de
drept public este, în principiu, irevocabil. Atunci când na iunea d mandat reprezen-
tan ilor s i pe un termen determinat, nimeni nu poate s revoce acest mandat. Acest
caracter al mandatului reprezentativ are la baz interzicerea mandatului imperativ (J.
Bourdon, 1978, p. 22). Exist totu i, în unele regimuri ce au introdus metode ale
guvern mântului semidirect, posibilitatea ca reprezentan ii s fie revoca i: recall-ul
în Statele Unite, de exemplu. Revocarea popular este o procedur care face ca man-
datul reprezentativ s nu mai respecte caracterele generale, stabilite de noi mai sus.
Dar ea este o alterare a caracterelor mandatului tipic guvern mântului reprezentativ.
Mandatul public nu este imperativ. Mandatul privat este imperativ. Dac X îi d
un mandat lui Y s -i închirieze un imobil, Y nu poate s -l vând , ci doar s respecte
indica ia lui X. Se creeaz deci un raport juridic între mandant i mandatar, prin care
cel de-al doilea se afl în dependen fa de primul.
În dreptul public, lucrurile nu se petrec la fel. Mandatul reprezentativ nu mai
transfer o putere precis de la mandant la mandatar. Suntem în prezen a unui
mandat general. Mandatarii decid în numele na iunii în toate problemele care se
ivesc, f r vreo limit (în afar de cazurile de revizuire a pactului fundamental,
uneori) i f r a fi necesar, în principiu, ca deciziile lor s trebuiasc s fie ratificate
de aleg tori. Mandatul imperativ este prohibit în dreptul constitu ional. Multe consti-
tu ii formuleaz expres aceast interdic ie, ar tând c orice mandat imperativ este
nul. Esen a acestei dispozi ii este protejarea independen ei parlamentarului fa de
structurile intermediare care îl propulseaz spre parlament. Totu i, nonimperati-
vitatea mandatului trebuie s fie interpretat în raport cu sistemul constitu ional i
politic în care func ioneaz .
Curtea noastr constitu ional (Decizia nr. 44/1993, C.D.H., 1994, p. 97-104) a
dat, de exemplu, o interpretare incomplet no iunii, tocmai, pentru c a ignorat acest
lucru. Ea a sus inut c un parlamentar poate s se transfere de la un grup parlamentar
la altul, în timpul mandatului, f r a pierde mandatul, sprijinindu- i aceast solu ie pe
interzicerea mandatului imperativ. Or Curtea a uitat s ia în considera ie faptul c
sistemul nostru electoral presupune votul de list , sistem în care nu persoana
Statul din punct de vedere juridic 95

parlamentarului este votat , ci tendin a politic pe care o încarneaz . Este adev rat c
dac un parlamentar ar fi exclus din partid pentru modul s u de vot, el nu ar pierde
locul în parlament, c ci altfel mandatul ar deveni imperativ, dar dac ini iativa
p r sirii partidului îi apar ine, el nu poate s invoce în favoarea sa dispozi ia
constitu ional care interzice mandatul imperativ, c ci nimeni nu l-a silit s fac acest
gest. El ar putea s voteze cu grupul parlamentar al unui alt partid, dar nu ar putea
trece oficial la un alt partid i nici nu ar putea constitui unul nou. Pierzând calitatea
de membru al partidului, p r se te i lista acestuia electoral , a a cum a fost ea votat
de aleg tori i trebuie deci s p r seasc i parlamentul, c ci nu mai are acordul
electoratului. Altfel, ajungem s modific m structura politic a parlamentului f r
interven ia corpului electoral, chiar s întâlnim în parlament partide care nu au
candidat în alegeri, ceea ce este absurd. Curtea îns i arat c „este o alt problem în
cazul în care constituirea unui grup parlamentar, ca urmare a acestor renun ri,
afilieri i transferuri ar avea ca efect reprezentarea în Parlament a unui partid politic
care nu a reu it prin alegeri s - i trimit în Parlament niciun candidat. O asemenea
situa ie ar fi evident contrar Constitu iei...” (Ibidem, p. 102). Dar Curtea face astfel
o interpretare cantitativ . De fapt, principiul care interzice formarea unui grup parla-
mentar al unui partid care nu a fost prezent în alegeri, interzice i modificarea
modului de reprezentare a partidelor politice care a rezultat din vot, dac aceast
modificare are la baz voin a parlamentarului de a schimba apartenen a sa politic .
Interzicerea mandatului imperativ nu-l poate proteja pe parlamentar, c ci nicio for
exterioar propriei con tiin e nu l-a constrâns în niciun fel, iar norma constitu ional
a fost adoptat doar pentru a-l proteja de asemenea constrângeri.
Inadmisibilitatea substituirii. Aceast solu ie este aplica ia principiului delegata
potestas non delegatur. Dac în dreptul privat, în anumite situa ii, mandatarul poate
s cedeze mandatul c tre o ter persoan , care s lucreze pentru mandant, în dreptul
public, acest lucru nu este posibil. Puterea delegat nu poate fi redelegat . Acesta
este un principiu fundamental al dreptului public, unul din punctele de diferen iere a
acestuia fa de dreptul privat (P. Negulescu, 1937, p. 142). Totodat , el este i o
consecin a suprema iei materiale a constitu iei. Doar constitu ia creeaz compe-
ten e. Dac aceasta acord o anumit competen unui anumit organ, atâta vreme cât
ea îns i nu prevede posibilitatea i condi iile redeleg rii, acest organ nu poate s - i
cedeze competen a unui alt organ. Un asemenea act ar fi o modificare implicit a
constitu iei. Dac acest lucru se întâmpl , actele rezultate din aceast delegare, ca i
actul însu i de delegare, sunt lipsite de valoare juridic . Desigur, dac îns i consti-
tu ia prevede posibilitatea redeleg rii, procedeul este constitu ional. A a se întâmpl în
cazul redeleg rii puterii de a legifera c tre Executiv în sistemul constitu ional româ-
nesc; fire te, trebuie respectate condi iile acestei transmiteri stabilite prin constitu ie.
Alesul nu are de dat socoteal nim nui, este iresponsabil politic. Aceast caracte-
ristic a mandatului reprezentativ porne te de la faptul c alegerile sunt în elese ca un
mod de desemnare, nu de delegare. Pe de alt parte, alesul are puterile sale de la
na iune, nu de la aleg tori. „Deputatul – sus ine Curtea Constitu ional – din punct de
vedere juridic, nu mai are nicio r spundere juridic fa de aleg torii din circumscrip ia
care l-a ales i nici fa de partidul pe lista c ruia a candidat. Raporturile sale cu aleg -
torii i partidul sunt raporturi morale, politice, dar nu juridice” (Ibidem, 1937, p. 102).
96 Actorii vie ii politice

Modul diferit de creare a obliga iilor. În dreptul privat, mandatarul, prin actul pe
care-l încheie, îl oblig doar pe mandant. Actul nu are efecte în ce-l prive te; el
lucreaz pe seama mandantului. În dreptul public, reprezentan ii, mandatarii na iunii,
se oblig , prin actul normativ pe care-l adopt , i pe ei în i i. Ei oblig întreaga
colectivitate din care fac parte i ei în i i. Mandantul, na iunea deci, ca fiin colec-
tiv ce este reprezentat în mandatul parlamentar, are o voin superioar adun rii
reprezentative. Suveranitatea legislativ este subordonat suveranit ii na ionale.
A adar, actele parlamentului sunt obligatorii pentru na iune, dar doar atâta vreme cât
aceasta consimte. Este de altfel de esen a statului s fie o form de autoritate bazat
pe acceptare. Na iunea are un drept absolut de a se autoorganiza, ea putând deci
oricând s - i ofere o alt form de stat. În fond na iunea, ca entitate distinct de
indivizii i grupurile ce o compun, nu este inut de nicio obliga ie rezultat din
existen a sau actele reprezentan ei. Ea are un drept absolut la insurec ie. Indivizii i
grupurile sunt îns obliga i de actele reprezentan ei na ionale, ele fiind acte cu
caracter general. Ei se pot sustrage unei obliga ii legale doar prin ob inerea declar rii
unei norme ca fiind neconstitu ional , deci în contradic ie cu voin a na iunii expri-
mat în pactul fundamental, tocmai pentru c na iunea nu este obligat a ine drept
obligatorii actele parlamentului.
Prin mandatul reprezentativ se transmite puterea, nu voin a. În logica sistemului
reprezentativ clasic, reprezentan ii sunt învesti i între dou consult ri electorale cu
plenitudinea atribu iilor. Mandatul lor este nelimitat, dar i nesusceptibil de a fi
revocat. Altfel spus, legea odat adoptat se impune cet enilor f r ca ace tia s aib
posibilitatea s o conteste sau s o discute. Într-adev r, printr-o fic iune juridic ,
voin a care st la baza legii este considerat ca fiind voin a na iunii, existând o
prezum ie irefragabil de conformitate între actele reprezentan ilor i voin a repre-
zenta ilor. Odat ce parlamentul este reprezentantul na iunii, el poate tot ceea ce ar
putea s fac i suveranul.
Din aceast viziune decurge o grav confuzie între participarea i alienarea cet e-
nilor, între democra ie i oligarhie, între suveranitatea parlamentar i suveranitatea
popular . Liberalismul, prin intermediul regimului reprezentativ, înfrânge logica
democratic , supunând suveranul domina iei reprezentan ilor. Regimul reprezentativ
devine astfel din ce în ce mai apropiat de opresiune. Este motivul pentru care, chiar
acolo unde logica sa este p strat , nefiind înlocuit cu un regim semidirect, se aduce
un corectiv teoriei clasice, sub influen a cert a lui J.-J. Rousseau, ar tând c ceea ce
se transmite reprezentan ilor nu este voin a, ci doar puterea de reglementare.
Na iunea, prin intermediul corpului electoral, transmite Adun rii puterea de
legiferare i de control al guvernan ilor, dar nu transmite propriu-zis voin a sa. De
aceea, actele corpului legislativ pot fi în dezacord cu voin a na iunii. Acest mod de
în elegere duce la admiterea controlului constitu ionalit ii legilor i în felul acesta
opereaz trecerea de la statul legal la statul de drept. Tot datorit faptului c voin a
nu se transmite prin alegeri, Executivul poate dizolva Legislativul. Dizolvarea este
dreptul Executivului de a cere interven ia corpului electoral atunci când consider c
voin a parlamentului nu concord cu voin a na ional .
Mandatul reprezentativ este colectiv. Atunci când reprezentan ii sunt desemna i
prin alegeri, mandatul de care ei beneficiaz nu este individual, ci colectiv, este un
Statul din punct de vedere juridic 97

mandat dat de na iune, fiin colectiv , Ansamblului, în totalitatea sa (P. Negulescu,


1937, p. 130-149). Legiferarea se face de c tre Ansamblul legislativ, fie în totalitatea
sa, fie, caz mult mai rar, prin intermediul comisiilor parlamentului. Deputatul sau
senatorul nu are, ca persoan , nicio putere, în acest sens. Tot datorit faptului c
mandatul este colectiv, imunitatea parlamentar este instituit în folosul bunei
func ion ri a parlamentului i nu pentru a crea un privilegiu parlamentarului. Acesta
r mâne egal în fa a legii cu ceilal i cet eni.
c. Evolu ia guvern mântului reprezentativ. Guvern mântul reprezentativ a fost
consacrat pentru prima oar de Constitu ia Fran ei din 1791. Potrivit acesteia,
„na iunea de la care eman toate puterile nu poate s le exercite decât prin delegare.
Constitu ia francez este reprezentativ ”. Revolu ionarii de la 1789 f ceau astfel
aplica ia teoriei lui Montesquieu, respingând ideile lui J.-J. Rousseau. Motiva ia lor
era mai pu in imposibilitatea instaur rii unui alt fel de regim, cât credin a în supe-
rioritatea acestui tip de regim fa de oricare altul. De atunci, regimul reprezentativ a
fost tipul de regim cel mai adesea utilizat de constitu iile rilor occidentale. Dar,
începând cu prima parte a secolului XX, criticile la adresa regimului reprezentativ
s-au înmul it, c ci el tindea s devin ultrareprezentativ. S-a instaurat astfel o neîn-
credere în reprezentare, care a dus, în cele din urm , la evolu ia regimului c tre unul
semireprezentativ, pentru ca, mai ales dup al doilea r zboi mondial, tendin a
aproape general s fie introducerea unui guvern mânt semidirect.
c.1. Regimul ultrareprezentativ (Ch. Debbasch, 2001, p. 51-52). Expresia
«regim ultrareprezentativ» a fost utilizat pentru prima oar de G. Vedel pentru a
desemna regimul instaurat în Fran a de Constitu ia din 27 octombrie 1946. Acest tip
de regim se caracterizeaz prin faptul c el confer unei singure Camere, Adunarea
na ional , puterea legislativ , dându-i o prioritate absolut asupra celorlalte organe
constitu ionale i o foarte larg independen . Este vorba deci de un absolutism
reprezentativ. Adunarea na ional are prioritate fa de guvern, prioritate ce se
manifest , mai ales, prin obstacolele foarte greu de trecut puse în calea dizolv rii
adun rii. Aceast prioritate se va accentua datorit instabilit ii guvernamentale. De
asemenea, Adunarea na ional are prioritate fa de cea de-a doua Camer , bica-
merismul fiind afectat, în a a m sur , de inegalitarism încât devine inefectiv. Ea este
independent fa de corpul electoral, jocul politic fiind exclusiv parlamentar, odat
aleas , nimic neputând s limiteze puterile Camerei, c ci nu exist cu adev rat nicio
contraputere veritabil , iar mi c rile de opinie la nivelul electoratului nu se repercu-
teaz asupra Adun rii. Aceast preponderen duce la confiscarea suveranit ii de
c tre parlament, la o confuzie între suveranitatea parlamentar i suveranitatea na io-
nal . Ea se manifest , pe plan juridic, prin ideea «suveranit ii» legii: legea poate s
fac orice; domeniul ei este nelimitat. Legea nu poate face obiectul niciunui control,
c ci aceasta ar însemna s controlezi na iunea. Dar aceast atotputernicie a Adun rii
duce la o paralizie a Executivului i la o suprasarcin a Legislativului, ceea ce face
regimul nefunc ional.
c.2. Regimul semireprezentativ (Ibidem, p. 52-53). Acest tip de regim poate fi
definit prin concep ia general de la care porne te i care const în a da un rol mai
activ poporului decât în regimul reprezentativ pur. El este un regim reprezentativ
atenuat. Dar acest tip de regim nu trebuie confundat cu regimul semidirect. Ele se
98 Actorii vie ii politice

aseam n , fiindc amândou sunt regimuri intermediare, de compromis, comportând


în acela i timp adun ri deliberante i procedee de participare popular . Dar dac
guvern mântul semidirect acord poporului o putere real de decizie, concurent în
unele privin e cu puterea reprezentan ilor, guvern mântul semireprezentativ r mâne
fondat pe teoria reprezent rii, poporul neavând posibilitatea s decid el însu i.
Regimul semireprezentativ apare odat cu evolu ia rolului jucat de corpul
electoral în momentul alegerilor. În regimul reprezentativ era vorba doar de alegerea
persoanelor; nu exista o voin politic exprimat de corpul electoral. În regimul
semireprezentativ, datorit organiz rii partidelor i ac iunii grupurilor de presiune, se
desprinde, în momentul electoral, o voin politic a electoratului, poporul alegând
nu persoane, ci o anumit politic .
Caracterul necontrolabil al actelor Adun rii reprezentative tinde s dispar . Chiar
dac ale ii r mân, în logica guvern mântului reprezentativ, iresponsabili politic pe
durata mandatului, actele lor sunt cenzurabile de c tre un organ jurisdic ional sau
cvasijurisdic ional, la cererea particularilor, formulat direct sau indirect. Poporul nu
decide el însu i, dar poate provoca un control al reprezentan ei prin intermediul unei
contra-puteri: puterea judiciar .
B. Guvern mântul direct. Guvern mântul este direct atunci când întregul popor
sau, mai degrab , corpul electoral legifereaz i statueaz f r intermediar asupra
desemn rii i orient rii guvern mântului. Acest model se sprijin , din punct de
vedere filosofic, pe ideea imposibilit ii reprezent rii poporului, idee bazat pe filo-
sofia lui J.-J. Rousseau. Guvern mântul direct este o form idilic de guvern mânt,
o aplica ie integral a ideii de democra ie, pe care chiar Rousseau, oricât de îndârjit
ar fi fost împotriva ideii de reprezentare în dreptul public, a fost silit s-o rezerve
unui popor de zei. În sensul s u cel mai pur, guvern mântul direct înseamn guver-
narea poporului prin el însu i. Ast zi, îns , aceast form de guvern mânt, impo-
sibil de aplicat în cazul deciziei curente, se aplic doar în ce prive te activitatea
legislativ , decizia administrativ curent fiind luat de o autoritate instituit i nu
direct de popor.
Aceast form de guvern mânt a fost creat de greci. Micile state grece ti s-au
pretat, în mod firesc, unei astfel de forme de guvern mânt, ea reprezentând o trans-
punere institu ional a situa iei lor demografice i geografice. Înc vechile monarhii
i aristocra iile Greciei antice prezentau câteva urme de democra ie. Dar prototipul
democra iei antice i, în acela i timp, al guvern mântului direct a fost Atena
secolului lui Pericle. Niciun alt regim politic nu a pus în eviden atât de bine puterea
poporului. Reuniunile plenare ale poporului erau la început lunare, apoi i mai apro-
piate. Aceast incredibil posibilitate a atenienilor de a se ocupa de treburile publice
este, totu i, explicabil , c ci ea are la baz faptul c treburile materiale i activitatea
economic erau l sate pe seama sclavilor.
Al turi de popor, reunit în întregul s u, în Ecclésia, cei cinci sute î i asumau, sub
controlul s u, conducerea afacerilor publice. Dar nici în acest caz nu era vorba de
reprezentare. Membrii acestui organ, de i aveau anumite semne exterioare distinc-
tive, anumite privilegii i o putere ce-i apropia de reprezentan ii no tri de ast zi, nu
erau ale i, ci erau desemna i prin tragere la sor i. Acesta era, potrivit concep iei
antice, singurul procedeu care nu altera democra ia. Alegerile, deoarece provoac o
Statul din punct de vedere juridic 99

selec ie, duc la formarea unei aristocra ii sau a unei oligarhii. Tragerea la sor i împie-
dic formarea unei clase politice propriu-zise.
Dar guvern mântul direct nu poate fi o solu ie în cazul statelor moderne, a c ror
dimensiune nu poate permite o consultare direct a poporului în toate problemele de
decizie importante. De aceea, el este aproape în totalitate abandonat. Acolo unde a
supravie uit îns , el nu este o continuare a tradi iei antice, ci reprezint o supra-
vie uire a vechilor obiceiuri germanice. Aceast form s-a mai p strat doar într-un
canton elve ian, Gloris, i în patru semicantoane, cele dou Unterwalden: Obwald i
Nidwald i cele dou Appenzell: Rhodes interior i Rhodes exterior. Alte dou , Zug
i Schwitz, care cunoscuser forma înc de la 1240, au renun at la ea în 1848. De
asemenea, în Uri, Adunarea poporului a fost înlocuit prin referendum în 1928
(M. Prélot, J. Boulouis, 1990, p. 84). În aceste st tule e, func ioneaz înc adun ri
numite «Landsgemeinde», care reunesc, odat pe an, într-o duminic din aprilie sau
mai, to i cet enii cantonului pentru a vota legile, bugetul i revizuirile constitu io-
nale (A. Hauriou, 1975, p. 529) pentru a desemna func ionarii i a numi deputa ii în
Ansamblurile federale (G. Burdeau, 1966, p. 132). Pentru a explica men inerea,
oarecum anacronic , a acestei forme de guvern mânt, trebuie s ar t m c cele trei
cantoane, în care se practic , sunt cele mai slab populate din Elve ia, ele fiind
cantoane forestiere, lucr rile Ansamblurilor populare sunt minu ios preg tite de un
consiliu cantonal ales, ele mul umindu-se, practic, s aprobe sau s dezaprobe ceea
ce este pus la punct de Consiliu i c , atunci când este vorba de probleme tehnice sau
juridice, Ansamblul este incapabil s le discute i s - i justifice un refuz i, în conse-
cin , accept , de o manier general , toate propunerile care-i sunt f cute (A. Hauriou,
1975, p. 529). A adar, de i cele trei cantoane p streaz forma guvern mântului direct,
în fapt, Ansamblurile sunt incapabile s îndeplineasc func ia de control al centrului
direct de putere ce ac ioneaz asupra guverna ilor (V.P. Gaudement, 1989, p. 127).
C. Guvern mântul semidirect
a. No iune, fundament i evolu ie. Guvern mântul semidirect se caracterizeaz
prin prezen a, într-un sistem, în principiu, reprezentativ, a unor procedee ce permit
poporului s intervin direct în activitatea legislativ i guvernamental . Aceast
form de guvern mânt accept utilitatea institu iilor reprezentative, indispensabili-
tatea lor, dar nu absolutizeaz valoarea guvern mântului reprezentativ. S-ar putea
spune c guvern mântul semidirect este o reac ie fireasc la tendin a institu iilor
reprezentative de a confunda autoritatea lor cu puterea poporului. Anumite tendin e
ale guvern mântului reprezentativ de a se transforma în oligarhie, prin crearea unei
clase politice, fac ca ideile lui J.-J. Rousseau, atât de ostile, în principiu, reprezen-
t rii, s redevin , par ial, de actualitate. Aceast tendin este favorizat i de progre-
sele tehnice ale epocii noastre, care rezolv , în materia consult rii directe operative a
poporului, multe probleme ce p reau insurmontabile.
Obiectivul guvern mântului semidirect este de a aduce democra ia cât mai
aproape de ideal, prin transformarea libert ii-participare, dintr-o utopie sau un dezi-
derat, într-o realitate. Fundamentul guvern mântului semidirect trebuie c utat deci în
caren ele sistemului reprezentativ. El este un corectiv al acestor caren e.
Mult vreme democra ia semidirect nu a fost practicat decât în rile în care
tradi ia constitu ional i politic integra aceste procedee, în mod firesc, ideii de
100 Actorii vie ii politice

guvern mânt; aceste state au fost: Confedera ia helvetic , cantoanele elve iene i
unele state din cadrul Statelor Unite ale Americii. Dar procedeele guvern mântului
semidirect nu înceteaz s se dezvolte i s prolifereze. Interven ia popular direct a
fost înscris în constitu iile multor state, desigur, cu unele particularit i: Fran a, sub
a patra i a cincea Republic , Austria, unele state federate din Germania, Suedia i,
din 1991, România. Chiar Marea Britanie, prototipul guvern mântului reprezentativ,
a recurs la referendum în 1975. Pe de alt parte, trebuie ad ugat c procedeele de
consultare direct , aplicabile ini ial, în principiu, doar în materia revizuirii constitu-
iei, sunt din ce în ce mai des utilizate i în materie legislativ ordinar .
b. Procedeele guvern mântului semidirect. Interven ia popular este, în mod
generic, numit referendum. Ea îmbrac îns patru forme, referendumul fiind,
propriu-zis, doar una dintre ele. Aceste forme sunt: referendumul, vetoul popular,
ini iativa popular i revocarea popular .
b.1. Referendumul. Referendumul este procedeul prin care poporul este asociat
la puterea de decizie.Modelul clasic al referendumului se prezint ca o participare
direct a corpului electoral la legiferare. El poate interveni fie înainte de adoptarea
legii de c tre Adunarea legiuitoare, fie ulterior acestei adopt ri. În primul caz,
Ansamblul legiuitor consult corpul electoral asupra principiilor legii, pentru a le
pune în aplicare atunci când va legifera. În cazul consult rii ulterioare a corpului
electoral, procedeul este mult mai energic. De data aceasta, valoarea juridic a legii
este legat de acceptarea popular , legea neintrând în vigoare decât dup referendum.
Votul popular nu suspend doar punerea în aplicare a legii, ca în cazul vetoului
popular, ci blocheaz formarea îns i a legii.
Dar acest procedeu prezint mai multe modalit i. El poate fi obligatoriu; aceasta
este situa ia României, în cazul revizuirii Constitu iei din 1991, sau a Elve iei, când
revizuirea nu are valoare juridic decât dup aprobarea ei prin referendum.
Referendumul poate fi facultativ, în sensul c Ansamblul legiuitor decide dac este
necesar interven ia popular . Exist îns sisteme în care declan area procedeului
referendumului poate fi f cut , pe lâng parlament, de c tre eful statului sau de c tre
un num r de aleg tori. Pe de alt parte, rezultatul referendumului poate avea caracter
obligatoriu sau facultativ.
Dac la început doar materia revizuirii constitu iei, datorit importan ei ei,
cuno tea procedura referendumului, ast zi, ea este din ce în ce mai mult folosit în
cazul legilor ordinare. Constitu ia francez din 1958 prevede aceast posibilitate, dar
restrânge aplicarea referendumului doar la textele purtând asupra organiz rii puterilor
publice (art. 11); totu i, practica tinde s l rgeasc sfera de aplicare a procedeului. În
Elve ia, procedeul este extins în materia legilor ordinare din 1874, dar el este
facultativ în ce prive te legisla ia federal . În Statele Unite, el nu exist decât la
nivelul statelor federate. În România, referendumul poate fi declan at de Pre edintele
României, dup consultarea Parlamentului, „cu privire la problemele de interes
na ional” (art. 90).
b.2. Vetoul popular. Vetoul popular este un procedeu de interven ie popular în
procesul legifer rii, în sensul c legea adoptat de Ansamblul legiuitor nu poate fi
aplicat decât dac , într-un anumit interval de timp, un num r de aleg tori nu a cerut
ca aceasta s fie supus votului popular. Dac acest lucru se întâmpl i legea este
dezaprobat de votul popular, ea este considerat ca inexistent . Procedeul nu
Statul din punct de vedere juridic 101

blocheaz a adar elaborarea sau perfectarea juridic a legii, ci doar aplicarea ei.
Legea este des vâr it din punct de vedere juridic, spre deosebire de cazul în care
este prev zut referendumul, când ea se perfecteaz , din punct de vedere juridic, doar
prin ratificarea popular .
b.3. Ini iativa popular . Ini iativa popular permite poporului fie s provoace
declan area procedurii de decizie, fie s propun el însu i legi. Prin acest procedeu,
corpul electoral constrânge parlamentul s legifereze. Ini iativa poate fi formulat ,
atunci când parlamentului i se propune un proiect complet redactat, sau nonformu-
lat , atunci când parlamentul este obligat doar s fac o lege într-un anumit sens,
ini iativa neexprimând decât un principiu. Dac ini iativa este acceptat , proiectul
este perfectat din punct de vedere juridic. Dac parlamentul o respinge, constitu ia
poate decide ca proiectul s fie supus votului popular. Se poate merge chiar mai
departe, constitu ia putând admite c poporul întreg se g se te direct sesizat de o
ini iativ popular , f r s fie nevoie ca legea s fie supus , în prealabil, votului unei
Adun ri legiuitoare. Aceasta este o aplica ie perfect a ideii de democra ie, deoarece
legea ar putea fi f cut f r nicio interven ie din partea unei Adun ri reprezentative.
b.4. Revocarea popular . Revocarea popular este procedura prin care un
anumit num r de aleg tori au posibilitatea de a determina încetarea înainte de termen
a mandatului unui reprezentant sau a Ansamblului întreg, dac acesta nu mai satis-
face cerin ele corpului electoral. În cazul revoc rii individuale, dac propor ia celor
care cer revocarea este suficient , reprezentantul este pus în minoritate i trebuie s
se retrag , dac ob ine îns majoritatea este considerat reales. În cazul revoc rii
colective, procedeul este analog dizolv rii Legislativului.

Sec iunea a 4-a. Formele de stat i uniunile de state

Analizând aici formele de stat, ne referim la formele de divizare vertical a


puterii, divizarea orizontal fiind baza unei alte clasific ri. Divizarea vertical a
puterii se refer la modalit ile de amenajare a rela iilor între diversele e aloane teri-
toriale ale puterii, la repartizarea acesteia între Centru i Periferie. Este vorba de
repartizarea puterii normative a statului între puterea central a statului i comuni-
t ile infraetatice.
Potrivit acestui criteriu, se disting dou forme de stat: statul unitar, în care exist o
singur putere normativ competent s stabileasc reguli aplicabile pe întregul teri-
toriu, o singur putere politic i o singur ordine juridic , stat care este deci indivizibil
din punctul de vedere al ordinii juridice, împ r irea teritoriului s u putându-se face doar
la nivel administrativ i statul federal, în care coexist mai multe centre de putere, statul
fiind divizat la nivelul organiz rii politice i la nivelul ordinii juridice, pe acela i
teritoriu suprapunându-se dou state i dou sisteme normative complete.

§1. Statul unitar

Statul unitar este acela în care nu exist decât un singur centru de putere politic ,
ce î i impune voin a pe întreg teritoriul. El presupune deci o singur organizare
102 Actorii vie ii politice

politic i juridic . Îi este caracteristic un principiu de unitate cu privire la teritoriu i


de unicitate cu privire la puterile statului. Suveranitatea intern i interna ional
apar ine doar statului, celelalte persoane de drept public i mai ales colectivit ile
teritoriale nefiind decât modalit i de organizare administrativ , ele neexistând decât
prin stat i pentru stat, neap rând niciodat în ordinea politic . Împ r irea teritorial a
competen ei de normare a statului unitar nu este posibil decât la nivelul aplic rii
legii, nu i la nivelul form rii ordinii juridice. Cu alte cuvinte, vom avea o singur
ierarhie normativ : o singur constitu ie, un singur sistem legislativ, o organizare
unitar a aplic rii legii i un singur rând de organe, corespunzând celor trei func ii ale
statului: un singur legislativ, un executiv i un sistem administrativ unic, un singur
sistem de organe jurisdic ionale.
Exist îns mai multe posibilit i de organizare a statului unitar în raport de
gradul de centralizare a puterii i, respectiv, de autonomie a colectivit ilor locale:
statul unitar centralizat, statul unitar descentralizat i statul unitar regionalizat.
A. Statul unitar centralizat. Statul unitar centralizat este acela în care nu exist
persoane publice teritoriale altele decât statul, ci doar unit i administrativ teritoriale,
simple cadre de exerci iu al puterii centrale. Colectivit i locale pot exista, dar ele nu
au o personalitate juridic , propriu-zis, distinct de a statului.
Exist dou tipuri de stat unitar centralizat. Primul este statul unitar centralizat i
concentrat, în care toate deciziile sunt luate direct de puterea central . Un astfel de
stat ajunge repede la „apoplexie la centru i paralizie la extremit i”, potrivit
expresiei lui F.R. Lamennais, c ci puterea central nu poate face fa num rului prea
mare de decizii i se rupe de realitatea concret din teritoriu, iar autorit ile locale,
chiar dac exist , sunt lipsite de orice ini iativ de teama sanc iunii puterii centrale.
Astfel de state au devenit practic statele comuniste, chiar dac centralismul venea
mai mult pe linie de partid decât pe linie de stat. Cum astfel de state sunt practic
condamnate la pieire, c ci unitatea lor, cum spunea Aristotel, a fost împins prea
departe, trebuie g sit cel pu in o modalitate de a decongestiona puterea central i
de a o apropia de teritoriu. Aceast modalitate este deconcentrarea.
Statul unitar deconcentrat este tot un stat centralizat. Deconcentrarea nu este o
tehnic democratic , ci o tehnic autoritar , o modalitate de intruziune a puterii
centrale la nivelul colectivit ilor locale, o tehnic a centraliz rii. Ea const în
trimiterea în teritoriu a unor reprezentan i ai puterii centrale, care s exercite atribute
ale acesteia în teritoriul respectiv sub puterea ierarhic a Executivului central. Scopul
institu iei este de a m ri eficacitatea aparatului guvernamental i nu recunoa terea
unui particularism local. Puterea central , i nu comunit ile locale, îi nume te i
revoc pe ace ti administratori. Puterea transmis este doar administrativ , neimpli-
când în niciun caz capacitatea de a crea reguli primare.
Tehnica este foarte veche, fiind utilizat : de per i, satrapul; de romani, guver-
natorul; de otomani, pa a; de vechiul regim în Fran a, intendentul etc. Sistemul
nostru actual o concretizeaz prin institu ia prefec ilor, care sunt reprezentan ii guver-
nului în teritoriu i efii serviciilor deconcentrate ale ministerelor.
B. Statul unitar descentralizat. Statele unitare democratice contemporane merg
mult mai departe decât spre o simpl deconcentrare a puterii, de i aceast tehnic
este prezent peste tot, spre o descentralizare a statului. Diferen a între statul unitar
Statul din punct de vedere juridic 103

deconcentrat i statul unitar descentralizat nu este doar una de grad, ci una de natur .
Descentralizarea, spre deosebire de deconcentrare, nu are ca scop doar o deconges-
tionare a centrului de comand i prin acesta o mai bun coordonare a deciziei admi-
nistrative, ci este o form de autoadministrare. Ea presupune o veritabil democra ie
local ; este o tehnic de eliberare.
Ca i în cazul deconcentr rii, este vorba de o transmitere c tre comunit ile terito-
riale a unor atribu ii administrative, dar de aceast dat c tre organe alese de c tre
aceste comunit i locale i care func ioneaz autonom, pân la un anumit punct, în
materie administrativ , fa de autorit ile centrale. Comunit ile locale nu mai sunt
de data aceasta doar cadre ale exerci iului puterii centrale, ci au personalitate juridic
proprie, administrând afacerile locale prin organe alese pe baze politice. Natura sa
este deci politic i nu doar tehnic , colectivit ile teritoriale putând fi considerate ca
adev rate contraputeri (P. Pactet, 2001, p. 48). Totu i, autonomia acestor colec-
tivit i locale este doar administrativ , neputând atinge gradul autonomiei legislative
sau, mai mult, constitu ionale. Aceasta înseamn c aceste colectivit i sunt organi-
zate de stat, nu se autoorganizeaz i c actele lor autonome sunt întotdeauna
subsecvente legii, bazându- i validitatea i deci obligativitatea pe aceasta.
Descentralizarea poate fi i func ional . Aceast form presupune recunoa terea
autonomiei unor servicii publice, permi ând participarea administra ilor la gestiunea
lor (B. Chantebout, 2001, p. 57). Un exemplu îl constituie universit ile, servicii
publice autonome, în cadrul c rora deciziile importante sunt luate de c tre organe
alese de corpul profesoral i studen i (Asupra cauzelor ineficacit ii autonomiei
universitare i a lipsei de interes fa de descentralizarea func ional , G. Burdeau,
1980, p. 438 i urm.).
Descentralizarea presupune reunirea anumitor condi ii i respectarea anumitor
limite. Condi iile ce trebuie reunite privesc, mai întâi, existen a comunit ilor locale,
dotate cu personalitate juridic i cu putere de administrare autonom , apoi, insti-
tuirea unor garan ii institu ionale ale autonomiei locale i, în fine, instituirea mijloa-
celor autonome de ac iune în materie administrativ , atât din punct de vedere juridic,
cât i financiar. Limitele descentraliz rii i deci ale autonomiei locale presupun
ap rarea caracterului unitar al statului.
a. Instituirea autonomiei locale. Principiul autonomiei locale este în statele
unitare descentralizate un principiu cu valoare constitu ional , ceea ce însemn c
legiuitorul nu îi poate aduce atingere. Legea poate determina con inutul autonomiei
locale, dar nu poate afecta existen a principiului. Pe de alt parte, niciun alt act nor-
mativ nu poate determina con inutul autonomiei locale. Astfel, Curtea Constitu-
ional Român declar neconstitu ional art. 192 partea final din Regulamentul
Camerei Deputa ilor „pentru c impune obliga ii consiliilor locale i jude ene. Un
asemenea lucru îl poate face numai legea, iar dispozi ia regulamentar încalc
art. 119 din Constitu ie privind principiul autonomiei locale” (Decizia nr. 45/1994,
M. Of. nr. 131 din 27 mai 1994).
Unit ile administrativ teritoriale, care se bucur de autonomie local , sunt deter-
minate ca persoane juridice. Ele au deci o personalitate distinct de cea a statului,
având o organizare proprie, un patrimoniu propriu i un scop propriu, în acord cu
interesul general i fiind, în consecin , subiecte distincte de drept, având drepturi i
asumându- i obliga ii în nume propriu.
104 Actorii vie ii politice

b. Garan iile institu ionale ale liberei administr ri. Colectivit ile teritoriale,
determinate ca persoane juridice, trebuie s fie administrate în condi ii care s le fac
relativ autonome fa de puterea central . Procedeul cel mai eficient este, în mod
cert, alegerea prin vot universal direct a organelor deliberante i executive care
administreaz aceste comunit i. Mai sunt utilizate, uneori, i alte procedee, în mod
evident mai pu in eficiente, cum ar fi alegerea prin vot indirect sau desemnarea de
membri de drept.
Pentru a fi în prezen a unei reale autonomii locale, alegerile locale trebuie s aib
caracter politic i nu doar simplu caracter administrativ. Aceasta înseamn c toate
principiile constitu ionale privind universalitatea, egalitatea, caracterul secret i liber
exprimat al votului sunt aplicabile i alegerilor locale. De asemenea, sunt aplicabile
i dispozi iile privind pluralismul politic. Astfel, Curtea Constitu ional arat c este
neconstitu ional „prevederea regulamentar (care) deplaseaz calitatea de titular al
dreptului la informa ie de la Camer i comisiile parlamentare la senator, de i acesta
constituie un aspect al controlului parlamentar care nu poate fi conceput ca un atribut
personal al senatorului. O asemenea solu ie este contrar autonomiei administrative
i pluralismului politic pe plan local, întrucât ar putea fi exercitat cu referire la
aspecte confiden iale, privind procesul de elaborare a unei decizii, precum i în dauna
op iunii politice pe plan local, dac aceasta este diferit de aceea a partidului din care
face parte senatorul” (Decizia nr. 46/1994, M. Of. nr. 177 din 12 iulie 1994).
Caracterul politic al alegerilor locale face ca doar cet enii s poat participa la
acestea. Totu i, anumite temper ri ale acestui principiu au intervenit în statele
membre ale UE dup instituirea cet eniei europene. Caracterul politic al alegerilor
locale este mai pregnant în cazul în care ale ii locali constituie corpul electoral
intermediar pentru alegerea membrilor sau unora dintre membrii Camerei superioare
a parlamentului, cum este cazul Fran ei sau cum a fost cazul României sub imperiul
legii electorale din 1925. Senatul este atunci, spre deosebire de cealalt Camer , un
mediu de reprezentare a colectivit ilor locale i o garan ie a autonomiei acestora.
O alt garan ie a liberei administr ri a colectivit ilor locale (pentru distingerea
posibil a autonomiei locale de libera administrare, E.M. Nica, 2005, p. 114-116) este
dat de faptul c ea „este în mod fundamental o libertate a cet enilor. Aceast liber-
tate de administrare este complementul necesar al libert ii de asociere i al libert ii
de a întreprinde, în scopul de a asigura în democra ie echilibrul între egalitate i
libertate. F r a înc lca egalitatea în drepturi, ea autorizeaz inegalit i de fapt,
permi ând prin aceasta comunit ilor locale de cet eni s adapteze situa iei proprii
modurile de satisfacere public a nevoilor” (J. Bénoit, 2002, p. 1065; pentru analiza
liberei administr ri ca drept fundamental în dreptul român, E.M. Nica, 2005,
p. 117-121). Astfel, considerând aceast libertate o libertate fundamental a persoa-
nelor i nu a grupurilor, ea se va bucura de protec ia jurisdic ional specific i va
putea fi conciliat cu interzicerea drepturilor colective de c tre unitatea poporului.
c. Mijloacele liberei administr ri. Pentru a fi efectiv , libera administrare presu-
pune c aceste colectivit i locale dispun de suficiente instrumente, atât juridice cât i
financiare, de natur s le asigure o anumit autonomie de decizie. Desigur, aceast
autonomie este relativ , limitat fiind de controlul administrativ exercitat de c tre
puterea central i de necesitatea de a men ine unitatea puterii normative tipic
Statul din punct de vedere juridic 105

statului unitar. Mijloacele juridice ale liberei administr ri sunt existen a unei puteri
de reglementare local i libertatea contractual , sprijinite fiind de o relativ autono-
mie financiar .
c.1. Puterea de reglementare proprie autorit ilor locale. Autorit ile locale
au, în statul unitar descentralizat, o putere de reglementare proprie. Dar aceast
putere de reglementare vizeaz doar organizarea aplic rii legii în unitatea adminis-
trativ teritorial , neputând s semnifice o divizare a puterii legislative i nicio divi-
zare a puterii de reglementare a Executivului. Principiul liberei administr ri nu presu-
pune deci existen a unei puteri normative autonome a autorit ilor locale, distinct de
puterea de reglementare a parlamentului sau a administra iei centrale. Competen a de
reglementare, de care aceste autorit i dispun, le este conferit de legiuitor, de o
manier explicit sau implicit . Ordinea juridic r mâne deci unic , puterea de
reglementare a autorit ilor locale presupunând doar c ele pot lua m suri cu un
caracter general i impersonal subsecvente legii i actelor de organizare a execut rii
acesteia emise de administra ia central . Întinderea puterii de reglementare a autori-
t ilor locale poate varia în func ie de gradul de precizie a legii de abilitare i de
interven ia eventual a puterii de reglementare a administra iei centrale.
Mai multe variante sunt conceptibile. Dac legea investe te expres autorit ile
locale cu puterea de a reglementa anumite domenii, atunci aceast putere se poate
exprima f r rezerv , iar puterea reglementar a administra iei centrale nu poate
impieta asupra acestor domenii. Deci, orice act de organizare a execut rii legii emis
de autorit ile centrale cu înc lcarea domeniului de competen stabilit de lege în
beneficiul autorit ilor locale va fi judecat ca ilegal. Dac legea care prive te comu-
nit ile locale abiliteaz de o manier general puterea administrativ-normativ
central pentru a-i fixa modalit ile de aplicare, atunci puterea de reglementare a
autorit ilor locale nu se poate manifesta decât de o manier rezidual , trebuind s
a tepte i s se conformeze actelor de organizare a execut rii legii emise de autori-
t ile administra iei centrale. În fine, dac legea nu prevede nicio abilitare, nici în
favoarea puterii de reglementare a organelor administra iei centrale, nici în favoarea
celei a administra iilor locale i nu este suficient de precis pentru a se aplica direct,
deci aceste acte de reglementare sunt absolut necesare, autorit ile locale dispun de o
putere de reglementare «spontan ». Dar aceast putere de reglementare este subsi-
diar , c ci puterea central poate oricând interveni cu acte de organizare a execut rii
legii obligatorii pentru administra iile locale. Totu i, o limit i se impune: nu trebuie
s se ajung la crearea unor noi obliga ii în sarcina colectivit ilor locale.
O situa ia particular este creat de revizuirea Constitu iei Fran ei prin Legea
constitu ional din 28 martie 2003 (noul art. 72-4 din Constitu ie), precizat prin
Legea organic nr. 2003-704 din 1 august 2003, care „autorizeaz ... colectivit ile
teritoriale s deroge cu titlu experimental de la dispozi iile legislative care regle-
menteaz exerci iul competen elor lor”. Acestea derog ri sunt temporare, neputând
dep i cinci ani, iar dispozi iile de la care se poate deroga, ca i colectivit ile abili-
tate s fac derogarea, sunt definite de lege. Ele nu pot interveni, aceast prohibi ie
fiind de natur constitu ional , dac astfel sunt puse în cauz condi iile esen iale ale
exerci iului unei libert i publice sau ale unui drept garantat constitu ional. Aceste
«experien e» legislative ale comunit ilor locale sunt evident atipice i greu
106 Actorii vie ii politice

conciliabile cu anumite principii fundamentale ale statului unitar descentralizat


(F. Crouzatier-Durand, 2004, p. 22-24). De aceea, s-a putut spune c , de i dispo-
zi iile constitu ionale reafirm caracterul de stat unitar descentralizat al Republicii
franceze, ea a evoluat în mod evident c tre un fel de stat regionalizat, chiar dac nu
în acela i fel ca Spania sau Italia. La aceast regionalizare a contribuit i aceast putere
de derogare experimental de la lege acordat comunit ilor teritoriale, pe lâng
acordarea unor statute speciale pentru unele teritorii franceze de peste m ri sau difer-
en ierea mai flexibil a comunit ilor teritoriale în metropol ... (B. Flamand-Lévy,
2004, p. 59-68). Astfel, descentralizarea cap t un aspect particular, de descentra-
lizare normativ , care presupune posibilitatea deschis comunit ilor locale de a
adapta, dac nu de a adopta, normele juridice na ionale (pentru analiza no iunii,
D. Faure, 2002, p. 469-473).
c.2. Libertatea contractual a colectivit ilor locale. Un al doilea mijloc juridic
de realizare a liberei administr ri este libertatea contractual de care trebuie s se
bucure colectivit ile locale. Aceast libertate se impune legiuitorului, care nu poate
limita excesiv capacitatea administra iilor locale de a contracta liber.
c.3. Autonomia financiar . Autonomia local implic i o autonomie financiar .
Aceasta presupune c respectivele colectivit ile locale dispun de un nivel suficient
de resurse care s le permit exercitarea plenar a competen elor lor i c ele se
bucur de o marj larg de apreciere în ceea ce prive te utilizarea acestor resurse.
Autorit ile locale nu dispun de o autentic putere fiscal , pentru c ele nu pot crea
impozite, aceast competen apar inând exclusiv legiuitorului. Statul determin
resursele colectivit ilor locale, indiferent dac acestea sunt transferate din bugetul
central sau resurse proprii ale colectivit ilor locale, c ci i acestea sunt stabilite de
consiliile locale doar în limitele i în condi iile legii. Totu i puterea fiscal a legiui-
torului nu este f r limite. Exerci iul ei nu trebuie s afecteze resursele colectivi-
t ilor locale, punând în pericol libera lor administrare. De exemplu, tendin a de a
pune, în sarcina administra iilor locale, cheltuieli obligatorii prea multe poate fi jude-
cat ca o înc lcare a principiului liberei administr ri, c ci r pe te acestora posi-
bilitatea financiar de a gestiona autonom problemele de interes local.
d. Domeniul liberei administr ri. Acest domeniu, care se traduce prin atribuirea
unor competen e proprii comunit ilor locale, trebuie s fie protejat atât în raport cu
statul, cât i în raport cu alte persoane juridice de drept public. Legiuitorul este cel
care stabile te domeniul de competen al colectivit ilor locale, constitu ia rezumân-
du-se în statul unitar descentralizat, spre deosebire de statul federal sau chiar de statul
regionalizat, la a preciza doar principiul liberei administr ri i care sunt comunit ile
teritoriale care beneficiaz de el, precum i organele prin care acestea îl realizeaz ,
l sând în sarcina legii determinarea efectiv a reparti iei competen elor între stat i
comunit ile locale. Acest lucru rezult din faptul c descentralizarea nu presupune
puterea de autoorganizare, ci doar un transfer de competen e decis de puterea cen-
tral . Totu i, legiuitorul nu poate dep i anumite limite, inerente principiului liberei
administr ri. Astfel, competen ele transmise autorit ilor alese de comunit ile
locale trebuie s fie efective, adic s permit o real autoadministare. Competen a
de a judeca caracterul efectiv al atribu iilor transmise apar ine judec torului constitu-
ional. Totu i, un criteriu ferm, dup care o decizie ar putea fi luat , lipse te, ceea ce
Statul din punct de vedere juridic 107

a condus la ideea c doar dac o materie scap în mod manifest competen ei statului,
datorit naturii ei, ea ar putea fi revendicat de colectivit ile locale în fa a judec -
torului constitu ional (L. Favoreu, 2001, p. 422). Pe de alt parte, legiuitorul nu
poate institui o tutel a unei comunit i teritoriale asupra alteia. Legea francez din
7 ianuarie 1983 cu privire la reparti ia de competen e este, în mod particular, rele-
vant în acest sens, când prevede c „transferul de competen e prev zut de ... lege în
beneficiul comunelor, departamentelor i regiunilor nu poate s autorizeze una dintre
aceste colectivit i s stabileasc sau s exercite o tutel , indiferent în ce form ,
asupra alteia”; aceea i interdic ie prive te i rela iile financiare dintre aceste colecti-
vit i, în mod particular când o comunitate o subven ioneaz pe alta (art. L. 111-4 din
Codul general al colectivit ilor teritoriale, pentru analiza acestor dispozi ii, precum
i a jurispruden ei franceze, F. Séners, 2004, p. 518-524; J.-C. Douence, 2004,
p. 525-529). Aceste principii legislative sunt consecin a dispozi iei constitu ionale
care afirm c aceste comunit i se administreaz liber prin consilii alese (art. 72-2).
Astfel, toate colectivit ile teritoriale sunt subordonate statului i nu una fa de alta,
statul exercitând tutela direct asupra tuturor unit ilor administrativ teritoriale i
neputând s instituie o tutel a uneia asupra alteia. Principiul autonomiei locale, în
genere, afirmat de constitu iile statelor unitare descentralizate, interzice astfel ca
statul s delege puterea sa de tutel administrativ i financiar în beneficiul unei
comunit i teritoriale. Astfel, în cazul României, de exemplu, consiliul jude ean nu
are o putere ierarhic asupra consiliilor comunale sau or ene ti, ci doar coordoneaz
activitatea acestora. Tutela administrativ asupra consiliilor locale comunale sau
or ene ti este exercitat de prefect, ca reprezentant al Guvernului în teritoriu, nepu-
tând fi transferat prin lege consiliului jude ean. Orice înc lcare a acestui principiu
este o înc lcare a constitu iei. În fine, legiuitorul nu ar putea s transfere competen-
ele de la o colectivitate teritorial la alta decât în m sura în care prin acest transfer
nu lipse te o comunitate teritorial de esen ialul atribu iilor sale (L. Favoreu, 2001,
p. 422-423).
e. Limitele autonomiei locale: ap rarea caracterului unitar al statului. Carac-
terul unitar al statului este garantat, în statele unitare descentralizate, prin jocul
a trei principii: indivizibilitatea suveranit ii, indivizibilitatea teritoriului i indivizi-
bilitatea poporului. Toate aceste trei principii conduc la indivizibilitatea statului,
marcând frontierele autonomiei locale, care trebuie s r mân doar administrativ .
Dep irea acestor limite face ca forma de stat s se schimbe, transformând statul în
unul regionalizat sau chiar în unul federal.
e.1. Indivizibilitatea suveranit ii. Într-un stat unitar nu exist , în principiu,
decât o singur surs a suveranit ii, aplicabil pe întreg teritoriul. Suveranitatea
este indivizibil pentru c rezid în colectivitatea statal privit global, f r a se ine
cont de diversitatea aspira iilor locale. Rezult c puterea normativ î i are sursa
prim în stat i c , pe de alt parte, colectivit ile locale, în exerci iul competen elor
lor, trebuie s respecte prerogativele statului.
Puterea normativ a statului este unitar . Acest lucru înseamn c nu exist o
putere normativ local autonom . Ordinea juridic nu se poate divide. Decizia
administrativ local , chiar normativ , se bazeaz pe lege, nu pe voin a comunit ilor
locale. „O colectivitate teritorial se administreaz , ea nu se guverneaz ”
108 Actorii vie ii politice

