10ANOSDEMETROVIVIENDA

10 aÑos de MetrovIvIenda
Modelos de gestIón del suelo,

vIvIenda y HábItat
María vIrgInIa CasasfranCo roldán

osCar arCos PalMa
Luis Eduardo Garzón
Alcalde Mayor de Bogotá
Edna Cristina Bonilla Sebá

Secretaría Distrital del Hábitat.
María Virginia Casasfranco Roldán

Gerente
Olga Teresa Ávila

Secretaria General
Jorge Salcedo
Subgerente de Divulgación y Apoyo a Comunidades
Mario Córdoba
Subgerente Técnico
Oscar Arcos
Subgerente de Planeación
Silvia Patricia Tamayo

Oficina Jurídica
Geysha Guerrero
Oficina de Control Interno
Cielo Tovar
Directora Administrativa
Pedro Bustos
Director de Predios
Gloria Inés Acevedo

Coordinadora Proyecto PNUD – Metrovivienda
Germán Gaviria Álvarez

Edición y corrección de estilo
Fabián Alba Pereira

Diseño y diagramación
Imagen carátula: Villa R, 1919, Paul Klee
Diciembre de 2007
Todos los derechos reservados, prohibida la reproducción total o

parcial de esta obra por cualquier medio sin autorización escrita y
expresa del editor.
Contenido
Presentación..................................................................................................................................................................................... 5
I Creación de Metrovivienda Contexto........................................................................................................................................... 9
1 Producción y consumo de vivienda Modelos de desarrollo económico.......................................................................................... 11
2 1998 Creación de Metrovivienda en Bogotá................................................................................................................................. 15
Problemas de contexto..................................................................................................................................................................... 15
II Metrovivienda 1999 - 2007 Tres Modelos de Gestión ............................................................................................................. 17
1 1999 - 2003 Banco de tierra y promoción de vivienda vs. expansión ilegal .................................................................................. 19
2 2004 - 2005 Modelo de organización popular de vivienda, OPV, vs. mercado.............................................................................. 22
3 2005 – 2007 dinámica del banco de tierra y profundización de objetivos en programas de VIP .................................................. 26
3.1 Profundización de objetivos en programas de VIP.................................................................................................................. 26
3.2 Enfoque de derechos en la política de hábitat......................................................................................................................... 33
4 Pertinencia del banco de tierra Un balance necesario.................................................................................................................... 35
4.1 Modalidades de intervención y ciclo de los negocios.............................................................................................................. 35
4.2 Gestión del suelo Derechos de propiedad y costos de transacción . ........................................................................................ 38
4.3 Provisión de bienes y servicios sociales complementarios Fallas de coordinación..................................................................... 42
4.4 Enfoques de hábitat y captura del regulador Conflicto de intereses......................................................................................... 43
4.5 Debilidad de la gestión estatal y déficit habitacional . ............................................................................................................ 47
4.6 Organización institucional y coordinación ............................................................................................................................ 48
III Hacia un Modelo de Actuación: Hábitat, Economía y Política Pública
Acciones simultáneas en suelo de renovación urbana y de expansión vs. déficit habitacional.............................................. 53
Introducción................................................................................................................................................................................... 55
1 Problemas de hábitat.................................................................................................................................................................... 57
2 Propuesta de un enfoque Hábitat, economía y política pública . .................................................................................................. 59
2.1 Acerca de la concepción moderna de hábitat ......................................................................................................................... 59
2.2 Hábitat, economía y política pública . ................................................................................................................................... 60
3 Dos problemas eje-articuladores Escasez de suelo urbano y déficit de vivienda . ........................................................................... 62
4 Tres variables estratégicas ............................................................................................................................................................. 64
4.1 Potencial económico en la ciudad.......................................................................................................................................... 64
4.2 Vulnerabilidad por sismo resistencia en Bogotá...................................................................................................................... 64
4.3 Informalidad consolidada y deterioro en la ciudad construida................................................................................................ 65
5 Propuesta de un modelo de actuación ......................................................................................................................................... 66
5.1 Una mirada al modelo actual................................................................................................................................................. 66
5.2 Un nuevo modelo de actuación.............................................................................................................................................. 67
5.2.1 Referentes para el diseño de una política de hábitat ........................................................................................................ 67
5.2.2 Unidades de desarrollo prioritario.................................................................................................................................... 69
5.2.3 Acciones de política pública de hábitat Simultaneidad y progresión ............................................................................... 73
5.2.4 Financiamiento de la política a corto y mediano plazo..................................................................................................... 73