(F. Luchaire, R.D.P., 1982, p. 1543, apud L. Favoreu, 2001). Rezult c este exclus
transmiterea c tre aceste comunit i a puterii legislative. Pe de alt parte, ele sunt
lipsite de competen e interna ionale, nefiind subiec i de drept interna ional public i
neputând deci s dezvolte rela ii cu alte colectivit i teritoriale str ine decât în
interiorul cadrului stabilit de legiuitor. Statul p streaz deci monopolul conducerii
rela iilor interna ionale.
Colectivit ile teritoriale trebuie s respecte prerogativele statului. Pentru a sigura
acest respect, se instituie un drept de tutel al organelor centrale sau al reprezen-
tantului acestora în teritoriu asupra deciziilor luate de organele colectivit ilor des-
centralizate. Cel mai dificil lucru este g sirea m surii exacte a acestei tutele. Dac ea
este prea lejer , coeziunea statului risc s fie compromis . Dac este prea accen-
tuat , descentralizarea dispare.
Mai multe procedee de tutel sunt posibile. Tutela se poate exercita de c tre
guvernan ii în i i sau prin intermediul unor agen i ai guvernului plasa i pe lâng
autorit ile locale, fie în calitate de organe executive ale deciziilor acestora, fie pentru
a efectua un control al deciziilor lor. Tutela poate purta asupra organelor colectivi-
t ilor locale, în cazul în care acestea pot fi dizolvate sau demise de puterea central ,
fie doar asupra deciziilor luate de acestea. Cel mai frecvent procedeu este cel al
tutelei asupra deciziilor. Tutela va fi lejer dac aceste decizii sunt imediat execu-
torii, autoritatea de control trebuind doar s fie informat i p strând posibilitatea de
a ataca aceste decizii în contencios administrativ în anumite condi ii. Ea va fi mult
mai presant dac deciziile autorit ilor locale nu devin executorii decât dup
scurgerea unui termen în interiorul c ruia organul de control poate interveni,
anulându-le. Ea va deveni sufocant dac aceste decizii nu devin definitive decât
dup aprobarea lor de c tre autoritatea de control. În fine, cu greu se mai poate vorbi
despre descentralizare dac autoritatea de control are posibilitatea s se substituie din
oficiu organelor colectivit ilor teritoriale, luând deciziile în locul acestora.
e.2. Indivizibilitatea teritoriului. Indivizibilitatea teritoriului presupune c
acesta nu poate fi împ r it decât la nivel administrativ, nu i la nivelul ordinii juri-
dice. Cu alte cuvinte, nu pot coexista pe teritoriul statului unitar descentralizat mai
multe ordini juridice, având surse diferite. Dreptul poate fi teritorializat, în sensul c
anumite acte normative pot fi aplicate doar pe o parte a teritoriului, dar aceast
teritorializare juridic are ca surs puterea legislativ a statului, neputând fi f cut
prin voin a comunit ilor teritoriale. Chiar aceast teritorializare a dreptului, f cut
prin voin a puterii legislative na ionale, are limitele ei. Ea nu poate privi libert ile
publice, c ci ar fi afectate principiul egalit ii i cel al universalit ii drepturilor
omului. Libert ile trebuie s fie egale nu doar pentru to i, ci i peste tot. Garantarea
libert ilor fundamentale nu poate fi deci sub nicio form transmis comunit ilor
teritoriale. Ea r mâne atributul exclusiv al statului.
Indivizibilitatea teritoriului implic i inalienabilitatea lui. Nici o parte a teri-
toriului nu poate fi transferat , sub nicio form , sub suveranitatea unui alt stat. De
asemenea nu exist posibilitatea de secesiune a unui teritoriu. De aceea, Constitu ia
noastr din 1991 stabile te c integritatea teritoriului nu poate face obiectul unei revi-
zuiri constitu ionale, cum nu poate face obiectul unei revizuiri nici caracterul unitar
al statului.
Statul din punct de vedere juridic 109

e.3. Indivizibilitatea poporului. Indivizibilitatea statului unitar, coroborat cu


principiul egalit ii în drepturi, cere instituirea unui alt principiu, cel al unit ii poporu-
lui, care interzice orice diferen iere între cet eni pe criterii cum ar fi rasa, na io-
nalitatea, originea etnic , limba, religia, sexul, opinia, apartenen a politic , averea sau
originea social . Unitatea statului are, astfel, ca fundament unitatea poporului.
Prima consecin a unit ii poporului este cea a nerecunoa terii oric rei diviz ri
juridice a poporului în raport de criterii, de natura celor enumerate mai sus. Poporul
este constituit, din punct de vedere juridic, din cet eni, orice alt no iune, cum ar fi
cea de minoritate na ional , sexual , cultural etc. având doar o valoare sociologic
i neputând aduce nicio consecin juridic . Cet enii exercit suveranitatea, direct
sau prin reprezentan i, i nu grupurile, aceasta fiind logica dispozi iei constitu ionale
care arat c niciun grup nu poate exercita suveranitatea în nume propriu.
În statele unde unitatea poporului are valoare de principiu constitu ional, cum este
cazul Fran ei, dar i al României, puterea legislativ nu este competent s introduc
diferen ieri categoriale între cet eni pe criterii de natura celor enumerate, deci
componente ale poporului diferen iate juridic. În aceast viziune, nu pot exista
drepturi ale minorit ilor, indiferent de criteriul de constituire a acelor minorit i.
Drepturi nu au decât persoanele, fizice sau juridice, nu minoritatea, care, nefiind un
subiect de drept, nu poate avea drepturi proprii. Unitatea poporului interzice dreptu-
rile colective. Pot exista drepturi individuale exercitate în colectiv, dar niciodat
drepturi ale grupurilor.
A doua consecin a unit ii poporului este unitatea corpului politic i, în conse-
cin , a reprezent rii poporului. Consecin a acestui principiu este inadmisibilitatea
oric rei diferen ieri categoriale în materia drepturilor politice, a dreptului de a alege
i de a fi ales. Astfel, Consiliul Constitu ional francez a g sit neconstitu ionale
dispozi iile unei legi care impunea ca listele electorale s nu cuprind mai mult de
75% persoane de acela i sex. Tot datorit acestui principiu, chiar dac parlamentarii
sunt ale i în circumscrip ii teritoriale sau pe listele unui partid, ei reprezint poporul
în integralitatea sa, garan ia acestui principiu fiind interzicerea mandatului imperativ.
Statul unitar tipic pare s fie, a adar, tributar unei conjunc ii particulare între indi-
vizibilitatea suveranit ii, indivizibilitatea teritoriului i indivizibilitatea poporului.
Totu i, situa ia Fran ei, odat prototipul statului unitar indivizibil, arat c prin voin a
puterii de revizuire este posibil ca aceste aparent sacrosancte principii constitu ionale
ale organiz rii statului unitar, s fie acomodate cu derog ri substan iale. „Revizuirea
constitu ional din 28 martie 2003, în prelungirea mai multor revizuiri constitu ionale
recente, d într-adev r un sens nou tripticului: teritoriu, popor i suveranitate. Ea
tinde s concilieze indivizibilitatea teritoriului i recunoa terea posibilit ii de sece-
siune pentru popula iile de peste m ri; caut s p streze unitatea poporului francez,
recunoscând în acela i timp drepturi politice specifice; vrea s garanteze indivizibili-
tatea suveranit ii înt rind în acela i timp principiul liberei administr ri a colectivi-
t ilor teritoriale, chiar confirmând partaj rile de suveranitate deja consim ite în
beneficiul Noii Caledonii” (P. Dollat, 2003, p. 671). Se pare astfel c principiile
unificatoare, amintite mai sus, sunt din ce în ce mai contestate în numele unui stat
multicultural (P. de Deckker, J.-Y. Faberon, 2003) i c unitatea nu mai poate fi
p strat decât cu pre ul acomod rii principiilor juridice universalizante cu revendi-
110 Actorii vie ii politice

c rile identitare din ce în ce mai accentuate ale unor grupuri infraetatice, fie c ele
sunt concentrate teritorial, fie c nu.
C. Statul unitar regionalizat. Unele state unitare, Spania i Italia, de exemplu,
au mers mult mai departe decât o presupune simpla descentralizare teritorial , spre o
form de stat situat undeva la jum tatea drumului între statul unitar i federalism.
Este vorba de un stat unitar înc , dar care ofer o autonomie atât de mare regiunilor
sale, încât se aseam n în foarte multe privin e cu statul federal. Acest tip inter-
mediar de stat se caracterizeaz prin recunoa terea unei reale autonomii politice în
beneficiul regiunilor sale i mai ales a unei puteri normative autonome, dar p strând
caracterul unitar al statului.
a. Recunoa terea unei autonomii politice a regiunilor. Spre deosebire de statul
unitar descentralizat, statul regionalizat recunoa te comunit ilor teritoriale o putere
legislativ . Este vorba deci, asem n tor dar nu identic situa iei existente în statul
federal, de existen a unei dualit i a surselor normative.
Autonomia regiunilor într-un astfel de stat este consacrat i garantat de consti-
tu ie, în timp ce autonomia acestora într-un stat unitar descentralizat este definit i
pus în practic de lege. De aceea, în cazul descentraliz rii, legiuitorul poate crea dar
i desfiin a regiuni, dac constitu ia nu o interzice, c ci acestea nu sunt decât o
amenajare administrativ , nu consacr niciun drept politic, ci doar dreptul de admi-
nistrare autonom stabilit de stat. Existen a regiunilor în statul regionalizat nu poate
fi afectat de voin a legiuitorului, ci numai de autoritatea constituant . Astfel, Consti-
tu ia Spaniei din 1978 recunoa te i garanteaz dreptul la autonomie al na iona-
lit ilor i regiunilor. Ea permite componentelor statului s se erijeze în «comunit i
autonome». Este vorba deci de voin a comunit ilor locale de a se constitui ca auto-
nome i nu de o constituire a lor de c tre stat. În Italia, cele dou zeci de regiuni sunt
enumerate limitativ de Constitu ie. În ambele state este vorba de mai multe grade de
autonomie în profitul regiunilor, care fac ca unele, din considerente istorice, de
obicei, s se bucure de o autonomie mai mare.
Structura vertical a puterii este garantat de interven ia judec torului constitu-
ional, acesta fiind un alt punct care apropie statul regionalizat de statul federal i îl
deosebe te de simpla descentralizare, c ci în cazul acesteia din urm , diviziunea
vertical a puterii fiind doar administrativ , competen a de a solu iona conflictele de
competen între stat i colectivit ile locale i de a controla actele acestora apar ine,
de regul , judec torului administrativ. Aceasta înseamn c actele colectivit ilor
locale în statul regionalizat au caracter de acte legislative i vor fi controlate în raport
cu constitu ia i nu doar caracter de acte administrative controlabile în raport cu legea.
Punerea în practic a autonomiei politice a regiunilor se transpune în existen a,
la nivelul acestora, a unor institu ii cvasipolitice i a unei puteri legislative regio-
nale. Astfel, în Spania, schema institu ional a regiunilor de prim rang este definit
de art. 152-1 din Constitu ie, imitând institu iile existente la nivelul statului. Comu-
nit ile autonome au astfel o adunare legiuitoare aleas prin vot universal direct, un
«consiliu de guvern mânt» responsabil politic în fa a Adun rii i un «pre edinte al
comunit ii» ales de Adunare dintre membrii s i i numit de Rege, responsabil de
asemenea în fa a Legislativului. Schema institu ional a comunit ilor autonome de
rang secund nu este definit de Constitu ie, dar ea urmeaz , în practic , organizarea
Statul din punct de vedere juridic 111

comunit ilor de prim rang. Este vorba deci de instaurarea la nivel regional a unui
regim parlamentar, lipsind doar dreptul de dizolvare acordat pre edintelui, cu
excep ia rii Bascilor.
În Italia, art. 121 din Constitu ie prevede c fiecare regiune are un Consiliu regio-
nal, ales prin vot universal direct, care exercit puterea legislativ i regulamentar
atribuit regiunii. Executivul regional este ales de Consiliu, iar pre edintele acestuia
este ales prin vot universal direct.
b. Existen a unei puteri legislative regionale. Spre deosebire de statul unitar
descentralizat i asem n tor federa iei, statul regionalizat se caracterizeaz prin exis-
ten a unei dualit i a ordinii legislative. Atât în Italia, cât i în Spania, comunit ile
autonome au o putere legislativ autonom , putând adopta legi regionale. Aceste legi
autonome au aceea i for juridic ca legile statale. „Raporturile între ele sunt
configurate nu prin aplicarea principiului ierarhiei, ci prin aplicarea principiului
competen ei: prevaleaz legea – statal sau autonom – care este competent s
reglementeze o materie dat , legea necompetent fiind neconstitu ional , c ci încalc
reparti ia competen elor definit de blocul constitu ionalit ii” (P. Bon, 1994, p. 123).
Dac în statul unitar descentralizat, competen a normativ a organelor comuni-
t ilor locale este definit de lege, aceasta putând s o modifice destul de u or, în
statul unitar regionalizat, reparti ia competen elor normative între stat i regiuni
este definit de constitu ie, ca în statul federal, legiuitorul na ional neputând inter-
veni, în principiu, în domeniile date în competen a legislativ a comunit ilor locale
i neputând, de asemenea, s modifice domeniul de competen regional .
c. Men inerea unit ii statului. De i statul regionalizat prezint unele caractere
care îl apropie de statul federal, el r mâne un stat unitar, c ci el este indivizibil, cum
afirm expres Constitu ia italian în art. 5, bazându-se pe unitatea indisolubil a
poporului, cum afirm Constitu ia spaniol în art. 2.
Un prim punct care departajeaz statul regionalizat de cel federal este acela c
puterea de autoorganizare a comunit ilor teritoriale este una încadrat . Acest lucru
înseamn c nu exist , în aceste state, o dualitate a puterii constituante. Dac statul
federal recunoa te statelor federate o putere constituant , în baza c reia ele se
doteaz cu o constitu ie, statul regionalizat r mâne unitar, c ci nu exist decât o sin-
gur constitu ie i deci un singur stat. Statutele regiunilor sunt stabilite de legile sta-
tului, ele nu au putere real de autoorganizare, de i comunit ile teritoriale pot parti-
cipa la elaborarea acestora. Statutul comunit ilor este deci legal, nu constitu ional.
Spre deosebire de statul federal, unde principiul particip rii statelor federate la
constituirea i exerci iul puterilor federale este unul esen ial, inând de natura îns i
a statului, în statul regionalizat aceast participare este foarte slab . În statele
federale, legea aplicabil pe întreg teritoriul na ional este expresia voin ei poporului,
reprezentat în una din Camere, dar i expresia voin ei statelor federate, reprezentate
în cealalt Camer . Acest lucru nu este valabil în statele regionalizate.
Astfel, în Spania, chiar dac Senatul este calificat ca fiind o Camer de reprezentare
teritorial , senatorii desemna i de Comunit ile autonome sunt minoritari în cadrul lui,
doar 46 din 254, Senatul neputând pretinde deci c reprezint regiunile. Pe de alt
parte, atribu iile lui sunt limitate, Congresul deputa ilor putând s treac peste opozi ia
Senatului, în materie legislativ , printr-un vot cu majoritate absolut sau chiar relativ
112 Actorii vie ii politice

dup trecerea unui termen de dou luni. Spre deosebire de statul federal, unde
bicamerismul este de regul egalitar, aici avem de a face cu un puternic inegalitarism.
În Italia, participarea regiunilor este ceva mai dezvoltat , dar r mâne, cel pu in
pân acum, de o importan practic destul de sc zut . Senatul italian, care dispune
de puteri egale cu cele ale Camerei deputa ilor, nu are nici el voca ia de a reprezenta
regiunile, chiar dac alegerea senatorilor se face pe baze regionale. Dar regiunile
particip la legiferarea statal prin mai multe procedee. Astfel, Consiliile regionale
pot avea ini iativ legislativ , propunând legi Camerelor. De asemenea, regiunile pot
declan a referendumuri abrogative în materia legilor ordinare statale sau chiar în
materia legilor constitu ionale, dar procedeul este rar utilizat. În anumite domenii,
cum ar fi fuziunea regiunilor, crearea de noi regiuni, trecerea unor comune de la o
regiune la alta, Statul are nevoie de avizul consiliilor regionale interesate. Regiunile
particip , de asemenea, la alegerea efului statului, trimi ând în colegiul electoral câte
trei reprezentan i ale i de consilierii lor.
Autonomia regiunilor este nu doar relativ , cum rezult din cele expuse mai sus,
ci i controlat . Spre deosebire de statul federal, unde controlul exercitat de stat
asupra statelor federate incumb exclusiv judec torului constitu ional, în statul regio-
nalizat, controlul este i administrativ, chiar dac întinderea acestui control este
diferit în Spania i în Italia.

§2. Statul federal

A. Federalism i stat federal. Federalismul este, potrivit expresiei lui A. de


Tocqueville, „marea descoperire a tiin ei politice”. El este, mai întâi, o filosofie i,
mai apoi, o form de organizare a statului. Trebuie deci distins federalismul de
federa ie. Federalismul prive te doar ideile, valorile, concep iile despre lume care
exprim o filosofie a unit ii în diversitate. Termenul «federa ie» prive te, în schimb,
aplica iile concrete ale acestei filosofii, amenaj rile institu ionale f cute pe baze
constitu ionale riguroase pentru a încorpora unit i autonome într-un guvern mânt
central. Federalismul este deci o filosofie, un sistem de în elegere i de ac iune care
vizeaz ansamblul activit ilor umane, privind toate societ ile, federa ia desemneaz
un regim politic concret i particular.
De i aceast distinc ie pare l muritoare i simpl , ea nu surmonteaz îns toate
dificult ile analizei, c ci filosofia federalist nu este deloc una unitar . Astfel, este
posibil s distingem în cadrul federalismului trei orient ri principale distincte:
descentralizatoare, centralist i de echilibru (M. Croisat, 1999, p. 17-18).
Prima orientare a fost utilizat de teoriile anarhiste (Bakounin, Proudhon,
Kropotkine) pentru a justifica trecerea dincolo de organizarea statal în c utarea unui
echilibru ideal între libertate i autoritate. Federalismul se extinde, în aceast optic ,
dincolo de organizarea politic , la toate ac iunile umane, economice, sociale, cultu-
rale, iar federalizarea la toate societ ile existente, constituind un ansamblu foarte
descentralizat. Aceea i orientare a fost utilizat pentru a nega suveranitatea statului,
deposedându-l de personalitatea juridic distinct de cea a oamenilor care îl compun,
afirmând un monism juridic cu prioritatea dreptului interna ional, via un federalism
interna ional construit pe baza unei solidarit i a genului uman (L. Duguit, Scelle).
Statul din punct de vedere juridic 113

A doua orientare, cea centralizatoare, este proprie unor teorii puse în slujba unei
unific ri i centraliz ri care s afirme statul, valorizând unitatea în detrimentul diver-
sit ii originale, cum au f cut-o teoreticienii americani ai federalismului (Hamilton,
Madison i Jay) sau publici tii germani, inspira i de Hegel (P. Laband, Jellinek i
Gerber). Astfel, obiectivul urm rit de Hamilton i de cei care redactau articole în
Federalistul a fost sus inerea constituirii unei na iuni i fondarea unui stat, ei
insistând, mai ales, asupra aspectelor care îi uneau pe americani, nu asupra a ceea ce
îi diviza. Ei se dovedesc ostili, în acela i timp, fa de democra ia direct i fa de
statele mici, pledând pentru formarea unui stat-na iune vast, dotat cu o putere exe-
cutiv central puternic . Dorin a de unire i centralizare este cea care îi anima: „Este
o absurditate, ar ta Hamilton, doar s conferi unui guvern grija intereselor na ionale
cele mai importante, f r s îndr zne ti s -i asiguri autoritatea necesar pentru a le
administra convenabil”. Nu este vorba aici de a dilua puterea, ci de a o înt ri, nu de o
teorie centrifug , ci de una accentuat centripet .
Aceea i dorin de înt rire a na iunii i a statului na ional, care este astfel pus în
centrul principiului federal, care nu mai este un mod de organizare a societ ilor
umane, un principiu universal, ci doar un procedeu de asociere între state, state care
refuz s - i abandoneze suveranitatea în beneficiul unor organiza ii interna ionale i
o impun tuturor colectivit ilor inferioare pe plan intern, îi amin i pe teoreticienii
germani Laband, Jellinek i Gerber. În optica acestora, suveranitatea înlocuie te
competen a i subordonarea înlocuie te cooperarea. Este vorba iar i de un fede-
ralism centripet care tinde s înt reasc statul i nu de o disipare a puterii. Rezult o
concep ie dualist a dreptului care introduce un decupaj între dreptul intern i cel
interna ional.
Ca o reac ie, colile juridice austriac , cu H. Kelsen, i francez , mai ales prin
intermediul lui L. Duguit i G. Scelle, încearc s revin la o concep ie monist a
dreptului, cu suprema ia dreptului interna ional, ajungând pân la a nega persona-
litatea moral a statului i deci suveranitatea, bazându-se pe o altfel de în elegere a
federalismului, ca principiu universal, aplicabil societ ii în ansamblu i nu doar
statului. Astfel, G. Scelle afirma, în 1944, c „nu statul creeaz federalismul prin
abandonarea suveranit ii, ci procesul federativ înglobeaz statul i îi impune
normele sale”, iar G. Heraud, în 1968, c „federalismul se construie te pornind de la
baz ... în ordinea federal puterile nu sunt delegate de sus, ci de la baz ”. De i
porne te de la cu totul alte baze, acest curent de gândire duce i el la centralism, chiar
dac «democratic», c ci se insist mai mult asupra particip rii decât asupra auto-
nomiei, asupra solidarit ii decât a individualit ii. Este în bun m sur ceea ce s-a
întâmplat în fosta Uniune Sovietic .
Cea de a treia orientare tinde cumva s le concilieze pe celelalte dou , printr-o
prioritate recunoscut posibilit ii de conciliere între integrare i autonomie, unitate
i diversitate, independen i solidaritate. Ea este cea mai apropiat de gândirea
constitu ionalismului modern. Federalismul nu poate fi astfel desprins de pluralism,
mai degrab , el poate fi gândit ca o variant a pluralismului. Astfel M. Croisat
sus ine c „o defini ie a federalismului poate fi dedus din cea a pluralismului: este
suficient s înlocuim termenul de grup prin cel de grupuri teritoriale sau de grupuri
definite în mod teritorial: o organizare federalist formeaz o entitate compus din
114 Actorii vie ii politice

grupuri teritoriale autonome care particip de o manier ordonat i permanent la


institu iile i deciziile entit ii centrale. Este deci elementul teritorial care permite
distingerea celor dou concepte”(1999, p. 23-24).
Abordarea pluralist este aplicabil statului federal, dar i oric rei alte forme de
stat. Este ceea ce am încercat s suger m atunci când am vorbit de titularul suve-
ranit ii, afirmând c exerci iul acesteia trebuie privit material i este f cut, mai
degrab , de societatea global decât de stat, depinzând de modul structur rii rela iilor
între grupurile sociale, deci de tipul de pluralism sau de lipsa acestuia. Suveranitatea,
astfel în eleas , dep e te formalismul juridic al suveranit ii de stat, c ci, cum
afirma H. Laski, „nu exist nimic care s fie susceptibil de aplicare politic concret
în suveranitatea definit de juri ti, în orice modalitate ar fi aceasta f cut ” (1921,
p. VIII; M. Croisat, 1999, p. 22). Principiul federalist ar fi aplicabil astfel oric rei
societ i, chiar dac la nivel formal statul nu este federal. Când este vorba de un stat
federal, pe de alt parte, trebuie ca viziunea strict juridic , formalist i simplifi-
catoare s fie completat , dac nu înlocuit , cu o viziune politologic . F r aceast
modificare de metod , studiul federalismului risc s se degradeze, c ci „afirmând c
toate statele posed o suveranitate indivizibil , juri tii s-au chinuit, împotriva oric rei
eviden e, s descopere aceast suveranitate într-un stat federat. Dar, cum remarca un
critic, chiar tiin a inepuizabil a unui savant german nu ar putea s descopere un
lucru acolo unde nu este” (R. Bowie, J. Friedrich, 1960, p. 163). Pentru a surmonta
aceast dificultate unii juri ti fac, cu anumit îndrept ire, dar f r a putea cu adev -
rat s evite aporiile, aplicarea unor no iuni precum cele de «suveranitate divizat »
sau «partajat », a a cum vom vedea.
Federa ia este prezentat , ca un reflex al filosofiilor federaliste, într-un mod
neunitar, teoria juridic împrumutând adesea idei din surse filosofice disparate, amal-
gamându-le într-o totalitate ce se str duie te parc zadarnic s capete unitate.
Ambiguitatea vine nu doar din în elegerile ideologice diferite ci i dintr-o practic a
federalismului prea diversificat , care se reflect atât la nivelul regimurilor politice,
cât i la nivelul societ ii civile. Astfel, din punct de vedere juridic, statul federal este
prezentat ca un stat ce avanseaz pe planul deleg rii puterii mai departe decât descen-
tralizarea sau regionalizarea. Totu i, în practic este vorba mai degrab de o tehnic
de a uni ceea ce este prea dezbinat decât de o tehnic de a desface ceea ce este prea
unit. Astfel, de i pot fi concepute dou moduri de formare a statelor federale: prin
integrare i prin disociere, primul este privilegiat.
B. No iunea de stat federal. Un stat este federal când comunit ile teritoriale au
competen a general de a crea dreptul, fiind autonome în materie constitu ional ,
legislativ i jurisdic ional , fapt ce le confer calitatea de state, chiar dac , în prin-
cipiu, ele nu au competen e interna ionale. Statul federal este deci compus din mai
multe state, unite pe baza dreptului constitu ional, nu a dreptului interna ional, state
între care se împart competen ele exercitate altfel de statul unitar. Statul federal dep -
e te deci descentralizarea sau regionalizarea, trecând într-o faz superioar de divi-
zare vertical a puterii, c ci ea prive te acum nu competen a administrativ , ca în
statul descentralizat sau competen a legislativ limitat a statului regionalizat, ci
competen a general de a crea dreptul, de a crea o ordine juridic integral , bazat pe
o constitu ie proprie, deci pe o putere constituant .
Statul din punct de vedere juridic 115

C. Baza constitu ional a federalismului. Federalism i confedera ie. Spre


deosebire de confedera ie, federa ia se bazeaz pe existen a unui drept constitu ional
federal, adic a unui act de drept intern numit constitu ie, asupra c ruia statele
federate nu au nicio putere de a-l modifica unilateral. În cazul statului federal,
suntem deci în prezen a constituirii unui nou stat, care se suprapune statelor ce intr
în uniune, în timp ce în cazul confedera iei, bazat pe dreptul interna ional, nu se
constituie un nou stat, institu iile fiind doar sumare i de coordonare.
Acest fapt implic un altul. Din momentul existen ei unei constitu ii federale,
practic, statele federate înceteaz , în principiu, s mai fie subiecte de drept interna-
ional, spre deosebire de confedera ie, în care statele î i p streaz integral suvera-
nitatea extern . De asemenea, ele pierd o parte din competen a lor în materia drep-
tului intern, în timp ce în cazul confedera iei ele nu deleg suveranitatea intern c tre
organele confedera iei.
Ca urmare, dreptul statului federal este drept intern, el fiind de imediat i direct
aplicare, nefiind necesare formalit i de preluare din partea statelor federate, în timp
ce deciziile organelor confedera iei nu se bucur de aceste calit i, ele trebuind s
fac obiectul unei recept ri în dreptul intern al statelor confederate. Subiectele unei
confedera ii sunt statele i nu cet enii, deciziile neprivindu-i pe ace tia din urm
decât în m sura în care ele sunt aplicate de statele confederate. Este motivul pentru
care comunit ile europene nu sunt o confedera ie, nefiind totu i niciun stat federal,
c ci unele surse de drept comunitare sunt direct i imediat aplicabile.
D. Statul federal i descentralizarea. Statul federal se distinge de descentra-
lizare prin faptul c , în cazul lui, comunit ile teritoriale au capacitatea de a se auto-
organiza, constituindu-se în state în baza unei constitu ii proprii, în timp ce comu-
nit ile autonome nu se bucur decât de posibilitatea de a aplica legea în mod relativ
autonom; chiar în statul regionalizat statutul acestora este legal, nu constitu ional. În
statul federal, avem deci de a face cu o suprapunere de ordini juridice distincte, cea
federal i cele federate. De asemenea, cu o coexisten a unor ordini juridice fede-
rate, care pot fi radical deosebite. Astfel, în Statele Unite coexist sisteme de drept
federate romano-germanice cu sisteme anglo-saxone, bazate pe principii de formare a
ordinii juridice radical diferite.
E. Organizarea statului federal. Chiar dac variantele concrete de amenajare
institu ional a statului federal sunt extrem de diverse, se pot desprinde câteva idei
general aplicabile. Aceste principii sunt, conform sistematiz rii f cute de G. Scelle:
suprapunerea ordinilor juridice, autonomia statelor federate i participarea acestora la
puterea federal . Efectivitatea acestor principii este asigurat de c tre judec torul
constitu ional, care verific respectarea diviz rii verticale a puterii.
a. Principiul suprapunerii. Acest principiu presupune c în statul federal se
suprapun, mai întâi, dou nivele statale, statul federal i statele federate, de i, uneori,
s-a negat, nu f r oarecare îndrept ire, c acestea din urm ar fi state în sensul plenar
al cuvântului i, mai apoi, dou ordini juridice, statul fiind bazat pe o dualitate a
ordinilor – constitu ional i legislativ .
N scut prin voin a statelor componente, în baza unei constitu ii proprii, statul
federal reprezint o nou ordine politic i juridic , care le înglobeaz i le subordo-
116 Actorii vie ii politice

neaz relativ pe cele ale statelor federate. El dispune de o organizare politic proprie,
distinct de cea a statelor federate, ceea ce implic o constitu ie i puteri proprii
(organ legislativ, în principiu bicameral, o Camer reprezentând poporul indivizibil i
una statele federate, organe executive i jurisdic ionale), de un scop i de un patri-
moniu propriu, fiind deci un subiect de drept distinct de statele componente.
Acest suprastat dispune de plenitudinea suveranit ii, ap rând singur pe scena
interna ional , la fel ca un stat unitar, cu excluderea în principiu a statelor federate
din via a interna ional . Totu i, acest principiu nu este întotdeauna respectat, uneori
statele federate, ap rând ca subiec i de drept interna ional public, pot s încheie
tratate sau s participe la organiza ii interna ionale. A fost cazul Bielorusiei i
Ucrainei în fosta Uniune Sovietic , care aveau reprezentare la ONU distinct sau al
Tatarstanului în Rusia actual , care poate încheia tratate cu state str ine, cu condi ia
s nu încalce Constitu ia federal i angajamentele interna ionale ale Rusiei. De
asemenea, cantoanele elve iene pot încheia tratate în anumite domenii, cum ar fi
raporturile de vecin tate sau poli ia, cu condi ia s nu contravin dreptului federal
sau al altor cantoane. i landurile germane pot încheia tratate, în domeniile lor de
competen , dar cu acordul guvernului.
Comunit ile teritoriale ale statului federal sunt i ele state. Au deci o organizare
proprie, comportând legislativ propriu, organe executive distincte de cele federale i
chiar organe jurisdic ionale proprii. Totu i, lor li s-a negat uneori calitatea de state,
c ci, s-a spus, în continuarea unei tradi ii europene, ini iat de J. Bodin, c suvera-
nitatea trebuie s fie suprem , statul posedând „competen a competen elor sale”, ceea
ce nu s-ar verifica în cazul statelor federate, suveranitatea r mânând indivizibil i de
ea bucurându-se doar statul federal. Aceast tez este infirmat de Curtea Constitu-
ional german , care declara c „specificul statului federal este c federa ia i statele
federate posed calitatea de state. Aceasta semnific , în orice ipotez , c atât
federa ia cât i statele federate posed fiecare propria lor constitu ie determinat de
ele însele”, dar i de Curtea Suprem american , care consider c principiul suvera-
nit ii partajate este un principiu fundamental al federalismului. Chiar dac este
adev rat c s-ar putea sus ine cu greu c statele federate sunt state în sens plenar,
totu i calificarea lor ca «state» este util distingerii lor în raport cu comunit ile
teritoriale din statele unitare descentralizate sau regionalizate.
Uneori exist state federale care cunosc un federalism dublu. A fost cazul
U.R.S.S., c ci Rusia era ea îns i o federa ie, sau al Belgiei, care este compus din
trei comunit i (francez , flamand i germanofon ) i din trei regiuni (Valon ,
Flamand i regiunea Bruxelului).
Principiul suprapunerii presupune i suprapunerea a dou ordini juridice, adic
a dou ordini constitu ionale i a dou ordini legislative. Colectivit ile federate
dispun de anumite prerogative ale suveranit ii, inclusiv de aceea de a se dota cu
propria lor constitu ie, de i uneori constitu ia aceasta trebuie s respecte constitu ia
federal . Este vorba, în general, de forma de guvern mânt, de drepturile funda-
mentale stabilite de constitu ia federal sau de principiile generale de organizare a
statului stabilite de aceasta.
Statele federate se bucur de o larg autonomie legislativ , bazat pe o dubl
abilitare constitu ional , f cut de constitu ia federal i de constitu iile proprii,
Statul din punct de vedere juridic 117

capabil s le ofere posibilitatea de a construi un sistem juridic original. Totu i,


dreptul elaborat de organele statului federal se bucur de prioritate fa de dreptul
statelor federate, în principiu numai, c ci au existat i cazuri de inversare a rapor-
turilor, cel pu in formal, cum a fost cazul la un moment dat în Uniunea Sovietic .
Astfel, Constitu ia Statelor Unite stabile te c ea i legile Statelor Unite, f cute în
conformitate cu ea, i toate tratatele încheiate sub autoritatea Statelor Unite constituie
legea suprem a rii i sunt obligatorii pentru judec tori, indiferent de ce prev d
constitu iile sau legile statelor. Constitu ia Germaniei normeaz în acela i sens:
„Dreptul federal primeaz asupra dreptului landurilor”. Dreptul federal este, pe de
alt parte, imediat aplicabil în ordinea juridic a statelor federate, neavând nevoie de
nicio formalitate de receptare, ca în cazul confedera iilor. Este cert deci c , de i
exist dou ordini legislative distincte, cea federal primeaz asupra celor federate.
Dar acest lucru nu împiedic autonomia legislativ federat , c ci constitu ia federal
limiteaz interven ia puterii federale i garanteaz aceast autonomie.
b. Principiul autonomiei. Acest principiu presupune c statele federate au un
domeniu propriu de competen pe care îl exercit f r nicio ingerin din partea
autorit ii federale. Fiecare ordine guvernamental este autonom în domeniul s u de
competen , în principiu, nicio putere ierarhic i nicio tutel a statului federal asupra
statelor federate nefiind posibil . Raporturile dintre autorit ile celor dou nivele
statale suprapuse i poten ial conflictuale se desf oar pe cale judiciar . Doar un
magistrat independent poate s verifice constitu ionalitatea sau legalitatea actelor
statelor federate, dar niciodat oportunitatea. Aceast autonomie func ioneaz pe plan
constitu ional i legislativ, dar i pe plan administrativ.
Spre deosebire de procedeul descentraliz rii, care presupune c drepturile colec-
tivit ilor locale provin de la o putere constituit , un stat, procedeul federalismului
presupune c drepturile autorit ilor comunit ilor locale, ale statelor federate, provin
de la o putere constituant , puterea poporului, a respectivei colectivit i, distinct de
celelalte. Ele se bazeaz pe o constitu ie. Astfel, federalizarea nu poate fi gândit ca o
form mai avansat de descentralizare, diferen a între cele dou forme nefiind una de
grad, ci una de natur . Cum spunea M. Croisat, federalizarea „nu este un proces de
de-centralizare, ci de necentralizare” (1999, p. 28).
Primul nivel al autonomiei statelor federate este deci cel constitu ional. Totu i,
autonomia aceasta nu a dus, de regul , i la institu ii originale. Statele federate imit
de obicei organizarea federal , fiind ni te miniaturiz ri ale acestora. Astfel, statele
din federa ia american au un ef de stat, guvernatorul, având un rol comparabil cu
cel al Pre edintelui Statelor Unite i un parlament bicameral, mai pu in Nebraska.
Diferen ele intervin în materia introducerii procedeelor guvern mântului semidirect.
Astfel, 39 de state prev d recurgerea la referendum, 22 admit ini iativa popular , 13
revocarea reprezentan ilor. O organizare diferit de cea a statului federal o au cantoa-
nele elve iene. De exemplu, executivele cantonale sunt alese prin vot universal direct,
în timp ce Executivul federal este ales prin vot indirect, de c tre Parlament, care este
monocameral, nu bicameral ca la nivelul federa iei, unele procedee ale democra iei
directe neexistând decât la nivel cantonal.
Autonomia legislativ a statelor federate este garantat constitu ional. În general,
constitu ia federal este o garan ie a neimixtiunii statului federal în problemele ce
118 Actorii vie ii politice

sunt de competen a statelor federate. Fiind de natur constitu ional , nici Legisla-
tivul, nici Executivul federal nu îi poate aduce atingere, spre deosebire de ceea ce se
întâmpl în ce prive te competen a comunit ilor descentralizate în statul unitar.
Constitu ia federal este cea care stabile te domeniul de ac iune a statului federal i a
statelor federate. În afara unor situa ii particulare, metoda clasic de distribuire a
competen elor presupune combinarea unor clauze atributive, între competen a gene-
ral sau de drept comun i competen a excep ional . Prima se prezint sub forma
unei dispozi ii de ansamblu i se interpreteaz extensiv. Cealalt se prezint sub
forma unei liste, a unei enumer ri limitative, care deci se interpreteaz strict. Reparti-
zarea celor dou tipuri de competen , general i de excep ie, poate fi f cut îns
diferit. Astfel, în Statele Unite federa ia este cea care are competen excep ional ,
restrictiv deci, statele federate având competen a general normativ , în timp ce în
Canada competen a general apar ine federa iei, statele federate având o competen
rezidual . Prin aceast metod se ob ine competen a exclusiv a unuia dintre cele
dou nivele statale i se evit conflictele de competen e.
Totu i, multe state federale au un sistem mult mai complex, presupunând, pe
lâng aceste competen e exclusive ale statelor federate sau ale statului federal, i
competen e concurente sau complementare. Sistemul competen elor concurente este
cel mai bine ilustrat de Germania, unde legea fundamental pune în lumin un sistem
cu trei liste: primele dou privesc competen ele exclusive ale celor dou nivele
statale, iar cea de-a treia prive te competen ele concurente între ele. Landurile pot
interveni atât timp cât federa ia nu face uz de puterile sale [art. 72 alin. (1)]. Dar
aceasta din urm are dreptul s legifereze dac intervine nevoia unei reglement ri
legislative federale [alin. (2)], în numele principiului zis al subsidiarit ii, principiu
extins de altfel la nivelul întregii Uniuni Europene.
Dar i alte state federale cunosc acest gen de competen e. Astfel, în Statele Unite,
ambele nivele pot interveni în materie fiscal sau pentru a angaja cheltuieli spre binele
public. În Elve ia, putem distinge competen e concurente limitate la principii
(vân toare i pescuit, naturalizare etc.), competen e concurente care nu sunt limitate
(drept privat, drept penal, drept public al muncii) i competen e ale cantoanelor paralele
cu cele ale federa iei (burse de studii, construirea de str zi). Competen ele complemen-
tare sunt cele exercitate de statele federate în aplicarea legilor federale. Un prim caz
este cel în care statul federal determin principiile legifer rii, l sând statelor federate
competen a de a reglementa detaliile. Un al doilea implic executarea legilor federale
de c tre statul federat, ceea ce pune în joc autonomia administrativ a acestuia. Astfel,
dac , în Canada, legile sunt puse în aplicare de o administra ie federal implantat în
statele federate, în Germania, landurile sunt cele care, pe baza unei administra ii
delegate, fac acest lucru, ceea ce face din acest federalism unul original, care contra-
balansez o putere legislativ federal , înt rit printr-o administra ie autonom .
Sistemul presupune i un organ care s solu ioneze conflictele de competen
între autorit ile federale i statele federate. Solu ia practic difer în aceast
materie. Fie este vorba de Curtea Suprem Federal ordinar , cum este cazul Statelor
Unite, fie de un organ jurisdic ional special, Curtea Constitu ional , cum este cazul
Germaniei, fie de un organ politic, cum era în U.R.S.S. Prezidiul Sovietului Suprem.
Puterea judiciar are în mod normal în statele federale un rol capital, c ci conflictele
Statul din punct de vedere juridic 119

între statele federate sau între acestea i statul federal nu pot fi rezolvate nici pe cale
diplomatic , ca în cazul confedera iei, fiind vorba de conflicte de drept intern, nici pe
cale administrativ , ca în statul unitar, pentru c nu exist rela ii de subordonare
administrativ . Judec torul ajunge astfel cheia de bolt a federalismului, organul lui
regulator i protector.
c. Principiul particip rii. Acest principiu presupune c statele asociate particip
la procesul decizional federal. Exist desigur grade ale acestei particip ri, grade în
care institu iile inute a gera interesul comun las acest interes s se formeze în mod
firesc, natural. Participarea se poate face la nivelul puterii constituante, al celei legis-
lative, dar i al celei executive.
c.1. Participarea la puterea constituant . Modificarea constitu iei federale
presupune interven ia statelor federate. Desigur, nu se cere unanimitatea acestora, ca
în confedera ie, c ci, în acest caz, evolu ia federa iei ar fi practic paralizat . Aso-
cierea statelor federate la revizuire se poate face uzând de diverse tehnici.
Astfel, în Statele Unite exist dou proceduri posibile de revizuire, cea de-a doua
nefiind utilizat niciodat pân acum, ambele implicând participarea statelor federate.
Fie dou treimi din membrii celor dou Camere ale Congresului propun amendamente,
care trebuie ratificate de corpurile legislative sau Conven iile din trei p trimi din state,
fie corpurile legislative din 2/3 din state cer inerea unei conven ii pentru a propune
amendamente care trebuie ratificate de Conven iile formate din 3/4 dintre ele.
Recursul la o dubl majoritate calificat este utilizat i în Canada, dar pentru a se
ajunge aici a trebuit s fie parcurs un drum extrem de lung, care începe în secolul al
XIX-lea i se încheie în 1982. Actul din 1867 nu con inea nicio dispozi ie privitoare
la revizuire, astfel c aceast competen revenea doar emitentului, adic Parlamen-
tului britanic. Acesta exercita dreptul de revizuire doar la ini iativa autorit ilor cana-
diene, care ac ionau în cadrul a dou conven ii constitu ionale care au ap rut pro-
gresiv. Atunci când modificarea nu privea decât exerci iul puterii federale, Parlamen-
tul de la Ottawa ac iona singur, votând o adres c tre regin , care apoi era examinat
de Parlamentul britanic. În cazul în care revizuirea atingea rela iile dintre federa ie i
provincii, guvernul canadian trebuia s ob in consim mântul provinciilor înainte de
a vota adresa. Ob inerea independen ei i Statutul de la Westminster din 1931 nu a
pus cap t acestei situa ii, c ci provinciile au v zut în ea o garan ie a autonomiei lor.
Abia în 1982, aceast situa ie original este dep it prin adoptarea unei Constitu ii
canadiene. Potrivit acesteia (art. 38), procedura normal de revizuire implic o
decizie a Parlamentului federal i una a adun rilor legislative din cel pu in 2/3 din
provincii a c ror popula ie reunit reprezint cel pu in 50% din popula ia total .
Pentru orice modificare a competen ei legislative, a drepturilor i privilegiilor unei
legislaturi, este necesar o rezolu ie adoptat de majoritatea senatorilor i deputa ilor
federali i a deputa ilor din fiecare adunare legislativ în num rul cerut de provincii.
Dar, în acest caz, o provincie poate s - i exprime dezacordul, având un drept de veto,
exercitat printr-o rezolu ie parlamentar care o face s evite modificarea. În fine,
unanimitatea este necesar pentru modific rile privind sarcinile Reginei i ale
reprezentan ilor s i, dreptul unei provincii de a avea un num r de deputa i cel pu in
egal cu cel de senatori, utilizarea limbii franceze sau engleze, compunerea Cur ii
Supreme i dispozi iile privind revizuirea.
120 Actorii vie ii politice

În Germania, landurile nu intervin direct, ci indirect, prin reprezentarea lor în cea


de-a doua Camer , revizuirea trebuind s fie aprobat de 2/3 din membrii fiec rei
Camere. Sunt interzise îns revizuirile care privesc organizarea federa iei în landuri,
participarea acestora la legiferarea federal sau principiile enun ate în dispozi iile
privind drepturile fundamentale.
c.2. Participarea la nivelul Legislativului. Aceast participare poate fi privit
sub dou aspecte: participarea la formarea organului legiuitor federal i participarea
la exercitarea atribu iilor acestuia.
În ce prive te participarea la formarea organului legiuitor federal, acesta se
transpune în bicamerismul federal. Parlamentul, în statele federale, presupune dou
Camere: prima reprezint poporul, statele federate primind locuri în aceast Camer
în func ie de ponderea lor demografic ; cea de-a doua reprezint statele federate, în
general num rul de locuri ale acestora în Camer fiind egal. Astfel, în Statele Unite,
fiecare stat federat dispune în senat de dou locuri, în Brazilia – de trei locuri, în
Elve ia – de dou , în Australia – de zece. Aceast regul este atenuat în statele unde
importan a demografic a statelor federate este mult diferit . Astfel, în Germania,
landurile care au o popula ie de pân la dou milioane de locuitori dispun în
Bundesrat de trei locuri, cele care au peste dou milioane – de patru locuri, cele care
au peste ase milioane – de cinci locuri, iar cele care au peste apte milioane – de
ase locuri. Acela i principiu inegalitar se aplic i în Canada sau în India.
Gradul de participare a statelor federate la puterea legislativ federal se m soar
în raport de rolul Camerei ce le reprezint . Participarea la exerci iul func iei legisla-
tive a Camerei poate s conduc la un bicamerism egalitar. Este cazul Statelor Unite,
al Canadei sau Elve iei, unde atribu iile celei de-a doua Camere în materie legislativ
sunt egale cu cele ale primeia. Dar poate rezulta i un bicamerism inegalitar, în care
Camera ce reprezint na iunea poate trece peste opozi ia eventual în materie de
legiferare a Camerei ce reprezint statele. Se întâmpl astfel în Germania, unde
Bundesratul nu dispune de un drept de veto definitiv în materie legislativ decât în
câteva domenii prev zute expres de legea fundamental federal , cel mai important
fiind cel al legilor care privesc rela iile financiare i administrative dintre federa ie i
landuri. Pentru celelalte nu dispune decât de o putere de opozi ie limitat , care poate
fi înfrânt de Bundestag. Tot inegalitar este i bicamerismul rus. În caz de opozi ie
din partea Consiliului Federa iei, legea poate fi adoptat de Dum cu majoritate
calificat de 2/3. Bicamerismul belgian este i el în principiu inegalitar, Camera
Reprezentan ilor putând la a doua lectur s se pronun e definitiv, fie adoptând, fie
respingând amendamentele adoptate de Senat. Dar exist , în Belgia, zece categorii de
legi la adoptarea c rora bicamerismul devine egalitar.
c.3. Participarea la nivelul Executivului. Dou modele pot fi concepute: unul de
participare direct i unul de participare indirect .
Formula de participare direct a fost întâlnit în fosta U.R.S.S., unde cele
cincisprezece republici erau reprezentate în Prezidiul Sovietului Suprem, fiecare
printr-un vicepre edinte. Ele erau reprezentate i în Consiliul de Mini tri al U.R.S.S.
prin efii lor de guvern care aveau, în acest organism, rang de mini tri. Formula de
participare direct a fost practicat i în fosta Iugoslavie dup moartea mare alului
Tito. Pre edin ia colegial cuprindea nou membrii: ase reprezentan i ai celor ase
Statul din punct de vedere juridic 121

republici, doi ai celor dou provincii i unul al partidului unic. În Canada, cabinetul
federal este «federalizat» printr-o reprezentare cvasipropor ional a provinciilor. Din
1867 delega ii provinciilor se pun de acord asupra unei reprezent ri a provinciilor în
guvern. Astfel, fiecare provincie este reprezentat de cel pu in un ministru; aceast
reprezentare trebuie s in cont de importan a demografic , dar i de interesele
dominante în fiecare provincie. Astfel, cel mai adesea ministerul justi iei este atribuit,
inând cont de particularismul sistemului juridic, Quebecului, cel al agriculturii Wester-
nerului, iar finan ele unui ministru din Ontario. În fine, toate religiile beneficiaz , în
m sura posibilului, de o reprezentare în cabinet (M. Croisat, 1999, p. 56-57).
Participarea indirect a statelor federate la nivelul Executivului este mult mai
subtil . Nu mai este vorba de o participare la exerci iul puterii executive, ci de o
participare la desemnarea titularului acesteia. Mai multe procedee sunt posibile. Un
prim procedeu este cel întâlnit în cazul alegerii Pre edintelui Statelor Unite. Alegerile
se desf oar în cadrul statelor federate, chiar dac Pre edintele este ales prin
sufragiu universal. Un al doilea procedeu const în alegerea membrilor Executivului
de cele dou Camere reunite, cum se întâmpl în Elve ia. În aceast ar i eful
statului este ales de aceea i manier . În acest sistem, mini trii devin dependen i de
Adun ri, iar eful statului posed doar atribu ii de reprezentare. Un al treilea pro-
cedeu este cel german, unde Pre edintele este ales de prima Camer completat cu un
num r de membri ale i de ansamblurile reprezentative ale landurilor. Pre edintele
cap t astfel calitatea de reprezentant al întregii na iuni, dar i calitatea de repre-
zentant al statelor federate.
F. Echilibrul administrativ, partizan i financiar. Cum cu îndrept ire remarca
M. Croisat, „transpunerea în practic a federalismului nu depinde numai de organi-
zarea constitu ional a puterilor. Exemplul fostelor democra ii populare ne aminte te
c textele cele mai federaliste pot s fie înso ite de practici care anuleaz orice
posibilitate de veritabil autonomie teritorial . Un sistem de partid unic ierarhizat i
disciplinat, o economie planificat i centralizat fac posibilit ile de autonomie s
depind de laxismul sau de corup ia factorilor de decizie la nivel na ional în ce
prive te aplicarea legisla iei i a planurilor cincinale. Din aceste exemple trebuie s
tragem concluzia c autonomia i independen a privesc i alte variabile ale unui
sistem politic. Mai ales administrarea i executarea competen elor legislative, siste-
mele de partide i, în fine, repartizarea puterilor de impozitare, federalismul financiar
care condi ioneaz exerci iul celorlalte competen e” (1999, p. 66).
Având în vedere i perspectiva material , pe care am oferit-o mai devreme asupra
suveranit ii, este atunci evident c echilibrele partizane, administrative i financiare
sunt esen iale în încercarea de a în elege mecanismele federale, mai ales c norma
juridic , pentru a se prezenta ca norm , trebuie s fie eficient , adic aplicarea ei este
parte intrinsec i nu extrinsec caracterului s u normativ, fapt care determin o
dependen a echilibrelor normative, în genere, studiate când este vorba de federa-
lism, de procesele de aplicare i influen are a legifer rii.
a. Administra ie dualist i administra ie delegat . Echilibrul administrativ
între federa ie i statele federate se poate prezenta sub dou forme: fie, pornind de la
o incompatibilitate logic între structura federal i administrarea centralizat , se
recunoa te o deplin autonomie administrativ statelor federate, instituindu-se astfel
122 Actorii vie ii politice

un dualism administrativ, care const în faptul c aceea i autoritate politic capabil


s legifereze conform constitu iei într-un domeniu este îndrept it i s pun în
aplicare normele emise (administra ie dualist ), fie aplicarea legisla iei federale este
l sat în sarcina autorit ilor federate, instituindu-se un sistem în care preponderen a
puterii federale în materie legislativ este contrabalansat de delegarea execut rii i
administra iei c tre statele federate (administra ie delegat ).
Primul sistem este utilizat în Statele Unite i în Canada. Guvernele federale sunt
cele care pun în aplicare legile votate de parlamentele federale, dispunând în acest
scop de o func ie public i de o organizare administrativ la nivelul întregului teri-
toriu na ional, administra ie dublat de cea a statelor federate care este competent s
execute legisla ia acestora. Sistemul are meritul simplit ii logice, dar este periculos,
pentru c el creeaz în cazul aplic rii legilor în domeniile de competen legislativ
concurent a puterii federale i a statelor o dedublare a sarcinilor care poate duce fie
la conflict, fie la paralizie. Acest inconvenient este surmontat în Statele Unite prin
instituirea unei cooper ri între autorit ile centrale i reprezentan ii locali în procesul
de numire a func ionarilor federali la nivelul statelor. Astfel, numirea de c tre
Pre edinte a acestora presupune acordul, cel pu in tacit, al celor doi senatori ai
statului considerat. Un alt inconvenient poate fi discrepan a între resursele financiare
ale administra iilor federale i ale celor federate, acestea din urm putând fi s race i
incapabile s - i îndeplineasc sarcinile. A adar, echilibrul administrativ depinde în
bun m sur de echilibrul financiar.
Cel de-al doilea sistem, cel al administra iei delegate, constituie un particularism
al federalismului european. Explica ia acestui tip de reparti ie a competen elor
administrative care asigur preponderen a Landurilor sau Cantoanelor în materie de
punere în aplicare a legisla iei federale se explic prin cauze istorice, de exemplu
refuzul bavarezilor de fi administra i de prusaci, sau culturale, de exemplu diver-
sitatea lingvistic în Elve ia, dar i prin faptul c modul de formare a statelor federale
europene a f cut ca statele federate s dispun înainte de apari ia unei puteri centrale
de o administra ie dezvoltat i diversificat .
Punerea în aplicare a acestui sistem îmbrac forme diverse, administrarea dele-
gat nefiind îns absolut , unele domenii, cum ar fi ap rarea sau afacerile externe
r mânând în sarcina administra iei federale. Avantajul lui este o apropiere a
administra iei de administra i i evitarea riscurilor dublei competen e. Inconvenientul
este o destul de larg posibilitate a autorit ilor locale de a denatura prin interpretare
legisla ia federal . Totu i, acest risc este atenuat de existen a unei puteri de super-
vizare i de control. Astfel, guvernul german dispune de mai multe posibilit i de
interven ie: poate cere Bundesrat-ului s examineze cazurile în care un Land î i dep -
e te atribu iile de executare, poate promulga, cu aprobarea Camerei secunde,
decrete de aplicare sau, în anumite cazuri, instruc iuni precise. În Elve ia, de ase-
menea, Consiliul federal exercit o putere de supervizare a execut rii cantonale a
legilor federale, putând s dea directive generale cantoanelor, hot rârile cantonale
fiind supuse, pentru a avea efecte, aprob rii guvernului federal, în anumite cazuri
acestea putând fi anulate pentru neconstitu ionalitate sau chiar putând s utilizeze
împotriva cantoanelor for a militar . Riscul acestei puteri coercitive federale este
diminuarea autonomiei politice, dar, în practic , ea este pu in utilizat , autorit ile
Statul din punct de vedere juridic 123

federale preferând negocierea cu statele federate, regula fiind compromisul, nu


utilizarea for ei.
b. Sistemele de partide. Pluralismul partizan este o condi ie absolut necesar
existen ei unui autentic federalism. F r acesta, unitatea partidului i centralismul s u
duc la ineficien a federalismului, chiar dac formal acesta subzist . Acesta a fost
cazul fostelor state socialiste «federale», U.R.S.S., Cehoslovacia sau Iugoslavia. Dar
existen a pluripartidismului nu este suficient . Este necesar ca aceste partide s fie
capabile s reziste, adaptându-se structural, tensiunilor rezultate din contradic iile
dintre interesele na ionale i cele locale, c ci ele se raporteaz concomitent la dou
sisteme politice. Astfel c , pentru a sus ine federalismul, partidele politice trebuie s
aib o organizare intern descentralizat .
Cazul partidelor americane este relevant în acest domeniu. Descentralizarea lor
este de altfel atât de pronun at încât „a vorbi de partide politice în Statele Unite nu
înseamn , pentru un european, a evoca acelea i concepte i acelea i imagini ca cele
pe care el le utilizeaz în mod obi nuit pentru a descrie partidele politice din Europa”
(Ch. Debbasch, 2000, p. 323). Partidele americane sunt atât de slab structurate la
nivel na ional încât s-a putut spune c nu exist conexiune statutar riguroas între
cele 50 de partide statale i instan ele na ionale republicane sau democrate. Fiecare
partid are o dualitate de structuri f r o veritabil articulare, astfel încât putem spune
c suntem în prezen a nu a dou , ci a 102 partide: dou pe plan na ional i câte dou
la nivelul fiec rui stat, „fiecare partid fiind constituit dintr-o coali ie de organiza ii
statale i locale” (V.O. Key, 1964, p. 163). Instan ele na ionale ale partidelor sunt
compuse din comitete na ionale care nu au decât o finalitate electoral , cea mai
important atribu ie a lor fiind organizarea conven iei na ionale care alege candida ii
la func iile de pre edinte i vice-pre edinte. Organiza iile statale r mân independente,
exprimând liber diversitatea comunit ilor federate. „Consecin ele politice ale acestui
tip de organizare partizan sunt bine cunoscute: un bipartidism suplu, f r disciplin
de vot în Congres; o repartizare a ale ilor na ionali în grupuri bipartizane, potrivit
intereselor dominante în circumscrip iile lor: «corn belt, cotton block...»; importan a
preocup rilor locale în Congres; absen a unei majorit i stabile pentru Pre edinte,
care beneficiaz de sus inerea câtorva guvernatori, a ale ilor a c ror încredere trebuie
s o «merite» i a grupurilor de interese.” (M. Croisat, 1999, p. 74-75).
În cazul partidelor canadiene, descentralizarea are un alt aspect. Partidele sunt
omogene la nivel na ional, ca o consecin a regimului parlamentar canadian de
inspira ie britanic . Partidele sunt disciplinate, votul este omogen, dar descentrali-
zarea se manifest printr-o dedublare a organiza iilor în provincii, printr-o regionali-
zare a partidelor federale, accelerat , de altfel, de criza constitu ional din ultimii ani.
Ap rarea intereselor locale provoac un sentiment de revolt fa de partidele
na ionale, prea centraliste, i creeaz partide cu voca ie provincial sau regional
foarte puternice, care uneori reu esc o domina ie politic local chiar de lung durat .
Situa ia este diferit în Germania, unde tendin a partidelor este de a deveni
na ionale, chiar dac aproape întotdeauna o carier politic începe la nivelul landu-
rilor. Partidele germane tind s fie mai degrab organiza ii na ionale decât federa ii
de partide regionale, disciplinate i puternic centralizate. „Mai multe consecin e
asupra rela iilor federale decurg din aceast situa ie: cursul ascendent al carierelor
124 Actorii vie ii politice

politice, de la Land c tre Bund; na ionalizarea alegerilor locale care sunt tot atâtea teste
pentru partidele na ionale, democrat-cre tin (CDU), social-democrat (SPD), Liberal
(FDP) si Ecologist; influen a conducerilor partidelor asupra compunerii guvernelor
Landurilor i asupra reprezent rii lor în Bundesrat.” (M. Croisat, 1999, p. 74-75).
Situa ia aceasta centralizatoare este f cut îns compatibil cu autonomia politic
a landurilor de faptul c atunci când interesele acestora sunt în joc, culoarea politic
dispare în Bundesrat, c ci „periferiile constituie, fa de centru, fronturi pe care nicio
complicitate partizan cu cei ce conduc nu ajunge s le dep easc ” (D. Pelassy apud
M. Croisat, 1999, p. 80).
O alt tendin a sistemelor de partide în statele federale este fragmentarea aces-
tora în subansambluri teritoriale, ca un reflex politic al autonomiei constitu ionale,
creându-se sisteme partizane distincte i suprapuse pentru a contrabalansa la nivel
politic i electoral tendin ele centripete.
c. Rela iile financiare. Partajului de competen e în materie politic , definitoriu
pentru statul federal, trebuie s -i corespund un partaj echivalent al veniturilor, c ci
autonomia politic este de neconceput în lipsa unei autonomii financiare. Federa-
lismul financiar trebuie astfel s -l completeze pe cel politic i s se supun acelora i
reguli constitu ionale: separa ia, autonomia i participarea.
Separa ia resurselor între federa ie i elementele sale constitutive poate s îmbrace
forme diferite: „poate s fie realizat fie divizând sursele de impozit, cum ar fi veni-
turile pentru un nivel, capitalul pentru altul, fie l sând fiecare unitate liber s
culeag orice tax , fie, în fine, împ r ind taxele prin combinarea tuturor acestor
metode” (R. Bowie, 1960, p. 607).
Indiferent îns de metoda concret adoptat , este clar c evolu ia tuturor federa-
lismelor se face în materie financiar c tre o atenuare a separa iei resurselor i
cheltuielilor, construindu-se un federalism cooperativ. „De câteva decenii, arat
M. Croisat, este mai pu in etan eitatea sferelor de competen ca gestiunea comun ,
autonomia ca interdependen a cea care orienteaz dinamica federalismului” (1999,
p. 88). Apar astfel o multitudine de comitete interguvernamentale care au ca sarcin
coordonarea politicii fiscale i a cheltuirii banului public al celor dou e aloane
guvernamentale suprapuse.
G. Tendin ele federalismului. Tendin ele actuale de evolu ie a federalismului se
arat contradictorii, unele state federale se disociaz sau tind s se disocieze, altele
cunosc o tendin accentuat de înt rire a puterii federale în detrimentul celor ale
statelor federate sau de înt rire a colabor rii între cele dou niveluri guvernamentale,
care duce, de asemenea, la o consolidare a puterii centrale.
a. Disocierea. Disocierea, spre care evolueaz unele state federale, presupune
afirmarea unui drept de secesiune sau chiar dislocarea unor state din federa ie,
mergând chiar pân la destr marea statului federal. Problema secesiunii este una
extrem de controversat . Problema, care se pune, este de a ti dac în caz de conflict
în sânul federa iei un stat federat are dreptul de a p r si liber federa ia devenind
independent. Constitu iile, care prev d un astfel de drept, sunt rare.
Astfel, art. 72 din Constitu ia U.R.S.S. recuno tea republicilor federate dreptul de
secesiune, dar o lege de aplicare a intervenit abia în 1990, pentru a permite repu-
blicilor baltice s devin independente în urma unei proceduri lente i complicate.
Statul din punct de vedere juridic 125

Aceste republici nu s-au folosit îns de prevederile ei, declarându-se unilateral


independente, pentru c estimau c fuseser anexate cu for a în 1939.
În Statele Unite, dezbaterea asupra dreptului de secesiune au fost tran ate militar
în r zboiul de secesiune din 1860-1865, Statele Unite ap rând, cum s-a exprimat
Curtea Suprem , „ca o uniune indestructibil de state independente”.
În Canada, problema dreptului de secesiune este înc actual . Criza constitu io-
nal a fost declan at în 1982, când Guvernul federal i cele nou provincii anglo-
fone au adoptat unele modific ri constitu ionale care reduceau puterile Quebecului în
materia protej rii limbii franceze. Opozi ia ferm a Guvernului Quebecului a dus la
punerea sub semnul întreb rii a unit ii federa iei. Dou referendumuri au fost
organizate pentru a decide independen a provinciei. În 1980, problema care a fost
supus deciziei populare a fost acordarea unui mandat Guvernului provincial pentru a
negocia cu federa ia transformarea provinciei în stat independent asociat economic la
Canada. 59,5% din cei consulta i s-au pronun at împotriva acestui lucru. În 1995, s-a
pus problema ca provincia s devin independent dup ce va propune Canadei un
nou parteneriat economic i politic. Propunerea a fost respins de electorat doar cu
50,6%. Dup referendumul din 1995, Guvernul federal a cerut Cur ii Supreme un
aviz consultativ cu privire la faptul c dreptul de secesiune unilateral este contrar
atât dreptului intern, cât i dreptului interna ional. Curtea a statuat îns c dac o
majoritate clar a popula iei Quebecului se pronun clar pentru independen , atunci
Canada i celelalte state federate au obliga ia s negocieze cu Quebecul condi iile
independen ei sale. Bazându-se pe acest aviz, a fost adoptat în 2000 o lege care
definea ce se în elege prin «problem clar » i «majoritate clar », lege care complic
procedura unei eventuale secesiuni pentru a-i descuraja pe secesioni ti.
Unele state federale au disp rut prin dezintegrare. Exemplul cel mai recent este
cel al statelor federale socialiste. Astfel U.R.S.S, s-a dezintegrat lent prin declararea
independen ei republicilor unionale. Tentativa de a înlocui acest stat cu o confe-
dera ie este destul de iluzorie. Cehoslovacia s-a dezintegrat prin legea constitu ional
din 25 noiembrie 1992. Din p cate, destr marea fostei Iugoslavii nu a fost la fel de
pa nic , ducând la r zboaie interetnice cu consecin e dramatice pentru popula ie.
b. Evolu ia c tre federalismul cooperativ. Acest tip de federalism presupune o
cooperare, adesea extraconstitu ional între guvern mintele statelor federate i cel al
statului federal pentru a atinge obiective comune, mai ales prin intermediul unor
programe financiare conjuncte. El marcheaz o tendin a Statului federal de a
interveni în sfera de competen a statelor federate. Dou forme de cooperare sunt
posibile: cooperarea orizontal i cooperarea vertical .
Cooperarea orizontal se deruleaz la nivelul statelor federate, reprezentând un
mijloc de a- i armoniza interven ia i chiar de a se proteja fa de statul federal. Ea
se efectueaz cel mai adesea prin intermediul unor conferin e ministeriale sau
interministeriale, în jurul c rora graviteaz un num r de organisme speciale sau
comitete de func ionari.
Cooperarea vertical prive te raporturile dintre statul federal i statele federate.
Acest tip de colaborare este cel care s-a dezvoltat spectaculos în ultima perioad ,
f cându-i pe unii s afirme c denatureaz federalismul prin înt rirea prea accentuat
a centralismului. Se vorbe te astfel de federalism unitar în Germania sau de trecerea
126 Actorii vie ii politice

de la Statele Unite la Statul unit. În Germania, acest tip de federalism rezult din
importan a pe care au c p tat-o domeniile legisla iei concurente i din principiul c
landurile execut legile federale. Aceste dou mecanisme, care au dus la institu io-
nalizarea a peste dou sute de comisii i comitete, care particip la elaborarea de
programe coordonate i urm resc punerea lor în aplicare, permit o larg implicare a
federa iei în sfera de competen a landurilor, pentru a realiza scopurile comune sau
pentru a preveni perturbarea echilibrului global al economiei, compensarea inegali-
t ilor, promovarea cre terii etc. În Canada, acest tip de cooperare se face prin inter-
mediul unei institu ii cutumiare, «conferin ele federalo-provinciale», unde deciziile
sunt luate, în general, cu unanimitate.
Consecin ele acestui federalism cooperativ sunt: o reducere a autonomiei statelor
federate, prin reducerea domeniilor lor de competen exclusiv i o cre tere a inter-
dependen ei statelor federate. S-a afirmat astfel c „odat cu federalismul cooperativ,
autonomia pierdut nu a fost confiscat de un centru suveran... În realitate asist m la
o deplasare a puterii de decizie ale celor dou nivele de guvern mânt – federal i
federat – în beneficiul unui mecanism, mai mult sau mai pu in complex i formalizat,
de negociere interguvernamental . Rezult de aici o interdependen crescut i o
coordonare – voluntar – a activit ilor guvernamentale” (M. Croisat, 1994, p. 460).
Pe lâng aceste tendin e institu ionale de centralizare a statului federal, contri-
buie la cre terea centralismului cauze de ordin economic, financiar, dar i politice.
Astfel, pe plan economic sistemele moderne de produc ie i distribu ie presupun
existen a unui spa iu economic vast. Or, tocmai statul federal este cel care organi-
zeaz i protejeaz acest spa iu, ceea ce îi cre te puterile i importan a în raport cu
statele federate. Pe plan financiar, statele federale au tiut s î i aproprie resursele
principale, l sând statelor federate resurse insuficiente pentru o real autonomie, ele
fiind astfel dependente de subven iile federale care cresc centralismul. Totodat
partidele politice au tendin a s se organizeze la nivel federal, centralismul partizan
afectând în mod evident caracterul federal al statului, chiar dac în regimurile
pluraliste acest lucru nu este la fel de evident ca în cele cu partid unic, cum a fost
cazul sistemelor federale comuniste.
Ca o concluzie general putem spune c asist m la o tendin convergent a
formelor de stat. Statele unitare se descentralizeaz tot mai accentuat, tinzând spre
federalism de multe ori, în timp ce federalismul tinde spre o accentuare a centraliz rii
care îl apropie de forma unitar a statului. Tensiunile între puterea central , care se
vrea de cele mai multe ori f r concurent pe plan local, i tendin ele de autonomie,
din ce în ce mai accentuat a elementelor constitutive ale statului, sunt accentuate i
mai mult de integrarea statelor în organiza ii regionale, care tind s devin suprana-
ionale, i de interna ionalizarea din ce în ce mai crescând a drepturilor omului, ca i
de globalizarea fenomenelor economice i a informa iei.

§3. Uniunile de state

A. Formele arhaice de uniuni de state. Aceste forme sunt legate de caracterele


feudale ale puterii publice, marcate de împrumuturile f cute de dreptul public din
dreptul privat roman; este vorba de conceperea puterii ca proprietate, implicând toate
Statul din punct de vedere juridic 127

caracterele acesteia: transmiterea prin succesiune, împ r irea între mo tenitori, darea
în dot , înstr inarea etc. Formele arhaice de uniuni de state sunt: uniunea personal i
uniunea real . Cea de a treia categorie, uniunile inegale, rezult , în general, din
conflicte militare.
a. Uniunea personal . Aceast form presupune ca dou monarhii s aib acela i
suveran. Este îns vorba doar de o unire a lor la nivelul propriet ii puterii, nu i de
constituirea unui nou stat. Doar persoana monarhului, în care suveranit ile celor
dou state se confund , une te cele dou state; ele nu au niciun alt organ comun,
deoarece unificarea nu ajunge la exerci iul puterii, ci r mâne doar la nivelul proprie-
t ii acesteia. Nu este vorba a adar de o uniune bazat pe un act de drept constitu-
ional. Statele ce intr în uniune r mân complet distincte atât în ceea ce prive te
organizarea intern , cât i în ceea ce prive te competen a interna ional . Aceast
form de organizare nu a fost niciodat prea r spândit . Ast zi, nu mai exist
propriu-zis nicio uniune personal , de i unii autori se înc p âneaz s vad o uniune
personal între Marea Britanie i unele dintre statele din Commonwealth.
În ce prive te istoria noastr , putem spune c statele române au fost în uniune
personal sub Mihai Viteazul. De i unii autori v d în unirea din 1859 sub domnia lui
Alexandru Ioan Cuza doar o uniune personal (Ch. Debbasch, 2001, p. 38), totu i,
aceasta a fost diferit , existând o oarecare unificare a guvern mintelor înc de la
început i Domnitorul nefiind doar un proprietar al puterii în sens feudal, c ci el
fusese ales în cele dou state tocmai pentru a realiza o unire real , chiar împotriva
voin ei marilor puteri.
b. Uniunea real . În aceast form , unirea celor dou monarhii nu se mai rezum
la proprietatea puterii, ci poart i asupra exerci iului acesteia, dar doar în mod par-
ial. În afar de persoana monarhului vom întâlni i o uniune par ial a guvern -
mintelor, la nivelul rela iilor cu ter ele state, ap r rii i finan elor, de exemplu. Dar
guvern mintele celor dou state r mân distincte. Distinc ia opereaz mai ales la
nivelul legislativelor. Exist deci între cele dou state ale uniunii reale o solidaritate
organic destul de evoluat , atât în domeniul politicii interne, cât i în domeniul
politicii externe, de i cele dou state au guvern minte distincte.
Forma uniunii reale este mult mai stabil decât cea a uniunii personale i depinde
mai pu in de elemente contingente. Totu i aceast form de uniune de state r mâne
de aplica ie limitat , atât în timp, cât i în spa iu. De multe ori ea este o etap în
formarea unui stat unitar (Ibidem, p. 146).
Uniuni reale au func ionat între Suedia i Norvegia între 1815 i 1905, Austria i
Ungaria între 1867 i 1918, între Danemarca i Islanda între 1918 i 1944. ara
Româneasc i Moldova s-au g sit într-un fel de uniune real dup Conven ia de la
Paris din 1858.
c. Uniunile inegale. În cazul uniunilor inegale, suntem în prezen a unei leg turi
permanente între dou state, ce se g sesc într-o situa ie ierarhizat . Ceea ce caracte-
rizeaz aceste uniuni nu mai este coordonarea, ci subordonarea. Aceste uniuni nu
sunt întotdeauna consim ite de statul subordonat. Ele se pot baza fie pe un act unila-
teral, fie pe un contract, fie pe un act de drept interna ional, fie pe un act de drept al
gin ilor. Corespund acestei situa ii juridice: statul vasal, statul protejat si statul sub
mandat. Aceste forme presupun o multitudine de nuan e, nesusceptibile de a fi tratate
aici în am nunt. Ne vom rezuma doar la o indicare a no iunilor.
128 Actorii vie ii politice

c.1. Statul vasal. No iunea de vasalitate este una esen ialmente feudal . Este
vorba de o ierarhizare a p mânturilor, a persoanelor i de obliga ii reciproce între o
colectivitate situat pe o pozi ie de superioritate, colectivitate numit suzeran , i o
colectivitate inferioar , zis vasal . Rela iile de putere depindeau total, în aceast
perioad , de proprietatea p mântului i erau bazate pe contract, deci pe dreptul privat.
No iunea de stat vasal, chiar dac împrumut de la aceast no iune de vasalitate din
Evul Mediu ideea de ierarhie, r mâne o no iune distinct . Vasalitatea feudal nu se
referea la state, ci la feude. Când este vorba de state „vasalitatea este situa ia de
dependen politic a unui stat fa de un altul, suzeranul s u, p strând la dispozi ia
sa drepturi de putere politic mai mult sau mai pu in întinse” (M. Prélot, J. Boulouis,
1990, p. 225). Vasalitatea este un raport juridic, ea neconfundându-se cu o situa ie de
influen politic vizibil , nici cu o stare de dependen economic . Exist dou
moduri în care aceast situa ie este creat : fie suzeranul permite emanciparea unei
provincii, conservând îns o parte din autoritate asupra teritoriului i popula iei
acesteia, fie el absoarbe un stat independent, permi ând acestuia s p streze o parte
din atributele de putere public . În toate cazurile vasalitatea se bazeaz pe un act de
drept intern. Vasalitatea este o situa ie juridic variabil . „Statul semisuzeran tinde
fie s se reformeze pe de-a-ntregul, fie s dispar cu totul” (A. de Lapradalle, 1912,
p. 46). Acest tip de uniune a jucat un rol important în ob inerea independen ei multor
state. Regimul a fost aplicat atunci când s-a sim it nevoia unei perioade tranzitorii în
care statul vasal s capete suveranitatea intern f r a dispune înc de suveranitatea
extern , afacerile externe fiind derulate prin intermediul statului suzeran. Regimul
vasalit ii statale a men inut caracterul de reciprocitate care era caracteristic vasa-
lit ii feudale, cel pu in la nivel aparent, atunci când statul vasal pl te te tribut i
contribuie cu armat , iar suzeranul îi asigur protec ia în caz de r zboi, precum i
protec ia diplomatic .
c.2. Statul protejat. „Protectoratul este o uniune inegal în care un stat, numit
«protejat» este plasat într-o stare de dependen fa de un altul denumit «protector»,
care-i asigur securitatea i asisten a, substituindu-i-se în rela iile interna ionale, în ce
prive te ap rarea i chiar administrarea intern ” (M. Prélot, J. Boulouis, 1990, p. 296).
Statul protector asigur singur reprezentarea diplomatic i protec ia resortisan ilor
statului protejat. Pe plan interna ional el este singurul responsabil. Dac vasalitatea se
bazeaz pe un act de drept intern, un act unilateral al suzeranului, protectoratul se
bazeaz pe un contract, pe un act bilateral de drept interna ional. Statul protejat î i
p streaz , în principiu, dreptul de a se administra. Dar, în fapt, aceast rela ie este
alterat de numeroase manifest ri de administrare direct . Toate cazurile întâlnite în
istorie demonstreaz acest lucru. Întotdeauna se manifest tendin a de a înfiin a
servicii publice direct dependente de statul protector. Protectoratul, ca i vasalitatea,
„este un regim instabil, un tip intermediar, care trebuie s evolueze spre un alt
statut... Dou direc ii sunt posibile: anexarea sau emanciparea înso it de trecerea
prin ni te formule intermediare” (M. Flory, 1955, p. 49 i urm.). Instabilitatea provine
din faptul c acest regim este derivat din raporturi de for , el fiind un fenomen de
domina ie imperialist (C.-A. Colliard, 1990, p. 56-66).
c.3. Statul sub mandat. No iunea de mandat a fost utilizat în dreptul interna-
ional public pentru a desemna situa ia statelor care la un moment dat s-au g sit într-o
Statul din punct de vedere juridic 129

situa ie intermediar între emanciparea de sub suzeranitatea fostelor puteri coloniale


i dependen . Nu poate fi vorba înc de independen , dar aceasta este prev zut ca
o certitudine în viitor, urmând s fie dobândit în etape succesive (M. Prélot,
J. Boulouis, 1990, p. 297). Sistemul consta în a învesti Societatea Na iunilor cu un
rol de truste fa de aceste colectivit i i s se confere temporar administrarea terito-
riilor unor mari puteri sub controlul Societ ii Na iunilor. De i, în optica ini iatorului
s u, sistemul ar fi trebuit s aib o aplicabilitate general , totu i, el nu a fost aplicat
statelor europene rezultate ca urmare a destr m rii imperiilor învinse, el fiind respins
atât de guvernele noilor state (Polonia, Cehoslovacia etc.), cât i de marile puteri.
Sistemul era conceput pentru a nu se ajunge la anexarea de teritorii. Totu i, un
anumit loc a fost f cut i ideii de anexare, chiar dac , de principiu, ea a fost respins ,
prin instituirea anumitor mandate, zise de tip C (C.-A. Colliard, 1990, p. 130-131).
Regimul general al mandatului interna ional a fost definit prin art. 22 din Pactul
Societ ii Na iunilor. Societatea Na iunilor pornea de la constatarea c teritoriile i
coloniile, care au ie it de sub suveranitatea imperiilor învinse dup primul r zboi
mondial, erau locuite de popoare incapabile înc „s se dirijeze ele însele în
condi iile extrem de dificile ale lumii moderne” (art. 22 din Pact). Ea considera c
statelor celor mai evoluate le revenea o responsabilitate moral fa de aceste foste
colonii i teritorii i estima c dezvoltarea popoarelor, ce locuiau aceste teritorii, era
o misiune sacr pentru lumea civilizat i c cea mai bun metod pentru a asigura
prosperitatea i siguran a acestor popoare era de a „conferi tutela acestor popoare
na iunilor dezvoltate care, datorit resurselor, experien ei sau pozi iei lor geografice,
sunt cele mai nimerite s - i asume aceast responsabilitate i consimt s o accepte”
(art. 22 din Pact). Mandatul reprezint deci o func iune interna ional conferit
anumitor state, sub controlul Societ ii Na iunilor i mai ales al unuia dintre organele
sale, Comisia permanent a mandatelor.
Utilizarea no iunilor de mandat, mandatar i tutel , împrumutate din dreptul
privat, nu are nicio valoare tehnic . Ea are îns o valoare politic . Mandatul este prin
natura sa gratuit în dreptul privat, utilizarea no iunii în dreptul public sugerând c
puterea mandatar nu are nimic de câ tigat. În principiu, mandatul civil este în
interesul exclusiv al mandantului, în cazul dreptului public – societ ii interna ionale,
ceea ce sugereaz ideea c statele au fost puse sub mandat în interesul securit ii vie ii
interna ionale. În fine, mandatul civil este prin natur revocabil, ceea ce conduce la
ideea c regimul mandatului în dreptul public este provizoriu i tranzitoriu. Acest scop
dezinteresat i formularea grandioas a art. 22 din Pactul Societ ii Na iunilor nu pot
totu i s tearg o anumit impresie de domina ie imperial . Marile puteri nu erau chiar
atât de dezinteresate cum ar fi vrut s par , instituirea mandatului în interesul exclusiv
al statului sub mandat fiind în mare m sur o denaturare a lucrurilor.
B. Confedera ia de state
a. No iunea de confedera ie. No iunea de confedera ie nu corespunde unei cate-
gorii clar definite, neexistând nici în dreptul interna ional, nici în cel constitu ional
situa ii perfect tran abile sau durabile. Nu exist deci reguli juridice clare i general
aplicabile tuturor sistemelor confederate. Categoriile elaborate de doctrin sunt mai
degrab instrumente destinate s prezinte o varietate de realit i concrete care r mân
greu de încadrat teoretic (Dictionnaire, 1992, p. 194).
130 Actorii vie ii politice

Confedera ia de state reprezint o asocia ie de state bazat pe dreptul interna-


ional, nu pe dreptul constitu ional. Este vorba de un fel de alian a unor state, „o
asociere egalitar între state în sânul c reia acestea accept s coopereze într-un
anumit num r de domenii, toate conservându- i în principal suveranitatea”
(M. Hauriou, 1975, p. 159). Actul constitutiv al unei confedera ii este deci un tratat,
un pact care determin reparti ia de competen e între statele membre i Confedera ie
i mai ales faptul dac aceasta din urm dispune de personalitate interna ional .
Acest act nu constituie un nou stat, ci o organiza ie interna ional .
De aici rezult principala diferen între federa ie i confedera ie, care const în
situarea diferit a suveranit ii. Dac în cazul federa iei suveranitatea este situat la
centru, statul federal fiind suveran, în cazul confedera iei suveranitatea este situat la
periferie, suverane fiind statele confederate.
De i clasific rile doctrinale ale confedera iilor nu sunt deloc unitare i, în general,
aceea i entitate poate fi subsumat mai multor categorii, totu i, cea mai curent i
poate cea mai realist cuprinde patru categorii: a. uniunile administrative al c ror
obiect este limitat (comisii fluviale interna ionale, organiza ii interna ionale tehnice,
ca Uniunea po tal interna ional , Organiza ia meteorologic interna ional , Uniunea
interna ional a telecomunica iilor etc.); b. alian ele cu scop defensiv (NATO, UEO);
c. organiza iile interna ionale în toat diversitatea lor, mai pu in cele care decid cu
majoritate de voturi i nu cu unanimitate, c ci acestea constituie, dup p rerea noastr ,
o form mai evoluat decât confedera ia, integrând suveranit ile; d. uniunile personale.
b. Func ionarea confedera iei. Pe lâng diferen a de fundament juridic, tratatul
în cazul confedera iei, constitu ia în cazul federa iei, diferen iere care semnific , cum
zice V. Contantinesco, c spre deosebire de federa ie „confedera ia nu d na tere
niciunui demos, niciunui polis” (2002, p. 123), tr s turi distinctive ale confedera iei,
privitoare de data aceasta la func ionarea ei, mai sunt:
Slaba structur institu ional a confedera iei, aceasta nesuprapunând statelor aso-
ciate un alt stat, ca în cazul federa iei. Exist un anumit num r de organisme desti-
nate s coordoneze politica statelor membre în anumite domenii. Dar aceste
organisme nu sunt organe ale unui suprastat, ci un fel de conferin e interna ionale ale
reprezentan ilor statelor, având caracterul unei anumite permanen e, c ci confedera ia
rezult dintr-un tratat. Deciziile în cadrul acestor organe (Diet , Ansamblul delega-
ilor statelor, Consiliul de mini tri delega i etc.) nu se pot lua decât cu unanimitatea
voturilor statelor i adesea ad referendum, adic sub rezerva aprob rii deciziei
reprezentan ilor de c tre autorit ile na ionale capabile s ratifice tratatele. Pactul
confederal nu poate fi revizuit, dat fiind caracterul s u conven ional, decât cu
unanimitate, trebuind deci s fie semnat i ratificat de toate statele membre;
De i i federa ia, în principiu, i confedera ia las competen a de drept comun
elementelor constitutive, în cazul ambelor exerci iul competen elor supunându-se
principiului subsidiarit ii, spre deosebire de federa ie, unde competen ele puterii
centrale se extind i asupra unor domenii de drept intern, confedera iile nu ac io-
neaz decât în domeniul rela iilor externe ale statelor membre.
Finan ele confedera iei sunt formate doar din contribu iile voluntare ale statelor
membre; îns cele federale sunt formate i direct, atingând un nivel mult mai ridicat
(în jur de 30% din totalul resurselor publice; Ibidem, p. 125).
Statul din punct de vedere juridic 131

Situarea periferic a suveranit ii în confedera ie face ca decizia de a aplica sau


nu pe teritoriul na ional m surile decise la nivelul confederat s apar in fiec rui
stat, situa ie contrar celei din federa ie, unde dreptul federal se aplic direct i cu
prioritate fa de cel federat, cel pu in în principiu.
C. Integrarea statului într-o organiza ie suprana ional . Organiza iile supra-
na ionale sunt uniuni de state, bazate pe dreptul interna ional, mult mai integrate
decât confedera iile, dar care nu constituie, spre deosebire de federa ie, un nou stat.
Ele se situeaz undeva la mijlocul drumului între simpla coordonare a suveranit ilor
i crearea unei suveranit i distincte de cele ale statelor ce intr în uniune. Se poate
spune c aceste organiza ii interna ionale sunt un embrion de federa ie.
a. Diferen e fa de confedera ie. Acest tip de organiza ie interna ional se deo-
sebe te de confedera ie prin faptul integr rii suveranit ii statelor membre. Con-
federa ia nu afecteaz suveranitatea statelor componente; aceasta r mâne deplin . În
cadrul confedera iei suntem în prezen a doar a unei «gestiuni comune» a anumitor
competen e. În consecin , aceste organiza ii sunt dotate cu un aparat institu ional
relativ simplu, c ruia nu i se transfer o putere normativ proprie, voin a organiza iei
neputând s se exprime, de regul , decât pe calea avizelor, rezolu iilor sau reco-
mand rilor, iar atunci când se exprim în decizii care leag statele membre, acestea
nu pot fi luate decât cu unanimitatea voturilor statelor, aplicarea lor fiind rezervat
statelor. În schimb organiza iile suprana ionale, bazate pe un alt tip de tratate, care
au obiect institu ional i nu se rezum la a crea drepturi i obliga ii, ci, dep ind
planul contractual, fondeaz i organizeaz o Cart constitutiv , comparabil , de i nu
identic , cu o constitu ie, au o structur foarte elaborat , decid de multe ori cu
majoritate i dispun de o putere normativ proprie i de mijloace proprii de aplicare
a normelor emise. Dreptul creat de aceste institu ii unionale, de i de provenien
interna ional , se aplic de plin drept pe teritoriul statelor membre i asupra
popula iei acestora, primând asupra normelor na ionale. Acestor organiza ii li se
transfer o parte din suveranitatea statelor membre, care se vede astfel limitat i
integrat . Organiza ia suprana ional exercit astfel competen e de tip interna ional,
dar i competen e de tip statal.
b. Diferen e fa de federa ie. Totu i ea r mâne diferit de uniunile federale.
Mai întâi prin baza sa juridic , unul sau mai multe tratate interna ionale, care, chiar
dac uneori sunt numite «constitu ii», nu au caracter constitu ional, deci nu sunt acte
de drept intern. Astfel, aceste organiza ii nu au caracter statal. În al doilea rând,
organiza iile suprana ionale se deosebesc de federa ii prin faptul c ele nu pot aplica
constrângerea particularilor. Dar tratatele institutive oblig statele s aplice, la
nevoie prin for , actele institu iilor comunitare. Statele p streaz monopolul
constrângerii institu ionalizate, dar organele unionale pot exercita atribu ii de natur
juridic , administrativ i mai ales legislativ . În al treilea rând, organul deliberant al
comunit ilor, chiar dac este reprezentativ, pentru c este ales prin vot universal
direct, nu dispune de puteri analoage celor ale parlamentelor statelor federale.
Organiza ia suprana ional este o form original de structurare interstatal ,
deosebit atât de organiza iile interna ionale clasice, cât i de statele federale. Origi-
nalitatea sa provine din caracterul interna ional i în acela i timp suprana ional. Acest
caracter suprana ional poate fi explicat prin prezen a anumitor tr s turi specifice, pe
132 Actorii vie ii politice

care le vom analiza pe scurt mai jos, luând ca exemplu Comunit ile Europene i
Uniunea European .
c. Tr s turile proprii organiza iilor suprana ionale.
c.1. Durata nelimitat . O prim tr s tur specific a organiza iilor suprana-
ionale este durata lor nelimitat i caracterul definitiv, ireversibil, al apartenen ei la
Comunitate.
Tratatele institu ionale sunt încheiate pentru o durat nelimitat . Aceast tr s tur
specific face ca tratatele comunitare, spre deosebire de statutul Consiliului Europei,
de exemplu, s nu prevad nimic cu privire la «dreptul de a se retrage» i nici cu
privire la «excluderea» membrilor. A adar statele nu pot denun a unilateral tratatele.
Apartenen a la Comunitate este definitiv , statele angajându-se de o manier irever-
sibil , c ci numai astfel scopul comunit ilor, integrarea regional , poate fi atins. Dar
acest caracter definitiv al calit ii de membru nu trebuie exagerat. Secesiunea este
posibil chiar în federa ii, uneori fiind chiar formal admis , deci a fortiori i în
comunit i. În plus, r mânând formal în uniune, un stat poate s împiedice func io-
narea acesteia printr-o «politic a scaunului liber», deci refuzând s participe la via a
institu iilor, atitudine care, utilizat de Fran a între iunie 1965 i februarie 1966, a dus
la o letargie apropiat de asfixie a institu iilor europene (G. Isaac, 1999, p. 4 i 21).
Totu i, având în vedere gradul mare de integrare deja ob inut, o secesiune este
improbabil , fiind mai degrab preferat o presiune din interior, care s duc la o
«renegociere» a parteneriatului. La limit , statele membre pot, de comun acord, s
accepte retragerea unuia dintre ele sau chiar s pun cap t comunit ilor.
c.2. Atribuirea sau transferul unor competen e de tip intern c tre un organ
extern. O a doua tr s tur distinctiv a organiza iilor suprana ionale const în atri-
buirea sau transferul unor competen e de tip intern c tre un organ extern. Pe lâng
competen ele de tip interna ional, clasice, care pun în contact institu iile comunitare
cu aparatele statelor i constau în puterea de informare i consultare sau de coordo-
nare i control, comunit ile dispun de competen e de tip intern, adic de competen e
pe care le exercit direct asupra cet enilor statelor membre. Este vorba, în primul
rând, de o putere normativ proprie, de o veritabil func ie legislativ comunitar . În
al doilea rând, de existen a unor puteri proprii de tip judiciar i chiar de tip
administrativ, chiar dac acestea nu implic puterea de a aplica direct constrângerea
particularilor. În exerci iul acestor competen e de tip intern, comunit ile adopt acte
care se aplic direct operatorilor economici i, de o manier general , cet enilor
statelor membre, f când din ace tia subiec i de drept comunitar, nu doar de drept
na ional (Ibidem, p. 29).
Tehnica atribuirii competen elor este una complex i original . Comunit ile nu
dispun decât de o competen de atribuire, adic activit ile lor nu pot s priveasc
decât un num r limitat de domenii, expres determinate de tratate. Acest gen de
atribuire este în principiu utilizat în statele federale i deosebe te atât federa ia, cât i
organiza ia suprana ional de statul unitar, care are competen general , nelimitat .
În organiza iile suprana ionale, competen a na ional este regula i cea comunitar
excep ia. Dar, de i institu iile comunitare nu primesc niciodat atribu ii generale, ci
doar specifice, ceea ce poate constitui un impediment pentru ele; inconvenientele
rezultate din principiul specializ rii sunt atenuate de înscrierea în tratate a unei
Statul din punct de vedere juridic 133

«rezerve de competen e subsidiare» i de dezvoltarea de c tre Curtea de Justi ie a


unei dinamice concep ii a «competen elor implicite».
Metoda func ionalist de atribuire a competen elor specifice presupune c
tratatele nu reglementeaz problema dintr-un unghi de vedere material, ca în cazul
federa iilor (moned , comer , justi ie civil , ap rare...), ci sub forma unor directive ce
trebuie atinse, a unor func ii ce trebuie îndeplinite, de maniera „un anumit obiectiv
economic, de exemplu crearea unei pie e unice, implic anumite competen e...”
(Ibidem, p. 30-31). „Metoda func ionalist de atribuire a competen elor poate con-
duce uneori la un poten ial de competen e normative practic nelimitat, chiar
«totalitar»” (P. Lalumière, apud G. Isaac, 1999, p. 31). Consiliul este abilitat s pro-
cedeze la o „apropiere a dispozi iilor legislative, reglementare i administrative ale
statelor membre care au o inciden direct asupra instituirii sau func ion rii pie ei
comune (art. 94 CE)” sau „care au ca obiect instituirea i func ionarea pie ei inte-
rioare” (art. 95 CE); câmpul de ac iune a unei asemenea dispozi ii nu este circumscris
de o manier precis i poate s se extind asupra unor categorii de legisla ii foarte
diverse: tehnice, fiscale, sociale, alimentare, veterinare, chiar penale.
Pe lâng competen ele specifice, Comunit ile exercit o serie de competen e sub-
sidiare, ceea ce înseamn c „dac o ac iune a Comunit ii apare ca necesar pentru a
realiza unul din obiectivele Comunit ii, f r ca tratatul s fi prev zut puterile de
ac iune primite în acest scop, Consiliul, statuând cu unanimitate, la propunerea
Comisiei i dup consultarea Parlamentului, ia m surile necesare”. În baza acestor
dispozi ii, Consiliul poate, pe calea unui regulament i f r a fi necesar revizuirea
tratatelor, s creeze obliga ii noi statelor sau particularilor, s confere noi puteri insti-
tu iilor comunitare, s creeze mijloace noi de interven ie sau organe noi pe care s le
doteze cu personalitate juridic sau s ia orice m suri necesare în domeniul rela iilor
externe (31.03.1971, Com. c. Consiliu, af. 22/70, Rec. 263), inclusiv s încheie acor-
duri cu ri ter e. Prin intermediul acestor competen e subsidiare, competen a func io-
nal a institu iilor comunitare este extins la o adev rat competen material a
Comunit ii, asem n toare competen elor federa iilor.
Curtea de Justi ie a Comunit ilor a dezvoltat o teorie a competen elor implicite,
care m re te de asemenea sfera de ac iune a organelor comunitare, aplicând-o mai
ales în materia competen ei externe. „Competen a de a- i asuma angajamente inter-
na ionale – afirm Curtea – poate rezulta nu doar dintr-o atribuire explicit f cut de
tratat, ci poate fi de asemenea dedus implicit din dispozi iile sale” (26.04.1977, Aviz
nr. 1/76, Rec. 754).
Competen ele sunt împ r ite între statele membre i comunit i, unele fiind rezer-
vate statelor (nu doar cele expres prev zute, de exemplu art. 30 CE, ci i cele care nu
sunt expres atribuite Comunit ilor), altele fiind exercitate în concuren de state i
Comunit i (competen ele concurente sunt cele exercitate de state acolo unde
Uniunea nu a intervenit; în m sura i în limitele interven iei Uniunii, competen a
na ional este corelativ limitat i eventualele legi na ionale sunt înlocuite de o lege a
Uniunii) (J.-V. Louis, 1993, p. 20), pentru ca unele competen e s fie exclusiv
comunitare (cum ar fi politica comercial sau pescuitul maritim).
Acest partaj de competen e între state i Comunit i a dus la numeroase discu ii
cu privire la natura juridic a atribuirilor de competen e i la raportul acestora cu
134 Actorii vie ii politice

suveranitatea statelor membre. Uneori se vorbe te de faptul c tratatele atribuie


Comunit ilor «drepturi suverane» (C.J.C.E., 5.2.1963, van Gend et loos, af. 26/62,
Rec. 3), f cându-se din atribuirea de competen e un instrument de remaniere a suve-
ranit ilor, alteori, atenuându-se pu in exprimarea, dac nu consecin ele, de un
transfer de competen e, dar care este mai mult decât o simpl atribuire, cum se
întâmpl în decizia Costa a C.J.C.E. în care se afirm c tratatul CEE „instituind o
Comunitate pe durat nelimitat , dotat cu institu ii proprii, cu personalitate juridic ,
cu o capacitate de reprezentare interna ional i, mai ales, cu puteri reale rezultate
dintr-o limitare a competen elor sau dintr-un transfer de atribu ii de la state la
Comunitate, acestea i-au limitat, chiar dac într-un num r restrâns de domenii,
drepturile lor suverane i au creat astfel un corp de drept aplicabil resortisan ilor lor
i lor însele”(15.07.1964, Costa/Enel, Rec. 1964, p. 1158-1159), pentru ca alteori s
se sus in c este vorba doar de o «atribuire de competen e» f cut de tratate care
creeaz «competen e comune» (H. Lesguillon, 1968, p. 103).
Indiferent de calificarea preferat , un lucru r mâne cert: suveranitatea statelor este
limitat în domeniile în care Comunit ile cap t competen e. Dar nu poate fi vorba
de o pierdere de suveranitate, c ci „exerci iul acestor competen e nu se traduce în
termenii unei «pierderi» de suveranitate pentru stat. Dimpotriv , participarea la
puterea de decizie în sânul organiza iei îi d posibilitatea s exercite responsabilit i
care, pe plan na ional, deveniser pur formale” (J.-V. Louis, 1993, p. 16). Nu poate fi
vorba nici de un transfer de suveranitate, c ci Comunit ile nu dobândesc calitatea de
a fi suverane, nu se creeaz un nou stat. Totu i s-ar putea vorbi de un exerci iu
partajat al suveranit ii, dar o suveranitate în eleas altfel decât în doctrina clasic
(abstract , indivizibil i inalienabil ), o suveranitate care dep e te concep ia
cantitativ care o teritorializeaz . Aceast nou concep ie consider suveranitatea
divizibil func ional i de aceea apt s descrie func ionarea unui mecanism de
integrare, indiferent c se evoc «reamenajarea suveranit ilor», «fuziunea» acestora
sau «exerci iul lor în comun» (Ibidem, p. 15). Suveranitatea, în aceast concep ie,
apar ine în fond nu statului, ci na iunii, care cedeaz liber exerci iul puterii «fie unor
organe na ionale, fie unor organe interna ionale» (Avizul Consiliului de Stat
luxemburghez din 10 aprilie 1956, apud J.-V. Louis, 1993, p. 17).
Raportul între suveranitatea statelor membre i Comunit i se complic i mai
mult de când s-a adoptat o «constitu ie european » (La constitution de l’Europe,
2002 i Une constitution pour l’Europe?, 2002), c ci amalgamarea conceptelor
dreptului interna ional cu cele ale dreptului constitu ional tinde s creeze, cel pu in în
starea actual a culturii juridice europene, impresia c Uniunea devine un suprastat.
Constitu ia este legat prea strâns în spiritul european de crearea statului pentru ca
utilizarea termenului pentru o organiza ie interna ional , chiar de integrare, s nu
creeze rezerve. În acest sens, P. Magnette ar ta cu îndrept ire c „în tradi ia poziti-
vismului juridic, constitu ia este actul fondator al unui stat, unul dintre elementele
sale constitutive, care îl distinge de alte forme de comunitate politic , rezultate din
tratate sau conven ii. Utilizarea cuvântului, aplicat Europei, este departe de a fi
neutr . Ea particip la o întreprindere simbolic , vizând s sublinieze substan a forte
a Uniunii, s conving c natura sa politic este mai aproape de cea a unui stat decât
de a unei organiza ii interna ionale” (2002, p. 15). Totu i, din punct de vedere juridic
Statul din punct de vedere juridic 135

Uniunea r mâne o organiza ie interna ional , chiar dac aparte, i nu un stat, bazat
fiind pe câteva tratate i nu pe o constitu ie, chiar dac acestea, institu ionale fiind, au
fost uneori, metaforic vorbind, denumite «carte constitu ionale». De altfel, chiar
a a-zisa «Constitu ie european » nu este decât un tratat instituind o constitu ie,
r mânând deci un act de drept interna ional.
c.3. Instituirea unei ordini juridice proprii. Atribuirea de competen e interne
unor organe externe are ca efect „instituirea unei ordini juridice proprii, integrat
sistemului juridic al statelor membre ... i care se impune jurisdic iilor lor” (Af.
Costa, precitat ), instituire posibil datorit existen ei unei puteri normative proprii.
Sistemul juridic comunitar are calitatea de ordine juridic , adic este „un ansamblu
organizat i structurat de norme juridice care are surse proprii, este dotat cu organe i
proceduri apte s le emit , s le interpreteze ca i s constate i s sanc ioneze, dac
este cazul, viol rile lor” (G. Isaac, 1999, p. 119); el este în acela i timp ierarhizat i
autonom (Ch. Vallée, 1983, p. 90). Acest sistem juridic este constituit din tratatele
comunitare, din dreptul comunitar derivat, din dreptul rezultat din angajamentele
externe ale Comunit ilor i dintr-o serie de surse «complementare» i nescrise.
c.4. Acordarea unei cet enii proprii. În fine, o alt tr s tur tipic organiza iei
suprana ionale este acordarea unei cet enii proprii. Acest fapt are efecte deloc de
neglijat. Un prim efect este protejarea în str in tate a cet eanului de oricare din
ambasadele sau consulatele rilor membre. Un al doilea efect este instituirea unui
nivel superior de liber circula ie a persoanelor. Iar un al treilea efect, i cel mai
important, este legarea posibilit ii de a vota i de a fi ales la alegerile europene (Par-
lamentul european) i municipale, de re edin , nu de cet enia unui stat membru.
Prin instituirea cet eniei Uniunea tinde s creeze un corp politic distinct la nivel
unional, deci o posibil putere constituant .

Sec iunea a 5-a. Bazele formale ale statului: constitu iile

No iunea de «constitu ie» este greu de sintetizat. Ea are r d cini destul de tinere,
nici antichitatea greac , nici cultura latin , nici Evul Mediu necunoscând termenul în
sensul în care îl cunoa tem noi ast zi (P. Bastid, 1985, p. 9-16). Exist , mai întâi, o
surs de incertitudine datorat dublului sens: de ordine politic institu ionalizat , mai
mult sau mai pu in stabil , orice stat având în acest sens o constitu ie, i de act de
voin institutiv al acestei ordini. Mai apoi, incertitudinea vine din faptul c
materializarea voin ei poate fi o lege fundamental , delimitat formal i material,
sau o stare difuz concretizat doar cutumiar. Aceste dihotomii fac posibile afir-
ma ii de genul: „statul nu are constitu ie”, de i este evident c el este constituit i
relativ stabil i c reguli inute ca obligatorii, chiar dac nu formalizate, regleaz
modul de producere a celorlalte norme sau, dac lu m în considera ie un alt criteriu
de definire, instaurarea, exerci iul i transmiterea puterii publice. Este clar c actul
normativ numit «constitu ie» este, mai întâi, actul care constituie statul, pentru ca,
apoi, s reprezinte statutul acestuia i un instrument de limitare a puterii, dar ceea
ce poate p rea paradoxal este c no iunea îns i de constitu ie nu pare s fie l murit
de aceste func ii.
136 Actorii vie ii politice

§1. Constitu ia ca stare de con tiin colectiv

Regulile juridice exprim o necesitate social . Ele au ca izvor con tiin a colectiv ,
chiar dac formal vorbind sursa pare a fi alta. Nevoile acestei con tiin e colective
comand existen a dreptului. Mi c rile politice, cerin ele economice, mi c rile
sociale, ideile filozofice, doctrinele care domin con tiin a colectiv într-un anumit
moment istoric reprezint for ele care creeaz un anumit drept i nu altul. Izvoarele
«reale» ale dreptului sunt aceste realit i exterioare sistemului juridic care i deter-
min con inutul s u concret.
Constitu ia se prezint în acela i timp ca norm juridic pozitiv i ca fundament
metajuridic al sistemului de drept. Ea este astfel izvor real al dreptului i nu doar
izvor formal. „Norma constitu ional se revel a posteriori prin aplicarea pe care ea a
impus-o textului, dar care nu este tot timpul enun at de el” (P. Avril, 1997, p. 26).
Constitu ia este superioar normelor juridice tocmai pentru c ea nu este decât în
mod derivat o norm juridic . Ea este fundamentul întregului sistem juridic, dar nu, în
primul rând, ca o norm ce st la baza celorlalte, ci ca un principiu, ca o stare de spirit
care comand orice normare. Dac pornim de la acest criteriu de definire a consti-
tu iei, putem spune c ea este starea de con tiin colectiv care cere un anumit tip de
organizare a colectivit ii constituit în stat. Constitu ia este, din acest motiv, mai
întâi, un ansamblu de principii filosofice ce privesc modul de raportare a individului
la societate i invers i abia apoi o modalitate de organizare a puterii politice.
Acest sens al constitu iei se dovede te practic atunci când instan a constitu ional
controleaz constitu ionalitatea proiectelor de revizuire a constitu iei. Evident c nu
textul constitu iei ce urmeaz a fi revizuit este referentul acestui control, c ci atunci
toate revizuirile ar fi a priori neconstitu ionale, ci tocmai principiile metajuridice,
devenite astfel pozitive, care completeaz i dau sens textului. Este de aplicabilitate
practic acest sens al «constitu iei» i în opera de analiz a unui sistem juridic
concret, care nu poate fi rezultatul doar al analizei textelor. Este ceea ce afirm în
fond P. Avril când arat c dou texte constitu ionale franceze conduc la acela i
regim politic: „În cele dou cazuri, practica analoag care prevaleaz în aplicarea
dispozi iilor diferite nu era consecin a necesar a unei amenaj ri institu ionale
obiectiv stabilite în acest scop, ci rezulta din pregnan a unui principiu nescris, ante-
rior i superior textelor. De aceea purul pozitivism nu poate da seama de ceea ce este
cel mai important în constitu iile noastre, adic principiul politic care comand apli-
carea textului, pur i simplu pentru c acest principiu nu este reductibil la dispozi iile
scrise” (1997, p. 29). La fel de practic se dovede te acest sens al termenului
«constitu ie» atunci când trebuie distins suveranitatea legislativ a statului de
suveranitatea na ional : st pân al ordinii juridice, uneori chiar al constitu iei în sens
formal, statul nu poate s exercite aceast suveranitate împotriva suveranit ii
na iunii sau poporului (aici distinc ia nu este pentru moment relevant ); or, pentru ca
aceast subordonare a statului s fie realizabil , trebuie ca un drept care transcende
dreptul statal, bazându-se direct pe con tiin a i mai mult sau mai pu in pe voin a
popular , s fie impus (acest drept, neformalizat cu necesitate, este tocmai constitu ia
ca principiu al con tiin ei colective care impune un anumit tip de constitu ie politic
i un anumit tip de normare). Este ceea ce sus ine A.V. Dicey când afirm c dac
Statul din punct de vedere juridic 137

parlamentul este din punct de vedere al dreptului, un legislator suprem, este de esen a
guvern mântului reprezentativ ca legiuitorul s reprezinte sau s aplice voin a
suveranului politic, adic a corpului electoral sau a na iunii. Consecin a acestei
situa ii este c i conduita legislaturii trebuie s fie reglat de acorduri al c ror obiect
este de a prezerva conformitatea voin ei parlamentului în raport de voin a na iunii.

§2. Constitu ia în sens material

Prin surse materiale ale dreptului în elegem, într-un prim sens, autorit ile care
sunt abilitate s creeze dreptul, deci voin a care st la baza norm rii. Când spunem
autorit i nu ne referim neap rat la institu ii, ci la orice entitate care are suficient
îndrept ire pentru a fi recunoscut ca fiind capabil s creeze reguli generale i
abstracte, obligatorii la nivelul grupului i susceptibile de a fi sanc ionate prin
interven ia statului. Sursele materiale reprezint voin a care st la baza regulii.
Aceast voin este desigur aplicat unui obiect, astfel c un al doilea criteriu de a
vedea «material» un izvor al dreptului este obiectul c ruia i se aplic . De obicei,
acest criteriu derivat i, dup noi, mai pu in important este cel care prevaleaz asupra
celui al voin ei ce configureaz i sus ine norma.
A. Definirea material a constitu iei prin obiectul s u. Când ne referim la
constitu ie din punctul de vedere al obiectului s u, uzând deci de un criteriu zis
«material», ne referim doar con inutul s u, f r s ne preocupe forma de exprimare a
acestui con inut.
a. Defini ia material clasic a constitu iei. Cel mai adesea se spune c din
punct de vedere material ea reprezint ansamblul celor mai importante reguli
existente în stat. Constitu ia ar fi deci ansamblul regulilor cu privire la „instaurarea,
exercitarea i men inerea puterii de stat”, adic ansamblul dispozi iilor referitoare la
„organizarea puterilor publice, func ionarea institu iilor i libert ile cet enilor”,
uneori ad ugându-se dispozi iile cu privire la „organizarea teritorial ”. Acest gen de
definire are îns o tripl insuficien : este subiectiv, circular i juridic insesizabil
(Ibidem, p. 68). Subiectiv, pentru c fiecare poate introduce în sfera material a
constitu iei anumite norme, dup cum judec ideologic determinat importan a acestora
circular, pentru c define te no iunea de constitu ie prin intermediul unor no iuni care
se definesc în raport de ea, de exemplu, puterile publice sunt cele instituite prin
constitu ie i juridic insesizabil pentru c no iunile utilizate ca «puteri publice»,
«institu ii» sau «libert i cet ene ti» sunt imprecise ele însele din punct de vedere
juridic, fiind utilizate subiectiv în func ie de convingerile politice, filosofice etc.
b. Defini ia material normativist a constitu iei. Pentru a dep i acest gen de
definire este posibil o defini ie normativist a constitu iei privit din punct de vedere
material. Ca i defini iile anterioare, aceast defini ie porne te de la faptul c o
constitu ie are un caracter fundamental, în sensul c fundamenteaz sistemul juridic
i determin validitatea, deci normativitatea, celorlalte elemente ale sale. Dar defi-
ni ia normativist refuz imixtiunea valoriz rilor politice sau filosofice care deter-
min imprecizia celorlalte, inându-se ferm doar de planul normativit ii i ar tând c
este constitu ie din punct de vedere material „ansamblul normelor care determin
138 Actorii vie ii politice

modul de producere a celorlalte norme generale i abstracte”. Acest ansamblu de


norme exist în orice sistem juridic. F r el, prin ipotez , nicio norm nu ar putea
exista în sistem, c ci nu ar putea fi valid , deci juridic . Este ansamblul a ceea ce
H.L.A. Hart a numit «norme secundare», prin opozi ie fa de «normele primare»,
ansamblul normelor care regleaz producerea normelor, spre deosebire de normele
care reglementeaz conduitele. Sistemul juridic nu exist decât în m sura în care apar
aceste norme de abilitare.
Dac pornim de la o astfel de defini ie a constitu iei din punct de vedere material,
atunci ea ar cuprinde doar regulile care privesc modul de desemnare, competen ele
organelor care concur la produc ia normativ i raporturile reciproce ale acestora,
precum i principiile organiz rii teritoriale, c ci aceasta nu este în fond decât o
împ r ire vertical a exerci iului func iei normative. Aici s-ar opri frontierele
obiective ale dreptului constitu ional. Drepturile i libert ile fundamentale nu ar face
parte din constitu ie în sens material, ci ar c p ta valoare constitu ional doar dac
formal sunt introduse în constitu ie. F r formalizarea într-un act adoptat i modificat
în forme speciale i solemne, ele nu ar ine de domeniul constitu iei. Se poate repro a
unei asemenea concep ii materiale a constitu iei c în elege libertatea individual
doar ca libertate-autonomie fa de puterea normativ , f r a o completa cu o
libertate-participare, care s -i dea substan . Individul nu particip în aceast optic
la produc ia normativ decât prin participarea la desemnarea titularilor anumitor
func ii publice, în rest drepturile i libert ile sale fundamentale fiind doar o limit a
puterii normative, nu o concuren la exerci iul acesteia. Cu alte cuvinte, doar
drepturile politice fac parte din constitu ie în sens material, nu i celelalte. Totu i, ar
trebui v zut dac nu cumva de orice drept sau libertate fundamental depinde exer-
ci iul func iei normative din punct de vedere material. Când vorbeam de suveranitate
ar tam c aceasta este apanajul societ ii globale, nu doar al institu iilor statului, c
exerci iul ei depinde mai degrab , material nu formal vorbind, de totalitatea structu-
rat i structurant a rela iilor interindividuale i de grup, decât de amenajarea
formal a competen elor normative. Or, drepturile i libert ile fundamentale sunt
tocmai cristalizarea acestei structuri, deci material sunt chintesen a normativ a
structurilor sociale ce concur la exerci iul suveranit ii. Mai concret vorbind,
libertatea de asociere nu este doar negativ , raportat la normare, adic normele nu o
pot înfrânge sub sanc iunea neconstitu ionalit ii, ci pozitiv , adic asigur partici-
parea material a indivizilor, sub forma grupurilor organizate, partide, grupuri de
presiune, la exerci iul material al competen elor normative, c ci de modul de structu-
rare a grupurilor depinde modul exerci iului suveranit ii. În acest sens, pluralismul
este nu doar o garan ie (condi ie negativ ), ci i o condi ie (condi ie constitutiv ) a
democra iei constitu ionale. Se poate vorbi la fel de libertatea con tiin ei: exerci iul
puterilor normative va depinde direct, ca de o condi ie constitutiv , de existen a
acesteia; nu doar faptul c statul nu poate îngr di „sub nicio form ” aceast libertate,
ci existen a ei determin posibilitatea real de participare a cet enilor la exerci iul
puterii normative. La fel, libertatea de exprimare, dreptul la educa ie, libert ile
economice fac nu doar ca individul s fie autonom, ci determin i posibilitatea sa de
a participa la puterea normativ . A a c normele ce reglementeaz drepturile i
libert ile fundamentale sunt într-un sens norme care determin producerea celorlalte
Statul din punct de vedere juridic 139

norme generale i abstracte. Astfel, f r a modifica criteriul defini iei normativiste a


constitu iei materiale, în ea pot fi cuprinse i drepturile i libert ile fundamentale.
c. Caracterul juridic al normelor constitu ionale. O problem suplimentar se
impune: sunt aceste reguli, care prezideaz crearea normelor juridice, ele însele
norme juridice, odat ce, de regul , nu comport sanc iune direct ? Unii au sus inut
c nu, c sunt doar reguli politice, reguli ale jocului etc. Aceasta pentru c ei fac din
sanc iune în sens restrâns un element definitoriu al juridicului, ceea ce reprezint o
eroare, cum am ar tat cu alt prilej (I. Dogaru, D.C. D ni or, Gh. D ni or, 1999).
Sanc iunea nu este definitorie pentru juridicitate, ci validitatea, or normele constitu-
ionale sunt valide, deci juridice, chiar dac sanc iunea lipse te. Al ii sus in c
juridicitatea normelor constitu ionale ine de existen a unui control de constitu-
ionalitate; f r acesta ele nu ar fi juridice; controlul constitu ionalit ii ar fi surogatul
de sanc iune pentru normele constitu ionale, f r de care juridicitatea lor nu ar exista.
Acestei concep ii, pe lâng faptul c i se poate repro a, ca i primeia, c reduce
juridicitatea la sanc iune, i se mai poate repro a c este confuz cu privire la distin-
gerea validit ii de conformitate.
B. Definirea material a constitu iei prin voin a care st la baza ei. Revenind
la cel lalt sens al unei surse «materiale» a dreptului, acela de voin care produce
norma, trebuie s r spundem la întrebarea „cine î i exprim voin a în constitu ie?”.
A adar, ceea ce import din punct de vedere material când vorbim de constitu ie nu
este actul normativ, ci puterea constituant . Spunem deci c exist constitu ie din
punct de vedere material, ca surs material a dreptului, dac exist putere consti-
tuant . Dac pornind de la obiect constitu ia material este definit ca ansamblul
regulilor juridice secundare, care determin modul de producere a celorlalte reguli,
pornind de la voin , constitu ia material este voin a care determin competen a
competen elor sale. Pentru a fi deci în prezen a unei constitu ii din punct de vedere
material trebuie ca o voin originar , necondi ionat , deci suveran s se exprime
liber pentru a se autoorganiza. Nu conteaz forma în care se exprim , poate fi vorba
de cutume la fel de bine ca de un act formalizat, important este c voin a exprimat
este autoorganizatoare. Este, de asemenea, pu in important pentru moment cine este
titularul acestei voin e constituante; aceast problem determin tipul constitu iei
materiale i nu no iunea îns i (O. Beaud, 1994).

§3. Constitu ia în sens formal

A. No iunea de «constitu ie formal ». Privit din punctul de vedere al formei


sale, deci nu al con inutului sau al voin ei exprimate, ci al suportului formal, consti-
tu ia reprezint ansamblul de norme juridice adoptate i modificate dup o procedur
special , superioar celei utilizate la adoptarea i modificarea celorlalte legi; de multe
ori i organul ce adopt i modific normele constitu ionale este unul special.
Specificitatea formei de modificare este impus de obiect (primul sens al constitu iei
materiale), c ci dispozi iile, care material nu privesc procesul de elaborare a celorlalte
norme, pot fi impuse ca fiind constitu ionale, deci superioare în ierarhia normativ
celorlalte legi, doar prin impunerea lor formal ; specificitatea organului ce adopt i
140 Actorii vie ii politice

revizuie te constitu ia este impus de cel de-al doilea sens al constitu iei materiale,
cel de voin constituant , superioritatea voin ei constituante fa de voin a legis-
lativ fiind transpus în modul superior de reprezentare a acesteia sau în manifestarea
ei direct .
B. Norma constitu ional este o norm privilegiat i protejat . Norma
constitu ional este privilegiat , deoarece ea este unic în genul s u, i protejat ,
deoarece modificarea ei este îngreunat pentru a i se asigura un plus de stabilitate
(J. Gicquel, 1991, p. 187), pentru a fi inut în afara posibilit ii de manevr a majori-
t ilor conjuncturale. Nu are importan în acest sens materia reglement rii, ci numai
forma ei. Pot fi, a adar, inute ca fiind constitu ionale prevederi care din punct de
vedere material nu au acest caracter (de exemplu, art. 25 bis din Constitu ia Elve iei
sau amendamentele 18 i 21 ale Constitu iei Statelor Unite). Nu avem deci constitu ie
din punct de vedere formal decât dac procedura de modificare a legii, denumit
astfel sau altfel, este îngreunat fa de procedura legislativ obi nuit . În acest sens,
nu exist propriu-zis constitu ie formal cutumiar , de i cutuma este inut de multe
ori ca surs formal a dreptului, c ci lipse te elementul de superioritate formal ,
adic o modalitate de a modifica cutuma constitu ional mai greoaie decât modali-
tatea de modificare a celorlalte cutume; ea poate fi modificat de o cutum contrar
sau de o lege ordinar . Existen a sau inexisten a procedurii speciale de modificare a
textului constitu ional (uneori i organul special) este criteriul care determin jude-
carea ca fiind constitu ii din punct de vedere formal a unor acte care nu poart
aceast denumire: lege fundamental (Germania), legi constitu ionale (Austria) etc. i
ca nefiind constitu ii unele legi denumite ca atare: Constitu ia Israelului. Aceasta
pentru c „o diferen iere de procedur nu poate fi decât o diferen iere a formelor sau
categoriilor i o diferen iere a formelor nu este la rândul ei altceva decât o dife-
ren iere ierarhic ” (L. Favoreu, P. Gaïa, R. Ghevontian, J.-L. Mestre, O. Pfersmann,
A. Roux, G. Scoffoni, 2001, p. 72). Dac deci constitu ia material nu este prin ea îns i
superioar ierarhic în niciun fel normelor legale, bucurându-se doar de o prioritate
logic constitu ia formal , pentru a exista ca atare, trebuie s fie ierarhic superioar în
plan normativ, deci s fie adoptat i modificat dup o procedur superioar .
Unele sisteme juridice folosesc, pe lâng no iunea de «constitu ie», i pe cea de
«legi constitu ionale». Întrebarea care se pune este dac aceast din urm no iune este
sinonim primeia sau este vorba de un drept constitu ional inferior ierarhic. Problema
este rezolvat clar de unele sisteme, cum este i cel român, care afirm c legile
constitu ionale sunt cele de revizuire a Constitu iei [art. 72 alin. (2) din Constitu ia
din 1991: „Legile constitu ionale sunt cele de revizuire a Constitu iei”]. Consecin a
logic este c dispozi iile acestor legi sunt cu necesitate integrate textului constitu iei,
neputând fi prezente în alte legi, sub sanc iunea neconstitu ionalit ii. În schimb,
Legea constitu ional austriac permite expres pluralitatea textelor. Astfel, art. 44
arat : „(1) Votarea legilor constitu ionale sau a dispozi iilor constitu ionale con i-
nute în legi simple cere prezen a a cel pu in jum tate din membri i o majoritate de
dou treimi din voturile exprimate; ea trebuie s fie expres desemnat ca atare
(«lege constitu ional », «dispozi ie constitu ional »)”. Dar pluralitatea surselor for-
male nu afecteaz suprema ia acestora, dat fiind procedura îngreunat de adoptare
(Ibidem, p. 74).
Statul din punct de vedere juridic 141

Dac nu poate exista constitu ie formal cutumiar , mai r mâne de v zut dac
no iunea de «constitu ie» se poate acomoda cu forma jurispruden ei. Întrebarea nu
este lipsit de miz , având în vedere impactul tot mai mare pe care ac iunea jurisdic-
iilor constitu ionale îl are asupra dreptului constitu ional actual, chiar în ri care în
mod tradi ional excludeau jurispruden a din tabloul surselor dreptului, cum este
Fran a (D. Rousseau, 1990, p. 5-22; L. Favoreu, 1990, p. 71-89), unde, sub influen a
lui Montesquieu, se considera c „dintre cele trei puteri, cea de a judeca este oarecum
nul , ... judec torii na iunii” nefiind „decât gura care pronun cuvintele legii” (De
l’Esprit des Lois, L. XI, Ch. 6). Un bun punct de plecare ar fi faptul c „începând cu
anii 1971-1974, to i observatorii se pun de acord asupra constat rii conform c reia
constitu ia devine din ce în ce mai mult jurispruden ial ; un act înc scris, f r
îndoial , dar scris de c tre judec torul constitu ional. Ce semnific acest reviriment,
aceast bulversare? – se întreab autorul... A venit ast zi momentul mor ii no iunii de
constitu ie prezis de Georges Burdeau?” (D. Rousseau, R.D.P., 1999, p. 5). R s-
punsul este c aceast jurisdic ionalizare a constitu iei o face un spa iu viu, deschis
cre rii de noi drepturi pentru guverna i, o cart jurispruden ial a drepturilor i
libert ilor cet enilor, care garanteaz acestora un spa iu separat, imposibil de
garantat prin simpla separa ie a puterilor f cut ineficient de func ionarea societ ii
politice moderne. «Adev ratele constitu ii» nu ar mai fi constitu iile rigide, ci consti-
tu iile jurispruden iale. Dar dac este adev rat c „spre deosebire de constitu iile
închise, unde afirmarea unor noi drepturi se realizeaz adesea prin intermediul unor
profunde bulvers ri politice i juridice, existen a unui Consiliu Constitu ional (unei
jurisdic ii constitu ionale, n.n.) inaugureaz un spa iu public constant deschis pri-
mirii de noi libert i” (Ibidem, p. 21), r mâne totu i de analizat dac aceast juris-
pruden constitu ional poate fi inut ca fiind de domeniul constitu iei din punct
de vedere formal.
Dou sunt criteriile care ar face-o formal parte a constitu iei: 1. modificarea ei
presupune interven ia puterii constituante i 2. forma acestei modific ri este supe-
rioar modific rii normelor legale. Primul criteriu este, în general, îndeplinit, c ci o
decizie a instan ei constitu ionale nu poate fi reformat de nicio alt instan , nici de
legiuitorul ordinar, ci presupune, pentru ca norma legal s r mân valid , interven ia
unei revizuiri constitu ionale, deci a puterii constituante, prilej cu care i a doua
condi ie se g se te îndeplinit , c ci aceast revizuire trebuie s fie f cut în forme
speciale. A adar, jurispruden a constitu ional ar îndeplini condi iile formale pentru a
fi considerat parte formal a constitu iei. Consecin a practic este c orice norm
posterioar , contrar jurispruden ei instan ei constitu ionale trebuie judecat ca fiind
contrar constitu iei.

§4. Func iile constitu iei

a. Constitu ia este actul de constituire al statului i statutul statului. Statul


este o persoan moral . El exist printr-o fic iune juridic . Acesta este punctul de
vedere juridic: un punct de vedere strict formal. Constitu ia este statutul statului:
actul prin care el ia fiin i potrivit c ruia exist i func ioneaz . Este vorba de o
situa ie asem n toare cu cea a societ ii comerciale. Deosebirea const în faptul c
142 Actorii vie ii politice

statutul societ ii comerciale este dat în baza unei legi, în timp ce statutul statului nu
se sprijin pe lege, ci pe o stare de con tiin a colectivit ii. Constitu iile se clasific
în raport de caracterul însu i al acestui statut. Exist sisteme în care constitu ia
reprezint statutul guvernan ilor sau statutul guverna ilor i constitu ii ce reprezint
statutul na ional al statului.
b. Constitu ia este un instrument de limitare a puterii. De i s-a vorbit despre
declinul valorii obligatorii a constitu iei în perioada contemporan (G. Burdeau,
1956, p. 53 i urm.), totu i ea reprezint înc un instrument esen ial al limit rii
puterii. Desigur, nu se mai poate vorbi de faptul c actul constitu ional scris „ ine loc
de mecanism practic de prevenire a conflictelor” (B. Lacroix, 1984, p. 197), c ci
simpla existen a constitu iei scrise, în lipsa unui control de constitu ionalitate a
legilor, este ineficient pentru a garanta libert ile fundamentale, dar tocmai introdu-
cerea acestui din urm mecanism în tot mai multe sisteme face din constitu ie o
garan ie a drepturilor fundamentale prin juridicizarea i deci limitarea comportamen-
telor politice i prin jurisdic ionalizarea dezbaterii politice. Constitu ia devine baza
ac iunii politice, care se vede astfel încadrat juridic i deci limitat .
Constitu ia a ap rut ca o form de afirmare a individului în fa a tiraniei. Puterea a
fost limitat prin organizarea exerci iului ei. Constitu ia a r mas, prin aceast înca-
drare juridic a fenomenelor de putere, un instrument de limitare a acestora. Chiar
existen a unor reguli de exercitare a puterii, independent de orice mijloc de garantare
a aplic rii acestora, reprezint o limitare a puterii. Când acestei prevederi formale a
unor reguli privind puterea îi sunt ad ugate mecanisme de garantare a aplic rii
acestor norme, suntem în prezen a unei noi faze de limitare a puterii prin intermediul
constitu iei, a unei noi forme de constitu ie în fond, constitu ia garan ie de drepturi,
care înlocuie te constitu ia amenajare a puterii.
Constitu ia limiteaz puterea pentru c ea este norma superioar care reprezint
nu o manifestare a puterii politice, ci un acord de voin între guverna i i guvernan i.
Toate legile, care reprezint o manifestare a puterii statale, deci a puterii politice,
trebuie s fie edictate în respectul acestei prime norme. Puterea este limitat prin
constitu ie, c ci ea se subordoneaz prin aceasta voin ei guverna ilor. Cet enii devin
parte integrant a puterii normative, nu doar negativ, prin reprezentarea pe care
justi ia constitu ional o face minoritarilor de orice natur , ci i pozitiv, prin introdu-
cerea din ce în ce mai larg a mecanismelor democra iei semidirecte: referendum,
ini iativ legislativ popular , chiar veto popular sau revocare popular a reprezen-
tan ilor pe durata mandatului.
c. Constitu ia este fundamentul validit ii tuturor normelor juridice. Consti-
tu ia este ansamblul normelor care reglementeaz modul de producere a celorlalte
norme. Orice regul din sistemul juridic î i pierde validitatea dac nu respect modul
producerii sale reglementat în constitu ie. Ne afl m deci în prezen a unui dublu
raport de ierarhie normativ implicat de existen a unei constitu ii: unul de conformi-
tate, care const în faptul c rezultatul normativ al voin ei organelor statului trebuie
s fie în acord cu con inutul normelor rezultate din pactul fundamental stabilit între
stat i cet eni i unul de validitate, care const în faptul c nicio norm nu poate fi
juridic dac nu respect procedura stabilit de constitu ie pentru producerea ei.
Întreaga ordine juridic este astfel subordonat constitu iei.
Statul din punct de vedere juridic 143

§5. Tipuri de constitu ii

A. Clasificare în func ie de form sau de con inut? În mod curent, tipurile de


constitu ii sunt clasificate pornind de la forma lor. Se întâlnesc astfel dou clasific ri.
Una consider c exist dou tipuri de constitu ie: cutumiar i scris . Cealalt
g se te trei tipuri: cutumiar , scris i mixt . Aceste clasific ri sunt relevante, îns
doar pân la un punct, c ci, a a cum scria M. Hauriou, „f r îndoial , vocabula
constitu ii scrise le distinge de institu iile cutumiare care le precedau, dar deloc prin
adev ratul lor caracter. Ea las s scape faptul esen ial, acela c institu iile cutumiare
ale vechiului regim erau guvernamentale, în timp ce constitu iile noului regim sunt
na ionale. Ele sunt na ionale i, în consecin , ele constituie un statut na ional al
statului, în acela i timp politic i social; iat lucrul important i ceea ce n-ar putea fi
uitat dac s-ar urm ri filiera istoric ; pe lâng aceasta, c ele sunt scrise i rigide nu
prezint decât un interes secundar” (1929, p. 216). Urm rind aceast filier istoric
(N. Luhmann, 1995, p. 103-125), pot fi g site trei tipuri de «forme juridice» de
«organizare a statului în vederea libert ii»: A) institu iile cutumiare; B) domnia legii
i C) constitu iile na ionale (Ibidem, p. 215).
Întrebarea ce se pune se refer la valoarea celor dou sisteme de abordare a
problemei tipurilor de constitu ii. Este evident c sistemul formal este mai facil, dar
el este evident trunchiat. Pe de o parte, el nu respect , cum ar ta M. Hauriou, filiera
istoric i, pe alt parte, tinde s rezume constitu ia la o lege, deosebit de celelalte
doar prin form , ceea ce duce inevitabil la confundarea puterii constituante cu auto-
ritatea constituant . Criteriul formal de clasificare a constitu iilor tinde s direc-
ioneze demersul tiin ific doar spre aspectele normative ale constitu iei, l sând la o
parte, sau reducând substan ial, preocup rile pentru în elegerea constitu iei ca stare a
con tiin ei colective, ca stare a dreptului i de aici duce la o imposibilitate relativ de
a defini statul de drept.
B. Tipuri de constitu ii în func ie de con inutul lor. Din punctul de vedere al
con inutului lor, constitu iile ar putea fi clasificate în constitu ii statut al guvernan-
ilor, constitu ii statut al guverna ilor i constitu ii na ionale.
a. Constitu iile statut al guvernan ilor. Caracteristica acestui tip de constitu ie
este c ea se refer doar la func ionarea guvern mântului. Este vorba la început de o
cutum , de ni te uzaje i practici referitoare la func ionarea diferitelor bran e ale
guvern mântului. Dar chiar dac forma lor se schimb mai târziu, devenind consti-
tu ii scrise, caracterul lor nu se modific : ele sunt acte care organizeaz puterea, nu
acte care organizeaz libertatea. De aceea, ele nu se refer la drepturile i libert ile
cet enilor. O anumit limitare a puterii rezult din chiar existen a unor reguli de
exercitare a acesteia, dar scopul principal al acestui tip de constitu ie nu este liber-
tatea individual , ci organizarea puterii.
b. Constitu iile statut al guverna ilor. Regulile constitu ionale din acest sistem
nu reprezint un statut al puterilor publice, ci un statut al particularilor fa de
acestea. Diferen a nu este a adar de form , ci de con inut. Regulile, scrise în general,
dar care nu sunt obligatoriu astfel, au un cu totul alt centru de greutate decât în cazul
constitu iilor statut al guvernan ilor. Ele au ca scop garantarea libert ii individuale.
Constitu iile cuprind drepturi i libert i ale persoanei pe care le garanteaz contra
144 Actorii vie ii politice

statului. Iar dac cea mai mare parte a dispozi iilor se refer la organizarea puterii,
aceast organizare este subordonat garant rii libert ilor. În acest tip de constitu ie,
mecanismele de garantare a drepturilor i libert ilor, mai ales pe cale jurisdic-
ional , sunt centrale. Pozi ia judec torului fa de puterile publice este esen ial .
Corpul magistra ilor, intermediar între guvernan i i guverna i, devine centrul de
echilibru al statului.
c. Constitu iile na ionale. M. Hauriou definea constitu ia na ional astfel: „O
Constitu ie na ional este statutul Statului corporativ i al membrilor s i, stabilit în
numele na iunii suverane de c tre o putere constituant i printr-o opera ie legislativ
de întemeiere potrivit unei proceduri speciale” (N. Luhmann, 1995, p. 242). Ea este
un statut na ional al statului. Statul nu poate modifica acest statut, c ci la baza lui nu
st voin a sa, ci voin a na iunii. Orice modificare presupune deci interven ia na iunii.
Constitu ia este pentru stat un act de întemeiere; el n-o poate modifica f r s - i
distrug fundamentul. Dac tipul anterior de constitu ie garanteaz drepturi i liber-
t i indivizilor, acest al treilea tip garanteaz i superioritatea grupului na ional
asupra statului. Doar na iunea are putere constituant . Statul nu poate fi decât na iu-
nea juridic autoorganizat . Spre deosebire de sistemele constitu ionale anterioare,
acest sistem distinge clar suveranitatea na ional de suveranitatea statului i de suve-
ranitatea legislativ . Pe de alt parte, sistemul constituie o garan ie mult mai ferm a
libert ii individuale în raport cu statul, un instrument mult mai eficient de limitare a
puterii. Forma rigid este îns doar un rezultat al con inutului diferit al acestui tip de
constitu ie. Important nu este a adar forma scris i rigid , ci voin a ce st la baza
acesteia. Faptul c la baza constitu iei st voin a na iunii i nu a statului deosebe te
sistemul de cele anterioare. Fa de aceasta, forma de lege scris i rigid este doar
un efect important, este adev rat, dar situat pe un plan secund. Noutatea constitu iilor
na ionale este modul existen ei lor i voin a ce le determin con inutul.
d. Constitu ie politic i constitu ie social . Statul nu este i nu trebuie s
devin un scop în sine, de i tendin a sa este evident de a evolua într-un asemenea
sens. Politicul trebuie subordonat socialului; acesta este un principiu esen ial al
statului liberal. Ca urmare, statul trebuie s fie pus în slujba cre rii unui anumit tip de
societate. Ceea ce trebuie s primeze a adar nu este organizarea politic , ci proiectul
de organizare social , în vederea împlinirii c ruia politicul exist i ac ioneaz . Ca
urmare, statutul statului, organizarea puterilor, trebuie s fie adaptate scopului orga-
niz rii sociale. Exist , a adar, dou nivele: unul al organiz rii politice i unul al orga-
niz rii sociale. Corespunz tor acestor nivele exist dou tipuri de constitu ie: politic
i social . Aceste dou nivele coexist , cel politic fiind subordonat celui social.
d.1. Constitu ia politic . Constitu ia politic reprezint într-o concep ie totalitatea
regulilor ce determin producerea celorlalte reguli ale sistemului juridic, adic a regu-
lilor privind instaurarea, men inerea i exercitarea puterii de stat, statutul cet enilor,
drepturile i libert ile acestora. Aceast parte a constitu iei este strict , îmbr când
forma juridic rigid . Ea reprezint partea cea mai dezvoltat a constitu iei, câteodat
singura parte a acesteia. Uneori chiar dreptul constitu ional ca tiin se refer la consti-
tu ie ca i cum ea ar fi format doar din aceast constitu ie politic . De aici, referirile
stricte la normele constitu ionale i sc parea din vedere a esen ialului, care este consti-
tu ia social , ansamblul principiilor ce comand partea tehnic a constitu iei.
Statul din punct de vedere juridic 145

d.2. Constitu ia social . Aceast parte a constitu iei poate fi l sat într-o stare
implicit sau poate îmbr ca forma unui preambul sau a unei declara ii de drepturi. Ea
reprezint ceea ce unii numesc «spiritul» constitu iei. Constitu ia social reprezint
ansamblul de principii filosofice ce stau la baza constitu iei politice, principii ce o
orienteaz pe aceasta într-o anumit direc ie, în func ie de tipul de societate pe care
puterea politic este inut , prin voin a na iunii, s -l concretizeze. Aceste principii
reprezint concretizarea filosofic i apoi juridic a ceea ce M. Djuvara numea
„con tiin a moral a justi iei a a cum tr ie te ea în societate”. Este evident c statul
nu poate avea aceea i constitu ie politic dac se bazeaz pe principiile filosofiei
politice liberale sau ale socialismului tiin ific. Constitu ia politic este dimpotriv
foarte deosebit ; ea urmeaz în am nunt nuan ele acestei filosofii de stat, ce consti-
tuie constitu ia social : scopul în care reunirea este f cut .
C. Tipuri de constitu ii în func ie de forma lor. A a cum am v zut, exist dou
clasific ri. Una identific dou tipuri de constitu ii în func ie de forma lor: constitu ii
cutumiare i constitu ii scrise (G. Burdeau, 1966, p. 55-60). Cealalt identific trei
tipuri: constitu ii scrise, constitu ii cutumiare i constitu ii mixte (J. Gicquel, 1991,
p. 189-191). Dar niciuna dintre clasific ri nu este în fond exact . În primul rând, nu
exist constitu ii pe de-a-ntregul cutumiare; întotdeauna exist câteva texte de baz .
În al doilea rând, niciun sistem nu este scris doar în sensul de sistem bazat pe legi
constitu ionale rigide; toate sistemele se bazeaz i pe uzan e i pe precedent.
a. Constitu iile cutumiare. În dreptul constitu ional, ca în oricare alt ramur a
dreptului, vorbim de cutum dac dou condi ii sunt îndeplinite cumulativ: existen a
unui uzaj i convingerea c aceast practic este obligatorie din punct de vedere
juridic (opinio iuris).
a.1. Condi iile uzajului. Pentru ca o regul s se impun în materie constitu io-
nal pe cale cutumiar trebuie, mai întâi, ca uzajul s îndeplineasc anumite condi ii:
– repeti ia. Aceasta este cea care transform un precedent în cutum . Ea înseamn
o reluare, o multiplicare a unei atitudini. Precedentul este o atitudine izolat ; cutuma
una multiplicat ;
– durata. Pentru ca un precedent s devin cutum trebuie ca multiplicarea atitu-
dinii s aib o anumit durat , s capete o anumit consisten în con tiin a colectiv .
În dreptul constitu ional, aceast durat nu a fost niciodat clar determinat ;
– constan a. Aceasta presupune ca toate precedentele s mearg în acela i sens.
Niciun eveniment nu trebuie s se petreac în contrasens, altfel cutuma este infir-
mat , pus la îndoial sau chiar distrus . Astfel s-a întâmplat cu norma cutumiar
american care impunea ca Pre edintele s nu poat fi reales decât o singur dat .
Realegerea lui Roosevelt de dou ori a distrus cutuma i a fost nevoie de un amen-
dament constitu ional pentru a reconsacra regula;
– claritatea. Pentru a deveni norm cutumiar , precedentul trebuie s se repete
într-un sens clar, nesusceptibil de mai multe interpret ri, altfel cutuma este discuta-
bil , deci susceptibil de modificare;
– consensul. Nu este suficient ca o uzan s se repete o durat suficient ,
constant i cu claritate pentru a deveni cutum ; trebuie ca acestui fapt s i se adauge
acceptarea valorii sale de c tre opinia public ; altfel i o violare sistematic a consti-
tu iei ar putea fi considerat cutum .
146 Actorii vie ii politice

a.2. Condi iile convingerii juridice. Cutuma nu se confund cu uzajul. Pentru ca


un uzaj s se transforme în cutum trebuie ca elementului material s i se adauge
unul psihologic: în primul rând, uzajul trebuie s fie conceput de colectivitate ca fiind
necesar (opinio necessitatis) i ca fiind obligatoriu, ca fiind de natura dreptului
(opinio iuris). Convingerea juridic diferen iaz cutuma de simplul uzaj de fapt,
practic pe care o urm m în mod constant, f r a ne sim i îns obliga i la aceasta, i
de uzajele conven ionale, adic de clauzele implicite sau explicite care sunt curente
în contractele uzuale (clauze de stil). De exemplu, obiceiul bac i ului nu este cutum
pentru c de i îl urm m, nu ne estim m obliga i din punct de vedere juridic s facem
acest lucru. În schimb, a ezarea arborilor la o anumit distan de hotar este cutum
pentru c are i aspectul material, i pe cel psihologic.
a.3. Valoarea cutumei constitu ionale (D. Baranger, 2000, p. 47 i urm.).
Valoarea constitu ional a cutumei a fost adesea trecut sub t cere, câteodat chiar
negat . Astfel, Carré de Malberg ar ta: „Caracteristica constitu iei este de a fi o lege
posedând o for înt rit . No iunea de Constitu ie nu se g se te realizat decât cu
aceast condi ie. Exist , ca urmare, o incompatibilitate între Constitu ie i cutum ,
cutuma neposedând for a superioar care caracterizeaz dreptul constitu ional”
(1922, p. 582). Cu timpul îns , cutuma constitu ional a fost acceptat ca parte
integrant a constitu iei, mai ales datorit cre terii importan ei studiilor de tiin
politic în cadrul dreptului public. Faptul impunerii cutumei cu valoare constitu-
ional aten iei dreptului constitu ional, odat cu aplecarea acestuia spre studiile de
tiin politic , nu este întâmpl tor. Constitu ia rezult mai ales din jocul for elor
politice i sociale reale, ce se înfrunt în stat i în societatea civil . Constitu ia
scris poate r mâne ( i chiar r mâne de multe ori, din p cate) liter moart în fa a
aranjamentelor partizane constante, acceptate de opinia public i de organele
constitu ionale, care o ocolesc sau o golesc de con inut, sau în fa a presiunii grupu-
rilor de interese.
Dar acceptarea cutumei constitu ionale se love te de câteva dificult i majore
datorate specificului regulilor constitu ionale. O prim dificultate este legat de
faptul c norma constitu ional se afl în vârful piramidei normative. Dac admitem
c o regul juridic nu este valid decât dac producerea ei se bazeaz pe o regul
superioar , atunci rolul cutumei i valoarea ei juridic este destul de u or de stabilit
în dreptul privat: cutuma trebuie s fie autorizat de o lege; ea este recunoscut ca
surs a dreptului de o norm superioar în ierarhia normativ . Dar în dreptul
constitu ional lucrurile se prezint într-un mod diferit: normele constitu ionale nu î i
mai bazeaz validitatea pe o regul ierarhic superioar c ci o astfel de regul lipse te.
Cutuma nu poate exista deci în acest domeniu decât dac este autorizat de consti-
tu ia scris i, ca urmare, ea nu poate avea decât o valoare juridic infraconsti-
tu ional , bazându- i validitatea pe o regul constitu ional scris .
O a doua dificultate rezult din faptul c , de regul , este acceptat c o norm
juridic trebuie s fie expresia unei voin e. Ori dac în cazul cutumei din dreptul
privat poate fi sus inut c voin a care d valoare cutumei este voin a legiuitorului,
care autorizeaz cutuma sau a judec torului, care constat existen a cutumei, în cazul
cutumei constitu ionale o astfel de voin pare s lipseasc , ceea ce face de neîn eles
cum o norm poate fi juridic f r ca o voin oarecare s se exprime prin ea.
Statul din punct de vedere juridic 147

Dac oferim cutumei constitu ionale o valoare oarecare din punct de vedere
juridic, aceast valoare poate fi privit din dou puncte de vedere:
a. ca valoare proprie;
b. ca valoare derivat din dreptul scris (Ibidem, p. 204-205).
Valoarea proprie a cutumei poate proveni:
– din durata susceptibil s creeze dreptul prin prescrip ie. Aceast teorie este
datorat legi tilor i const în aplicarea în cazul puterii publice a adagiului de drept
privat: quantum possessum, tantum prescriptum. Concep ia se înscrie în cadrul mai
larg al transferului de caractere de la proprietatea privat roman spre puterea public
medieval , pe care o vom atinge în mai multe rânduri pe parcursul acestui volum;
– din faptul ca ea furnizeaz o expresie direct a con tiin ei populare. Aceast
tez a fost formulat de coala istoric a dreptului. Potrivit acestei teorii, dreptul este
expresia unei con tiin e a colectivit ii situat în afara câmpului de ac iune al indivi-
dualit ii. Cutuma este expresia direct a acestei con tiin e colective. Ea exprim
na iunea în mod direct
– din faptul c ea este expresia voin ei divine. Concep ia aceasta este ini iat de J.
de Maistre. Cu cât se examineaz mai mult, zicea acesta, jocul ac iunilor umane în
formarea constitu iilor politice, cu atât se constat c indivizii sunt simple instru-
mente. Constitu ia ar fi, într-o astfel de în elegere, un produs divin. Legile consti-
tu ionale sunt opera voin ei divine i scriitura îns i, mult posterioar , este fa de ele
doar un produs;
– din faptul c ea este un raport material de for e sociale. Aceast teorie este de
natur socialist . Cutuma reprezint expresia rela iilor dintre for ele sociale existente
la un moment dat, expresia cea mai direct a acestor raporturi.
Valoarea cutumei constitu ionale în prezen a dreptului constitu ional scris.
Problema care se pune nu este atât a valorii juridice a cutumei, care este indiscutabil
i necontestat în general, elementul de diferen iere fiind fundamentul acestei valori
i nu valoarea în sine, ci valoarea cutumei în cazul coexisten ei sale cu dreptul
constitu ional scris.
Valoarea acestei cutume constitu ionale în prezen a dreptului constitu ional scris
poate fi conceput ca rezultând fie din faptul c ea exprim voin a poporului însu i,
fie din faptul ca ea exprim voin a organelor statului (Ibidem, p. 582). În cadrul
primei teorii, cutuma constitu ional exprim voin a poporului însu i ca i cum el ar
fi fost expres consultat. În aceast teorie, cutuma este o lege tacit consim it de stat.
Constan a ac iunii organelor statului într-un sens neprev zut de lege creeaz norma,
dac se ac ioneaz având convingerea cre rii dreptului i f r opozi ie. Problema este
dac trebuie s recunoa tem valoarea juridic a cutumei format contra legem, adic
dac ea poate abroga legea. Teoretic, r spunsul este afirmativ. Practic îns , trebuie s
se fac distinc ia între violarea textului f r s se urm reasc crearea unei reguli de
drept noi i violarea cu convingerea necesit ii stabilirii unei norme noi; or, aceast
distinc ie, teoretic simpl , practic este extrem de delicat (G. Burdeau, 1966,
p. 58-59). De aceea, este preferabil s se postuleze o suprema ie a regulii scrise fa
de cea cutumiar . Voin a poporului în cazul legii scrise, chiar dac este indirect i
mai rigid , este clar i cert , în timp ce norma cutumiar este expresia direct a
voin ei poporului, dar este greu de stabilit.
148 Actorii vie ii politice

b. Constitu iile mixte. A a cum ar ta M. Prélot, „dac se consider ca drept


constitu ional al unui popor, normele în mod efectiv urmate în guvern mântul s u de
c tre puterile publice, se va constata c originea lor este aproape întotdeauna mixt .
Nu exist constitu ii nici pe deplin cutumiare, nici complet scrise” (1972, p. 200).
Putem s distingem, pornind de la o asemenea premis , trei sisteme: sisteme aproape
întru totul cutumiare; sisteme semicutumiare i sisteme subsidiar cutumiare.
b.1. Sisteme aproape întru totul cutumiare. Un astfel de sistem a existat în
România în Evul Mediu, pân la apari ia primelor acte cu caracter constitu ional, pe
care le vom studia în volumul al doilea. Tot astfel, Fran a vechiului regim a avut o
constitu ie aproape pe de-a-ntregul cutumiar . Dar ast zi, doar Marea Britanie mai
p streaz un astfel de sistem. Constitu ia britanic este format din trei categorii de
institu ii: institu ii i uzaje guvernamentale cutumiare, dreptul comun (common law)
i statut law.
Institu iile i uzajele guvernamentale cutumiare sunt ceea ce A.V. Dicey numea
«conven iile constitu iei» (1906). Ele nu provin nici dintr-un act al Parlamentului,
nici dintr-o repetare a precedentului judiciar. Astfel de reguli nu sunt deloc subsidiare
i de importan minor . De exemplu, o regul cutumiar este cea privind obliga ia
regal de a alege mini trii dintre membrii Parlamentului sau de a alege primul ministru
exclusiv din rândul membrilor Camerei Comunelor (M. Prélot, 1972, p. 201).
Common law-ul. Este specific Constitu iei britanice de a cuprinde dreptul comun,
format pe cale judiciar . Common law-ul este un drept nescris. „Dreptul nescris
semnific pur i simplu un drept care nu este deloc crea ia puterii legislative i care
n-a f cut deloc obiectul promulg rii sub o form stereotip .” (M. Ancel, 1927,
p. 133). „În primul rând este cert: Common law-ul, dac este o cutum , nu este o
cutum popular , format prin practica cvasiincon tient , dar mult timp repetat a
poporului. Ea i-a datorat preponderen a (...) faptului c era nu cutuma poporului, ci
cutuma cur ilor regale, provenite din atotputernica Curia Regis a regilor normanzi”
(Ibidem, p. 133). „Dreptul englez, provenit din procedurile Common law-ului, este în
mod esen ial un drept jurispruden ial (Case Law); regulile sale trebuie s fie c utate,
în mod fundamental, în ratio decidendi ale deciziilor pronun ate de Cur ile Supe-
rioare ale Angliei. Chiar regulile formulate de legiuitor nu au o veritabil valoare i
eficacitate decât din momentul în care ele au fost efectiv interpretate de tribunale”. În
materie constitu ional , o astfel de prevedere stabilit pe cale judiciar , nu legislativ ,
este cea care arat c regele nu poate fi f cut r spunz tor personal de propriile acte prin
nicio procedur ; i, ca o consecin , nimeni nu se poate prevala de ordinele Coroanei
pentru a executa un act pe care legea nu-l justific (M. Prélot, 1972, p. 201).
Statut law. Dreptul britanic nu este nici în materie constitu ional pe de-a-ntregul
cutumiar. El a cuprins înc din Evul Mediu o serie de acte scrise. Principalele au fost:
Magna Charta din 1215, Confirmatio Chartarum din 1227, Petition of rights din
1629, Act d’habeas corpus din 1679, Bill of rights din februarie 1688, Act of settle-
ment din 1700 (privind succesiunea la tron). Epoca modern cunoa te o cre tere a
importan ei dreptului scris. Totu i, el r mâne subsidiar. Astfel, vom întâlni o serie de
legi în materie constitu ional cum sunt: Reform bills din 1832, 1867, 1884 Repre-
sentation of people act din 1918 Parliamentar Acts din 1911 i 1949. Statut law-ul
este creat de Parlament. Dar el este «sanc ionat» de judec tori. Interpretarea este i în
Raporturile statului cu dreptul: statul de drept 149

cazul acestui drept esen ial . Doar prin interpretarea sa de c tre tribunale, statut
law-ul cap t adev rata sa valoare. Judec torul continu s fie un element cheie al
sistemului, dând coeren rela iilor dintre stat i societatea civil , fiind un pivot, o
plac turnant între impulsul spre libertate al elementelor societ ii civile i impulsul
spre reglementarea total al statului.
b.2. Sisteme semicutumiare. Un astfel de sistem presupune o constitu ie în
form scris , dar care datorit dezvolt rii sale insuficiente este amplu completat cu
uzan e. O astfel de constitu ie a fost în România Statutul dezvolt tor al Conven iei de
la Paris din 7/19 August 1858 (Monitorul-jurnal Oficial al Principatelor Unite
Române nr. 146 din 3/15 iulie 1864). Împreun cu modific rile ce i-au fost aduse i
cu Legea electoral sunt cu totul 69 de articole, v dit insuficiente pentru o constitu ie
complet . Ea era amplu completat de obiceiuri constitu ionale.
b.3. Sisteme subsidiar cutumiare. De multe ori chiar constitu iile detaliate i
rigide sunt completate cu reguli cutumiare. Astfel s-a întâmplat în cazul Constitu iei
americane, «amendat f r amendament» în mai multe rânduri: desemnarea direct a
Pre edintelui, realegerea o singur dat a Pre edintelui, institu ia controlului constitu-
ionalit ii legilor care nu era prev zut în Constitu ie.
c. Constitu iile scrise. Îns i denumirea aceasta spune suficient despre realitatea
vizat . Este vorba de o distinc ie formal . Ceea ce deosebe te acest tip de constitu ie
de celelalte este o form special de adoptare i modificare i un organ special ce
face aceste opera ii. Spre deosebire de constitu iile ce au la baz cutumele, care sunt
suple, putând fi modificate prin legi ordinare, constitu iile scrise sunt de regul
rigide, neputând fi modificate decât printr-o procedur special , mult mai greoaie
decât cea de modificare a legilor obi nuite. Aceast procedur se nume te revizuire.
Constitu iile scrise constituie un fel de superlegalitate, celelalte norme neputând s
deroge de la dispozi iile lor. Ele asigur din aceste motive o protec ie sporit a
libert ilor individuale în fa a abuzurilor puterilor publice. Dar constitu iile scrise nu
dobândesc cu adev rat valoare decât prin faptul c ele sunt constitu ii na ionale. O
constitu ie nu este superioar cutumelor prin simplul fapt c este scris , deci rigid i
clar . Au existat constitu ii scrise extrem de tiranice în spiritul lor, chiar dac aparen ele
p reau s spun altceva; comunismul ne-a demonstrat-o cu prisosin . De aceea,
deosebirile de con inut sunt mult mai importante decât cele formale, cum am subliniat.

Capitolul III
Raporturile statului cu dreptul: statul de drept

Raporturile pe care statul le între ine cu dreptul sunt unele complexe i greu de
explicat datorit faptului c , pe de o parte, statul este cel care creeaz dreptul i, pe de
alt parte, el ar trebui s fie el însu i supus acestui drept pentru ca ac iunile sale s nu
devin arbitrare. Caracterul suveran al statului face aproape incomprehensibil
supunerea sa fa de drept. Teoria statului de drept încearc , mai întâi, s justifice
ra ional aceast necesar supunere a statului fa de dreptul pe care chiar el îl produce
i, mai apoi, s construiasc mijloacele care s asigure aceast supunere în vederea
150 Actorii vie ii politice

garant rii libert ii, imprimând dreptului anumite calit i care îl fac susceptibil s
asigure securitatea juridic a indivizilor în condi iile unei etatiz ri din ce în ce mai
accentuat a societ ii.

Sec iunea 1. No iunea de «stat de drept»

No iunea de «stat de drept» este ambigu datorit faptului c exist mai multe
moduri de în elegere a fundamentului supunerii statului fa de drept, pe de o parte,
i, pe de alt parte, pentru c , precum în cazul conceptului de democra ie, utilizarea
abuziv a conceptului pentru a descrie regimuri politice i juridice radical diferite
face ca el s fie golit de orice în eles. Înc rc tura sa simbolic face ca structura s
devin prea fluid , iar con inutul prea pu in determinat. Iat de ce ne pare util s
trecem în revist foarte sintetic câteva dintre teoriile statului de drept, pentru ca, apoi,
s vedem, pornind i de la modul evolu iei istorice a sistemului statului de drept, care
sunt tipurile acestui stat.

§1. Teoriile statului de drept

Conceptul de stat de drept este o crea ie doctrinar . De i normativizat de multe


constitu ii actuale, con inutul s u r mâne în bun m sur incert, tocmai datorit
originii sale, care îl face subiect continuu de dezbatere, un subiect asupra c ruia un
acord generalizat nu a fost cu adev rat posibil pân acum. N scut în Germania
(J. Jouan, 2001), sub numele de «Rechtsstaat», conceptul a fost preluat de doctrina
francez într-o form critic i constructiv sub numele de «l’Etat de droit» i a
penetrat chiar particulara lume juridic anglo-saxon , de i conceptul de «Rule of
Law» r mâne în bun m sur distinct. Avem de fapt trei concepte, care de i par a
spune acela i lucru, sunt distincte în multe privin e, tributare fiind unei anumite parti-
cularit i a culturii juridice care le utilizeaz (pentru o analiz a celor trei concepte,
L. Heuschling, 2002). i dac obiectivul tuturor teoriilor, care stau la baza acestor
concepte, este de a încadra i limita puterea statului prin drept, modul realiz rii
acestui obiectiv este diferit, statul de drept fiind pentru unii statul care ac ioneaz
prin intermediul dreptului, adic în form juridic , pentru al ii statul care este supus
dreptului sau, cum gânde te o a treia categorie de doctrine, statul al c rui drept
prezint anumite caracteristici intrinseci. Aceste trei viziuni – formal , func ional i
material – ofer trei feluri diferite de organizare a statului de drept, care sunt îns
complementare, nu antagoniste. Dac pentru viziunea formalist statul de drept se
reduce la o ierarhizare a ordinii juridice, care are ca scop limitarea arbitrarului
datorit faptului c diversele organe ale statului nu pot s ac ioneze decât în baza
unei abilit ri juridice dat de o norm juridic superioar în ierarhia normativ celor
pe care le poate adopta organul respectiv, dac pentru viziunea func ionalist statul
nu doar ac ioneaz prin drept, ci este supus acestuia, de i temeiul acestei supuneri a
statului fa de un drept care îi este superior este conceput în maniere foarte diverse,
pentru viziunea material asupra statului de drept con inutul dreptului devine mai
Raporturile statului cu dreptul: statul de drept 151

important decât forma ierarhiei normative controlate, ideea pe care se centreaz aceast
viziune fiind cea de libertate, nu de cea de organizare a exerci iului autorit ii.
A. Viziunea formalist asupra statului de drept. Acest tip de în elegere a
statului de drept s-a impus în Germania secolului al XIX-lea (C. Schönberger, 2001,
p. 177-191), chiar dac ini ial ea s-a confruntat cu o viziune substan ial datorat
unei perspective liberale i s-a consolidat sub impulsul normativismului kelsenian.
Statul de drept este opus de aceste doctrine statului poli ie. „Statul poli ie este acela
în care autoritatea administrativ poate, într-un mod discre ionar i cu o libertate de
decizie mai mult sau mai pu in complet , s aplice cet enilor toate m surile pe care
judec util s le ini ieze cu de la sine putere, pentru a face fa circumstan elor i
pentru a atinge în fiecare moment scopurile pe care i le propune” (R.C. de Malberg,
1922, p. 488). Spre deosebire de acest tip de stat, statul de drept este „un stat care, în
raporturile sale cu supu ii i pentru garantarea statutului lor individual, se supune el
însu i unui regim de drept, pentru c î i încadreaz ac iunea asupra lor prin reguli,
unele determinând drepturile rezervate cet enilor, altele stabilind în avans c ile i
mijloacele care vor putea s fie utilizate pentru a realiza scopurile statale” (Ibidem,
p. 488). Ceea ce este central acestei teorii a statului de drept este supunerea admi-
nistra iei fa de lege. Administra ia nu poate ac iona decât secundum legem, adic în
baza unei abilit ri legislative i, desigur, ea nu poate ac iona contra legem. Acest fapt
face, pe de o parte, ca orice constrângere administrativ s fie consim it de cet eni,
c ci ace tia particip la formarea legii prin alegerea parlamentului i, pe de alt parte,
s fie previzibil , nearbitrar , c ci legea este nu doar general , abstract i
impersonal , ci i prezumat a fi cunoscut de c tre to i. Aceast viziune asupra
încadr rii juridice a ac iunii administrative este dublat în Germania de o în elegere
material a legii, care impune constitu iei „s cear pentru orice «lege material », –
adic orice prescrip ie care prive te o regul de drept aplicabil cet enilor – o «lege
formal », care exclude ordonan ele bazate doar pe voin a monarhului sau doar pe
puterea de reglementare administrativ ” (J. Hummel, 2001, p. 144). Administra iei îi
lipse te deci, contrar viziunii franceze, o putere proprie de reglementare. Este unul
dintre motivele pentru care teoria nu a putut fi pe deplin acceptat în mediul juridic
francez, care este ata at, în general, unei viziuni formale a legii i care rezerv admi-
nistra iei o putere normativ proprie. „Rechtsstaat-ul semnific deci c administra ia
nu doar c nu poate s impun proprio motu obliga ii juridice supu ilor, ci i c
trebuie s se limiteze la a face aplicarea particular i individual a regulilor legale,
fiind limitat la aplicarea legii: a crea norme ar însemna, într-adev r, a impieta asupra
func iei legislative; cu toate acestea, a contrario, administra ia dispune de o putere de
decizie i de ac iune ini ial în ceea ce prive te afacerile proprii, organizarea sa
intern – domeniu în care ea poate lua m surile particulare sau generale care se
impun, f r s trebuiasc s se bazeze pe un text legislativ. Prin aceasta se manifest
for a politic a teoriei Rechtsstaat-ului, care în acela i timp constituie o barier în
calea arbitrarului, impunând o interven ie a Landtag-ului pentru tot ce atinge
drepturile individuale i p streaz prerogativele Executivului, punând statul însu i în
afara sferei legii” (J. Chevallier, 1999, p. 17-18).
Aceast viziune asupra statului de drept porne te de la o încredere de principiu în
lege i în reprezentare, care nu este deloc unanim împ rt it . Dimpotriv , pentru
152 Actorii vie ii politice

unii „normativismul produce, în fond, decât un singur rezultat: el transport pe plan


legislativ dinamismul de adaptare al Dreptului, care, altfel, ar fi f cut statul s
ac ioneze în domeniul administrativ. Pe ansamblu nu va exista nici mai mult , nici
mai pu in schimbare, dup cum ne g sim într-un stat de drept sau într-unul «arbi-
trar»; exist doar o diferen de organe statale obligate s fac adaptarea în cele dou
cazuri. Nu este de esen a Rechtsstaat-ului (statului de drept) s garanteze previzi-
bilitatea printr-un imobilism normativ. Ceea ce cet eanul câ tig în fa a adminis-
tra iei strâns legate, pierde cu un legiuitor care «se dezl n uie în norme». Cu cât se
accentueaz previzibilitatea la baz , cu atât mai pu in o vom reg si la vârf”
(W. Leisner, 1974, p. 71). Nu este suficient pentru a tempera aceast tendin de
infla ie legislativ s construim un nou mecanism formal, cel al constitu ionalit ii
legilor, ci trebuie ca dreptului s i se impun un anumit con inut prin ata area lui fa
de anumite valori. Or, aceast tendin este str in viziunii formale care se bazeaz
pe teoria autolimit rii statului (R. von Ihering, 1901; P. Laband, 1900-1904;
G. Jellinek, 1911).
Aceast teorie rezolv rela ia stat-drept, care se pune în termeni de prioritate/
primordialitate, afirmând c statul precede dreptul. Nu exist a adar niciun drept
anterior i superior statului. Dac statul se supune dreptului, atunci o face voluntar.
Teoria se bazeaz pe o exagerare a doctrinei suveranit ii. Statul suveran nu cunoa te
alte limite în afara celor puse de el însu i. Doar prescrip iile sanc ionate sau edictate
de stat pot avea caracter de norme juridice. Tocmai datorit faptului c statul este
singurul de in tor al for ei de constrângere, el este «unica surs a dreptului». Con i-
nutul ordinii juridice, ce se structureaz pentru a se constitui ca stat de drept, este
determinat de stat. Aceasta nu însemn c puterea statal nu are limite, ci c statul
fixeaz el însu i limitele, în interiorul c rora puterea sa se exercit prin norme juri-
dice. El poate modifica aceste norme, dar atât timp cât ele sunt în vigoare este inut
s le respecte cu stricte e. Totu i, dreptul constituie pentru stat o adev rat constrân-
gere, chiar dac nu exterioar . O prim constrângere rezult din faptul c statul nu
poate suprima ordinea juridic îns i, c el este obligat s ac ioneze în baza unui titlu
juridic. O a doua rezult din presiunea social exercitat în numele ideii dreptului
care fundamenteaz sentimentul apartenen ei la un stat. Aceste bariere, pe care teoria
autolimit rii le pune în calea puterii statale, sunt îns fragile. Statul creeaz o limit a
exerci iului puterii sale, creând o ordine juridic structurat , ierarhizat , stabil i
coerent , dar con inutul acestei ordini este indiferent, ceea ce face ca statul de drept
s r mân o simpl form al c rei con inut este prea la îndemâna puterii.
B. Viziunea func ionalist asupra statului de drept. Pentru viziunea func iona-
list asupra statului de drept, statul nu doar ac ioneaz prin drept, ci este supus
acestuia. Nuan a este foarte important , c ci dreptul devine nu doar mijloc al ac iunii
statale, ci o limit exterioar a acestei ac iuni. Din instrument al puterii dreptul se
transform într-o garan ie a libert ii. Nu doar administra ia este limitat de drept, ci
legiuitorul însu i, care î i g se te ac iunea încadrat de existen a unui drept care
scap într-o anumit m sur de sub controlul s u direct i exclusiv. Este, a adar,
vorba, de data aceasta, de o limitare din exterior a puterii statale. Dreptul este con-
ceput ca un „dispozitiv extrinsec de limitare a puterii statale” (J. Chevallier, 1988,
p. 352). Temeiul acestei subordon ri a statului fa de drept este îns conceput în
Raporturile statului cu dreptul: statul de drept 153

maniere diferite, în func ie de fundamentul g sit acestui drept, care pentru a limita
statul ar trebui s fie anterior i superior acestuia: Dumnezeu, Natura, Ra iunea,
Societatea. Indiferent de fundament îns , statul este inut s se conformeze acestui
drept, nu în baza propriei voin e, ci în baza unei voin e care îi este superioar . Pentru
c faptul creator al acestui drept se g se te în afara statului, el nu îl poate modifica.
Este, în fond, ideea transpus în procedurile de revizuire constitu ional , care implic
interven ia direct a poporului, sau în procedura controlului constitu ionalit ii
proiectelor de revizuire a constitu iei.
Statul de drept devine mai complex din punct de vedere formal. Dac teoriile for-
maliste de sorginte german nu instituiau decât o prioritate a legii în fa a adminis-
tra iei, instituind un stat legal, statul de drept instituie o prioritate a dreptului în fa a
statului în ansamblu, nu doar a organelor sale i nu poate fi conceput f r o supre-
ma ie a constitu iei în raport cu legea. Controlul de constitu ionalitate devine astfel
obligatoriu pentru existen a statului de drept. Dar constitu ia îns i nu are un con inut
indiferent, nu este un simplu postulat ca în teoriile normativiste, ceea ce impune
dreptului un anumit con inut. Viziunea aceasta tinde s devin deci material , dar
r mâne imprecis , întrucât con inutul dreptului natural, al dreptului obiectiv, al
con tiin ei sociale este prea vag, prea greu de transpus în termeni juridici preci i.
C. Viziunea material asupra statului de drept. Pentru teoriile care practic o
asemenea viziune asupra statului de drept „dac statul de drept nu ar fi decât un
dispozitiv tehnic ce supune legea constitu iei i care manifest triumful ierarhiei
normelor, el nu ar avea deloc alt virtute decât s asigure satisfac ia intelectual a
discipolilor lui Hans Kelsen” (D. Colas, 1987, p. VIII). Pentru aceast viziune,
no iunea, pe care se centreaz statul de drept, este cea de libertate, nu cea de norm .
Drepturile fundamentale sunt în centrul acestei construc ii, care p streaz beneficiile
ierarhiei normative, ale controlului jurisdic ional al respect rii acesteia, dar le d o
finalitate nou , impunând dreptului statului de drept calit ile necesare garant rii
libert ii individuale prin asigurarea securit ii juridice a subiec ilor de drept. Dreptul
statului de drept nu este oricare drept. El trebuie, mai întâi, s fie nu doar structurat
ca o ierarhie, ci trebuie s fie cert, ceea ce impune caracterul public al normelor
juridice, o anume claritate a prescrip iilor, neretroactivitatea acestora i stabilitatea
lor, adic previzibilitatea modific rilor care i-ar putea fi aduse, calit i care fac ca
dreptul s asigure securitatea juridic a subiec ilor i încrederea legitim a acestora în
continuitatea ac iunii statale. Mai apoi, dreptul trebuie s fie bazat, pentru a fi în
prezen a unui stat de drept, pe anumite valori inerente persoanei umane (demnitatea,
libertatea), inerente societ ii democratice (participare, pluralism) i societ ii liberale
(dreptate, respectul drepturilor i libert ilor persoanei, interven ie statal subsidiar i
propor ional ). Acest drept axiologic î i subordoneaz statul prin con inut, mijloacele
formale fiind subordonate realiz rii valorilor care fundamenteaz ordinea juridic .

§2. Tipuri de stat de drept

Democra ia a fost întemeiat , mai întâi, pe ceea ce am putea numi «ra iunea filo-
sofic ». Figura central a acestei democra ii este reprezentantul. El reprezint voin a
general , voin ce nu se reduce la suma voin elor individuale, ci este mai mult, este
154 Actorii vie ii politice

o «ra iune» a colectivit ii. Expresia acestei voin e este legea. Ea este întotdeauna
conform voin ei generale, deci incontrolabil . Administra ia este, în aceast faz de
evolu ie a democra iei, încadrat normativ de lege, dar legiuitorul se bucur de o
deplin libertate. Reprezentan ii sunt considera i astfel ca infailibili. Or, odat cu
progresul mijloacelor de informare i cu cre terea nivelului de educa ie, aceast pre-
zum ie nu mai putea r mâne irefragabil . Prestigiul parlamentelor decade dramatic
într-o a doua faz de evolu ie a societ ii democratice. Cu declinul parlamentelor a
dec zut legea îns i i chiar «ra iunea filosofic » în calitate de fundament al ei i al
democra iei. Un nou tip de legitimitate se impune, cea bazat pe «ra iunea tiin ific »
i odat cu ea, o nou figur devine centrul organiz rii democratice, «specialistul»,
«tehnicianul». Politicul, i cu el democra ia, se tehnicizeaz . Elementul cheie al orga-
niz rii de stat nu mai este deputatul, ci func ionarul. Legea se rezum la principii
generale, pe care Executivul este chemat s le precizeze. El este noul centru real de
impuls politic, care transform parlamentul într-un instrument docil, c ci el r spunde
mai bine decât acesta din urm noilor atribu ii ale statului, evolu iei spre a a-numitul
stat-providen (Pentru tratarea crizei statului-providen , J. Chevallier, 1980;
P. Rosanvallon, 1981). Administra iile domin sistemul statal. Ele sunt scoase de sub
imperiul dreptului comun i li se construie te un regim juridic distinct: dreptul
administrativ. Dar birocra ia astfel instaurat se dovede te sufocant pentru drepturile
individuale i pentru societatea civil , cerând un nou tip de democra ie. Drepturile i
libert ile individuale devenind centrale pentru societate, garantarea acestora devine
elementul fundamental pentru democra ie, ceea ce aduce în prim plan figura
judec torului, singurul suficient de independent fa de stat pentru a garanta drepturi
contra acestuia. Democra ia se jurisdic ionalizeaz în aceast a treia faz evolutiv .
Dar, ca orice mijloc formal, controlul jurisdic ional al legilor sau al administra iilor
nu poate fi prin sine însu i satisf c tor. De aceea, o viziune material asupra
democra iei tinde s se impun într-o a patra faz de dezvoltare, viziune care impune
o primordialitate a societ ii în fa a statului. Ea poate conduce la instaurarea demo-
cra iilor populare, autodeclarate «reale» i care ar fi vrut, urmare a doctrinei marxiste,
s dep easc organizarea statal instaurând comunismul, dar i la un anumit tip de
stat de drept. În aceast faz , fundamentul democra iei nu mai este ra iunea instru-
mental (M. Horkeimer, T. Adorno , 1974), ci ra iunea axiologic , adic cea care se
bazeaz nu pe logic , ci pe valori.
Acestor patru faze de evolu ie a ra iunii democra iei îi corespund, chiar dac
mularea nu este perfect , patru forme de stat de drept: statul de drept parlamentar,
statul de drept administrativ, statul de drept jurisdic ional i statul de drept social.
A. Statul de drept parlamentar. Acest tip de stat de drept este reflexul primei
faze de evolu ie a democra iei în care exist tendin a de a absolutiza valoarea legii i
a reprezent rii. Scopul s u este limitarea puterii executive i a administra iilor prin
încadrarea normativ a ac iunii acestora. Administra iile nu pot ac iona decât în
aplicarea legii, ceea ce înseamn c ac iunea administrativ nu poate interveni decât
dac o lege o autorizeaz i c ea nu poate nici s adauge legii, nici s ac ioneze
contra ei. Parlamentul este exponentul voin ei generale, care este prezumat a sta la
baza oric rei legi. Legea nu poate fi decât în acord cu voin a general , ceea ce o face
infailibil i deci incontrolabil . Parlamentul confisc suveranitatea na ional , c ci
Raporturile statului cu dreptul: statul de drept 155

aceasta tinde s fie confundat cu suveranitatea legislativ . El este organul suprem al


statului. Executivul este situat într-o pozi ie de inferioritate logic , el neavând putere
proprie de reglementare, activitatea sa fiind limitat la executarea legilor. Judec torul
este, de asemenea, cantonat în aplicarea legii: el este gura care pronun legea. Din
punct de vedere structural, statul de drept parlamentar presupune o ierarhie normativ
care are în vârful s u legea. Constitu ia nu se bucur decât de o prioritate logic , nu
de o real suprema ie, c ci lipse te un control al constitu ionalit ii legilor. Actele
administrative nu pot avea caracter normativ, iar sursele autonome nu pot exista
decât dac legea le ofer expres valoare juridic .
B. Statul de drept administrativ. Acest al doilea tip de stat de drept corespunde
celei de a doua faze de evolu ie a democra iei moderne, în care ra iunea instrumen-
tal , func ionarul, Executivul i administra iile, sunt elementul s u central. Acest stat
de drept este caracterizat, de asemenea, prin încadrarea legal a ac iunii statale, doar
c administra iile cap t o putere de reglementare proprie, sunt supuse unui drept
special, dreptul administrativ i unui control special prin intermediul unor tribunale
speciale administrative distincte de instan ele judiciare ordinare. Prioritatea acordat
Executivului i administra iilor, datorat eficien ei ac iunii administrative spre
deosebire de lentoarea i ineficien a parlamentelor, face ca legii s -i fie rezervat un
domeniu propriu, iar puterea general de reglementare s revin Executivului. A a-
dar, administra ia este încadrat legislativ în mod strict numai în anumite domenii, în
celelalte ea fiind fie abilitat legislativ, fie l sat s ac ioneze normativ din proprie
ini iativ . Parlamentele p streaz un drept de control al acestei reglement ri admi-
nistrative ca i al administra iei înse i, dar acest drept este în bun m sur iluzoriu.
Dreptul aplicabil acestei administra ii din ce în ce mai puternice i mai independente
nu mai este dreptul comun, ci un drept special, administrativ, care derog de la
dreptul comun mai ales prin faptul c p r ile raporturilor juridice reglementate de el
nu se mai afl pe pozi ie de egalitate juridic , ca în dreptul privat, ci administra ia î i
subordoneaz cel lalt subiect. Egalitatea în drepturi func ioneaz între cet eni, nu
între ace tia i organele statului (Curtea Constitu ional , Decizia nr. 225/1999,
M. Of. nr. 126 din 21 februarie 2000: „dispozi ia constitu ional se refer la egali-
tatea între cet eni, iar nu la egalitatea cet enilor cu autorit ile statului”). Superio-
ritatea administra iei se manifest i prin sustragerea controlului legalit ii ac iunii
administrative din competen a judec torului ordinar i atribuirea controlului unui
judec tor administrativ, adic unui administrator care îndepline te func ii jurisdic io-
nale, dar care r mâne func ionar. Este vorba de un control al legalit ii actelor
administrative din interiorul administra iei i nu din exterior. Ca urmare, ordinea
judiciar se dedubleaz . Acest stat de drept este deci un „stat de drept administrativ
bine ordonat” (O. Meyer, apud O. Jouanjan, Figures..., 2001, p. 33). Organizarea i
ac iunea administrativ sunt centrale pentru el. Principiul legalit ii este cheia lui de
bolt . Drepturile fundamentale constituie doar „expunerea, sub form cazuistic , a
legalit ii administrative” (G. Anschütz, 1912, p. 98, apud O. Jouanjan, Figures...,
2001, p. 34).
C. Statul de drept jurisdic ional. Centrarea democra iei pe judec tor, pe garan-
tarea drepturilor fundamentale prin intermediul controlului pe care acesta îl
realizeaz asupra administra iei i Legislativului, conduce la apari ia unei a treia
156 Actorii vie ii politice

forme de stat de drept, statul de drept jurisdic ional. Acest stat de drept este o reac ie
institu ional în fa a ineficien ei ac iunii parlamentare în domeniul garant rii
drepturilor i libert ilor persoanelor. Statul de drept jurisdic ional presupune, pe de o
parte, o valorizare a drepturilor i libert ilor fundamentale, mai întâi prin prevederea
lor constitu ional , mai apoi prin garantarea lor jurisdic ional contra statului însu i,
printr-un control jurisdic ional al constitu ionalit ii legilor care dubleaz un control
al administra iilor realizat prin intermediul instan elor ordinare i, pe de alt parte, o
independen cât mai aproape de absolut a judec torilor fa de Executiv, Legislativ
i Societatea civil . Judec torul devine arbitru între stat i cet eni. El este cheia de
bolt a statului de drept. Ordinea juridic ierarhizat este doar unul dintre mecanis-
mele formale ale acestui tip de stat de drept. Centrale devin mecanismele de control
al respect rii acestei ierarhii, dar nu pentru frumuse ea logic a sistemului, ci în
scopul precis de a garanta drepturile i libert ile cet enilor. Suntem deci în prezen a
unui drept care nu mai este cu totul indiferent fa de valori, punându- i ca scop
libertatea individual i drepturile cet enilor. Mecanismele formale sunt subordonate
realiz rii acestui scop, dar ele r mân înc centrale.
D. Statul de drept social. Statul de drept social neag prioritatea mecanismelor
formale care este tipic celorlalte trei forme, împingând mai departe tendin a
prezent deja în statul de drept jurisdic ional. El este un stat de drept substan ial,
material, nu un simplu mecanism formal. Aceast revolt contra formalismului poate
duce îns în dou direc ii: c tre un stat socialist, care nu ar fi decât o tranzi ie c tre o
societate f r stat, societatea comunist , sau c tre un stat social, stat în care problema
social devine central , statului impunându-i-se asigurarea nu doar a drept ii ca
echilibru formal, ci a unei justi ii sociale, care presupune o redistribuire a beneficiilor
sociale i o concep ie material asupra egalit ii. Statul de drept social presupune
deci o dep ire a viziunii formale, nu prin negarea ei pur i simpl , ca în cazul
statului socialist, ci prin înglobarea mecanismelor formale de garantare a drepturilor
i libert ilor – separarea puterilor, ierarhizarea normativ , controlul jurisdic ional al
respect rii acestei i garantarea juridic i jurisdic ional a drepturilor i libert ilor –
într-o viziune material asupra statului de drept, care presupune o determinare a
statului de c tre societate.
O prim consecin formal este prezen a unui control al constitu ionalit ii
constitu iei îns i. Deoarece statul este determinat de societate, constitu ia social î i
subordoneaz constitu ia politic . Aceasta din urm nu mai este decât formal în
vârful ierarhiei normative, material fiind situat în aceast pozi ie constitu ia social ,
adic o anumit stare a con tiin ei colective, anumite principii i valori intrinseci
societ ii care cer, determin o anumit constitu ie i nu alta, un anumit drept i nu
altul. Valorile devin astfel centrale pentru statul de drept, care nu mai este statul
oric rui drept, ci statul al c rui drept respect valorile dominante în societate. Justi ia
constitu ional asigur în acest stat de drept un control al con inutului dreptului
printr-un control al conformit ii legilor cu valorile i principiile sociale, un control
al constitu ionalit ii constitu iei.
O a doua consecin formal este autonomizarea conceptului de stat de drept de
conceptele conexe din constitu ionalismul modern: separarea puterilor, ierarhia
normativ controlat , garantarea drepturilor i libert ilor fundamentale, democra ia.
Raporturile statului cu dreptul: statul de drept 157

El cap t o consisten juridic proprie. Când el devine normativ, cum este cazul
constitu iei noastre actuale, toate aspectele sale sunt constitu ionalizate, nu doar cele
la care constitu ia face apel în mod expres.
O alt consecin a afirm rii statului de drept social este completarea viziunii
formale, politico-juridice, asupra egalit ii. Principiul egalit ii formale este afirmat
expres în constitu iile contemporane. Dar universalismul egalit ii formale implic de
multe ori acces i anse inegale. Prin afirmarea caracterului social al statului de drept
se autorizeaz discrimin rile derogatorii de la egalitatea formal , dac acestea asigur
anse egale pentru cei ce sunt în situa ii inegale i acces egal la unele beneficii
sociale pentru cei care sufer din cauza unei diferen e relevante. Statul de drept social
impune deci o misiune social statului. Aceast misiune nu const în a terge dife-
ren ele reale, ci în a deschide celor mai dezavantaja i calea particip rii. Constitu ia
afirm , consfin ind un astfel de stat de drept, un principiu de redistribuire pentru a
realiza o justi ie social , principiu c ruia îi face uneori aplica ii concrete, care nu
epuizeaz îns sfera normativ proprie a principiului. Dac statul de drept liberal nu
autorizeaz de principiu derog rile de la egalitatea formal , referirea la caracterul
social al statului de drept extinde ideea material de stat de drept la organizarea
muncii i la reparti ia bog iei. Dac dreptatea este tipic statului de drept, justi ia
social este ad ugat ca valoare suprem de statul social.

Sec iunea a 2-a. Caracterele dreptului statului de drept

Cum subliniam mai sus, statul de drept nu este statul oric rui drept, ci al unui
drept care garanteaz securitatea juridic a persoanelor, pentru c este cert i este
bazat pe anumite valori. Certitudinea dreptului implic , mai întâi, accesibilitatea
regulii juridice, ceea ce impune caracterul public al regulii ca pe un element intrinsec
al juridicit ii sale i claritatea exprim rii regulii, care s o fac inteligibil pentru to i
i, mai apoi, implic neretroactivitatea normelor juridice i caracterul previzibil al
schimb rilor normative. Pe de alt parte, dreptul statului de drept trebuie s fie bazat
pe anumite valori care sunt inerente individului uman, democra iei i liberalismului.
El este un stat de drept substan ial, nu doar formal, bazat pe demnitatea uman , pe
libertatea inerent tuturor fiin elor umane, pe participarea real a cet enilor la consti-
tuirea i exerci iul puterilor publice i pe o limitare a interven iei statale la acele
ac iuni care sunt necesare i propor ionale cu scopul vizat.

§1. Dreptul statului de drept trebuie s fie cert

A. Caracterul public al normelor juridice. De multe ori norma juridic este


identificat prin caracterul s u general, impersonal, tipic i obligatoriu, sanc iunea
fiindu-i elementul cu adev rat definitoriu, dar uitându-se c ea trebuie s fie public .
Într-un stat de drept îns , accesibilitatea normei implic caracterul public al acesteia
ca pe un element intrinsec al normativit ii sale. O norm care nu este public nu este
juridic . Acest caracter public al normei juridice cuprinde îns mai multe aspecte.
158 Actorii vie ii politice

Mai întâi, norma trebuie s fie o crea ie a spa iului public, adic trebuie s fie creat
în acel spa iu rezultat din uzajul public pe care subiec ii îl fac ra iunii lor. Este exclus
ca dreptul statului de drept s fie un drept al grupurilor: el este un drept al cet enilor,
adic al indivizilor care ac ioneaz în spa iul public pentru binele comun, deta a i de
afilierile lor grupale particulare. Mai apoi, norma, pentru a fi juridic , trebuie s fie
adus la cuno tin a publicului printr-un mijloc apropriat, de obicei prin publicarea
într-un jurnal oficial. O norm care nu poate fi cunoscut pentru c nu este public , ci
secret , nu este norm juridic . Astfel, un act normativ care nu este publicat oficial
nu este anulabil, ci inexistent: el nu are caracter juridic. Caracterul scris al dreptului
este o consecin a acestei cerin e de publicitate. „Dreptul trebuie s fie scris pentru
c trebuie s fie publicat. El nu trebuie s fie secretul celor puternici, ci regula
public i comun , c ci regula este tiranic atâta vreme cât este imprevizibil i
codificarea este condi ia unui drept just i a unei supuneri liber consim ite”
(R. Capitant, 1979, p. 959).
B. Claritatea dreptului. Preciziunea dreptului implic faptul ca toate no iunile
utilizate de normele juridice s poat fi în elese de subiect. Adic acesta trebuie s fie
capabil s aprecieze consecin ele actului sau ale normei. Utilizarea no iunilor indeter-
minate nu este în principiu interzis . Totu i, exigen a statului de drept impune ca
termenii nedefini i s fie în mod obligatoriu interpreta i în sensul limbajului comun.
Cu cât norma este mai restrictiv în materie de libertate, cu atât preciziunea ei trebuie
s fie mai mare. Este logica principiului legalit ii infrac iunilor i pedepselor, care
impune definirea clar a infrac iunilor i limitarea drastic a puterii de interpretare a
magistratului prin impunerea unei solu ii favorabile inculpatului în caz de dubiu în
interpretarea normei.
C. Completitudinea dreptului. Dreptul statului de drept nu poate prezenta
lacune. Aceasta înseamn c toate situa iile sociale sunt reglementate juridic. Dac
legile pot prezenta lacune, dreptul este complet, lacunele legislative sunt completate
de principii generale ale dreptului, astfel încât orice situa ie social s fie o situa ie
juridic . Nu exist nimic în afara dreptului. Aceasta impune o obliga ie pozitiv
judec torului. El nu poate refuza judecarea unei cauze pentru c nu are lege sau
pentru c legea este neclar . Acest caracter complet al dreptului statului de drept este
transpus în planul dreptului pozitiv în norme de natura celei prev zute în art. 3 C.civ.,
care dispune c „judec torul care va refuza de a judeca, sub cuvânt c legea nu
prevede sau c este întunecat sau neîndestul toare, va putea fi urm rit ca i culpabil
de denegare de dreptate”.
D. Neretroactivitatea normelor juridice. Securitatea juridic , cerin i scop al
statului de drept, impune mai întâi ca dreptul s nu retroactiveze. Retroactivitatea
este o înc lcare a certitudinii dreptului i deci a securit ii juridice a persoanelor prin
aplicarea unei reguli care nu putea fi cunoscut de c tre subiect în momentul
producerii situa iei juridice. Astfel, „principiul neretroactivit ii legii semnific , în
sensul s u cel mai larg, c dreptul aplicabil unei situa ii sau unor rela ii juridice
trebuie s fie cunoscut sau în mod rezonabil previzibil în momentul în care aceast
situa ie sau aceast rela ie se na te” (W. Zimmer, 1990, p. 103). Retroactivitatea legii
a fost definit de P. Roubier ca „o fic iune de preexisten a legii” (1929). Principiul
Raporturile statului cu dreptul: statul de drept 159

neretroactivit ii tinde s interzic în principiu o astfel de fic iune. Legea dispune


pentru viitor; ea nu „poate statua ex post facto”, adic nu poate reveni „asupra unui
fapt împlinit” (P. Roubier, apud J.M. Auby, 1953, p. 24). Cu alte cuvinte, legea nu
poate aduce atingere situa iilor juridice create înainte de intrarea sa în vigoare sau,
potrivit unei alte teorii, nu poate aduce atingere drepturilor câ tigate (Th. Bonneau,
1990) înainte de intrarea ei în vigoare. Amploarea acestei interdic ii i sfera subiec ilor
care o suport depind îns de pozi ia pe care principiul o are în ierarhia normativ .
Când principiul neretroactivit ii legii are doar caracter legislativ, consecin ele
impunerii sale sunt, în principiu, urm toarele:
a. principiul îl leag doar pe cel care aplic legea, nu i pe cel care o edicteaz ;
legiuitorul poate deci s dea caracter retroactiv legii sub condi ia ca acest caracter s
fie expres afirmat sau ca el s poat fi dedus f r niciun dubiu din prevederile sale;
administra iei îi este interzis s adopte acte retroactive, mai pu in în cazul în care
legea nu afirm expres aceast posibilitate sau în cazul în care „actul despre care era
vorba a avut ca efect acoperirea unui vid juridic a c rui existen era incompatibil cu
prescrip iile legislative sau cu men inerea ordinii publice” (A. Werner, 1982, p. 740);
de asemenea, judec torul este inut s aplice legea f r a-i da efect retroactiv, el fiind
cel care poate decide, chiar împotriva calific rii exprese a legiuitorului, dac un act
normativ are un astfel de efect;
b. dac legiuitorul poate da efect retroactiv legilor, acesta trebuie s fie clar
afirmat; în lipsa unei inten ii clare, aplicarea retroactiv a legii este interzis , deve-
nind crucial s se decid când o lege are caracter retroactiv i când ea are doar un
efect imediat;
c. legile interpretative au în principiu efect retroactiv, dar nu pot fi adoptate f r
limite; mai întâi, ele trebuie s nu cuprind dispozi ii care s modifice dreptul în
vigoare, ci doar s -i precizeze în elesul; mai apoi, ele trebuie s fie determinate de
existen a unor interpret ri contradictorii ale legii i nu de dorin a legiuitorului de a
modifica pur i simplu o practic ce îi pare indezirabil , de i unitar .
Practica noastr jurisdic ional a fost destul de clar în acest sens înc înainte de
primul r zboi mondial. Astfel, în 1912, Tribunalul Ilfov i, apoi, Curtea de Casa ie au
ar tat c nu este suficient ca o lege s fie declarat interpretativ de c tre Parlament
pentru a fi considerat ca atare, ci, ca s aib acest caracter, trebuie ca ea s elucideze
textul unei legi ambigue, în interpretarea c reia se constat interpret ri diferite în
jurispruden . Pentru c în cauz nu existau astfel de interpret ri divergente ale legii
în practica instan elor, acestea au considerat c legea era neconstitu ional i pentru
c legiuitorul s-a substituit tribunalului, rezolvând el însu i un proces în curs, prin
conferirea de efect retroactiv în mod abuziv unei legi (Cas., decizia civil
nr. 261/1912, sec ia I, C.J. nr. 32/1912, p. 373-376); în fine, calificarea legii ca fiind
interpretativ trebuie s fie expres , legile interpretative prin natur neputând
interveni în principiu, judec torul putând s considere legea ca fiind nou , chiar
împotriva calific rii ei exprese ca fiind interpretativ de c tre legiuitor.
Când principiul neretroactivit ii legii devine constitu ional, consecin ele sunt,
cum se exprima Curtea Constitu ional Român , «severe» (Decizia nr. 9/1994,
M. Of. 326 din 25 noiembrie 1994). Prima consecin este c nicio lege nu poate
deroga de la acest principiu, singurele excep ii aparente fiind cele prev zute expres
160 Actorii vie ii politice

de constitu ie, adic în general legile penale sau contraven ionale mai favorabile, ori,
în mod generic, legile represive, a c ror retroactivitate devine principiu constitu ional
ea îns i, legiuitorul neputând s fac nicio derogare de la el.
A doua consecin este c problema se deplaseaz în aceste condi ii de la analiza
limitelor puterii de a da legi retroactive, prezent în sistemele unde principiul este
situat la nivel legislativ, c tre definirea caracterului retroactiv al legii, a c rui simpl
prezen o face automat neconstitu ional , dac ea nu este o lege penal sau contra-
ven ional mai favorabil , caz în care devine capital de discutat care sunt criteriile de
apreciere a caracterului mai favorabil al legii. Regulile aplic rii legii în timp sunt
deci „reguli imperative, de la care nu se poate deroga” (Decizia nr. 9/1994) sub
niciun motiv.
A treia consecin este c , practic, toate regulile de interpretare, care se impuneau,
în sistemul în care neretroactivitatea este un principiu situat la nivel legislativ în
ierarhia normativ , organelor de aplicare, devin reguli de formare a sistemului
legislativ, care se impun legiuitorului însu i. În principiu deci, tot ceea ce s-a spus
pentru judec tor se va spune pentru legiuitor. Regimul suveranit ii legislative este
astfel total dep it în domeniul retroactivit ii prin constitu ionalizarea principiilor
neretroactivit ii legii în general i retroactivit ii legii penale sau contraven ionale
mai favorabile.
E. Caracterul previzibil al normelor juridice. Chiar modificarea pentru viitor a
unui regim juridic poate fi contrar principiului statului de drept dac ea încalc
încrederea legitim a cet enilor în continuitatea ac iunii statale. Modificarea pentru
viitor a regimurilor juridice trebuie s nu afecteze excesiv stabilitatea normativ
printr-o prea deas modificare care ar deveni imprevizibil . C ci statul de drept
presupune previzibilitatea constrângerii nu doar prin încadrarea legal a ac iunii
administra iilor, ci i prin previzibilitatea schimb rii dreptului, adic prin temperarea
activit ii normative a statului. Astfel nu doar o lege retroactiv este contrar statului
de drept, ci i o lege intempestiv .

§2. Dreptul statului de drept trebuie s fie bazat pe anumite valori

A. Statul de drept – un stat bazat pe valorile inerente fiin ei umane. Statul de


drept este un stat bazat pe un drept care are ca fundament i ca scop respectul pentru
valoarea egal a tuturor oamenilor. El este un stat bazat pe respectul demnit ii
umane i a libert ii individuale.
a. Demnitatea i egalitatea. Demnitatea omului este valoarea suprem a statului
de drept, ceea ce înseamn c acest tip de stat pune persoana uman în centrul
edificiului statal i juridic. Proclamarea demnit ii umane ca baz a sistemului juridic
creeaz premizele în elegerii omului ca fiin universal , debarasat de prejudec ile
credin ei, rasei, etniei, condi iei sau pozi iei sociale. Demnitatea devine astfel baz a
egalit ii, dar o egalitate în libertate, nu o egalitate ca identitate. Ea se opune astfel
atât societ ii de cast , cât i societ ii de mas . Oamenii sunt egali în demnitatea lor,
indiferent de caracteristicile care îi disting: ras , na ionalitate, origine etnic , limb ,
religie, sex, avere, origine social i orice alt caracteristic de natura acestora. Orice
Raporturile statului cu dreptul: statul de drept 161

act care tinde s degradeze sau s aserveasc unele fiin e umane datorit unor astfel
de criterii este un act care atenteaz la universalitatea omului, un act care tinde s
exclud din rândul genului uman unele fiin e care au un drept imprescriptibil de a-i
apar ine. Diversitatea, pluralismul sunt astfel intrinseci umanit ii, iar tratarea oame-
nilor ca simpli atomi identici ai unei ordini sociale este contrar demnit ii lor, con-
trar umanit ii. Demnitatea uman ca valoare suprem a oric rei organiz ri politice
se opune astfel atât diferen ierilor în vederea excluderii, cât i identit ii asimila-
ioniste. Ea prescrie unitatea în diversitate, conciliind astfel libertatea cu egalitatea.
Principiul respect rii demnit ii umane este astfel principiul care guverneaz
raporturile aparent contradictorii dintre libertate i egalitate i este astfel baza tuturor
drepturilor i libert ilor fundamentale. Aceast pozi ie de pivot între libertate i
egalitate pe care o are demnitatea uman i func ia de temelie a tuturor drepturilor i
libert ilor o face elementul central al statului de drept material. Aceast pozi ie este
evident în actele interna ionale adoptate la nivel global sau regional în materia
drepturilor omului.
Astfel, atât Declara ia Universal a Drepturilor Omului, adoptat de Adunarea
General a ONU la 10 decembrie 1948, cât i pactele interna ionale relative la
drepturile civile i politice, respectiv economice i sociale, stipuleaz c „recunoa -
terea demnit ii inerente tuturor membrilor familiei umane i a drepturilor lor egale i
inalienabile constituie fundamentul libert ii”, pactele afirmând apoi c drepturile
omului „rezult din demnitatea inerent persoanei umane”. Declara ia American a
Drepturilor i Obliga iilor Omului, dup ce afirm c „to i oamenii se nasc liberi i
egali din punctul de vedere al demnit ii i drepturilor lor”, stipuleaz c „dac
drepturile exalteaz libertatea individual , obliga iile exprim demnitatea acestei
libert i”. Carta African a Drepturilor Omului i Popoarelor consider c „libertatea,
egalitatea, justi ia i demnitatea sunt obiective esen iale ale realiz rii aspira iilor legi-
time ale popoarelor africane” i c „orice individ are dreptul la respectul demnit ii
inerente persoanei umane”. Iar Conven ia European a Drepturilor Omului, chiar
dac nu face referire direct la demnitate ca pivot între libertate i egalitate, este
impregnat de acela i spirit, odat ce egalitatea, bazat pe interzicerea excluderii
datorate rasei, sexului, culorii, limbii, religiei etc., este considerat ca f când parte
integrant din fiecare articol care consacr drepturi sau libert i.
Constitu ionalizarea demnit ii umane dup cel de-al doilea r zboi mondial în
foarte multe sisteme juridice na ionale este reflexul acestei evolu ii a dreptului
interna ional i o reac ie la practicile monstruoase din timpul conflagra iei, practici
bazate pe refuzul de a recunoa te umanitatea anumitor fiin e umane. Modelul statului
de drept este r spândit la nivel global, dar nu prin impunerea direct a mecanismelor
sale formale, ci prin impunerea valorii inerente fiin ei umane ca fundament al oric rei
organiz ri politice care se vrea calificat «stat de drept». Statul de drept devine un
stat al demnit ii umane.
b. Libertatea individual . O alt valoare inerent fiin ei umane care este funda-
mental pentru statul de drept este libertatea individual . Aceasta presupune cel pu in
trei aspecte: posibilitatea de a face tot ceea ce nu d uneaz altuia, siguran a persoanei
în fa a represiunii statale i libertatea de a- i dezvolta personalitatea. Primul aspect
presupune c statul de drept produce un drept care, mai întâi, vizeaz doar exterio-
162 Actorii vie ii politice

rizarea voin elor f r a viza modul de gândire sau credin ele individuale i, mai apoi,
c exerci iul drepturilor naturale ale fiec ruia nu are alte limite decât acelea care
asigur celorlal i membri ai societ ii exercitarea acelora i drepturi. Siguran a persoa-
nei presupune, mai întâi, legalitatea infrac iunilor i pedepselor i, mai apoi, reguli
stricte de luare a m surilor preventive care afecteaz libertatea, via a intim i privat
sau averea indivizilor. Libera dezvoltare a personalit ii umane presupune c statul
nu poate impune indivizilor sau grupurilor un sistem oficial de valori care ar împie-
dica indivizii s - i construiasc singuri personalitatea, c procesul de formare intelec-
tual este dezideologizat. Pentru ca aceast libertate s fie garantat , sistemul politic
trebuie s asigure cel pu in un sistem educa ional, care s nu fie un instrument de
îndoctrinare, i o structur de ansamblu cu centre de influen i de informare
multiple i diverse (G. Sartori, 1999, p. 108). Statul de drept este astfel un stat al
dreptului limitat de libertatea, siguran a i identitatea fiin elor umane.
B. Statul de drept – un stat bazat pe valorile inerente democra iei. Statul de
drept este un stat democratic. Una dintre calit ile dreptului statului de drept este deci
aceea de a fi bazat pe voin a unei majorit i rezultate din vot. Statul de drept impune
astfel o în elegere procedural a demosului. Acesta nu se confund niciodat cu o
majoritate sociologic . Dimpotriv , unei astfel de majorit i îi este interzis s se
erijeze în majoritate politic . Statul de drept este un stat al c rui drept este creat de o
majoritate convertibil în minoritate, format deci prin pozi ionarea politic liber a
cet enilor. Dreptul statului de drept este creat de demos sau în numele lui, nu în
numele unei etnii, rase etc. El nu este un drept al poporului în sens sociologic, ci al
poporului în sens de demos, adic o adunare de indivizi care se autofragmenteaz
într-o func ie majoritar i una minoritar , mul imile rezultate fiind continuu
inter anjabile. Astfel poporul din democra ie nu este decât o func ie i nu poate fi
definit decât prin cratos, adic prin felul domniei pe care trebuie s i-o asume, o
domnie limitat de drepturile minorit ii politice. În democra ie, opozi ia este un
organ al suveranit ii poporului la fel de vital ca i guvernul. A suprima opozi ia
înseamn a suprima suveranitatea poporului. Cu alte cuvinte, pentru ca puterea s fie
democratic majoritatea nu trebuie s poat exclude minorit ile din demos. Statul de
drept este un stat al c rui drept rezult din participarea liber , egal i structurat
pluralist a cet enilor la formarea ordinii juridice, prin participarea la formarea i
exerci iul puterii publice.
Libertatea particip rii presupune, mai întâi, dorin a de a participa, ceea ce impune
statului legarea de aceast participare a unor rezultate concrete i, mai apoi,
presupune capacitatea de a participa, ceea ce impune statului obliga ia de a asigura
dezvoltarea intelectual suficient a indivizilor pentru ca ace tia s fie capabili a
selecta o informa ie ce se impune s fie consistent i divers .
Egalitatea tipic statului de drept este una care dep e te simpla egalitate formal ,
politico-juridic , pentru a deschide calea unei egalit i substan iale, care nu se
confund îns cu identitatea. În statul de drept, cum se exprim Curtea Constitu-
ional a României, „principiul egalit ii în fa a legii presupune instituirea unui trata-
ment egal pentru situa ii care, în func ie de scopul urm rit, nu sunt diferite. De aceea,
el nu exclude, ci, dimpotriv , presupune solu ii diferite pentru situa ii diferite”
(Decizia nr. 48/2000, M. Of. nr. 242 din 1 iunie 2000). În statul de drept, egalitatea nu
Raporturile statului cu dreptul: statul de drept 163

poate fi impus decât dac , cum zice aceea i Curte, este «natural », altfel ea consti-
tuind o discriminare i dac este propor ional . Egalitatea cuprinde astfel, în statul de
drept, un drept la diferen . Ea trebuie s asigure participarea egal prin asigurarea
unui start egal i a unor anse egale, dar nu prin identitate. Ordinea juridic a acestui
stat de drept este caracterizat prin unitate în diversitate i nu prin uniformitate.
Statul de drept se bazeaz astfel nu doar pe valoarea drept ii, ci pe o justi ie social .
În fine, participarea trebuie s fie structurat pluralist. Aceasta înseamn , mai
întâi, c societatea civil trebuie s fie independent fa de stat. Apoi, c aceast
societate civil implic un pluralism categorial, mai multe tipuri de structuri inde-
pendente unele fa de altele i unul intracategorial, mai multe structuri independente
unele fa de altele în interiorul fiec rei categorii asociative.
Statul de drept este, a adar, un stat impregnat de valorile unui anumit tip de demo-
cra ie: o democra ie liberal pluralist . El este un stat în care ordinea juridic este nu
doar construit ca o ierarhie controlat , ci i prin participarea liber , egal i pluralist
structurat a cet enilor. Statul de drept face sinteza între drept i democra ie.
C. Statul de drept: un stat bazat pe valorile inerente liberalismului. „Dac
sistemele totalitare nu sunt state de drept este pentru c a lor concep ie despre stat i
despre drept se situeaz la antipozii concep iei liberale” (J. Chevallier, 1988, p. 374).
Statul de drept este un stat liberal. El este bazat pe un anumit cult al dreptului ca
limit a puterii, dar i pe o anumit concep ie a rolului statului în raport cu societatea.
Acest rol este determinat de dreptul societ ii de a se autoregla, ceea ce presupune c
statul este subsidiar societ ii i c interven ia sa este, dac nu minimal i subsidiar ,
cel pu in necesar i propor ional .
Cultul dreptului presupune c „limitarea puterii trece în statul de drept prin norma
juridic : tocmai prin transformarea în drepturi subiective vor fi p strate libert ile
individuale; tocmai prin proclamarea suveranit ii na ionale va fi garantat principiul
democratic; tocmai prin afirmarea libert ii comer ului i industriei va fi protejat
societatea civil de riscurile ingerin ei statale. Statul de drept implic astfel o
încredere absolut plasat în drept” (Ibidem, p. 371-372). Statul este în continuare un
fenomen de putere, dar orice manifestare a acestei puteri se face în baza unui titlu
juridic. Puterea în statul de drept este mediat ; ea pierde caracterul de constrângere
direct , aceasta fiind înlocuit cu o constrângere a c rei utilizare corect este garan-
tat de norm . Se produce o juridicizare complet a vie ii sociale i se ob ine prin
aceasta o atenuare a puterii. „Statul de drept conduce irezistibil la feti ismul regulii”
(Ibidem, p. 372). Or, ca orice feti ism, i acesta este periculos. Dreptul nu este
capabil s elimine orice fenomen de abuz de putere. Mecanismul jurisdic ional, inut
s asigure respectarea ierarhiei normelor, nu are caracterul de obiectivitate pe care i-l
rezerv teoria. Încrederea mistic în drept pe care o creeaz statul de drept se g se te
într-o relativ contradic ie cu faptele. Statul de drept este astfel o concep ie idealizat
a dreptului, concep ie aflat tot timpul într-o relativ contradic ie cu realizarea sa
practic . Aceasta nu înseamn c statul de drept este lipsit de eficacitate. Ca orice
mit, statul de drept creeaz o îndrept ire aparte; ea tinde s devin de natura obli-
ga iei morale, deci sanc ionat prin satisfac ia con tiin ei. „ i este în mod precis acest
punct, cel în care mitul schimb realitatea, ceea ce d statului de drept întreaga sa
valoare: statul de drept nu se reduce într-adev r la o construc ie ra ional , la o
164 Actorii vie ii politice

construc ie geometric formal , ci se sprijin pe o învestire simbolic ; i tocmai


aceast mistic a legii face ca el s nu fie doar o iluzie, o formul mistificatoare, ci o
constrângere efectiv , pentru destinatarii ca i pentru produc torii normei” (Ibidem,
p. 373; M. Gauchet, 1976) Nu este deci suficient s se spun c statul de drept este
acela care asigur protec ia jurisdic ional a unei stricte ierarhiz ri a normelor i prin
aceasta înlocuie te guvern mântul natural cu cel consensual, guvern mântul oameni-
lor cu cel al normelor. Structura normelor poate fi mai tiranic decât orice tiran, c ci
ea face din omul concret o abstrac ie, concretizând un proiect de om, acel om nou
despre care tot vorbeau dictaturile comuniste. Ceea ce deosebe te un stat de drept de
un stat totalitar, este c primul se preocup de con inutul ordinii juridice structurate, pe
când al doilea doar de forma ei. În statele totalitare „statul este o realitate transcen-
dent ; el este, în fond, realitatea suprem , mai bine zis realitatea exclusiv ” (M. Prélot,
1977, p. 435 i urm.). Idee care se autodezvolt , statul totalitar neag existen a
drepturilor inerente naturii înse i a individului, neag chiar individualitatea ca realitate
autonom ; individul este doar un atom social; drepturile sale sunt concesii statale.
„Totalitarismul se edific pe ruinele drepturilor omului” (C. Lefort, 2002, p. 10). Acest
lucru nu înseamn c drepturile omului nu mai exist ca realit i formale; constitu iile
le prev d; dar ele nu mai sunt efective, pentru c statul nu mai este în principiu minimal
i subsidiar, ci un stat ce «sufoc » societatea civil , tinde s o neantizeze; nu exist
ini iativ nonstatal ; societatea civil , ceea ce mai subzist din ea, nu are nicio
dinamic proprie. Dreptul în statele totalitare pierde orice dimensiune protectoare. El
este doar un instrument în mâinile statului. Structurarea formal a normelor este
utilizat pentru a legitima orice abuz. Natura îns i a dreptului se schimb pentru c
finalitatea sa este cu totul opus celei pe care acesta o are în statele liberale.
Finalitatea dreptului statului în statul de drept liberal este individul, libertatea sa.
Este cert c statul îndepline te prin intermediul dreptului un anumit rol social i nu
altul, dar acest rol poate fi conceput în dou maniere destul de diferite. Într-o prim
viziune, ac iunea statal este minimal i subsidiar . Statul trebuie s lase societatea
s se autoregleze, intervenind doar în situa ii de criz i doar dup ce mecanismele
sociale de solu ionare a conflictelor sunt epuizate. Într-o a doua viziune, statul nu
poate s - i mai permit s r mân minimal, datorit complexit ii din ce în ce mai
mari a societ ii i riscurilor pe care ac iunile individuale le prezint în noua situa ie
pentru mediul social i natural. Ac iunea statal trebuie s îndeplineasc o condi ie de
necesitate i propor ionalitate. Orice ingerin normativ a unei puteri publice trebuie s
fie necesar , adic s constituie ingerin a cea mai blând necesar realiz rii scopului
urm rit, trebuie s fie adaptat scopului urm rit, adic apt s realizeze acest scop i
propor ional în sens strict, adic ingerin a s nu fie dispropor ionat fa de scop.
Adaptarea interven iei în raport cu scopurile urm rite este o obliga ie permanent . În
aceast viziune, statul de drept este un stat al interven iei necesare i propor ionale.

Sec iunea a 3-a. Mecanismele statului de drept

Obiectivele statului de drept, schi ate mai sus, tind s fie atinse prin construirea
unor mecanisme formale de limitare a puterii prin încadrarea ei juridic cât mai
Raporturile statului cu dreptul: statul de drept 165

strict . Este vorba de devolu iunea orizontal a puterii în cadrul formal al separa iei
exerci iului func iilor statului, a a-zisa separa ie a puterilor în stat, de devolu iunea
vertical a puterii care presupune dou aspecte, reparti ia de competen e între autori-
t ile centrale i comunit ile locale i ierarhia normativ , de controlul respect rii devo-
lu iunii puterii i ierarhiei normative i de protec ia juridic a drepturilor i libert ilor,
care presupune constitu ionalizarea lor i controlul judiciar al respect rii acestora.

§1. Separa ia puterilor

„Orice societate în care garantarea drepturilor nu este asigurat , nici separa ia


puterilor determinat nu are deloc constitu ie”, afirm art. 16 al Declara iei
Drepturilor Omului i Cet eanului din 1789. No iunea îns i de constitu ie era astfel
legat indisolubil de existen a separa iei puterilor. Statul de drept nu ar putea nici el
s fie conceput în lipsa acesteia odat ce existen a sa este condi ionat de existen a
unei constitu ii. Devolu iunea aceasta orizontal particular a puterii este o garan ie a
libert ilor individuale, prin limitele pe care o putere le pune în calea exerci iului
abuziv al celorlalte. Esen a sistemului const în atribuirea exerci iului fiec reia dintre
cele trei func ii esen iale ale statului – legislativ , executiv i judec toreasc – unui
organ sau sistem de organe c reia îi este interzis s cumuleze func iile i care se
controleaz reciproc. Separa ia puterilor este un mijloc de realizare a statului de drept
pentru c ea tinde la eliminarea arbitrarului prin limitarea posibilit ii ca una dintre
puteri s devin despotic . Dac urm m logica constituantului francez de la 1789,
„un guvern mânt despotic este un guvern mânt f r Constitu ie, pentru c despotul
poate modifica în orice moment i potrivit capriciilor sale nu numai con inutul regu-
lilor, ci însu i modul lor de edictare. O Constitu ie... nu este altceva decât o reparti-
zare a competen elor, adic o separa ie a puterilor. Prin urmare este adev rat c o
societate f r separa ie a puterilor nu are Constitu ie” (M. Troper, 1988, p. 121).
Limitarea arbitrarului prin încadrarea juridic a puterii este îns i esen a statului de
drept. Separa ia puterilor, realizând acest deziderat printr-un tip particular de
repartizare a competen elor, este unul din mijloacele formale de realizare a statului
de drept.

§2. Devolu iunea vertical a puterii

Statul de drept, am v zut, este un stat respectuos fa de diversitate, un stat care


garanteaz dreptul la identitate. Într-un astfel de stat, modul devolu iunii verticale a
puterii, adic a împ r irii acesteia între centru i comunit ile locale, devine crucial.
Pentru garantarea diversit ii, acest mod de devolu iune vertical a puterii trebuie
s garanteze c puterea central nu se înst pâne te total asupra comunit ilor
locale. Acesta presupune o anumit autonomie a acestora din urm fa de centru.
Modalitatea formal de ob inere a acestei autonomii este fie descentralizarea
sau regionalizarea statului unitar, fie federalizarea, procedee pe care noi le-am
studiat deja.
166 Actorii vie ii politice

§3. Ierarhizarea normelor juridice

A. No iunea de ierarhie normativ . No iunea de ierarhie normativ este


conturat de dou idei. Pe de o parte, toate normele juridice, indiferent de sursa lor,
sunt obligatorii, au fa de indivizi aceea i valoare, au for de drept, toate fiind
aduse la nevoie la îndeplinire prin for a coercitiv a statului. A adar, nu gradul de
subordonare a indivizilor fa de norme duce la ierarhizarea acestora. Ele toate sunt
în aceea i m sur obligatorii, formând «blocul legalit ii» (P. Pescatore, 1978,
p. 180). Pe de alt parte, dac între diferitele categorii de norme exist contradic ii, se
pune problema care dintre ele sunt aplicabile. Pentru a rezolva aceast problem
trebuie s d m prioritate unor norme în raport cu altele. Ierarhia normativ se stabi-
le te astfel raportând normele unele la altele i nu la individ. Ierarhia normativ repre-
zint sistemul acestor rela ii de prioritate între normele juridice. Ea presupune trei tipuri
de raport între normele aflate în ierarhie: de validitate, de conformitate i de derogare.
De asemenea, presupune dou aspecte: raporturile stabilite între normele create în
ordinea interna ional i cele create în ordinea intern i ierarhia normelor interne.
B. Validitatea normelor juridice. Validitatea normei juridice r spunde la între-
barea „din ce motiv are o norm caracter juridic i de ce este ea obligatorie”. R spun-
sul poate fi c o norm este obligatorie, valid , pentru c este dat de o anumit
autoritate. Dar, de fapt, aceasta este doar consecin a existen ei unei norme care impune
ca ordinele acelei autorit i s fie inute ca obligatorii. Astfel, „motivul de valabilitate
a unei norme poate fi doar valabilitatea unei alte norme. O norm care reprezint
motivul de valabilitate a unei alte norme este descris figurativ ca fiind norma
superioar în raport cu o norm inferioar ” (H. Kelsen, 2000, p. 234). Validitatea este
legat astfel de modul producerii normelor juridice. O norm nu este valid produs
decât dac aceast producere normativ este autorizat de o norm superioar
ierarhic i dac ea este creat potrivit procedurilor care sunt stabilite în acest scop de
norma superioar ei în ierarhia normativ . Raportul de validitate este deci un raport
formal. Norma inferioar trebuie edictat în forma prescris de norma superioar .
Înc lcarea acestui raport de validitate face ca norma inferioar s nu mai fie obliga-
torie, deci s - i piard caracterul juridic. Cele dou tipuri de raporturi, de validitate i
de conformitate, presupun legarea normei inferioare de norma imediat superioar în
ierarhia normativ , altfel c , de exemplu, o hot râre a guvernului poate fi doar
ilegal , nu neconstitu ional .
C. Conformitatea normelor juridice. Conformitatea normei juridice inferioare
cu norma juridic superioar presupune un raport de con inut: prescrip ia normei
inferioare nu poate contrazice o prescrip ie a normei superioare. Raportul de
conformitate este posterior raportului de validitate. Dac norma este nevalid , ea nu
mai este juridic i analiza conform rii con inutului s u fa de o norm superioar
nu se mai este necesar . Dac norma este valid , atunci ea este juridic , dar aplicarea
ei depinde de conformarea con inutului s u fa de con inutul normei superioare. De
exemplu, o lege care ar fi emis de un prefect este nevalid , nu are caracter de norm
juridic , deoarece constitu ia, norma superioar legii în ierarhia normativ , impune
ca parlamentul s adopte legile. Nerespectarea modalit ii de edictare atrage
Raporturile statului cu dreptul: statul de drept 167

sanc iunea lipsirii normei de caracter juridic. O lege emis de parlament potrivit
procedurilor constitu ionale este valid , dar poate fi neconform constitu iei, ceea ce
atrage aplicarea normei constitu ionale i neaplicarea normei legale. În primul caz,
sanc iunea este inexisten a juridic a normei, în al doilea caz, norma r mâne juridic ,
dar aplicarea ei nu mai poate fi f cut , datorit priorit ii normei superioare.
D. For a abrogativ i derogatorie a normelor juridice. Dreptul reglementeaz
nu doar propria sa producere, ci i propria sa distrugere (L. Favoreu, P. Gaïa,
R. Ghevontian, J.-L. Mestre, O. Pfersmann, A. Roux, G. Scoffoni, 2001, p. 64).
Ierarhia normativ se manifest i în cadrul raporturilor de retragere a validit ii
regulilor juridice. Dou reguli guverneaz aceste raporturi: cea a paralelismului for-
melor i competen elor i cea a puterii abrogative a normei superioare. Prima regul
stipuleaz c o norm nu poate fi scoas din vigoare decât de organul care a edictat-o
i doar în aceea i form utilizat la edictare. Astfel, o lege nu poate fi abrogat decât
de parlament i doar printr-o alt lege. Altfel spus, o lege nu poate fi abrogat , de
exemplu, de o hot râre a guvernului. Pe de alt parte, parlamentul nu poate abroga o
lege printr-o hot râre, ci doar printr-o alt lege. Cea de a doua regul stipuleaz c
norma superioar în ierarhie poate abroga norma inferioar . Astfel, o lege poate
abroga o hot râre a guvernului, iar constitu ia poate abroga o lege.
Problema for ei derogatorii a normelor juridice se mai poate pune i în cadrul
raporturilor dintre acte situate pe acela i nivel al ierarhiei normative, dar cu grade
diferite de generalitate. Regula, care guverneaz aceste raporturi, este c regula spe-
cial derog de la regula general , dar regula general nu derog de la regula spe-
cial . Astfel, o lege general posterioar unei legi speciale nu îi afecteaz validitatea.
O lege special posterioar unei legi generale de la care derog nu afecteaz
validitatea primeia, ci doar elimin posibilitatea aplic rii ei în cazul particular.
E. Raporturile dintre dreptul interna ional i cel intern. Raporturile dintre
dreptul interna ional i cel intern pot fi concepute în dou moduri: fie dreptul intern i
cel interna ional sunt concepute ca dou ordini juridice diferite, independente i
izolate – dualism juridic, fie ele sunt concepute ca fiind p r i ale unei ordini juridice
unice, existând o continuitate între cele a a-zise dou ordini juridice – monism
juridic. Dar aceast continuitate nu exclude conflictele între norme, iar solu ia acestor
conflicte în favoarea normelor de provenien intern sau a celor de provenien
interna ional creeaz dou tipuri de monism: monism cu prioritatea dreptului inter-
na ional i monism cu prioritatea dreptului intern.
a. Teoria dualist . Pentru teoria dualist dreptul intern i dreptul interna ional
sunt dou ordini juridice diferite prin obiectul lor. Dreptul intern reglementeaz
raporturile interindividuale, iar dreptul interna ional reglementeaz conduitele sta-
telor. Dreptul interna ional nu poate, potrivit acestei teorii, s reglementeze rela iile
între indivizi în ordinea juridic intern . Ordinea juridic intern i cea interna io-
nal sunt independente, în sensul c nu- i bazeaz validitatea una pe alta. Principiile
lor de validare sunt diferite. Cele dou ordini juridice sunt izolate una fa de alta, în
sensul c normele de drept intern se aplic exclusiv în cadrul statului, ele nu pene-
treaz , în calitate de norme, în dreptul interna ional. În aceast optic , norma intern
care este contrar unui angajament interna ional nu este lovit de nevaliditate sau
168 Actorii vie ii politice

«neconven ionalitate», ci reprezint doar un «fapt» prejudiciabil, problema rezolvân-


du-se nu în termenii unui conflict normativ, ci în termenii r spunderii interna ionale a
statului. Normele interna ionale nu penetreaz nici ele, în aceast calitate, în ordinea
juridic intern . Astfel, un tratat nu va putea fi aplicat în ordinea juridic intern , el
fiind, pentru ca normelor respective s li se fac aplicarea, transformat într-un act
formal de drept intern, într-o lege. Legea este cea aplicabil subiec ilor de drept
intern, nu tratatul ca atare. Nu exist a adar conflicte între normele care apar in celor
dou ordini juridice – intern i interna ional . Separarea celor dou ordini juridice
presupune deci c rela iile de comunicare între ele nu se pot face decât în virtutea
procedurilor proprii fiec reia i prin transformarea unei norme caracteristice unei
ordini juridice într-o alt norm , caracteristic celeilalte ordini juridice.
b. Teoria monist . Teoria monist sus ine c dreptul intern i dreptul interna-
ional au aceea i natur , neexistând între ele decât o diferen de grad, datorat
imperfec iunilor tehnice ale dreptului interna ional fa de dreptul statelor. Dreptul
este unitar: nu exist dou ordini juridice diferite, una intern i una interna ional , ci
o singur ordine juridic , normele de provenien intern i cele de provenien inter-
na ional interpenetrându-se. În aceast optic , dreptul interna ional poate reglementa
raporturile interindividuale în ordinea juridic intern , f r ca el s trebuiasc s fie
încorporat într-o surs formal a dreptului intern. Continuitatea ordinii juridice nu
exclude îns conflictele normative între normele de provenien intern i cele de
provenien interna ional , dar exclude imposibilitatea de solu ionare a acestor con-
flicte. Modul solu iei depinde îns de prioritatea acordat fie dreptului interna ional,
fie dreptului intern.
b.1. Monismul cu prioritatea dreptului interna ional. Monismul cu prioritatea
dreptului interna ional pare cea mai logic dintre solu ii, pentru c , a a cum scria
W. Gombrowicz, în mod firesc „spiritul uman venereaz spiritul interuman” (1988,
p. 291), iar acestui spirit regulile f cute prin acord îi par în mod logic prioritare celor
f cute printr-o manifestare unilateral de voin . Astfel, dreptul conven ional
interna ional este în mod logic inut ca fiind prioritar fa de dreptul intern. Conflicte
normative exist , dar acest lucru nu afecteaz validitatea normelor aflate în conflict.
Aceast prioritate logic este dat i de faptul c „orice norm juridic sau se afirm
ca fiind superioar subiec ilor s i, sau nu exist ... Dreptul interna ional este de
neconceput în alt mod decât superior statelor, subiec ii s i. A nega superioritatea sa
echivaleaz cu a nega existen a sa” (M. Virally, 1964, p. 497). Acest principiu de
superioritate a dreptului interna ional este pe deplin afirmat la nivel interna ional, dar
este departe de a fi recunoscut ca atare la nivel intern. La nivel interna ional, el este
recunoscut de Conven ia de la Viena din 1969, care stipuleaz c „o parte nu poate s
invoce dispozi iile dreptului s u intern pentru a justifica neexecutarea unui tratat”.
Principiul afirm c dreptul interna ional este prioritar asupra întregului drept intern,
adic indiferent c este vorba de norme constitu ionale, legale, administrative sau de
decizii judiciare. Superioritatea dreptului interna ional asupra legilor constitu ionale
este pe deplin afirmat la nivel interna ional, dar trebuie subliniat c ea nu este nici
pe departe recunoscut ca un principiu general în dreptul intern. Astfel, practica
arbitral interna ional îl afirm în mod tran ant deja în afacerea Montijo (1875) când
afirm textual c „un tratat este superior constitu iei” (Moore, Digest, 1898,
Raporturile statului cu dreptul: statul de drept 169

II, p. 1440), iar practica judiciar interna ional face apel la el în mai multe cazuri,
afirmând c „dup principiile general admise... un stat nu ar putea invoca fa de un
alt stat propria sa constitu ie pentru a se sustrage obliga iilor pe care i le impune
dreptul interna ional sau tratatele în vigoare” (Avizul din 4 februarie 1932, Ser. A/B,
nr. 44, p. 24. Pentru o reafirmare mai recent , C.I.J., Avizul consultativ din 26 aprilie
1988, Afacerea Biroului O.E.P. pe lâng Na iunile Unite, Rec., p. 34 i §57). Superio-
ritatea dreptului interna ional în fa a legilor interne este înc i mai clar afirmat de
dreptul interna ional, dar este negat înc de multe sisteme na ionale. Astfel, C.P.J.I.
afirma deja în avizul consultativ din 25 mai 1926 c „fa de dreptul interna ional i
fa de Curtea care este organul s u, legile na ionale sunt simple fapte” (Hot rârea
nr. 7, Seria A, p. 19), iar acest interpretare este de atunci constant în jurispruden a
interna ional .
Acest principiu al superiorit ii dreptului interna ional fa de dreptul intern
trebuie apreciat îns cu pruden când este vorba de aplicabilitatea sa practic . Când
judec torul intrerna ional afirm superioritatea dreptului interna ional asupra tuturor
norelor interne, el nu anuleaz aceste norme interne, ci doar le declar inopozabile la
nivel interna ional. Practic, validitatea dreptului intern nu este legat de dreptul inter-
na ional, doctrina unit ii ordinii juridice nefiind aplicat în integralitatea consecin-
elor sale logice care ar trebui s afirme validarea normelor juridice intrerne sau inter-
na ionale dup acela i principiu i prin referire la o singur norm fundamental , iar
atunci când se afirm prioritatea dreptului interna ional ar trebui s situeze aceast
norm fundamental de validare la acest nivel, ceea ce ar implica faptul c judec -
torul interna ional ar putea constata nevaliditatea normelor interne. Dimpotriv ,
judec torul interna ional, când constat o contradic ie între norma intern i norma
interna ional , nu poate anula norma intern , nici nu poate s o reformeze, ci doar s
declare norma inopozabil la nivel interna ional. Emitentul unei astfel de norme
contrare dreptului interna ional poate eventual fi inut de o obliga ie de repara ie, dar
dreptul s u r mâne perfect valid. Dar o astfel de divergen nu este prin ea îns i
suficient pentru a angaja responsabilitatea interna ional a statului care a emis norma
(de exemplu, afacerea Fran a c. Peru din 1921 în fa a C.P.A. sau afacerile Wimbledon
i Uzina Chorzow în fa a C.P.J.I.). Statul, a c rui norm intern a fost calificat ca
fiind contrar dreptului interna ional de c tre judec torul sau arbitrul interna ional,
nu este obligat s pun regula de acord cu norma de referin a hot rârii, de obicei,
dac r spunderea sa este angajat , plata unei indemniza ii constituind o repara ie
adecvat . În concluzie, de i superioritatea dreptului interna ional asupra dreptului
intern este pe deplin afirmat la nivel interna ional, caracterul imperfect al ordinii
interna ionale, datorat caracterului suveran al subiec ilor s i originari, face ca ordinea
intern a statelor s r mân valid chiar dac este contrar dreptului interna ional.
b.2. Monismul cu prioritatea dreptului intern. Monismul cu prioritatea drep-
tului intern este mai pu in afirmat expres sau sus inut doctrinar la nivel interna ional,
dar multe consecin e ale sistemului sunt prezente în dreptul intern al statelor, tr dând
o reminiscen na ionalist evident . Aceast teorie nu consider „dreptul interna-
ional ca o ordine de drept aflat deasupra ordinii statale, ci ca ordine de drept dele-
gat de ordinea de drept statal ”, dreptul interna ional fiind „valabil pentru stat doar
atunci când este recunoscut de stat... Dreptul interna ional, care este valabil, din
170 Actorii vie ii politice

punctul de vedere al primatului ordinii de drept statale sau al suveranit ii statului,


numai în m sura în care un stat îl recunoa te ca fiind obligatoriu pentru el, apare prin
urmare nu ca o ordine de drept suprastatal , nici ca o ordine independent de cea
statal , izolat de aceasta, ci (în m sura în care este considerat drept) ca o com-
ponent a propriei ordini de drept statale. A fost numit «drept statal extern»,
plecându-se de la presupunerea c reglementeaz rela ia statului «în afar », rela iile
sale cu alte state” (H. Kelsen, 2000, p. 391). Aceast teorie suveranist postuleaz
deci c statul î i determin singur, independent, competen ele sale externe. Consti-
tu ia este cea care valideaz atât dreptul intern, cât i dreptul interna ional care este
inserat în ordinea intern .
Pozi ionarea dreptului interna ional în ierarhia juridic statal intern este regle-
mentat îns în maniere extrem de diverse. Poate fi vorba de o superioritate absolut
a dreptului interna ional, care are valoare supraconstitu ional . Aceast solu ie este
rar întâlnit , expresia sa cea mai pregnant fiind art. 63 din Constitu ia Olandei, care
dispune c „dac dezvoltarea ordinii juridice interna ionale (ar cere-o), un acord va
putea s deroge de la dispozi iile Constitu iei”. Sau poate fi vorba de o superioritate
limitat a dreptului interna ional, adic de valoarea sa supralegislativ , dar infra-
constitu ional , ceea ce înseamn c dreptul interna ional, de obicei cel conven ional,
primeaz în caz de conflict cu legile interne, dar nu i în cazul unui conflict normativ
cu constitu ia. În fine, o a treia solu ie, prezent în general în rile de tradi ie
anglo-saxon i în republicile latino-americane, presupune o egalitate formal a
dreptului interna ional i a dreptului intern, cea ce conduce la o superioritate de fapt a
legii interne.
F. Ierarhia normelor interne. A concepe dreptul intern ca pe o piramid norma-
tiv a devenit un automatism. Modul structur rii acestei ierarhii este îns departe de a
crea un consens. Astfel, dac practic toat lumea se acord asupra faptului supre-
ma iei constitu iei, garantarea acestei suprema ii printr-un control de constitu io-
nalitate al legilor nu este înc unanim admis , cel pu in când este vorba de legi în
vigoare i de un recurs individual, cum nu este admis , fiind chiar vehement contes-
tat , existen a unor norme supraconstitu ionale sau a unei ierarhii interne a normelor
constitu ionale. Pozi ionarea tratatelor în ordinea juridic intern creeaz de
asemenea, cum am v zut, solu ii diferite de la un sistem normativ la altul i chiar
legalitatea actelor administrative, de i greu de crezut c ar mai putea fi contestat în
principiu, ofer prilejul mai multor modalit i de control. Ierarhie deci, dar care
ierarhie? Este deci util, pentru a contura acest mijloc de realizare formal a statului
de drept, s ne referim la toate treptele posibile ale acestei ierarhii.
a. Norme supraconstitu ionale? De i larg contestat , ideea existen ei unor
norme supraconstitu ionale este una care a câ tigat teren în ultima vreme. Ea este
conceput în cel pu in în dou variante. Fie aceste norme supraconstitu ionale in de
dreptul natural sau cutumiar, fiind anterioare i superioare constitu iei pozitive i
impunându-se puterii constituante înse i, fie ele sunt cuprinse în constitu ia pozitiv ,
dar sunt prioritare fa de celelalte norme constitu ionale, ceea ce echivaleaz mai
degrab , cu instituirea unei ierarhii interne a normelor constitu ionale decât cu insti-
tuirea unei supraconstitu ionalit i. Indiferent de teoria adoptat , aceast presupus
supraconstitu ionalitate a unor norme creeaz dou posibile efecte formale: existen a
Raporturile statului cu dreptul: statul de drept 171

unui control al constitu ionalit ii constitu iei înse i i limitarea material a puterii de
revizuire a constitu iei, dac nu a puterii constituante îns i.
Prima tez , cea a existen ei unui drept natural sau cutumiar supraconstitu ional,
presupune c validitatea acestui drept nu depinde de constitu ia pozitiv , c se face în
afara ei, astfel dreptul respectiv putând s limiteze puterea constituant îns i.
Aceasta înseamn c normele supraconstitu ionale nu pot fi contrazise de constitu ia
pozitiv , nefiind vorba doar de o limitare temporar , formal sau material a posibili-
t ii de revizuire, ci de o limitare juridic a puterii înse i de autoorganizare dat consti-
tuantului, adic poporului. Constituantul doar constat acest drept, el nu-l creeaz ,
astfel c prevederea sa în constitu ia pozitiv nu-i schimb natura. Aceasta pare s fie
pentru unii (L. Duguit, 1923, p. 538 i urm.) situa ia Declara iei Drepturilor Omului
i Cet eanului din 1789, care nu face decât s constate „drepturile naturale i impres-
criptibile ale omului” (art. 2). Pentru al ii este vorba de o „legitimitate constitu ional ...
plasat dincolo de texte i dincolo de puterea constituant îns i” (G. Hauriou, 1929,
p. 276) sau de o „idee de drept” fa de care „puterea constituant este tributar ”
(G. Burdeau, 1966, p. 82). Aceast viziune este prezent chiar în jurispruden a unor
cur i constitu ionale. Astfel, Curtea german afirma într-o decizie din 23 octombrie
1951: „Exist principii constitu ionale care sunt în a a m sur expresia unui drept
preexistent Constitu iei, încât îl leag chiar pe constituant, iar celelalte dispozi ii
constitu ionale, care nu au dreptul la acest rang, pot s fie nule datorit faptului c
violeaz aceste principii.” (BVerfGE, p. 14 i urm., apud O. Jouanjan, La forme
républicaine de gouvernement, norme supraconstitutionnelle?, p. 277)
Cea de a doua tez , cea a limit rii materiale a puterii de revizuire, ierarhizeaz
normele constitu ionale, plasând unele dispozi ii într-o postur de superioritate pentru
c puterea de revizuire nu le poate atinge. Aceast viziune porne te de la o distingere
a puterii de revizuire de puterea constituant i de la o superioritate a acesteia din
urm asupra primeia. Astfel, de i puterea constituant nu poate fi limitat , c ci ar
însemna s plas m ceva deasupra puterii poporului de autoorganizare, puterea de
revizuire poate fi limitat material de constituant, care poate sustrage anumite norme
sau principii constitu ionale din competen a sa. Exist deci o ierarhie material între
actul constituant i actul de revizuire. Puterea de revizuire nu poate deroga de la
dispozi iile constitu iei care nu pot face obiectul revizuirii. Astfel, unele principii i
dispozi ii ale constitu iei pozitive primeaz asupra altora. De obicei, este vorba de
anumite valori: demnitatea, libertatea, dreptatea etc. sau de drepturi fundamentale,
dar i de dispozi ii privind forma de guvern mânt: republican , de exemplu în cazul
Fran ei, sau monarhic , potrivit Constitu iei marocane.
b. Suprema ia constitu iei. Dac ideea existen ei unor norme supraconstitu-
ionale este contestat de majoritatea doctrinei, ideea suprema iei constitu iei este
adoptat practic de toat lumea. Ce se în elege îns prin aceast suprema ie, care este
fundamentul ei i care îi sunt consecin ele formale?
Prin faptul suprema iei constitu iei se în elege c aceasta are o valoare juridic
superioar tuturor celorlalte acte normative, în sensul c ea este situat deasupra
acestora în ierarhia normativ . Dac reducem no iunea de constitu ie la accep ia ei de
act normativ, atunci suprema ia acestei legi este dat de con inutul i forma ei. Dac
în elegem prin constitu ie ceva ce dep e te faptul normativ, atunci suprema ia ei
172 Actorii vie ii politice

este dat de faptul c ea este o stare a con tiin ei colective ce st la baza oric rei
norm ri, c beneficiaz i de o suprema ie existen ial .
b.1. Suprema ia existen ial . Sensul acesta ontologic al no iunii de «constitu ie»
este legat de problema constituirii sistemului juridic, de cea a ierarhiz rii normelor
juridice în sistem, adic de problemele validit ii, conformit ii i for ei derogatorii a
normelor. Fiecare norm este produs conform regulilor stabilite în norma superioar
(validitate), având un con inut conform con inutului acesteia (conformitate) i
neputând deroga de la ea. Dac îns fiecare norm î i bazeaz validitatea pe o norm
superioar , constitu ia nu poate s - i mai bazeze validitatea pe nimic din interiorul
sistemului juridic. Se poate spune c ea î i bazeaz validitatea pe o constitu ie ante-
rioar , problema fiind îns doar reportat i ducând la un regres la infinit. Dou
solu ii sunt atunci posibile: fie norma constitu ional este considerat valid pentru
c se întemeiaz pe votul popular, este referendar de exemplu, dar acest fapt o face
doar legitim , adic moral sau politic corect , nu valid , c ci „legitimitatea nu
determin ca atare validitatea, cum nici validitatea nu determin în mod necesar
legitimitatea” (L. Favoreu, P. Gaïa, R. Ghevontian, J.-L. Mestre, O. Pfersmann,
A. Roux, G. Scoffoni, 2001, p. 58), fie constitu ia este «presupus » a fi valid , nu
legitim , aceast supozi ie fiind considerat norm fundamental , cum face bun oar
normativismul de inspira ie kelsenian . Astfel orice norm , în elegând prin aceasta i
constitu ia, î i bazeaz validitatea pe o alt norm i dreptul regleaz singur
producerea sa. Este ceea ce s-a numit autoreglarea dreptului sau autoproducerea ori
autopoesisul. Mai exist îns i o a treia cale, nefiind în situa ia unui tertium non
datur, cum cred normativi tii, c ci dilema porne te de la considerarea principiilor de
autoorganizare, rezultate direct din con tiin a colectiv , ca nefiind pozitive în sensul
c ele, metajuridice fiind, nu pot fi aplicate de judec tor. Ori tocmai acest lucru l-am
ar tat mai sus când am eviden iat sensul practic al constitu iei ca stare de con tiin
colectiv : judec torul constitu ional judec constitu ionalitatea revizuirilor constitu-
ionale în raport de principiile de autoorganizare rezultate din con tiin a grupului
social vizat, devenite astfel drept pozitiv, care nu sunt doar substan iale, de exemplu
„constitu ia trebuie s includ pluralismul politic”, ci i procedurale, de exemplu:
„adoptarea oric rei norme constitu ionale implic interven ia puterii constituante, a
na iunii sau poporului, fie în amonte prin alegerea unei constituante, fie în aval prin
referendum”. Nu este vorba de un raport de conformitate doar, ci de unul de vali-
ditate, sesizabil de exemplu când o autoritate constituant originar face oper consti-
tu ional . Atunci, în lipsa unei norme formale care regleaz modul de producere a
constitu iei, deci validitatea ei, constituanta originar produce o norm valid doar dac
procedurile adoptate sunt conforme acestor principii de autoorganizare, rezultate direct
din con tiin a colectiv prin mi carea revolu ionar . Dac lu m ca exemplu opera
constitu ional a C.F.S.N. sau C.P.U.N., aceasta este conform principiilor con tiin ei
colective pentru c introduce pluralismul politic i economic, separa ia puterilor etc.,
dar valid pentru c nu produce ea îns i o constitu ie, ci introduce procedura inter-
ven iei puterii constituante, a poporului, pentru adoptarea viitoarei constitu ii. Astfel,
nu constitu ia este presupus valid , ci presupunerea poart asupra caracterului
juridic al necesit ii interven iei puterii constituante. De aceea, de exemplu, UE nu
poate avea o constitu ie: lipse te la nivelul Uniunii o putere constituant .
Raporturile statului cu dreptul: statul de drept 173

Normele juridice sunt astfel, pornind de la principiul validit ii lor, ierarhizate


formal. O norm are caracter juridic doar dac este produs conform cerin elor
formale impuse de norma superioar .

Raporturile de producere, care asigur validitatea normelor, ar ar ta atunci astfel:

Principiu fundamental de validare: orice constitu ie valid presupune interven-


ia puterii constituante
Norm de nivel 0: Constitu ia român din 8 decembrie 1991 este valid pentru
c este produs conform principiului interven iei puterii constituante în procesul
de adoptare
Normele de nivel 1 (de exemplu, constitu ia) determin condi iile de validitate
a normelor de nivel 2 (de exemplu «legile organice», «legile ordinare» i «ordo-
nan ele»)
Normele de nivel 2 (de exemplu, «legile») determin condi iile de validitate a
normelor de nivel 3 (de exemplu, hot rârile de guvern, hot rârile instan elor,
contractele)
Normele de nivel 3 determin condi iile de validitate a normelor de nivel 4 (de
exemplu, contractul de societate determin condi iile de validitate a hot rârilor
consiliului de administra ie)
Nivel normativ concret: „Este obligatoriu s fie exercitat actul de constrângere C”
Act de constrângere

Dar raporturile între diferitele categorii normative nu se rezum la raporturile de


validitate, ci cuprind i un raport de conformitate. De exemplu, constitu ia poate
interzice legiuitorului orice restrângere a principiului egalit ii în drepturi. Dac
legiuitorul face o astfel de restrângere printr-o lege adoptat în formele cerute de
constitu ie pentru aceast categorie normativ , norma rezultat este valid , dar nu
îndepline te cerin a «conformit ii» atunci când este raportat la constitu ie. Ea este
juridic deci i doar cu aceast condi ie poate fi judecat ca neconform . „Rezult c
validitatea i conformitatea nu sunt unul i acela i lucru. Pentru ca problema
conformit ii în sensul complet al termenului s poat s se pun , problema validit ii
trebuie s fi fost tran at în avans: doar o norm valid poate fi sau nu conform ”
(L. Favoreu, P. Gaïa, R. Ghevontian, J.-L. Mestre, O. Pfersmann, A. Roux, G. Scoffoni,
2001, p. 62). Pornind de aici, trebuie v zut dac sensul ontologic pe care l-am dat
constitu iei, de stare a con tiin ei colective, are vreo inciden asupra «conformit ii»
constitu iei înse i.
Conformitatea unei norme în raport de constitu ie este judecat de instan a
constitu ional , a priori sau a posteriori, concepte ale c ror no iuni i consecin e le
vom trata mai jos. Dar de multe ori, cum este i cazul României, instan a constitu-
ional se pronun i asupra constitu ionalit ii proiectelor de revizuire a constitu iei.
Raportul de conformitate prive te atunci constitu ia în raport cu ce? Poate fi vorba de
o judecare a necontradictorialit ii dispozi iilor constitu iei: constitu ia revizuit
poate cuprinde dispozi ii contrare unele altora, Curtea f când atunci doar oper de
sistematizare intern a constitu iei. De exemplu, o norm a proiectului de revizuire
174 Actorii vie ii politice

contrazice principiul egalit ii în drepturi, expres prev zut. Dar dac principiul nu
este expres prev zut? De exemplu, unele constitu ii nu prev d expres principiul
separa iei puterilor. Atunci controlul conformit ii are ca referent un principiu
metajuridic? Nicidecum, c ci doar o norm juridic ar putea întemeia decizia Cur ii.
Se întemeiaz instan a pe un neverosimil «spirit al sistemului»? Sau mai degrab
consider ca juridic un principiu de autoorganizare al con tiin ei colective? Actul
s u, un act de aplicare, «descoper » principiul în interiorul sistemului juridic sau de
fapt îl creeaz ? Datorit acestui raport de conformitate cu o stare a con tiin ei
colective, fluid dar pozitiv , constitu ia pare a se valida în josul sistemului, prin
actele de aplicare i nu în sus printr-o presupunere de validitate. O cauzalitate circu-
lar destul de greu de acceptat se impune atunci sistemului juridic. Aceast ciudat
circularitate arat îns un lucru: doar acceptarea la baz a validit ii constitu iei poate
s o fac eficient , adic norm juridic . Validitatea nu înseamn nimic f r aceasta
i acesta este sensul controlului conformit ii constitu iei cu constitu ia. Doar
conformitatea cu principiile juridice ale con tiin ei colective asigur eficacitatea
normei constitu ionale, f r de care o validitate prezumat nu o poate transforma în
norm juridic . Aceast «eficacitate», dat de actele de aplicare, este sensul impo-
sibilit ii legii de a deroga de la hot rârile judiciare de control de constitu ionalitate.
Validitatea normei vine astfel de la norma superioar i, în acela i timp, de la actele
de aplicare. Cât prive te constitu ia, doar aplicabilitatea ei judiciar o face valid .
Astfel constitu ia se întemeiaz dublu: în sus, printr-o validare acordat de principiile
de autoorganizare ale grupului i, în jos, prin aplicarea care o face eficient .
b.2. Suprema ia material . No iunea de constitu ie în sens material am studiat-o
mai sus, ar tând dublul sens al acesteia: de voin , care st la baza normei juridice
constitu ionale, i de obiect al reglement rii constitu ionale. Primul sens r spunde la
întrebarea „cine face norma?”, al doilea la întreb rile: „care este natura normelor ce
trebuie cuprinse în constitu ie?”, „de ce unele norme sunt constitu ionale i altele
nu?”. Pornind de la aceste dou sensuri ale materialit ii constitu iei, vom încerca
acum s analiz m în ce fel aceast accep iune a no iunii influen eaz suprema ia
constitu iei în ierarhia normativ .
Dac ne raport m la primul sens al constitu iei materiale, atunci suprema ia
material a constitu iei înseamn c normele constitu ionale au la baz o voin care
este superioar voin elor care stau la baza oric rui alt act normativ. Aceast voin nu
poate fi într-o democra ie decât voin a poporului. Constitu ia este material suprem
pentru c voin a poporului este suprem . Orice act normativ al statului este subor-
donat actului normativ al poporului, constitu ia. Consecin ele acestui prim sens al
suprema iei materiale a constitu iei sunt urm toarele: distingerea puterii constituante
de autoritatea constituant , distingerea puterii constituante de puterea de revizuire i
distingerea puterii constituante de puterile constituite. Astfel, puterea constituant
este singura care are competen a de a adopta o constitu ie, celelalte «puteri» nu au
competen constitu ional primar , sunt limitate de voin a puterii constituante.
Puterea constituant este distinct de autoritatea constituant . Prima apar ine
poporului i semnific posibilitatea nelimitat a acestuia de a institui orice reguli de
producere a sistemului normativ i de organizare a statului ca organ al acestei ordini
juridice. Dar aceast putere se exprim rareori direct, fiindu-i necesar , de cele mai
Raporturile statului cu dreptul: statul de drept 175

multe ori, o autoritate care exercit aceast competen de autoorganizare în numele


s u. Aceast autoritate este numit autoritate constituant . Aceast autoritate este
deja limitat , este inut s respecte puterea constituant a poporului. Ea este un
organ al statului, subordonat, ca statul însu i, poporului. Validitatea sistemului juridic
depinde deci de o regul prim de producere a celorlalte reguli: orice instituire a unui
sistem constitu ional presupune interven ia puterii constituante. Dar aceast interven-
ie poate s se produc în amontele adopt rii unei constitu ii, prin instituirea unei
autorit i speciale de adoptare a constitu iei, adunarea constituant , prin alegeri care
au ca obiect în mod strict aceast prim delegare de putere, sau în avalul acestei
adopt ri, prin referendum. Când interven ia puterii constituante se face prin institui-
rea unei adun ri, aceast adunare are doar autoritate constituant , adic doar o
competen atribuit , nu are competen a competen elor sale, nu este suveran în sens
propriu, trebuie s se subordoneze principiilor de autoorganizare rezultate direct din
voin a puterii constituante a poporului. Doar referendumul constitu ional face ca
voin a puterii constituante s se manifeste direct i deci rezultatul s fie o manifestare
a puterii suverane a poporului, adic o putere juridic , originar i suprem .
Atunci când revizuirea constitu iei nu se face prin interven ia direct a puterii
constituante, deci prin referendum, puterea de revizuire este distinct de puterea
constituant . Uneori, aceast putere de revizuire mai este numit i putere consti-
tuant derivat . Ea este o putere dat unei autorit i a statului, instituit deci, care are
competen a de a pune de acord constitu ia pozitiv cu evolu iile sociale. Dar aceast
putere este limitat material: unele dispozi ii constitu ionale sunt scoase de sub
puterea de revizuire, neputând fi modificate decât de puterea constituant în mod
direct; limitat formal: modific rile aduse constitu iei trebuie s îmbrace forme
solemne i majorit i crescute fa de cele necesare adopt rii legilor organice sau
ordinare; i circumstan ial: puterea de revizuire nu poate modifica constitu ia în
anumite situa ii excep ionale, de obicei în stare de r zboi, necesitate, asediu etc.
O alt consecin a suprema iei materiale a constitu iei în acest prim sens este
distingerea puterii constituante de puterile constituite. Puterea constituant este o
putere de autoorganizare a poporului care creeaz statul. Organele acestuia sunt deci
constituite prin voin a puterii constituante. Ele sunt numite de aceea puteri consti-
tuite. Aceste puteri constituite nu pot modifica în niciun fel actul care le constituie,
constitu ia. Chiar având putere normativ , aceasta nu poate fi de natur constitu-
ional , c ci voin a care st la baza ei nu este constitutiv , ci doar derivat . Suverani-
tatea normativ a statului, exercitat de organele sale, este astfel subordonat
suveranit ii normative a poporului, suveranit ii constituante.
Dac lu m în considerare cel de al doilea criteriu de definire a constitu iei din
punct de vedere material, obiectul reglement rii, atunci constitu ia este ansamblul
normelor care reglementeaz modul producerii celorlalte norme. Normele constitu-
ionale sunt norme secundare, atribuind competen e de produc ie normativ , distincte
de normele primare, norme de reglementare a comportamentului individual. Consti-
tu ia este suprem în sensul c nicio alt lege sau act normativ nu poate crea f r
abilitare constitu ional norme secundare. Doar constitu ia sau în aplicarea consti-
tu iei pot fi delegate competen e normative. Consecin a este c puterea delegat nu
poate fi redelegat (delegata potestas non delegatur). Aceasta este un principiu
176 Actorii vie ii politice

fundamental al dreptului public, unul din punctele de diferen iere a acestuia fa de


dreptul privat (P. Negulescu, 1937, p. 142). Dac prin constitu ie este acordat o
anumit competen unui anumit organ, atunci atâta vreme cât constitu ia îns i nu
prevede posibilitatea i condi iile redeleg rii, acest organ nu poate s - i cedeze com-
peten a unui alt organ. Un asemenea act ar fi o modificare implicit a constitu iei,
f r nicio legitimitate. Dac acest lucru se întâmpl , actele rezultate din aceast
delegare, ca i actul însu i de delegare, sunt lipsite de valoare juridic . Desigur, dac
îns i constitu ia prevede posibilitatea redeleg rii, procedeul este constitu ional. A a
se întâmpl în cazul redeleg rii puterii de a legifera c tre Executiv; fire te trebuie
respectate condi iile acestei transmiteri stabilite prin constitu ie. F r o astfel de
abilitare „delegarea formelor puterii este imposibil , dar delegarea materiilor nu este
astfel, sub condi ia ca puterea c reia o materie îi este delegat s o reglementeze cu
forma de voin care îi este proprie” (M. Hauriou, 1929, p. 265; G. Burdeau, 1966,
74-75). De exemplu, poate fi abilitat guvernul s emit o hot râre într-o anumit
materie care ar ine în mod normal de legiferare, dar aceasta nu înseamn c el va
legifera, ci va reglementa doar la nivelul la care este abilitat constitu ional, cel al
actului administrativ normativ.
b.3. Suprema ia formal . Constitu ia este uneori superioar celorlalte legi nu
doar prin natura voin ei pe care o exprim i a normelor pe care le cuprinde, ci i prin
forma pe care o îmbrac , o form solemn i mai greu de realizat decât a celorlalte
legi. Când acest lucru se întâmpl , constitu ia este formal superioar legilor. Conse-
cin a acestei suprema ii formale este rigiditatea constitu iei, adic mai accentuata sa
stabilitate temporal , rigiditate care se manifest atât în materia instituirii, cât i în
materia revizuirii constitu iei, distingând-o formal de legile organice sau ordinare.
Cum procedurile de adoptare i revizuire a constitu iilor le vom trata mai târziu, aici
vom sublinia doar faptul c superioritatea formal a constitu iei este dat de
obligativitatea interven iei puterii constituante în cadrul procedurii de instituire i de
prezen a unui organ special de revizuire i/sau de necesitatea unui vot cu majorit i
calificate în cadrul acestuia sau a adun rii legislative ordinare. Constitu ia este astfel
superioar din punct de vedere formal celorlalte legi pentru c forma adopt rii i
revizuirii sale o protejeaz contra unor modific ri abuzive din partea majorit ii
politice dintr-un moment dat. Pentru a limita i încadra puterea, constitu ia este
formal superioar legilor pe care în mod curent majoritatea politic le poate adopta
sau modifica.
Nu toate constitu iile se bucur de o astfel de suprema ie formal . În primul rând,
constitu iile cutumiare nu cunosc o astfel de suprema ie formal , de i cerin a unei
accentuate stabilit i, dac nu cea a unei reale limit ri a puterii politice, poate fi
considerat ca îndeplinit , c ci una din caracteristicile cutumei este tocmai stabili-
tatea. În al doilea rând, exist constitu ii scrise care nu se bucur de suprema ie
formal , care pot fi modificate prin legi ordinare, f r a fi necesar o procedur
solemn i îngreunat . O astfel de constitu ie este numit supl , pentru a o distinge de
cele care se bucur de suprema ia formal , numite rigide. O astfel de constitu ie este,
de exemplu, cea israelian . Se poate afirma chiar, cu o oarecare îndrept ire, c o
constitu ie care necesit proceduri speciale de modificare, dar care nu prevede o
procedur clar i eficient de control al respect rii acestora, nu este formal
Raporturile statului cu dreptul: statul de drept 177

superioar legilor, de i unii autori sus in c exist o oarecare exagerare în a nega


suprema ia formal pentru c nu exist control de constitu ionalitate.
Consecin a general a tuturor formelor de suprema ie a constitu iei este c toate
actele normative interne trebuie s fie conforme ei i sunt valide în baza ei. Orice act
contrar constitu iei este fie nevalid, ceea ce înseamn c î i pierde juridicitatea fie
neconform, ceea ce înseamn c î i pierde aplicabilitatea, dac nu chiar existen a
juridic . Constitu ia î i subordoneaz astfel întregul sistem normativ. Garan ia
general a respect rii acestei suprema ii este controlul constitu ionalit ii legilor.
c. Pozi ia legilor în ierarhia normativ : constitu ionalitatea i conven iona-
litatea legilor. Aceast pozi ie depinde de dou variabile: caracterul rigid sau suplu
al constitu iei i sistemul de raportare a dreptului intern la dreptul interna ional
adoptat. În cazul constitu iilor suple, legile sunt pe aceea i treapt normativ cu a
constitu iei, ele putând-o modifica. În cazul constitu iilor rigide, legile sunt infra-
constitu ionale, adic situate pe o pozi ie inferioar constitu iei în ierarhia normativ .
Ele trebuie s fie conforme nivelului superior, adic trebuie s fie constitu ionale.
Dac sistemul de raportare a dreptului intern la dreptul interna ional este dualist,
atunci problema ierarhiei legilor i tratatelor nu se pune. Dac sistemul este monist
cu prioritatea dreptului interna ional, atunci tratatele sunt superioare legilor, acestea
din urm trebuind s fie conforme cu primele. Acest raport de conformitate se
nume te conven ionalitate a legii. Dac sistemul este monist cu prioritatea dreptului
intern, atunci legile prevaleaz asupra tratatelor. În caz de contradic ie are priori-
tate legea. Uneori, în materia drepturilor omului sistemele sunt combinate, având,
de regul , prioritate tratatul, dar legea prevalând dac prevederile ei sunt mai
favorabile persoanei.
d. Legalitatea actelor administrative. Statul de drept presupune, ca pe o
condi ie minimal ini ial , ca actele administrative normative s fie conforme legii.
Aceast treapt a ierarhiei normative se refer la urm toarele aspecte. Actul
administrativ normativ nu poate fi dat decât în baza legii. El este subsecvent acesteia.
Aceasta înseamn c el nu poate interveni decât dac aplic o lege. El nu poate, pe de
alt parte, s adauge nimic legii. Orice dispozi ie administrativ care tinde s regle-
menteze primar i nu subsidiar legii este lipsit de eficien juridic . În fine, con i-
nutul actului administrativ normativ trebuie s fie conform legii care îl autorizeaz .
Când exist un domeniu legislativ rezervat, puterea general de reglementare fiind
dat Executivului, în sensul c el poate reglementa prin act administrativ normativ
orice domeniu care nu este expres dat în competen a exclusiv a Legislativului,
actul administrativ normativ este subsecvent în mod direct constitu iei. Garan ia
general a respect rii acestei trepte a ierarhiei normative este controlul legalit ii
actului administrativ.

§4. Controlul respect rii ierarhiei normative

Pentru a fi în prezen a unui stat de drept, ierarhizarea normelor juridice este doar
o prim condi ie formal . Ceea ce este deosebit de important este ca aceast ierarhie
s fie respectat . De aceea, fiec rei trepte a ierarhiei normative trebuie s -i fie aferent
un control al respect rii ei. Dac admitem existen a unor norme supraconstitu ionale
178 Actorii vie ii politice

sau cel pu in a unei ierarhii interne a normelor constitu ionale, vom avea deci un
control al constitu ionalit ii proiectelor de revizuire a constitu iei. Apoi, legile
trebuind s fie conforme constitu iei, dac se admite suprema ia sa formal , vom fi în
prezen a unui control al constitu ionalit ii acestora. Iar dac tratatele interna ionale
sunt superioare legilor, sistemul va trebui s cunoasc i un control al conven io-
nalit ii legilor. În fine, actele administrative trebuind s fie legale, controlul
legalit ii acestora va trebui s fie o tr s tur definitorie a statului de drept. Când sunt
admise surse autonome sau corporative, acestea trebuind s fie conforme nivelului
normativ care le autorizeaz i celui fa de care acesta condi ioneaz validitatea i
con inutul lor normativ, va trebui s existe i un control al respect rii acestei trepte a
ierarhiei normative. Aceste controale trebuie date în competen a unor organe sufi-
cient de independente fa de stat pentru ca ele s fie efective. De obicei, ele vor fi
deci fie judiciare fie realizate de organe care au un statul echivalent cu cel al
organelor judiciare i lucreaz dup proceduri de tip judiciar. Pentru a fi în prezen a
unei realiz ri complete a dezideratului statului de drept, va trebui ca fiec rei trepte a
ierarhiei normative s -i corespund un control, dup cum urmeaz :

Ierarhia normativ Control aferent respect rii


superiorit ii ierarhice
Norme supraconstitu ionale (de obicei, Controlul constitu ionalit ii proiectelor
norme constitu ionale nerevizuibile) de lege de revizuire
Constitu ia Controlul constitu ionalit ii legilor; Con-
trolul constitu ionalit ii tratatelor
Tratate interna ionale Controlul conven ionalit ii legilor
Legi Controlul legalit ii actelor administrative
normative
Acte administrative normative Controlul conformit ii actelor de aplicare

Controalele tipice statului de drept presupun i controlul respect rii for ei abro-
gatorii i derogatorii a actelor normative. Aceast ierarhie normativ inversat este la
fel de important ca cealalt . Astfel, fiecare nivel normativ este protejat printr-o
interdic ie stabilit nivelului inferior de a abroga actele sale sau de a deroga de la ele,
nici prin dispozi ii contrare, nici prin dispozi ii suplimentare.

§5. Protec ia juridic a drepturilor i libert ilor

Ultimul mecanism formal al statului de drept este protec ia juridic a drepturilor


i libert ilor. Aceasta presupune trei aspecte: jurisdic ionalizarea lor, în sensul ap -
r rii lor prin liberul acces la o justi ie independent , constitu ionalizarea unor drepturi
i libert i i organizarea unui contencios constitu ional al drepturilor i libert ilor
fundamentale. Acest ultim mecanism formal al statului de drept concretizeaz evo-
lu ia c tre un stat de drept material, în care devolu iunea puterii este subordonat
realiz rii libert ii individuale.
A. Ap rarea drepturilor omului prin liberul acces la o justi ie independent .
„Noi înc mai vis m ast zi, scria Th. Fleiner (2001, p. 237-239), la un prin armant
Raporturile statului cu dreptul: statul de drept 179

domnind cu blânde e în eleapt asupra poporului s u. Astfel de prin i arman i nu au


nevoie de drepturile omului”. Ori este cert c ace ti prin i, oricât de arman i, se
supun logicii afirma iei Lordului L. Acton: „Puterea corupe i puterea absolut
corupe absolut” (Ibidem, p. 237-239). „O astfel de clarviziune în materia naturii
umane constituie în mod indiscutabil baza unei concep ii asupra drepturilor omului
care le încredin eaz nu persoanelor, ci institu iilor... A crede în bunul ef de stat
care, în virtutea competen elor sale, protejeaz drepturile omului, ine de naivitate i
neglijeaz înclina ia natural a individului de a tezauriza puterea. Dac drepturile
omului ne intereseaz cu adev rat, trebuie s ne baz m mai degrab pe institu ii
rezonabile... Protec ia drepturilor omului trece deci prin aceast institu ie care este
tribunalul. Aceast exigen decurge nu dintr-o credin naiv în faptul c judec torii
ar fi mai buni decât efii de stat sau de guvern. Încrederea în judec tor î i g se te
fundamentul în instituirea îns i a tribunalului i a procedurii sale, adaptat ca nicio
alta individului mediu. Experien a dovede te c aceast instan , chiar dac este
ocupat de oameni mediocrii, este cea mai pu in susceptibil s se lase dominat de
interese care in de putere, pentru c astfel de interese sunt str ine atât institu iei, cât
i procedurii sale” (Ibidem, p. 237-239). Pentru ca drepturile i libert ile s devin
efective, trebuie ca ele s fie ap rate de o instan la care titularul lor s accead
liber, care s fie instituit prin lege, s fie independent , impar ial i s judece dup
o procedur echitabil , public i într-un termen rezonabil. Aceast garan ie general
a efectivit ii drepturilor i libert ilor este numit de obicei „drept la un proces
echitabil” [H. Ruiz Fabri (dir.), 2003] sau, cum face Constitu ia României, „acces
liber la justi ie”. Ea este esen ial pentru existen a statului de drept material, stat care
are ca element central drepturile i libert ile omului i ca procedur central
procesul echitabil.
B. Constitu ionalizarea drepturilor i libert ilor fundamentale. Ap rarea
drepturilor i libert ilor prin transformarea protec iei lor jurisdic ionale într-un ele-
ment de structur al dreptului sau libert ii (I. Dogaru, D.C. D ni or, Gh. D ni or,
1999, p. 288-291), nu este decât unul dintre aspectele transform rii conceptului de
stat de drept dintr-un concept formal într-unul material. Un al doilea aspect este
constitu ionalizarea progresiv a acestor drepturi i libert i. Astfel, ele sunt protejate
nu doar contra celorlal i subiec i sau contra ac iunii administrative, ci i contra
Legislativului însu i. Existen a unei constitu ii garan ie a drepturilor i libert ilor
fundamentale sau cel pu in a unei carte ori declara ii de drepturi este un element
definitoriu al statului de drept.
C. Organizarea unui contencios constitu ional al drepturilor i libert ilor.
Prevederea drepturilor i libert ilor fundamentale într-o constitu ie nu este îns
suficient pentru a le garanta. Pe lâng aceasta, sistemul respectiv trebuie s orga-
nizeze un contencios constitu ional al acestor drepturi i libert i, care s completeze
contenciosul clasic al normelor i institu iilor. Pentru ca acesta s realizeze cât mai
bine posibil cerin a statului de drept, sesizarea organului de control trebuie s poat fi
f cut de c tre particulari. Un contencios constitu ional al drepturilor i libert ilor,
care poate fi deschis doar de autorit i ale statului sau de titulari ai func iei publice,
se reduce la un contencios constitu ional al institu iilor, c ci sesizarea va avea ca
scop direct solu ionarea unui conflict deschis sau latent între acestea.
180 Actorii vie ii politice

Sec iunea a 4-a. Critica statului de drept

Evolu ia societ ii contemporane, cu expansiunea indispensabil a puterii statale,


cu necesitatea acut a norm rii, înso it de o modificare a normei din norm -conduit
în norm -cadru, cu distorsiunea pe care prezen a masiv i determinant a media a
creat-o, a dus la o repunere în discu ie a fundamentelor statului de drept. Acesta era
conceput ca o form a statului bazat pe limitarea puterii, care asigur o protec ie a
individului printr-o previzibilitate a constrângerii normative, printr-o excludere a
arbitrarului din procesul de aplicare a normei, fapt ce conducea la o reac ie de încre-
dere în norma juridic . Asigur îns statul de drept realizarea acestor deziderate?
Unii cred, cu argumente conving toare, c nu.

§1. Asigur statul de drept limitarea puterii?

A. Expansiunea puterii. Statul de drept limiteaz puterea prin normare; el este


un fel de «perfec ionism juridic» (W. Leisner, 1974, p. 69). Totul trebuie reglementat
pentru ca puterea s fie încadrat i astfel limitat . Dar expansiunea norm rii
înseamn , pe de alt parte, expansiunea puterii. Dreptul este expresia îns i a puterii.
Puterea este cea care spune norma, tot ea este cea care o aplic i tot ea cea care o
interpreteaz . Încadrându-se, ea se propag , iar dreptul devine în loc de instrument al
limit rii, «vector al dezvolt rii» (J. Chevallier, 1988, p. 375) acestei puteri. Poate c
ea nu mai este o putere arbitrar , dar nu este de aceea mai pu in putere.
„Expansiunea sa în numele exigen elor unui stat de drept din ce în ce mai
complet, din ce în ce mai exhaustiv, mascheaz un fenomen de expansiune a înst pâ-
nirii puterii asupra vie ii sociale.” (Ibidem, p. 375; B. de Jouvenel, 1972). Puterea
aceasta poate fi nu a politicienilor, ci a judec torilor, dar nu este prea evident de ce ar
fi aceasta neap rat mai legitim . Astfel, „un stat de drept împins la paroxism ar fi cel
în care norma juridic este descoperit de judec tor, care o aplic cu deta are f r s
se preocupe de circumstan e i de sentimente, adesea ira ionale. Politica ar fi
neglijat , c ci ea este ira ional i poporul ar vedea dreptul în majestatea lui iar acesta
i s-ar supune” (D.G. Lavroff, 1999, p. 208).
B. Înt rirea legitimit ii. Instrument al ac iunii puterii, norma juridic este, în
acela i timp, i un instrument al legitim rii ei. O putere juridicizat cap t în ochii
subiec ilor asupra c rora se aplic o legitimitate de neconceput în cazul unei puteri
personalizate. „Ceea ce cet enii n-ar fi permis niciodat oamenilor, accept sub
form normativ ” (W. Leisner, 1974, p. 69). De aceea, puterea poate interveni în
domenii alt dat interzise. Ea se extinde cantitativ extinzându-se subiectiv. Se poate
trece astfel f r convulsii de la statul minimal, ce ine de esen a statului de drept, la
statul total. Sacrosanctul principiu liberal este negat, pentru a elimina impreviziunea
i for a, ceea ce „ne-a f cut s consider m libertatea ca pe o surs de inegalitate i de
insecuritate” (J.-P. Henry, 1978, p. 1209). Sacralizând dreptul, statul de drept nu face
decât s stigmatizeze libertatea; sacralizând dreptul, el sacralizeaz puterea. Departe
de a rezolva antagonismul libertate-autoritate, statul de drept o face pe prima sus-
pect . Statul de drept tinde astfel s - i mineze propriile fundamente, s devin
Raporturile statului cu dreptul: statul de drept 181

contrariul s u. Doar o revigorare a individualismului poate reda logica acestui sistem


plin de contradic ii interne.

§2. Asigur statul de drept previzibilitatea scontat ?

Statul de drept are ca scop esen ial asigurarea unui maxim de previzibilitate. Totul
trebuie îndeplinit pornind de la m suri generale, pe care subiec ii le pot prevedea i
ale c ror consecin e nu-i mai surprind ca o m sur administrativ arbitrar . Între-
barea care se pune este: „asigur statul de drept aceast previzibilitate?”.
A. Infla ia juridic . Rezultatul leg rii administra iei, ca un sistem ce de ine
monopolul constrângerii, de existen a unor norme legislative care îi încadreaz
activitatea are ca efect, pe lâng reducerea arbitrarului, o încetinire a capacit ii sale
de reac ie. Ea trebuie s a tepte norma. Ori via a social nu numai c nu devine mai
lent , dimpotriv , ritmul evolu iei ei devine galopant. Acest lucru determin o
accentuare a ritmului schimb rilor normative pentru a suplini încetineala provocat
administra iei de legarea normativ . „Normativismul produce deci, în fond, numai un
singur rezultat: el transport pe plan legislativ dinamismul de adaptare al Dreptului,
care, altfel, ar fi f cut statul s ac ioneze în domeniul administrativ. Pe ansamblu, nu
va exista nici mai mult , nici mai pu in schimbare, dup cum ne g sim într-un stat
de drept sau într-unul «arbitrar»; exist doar o diferen de organe statale obligate s
fac adaptarea în cele dou cazuri. Nu este de esen a rechtsstaat-ului (statului de
drept) s garanteze previzibilitatea printr-un imobilism normativ. Ceea ce cet eanul
câ tig în fa a administra iei strâns legate, pierde cu un legiuitor care «se dezl n uie
în norme». Cu cât se accentueaz previzibilitatea la baz , cu atât mai pu in o vom
reg si la vârf” (W. Leisner, 1974, p. 71). Or legiuitorul este din ce în ce mai tentat de
aceast infla ie juridic , nu doar pentru c ea este rodul unei complic ri a sistemului
social, al unei oarecare îmb trâniri a acestuia, ci i pentru c legiferarea este un
spectacol rentabil pentru politicieni, care presupune investi ii minime i câ tig
maxim, legiferarea fiind cea mai spectaculoas activitate politic . Legea este un fel
de poz electoral , care nu tinde s rezolve nimic în afar de problemele de imagine
ale promotorului ei.
B. O fic iune din ce în ce mai fictiv : maxima nemo censetur ignorare legem.
Principiul nemo censetur ignorare legem (nimeni nu se poate ap ra invocând
necunoa terea legii) a fost întotdeauna o fic iune juridic , necesar func ion rii siste-
mului, prin asigurarea unei egalit i teoretice în fa a legii. „Dar dac acest principiu a
putut pân aici s produc efecte f r s r neasc prea mult bunul sim , în m sura în
care el exprima «credin a în cunoa terea unui drept accesibil tuturor», el tinde din ce
în ce mai mult ast zi s descrie o situa ie de «science-fiction»” (J.-P. Henry, 1978,
p. 1211-1212). Ast zi, a a cum am v zut, activitatea normativ , în efortul de a
acoperi toate ac iunile administrative necesare, devine galopant ; normele sunt
produse într-un ritm infernal, iar subiec ii nu mai sunt capabili s le urm reasc .
a. Proliferarea regulilor de drept. Multiplicarea regulilor de drept este rodul
unei complic ri crescânde a vie ii sociale, înso it de necesitatea coordon rii, în
scopul protec iei mediului natural i social, a milioane de decizii individuale. Dar
182 Actorii vie ii politice

aceast multiplicare este i rodul unei autonomiz ri crescânde a structurilor sociale.


Societatea se perfec ioneaz astfel, de multe ori, nu în folosul, ci în detrimentul
individului. În elegerea limitat a fiin ei umane este dep it de aceast infla ie
normativ ; capacitatea limitat de absorb ie a creierului uman i cantitatea de timp
limitat pe care omul o poate cheltui pentru cunoa terea normelor juridice ne fac s
asist m la o «indigestie a corpului social» (R. Savatier, 1977, p. 47). Aceasta este
accentuat i de faptul c activitatea de aplicare a normei juridice este o activitate
combinatorie; aproape întotdeauna normele trebuie combinate pentru a fi aplicate.
Ori cre terea num rului de norme atrage dup sine cre terea exponen ial a posibili-
t ilor de combinare. Nici chiar speciali tii nu mai pot urm ri cu adev rat toate aceste
modific ri, revizuiri, ad ugiri de texte, din ce în ce mai frecvente. Rela ia tradi ional
dintre drept i realitate se modific : nu dreptul constrânge realitatea, ci realitatea, prin
mobilitatea ei excesiv , constrânge dreptul (J.-P. Henry, 1978, p. 1213). Aceasta
duce la o i mai slab calitate a textelor, c ci dreptul, constrâns s se modifice prea
rapid, nu are timpul unei reale elabor ri.
b. Imposibilitatea cunoa terii dreptului. Dinamica uimitoare a sistemului nor-
mativ este aproape imposibil de urmat de cunoa tere. Nimeni nu mai poate fi ast zi
prezumat a cunoa te toate legile. Nici chiar speciali tii, c ci ei devin din ce în ce mai
specializa i, nemaiavând propriu-zis o viziune global asupra sistemului juridic.
„Pentru cet ean, dreptul este la fel de abstract, incomprehensibil, insesizabil ca în
epocile barbare în care dreptul era cunoa terea secret a pontifilor sau a în elep ilor.
Chiar speciali tii sunt în imposibilitate material de a cunoa te totalitatea nenum -
ratelor reguli de detaliu, care toate in de drept, dar care se schimb cu o extrem
rapiditate” (J. Ellul, p. 6). Este cunoscut celebrul text francez prev zând T.V.A.
diferit pentru lentile de ochelari cu sau f r pastil (J.-P. Henry, 1978, p. 1212). Este
evident, de asemenea, c adesea instan ele, câteodat chiar instan a suprem , fac
dovada necunoa terii existen ei unei norme (F. Terré, 1966, p. 95). În aceste condi ii,
statul de drept nu numai c nu asigur previzibilitatea scontat , dar distruge chiar i
posibilitatea de cunoa tere a normei. Maxima nemo censetur ignorare legem este o
fic iune din ce în ce mai fictiv .
C. Apari ia unor «distorsiuni» în aplicarea regulilor de drept. „Statul de drept
– spunea W. Leisner – înseamn normele în aplicare” (1974, p. 66). Or, pentru a
aplica aceste norme trebuie utilizate anumite mijloace. Supraproduc ia de norme,
specific dup cum am v zut statului de drept, în încercarea lui de a dep i ipoteza
nondreptului (J. Carbonnier, 1963), opereaz adesea f r a ine cont c un anumit
echilibru trebuie p strat între norme i aplicarea lor. Se creeaz astfel ni te toleran e
din ce în ce mai mari în aplicarea normei, a c rei prescrip ie este oarecum redimen-
sionat în func ie de mijloacele de aplicare i chiar o nonaplicare a normei. Conse-
cin a fireasc este crearea unor circuite paralele, prin care indivizii ajung s regleze
situa ia de fapt, creând adev rate circuite de devia ie.
a. Dezechilibrul între prescrip ie i mijloacele de aplicare. Proliferarea textelor
juridice cere un progres al mijloacelor de aplicare. Administra ia î i extinde astfel
câmpul de ac iune. Statul dep e te faza minimal i subsidiar . Principiul liberal
însu i este repus în discu ie. Conflictele juridice privind aceast aplicare se înmul-
esc. Or, aceast sporire a num rului litigiilor cere o cre tere a num rului tribunalelor
Raporturile statului cu dreptul: statul de drept 183

învestite cu solu ionarea lor. Normele, devenite cadru, sunt astfel la discre ia inter-
pretului: organ administrativ sau tribunal. Activitatea de control a justi iei devine
ineficient , c ci justi ia este prea lent pentru o asemenea evolu ie galopant ; or, „o
justi ie prea lent este o justi ie proast ” (J.-P. Henry, 1978, p. 1217).
b. Multiplicarea toleran elor. Cre terea exponen ial a num rului regulilor i
neurmarea ei de o cre tere propor ional a mijloacelor de aplicare conduc la o multi-
plicare a toleran elor în aplicarea dreptului. „Toleran a poate fi definit ca un feno-
men de nonrespect în mod firesc acceptat al regulilor de drept” (Ibidem, p. 1218).
Este vorba a adar de o neaplicare a normei, cunoscut i admis , care nu atrage deci
nicio sanc iune. Neaplicarea îndelungat a normei face ca, atunci când se încearc
aplicarea, ea s par o injusti ie. Se neag astfel îns i ra iunea de a fi a statului de
drept, care este securitatea raporturilor juridice, asigurat de norma juridic . Norma
se devalorizeaz în ochii cet enilor, chiar normarea pare uneori o injusti ie, iar
organul legiuitor pierde din prestigiu i î i vede pozi ia central în aparatul de stat
amenin at de Executiv.
c. Na terea unor «circuite de devia ie». Accelerarea ritmului evolu iei sociale ar
trebui înso it de o simplificare a procedurilor judiciare. Ori tribunalele sunt caracte-
rizate de o lentoare excesiv . Acest fenomen distruge încrederea în justi ie. Înso ind
înmul irea toleran elor, el împinge indivizii s creeze un sistem de reglare a raportu-
rilor în marginea circuitului juridic i judiciar oficial, chiar în afara acestuia. În
numele eficacit ii, cerin ele legalit ii sunt înfrânte, câteodat chiar prin voin a
puterilor statului. Aceste circuite de deriva ie creeaz un climat de suspiciune la
adresa dreptului. Încrederea în norm , cerin esen ial a statului de drept, devine o
simpl presupunere teoretic . Asist m la reintroducerea for ei în raporturile juridice
i la revenirea la maxima: „mai bine un aranjament prost, decât un proces bun ”.
D. Cauzele infla iei juridice. Am v zut cum infla ia juridic , adic înmul irea
necontrolat a regulilor de drept înso it de devalorizarea lor, transform statul de
drept în exact contrariul s u. Întrebarea fireasc ce se pune este de a ti dac aceast
evolu ie este inevitabil , provenind din natura dezvolt rii sociale înse i sau este rodul
unei defectuoase gestiuni politice a socialului. Adev rul se afl undeva la mijlocul
distan ei dintre aceste dou ipoteze: infla ia juridic este rodul unei preponderen e a
imaginii politice asupra guvern rii, dar i rodul unei anume îmb trâniri a organis-
mului social.
a. Infla ia juridic , consecin a spectacolului politic. „Spectacolul puterii –
arat R.-G. Schwartzenberg – a înlocuit exerci iul puterii” (1977). Pentru guvernan i
conteaz din ce în ce mai mult imaginea pe care o creeaz în pres decât guvernarea
efectiv a statului. Spectacolul devine unicul suport al unei societ i ce pare a
dec dea inevitabil (G. Debord, 1972), în care forma prevaleaz asupra con inutului,
imaginea asupra ideii. Aceast maladie vizual face ca actul legifer rii s - i schimbe
în mare m sur finalitatea. Legea nu mai este necesar pentru a ordona realitatea, ci
pentru a ajusta imaginea politic . Se legifereaz de multe ori pentru a poza, nu pentru
a guverna. Se creeaz astfel o manie a legii noi: orice politician trebuie s aduc o
reglementare cu sine pentru a- i demonstra eficien a; nu conteaz cerin ele realit ii,
ci ale publicit ii; de aceea, realitatea este constrâns , nu reglementeaz ; ea trebuie s
permit existen a mai multor reguli decât este capabil s absoarb . Regula nu este
184 Actorii vie ii politice

edictat , când ea este consecin a acestui spectacol politic, pentru a fi aplicat , ci


pentru a fi comentat . Astfel, juridicizarea integral pe care o postuleaz statul de
drept este deturnat de la scopul ei, limitarea puterii, transformându-se într-un instru-
ment al acesteia. Norma devine capital politic, iar legiferarea un spectacol mediatic.
Puterea este responsabil pentru utilizarea spectacular a func iei normative a statului
i pentru degradarea pe care o sufer norma juridic datorit acestui fenomen.
b. Infla ia juridic , semn al îmb trânirii organismului social. Este imposibil
sa reducem cauzele infla iei juridice la spectacolul politic. Organismul social, com-
plicându-se din ce în ce mai mult, cere imperativ o înmul ire a regulilor juridice,
atr gând dup sine o cre tere considerabil a mijloacelor de aplicare i deci o dez-
voltare f r precedent a administra iei. Este ast zi din ce în ce mai greu s p strezi
norma la ad post de abuzul organelor de aplicare. Controlul din interiorul adminis-
tra iei creeaz suspiciuni i nevoia de a institui, într-o logic absurd , controlori ai
controlorilor i norme noi ce limiteaz „puterile controlorilor controlori asupra
controlorilor controla i” (J.-P. Henry, 1978, p. 1230). Controlul prin intermediul
instan elor este din ce în ce mai ineficient datorit înmul irii organelor controlate i a
încetinelii procedurilor judiciare.

§3. Asigur statul de drept eliminarea arbitrarului din procesul de


executare?

„A interpreta legea, arat M. Troper, înseamn în realitate a o reface” (1981,


p. 313-315). Or, procesul de executare a normei presupune mai întâi tocmai o astfel
de interpretare. Aceast interpretare creatoare este ap rat de faptul c norma î i
modific aspectul, transformându-se într-o norm -cadru, ce stabile te doar princi-
piile generale i o anumit politic , ce vor fi precizate, umplute de con inut de c tre
organele de executare. Administra ia devine astfel nu doar foarte dezvoltat , dar i
primordial . Executivul are o preponderen de fapt asupra Legislativului. „Cu cât
normativismul tinde spre perfec iune, spre ubicuitatea imperativelor sale, cu atât mai
mult for a de decizie trece în mâinile celor pe care norma ar trebui s -i lege atât de
strâns. Organul de aplicare va r mâne întotdeauna marea falie a Statului de Drept...
Norma este, chiar prin no iunea sa, un miraj de previzibilitate. Ea nu confer
cet eanului decât iluzia de a nu fi la cheremul nim nui – atunci când el este, în cea
mai mare parte a cazurilor, în realitate, la cheremul unui necunoscut care dirijeaz
aplicarea” (W. Leisner, 1974, p. 69). Infla ia juridic este înso it de o infla ie de
organe administrative. A controla aceast activitate presupune o eficien pe care
procedurile judiciare prea lente nu o pot asigura. Instan ele sunt oarecum rupte de
realitatea guvern rii, controlul lor r mânând un control par ial.
Am v zut cum cerin ele statului de drept sunt negate în mare m sur de evolu ia
real a raporturilor stat-drept. Statul de drept ar fi vrut s realizeze o limitare a
puterii, iar realitatea arat c aceasta este în continu expansiune; ar fi vrut s
asigure o previzibilitate complet , or realitatea este c normativismul specific
statului de drept distruge aceast previzibilitate prin multiplicarea exponen ial a
regulilor de drept; s-a vrut, apoi, o eliminare a arbitrarului din activitatea de
executare a normei i, în fapt, norma este din ce în ce mai mult la dispozi ia inter-
No iunea de societate civil 185

pretului, datorit modific rii naturii ei i transform rii într-o norm -cadru, precum
i datorit incapacit ii de fapt a instan elor, în condi iile procedurilor prea lente, de
a verifica o administra ie mamut.

Subtitlul II
Elementele societ ii civile

Capitolul I
No iunea de societate civil

Societatea civil cuprinde ansamblul raporturilor interindividuale i intergrupale


care se desf oar în afara cadrului institu iilor statului i f r interven ia direct a
acestuia. Calit ile esen iale ale acestei societ i sunt structurarea pluralist i inde-
penden a fa de stat. Utilitatea societ ii civile vine din faptul c subansamblurile
sale sunt capabile, tocmai datorit calit ilor ar tate, s se opun statului i s
contrabalanseze ac iunea acestuia. Individul nu mai este astfel singur în fa a puterii
covâr itoare a statului. Structurile sociale independente, constituite pe baza adeziunii
voluntare, organizate deci prin contract i nu printr-un statut concedat, asigur
indivizilor for a necesar combaterii abuzurilor eventuale ale puterii publice.
Societatea civil este deci o societate a unui anumit tip de pluralism. Pluralismul
societ ii civile contemporane, condi ie i o garan ie a democra iei constitu ionale,
este mai întâi un pluralism categorial. Societatea civil trebuie s fie structurat
plural la toate nivelele. În principiu, orice organiza ie a cet enilor constituit pentru
a desf ura orice activitate este permis . Interzicerea unui tip de activitate sau a unui
tip de asocia ie trebuie s fie expres , f cut prin lege, f r a pune în pericol plura-
lismul i pentru cauze strict stabilite. Pluralismul tipic societ ii civile cuprinde deci
pluralismul politic, pluralismul economic, pluralismul media, pluralismul sindical,
cel al asocia iilor profesionale i patronale, pluralismul cultural, pluralismul religios
i orice alt tip de pluralism.
Pluralismul categorial impune independen a tipurilor de asocia ii unele fa de
altele. De aceea fiecare tip de asocia ie este cantonat în exerci iul unei func ii proprii.
Astfel, partidele contribuie la definirea i exprimarea voin ei politice a cet enilor,
sindicatele, patronatele i asocia iile profesionale contribuie la ap rarea drepturilor i
la promovarea intereselor profesionale, economice i sociale ale membrilor lor,
mijloacele de informare în mas asigur informarea corect a opiniei publice.
Dep irea scopului pentru care un tip de asocia ie este autorizat este prohibit .
Partidele nu pot exprima voin a politic a unui grup, ci doar a cet enilor, sindicatele,
patronatele sau asocia iile profesionale nu pot ap ra interesele politice ale membrilor
lor, mijloacele de informare în mas nu pot avantaja o for politic sau social în
detrimentul alteia, c ci informarea trebuie s fie corect etc.
186 Actorii vie ii politice

De asemenea, pluralismul impune independen a asocia iilor de la nivelul societ ii


civile fa de stat. Un prim aspect al acestei independen e îl constituie libertatea
înfiin rii lor. Aceasta nu este absolut , dar legea impune cadrul înfiin rii f r s
poat prohibi înfiin area în afara cauzelor i limitelor stabilite de constitu ie, care
garanteaz în orice societate democratic dreptul de asociere i stabile te limitele
posibilit ii de a restrânge prin lege exerci iul acestuia. Asocierea liber presupune c
asocia iile nu pot fi, în principiu, supuse unui regim de autorizare prealabil i c
nicio sfer social nu poate fi, în principiu, scoas din domeniul liberei asocieri. De
asemenea, independen a fa de stat presupune imposibilitatea de a le suprima pentru
alte cauze în afara celor stabilite de constitu ie sau de lege în limitele constitu ionale.
Aceasta înseamn c , în principiu, nu poate fi suprimat o categorie asociativ , chiar
în lipsa unei interdic ii constitu ionale exprese. Posibilitatea de a suprima o asocia ie
sau alta nu implic posibilitatea de a interzice o categorie asociativ în integralitatea
ei. Apoi, suprimarea unei asocieri particulare trebuie s nu fie prohibit de constitu ie
în mod expres i trebuie f cut pentru cauzele i în limitele prev zute de aceasta
pentru restrângerea exerci iului unor drepturi. Independen a fa de stat presupune, de
asemenea, independen a func ional . Asocia iile func ioneaz , în principiu, potrivit
statutelor proprii, concedarea unor statute de c tre stat putând interveni doar în
situa ii excep ionale, de regul , când membrii asocia iei private sau ea ca atare exer-
cit o misiune de serviciu public.
Apoi, pluralismul este un pluralism intracategorial. Aceasta înseamn c
în untrul fiec rei categorii trebuie s poat exista mai multe asocia ii. Astfel, princi-
piul structur rii pluraliste a societ ii civile interzice încadrarea obligatorie a persoa-
nelor într-o asocia ie unic , indiferent de categoria din care ar face parte aceasta.
Asocierea trebuie s rezulte din pozi ionarea liber a cet eanului în orice cadru
colectiv de exercitare a drepturilor individuale pe care acesta îl prefer . Recu-
noa terea independen ei societ ii civile garanteaz deci indivizilor un drept funda-
mental distinct: un drept la pluralism. Acest drept este o garan ie contra totalita-
rismului, contra „fuziunii ierarhiilor politice, ideologice i economice într-o singur
nomenclatur unificat ” (E. Gellner, 1991, p. 527), o garan ie contra societ ii de
mas bazat pe atomizare i tergerea personalit ii, dar i a societ ii de cast , c ci
pluralismul societ ii civile actuale difer radical de pluralismul ierarhizat tradi ional.
Elementele acestei societ i civile sunt deci persoanele fizice – cet eni, str ini
sau apatrizi, persoanele juridice de drept privat, partidele politice, grupurile de inte-
rese, clasele sociale, structurile rezultate din gruparea persoanelor pe diverse criterii –
etnice, rasiale, culturale, economice, religioase etc., mijloacele de comunicare sau de
informare în mas . Studiul lor este determinant pentru în elegerea institu iilor politice
i chiar a normelor constitu ionale, c ci pentru a putea oferi o viziune realist asupra
constitu iei unui stat „nu trebuie s ne rezum m doar la o analiz juridic a insti-
tu iilor politice, ci trebuie s inser m aceast analiz într-una mai complet i mai
larg , de natur sociologic : o analiz de tiin politic . Aceast schimbare de
orientare (...) oblig la o modificare a punctului de vedere în interiorul câmpului stu-
diilor tradi ionale: chiar institu iile politice reglementate de drept, cele pe care le
stabilesc constitu ia i legile care o completeaz , nu mai trebuie studiate doar din
punct de vedere juridic; de aici înainte, trebuie s încerc m s determin m în ce
Cet enii, str inii i apatrizii 187

m sur ele func ioneaz conform dreptului i în ce m sur îi scap ; trebuie sa


determin m importan a lor real , în fapt i nu s ne crampon m a analiza importan a
teoretic pe care le-o confer textele juridice” (M. Duverger, 1963, p. 7).

Capitolul II
Cet enii, str inii i apatrizii

Sec iunea 1. Cet enii

§1. No iunea de cet enie.

A. Defini ia cet eniei. Profesorii I. Muraru i E.S. T n sescu definesc cet enia
român ca fiind „acea calitate a persoanei fizice ce exprim rela iile permanente
social-economice, politice i juridice dintre persoana fizic i stat, dovedind
apartenen a sa la statul român i atribuind persoanei fizice posibilitatea de a fi
titularul tuturor drepturilor i îndatoririlor prev zute de Constitu ia i de legile
României” (2001, p. 137). Defini ia prive te, desigur, cet enia român , aceasta fiind
obiectul studiului lui I. Muraru i E.S. T n sescu, dar ea este aplicabil desigur
cet eniei în general, c ci autorii trateaz apoi natura juridic a cet eniei, iar refe-
ririle nu sunt strict la cet enia român . În ce ne prive te, vom aborda acum doar
problema cet eniei în genere, nu a cet eniei române în special, problem care va
r mâne s fie tratat când vom analiza regimurile politice române din punct de
vedere istoric i apoi regimul politic din România actual . Mai multe idei funda-
mentale se desprind din defini ia citat .
B. Caracterele cet eniei
a. Cet enia este o calitate a persoanei fizice. Nu poate fi vorba de cet enia
persoanei juridice (Ibidem, p. 137). Cet enia este legat astfel de individ i nu de
colectiv, de ie irea din comunitarism i de individualizarea rela iilor sociale, datorat
trecerii de la o societate rural i agricol , dominat de spiritul comunitar, de o soli-
daritate mecanic , c tre o societate urban i industrial , bazat pe o solidaritate
organic . „Trecerea de la solidaritatea mecanic la solidaritatea organic favorizeaz
sl birea (progresiv i imperfect ) rela iilor comunitare, atomizarea societ ii, adic
emanciparea individului fa de grupul s u primar de apartenen ” (F. Constant,
2000, p. 21). Cet enia afirm un individ «subiect autonom», care nu se mai identi-
fic în mod plenar i natural cu comunitatea din care face parte, un individ care
refuz deci s fie «categorisit» altfel decât ca subiect liber al unei ordini politice i
juridice, egal în drepturi i îndatoriri cu oricare altul. Identitatea cet eanului este
astfel universal , spre deosebire de identitatea fragmentar care îl leag pe individ de
o religie, o profesie, un statut social (nobil, ran, muncitor etc.). Astfel, individul,
cet ean fiind, este prin voin a sa membru al corpului politic, afirmându-se un model
contractualist de societate în detrimentul societ ii comunitariste, naturale; politicul
188 Actorii vie ii politice

nu mai este de domeniul datului, ci al construitului, de domeniul efortului i conflic-


tului, iar cet eanul nu este un individ înscris involuntar într-o ordine, ci creator al
ordinii, un individ ce cunoa te o „integrare angajat în sânul acestei colectivit i”
(I. Muraru, E.S. T n sescu, 2001, p. 137). Cet enia ar ine ast zi de individualism,
dar de un individualism «angajant», adic necesarmente nonexcesiv. Ea se situeaz
astfel într-o pozi ie ambigu între emancipare i integrare, presupunând cu necesitate
dou lucruri care par s fie esen ialmente contradictorii: un subiect independent, care
nu este «supus», în sensul de subiect al constrângerii i, totu i, un subiect «pliat în
structur », integrat prin «angajare», deci având în sine tot timpul ca scop binele
«comun»; or, cert este c aceast din urm calitate îl face dependent de structurile
intermediare care concur la conturarea voin ei generale (partide, grupuri de interese,
media, confesiune religioas etc.), deci for at s - i construiasc identitatea în raport
de acestea i nu doar de un statut universalizant cum este «cet enia». A adar, de i
aceast din urm calitate vrea s -l desprind pe individ, universalizându-l, de identi-
fic rile sale primare, nu reu e te decât par ial, acestea având o importan înc destul
de mare. Cet enia se vrea o calitate strict «personal » i, totu i, ea depinde înc de
apartenen a la grupurile primare (politice, religioase, profesionale, culturale, lingvis-
tice etc.), chiar dac se for eaz s le dep easc .
b. Cet enia exprim anumite rela ii social-economice, politice i juridice. A
doua idee fundamental , desprins din defini ia de mai sus, este c cet enia exprim
anumite rela ii social-economice, politice i juridice. Cet enia este legat astfel de o
anumit stare economic , politic i juridic a societ ii, este un rezultat al evolu iei
sociale; ea este dependent de distrugerea sistemului de identificare de cast tipic
feudalit ii i de trecerea c tre o societate burghez , destructiv în raport cu leg turile
tradi ionale, afective, religioase i acceptate ca naturale i care afirm în locul
acestora «egoismul», adic individualismul nud. Aceast egocentrizare a actorului
social, chiar regretabil fiind din anumite puncte de vedere (K. Marx, Fr. Engels,
Manifeste du parti Communiste, în F. Constant, 2000, p. 22-23), are dou efecte
importante: 1. o anumit relativitate a ordinii politice în m sura în care pia a i nego-
ul regleaz , în afara interven iei sale directe, multe probleme i procur speran e i
recompense materiale i simbolice; 2. creeaz dac nu o îmbog ire, cel pu in o
ameliorare (foarte relativ i inegal , desigur) a st rilor i condi iilor: burghezia i
chiar ranii devin mai boga i, mai independen i, mai calcula i; o anumit mobilitate
social se instituie chiar înainte ca egalitatea democratic s fie m car gândit (...).
Expansiunea capitalismului i dezvoltarea unei economii de pia este acompa-
niat astfel de na terea individului ca subiect autonom în sânul unei societ i liberale
a c rei mi care i deschidere contrasteaz flagrant cu vechiul regim, care tindea s se
sclerozeze i în care ordinele se erijau în caste (F. Constant, 2000, p. 22-23). Apari ia
cet eniei este legat astfel, mai întâi, de existen a unei societ i bazat pe liberalism
economic.
Dar liberalismul economic nu instituie cu necesitate un liberalism politic. Astfel,
emergen a unei egalit i politice este a doua parte a ideii fundamentale amintite mai
sus. Cet eanul este i trebuie s fie un individ politic activ; participarea la via a
public a cet ii este pentru el nu doar un drept, ci i o datorie, c ci viziunea volun-
tarist-contractualist , prezent în amontele ideii de egalitate politic participativ , nu
Cet enii, str inii i apatrizii 189

poate întemeia statul i societatea civil decât pe figura cet eanului, adic a mani-
fest rii de voin c tre binele comun. Pentru contractualismul rousseauist individul
cedeaz o parte a libert ii sale naturale pentru a beneficia în schimb de protec ie
civil ; i cum fiecare cedeaz aceea i parte de libertate, trebuie s se bucure de
aceea i protec ie, instituindu-se astfel ca baz a politicului, c ci cedarea aceasta este
tocmai actul de instituire a «corpului politic», egalitatea. Genealogia acestei viziuni e
lung i urm rile ei largi. Ceea ce are importan aici este c trecerea se face de la
«natur » la «spiritul civic», deci de la identificarea individual instinctiv la identi-
ficarea individual prin intermediul particip rii egale la «suveran», adic la actul
politic. Este o viziune revolu ionar „în ruptur complet cu viziunile tradi ionale
asupra corpului politic”. Corpul politic este constituit din «cet eni inter anjabili»,
adic din indivizi func ionali egali din punct de vedere politic. Ace tia sunt de dome-
niul lui trebuie s fie (Sollen), nu de domeniul lui este (Sein), deci indivizi ideali,
activi politic, des vâr i i moral, p trun i de spiritul civic, adic «civiliza i». Ac iunea
este cea care este de esen a acestui «cet ean» i ea este în primul rând politic .
Emanciparea eului este dat de participare; el este liber pentru c în elege necesitatea
constrângerilor corpului politic, c ci acest corp politic este constituit prin voin a sa; este
vorba deci de o eliberare prin înscriere activ într-un spirit obiectiv, în sens hegelian.
Or, dac este s -l urm m pe Hegel, i în privin a trecerii la modernitate aproape c nu-l
po i evita, acest spirit obiectiv este «dreptul». Astfel, egalitatea politic instituie o
egalitate juridic i participarea politic o participare la existen a dreptului.
Trecem astfel la a treia parte a ideii fundamentale care afirm c cet enia
exprim o anumit stare a rela iilor social-economice, politice i juridice, anume c
cet enia este o realitate juridic i nu natural i c este tipic unui anumit tip de
drept, un drept caracterizat prin participarea egal la formarea sa a celor c rora el li
se aplic . Egalitatea juridic este de esen a cet eniei. A fi cet ean înseamn a fi
înscris într-un tipar ideal creat de ordinea juridic , a fi subiect autonom de drept.
Trecerea aceasta de la existen a natural a omului la existen a juridic a cet eanului
se datoreaz unei revolu ii succesive în planul ideilor i existen ei sociale:
1. producerea unei «rupturi» între teoretic i moral, 2. a uneia între moral i drept,
ambele bazate pe 3. privilegierea ra iunii (ac iunii) practice în raport cu ra iunea
(cunoa terea) pur , teoretic (Gh. D ni or, 2001; N. Popa, I. Dogaru, Gh. D ni or,
D.C. D ni or, 2002, p. 294-303). Spuneam c cet eanul se caracterizeaz prin
«ac iunea politic » al c rei titular este. i chiar dac teoria cet eniei se for eaz s
întemeieze aceast cet enie pe calit ile «morale» ale individului, încercând astfel s
acopere a doua «ruptur », de care vorbeam mai sus, i chiar pe con tiin a de sine
deplin , încercând s acopere prima «ruptur » i f când din cet ean un subiect
cunosc tor, teoretic, realitatea este c cet eanul r mâne întemeiat doar în drept, c
acesta îi d conturul existen ei sale, o existen formal i abstract , nivelatoare,
indiferent la diferen ierile individuale sau categoriale, care instituie astfel o egalitate
juridic , formal cu necesitate i întemeietoare a democra iei moderne.
c. Cet enia exprim o rela ie a individului cu statul, în cadrul c reia, ultimul
acord primului posibilitatea de a fi titularul tuturor drepturilor i obliga iilor
create de sistemul juridic. A treia idee fundamental , desprins din defini ia citat ,
este c cet enia exprim o rela ie a individului cu statul, o rela ie în care ultimul
190 Actorii vie ii politice

acord primului posibilitatea de a fi titularul tuturor drepturilor i obliga iilor create


de sistemul juridic (I. Muraru, E.S. T n sescu, 2001, p. 137). Cet enia este deci o
rela ie de «atribuire». În aceast viziune, cet eanul este o «institu ie» a statului, una
«politic » i «juridic ». Cum zicea Hegel, „individul (cet eanul, n.n.) nu are obiecti-
vitate, adev r i caracter etic decât întrucât el este membru al statului (s.n.)” (Hegel,
1969, p. 278). i este membru al acestuia doar prin voin a politic exprimat nor-
mativ. Astfel, principiul egalit ii politice se transpune în egalitate juridic doar dac
corpul politic o instituie, nefiind vorba de o trecere natural , automat . În acest sens,
cet enia „dovede te apartenen a (individului) la stat” (I. Muraru, E.S. T n sescu,
2001, p. 137). Problema central este atunci „care sunt criteriile folosite de stat
pentru a face distinc ia între cet eni i necet eni?”, pentru c este evident c în
aceast viziune «atributiv » cet enia este un instrument de «închidere» social , c ci
conceptul de cet enie a „exprimat tot timpul ... opera ia fundamental care triaz
indivizii, desemneaz cine este membru al comunit ii politice i cine este exclus”
(P. Magnette, 2001, p. 263).
Un prim criteriu este cel al «na ionalit ii», iar aplicarea lui îl deosebe te,
definindu-l, pe cet ean de str ini. Cet enia apare, din acest punct de vedere, ca un
subansamblu al na ionalit ii, care desemneaz o leg tur juridic ce ata eaz o per-
soan fizic unui stat particular (îi dovede te apartenen a, I. Muraru, E.S. T n sescu,
2001, p. 136-137; F. Constant, 2000, p. 27 ). Aceast concep ie are în amonte o
în elegere a cet eanului ca fiind titular al unei p r i din suveranitatea na ional , în
sens rousseauist, în consecin doar na ionalii putând fi cet eni i bucurându-se de
exerci iul tuturor drepturilor politice. Identitatea cet eanului se constituie astfel prin
contrast, mediat fiind de na iune i opunându-l celor exclu i de la participarea
politic : str ini, barbari etc. În consecin , cele dou concep ii despre na iune vor
produce dou tipuri de cet enie, dou concep ii diferite privitoare la accesul la
calitatea de «membru al statului». Prima, pe care o putem califica, dup expresia lui
J. Leca, de naturalist , „evoc ideea unei na iuni organice a c rei emana ie natural
trebuie s fie statul-na iune i care interzice celor ce nu apar in acesteia posibilitatea
de a fi cu adev rat cet eni, ceea ce se traduce, în diferitele coduri ale na ionalit ii,
în dispozi iile legate de ius sanguinis”. Cea de-a doua, zis artificialist , „evoc ideea
unei cet i artificiale, format printr-un contract de adeziune al c rui respect
antreneaz încorporarea în na iune” (La citoyenneté entre la nation et la société civile
apud D. Colas, C. Emeri, J. Zyeberberg, Citoyenneté et nationalité, Paris, P.U.F.,
1991, p. 479-505; P. Magnette, 2001, p. 264-265) i care este transpus în sistemul
«ius loci». „Aceste atitudini se reg sesc în Europa contemporan i este clasic s fie
opus universalismul cet eniei franceze, construit pe valori abstracte – drepturile
naturale – i, în principiu, deschis tuturor celor care se recunosc ca atare,
Bürgenschaft-ului german rezervat indivizilor care posed atributele na iunii ger-
mane, atribute care sunt înn scute i nu se pot dobândi” (Ibidem, p. 265).
Leg turile de «na ionalitate» i «apartenen » stau la baza evolu iei no iunii de
cet enie. Cum arat R. Burbaker, apte idei fundamenteaz aceste leg turi:
a) cet eanul este înainte de toate un «na ional», ceea ce înseamn c el nu este
doar locuitor al teritoriului, ci membru al na iunii, o na iune conceput ca o entitate
organic depozitând suveranitatea;
Cet enii, str inii i apatrizii 191

b) aceast apartenen trebuie s se transpun în fondarea statului pe na iune,


aceasta fiind cea care se exprim prin el. Este vorba de un stat bazat deci pe o
comuniune cultural , de unde construirea istoric a cet eniei este înso it de un
proces de unificare cultural . Cet enia semnific , din acest punct de vedere, aderarea
la un proiect politic, loialitatea fa de o civiliza ie, apartenen a tr it i resim it la o
aventur comun ;
c) aceast apartenen trebuie s fie unitar , ceea ce înseamn c apartenen a cet -
eneasc trebuie s fie polul principal de identificare a indivizilor, o apartenen ime-
diat i egalitar , excluzând modelul plural de construire a identit ii tipic feudalit ii;
d) aceast apartenen este sacralizat ; sacralizarea se exprim în datoria cet ea-
nului de a face «sacrificii», adic acte sacre pentru patrie, mergând pân la moarte;
e) aceast apartenen trebuie s fie unic ; fiecare cet ean trebuie s apar in
unui singur stat. Loialitatea implic unicitatea apartenen ei, ceea ce implic o neîn-
credere fa de dubla cet enie, transpus , de exemplu, în interzicerea ocup rii unor
func ii publice în caz de dubl cet enie [a se vedea art. 16 alin. (3) din Constitu ia
României din 1991];
f) aceast apartenen trebuie s fie democratic , adic s implice o participare la
exerci iul suveranit ii;
g) în fine, aceast apartenen trebuie s consacre o comunitate solidar , marcat
prin supunerea fa de ni te obliga ii sacralizate i de posibilitatea unor drepturi eco-
nomice i sociale care disting net pe membrii statului-na iune de nemembri acestuia
(1988, p. 350-353).
Apartenen a na ional nu conduce îns automat la cet enie, alte criterii de aparte-
nen la stat fiind puse uneori în joc: sexul, doar b rba ii fiind cet eni în sensul
plenar al termenului, distinc ie ra ionalizat prin distingerea lui domus de civitas în
epoca roman i repercutat pân târziu, în secolul XX, având ca efect excluderea
celor «dependen i» de eful familiei din via a public în numele unei protej ri a vie ii
private; proprietatea, absen a posesiunilor ducând la absen a interesului fa de
binele public, c ci statul are ca scop tocmai armonizarea intereselor private, calitatea
de cet ean cu drepturi depline fiind legat de plata unui cens, exclu i fiind astfel
proletarii i ierarhizându-se participarea la via a cet ii; rasa, foarte important de
exemplu în Statele Unite, unde trecerea de la sclavajul negru i segrega ie la drep-
turile civice acordate popula iei de culoare i la promovarea minorit ilor a trecut
prin faze care implicau o distinc ie dintre libertate (abolirea sclavajului) i calitatea
de cet ean în sens autentic (eliberarea nu i-a transformat pe negrii în cet eni cu
drepturi depline, segregarea rasial , care implica interzicerea mariajelor mixte, sepa-
rarea rasial în mijloacele de transport, în biserici, chiar în cimitire etc., disp rând
extrem de târziu).
d. Cet eanul este titularul tuturor drepturilor i obliga iilor. Aceast «atribuire»
a cet eniei, i ajungem astfel la cea de-a patra idee fundamental desprins din
defini ia citat , face ca persoana vizat s aib „posibilitatea de a fi titularul tuturor
drepturilor i obliga iilor” (I. Muraru, E.S. T n sescu, 2001, p. 137). Cet enia este
astfel conceput ca un ansamblu de drepturi i obliga ii specifice. Doar cet enii
beneficiaz de toate drepturile, str inii i apatrizii fiind exclu i de la exercitarea
unora dintre ele. Legat indisolubil de participarea la via a politic a statului,
192 Actorii vie ii politice

cet enia confer doar celor care o de in drepturile politice dreptul de a alege i de a
fi ales. Dar cet enia confer toate drepturile persoanei, nu doar în materia drepturilor
ce transpun juridic libertatea-participare, ci i în materia drepturilor ce se fac reflex al
libert ii-autonomie, drepturi care protejeaz individul contra interven iilor statului
într-o sfer autonom de manifestare. Astfel doar cet eanul se bucur , în principiu,
de deplin tatea liberei circula ii pe teritoriul statului, doar el poate uneori s aib
proprietate asupra terenurilor etc. La fel se întâmpl cu multe drepturi-crean e, care
implic o interven ie activ a statului în practica social i economic a cet enilor.
Cet enia se compune, astfel, dup o viziune clasic , din totalitatea drepturilor civile,
politice i sociale.
Corelativ, doar cet enii sunt inu i a îndeplini anumite obliga ii, cet enia fiind
legat astfel indisolubil de «civism» (M. Borgetto, 1999, p. 393-416) i fiind perce-
put ca un ansamblu de calit i morale transformate în obliga ii juridice specifice.
Civismul implic , mai întâi, participarea activ , conceput ca o datorie, la via a
public , la comunitatea politic , ceea ce se transpune uneori în obliga ia juridic de a
vota. El implic , apoi, patriotismul, datoria de a iubi patria, obliga ie moral
transpus juridic în obliga iile de fidelitate fa de ar , de a participa la ap rarea ei i,
corolar al acesteia uneori, obliga ia de a satisface serviciul militar. Civismul implic
i participarea material la formarea resurselor spa iului public, ceea ce se transpune
în datoriile fiscale. A adar, în esen cet enia implic cel pu in trei tipuri de
obliga ii: politice, militare i fiscale.

§2. Limitele dependen ei drepturilor de cet enie: universalitatea


drepturilor omului

A. No iunea de universalitate a drepturilor omului. Explicarea faptului c doar


cet enii se bucur de toate drepturile, trebuie completat cu o viziune a limitelor
acestei dependen e a drepturilor i libert ilor de calitatea de cet ean, limite rezultate
din universalitatea drepturilor omului. Principiul universalit ii drepturilor omului
const în faptul, afirmat, de exemplu, de Declara ia francez a drepturilor omului i
cet eanului, c „scopul oric rei asocia ii politice este conservarea drepturilor natu-
rale i imprescriptibile ale omului (s.n.)”. Legarea drepturilor fundamentale de
cet enie nu trebuie s afecteze acest universalism, care înseamn c ele se aplic
tuturor fiin elor umane, c reglement rile statale trebuie s se conformeze unor
principii universale atunci când se refer la drepturile omului. Aceast universalitate
se desf oar pe trei planuri: „Pe plan ra ional (s.n), universalitatea desemneaz atri-
buirea drepturilor tuturor fiin elor umane. Aceste drepturi sunt ra ionale i abstracte,
în acord cu faptul c ele sunt atribuite tuturor oamenilor i c ele sunt purt toare ale
unei preten ii de validitate general din cauza criteriilor morale care le fondeaz . Pe
plan temporal (s.n.), universalitatea presupune ca aceste drepturi s fie generale i
abstracte – situate în marginea timpului i valide în oricare moment istoric. Pe plan
spa ial (s.n.) în fine, universalitatea sugereaz extinderea culturii drepturilor omului
la toate societ ile politice, f r excep ie” (P.-B. Martinez, 2004, p. 271). Este, în fond,
ceea ce afirma i Declara ia francez : drepturile sunt naturale, deci rezult direct din
natura uman , din ra iune, deci se aplic tuturor celor care au aceast calitate de a fi
Cet enii, str inii i apatrizii 193

ra ionali, adic tuturor fiin elor umane, sunt imprescriptibile, deci scoase din contex-
tul temporal, i aplicabile, ca scop, oric rei asocia ii politice, ceea ce le scoate înc
odat din timpul istoric, dar i din oricare spa iu cultural sau politic particular.
Universalitatea drepturilor omului nu înseamn deci generalizarea lor, c ci „gene-
ralizarea men ine distinc ia între drepturile omului i drepturile cet eanului”
(Ibidem, p. 273).
B. Consecin ele universalit ii drepturilor omului în materia raportului
cet ean/necet ean. Universalitatea drepturilor omului impune ca orice diferen iere
de tratament juridic instituit în favoarea cet enilor s trebuiasc s fie judecat ca o
limitare a unui drept distinct la universalitate, deci posibil doar în condi iile generale
de restrângere a exerci iului unor drepturi sau libert i (D.C. D ni or, 2004, p. 1-16).
Aceast universalizare trebuie s fie pragmatic : legarea unor drepturi de condi ia
cet eniei nu trebuie s poat fi f cut decât dac ea este necesar într-o societate
democratic , dac este compatibil cu o societate liberal (adic , în mod concret, în
sistemul nostru dac este conform liberei dezvolt ri a personalit ii umane i plura-
lismului ca o condi ie i o garan ie a democra iei constitu ionale), dac instaureaz
sau men ine dreptatea ca valoare suprem (adic în calitatea ei de echilibru contex-
tual între principiile fundamentale ale sistemului juridic), deci dac asigur o
propor ionalitate într-un sens asem n tor celei normate de art. 53 din Constitu ia
României. Universalitatea impune astfel valorile supreme ca limit a na ionaliz rii
drepturilor i libert ilor fundamentale. Ele sunt limita limitelor restrângerii acestor
drepturi pe considerentul cet eniei. Aceast prim consecin a caracterului norma-
tiv al universalit ii drepturilor omului presupune, ca s relu m terminologia citat
mai devreme, c în sistemul nostru constitu ional regula este universalitatea i nu
generalitatea drepturilor omului: cet enii au unele privilegii în spa iul public, deci
bazate pe libertatea-participare, care p lesc ele însele, dar libertatea-autonomie nu
poate fi la cheremul statului în func ie de leg turile politice pe care individul le are
cu acesta. Cet enia este o no iune, în primul rând, politic , nu juridic . Drepturile
sunt ale persoanei. Aderarea la universalitatea drepturilor omului prescrie c omul
prevaleaz asupra cet eanului în materia libert ilor i drepturilor fundamentale.
Dac statul poate s -l priveasc pe cet ean ca pe un organ al s u, titular al unor com-
peten e, niciodat nu poate face acest lucru cu un om. Astfel c cet enia poate avea
efecte când «drepturile» conferite în baza ei sunt de fapt competen e ce in de
leg tura politic privilegiat a individului cu statul, dar nu i în materia drepturilor i
libert ilor fundamentale, care nu sunt legate de exerci iul unor astfel de competen e.
Potrivit principiului universalit ii, cet enii au drepturi i competen e, omul are doar
drepturi; dac cet eanului, prin paralelism, îi pot fi impuse competen e, omului nu.

§3. Sisteme de atribuire a cet eniei

A. Dobândirea de drept a cet eniei: ius sanguinis/ius loci. Nu ne intereseaz


deocamdat o abordare exhaustiv a problematicii dobândirii cet eniei. Aceasta va fi
f cut cu ocazia studierii cet eniei române. Ceea ce ne intereseaz acum sunt cele
dou sisteme de acordare de drept a cet eniei (cet enie originar ): ius sanguinis i
194 Actorii vie ii politice

ius loci sau soli, i principiile dobândirii acesteia prin naturalizare (cet enie
derivat ). Cet enia se dobânde te de drept atunci când simpla interven ie a unui fapt,
f r a fi necesar manifestarea de voin a unui organ de stat i f r cererea persoa-
nei, aceasta devine cet ean. Sistemul ius sanguinis porne te de la ideea c prin
faptul na terii copilul dobânde te cet enia p rin ilor s i. Decisive în acest sistem
sunt deci leg turile de sânge. În acest sistem, simpla dovad c p rin ii sau unul
dintre ei are cet enia unui anumit stat face ca i copilul s dobândeasc aceast cet -
enie. Nu este necesar emiterea vreunui act juridic de acordare a cet eniei din
partea unui organ de stat. Sistemul pare cel mai nimerit pentru c este de presupus c
un copil fiind legat sentimental i material de p rin ii s i este, de asemenea, legat de
statul ai c rui cet eni sunt ace tia. El este adoptat de sistemele juridice care se
revendic de la o tradi ie roman .
Sistemul ius loci, numit de asemenea ius soli, presupune acordarea dobândirea
cet eniei în func ie de suveranitatea care se exercit în teritoriul unde se afl copilul
în momentul na terii, chiar dac p rin ii au o alt cet enie. Acest sistem a fost
criticat, considerându-se c atunci când p rin ii nu au cet enia statului unde se na te
copilul este pu in probabil ca acesta s doreasc aceast din urm cet enie. De ase-
menea, criticile poart asupra faptului c unele teritorii nu sunt sub nicio suveranitate
sau c trebuie construite fic iuni de extrateritorialitate, cum ar fi în cazul navelor sau
aeronavelor. Dar acest sistem se aplic rareori în form pur . De exemplu, în Statele
Unite sau Marea Britanie, cet enia este acordat , sub rezerva îndeplinirii anumitor
condi ii, copiilor n scu i din cet eni str ini pe teritoriul acestor state, dar copiilor
cet enilor proprii n scu i în str in tate sau pe teritoriul statelor amintite li se aplic
sistemul ius sanguinis.
B. Dobândirea cet eniei la cerere. Cet enia poate fi dobândit i la cerere i
prin manifestarea de voin a unui organ al statului. De obicei, dobândirea cet eniei
unui stat în aceast manier derivat este înso it de pierderea cet eniei de origine,
de i dubla cet enie nu a fost niciodat eliminat . Acordarea cet eniei la cerere
presupune, de obicei, îndeplinirea anumitor condi ii, cum ar fi ederea prelungit pe
teritoriul statului respectiv, cunoa terea limbii i altele de aceast natur , fie
îndeplinite cumulativ, fie alternativ. De multe ori, cel care dobânde te cet enia la
cerere, prin naturalizare poate s o piard prin retragere, spre deosebire de cel care o
dobânde te prin na tere, c ruia, de regul , nu-i poate fi retras cet enia.
C. Principii rezultate din dreptul interna ional. Reglementarea cet eniei este
o problem intern a fiec rui stat. Totu i câteva principii rezultate din dreptul inter-
na ional pot fi afirmate. Mai întâi, cum afirm art. 15 din Declara ia Universal a
Drepturilor Omului, „orice persoan are dreptul la o cet enie”, de i, în practic ,
aceast dispozi ie nu este foarte eficient , dat fiind faptul c debitorul obliga iei nu
este identificat. Acela i articol determin un alt principiu: „nimeni nu poate fi lipsit
în mod arbitrar de cet enia sa sau de dreptul de a- i schimba cet enia”. Dac prima
tez a dispozi iei este destul de problematic de aplicat eficient, c ci statul va g si tot
timpul sprijin în dreptul s u intern pentru a justifica retragerea cet eniei, cea de a
doua pare mult mai eficace, c ci instituie un drept de schimbare a cet eniei. Leg -
tura de cet enie nu mai este conceput ca imuabil , ea depinde pân la un punct de
Cet enii, str inii i apatrizii 195

voin a persoanei. Un alt principiu, care îns nu este acceptat de toate statele, poate fi
desprins din Conven ia american de la San José: orice persoan are dreptul la cet -
enia statului pe teritoriul c ruia s-a n scut dac nu are dreptul la alta. Un principiu
unanim acceptat este c acordarea cet eniei iure soli nu se aplic copiilor agen ilor
statelor str ine. Un altul, c expulzarea cet enilor proprii este prohibit i c statul
are obliga ia de a- i primi cet enii pe teritoriu (F. Rezek, 2003, p. 185-188).

Sec iunea a 2-a. Str inii i apatrizii

§1. No iunile de str in i apatrid

Popula ia unui stat nu coincide cu suma cet enilor s i. Unii cet eni pot s nu
locuiasc pe teritoriul statului, cum cet enii altor state sau persoane f r cet enie
(apatrizi) se pot afla pe teritoriul s u. Str inii sunt cet eni ai unui stat afla i pe
teritoriul altui stat. Apatrizii sunt persoane f r cet enie. Cât se afl pe teritoriul
statului, aceste persoane au obliga ia generic de a respecta legile acestuia i de a nu
întreprinde ac iuni împotriva lui.

§2. Tipuri de regim aplicabil str inilor

Statul poate construi mai multe tipuri de regimuri aplicabile str inilor afla i pe
teritoriul s u. În principiu, aceste sisteme sunt în num r de cinci: regimul na ional,
regimul special, regimul clauzei na iunii celei mai favorizate, regimul minim reciproc
i regimul mixt, care combin elemente luate din celelalte regimuri. Regimurile
aplicabile str inilor sunt uneori aplicabile i apatrizilor, alteori statul distinge aceste
regimuri, construind un regim special pentru apatrizi, de regul mai favorabil, având
în vedere c ace tia sunt lipsi i de protec ia vreunui stat.
Regimul na ional aplicabil str inilor presupune c acestora li se acord aceea i
protec ie general a persoanelor i a averilor care le este acordat propriilor cet eni,
f r s li se acorde drepturile i f r s li se impun obliga iile care decurg direct din
calitatea de cet ean, în principal drepturile politice i obliga ia de a ap ra ara, care
are drept corolar uneori satisfacerea obligatorie a unui stagiu militar. Desigur c
limit rile drepturilor str inilor fa de drepturile cet enilor nu sunt, în cazul aplic rii
acestui regim prin dispozi ii ale constitu iei na ionale, f r limite. Dimpotriv , exis-
ten a unui drept la universalitatea drepturilor omului, drept explicat mai sus, implic
o limitare a acestor posibile derog ri.
Regimul str inilor bazat pe clauza na iunii celei mai favorizate presupune c
str inilor care sunt cet eni ai unui stat li se acord regimul cel mai favorabil acordat
cet enilor statelor ter e. Acordarea acestui regim tinde s ierarhizeze regimurile
str inilor în raport de rela iile pe care statul gazd îl are cu statele ai c ror cet eni
sunt str inii afla i pe teritoriul s u.
Regimul special acordat str inilor presupune acordarea pentru unii str ini a unui
tratament privilegiat. Acest tip de regim mai exist i ast zi, chiar dac unii autori
196 Actorii vie ii politice

tind s -l califice ca fiind istoric perimat (a se vedea tratatele încheiate de Statele


Unite, prin care unele state se angajeaz s nu extr deze militari americani c tre
jurisdic iile penale interna ionale). Acest tip de regim a debutat ca regim al capitu-
la iilor, rezultat din tratate interna ionale inegale, prin care marile puteri occidentale
impuneau unor state din alte spa ii culturale un regim special pentru cet enii proprii
afla i pe teritoriul acestora, regim prin care ace tia nu erau supu i jurisdic iei statului
gazd , de regul , motivând formal c acesta are o cultur «inferioar ».
Tratamentul minim reciproc acordat str inilor presupune acordarea unor drepturi
minime rezultate din tratate bilaterale sau dintr-un standard minim interna ional.
Acest standard minim este evident greu de probat i, de aceea, regimul devine greu
aplicabil, chiar dac existen a unui asemenea standard ar fi de dorit.
Regimul mixt presupune combinarea unor elemente ale regimurilor anterioare,
care r mâne la latitudinea statului.

§3. Dreptul de a intra într-o ar str in i obligarea str inilor s


p r seasc teritoriul

A. Libertatea de mi care dintr-un stat în altul i dreptul de a intra într-o ar


str in . Libera circula ie presupune i libertatea persoanei de a se deplasa dintr-un
stat în altul. Constitu ia noastr vorbe te de emigrare. Dar acest drept de a p r si un
stat nu se rezum la emigrare. Protocolul adi ional nr. 4 la Conven ia European a
Drepturilor Omului arat în art. 2 §2 c „orice persoan este liber s p r seasc
orice ar , inclusiv pe a sa”. Libertatea de mi care dintr-un stat în altul presupune trei
aspecte: dreptul de a p r si propria ar , dreptul de a reveni în propria ar i dreptul
de a intra într-o ar str in . Pe noi ne intereseaz în contextul acestui curs doar
dreptul de a intra într-o ar str in .
Intrarea într-o ar str in intr oarecum în contradic ie cu dreptul de a p r si
propria ar . Condi iile foarte restrictive practicate din motive diverse de unele state
cu privire la intrarea str inilor pe teritoriul lor fac libera circula ie dintr-un stat în
altul, indiferent de starea dreptului intern în materie, foarte dificil . Sunt cerute, în
general, condi ii de ob inere a unei vize de intrare a str inului în ar , ceea ce implic
uneori necesitatea de a dovedi existen a mijloacelor materiale necesare c l toriei i
sejurului sau angajamentul în forme solemne f cut de un resortisant al statului, în
care este inten ionat deplasarea, c preia toate cheltuielile persoanei primite. Se cer
uneori chiar garan ii de repatriere.
O situa ie aparte o prezint cei care cer azil. Acordul european pentru suspendarea
vizelor pentru refugia i a fost suspendat. Conven ia de la Geneva din 1951 asupra
statutului refugia ilor preciza în art. 33 c niciun stat contractant „nu va remite, în
niciun fel, un refugiat peste frontierele unor teritorii unde via a sau libertatea sa ar fi
amenin ate din cauza rasei, religiei, na ionalit ii, apartenen ei sale la un grup social
sau opiniilor sale politice”. Dar acest text nu protejeaz pe cei care se prezint la
frontiere pentru a cere azil, ci pe cei ce se afl deja pe teritoriu, neintrând în joc în ce
prive te libertatea de a intra într-o ar str in .
Dac pentru cet ean dreptul de sejur pe întregul teritoriu na ional este garantat, el
neputând fi limitat decât fie prin aplicarea unei pedepse penale, fie în caz de
Cet enii, str inii i apatrizii 197

declarare a st rii de urgen , pentru str in sejurul într-o ar str in este supus unor
condi ii stricte. Dou situa ii vor fi pe scurt analizate în cele ce urmeaz : sejurul
nesupus unei autoriza ii i sejurul supus ob inerii unei autoriza ii.
Sejurul care nu depinde de o autoriza ie de sejur presupune c pentru a intra într-o
ar este în principiu suficient viza. Persoana care beneficiaz de aceasta poate s
r mân pe teritoriul statului i s se stabileasc liber oriunde dore te, f r a avea nevoie
de o autoriza ie special de sejur, pe o durat care în general este de 3 luni. Aceast
durat poate fi prelungit în formele i cu condi iile stabilite de dreptul intern al statului
respectiv. Sejurul supus ob inerii unei autoriza ii este cel a c rui durat dep e te de
regul trei luni, sau o alt durat stabilit de dreptul intern, persoana fiind nevoit în
acest caz s ob in o autoriza ie special . Aceasta poate fi temporar , poate s -i confere
str inului calitatea de rezident sau poate s -i confere str inului statutul de refugiat.
B. Obligarea str inului de a p r si teritoriul. Sejurul se termin în mod normal
atunci când termenul s u a expirat. Dar el poate înceta i for at. Exist trei institu ii
prin care un str in este obligat s p r seasc teritoriul statului, punând cap t în mod
for at sejurului s u: înso irea la frontier , expulzarea i extr darea.
Înso irea la frontier , institu ie care nu este cunoscut de toate sistemele, const în
îndep rtarea de pe teritoriu a celui care intr sau st ilegal în limitele acestuia. În
general, conducerea la frontier este o decizie administrativ luat în patru cazuri:
intrarea ilegal pe teritoriu, r mânerea ilegal pe teritoriu dup expirarea autori-
za iilor de sejur sau dup refuzul reînnoirii acestora i condamnarea definitiv pentru
falsificarea documentelor de sejur. În general, persoanei c reia i se aplic m sura i se
d posibilitatea de a fi ascultat i de a uza de unele c i de recurs contra acesteia
(J. Robert, 1988, p. 347).
Expulzarea este institu ia juridic prin care autorit ile publice ale unui stat pot s
oblige o persoan s p r seasc teritoriul acestuia, chiar dac ea se aflase în mod
legal pe teritoriu pân în acel moment. Expulzarea este o m sur luat pentru ocro-
tirea ordinii de drept, a ordinii economice sau sociale, a siguran ei statului de re e-
din sau a unui stat str in (G. Geam nu, 1977, p. 389). Ea este, de regul , conceput
ca o m sur de siguran , ceea ce înseamn c ea este destinat înl tur rii unei st ri
de pericol, preîntâmpin rii s vâr irii unor fapte contrare ordinii de drept sau înl -
tur rii celor care au s vâr it astfel de fapte.
Regulile dreptului interna ional stabilesc c expulzarea nu trebuie s fie o decizie
inutil de brutal , rapid sau vexatorie. Pe de alt parte, trebuie s i se lase expulza-
tului dreptul de a alege statul de destina ie, în vederea respect rii drepturilor inerente
persoanei (Ibidem, p. 389). A a cum prevede Declara ia privind drepturile omului
apar inând persoanelor care nu posed na ionalitatea rii în care locuiesc, „un str in
care se g se te legal pe teritoriul unui stat nu poate fi expulzat decât în executarea
unei decizii luate conform legii, afar de cazul în care ra iuni imperioase de securitate
na ional nu se opun; el trebuie s aib posibilitatea de a valorifica motivele contrare
expulz rii sale i de a cere examinarea cazului s u de c tre autoritatea competent
sau de una sau mai multe persoane special desemnate de o anumit autoritate, fiind
reprezentat în acest scop. Expulzarea individual sau colectiv a str inilor ce se
g sesc în aceast situa ie pe motive de ras , culoare, religie, cultur , de origine
na ional sau etnic este interzis ” (ONU, 13 decembrie 1985).
198 Actorii vie ii politice

De regul , luarea acestei m suri trebuie s fie dat în competen a instan ei de


judecat , aceasta îndeplinind condi iile de impar ialitate i independen cerute de
gravitatea m surii. Totu i unele sisteme ofer aceast competen i unor organe
administrative. De regul , expulzare nu poate privi cet enii proprii, c ci statul are cu
ace tia o rela ie privilegiat care implic i protec ia.
Extr darea este o alt procedur prin care un str in este obligat s p r seasc
teritoriul statului. Ea nu poate privi, în principiu, ca i expulzarea, pe propriul
cet ean. Totu i unele sisteme, printre care i cel român în urma revizuirii din 2003,
admit c , în anumite circumstan e i cu respectarea unei condi ii de reciprocitate, pot
fi extr da i i cet enii proprii. Spre deosebire de expulzare, extr darea are drept
moment ini ial cererea unui alt stat. Ea are func ia de a asigura imposibilitatea refu-
gierii unor infractori pe teritoriul altor state pentru a sc pa de r spunderea penal .
Extr darea este „un act de asisten juridic interstatal în materie penal care urm -
re te transferul unui individ urm rit sau condamnat penal, din domeniul suveranit ii
judiciare a unui stat în domeniul celuilalt stat” (Ibidem, p. 217).
În general, sunt admise dou principii fundamentale în materia extr d rii: extr -
darea se poate face doar în baza unei conven ii interna ionale, în condi ii de recipro-
citate i extr darea se hot r te doar de justi ie. Aceast a doua condi ie este instituit
pentru a delimita clar sistemul actual de o anumit tradi ie care punea decizia
extr d rii la îndemâna autorit ilor administrative.
Extr darea poate fi admis sau cerut în vederea urm ririi sau judec rii într-o
cauz penal sau în vederea execut rii pedepsei. Ea poate fi admis numai dac fapta
pentru care este învinuit sau pentru care a fost condamnat persoana a c rei
extr dare se cere este prev zut ca infrac iune i de legea statului pe teritoriul c ruia
se afl persoana. Legea poate stabili, de asemenea, un anumit nivel minim de
gravitate a faptei s vâr ite pentru ca extr darea s poat opera.
Persoanei i se ofer garan ii importante prin faptul c ea nu poate fi obligat s
se înf i eze la urm rire sau judecat pentru o alt infrac iune decât cea pentru care
s-a ob inut extr darea i nu poate fi supus execut rii unei alte pedepse. O alt
garan ie o constituie faptul c persoana extr dat unui stat nu poate fi extr dat de
acesta altui stat
În afar de cet enii proprii, nu pot fi extr date, de regul persoanele f r cet -
enie (apatrizii) i persoanele care au ob inut drept de azil. De asemenea, o persoan
nu poate fi extr dat c tre un stat în care pentru fapta comis ar fi supus torturii,
unor tratamente sau pedepse inumane sau degradante, o astfel de extr dare fiind în
sistemul european o înc lcare a art. 3 din Conven ia European a Drepturilor Omului.

§3. Regimul aplicabil apatrizilor

Apatrizilor le poate fi aplicat fie acela i regim juridic ca i str inilor, fie acest
regim poate deveni uneori mai favorabil datorit vulnerabilit ii sporite a acestor
persoane «orfane de stat» ( M. Denis-Linton, apud C.-A. Chassin, 2003, p. 326), lip-
site deci de protec ia vreunui stat. Conven ia de la New York din 1954 [art. 1 alin. (1)]
recunoa te aceast calitate persoanelor „pe care niciun stat nu le consider resorti-
san i prin aplicarea legisla iei sale”. Deci condi ia prim a apatridiei este absen a
Partidele politice 199

cet eniei. Dar de multe ori sistemele na ionale impun o a doua condi ie, care
presupune ca aceast lips a cet eniei vreunui stat s nu fie dependent de actele
solicitantului i chiar s fie independent de voin a sa. Astfel c o persoan care
pierde prin propria voin toate cet eniile nu poate dobândi calitatea de apatrid, mai
pu in în cazul în care ea dovede te c actul de renun are a fost motivat de elemente
exterioare voin ei proprii.

Capitolul III
Partidele politice

Sec iunea 1. Importan a studierii partidelor politice


pentru dreptul constitu ional

Studiul partidelor politice nu va putea fi aici un studiu complet. Caracterul lucr rii
ne sile te s oferim o simpl sintez unei probleme extrem de întins i extrem de
delicat . Vom insista mai mult pe aspectele structurale ale partidelor, l sând doar un
spa iu restrâns analizei doctrinelor partizane. Ceea ce ne intereseaz cel mai mult este
integrarea i rolul partidelor în jocul constitu ional, dar aceast problematic va fi
abordat nu doar în aceast sec iune, ci i în alte p r i ale lucr rii, când, studiind
formele de guvern mânt, ne vom ocupa de separa ia puterilor în stat i vom încerca
s facem o critic a acesteia.

§1. Necesitatea complet rii viziunii juridice formale cu o viziune poli-


tologic

tiin a politic a acordat i acord un rol cheie partidelor politice din momentul în
care analiza i-a deplasat centrul de greutate de la aparen a institu ional la motoarele
reale ale vie ii politice. Constitu ia este doar o barier de hârtie, iar institu iile create
de ea doar ni te forme ce primesc con inut din afara sistemului institu ional, mai ales
de la partidele politice. Studiul statului nu este de aceea suficient unei teorii consti-
tu ionale realiste. Doar studiul centrelor de impuls politic de la nivelul societ ii
civile, între care partidele politice de in locul primordial, poate explica complet
modalitatea de func ionare a statului. Partidele constituie un fenomen complex, care
nu poate fi gândit ca autonom fa de contextul social în care exist .
De aceea, studiul partidelor trebuie s se desf oare pe un dublu plan: politic i
sociologic. De exemplu, distinc ia partide de mas /partide de cadre nu este doar una
politic , ci reflect o realitate sociologic . Existen a partidelor de cadre ine de
afirmarea unei societ i individualiste i liberale, în timp ce existen a partidelor de
mas sau ideologice ine de afirmarea ca for politic a unei clase care tinde s le
elimine pe celelalte. Coexisten a celor dou tipuri relev o societate divizat . Afir-
marea partidelor-cadru, pe care o vom releva mai jos, este rodul unei transform ri a
200 Actorii vie ii politice

societ ii, care se bazeaz din ce în ce mai mult pe informa ie i pe mijloacele de


circula ie a acesteia. Afirmarea unei structuri mediatice a partidelor, care tinde s
completeze structura uman , chiar s-o înlocuiasc la nivel local, se revendic de la
aceea i transformare a coeziunii grupului social, din coeziune teritorial în coeziune
informa ional . O alt consecin a faptului c partidele nu pot fi desprinse de mediul
în care exist este faptul c tr s turile lor i ale sistemului pe care îl formeaz sunt
foarte diferite de la o ar la alta. De aceea, este foarte greu s desprindem reguli
generale. Acesta este motivul pentru care analiza ce urmeaz este una foarte general .
Rolul unui partid politic, func iile pe care el le are într-o societate depind de
cultura politic a acelei societ i. Rolul unui partid nu este deloc acela i într-o socie-
tate concuren ial sau într-o dictatur . De asemenea, gradul de dezvoltare economic
a rii d seama de modul de func ionare i de rolul unui partid, c ci homo politicus
este mai întâi un homo economicus. Dac partidele influen eaz cadrul constitu ional,
nu este mai pu in adev rat c acest cadru constitu ional influen eaz la rândul lui
partidele. Astfel, nu va fi deloc indiferent pentru num rul, ponderea i structura parti-
delor tipul de scrutin adoptat, pragul electoral stabilit, modul de constituire al cir-
cumscrip iilor electorale, modalitatea de reglementare a finan rii campaniei electo-
rale etc. Partidele sunt, pe de alt parte, contaminate cu elemente ale puterii publice.
Sistemul de partide prezint oarecum un caracter de rigiditate analog mecanismelor
politice oficiale. Nu doar structura puterii influen eaz partidele politice, ci i
structura teritorial a statului, structura mijloacelor de informare în mas i num rul
i importan a grupurilor de presiune etc. Desigur, în aceast sec iune nu vom putea
analiza toate aceste interdependen e, dar ele se vor preciza în bun m sura pe
parcursul întregii lucr ri.

§2. Partidele politice i democra ia

Partidele politice între in cu democra ia o rela ie ciudat . Pe de o parte, ele sunt,


chiar de la apari ia primelor studiilor care le sunt dedicate, acuzate c distrug
democra ia (M. Ostrogorsky i R. Michels) sau c o altereaz , pe de alt parte, nicio
teorie nu este capabil s ne ofere o imagine a democra iei f r partide politice. Se
pare c deocamdat partidele i democra ia sunt cosubstan iale i c ceea ce trebuie
v zut este cum trebuie gestionat rela ia dintre ele i nu cum pot fi acuzate mai bine
partidele politice de distrugerea democra iei. Pân la apari ia unei doctrine demo-
cratice viabile, care s se dispenseze de partidele politice, trebuie deci s ne împ c m
cu ele chiar dac suntem tenta i s le vedem mai degrab p r ile rele. Parafrazând
butada lui Churchill despre democra ia bazat pe partide se poate spune c este „cel
mai r u dintre regimuri, cu excep ia tuturor celorlalte”.
Opinia public este în acord cu teoria politic : de i încrederea în partide sufer o
eroziune aproape permanent , orice suprimare a lor este sim it automat ca o
suprimare a democra iei. Experien a practic este prea recent i prea vie în memoria
oamenilor pentru ca ei s reac ioneze altfel: toate regimurile totalitare sau dictatoriale
fie au desfiin at partidele de opozi ie, fie au p strat doar aparen a unui pluralism
partizan, con tiente de valoarea simbolic a sistemului. Pe de alt parte, faptul c
orice mi care de democratizare înseamn apari ia unor mi c ri protopartizane este
Partidele politice 201

practic o regul f r excep ii (D.-L. Seiler, 2000, p. 28). Necesitatea studierii parti-
delor politice pentru în elegerea dreptului constitu ional i a institu iilor politice
democratice este astfel evident , chiar dac normele constitu ionale se rezum de
regul la a defini doar rolul generic al partidelor, uneori i libertatea înfiin rii i
func ion rii lor sau modul desfiin rii lor for ate. Rolul lor este mult mai mare decât
îl tr deaz textele constitu ionale: este vorba de factorul cheie al sistemului demo-
cratic, unul dintre pu inele elemente de care acesta nu se poate dispensa.

Sec iunea a 2-a. No iunea i func iile partidului politic

§1. Modalit i de definire a partidelor politice

Studierea partidelor politice începe s preocupe cu adev rat lumea tiin ific ca
obiect de studiu distinct (M. Weber se preocup de partidele politice, dar doar pentru
a le încadra într-o viziune sociologic mai larg ) abia în prima jum tate a secolului al
XX-lea (a se vedea lucr rile lui J. Bryce, M. Ostrogorsky, A. Lawrence Lowell i
R. Michels), studiul lor devenind sistematic dup 1951, odat cu apari ia lucr rii lui
M. Duverger «Les partis politiques» (Prima edi ie a ap rut la Ed. Armand Colin în
1951. Lucrarea a fost adus la zi par ial în ce prive te partea documentar în 1957 i
i-a fost ad ugat o prefa original în 1981). De atunci, studiile sunt numeroase.
Totu i, fenomenul studiat, partidele politice, nu a primit niciodat o defini ie care s
fie necontestat , de i defini ia dat de J. LaPalombara i M. Weiner întrune te un
num r mare de aderen i. Potrivit acestor autori, „un partid este caracterizat prin:
(1) Continuitatea organiz rii, adic are o organizare a c rei speran de via nu
depinde de conduc torii s i actuali; (2) o organizare vizibil i aparent permanent la
nivel local, bazat pe o comunicare i pe alte moduri de rela ii regulate între e aloa-
nele locale i na ionale; (3) o voin con tient a conduc torilor s i de a cuceri i
conserva puterea de decizie, singuri sau în coali ie, atât la nivel local cât i na ional,
în locul unei simple influen e asupra exerci iului puterii; i (4) o preocupare a orga-
niza iei de a câ tiga partizani, în timpul alegerilor sau cu alte ocazii în care este
necesar câ tigarea sprijinului poporului” (1966, apud D.-L. Seiler, 2000, p. 23).
Aceast defini ie pune accentul pe dou aspecte foarte importante: organizarea i
func iile. Dar acest tip de defini ie func ionalisto-organiza ional este totu i departe
de a fi unanim acceptat . Exist mai multe direc ii de definire în func ie de privile-
gierea unui aspect sau al altuia, tipic realit ii numit partid politic.
A. Defini ii pornind de la ideologie. Pentru o prim grup de autori, ideologia
este elementul central al partidului politic. Pentru autorii care îmbr i eaz aceast
concep ie, partidul are ca centru comunitatea ideologic a membrilor s i. Cei care se
raliaz partidului subsumeaz asocierea lor realiz rii practice a unei viziuni politice
globale asupra societ ii. (Utiliz m aici în mod voit o definire extrem de larg a
ideologiei politice. Pentru preciz ri a se vedea infra, sec iunea dedicat no iunii de
ideologie.) Nu dobândirea puterii este elementul definitoriu. Ea este doar mijlocul
practic de a realiza aceast viziune asupra dezvolt rii sociale. Proiectul, programul i
202 Actorii vie ii politice

doctrina ce le fundamenteaz sunt definitorii pentru partidul politic. Astfel partidul a


fost definit ca „o reuniune de oameni ce profeseaz aceea i doctrin politic ”
(B. Constant) sau, introducând elementul suplimentar al influen rii gestiunii aface-
rilor publice, partidele au fost privite ca „forma ii care grupeaz oameni cu acelea i
opinii pentru a le asigura o influen veritabil asupra gestion rii afacerilor publice”
(H. Kelsen). Sau, când ideologia este a unei clase sociale în lupt cu celelalte, ca în
viziunea marxist , partidul este definit ca „organizarea elementelor celor mai
con tiente ale unei clase sociale”. Acest gen de definire are dou defecte. Primul
const în faptul c defini iile sunt mult prea largi i, de aceea, pu in opera ionale. Ele
nu disting clar partidele de alte grup ri sociale care profeseaz o ideologie, cluburi
intelectuale de exemplu, sau care influen eaz exerci iul puterii în interesul lor, cum
ar fi grupurile de presiune. Un al doilea defect const în exagerarea rolului ideologiei
în via a partidelor politice. Chiar în accep iunea mai restrâns i pragmatic de
program, aceasta nu mai este în mod evident central pentru cele mai multe partide.
Înc în 1760, D. Hume nota în lucrarea Essay on Parties, c programul joac un rol
esen ial doar în faza ini ial a existen ei partidului, pentru ca imediat organizarea s
treac pe primul plan. Aceea i idee este prezent mai târziu la M. Duverger, acesta
afirmând c „partidele actuale se definesc mult mai pu in prin programul lor sau
clasa din care le provin aderen ii decât prin natura organiz rii lor: un partid este o
comunitate a unei structuri particulare” (1976, p. 20). Partidul, ca orice structur
social , tinde spre o autonomizare fa de indivizii ce-l compun. Astfel, partidul nu
mai este organizarea unei mase umane, ci organizarea unui mediu de rela ii. Mai
întâi, el este organizarea unei doctrine, ca apoi s treac i de aceast faz i s - i
stabileasc drept scop ordinea, coeren a unei structuri, capabil s se umple cu
aproape orice con inut. Partidul devine astfel o simpl form electoral , lipsit de o
aderen semnificativ , de o ideologie clar i chiar de un program clar de guvernare.
Putem evident s sus inem c promisiunea de a tr i în pace, promisiunea de
independen , de revigorare a finan elor publice, de solu ionare a problemelor celor
mai stresante ale momentului sunt un program, dar ele nu sunt decât enun area unor
scopuri asupra c rora electoratul este deja avertizat. Un program este o expunere a
mijloacelor, nu doar a scopurilor. i este evident c din ce în ce mai pu ine partide
ajung ast zi în campania lor electoral s se refere cât de cât i la aceste mijloace.
Este evident c partidele actuale nu au nici m car un program de guvernare, cu atât
mai pu in o ideologie sau, i mai restrictiv, o ideologie de clas ; ele sunt o simpl
form electoral . Aceast form trebuie s fie capabil , pentru a accede la putere, s
se umple cu orice con inut electoral favorabil momentului, pentru a putea cuprinde
întreg spectrul popula iei electorale. Acest partid este un partid imagine, un partid
care uzeaz de o propagand de tip comercial, pentru «a- i vinde» candida ii.
Viziunea global asupra afacerilor publice, central pentru ideologie, este din ce în ce
mai str in acestor partide politice. Cucerirea puterii prevaleaz asupra ideilor.
B. Defini ii func ionaliste. O alt grup de teorii care definesc partidul politic
pornesc în aceast întreprindere de la func ia esen ial a acestuia care în opinia lor
este cucerirea i exercitarea puterii statale. Astfel, F. Goguel afirma c „un partid
este un grup organizat pentru a participa la via a politic în vederea cuceririi par iale
sau totale a puterii i cu scopul de a face s prevaleze în cadrul acesteia ideile i
Partidele politice 203

interesele membrilor lui”. De asemenea, G. Burdeau, de i r mâne ata at în mai mare


m sur criteriului ideologic, define te partidul politic ca pe „un grup de indivizi care,
profesând acelea i vederi politice, se str duiesc s le fac s prevaleze, în acela i
timp raliindu-le un cât mai mare num r posibil de cet eni i c utând s cucereasc
puterea sau, cel pu in, s -i influen eze deciziile”. A adar, cum afirma G. Lavau
„func ia specific a unui partid politic în democra ie este de a cuceri puterea de stat”
(1958, p. 56). Acest scop este unul declarat. El deosebe te partidele politice de sim-
plele grupuri de presiune, care au ca scop nu exerci iul puterii, ci doar influen area
din exterior a acestuia. Acest caracter specific al partidului politic este luat în calcul
de legisla ie atunci când, cum se întâmpl în dreptul românesc, un partid poate fi
dizolvat pe cale judec toreasc pentru c nu a desemnat candida i un anumit num r
de campanii electorale [dou campanii electorale parlamentare succesive, în cel pu in
18 circumscrip ii electorale potrivit art. 47 alin. (1) lit. b) din Legea partidelor
politice, nr. 14/2003, M. Of. 25 din 17 ianuarie 2003]. Defini iile din aceast grup
nu au îns aplicabilitate general . Exist în unele sisteme partide care nu- i propun s
cucereasc puterea, care se rezum la a presa asupra guvern mântului pentru a ob ine
un anumit efect, partide care au deci, în mod voluntar, doar voca ia de a fi în
opozi ie. Acestea au ceea ce G. Lavau numea „func ie de tribun” (1969). Pe de alt
parte, defini iile trebuie completate cu dou preciz ri absolut necesare. Cucerirea
total sau par ial a puterii de stat trebuie s se fac pe c ile constitu ionale, altfel
suntem în prezen a unui grup care d o lovitur de stat i nu a unui partid politic. i
aceast acaparare a puterii trebuie s fie f cut pentru a exercita puterea conform
regulilor democratice i respectând pluralismul politic. Un partid care elimin , dup
ce a cucerit puterea, chiar pe c i constitu ionale, orice concuren nu mai este partid
politic, ci putere public . Ideile de concuren i de pluralism sunt definitorii pentru
partidele politice.
C. Defini ii ce pornesc de la organizare. O alt grup de defini ii date partidelor
politice privilegiaz organizarea. Astfel pentru M. Duverger „un partid nu este o
comunitate, ci un ansamblu de comunit i, o reuniune de mici grupuri diseminate în
teritoriul rii (sec ii, comitete, asocia ii locale etc.) legate prin institu ii coordona-
toare”. Pentru autor „partidele actuale se definesc mult mai pu in prin programul lor
sau clasa din care le provin aderen ii decât prin natura organiz rii lor: un partid este o
comunitate a unei structuri particulare” (1976, p. 20). Aceast plasare a organiz rii în
centrul definirii partidului politic i s-a p rut mai târziu autorului oarecum riscant ,
astfel c , în a doua edi ie a lucr rii el î i nuan eaz pozi ia, afirmând c faptul „c
originalitatea partidelor secolului al XX-lea const în organizarea lor este un fapt; c
aceast organizare tinde s devin un element esen ial al ac iunii partidului, al
influen ei i rolului s u este un alt fapt (...) Nu trebuie deloc dedus de aici c autorul
consider organizarea partidelor ca pe un element mai important decât doctrina lor
sau decât baza lor social ” (Ibidem, p. 20). Din aceea i grup face parte i defini ia
dat de J. LaPalombara i M. Weiner, citat mai sus. Organizarea este în aceast
concep ie mai important decât ideologia. Tipul de organizare tipic partizan sau
ideal pentru ac iunea partizan este determinat îns de maniere foarte diferite, ca i
genul de organizare c tre care evolueaz partidele. Este foarte greu de trecut modelul
valabil într-un sistem politic în altele, ceea ce face ca dialogul între teoriile politice s
fie un fel de dialog între surzi, iar comparatismul s fie foarte dificil.
204 Actorii vie ii politice

D. Defini ii pornind de la clivajele politice (istorico-conflictualiste). Teza


dualismului conflictual, necesar pentru a structura partidele politice i a suprapunerii
dualismelor, capabil s explice sistemul partizan, este prezent deja în opera lui M.
Duverger, dar acesta n-o dezvolt în mod suficient. Prima expresie sistematic a unei
teorii a clivajelor politice este dat de S. Rokkan, care g se te c , urmare a revolu-
iilor succesive care au zguduit lumea occidental , patru clivaje fundamentale sunt
prezente în aceste ri: „Dou dintre aceste clivaje sunt produse imediate a ceea ce
am putea numi «revolu ia na ional »: conflictul între centru – edificator al unei
culturi na ionale – i rezisten a crescând a popula iilor supuse i distincte din punct
de vedere etnic, lingvistic sau religios, în provincie sau în periferii (1); conflictul
între statul-na iune, centralizator, standardizator i mobilizator i privilegiile corpo-
rative istoric stabilite de biseric (2). Celelalte dou sunt produsele revolu iei
industriale: conflictele între interesele rurale i clasa în ascensiune a antreprenorilor
industriali (3); conflictul între posedan i i angajatori pe de o parte i neposedan i,
angaja i i muncitori, pe de alt parte (4)” (D.-L. Seiler, 2000, p. 75-76). Teza a fost
dezvoltat i aplicat practic de mai mul i autori, în Europa cel mai pregnant fiind
D.-L. Seiler. Clivajele politice sunt deci conflicte sociale. Dar nu orice conflict
constituie un clivaj. Pentru a fi astfel, conflictele trebuie s reprezinte fracturi sociale
profunde, distincte de „conflictele conjuncturale sau legate de un eveniment,
generatoare de tensiuni”, trebuie s fie „conflicte structurale”, ele ap rând astfel ca
ni te „conflicte deja solidificate, deoarece sunt institu ionalizate” (Ibidem, p. 51-52).
Potrivit acestor teorii „nu exist partide politice f r clivaje i nu pot exista clivaje
f r conflicte pentru a le delimita” (Ibidem, p. 55). Partidele sunt deci rezultatul unor
conflicte solidificate i institu ionalizate. Centrul definirii lor va fi tocmai conflictul,
de i func ia de baz , detectat de defini iile anterioare, i dimensiunea organiza io-
nal nu sunt înl turate. Astfel D.-L. Seiler define te partidele ca fiind „organiza ii
vizând s mobilizeze indivizi într-o ac iune colectiv purtat contra altora, în mod
asem n tor mobiliza i, cu scopul de a accede, singure sau în coali ie, la exerci iul
func iilor guvernamentale. Aceast ac iune colectiv i aceast preten ie de a conduce
mersul afacerilor publice sunt justificate printr-o concep ie particular a interesului
general” (Ibidem, p. 24). Aceast dimensiune conflictual a partidelor este real i
central ca i existen a unor clivaje fundamentale la nivel socio-politic. Totu i, nu
trebuie împrumutate clivajele dintr-o cultur în alta, mai ales acolo unde revolu iile
au fost diferite sau au produs efecte vizibil diferite. Existen a clivajelor este un lucru,
con inutul lor – o cu totul alt afacere.

§2. Func iile partidelor politice

Func iile pe care le îndeplinesc partidele politice într-o societate democratic ,


uneori determinate constitu ional, cum o face de exemplu art. 8 din Constitu ia
României, sunt departe de a fi privite de teoria politic sau juridic în mod unitar.
Dimpotriv , viziunile sunt foarte diferite. Totu i, sintetizând câteva din contribu iile
aduse de diferi i autori, am putea situa func iile partidelor politice pe trei planuri: cel
al educa iei i integr rii sociale (A), cel al procesului de distribuire electoral a
puterii (B) i cel al guvern rii (C). Corespunz toare primului nivel sunt func iile de
Partidele politice 205

informare (a), de educa ie politic (b) i de socializare a individului i integrare a


conflictelor (c). Corespunz toare nivelului electoral sunt func iile de selec ie a
candida ilor (a), de organizare i sus inere a campaniei electorale (b), de structurare i
exprimare a opiniilor politice (c) i de organizare-integrare a subversiunii (d).
Corespunz toare planului guvern rii sunt func iile de construire de programe i
politici pentru guvernare (a) de recrutare i selec ie a personalului de direc ie la nivel
guvernamental (b) i de coordonare i control al organelor guvernamentale (c).
A. Func iile partidelor politice pe planul educa iei i integr rii sociale.
Existen a aleg torilor confuzi tr deaz existen a partidelor confuze (G. Pomper, apud
O. Ihl, 2000, p.74). Ceea ce vrea s spun este c f r partide, care s - i realizeze în
mod eficient func ia de educa ie politic a aleg torilor, ace tia vor r mâne într-o stare
de confuzie ce va afecta eficien a sistemului politic în ansamblul lui. Desigur c
partidele sunt concurate ast zi în exerci iul acestei func ii de media, de grupurile de
presiune sau de al i actori ai scenei sociale, concuren cu atât mai însemnat cu cât
încrederea în partide i în oamenii politici se erodeaz în mod evident. Totu i, nu
trebuie negat c partidele asigur un anumit gen de informare i o educa ie de o
factur aparte, nu doar concuren iale ci i conflictuale, bazate pe integrarea anumitor
valori de referin sau ideologice, care nu pot fi decât cu greu suplinite de alte forme
asociative. Ele contribuie astfel la integrarea social a indivizilor i grupurilor, c ci
sunt, cum se exprima D.-L. Seiler, „în acela i timp agen i ai conflictului i
instrumente ale integr rii lui” (2001, p. 35).
a. Func ia de informare. Partidele sunt, într-o societate democratic pluralist ,
cele care de in informa ia primar despre modul i substan a deciziilor puterilor
publice. Rolul lor de informare este esen ial pentru c asigur pluralismul informa iei
în acest domeniu. Partidele aflate la putere vor fi întotdeauna tentate s prezinte doar
informa iile care le sunt favorabile sau s prezinte nu informa iile, ci interpretarea
acestora care le este favorabil . Rolul partidelor de opozi ie este de a oferi cet ea-
nului o alternativ la informarea oficial . Desigur c aceast informa ie venit din
opozi ie nu este neap rat mai aproape de adev r decât cea oferit de putere, dar ea
ofer cet eanului posibilitatea combin rii informa iei pentru a discerne, chiar într-o
manier relativ , adev rul. Pluralismul partizan asigur nu doar un pluralism al
informa iei, ci i mai multe interpret ri conflictuale ale acesteia, bazate pe valori de
referin diferite, ceea ce contribuie la educa ia aleg torului. Rolul partidelor este, pe
de alt parte, de a asigura transpunerea informa iilor tehnice în informa ii pe în elesul
cet eanului. De multe ori decizia puterii publice poart asupra unor probleme extrem
de tehnice, care nu sunt la îndemâna cet eanului mediu, uneori nici a celui cu
instruc ie superioar , având în vedere din ce în mai accentuata specializare a acesteia.
Partidele coboar aceast decizie în sfera confrunt rii electorale i/sau mediatice,
ceea ce face ca respectivele probleme tehnice s fie cu necesitate transpuse în
limbajul publicului. Dar dac este adev rat c partidele informeaz , este la fel de
adev rat c ele pot dezinforma, pot trunchia informa ia în interes propriu. Pentru ca
aceast dezinformare s fie men inut la un nivel acceptabil, trebuie ca cet enii s
aib un grad mediu de cultur politic , creat de institu ii de înv mânt aideologice.
Dac cultura politic este l sat doar în seama mass-media sau a partidelor, atunci
dezinformarea publicului, împinge partidele la dezinformare. Pe de alt parte, pentru
206 Actorii vie ii politice

ca partidele s îndeplineasc cu succes aceast func ie de informare trebuie ca ele s


se pozi ioneze diferit fa de anumite teme sociale fundamentale. Existen a prea
multor teme consensuale duce la o unitate a informa iei, care poate echivala cu o
dezinformare. Un cet ean, c ruia toat lumea îi spune acela i lucru, poate fi în
materie politic i electoral mai derutat decât unul c ruia to i îi spun altceva.
b. Func ia de educa ie politic . S afirmi ast zi c partidele politice au o func ie
de educare pare hazardat, dat fiind imaginea pe care mul i o au despre ele. Totu i,
este de necontestat c ele au jucat o astfel de func ie în perioada form rii electo-
ratului dup introducerea votului universal. Cu toate defectele lor, mai joac i ast zi
o astfel de func ie, atât fa de electorat în genere, cât i fa de anumite categorii
particulare: tineri aderen i, ale i etc.. În perioada de dup introducerea votului
universal partidele au contribuit la educarea noilor electori prin stimularea unui
interes specific al acestora pentru problemele politice, prin standardizarea catego-
riilor politice i a metodelor de cucerire a sprijinului electoratului, precum i prin
convingerea electorilor asupra importan ei gestului lor de a vota (O. Ihl, 2000,
p. 82-84). Problemele sociale sunt transformate prin ac iunea partidelor politice în
probleme politice, adic în dispute asupra modului cum societatea trebuie s
evolueze sub direc ia unei puteri publice orientat prin alegerea unor valori de
referin în detrimentul altora (ideologic). Aceste valori sunt standardizate, astfel c a
vota înseamn „a fi capabil s califici candida ii în termeni politic construi i”
(Ibidem, p. 84), de exemplu: candida i de dreapta contra candida i de stânga, liberali
contra sociali ti, centrali ti contra regionali ti etc.. Aceast capacitate este stimulat
de propaganda partizan , c ci aceasta tinde s construiasc o imagine partidului,
utilizând standarde pe care le induce dac nu explic electoratului. În al doilea rând,
partidele politice au ra ionalizat arta de a câ tiga voturi, adic au construit o metodo-
logie electoral . Notorietatea nu mai este suficient pentru a fi ales, trebuie ca orice
candidat s fie capabil s mânuiasc combinarea standardelor politice în beneficiul
s u, ceea ce impune cunoa terea unor tehnici extrem de speciale. Nu este suficient s
te mulezi pe o cerere electoral , cererea se bazeaz ea îns i pe structura ofertei.
Astfel, educarea personalului propriu este pentru partide o condi ie a capacit ii de a
structura opinia electoratului. Toate acestea reprezint contribu ii decisive ale
partidelor la educarea electoratului dar i a ale ilor sau cadrelor proprii în perioada
extinderii votului, când munca lor principal a constat în disocierea opera iunilor
electorale de formele tradi ionale de domina ie (Ibidem, p. 79) i deci în a convinge
cet enii de utilitatea votului lor. Ast zi, rolul educativ al partidelor se p streaz pe
ambele planuri, chiar dac pare s nu mai fie la fel de pregnant, atât datorit exis-
ten ei unei cunoa teri relative a conceptelor politice, a grup rilor politice i a
conturului general al doctrinelor acestora de c tre marea majoritate a aleg torilor, cât
i datorit sc derii încrederii acestora din urm în partide. Partidele continu s
creeze arhetipuri politice sau s le difuzeze pe cele vechi i, mai ales, continu s
ofere o educa ie politic unor grupuri specifice. Este vorba, mai întâi, de tineri.
Partidele au în eles c f r o încadrare politic a tinerilor în vederea educ rii lor
precoce în spiritul unei ideologii, partidul nu are anse reale de schimbare eficient a
genera iilor politice (J. Charlot, 1975, p. 36). i dac este adev rat c aceast tehnic
a fost utilizat mai întâi de regimurile totalitare de dreapta i, apoi, perfec ionat de
Partidele politice 207

totalitarismele de inspira ie marxist , democra iile liberale nu au r mas indiferente


fa de o metod care se dovede te eficient din punct de vedere politic, astfel c
toate partidele î i construiesc organiza ii de tineret. Personalul tehnic al partidului i
chiar ale ii acestuia sunt de multe ori instrui i în coli de partid. Comuni tii
institu ionalizaser cu succes un astfel de model, iar partidele din sistemele pluraliste
urmeaz i în acest punct practica eficient a stângii extreme. Partidul î i educ astfel
proprii membri pentru eficientizarea ac iunii lor electorale sau guvernamentale.
c. Func ia de socializare a individului i integrare a conflictelor. „Grupurile
sociale au func ia de a face indivizii s treac «de la natur la cultur »”
(Ch. Debbasch, 2000, p. 297). Întrunindu-i, îi civilizeaz . Sigur c nu partidele sunt
cel mai bine plasate pentru a realiza aceast socializare a individului. Alte grupuri,
cum ar fi familia, organiza iile de proximitate sau de petrecere a timpului liber,
realizeaz mai bine aceast func ie decât partidele. Totu i partidul politic socializeaz
într-o manier particular : integreaz conflictele printr-o canalizare institu ionalizat
a violen ei intergrupale sau interindividuale. Acceptarea încadr rii face ca violen a s
devin concuren , adic s respecte un nivel minimal de reguli ale jocului. Prin
intermediul partidelor, sistemul impune o simbolistic a confrunt rii în locul vio-
len ei pure. Organizarea unei mase face ca ea s fie mai previzibil , mai controlabil .
F r organizarea opozi iei în partide politice aceasta poate deveni violent în sens
propriu. Acesta a fost cazul, dup unii, în Italia anilor ’70-’80: „anumi i sociologi au
sus inut c terorismul nu s-a putut dezvolta în ar decât datorit absen ei unui
veritabil partid de opozi ie” (Ibidem, p. 298).
B. Func iile partidelor la nivelul procesului de distribuire electoral a puterii.
Partidele joac la acest nivel func ii esen iale pentru sistemul politic, c ci ele au ca
scop tocmai câ tigarea puterii sau a particip rii la exerci iul ei. Corespunz toare
acestui nivel sunt cel pu in urm toarele func ii ale partidelor politice: func ia de
selec ie a candida ilor (a), func ia de organizare i sus inere a campaniei electorale
(b), func ia de structurare i exprimare a opiniilor politice (c) i func ia de orga-
nizare-integrare a subversiunii (d).
a. Func ia de selec ie a candida ilor pentru alegeri. Regulile electorale permit
în principiu candidaturile independente, adic neprezentate de un partid politic. Dar
este cert c partidele sunt de regul cele care prezint candida ii, i aceasta pentru c
independen ii au pu ine anse de reu it . Notorietatea lor ar trebui s fie prea mare
pentru a suplini lipsa de consisten electoral a unei candidaturi care nu este
integrat niciunei standardiz ri politice anterioare campaniei electorale. Aleg torul
voteaz simbolurile politice, dac nu chiar o ideologie sau un program politic, iar
candidatului individual, chiar dac nu-i lipsesc aceste elemente cu totul, ele sunt cu
necesitate mai pu in notorii i cunoscute decât cele ale unui partid politic. Apoi,
partidul asigur candidatului, pe lâng încadrarea simbolic , mijloace financiare, de
regul , mai importante decât cele la îndemâna unei persoane, precum i o anumit
canalizare a aten iei media, foarte important în procesul electoral. Partidul are astfel
rolul de filtrare a candidaturilor. B t lia pentru nominalizare se desf oar în inte-
riorul fiec rui partid, uneori ea fiind mai grea decât alegerile propriu-zise. Organi-
zarea selec iei candida ilor poate cunoa te grade diferite de participare: ea poate fi
f cut de instan ele na ionale sau locale ale partidului, de aderen i sau chiar de
208 Actorii vie ii politice

aleg torii simpatizan i atunci când sunt organizate alegeri «primare» (Y. Mény, 1996,
p. 166 i urm.)
b. Func ia de organizare i sus inere a campaniei electorale. Rolul partidului
nu se rezum la selec ia candida ilor, ci continu cu organizarea i sprijinirea
simbolic i material a campaniei electorale a acestora. Se poate spune c aceast
campanie este mai mult campania electoral a partidului decât a candida ilor. Aceasta
nu înseamn lipsa unei campanii proprii fiec rui candidat, ci faptul c partidul este
cel care selecteaz temele de campanie i ofer de regul r spunsurile care sunt în ton
cu ortodoxia doctrinar sau cu interesele sale de moment. Campania este privit de
altfel de c tre electorat ca fiind a partidului, cel pu in la nivelul alegerilor na ionale.
Uneori este votat lista unui partid f r ca aleg torul s cunoasc persoanele
prezentate pe list sau cel pu in f r s le cunoasc temeinic pe toate. Partidul este cel
votat. Vremea notabililor este din anumite puncte de vedere revolut . Partidul
furnizeaz , pe lâng mijloacele simbolice antrenate în sprijinul candida ilor proprii, i
o parte important a resurselor materiale necesare campaniei: finan e, personal
calificat pentru propagand , mijloace de comunicare în mas proprii sau aflate sub
influen etc., sau cel pu in asigur redistribuirea acestor resurse între candida i, ceea
ce poate s se dovedeasc esen ial.
c. Func ia de structurare i exprimare a opiniilor politice. Aceast func ie a
partidelor politice apare uneori ca fiind atât de important încât legea sau chiar
constitu ia o impune partidelor politice. De exemplu, art. 21 din Constitu ia
Germaniei stipuleaz c partidele coopereaz la formarea voin ei politice a poporului,
art. 4 din Constitu ia Fran ei arat c partidele i grup rile politice concur la expri-
marea votului, iar art. 8 din Constitu ia României c ele „contribuie la definirea i
exprimarea opiniei politice a cet enilor”. Dreptul recunoa te astfel rolul determinant
al partidelor în structurarea opiniei publice, dar i limiteaz ac iunea partidelor la
exprimarea voin ei cet enilor în general i nu a membrilor lor. Scopul partidului ar
trebui deci s fie realizarea interesului general. Ele divizeaz , sunt p r i (etimologia
cuvântului arat clar acest lucru, indiferent c este inut a veni din latin sau din
francez ), dar doar în vederea unit ii, a interesului general. Ele împart astfel cet -
enii în for e antagoniste, dar încadrându-i le limiteaz violen a fa de ceilal i pentru
a putea construi un compromis favorabil p cii sociale. Structurarea opiniei înseamn
deci încadrarea ei. Partidele ofer câteva seturi alternative de opinii politice, ca
alternativ la haosul ce ar fi generat dac fiecare i-ar exprima neîncadrat opinia.
Sigur c ele constrâng opinia, dar aceast limitare, dac nu devine excesiv , este
necesar . Partidele sunt creatoare de disciplin . În principiu, structurarea opiniei
politice a cet enilor în cursul campaniei electorale ar trebui s fie reflectat de
programele de guvernare, guvern mântul fiind astfel semi-reprezentativ. În practic
îns exist de multe ori un decalaj între ceea ce voteaz electoratul ca direc ie politic
în campanie, programele de guvernare aprobate de regul de reprezentan i i
realitatea ac iunii guvernamentale. De aceea, din p cate de multe ori, structurarea
opiniilor politice ale electoratului se face prin sanc ionarea celor care p r sesc
guvernarea i nu prin discutarea programelor celor care îi înlocuiesc. Aceast
structurare negativ a opiniilor este una din cauzele principale ale reculului încrederii
în partidele politice.
Partidele politice 209

d. Func ia de organizare-integrare a subversiunii. Când o subversiune posibil


este organizat ca un partid relativ integrat sistemului electoral, ea devine de regul
pa nic . De aceea, interzicerea partidelor sau desfiin area lor for at este de regul o
solu ie ineficient , care va crea violen . Dac este s d m crezare lui Lavau, una din
condi iile care ar trebui s fie îndeplinit pentru ca un sistem politic s func ioneze
cât de cât corect este ca el s ofere mijloace de expresie categoriilor pe care nu
reu e te s le integreze. Unul din aceste mijloace, principalul poate, este permisiunea
de a constitui un partid politic. Sistemul integreaz astfel relativ posibila subversiune,
dând posibilitatea de exprimare oficial a nemul umirilor fa de sistemul global
însu i. Partidele antisistem sunt, astfel, necesare sistemului. Sistemul nu trebuie s le
elimine decât în cazuri cu adev rat extreme. Ele reprezint , deoarece sunt organizate,
adic institu ionalizate, i recunoscute ca opozi ie legal (Loyal opposition), „o
supap de securitate vital contra unei revolu ii populare” (P.H. Merkl, 1970, apud
D.-L. Seiler, 2000, p. 33).
Sistemul nostru constitu ional, dat fiind amploarea i profunzimea problemei
minorit ilor na ionale, organizeaz o astfel de supap atunci când asimileaz organi-
za iile minorit ilor na ionale partidelor politice în ceea ce prive te opera iunile elec-
torale i asigur reprezentare politic a minoritarilor dac organiza ia proprie
întrune te un minim de voturi dar nu pragul electoral.
C. Func ii ale partidelor pe planul guvern rii. Pe planul guvern rii partidele
politice îndeplinesc urm toarele func ii: func ia de construire de programe i politici
pentru guvernare (a), func ia de recrutare i selec ie a personalului de direc ie pentru
nivelul guvernamental (b) i func ia de coordonare i control al organelor guver-
namentale (c).
a. Func ia de construire de programe i politici pentru guvernare. Partidele
au func ii programatice pe dou planuri. Mai întâi, ele propun un program i anumite
politici în timpul campaniei electorale, mai apoi, aceste programe se pot transforma,
dac partidul câ tig alegerile, în program al guvernului ori politici guvernamentale.
În regimurile parlamentare, de regul , când guvernul este învestit de parlament, acesta
din urm aprob i programul guvernului, care devine astfel obligatoriu pentru el.
Logic ar fi ca, apoi, guvernul s cear votul de încredere al parlamentului ori de câte
ori programul guvern rii este schimbat. Este sensul prezen ei angaj rii r spunderii
guvernului asupra unui program sau declara ie de politic general . Totu i, de multe
ori exist un decalaj între programele electorale i cele guvernamentale ale partidelor,
ca i o «larghe e» parlamentar în aprecierea modific rii acestora. Partidele sunt mult
mai pu in constrânse de electorat în realizarea programelor sau politicilor guverna-
mentale decât ar presupune logica democra iei reprezentative. Func ia lor progra-
matic este cu atât mai important , c ci ele o exercit aproape f r un control real
extern atunci când sunt la guvernare.
b. Func ia de recrutare i selec ie a personalului de direc ie la nivel guverna-
mental. Aceast func ie a partidelor este diferit de func ia de selec ie a candida ilor
pentru alegeri. Dac prima duce la constituirea adun rii reprezentative, a Legisla-
tivului, cea de a doua se refer la personalul guvernamental. Desigur c , formal, de
regul , parlamentul este cel care înveste te guvernul, ceea ce d impresia unui vot
indirect i a unui guvern care depinde de voin a electoratului. Practic, de foarte multe
210 Actorii vie ii politice

ori parlamentarii majorit ii fac doar ceea ce partidul sau partidele lor le cer. Astfel,
partidele sunt cele care îi recruteaz , îi selecteaz pe mini tri i tot ele sunt cele care
selecteaz personalul politic al acestora. Aceast func ie poate deveni disfunc ional
atunci când schimbarea personalului serviciilor publice dup alternan a electoral
devine exagerat , partidele tinzând s schimbe nu numai personalul guvernamental i
administrativ de direc ie politic , ci to i sau aproape to i func ionarii guvernamentali,
uneori coborându-se vertiginos chiar în teritoriu. Acest sistem se nume te «spoils
system» i reprezint un risc major atât pentru societate cât i pentru partidul însu i.
Sistemul face ca societatea s pl teasc incoeren a noilor func ionari incapabili s
continue programele celui anterior sau indiferen i fa de acestea tocmai pentru c
sunt prea ata a i de partidul care-i sprijin . Partidul risc , practicând un astfel de
sistem, s - i erodeze imaginea în rândul electoratului, atât datorit sist rii unor pro-
grame bune f r un motiv real cât i datorit imaginii de r zbunare politic pe care
o creeaz alungarea tuturor func ionarilor afla i în func ii cât de cât importante.
Unele sisteme juridice reac ioneaz fa de acest risc, garantând stabilitatea în
func ie a personalului administrativ i definind sfera func iilor politice care pot fi
avute în vedere de noii guvernan i. Dar restric iile juridice nu sunt foarte eficiente
în acest domeniu.
c. Func ia de coordonare i control a organelor guvernamentale. Aceast
func ie a mai fost numit i „func ie de încadrare a ale ilor” (Ch. Debbasch, 2000,
p. 287-291). De fapt, terminologia ambelor exprim ri este relativ . Este vorba, în
ambele cazuri, atât de organele rezultate direct din vot, cât i de cele ale guvernului
în sens restrâns. Putem spune c este vorba de organele politice ale «guvern mân-
tului». Noi am mai atras aten ia în mai multe rânduri asupra faptului c partidele sunt
cele care guverneaz , c func iile formal exercitate la nivel parlamentar sau
guvernamental sunt de fapt exercitate de la nivelul partidelor, c decizia formal
apar ine statului, dar c substan a ei este hot rât de partide. Se poate vorbi, a adar,
cum o fac mul i teoreticieni, despre statul partidelor sau despre partidocra ie. Aceasta
înseamn c politicienii sunt mai tenta i s ocoleasc procedurile greoaie i forma-
lizate la extrem ale exerci iului statal al puterii, luând deciziile la nivelul partidelor,
mult mai pu in formalizate, pentru ca, apoi, doar s le sanc ioneze la nivel statal.
Desigur c acest lucru este mult mai probabil în sistemele cu partide cu structur
rigid decât în cele cu partide care nu cunosc decât o slab disciplin intern i c
exist cazuri în care ale ii sau mini trii au o atitudine independent fa de partid,
bazându-se pe notorietatea proprie. Dar ca regul , acest transfer al deciziei c tre
partid, chiar dac nu absolut, este real. Astfel, partidele coordoneaz i controleaz
activitatea acelor organe ale statului care sunt direct sau indirect rezultate din vot. Con-
secin a este c mijloacele clasice de separa ie a puterilor în stat sunt de foarte multe ori
iluzorii, c ci partidele cumuleaz de facto func iile care sunt separate de iure.

Sec iunea a 3-a. Geneza i tipologia partidelor politice

M. Duverger g sea c dou sunt modalit ile relevante de apari ie a partidelor


politice: crearea lor în interiorul sistemului electoral i reprezentativ i crearea lor în
Partidele politice 211

exteriorul acestui cadru. El clasifica pe de alt parte partidele în: partide de cadre i
partide de mas . Structura partidelor poate fi rigid sau supl , direct sau indirect .
De la apari ia lucr rii autorului francez o sumedenie de contribu ii teoretice au c utat
s îmbun t easc acest cadru clasic. El î i p streaz îns interesul pentru c ,
indiferent de inova iile introduse, el r mâne pentru toat lumea un cadru de referin ,
chiar când este criticat. De aceea, vom urm ri, mai întâi, acest cadru general pentru
ca, apoi, s detaliem abordarea, introducând în analiz o sintez a principalelor
no iuni care îl completeaz .

§1. Cadrul clasic al problemei originii partidelor politice

În sens strict, partidele politice exist de cel mult un secol i jum tate. Termenul
partid nu trebuie s ne deruteze. El a fost utilizat i pentru a desemna i «fac iunile»
ce divizau cet ile antice, i clanurile Evului Mediu, i cluburile deputa ilor din
ansamblurile revolu ionare, i comitetele care preg teau alegerile cenzitare în
monarhiile constitu ionale. Lucrul nu este întâmpl tor. El tr deaz o anumit filier
de evolu ie spre organiza iile de mas ale secolului XIX i începutului de secol XX.
A. Originea parlamentar i electoral a partidelor politice. Dac acum feno-
menul reprezentativ se fundamenteaz pe fenomenul partizan, într-o prim etap
acesta din urm a fost o consecin a fenomenului reprezentativ. Reprezentarea,
într-un sens diluat, desigur, nu a inut la început de fenomenele democratice, ci doar
de o necesitate de a limita puterile suveranului. A a a ap rut Parlamentul în Anglia.
În acest stadiu, partidele apar printre reprezentan i, la nivelul parlamentului, ca ni te
grup ri neclar structurate, adesea oculte, capabile s promoveze anumite interese, s
exercite anumite presiuni ca s ob in un anumit avantaj, grup ri care aveau un
caracter provizoriu. Ele se apropiau mai mult de no iunea modern de grup de
presiune decât de cea de partid politic. În timpul Revolu iei franceze întâlnim un alt
tip de grup ce a fost denumit partid. Este vorba de cluburile care au reunit deputa ii,
mai întâi pe criterii teritoriale (clubul deputa ilor bretoni), ca mai apoi s -i reuneasc
pe criterii ideologice (clubul girondinilor sau iacobinilor). Dar partidele în sensul
actual al termenului nu au ap rut decât odat cu impunerea sufragiului universal.
Elementele de baz , ce au constituit premizele fenomenului, au fost grupurile
parlamentare i comitetele electorale. Exemplul tipic este cel britanic. Comitetele
electorale britanice au jucat un dublu rol: au asigurat înregistrarea cet enilor, care
dobândeau progresiv dreptul de vot i au selec ionat i sus inut candida ii
(M. Ostrogorski, 1979; R. Michels, 1971). Comitetele electorale au ap rut dintr-un
impuls dat de deputa i. Ace tia, ca s - i asigure realegerea, trebuiau, în noile condi ii,
s men in o leg tur cu electoratul. Comitetele aveau acest rol. La nivelul parlamen-
tului, s-a trecut progresiv de la grupurile parlamentare bazate pe criteriul provenien ei
geografice sau locului de întâlnire la grupurile bazate pe o ideologie comun . În
momentul în care s-a stabilit o coordonare permanent între grupul parlamentar i
comitetele electorale, ne g sim în fa a unui veritabil partid. Faza urm toare presupune
stabilirea de comitete electorale i în circumscrip iile nereprezentate, fapt ce a antre-
nat, în general, stabilirea unei conduceri de partid distinct de grupul parlamentar.
212 Actorii vie ii politice

Dar nu toate partidele au fost create dup aceast schem : grup parlamentar –
comitete electorale – rela ie permanent între acestea. Unele partide de crea ie
interioar sistemului electoral sunt de sorginte preziden ial , cum ar fi partidul
jeffersonian i partidul jacksonian. În Statele Unite, „miza preziden ial jucat între
lideri ce caut sprijin pentru a fi ale i a contribuit decisiv la geneza partidelor”
(P. Bréchon, 1999, p. 23-24). Sistemul conven iilor partidelor la fiecare nivel pentru
a alege candida ii i sistemul conven iei na ionale pentru alegerea candidatului la
alegerile preziden iale, devine rapid în Statele Unite mult mai pu in democratic decât
pare din exterior, c ci doar la nivel municipal el presupune alegerea candida ilor de
c tre electorii în i i, la celelalte nivele fiind vorba de un sistem de reprezentan i bine
controlat de partid, prin intermediul unor politicieni profesioni ti (boss), veritabili
antreprenori electorali. Acest sistem face ca partidele s piard rapid aspectul
ideologic, spre deosebire de ceea ce se întâmpla în Europa, ele devenind adev rate
ma ini electorale. Acest mod de apari ie i evolu ie a partidelor americane le face
greu de în eles pentru europeni i face ca unele no iuni politice elementare i
aparent naturale în Europa, cum ar fi cele de dreapta i stânga, s nu fie decât cu
greu aplicabile.
B. Originea exterioar a partidelor politice. Formarea unora dintre partidele
politice s-a petrecut în afara procesului electoral. De aceea, se vorbe te de originea
exterioar a acestora. Dar distinc ia între cele dou moduri de formare a partidelor
politice este de multe ori foarte greu de f cut. M. Duverger d câteva exemple de
grupuri i asocia ii cu diferite tr s turi specifice, care au dovedit c se pot transforma
în partide politice. Primele sunt sindicatele. Pe baza grup rilor sindicale s-au format
multe dintre partidele socialiste. Partidul muncitoresc britanic este tipic: el a luat
na tere, pornind de la decizia luat de Congresul Trade-Unions, în 1899, de a crea o
organiza ie electoral i parlamentar . Formarea pe baza unui sindicat se repercu-
teaz apoi la nivelul organiz rii interne a partidului, la nivelul modalit ilor de
ac iune, la nivelul doctrinei (mult mai realist , în general, decât în cazul partidelor
socialiste create de intelectuali i parlamentari; 1976, p. 32). Un alt tip de grup, care a
dat na tere unor partide în afara cadrului electoral-parlamentar, sunt grupurile
profesionale agricole. Aceste grupuri au stat la baza form rii unora dintre partidele
agrariene, care au jucat un rol important în democra iile scandinave, în Elve ia, în
Austria, în Canada, în Europa Central i chiar în Statele Unite (Ibidem, p. 33).
Asocia iile studen ilor, grupurile universitare, cenaclurile intelectuale i-au dovedit,
de asemenea, voca ia de a se transforma în partide politice. Primele dou tipuri de
grup ri au jucat un rol fundamental în apari ia primelor partide politice de stânga în
Europa secolului al XIX-lea. Cenaclurile intelectuale au i ele aceast voca ie, dar, în
general, partidele rezultate nu au anse în condi iile sufragiului universal, ele inând
mai degrab de trecut, de sufragiul restrâns. Un exemplu este partidul creat de J.-P.
Sartre i al i câ iva scriitori de stânga în Fran a de dup al doilea r zboi mondial.
Biserica a jucat un rol esen ial, al turi de sectele religioase, în formarea partidelor
politice în multe ri europene: Italia, Fran a, dar mai ales Belgia i rile de Jos. În
Belgia, interven ia autorit ilor religioase a fost determinant în apari ia Partidului
Conservator Catolic. În rile de Jos, Partidul Antirevolu ionar a fost constituit de
calvini ti, în 1897, pentru a se opune Partidului Conservator Catolic. Partidul Cre tin
Partidele politice 213

Istoric a fost înfiin at de protestan i. i exemplele ar putea continua, tr dând un grad


mai mic sau mai mare de implicare a clerului în formarea partidelor (Ibidem,
p. 34-35). Ast zi, influen a bisericii este într-un pronun at declin aproape peste tot în
Europa, partidele de inspira ie religioas fiind din ce în ce mai independente fa de
institu iile religioase (H. Portelli, 1994, p. 155-157). Asocia iile fo tilor combatan i
au jucat, de asemenea, un rol important în formarea partidelor politice. Înainte de
primul r zboi mondial, rolul lor a fost decisiv în formarea partidelor fasciste sau
pseudofasciste. Apoi, ele au dat na tere unor ligi în sensul francez al termenului, care
s-au transformat în partide extremiste. Francmasoneria a participat la formarea
Partidului Radical în Fran a i în alte ri ale Europei. Interven ia sa este clar în
Belgia, unde marele maestru a fondat în 1841 o asocia ie politic numit Alian a.
Acest mod de crea ie exterioar este mai rar întâlnit ast zi, totu i el subzist. De
exemplu, Blocul Na ional Sindical din România a înfiin at în vederea alegerilor din
2004 un partid propriu.
C. Influen a modului de formare asupra partidelor politice potrivit teoriei
clasice. Distinc ia f cut între partidele create în cadrul parlamentar i electoral i
cele create printr-un mecanism exterior acestui cadru are o importan practic ,
explicând unele diferen e esen iale între partide, de mare importan în în elegerea
modului lor de ac iune. O prim regul , formulat de M. Duverger, este c partidele
de forma ie exterioar sunt mult mai centralizate decât cele de forma ie parlamentar
i electoral . Gradul lor de descentralizare depinde de gradul de descentralizare al
organiza iei ce a stat la baza apari iei partidului. Influen a grupului parlamentar este
mai mare în partidele de forma ie electoral , în care, chiar dac direc iunea partidului
nu se confund cu grupul parlamentar, r mânând în teorie distinct de acesta, parla-
mentarii r mân foarte influen i. Dimpotriv , în cel lalt caz, comitetul director al
partidului va avea mai mult autoritate asupra deputa ilor acestuia. Partidele de
crea ie exterioar acord o mai mic importan sistemului parlamentar i alegerilor.
Ele sunt mai deta ate, de cele mai multe ori incon tient, de doctrina sistemului
parlamentar (M. Duverger, 1976, p. 37-40). Partidele care sunt formate de grupuri de
presiune, fie prin transformarea grupului în partid, fie prin constituirea unei
organiza ii electorale care s reprezinte interesele grupului, dar care r mâne distinct
de grup, conduce în general la o subordonare ierarhic a partidului fa de grup. În
acest caz, func ia partidului este de a administra interesele grupului, iar a grupului, de
a ap ra pozi iile partidului. Modul de formare electoral i parlamentar duce la apari ia
partidelor de cadre, iar cel exterior, a partidelor de mas .
D. Formarea partidelor în statele postcomuniste. Statele comuniste au desfiin at
partidele, iar acolo unde au p strat o aparen de pluralism politic a fost doar pentru a
farda imaginea sistemului. Chiar partidele comuniste nu mai erau partide în sens
propriu datorit lipsei concuren ei pe scena politic . S-a produs astfel o ruptur între
începuturile form rii sistemelor partizane în aceste state i reformarea lor ulterioar
c derii regimurilor comuniste. Acest proces implic deci tr s turi specifice care nu
permit aplicarea automat a cadrului teoretic clasic bazat pe experien a occidental .
O prim tr s tur distinctiv este faptul c pluralismul politic a fost impus prin
lege, aceasta determinând i cadrul înfiin rii partidelor politice, deci inevitabil
214 Actorii vie ii politice

limitându-l. Astfel, în România sistemul politic pluralist a fost impus de


Decretul-lege nr. 8/1989 privind înregistrarea si func ionarea partidelor politice si
organiza iilor ob te ti din România (M. Of. nr. 9 din 31 decembrie 1989), abrogat de
Legea nr. 27/1996 (M. Of. nr. 87 din 29 aprilie 1996). Dar permi ând înfiin area
lesnicioas a partidelor (251 de membri), decretul limita posibilitatea structur rii
partidelor, impunând o structur teritorial , deci interzicând încadrarea pe criteriul
locului de munc , tipic partidelor comuniste. Decretul interzicea, de asemenea,
partidele fasciste.
O a doua tr s tur distinct este c electoratul din aceste state era, de regul , cu
totul nepreg tit pentru orice doctrin politic . În România, acest lucru a dus la insuc-
cesul electoral al partidelor care s-au prezentat ca fiind continuatoarele doctrinelor
politice ale partidelor antebelice. Deci reînnodarea tradi iei partizane de dinaintea
regimului comunist era extrem de dificil , chiar imposibil . Aceasta duce inevitabil
la preponderen a organiz rii asupra ideologiei.
Pe de alt parte, clivajele tipice lumii occidentale nu au de multe ori niciun sens
într-o societate aplatizat for at ca cea rezultat din comunism, societate în care
clasele sociale fuseser duse aproape de dispari ie. De aceea, partidele adopt de
multe ori denumiri occidentale sau chiar tradi ionale, f r a adopta cu adev rat
doctrina aferent . Aceasta duce la o fals standardizare a vie ii politice, care are ca
efect o relativ uniformizare a discursului politic, care deruteaz i dezangajeaz
electoratul (de exemplu, adoptarea standardului doctrinei cre tin-democrate în
România, unde clivajul stat/biseric nu are aproape niciun sens, sau chiar de acela i
partid, a standardului r nesc, într-o societate în care calitatea de ran ajunsese s
fie o jignire iar clivajul urban/rural nu avea cum s func ioneze).
În alt ordine de idei, lipsa ini ial a unei clase posedante face ca partidele s
depind în bun m sur de la început de finan ele publice, ceea ce cre te rata de
probabilitate a partidelor de cartel, mergându-se uneori spre extrem, iar lipsa
con tiin ei de clas a noilor îmbog i i face ca partidele s devin puternic cliente-
lare, deci predispuse la corup ie. Uneori, aceast predispozi ie pentru partidele de
cartel, care nu mai reprezint societatea civil , ci institu ii semistatale, face ca parti-
dele, cum se întâmpl în România, s fie declarate de lege persoane juridice de drept
public (pentru o critic sever a acestei prevederi legale, T. Dr ganu, 1998, p. 1-8.).
De asemenea, revolu ia anticomunist este în asemenea m sur una f r perdan i
încât atitudinea pronun at anticomunist a unor partide r mâne rapid f r sens odat
ce ea nu poate polemiza cu o atitudine declarat comunist . Clivajul comuni ti/anti-
comuni ti este din start înlocuit cu altele, mai ales cu cel majoritate/minoritate etnic ,
dat fiind i complexitatea structurii etnice a statelor central i est europene. Datorit
unui consens prea accentuat al partidelor asupra problemelor esen iale ale tranzi iei
spre democra ie, electoratul tinde s voteze mai degrab negativ, sanc ionându-i pe
cei care p r sesc guvernarea decât pozitiv, aprobând programele celor care vin la
guvernare. Alternan a cap t uneori un fel de automatism i de lips de consisten ,
care erodeaz încrederea în partide.
Partidele politice 215

§2. Tipologia clasic a partidelor politice: partide de cadre i partide


de mas

Aceast tipologie este datorat lui M. Duverger. Potrivit acestuia, „distinc ia


dintre partidele de cadre i partidele de mas nu se bazeaz pe dimensiunea lor, pe
num rul membrilor lor; nu este vorba de o diferen de talie, ci de structur ” (1976,
p. 119-120). Criteriul distinc iei este deci natura organiz rii. Importan a criteriului
face ca el s fie extrem de persistent i orice cadru teoretic nou s se raporteze la el.
Iat de ce, cu toate criticile, de multe ori îndrept ite, acest cadru, stabilit de
M. Duverger în 1951, prezint înc un interes practic considerabil.
A. Partidul de mas . Pentru partidul de mas „aderen ii sunt ... materia îns i a
partidului, substan a ac iunii sale” (Ibidem, p. 120). Partidul de mas caut deci s
fac aderen i. Apoi el tinde s -i încadreze permanent. Pentru aceasta partidul are fa
de membrii s i o puternic func ie de educa ie politic . Aceast prim caracteristic a
partidului de mas are dou consecin e organiza ionale esen iale. Prima const în
faptul c num rul mare de aderen i îi permite acestui gen de partid s - i finan eze
campania electoral în principal din cotiza ii. Acest tip de partid este, dup p rerea
lui M. Duverger, o eliberare fa de finan area capitalist , ceea ce reprezint în optica
sa un avantaj de necontestat. A doua consecin structural este dat de faptul c
partidul dezvolt o structur permanent însemnat , ceea ce conduce la instaurarea
unei birocra ii interne, în cadrul c reia secretariatul devine centrul real de conducere
a partidului. Partidele comuniste ilustreaz bine acest tip de structur : secretarul
general devine eful partidului.
O a doua caracteristic a partidului de mas este structura sa piramidal dezvol-
tat . Aceasta comport de regul patru nivele. La baz se g sesc aderen ii, care vor
determina, în principiu, politica partidului prin desemnarea delega ilor în congres.
Dar congresul este prea general i cu o periodicitate care nu-i permite s abordeze în
mod real i în timp real toate problemele care sunt ridicate de o societate extrem de
mobil . Deci conducerea între congrese este dat unui comitet director sau comitet
central. El este ceea ce s-ar putea numi executivul partidului. Prea greoi el însu i
pentru a gestiona conducerea curent a partidului, el deleag anumite atribu ii unei
comisii administrative sau birou politic. Acest birou politic are un secretariat care
teoretic îi este supus, dar care practic conduce partidul într-o manier destul de
autoritar . Acest gen de organizare a fost tipic partidelor comuniste, dar, cu nuan ele
terminologice i statutare de rigoare, este verificabil i în cazul partidelor de mas
«democrate».
În fine, o a treia caracteristic a partidului de mas este c el este un partid în
cadrul c ruia ideologia i apartenen a de clas sau constituit pe un criteriu asem -
n tor de apartenen grupal este foarte important . La începutul secolului trecut, un
partid structurat i organizat, care coaguleaz în jurul s u o multitudine de organiza ii
sindicale, ale tinerilor etc., constituia o structur foarte tentant pentru muncitorii
dezr d cina i din mediul rural, care nu se puteau acomoda decât cu mari dificult i în
mediul urban. Acest tip de partid constituia, pentru categoriile rezultate dintr-un exod
c tre ora e provocat de o industrializare rapid , un înlocuitor al satului, al familiei, al
valorilor unei comunit i restrânse i bine structurate. Partidul de mas se na te,
216 Actorii vie ii politice

astfel, ca un partid ideologic, chiar un partid de clas . El avea rolul de a afirma o


categorie care se sim ea marginalizat . Astfel de partide au fost partidele comuniste
în Europa occidental . Ele au avut o func ie de tribun (G. Lavau, 1981), având la
baz un aspect de sindicat. Acest gen de apartenen de clas nu mai este foarte
prezent ast zi, dar apartenen a categorial , în func ie de criterii asem n toare,
rezultat al altor clivaje sociale fundamentale noi, sau transpunere diferit a acelo-
ra i nu este neglijabil . Probabil c revendic rile identitare din ce în ce mai accen-
tuate contra universalismului cet eniei statului na ional vor duce la proliferarea
acestui gen de încadrare politic .
B. Partidul de cadre. Partidul de cadre, dimpotriv , nu are ca scop s grupeze un
num r mare de aderen i. El nu are propriu-zis decât un num r foarte restrâns de
membri. Acest gen de partid se bazeaz pe o categorie de notabili, care-i asigur
propaganda i finan ele sau pe o categorie de tehnicieni specializa i în probleme
electorale, care nu sunt neap rat membri ai partidului, ci exper i pl ti i s fac acest
lucru. „Ceea ce partidele de mas ob in prin num r, partidele de cadre ob in prin
selec ie” (M. Duverger, 1976, p. 121). Notabilii sunt persoane care dispun, datorit
calit ilor lor personale i pozi iei lor sociale pe care n-o datoreaz partidului, de o
influen mare în mediul social i deci electoral. În mediul tradi ional rural sau chiar
urban, în perioada cât acesta mai p streaz caracterul de proximitate a rela iilor tipic
comunit ilor mici, ace ti notabili erau preotul, înv torul, medicul, farmacistul,
chiar primarul. Odat cu dezvoltarea mediului urban i cu mediatizarea rela iilor
sociale, ace tia sunt înlocui i de «liderii de opinie», persoane cu o larg audien
mediatic , capabile s influen eze electoratul prin exprimarea p rerilor lor. În
partidele de cadre, adeziunea este bazat pe calit ile individuale ale persoanei. Ea
este strict individual . „Ea se bazeaz pe alegerea strict i închis ” (Ibidem, p. 121)
a persoanelor demne s adere. Dac prin aderent se în elege cel care semneaz o
adeziune i pl te te o cotiza ie atunci partidele de cadre nu sunt partide de aderen i
(Ibidem, p. 121).
O a doua caracteristic a partidelor de cadre rezult din acest tip particular de
încadrare: partidele de cadre au o structur supl , adic o disciplin intern destul de
neconstrâng toare, dat fiind c retragerea calit ii de membru unui notabil afecteaz
mai mult partidul decât pe acesta, i o autonomie relativ mare a comitetelor locale,
dat fiind c aceste comitete locale sunt f cute în jurul notabilului sau notabililor. De
asemenea, structura tinde s fie semipermanent , manifestându-se cu pregnan doar
în perioada electoral . Este vorba deci de o structur destul de inform care depinde
de cercurile mi c toare ale rela iilor notabililor partidului.
A treia caracteristic a partidului de cadre este modul finan rii campaniei sale
electorale, c ci de obicei structura permanent fiind slab nu necesit cheltuieli
importante, mai ales c , fiind bazat pe oameni care sunt realiza i din punct de vedere
financiar, de regul , se autofinan eaz . Finan ele sale de campanie vin din dona ii adic
sunt neregulate i depind de finan area capitalist , ceea ce poate încuraja dependen a
partidului fa de grupurile de interese economico-financiare i corup ia institu iilor
guvernamentale dirijate de ele. Cert este c acest pericol nu este ireal i c el afecteaz
toate partidele, dat fiind nivelul din ce în ce mai sc zut al aderen ilor cotizan i, ceea ce
a f cut sistemul s asigure o larg finan are a partidelor politice din bugetul de stat.
Partidele politice 217

În fine, o a patra tr s tur caracteristic a partidului de cadre este c el este mult


mai pu in ideologizat decât partidul de mas . Programele acestui tip de partid trebuie
s împace interesele prea multor persoane pentru a- i permite o ideologie politic
prea strict . Tipice în acest sens sunt partidele americane.
M. Duverger tinde s asimileze partidul de cadre sufragiului restrâns i partidul de
mas sufragiului universal. El acord celui de-al doilea preferin , considerându-l un
progres. Este de altfel unul din punctele permanente de critic a teoriei sale. Ea pare
prea normativ unei tiin e politice care vrea s constate fapte. Critica este îndrep-
t it îns dac avem în vedere c M. Duverger credea c partidele de cadre vor
disp rea iar practica dovede te contrariul. Este posibil chiar, dac privim statisticile
încadr rii partizane, s tragem concluzia c partidele de mas sunt în real dificultate
de a men ine num rul mare de aderen i necesar unei finan ri nedependente de surse
externe. Interven ia din ce în ce mai accentuat a statului tinde în aceste condi ii, date
fiind condi iile din ce în ce mai restrictive din punct de vedere juridic a ceea ce
M. Duverger numea «finan are capitalist », s transforme partidele în ceea ce s-a
numit «partide-cartel». O alt critic , adresat distinc iei clasice stabilite ini ial de
M. Duverger, este c ea nu acoper realitatea tuturor partidelor nici chiar în toate
sistemele occidentale. Ea nu d seama de partidele agrariene, nici de cele
cre tin-democrate, de exemplu. De asemenea, s-ar putea spune c acest cadru general
nu se aplic rilor ie ite de sub domina ia partidelor unice de sorginte marxist sau
rilor în curs de dezvoltare rezultate din decolonizare. Alte cadre teoretice au
încercat de aceea s completeze sau s înlocuiasc acest cadru clasic.

§3. Tipuri de partide potrivit diverselor tentative de dep ire a cadru-


lui clasic de clasificare

Cadrul clasic creat de M. Duverger a fost inta unor multiple critici sau com-
plet ri. Desigur c aici nu pot fi analizate toate. Ne vom opri la acelea care au creat
categoriile mai u or utilizabile în analiza unui sistem politic.
A. Partidul «atrage-tot». O prim demarca ie de teoria clasic a lui M. Duverger
este propus de O. Kirchheimer, care introduce conceptul de partid atrage-tot. Acest
tip de partid este caracterizat în primul rând printr-o „a) drastic reducere a bagajului
ideologic (...); b) continuarea procesului de m rire a puterii grupurilor conduc toare;
c) sc derea rolului individual al membrilor partidului ...” (1966, p. 190). El nu se mai
bazeaz pe un program ideologic, ci pe un program mobil, suplu, capabil s mobi-
lizeze aleg tori din diferite clase, de diferite profesii etc. Acest tip de partid renun
s mai fie ap r torul unei clase sau s - i recruteze membri dintr-o clas preferat i
chiar s între in rela ii privilegiate cu o clientel politic anumit , în favoarea
dobândirii voturilor unei popula ii cât mai largi. El este astfel total orientat c tre
electorat. Scopul s u central este s - i asigure suportul electoral printr-o politic care
intersecteaz interesele unui num r cât mai mare de grupuri. Varietatea acestor
grupuri asigur un sprijin mai pu in intens i poate mai pu in stabil decât cel dobândit
de partidele de cadre sau de mas din partea membrilor lor, dar mult mai extins din
punct de vedere electoral. El nu se mai bazeaz pe aderen i în sens propriu, ci pe
218 Actorii vie ii politice

tehnicieni capabili s construiasc mijloacele de atragere a electoratului. Atitudinea


fa de membri este radical diferit fa de partidele de mas : el renun „la orice
ambi ie de încadrare intelectual i moral a maselor” (Ibidem, p. 190). Potrivit lui
Kirchheimer, dac într-un sistem un partid se transform în «catch-all party», toate
celelalte sau cele mai multe dintre ele se vor transforma la rândul lor în acela i sens
pentru a putea concura cu primul din punct de vedere electoral. Teoria prezice deci
inevitabila constituire a partidelor de acest gen. Acest fenomen pare s fie demonstrat
de statistici, c ci acestea arat c cet enilor din Europa de Vest le repugn într-o
propor ie foarte mare s adere la partide, semnând adeziuni i pl tind cotiza ii,
preferând s r mân simpatizan i sau doar electori, c militantismul este în sc dere
vertiginoas , c , de exemplu, în 1983, în Fran a, aleg torii comuni ti erau singurii
care estimau c ar fi grav dac s-ar suprima partidele politice, c propor ia absentei -
tilor la alegerile generale în rile europene este din ce în ce mai mare (...). Se pare
deci c partidele sunt obligate în aceste condi ii s - i sl beasc ideologiile pentru a
c uta aderen i i electori i ar p rea c sistemul evolueaz implacabil c tre aceste
partide dezideologizate.
B. Partide de notabili, partide de aleg tori i partide de militan i. Un al doilea
exemplu de tentativ de restructurare a dihotomiei clasice, partide de mas /partide de
cadre, este cea f cut de J. Charlot. El introduce alte trei categorii de partide: partide
de notabili, partide de aleg tori i partide de militan i. Dup el, exist partide de
comitete, federalizând re ele de notabili, dar, al turi de ele, exist partide care
recruteaz membri i beneficiaz de un real sprijin militant f r a fi partide de mas :
membri i militan ii nu joac decât un rol secundar, c ci aceste partide sunt pe
de-a-ntregul orientate c tre electorat. Aceast caracteristic îl face pe Charlot s le
numeasc partide de electori. De altfel, partidele de mas pot s aib mai pu ini
aderen i decât anumite partide de electori, dar ele se disting total de acestea pentru c
sunt orientate spre proprii militan i. De aceea, Charlot propune ca ele s fie numite
partide de militan i. Mai r mân partidele de cadre, pe care, din grija simetriei, el la
nume te partide de notabili (p. 63-65). Partidul de electori, categoria nou introdus
de Charlot, „recuz dogmatismul ideologic care ar face din ele o Biseric , chiar o
capel . El se mul ume te cu un fond comun de valori destul de larg pentru a reuni în
jurul lui un maxim de suporteri” (Ibidem, p. 63-65). El se aseam n , astfel, cu
partidul descris de O. Kirchheimer.
C. Partidul de cartel. Un alt tip de partid este descris de R.S. Katz i P. Mair
(Party Politics, p. 5-28). Este vorba de «partidul de cartel» (cartel party). Acest tip de
partid este rezultatul unei evolu ii recente care duce la o apropiere foarte mare între
partide i stat datorit finan rii partidelor din bugetul statului i reglement rii foarte
accentuate a partidelor de c tre stat. El este un fel de agen ie semistatal , care nu mai
este, cum erau partidele de mas , o emana ie a societ ii civile, niciun intermediar
între societatea civil i stat, cum puteau fi caracterizate partidele electorat sau
catch-all parties, ci este situat în afara societ ii civile, ac ionând ca un broker între
ea i stat (Ibidem, p. 16). Resursele acestor partide vin în principal de la stat, ceea ce
le face s constituie între ele un fel de cartel care s le permit s - i împart aceste
resurse eliminând ceilal i competitori. Partidul se profesionalizeaz i se centra-
Partidele politice 219

lizeaz puternic (Ibidem, p. 20), c ci el nu depinde de finan area din cotiza ii sau din
dona ii i dispune, totu i, de resurse însemnate.
D. Partidul-antrepriz . Partidul antrepriz este un tip de partid care prime te o
finan are atât de însemnat de la un agent economic privat încât tinde s se confunde
cu interesele acestuia. Acest tip de partid reprezint rezultatul extrem al unui prea
accentuat liberalism practicat de stat în materia finan rii partidelor politice. Firma
privat investe te capital în ac iunea politic în vederea maximiz rii profitului s u
economic. Partidul, odat ajuns la guvernare, va tinde s - i avantajeze finan atorul
prin m suri statale. Faptul c acest tip de partid este un real pericol pentru demo-
cra ie, dat fiind faptul c el nu mai are în vedere interesul general, a f cut marea
majoritate a sistemelor juridice s reglementeze strict finan area partidelor i campa-
niilor i chiar s ofere finan are public acestora, ceea ce a condus c tre apari ia
tipului de partid semnalat anterior.
E. Partidul «electoral-profesional». Partidul «electoral-profesional» este descris
de A. Panebianco (1988, p. 264), care îl opune partidului de mas birocratic. Primul
se caracterizeaz prin rolul central pe care îl acord profesioni tilor, fiind din ce în ce
mai diferit de partidele de mas structurate birocratic i piramidal. El este un partid
electoral, în care sunt centrale figurile publice, dezvoltând un leadership persona-
lizat. Finan ele îi vin d