5.2.5 Modelo y política de inclusión......................................................................................................................................... 73
6 Habilitación urbana y vivienda, bajo el modelo de actuación propuesto: 2008 - 2015 ................................................................. 74
6.1 Alcance de opciones inmediatas Predominio del suelo de expansión....................................................................................... 75
6.2 Escenario de áreas urbanas sin desarrollar Localidades con menor presión sobre los precios del suelo..................................... 78
6.3 Escenario de renovación urbana Áreas de menor presión sobre los precios del suelo............................................................... 78
6.4 Combinación de escenarios Impactos sobre el déficit habitacional.......................................................................................... 79
Apéndice Estudio de Necesidades Hábitat.................................................................................................................................... 83
1 Necesidades Hábitat . .................................................................................................................................................................. 85
2 El estudio de necesidades hábitat ................................................................................................................................................. 89
2.1 Medición de necesidades hábitat ........................................................................................................................................... 89
2.1.1 Recolección de información adicional relevante............................................................................................................... 91
2.1.2 Ponderación de vivienda y entorno ................................................................................................................................. 92
2.2 Resultados de la prueba piloto .............................................................................................................................................. 93
2.2.1 Determinación de la línea de base.................................................................................................................................... 94
2.2.2 Tipología de vivienda digna............................................................................................................................................. 95
2.2.3 Vivienda y entorno.......................................................................................................................................................... 97
2.2.3.1 En zonas no intervenidas por metrovivienda (94.92% De hogares)........................................................................... 97
2.2.3.2 En zonas intervenidas por metrovivienda (5,08% de hogares)................................................................................. 102
Referencias.................................................................................................................................................................................... 105
Anexo 1 Proyectos En Curso Ficha Técnica ............................................................................................................................... 107
Ciudadela El Recreo ..................................................................................................................................................................... 109
Ciudadela El Porvenir .................................................................................................................................................................. 109
Ciudadela Nuevo Usme ............................................................................................................................................................... 110
Anexo 2 Nuevos proyectos Ficha Técnica.................................................................................................................................... 111
Operación Nuevo Usme ............................................................................................................................................................... 113
Plan Parcial El Edén - El Descanso (Bosa) .................................................................................................................................... 115
Plan Centro: Proyectos San Bernardo, Las Cruces y Avenida Los Comuneros . ............................................................................. 116
Plan Centro: Proyecto San Victorino . .......................................................................................................................................... 117
Anexo 3 Modelo Econométrico Estudio De Necesidades Hábitat............................................................................................. 119
Variables re-escaladas..................................................................................................................................................................... 121
1 Vivienda..................................................................................................................................................................................... 121
2 Entorno...................................................................................................................................................................................... 121
Modelo econométrico................................................................................................................................................................... 122
Presentación
El hábitat es un reto de enorme complejidad para los gobiernos de las ciudades. En el territorio se
dan cita las dimensiones económicas, sociales, políticas, culturales y medioambientales. Cada una de
ellas tiene expresión en temas puntuales de servicios públicos domiciliarios, vías e infraestructura de
redes, transporte, espacio público y vivienda.
En particular, los gobiernos locales tienen la obligación de atender la política de gestión del suelo y
articular los distintos componentes que involucran las soluciones de los problemas de vivienda. En el
primer caso, se trata de proveer de suelo urbanizado, suficiente para programas y proyectos que con-
duzcan a la satisfacción de las necesidades de vivienda de interés social de los segmentos poblacionales
con mayores carencias; en el segundo, crear las condiciones adecuadas que faciliten la articulación de
la oferta y la demanda. En este último, la gestión orientada al cierre financiero y al acompañamiento
necesario a las familias para garantizar tanto el acceso a la vivienda como su sostenibilidad.
En ese marco de actuación fue creada Metrovivienda, en diciembre de 1998. La entidad está próxima
a cumplir 10 años de existencia. El acumulado de experiencias facilita observar de manera objetiva las
dificultades que ha debido enfrentar con respecto a sus objetivos misionales de gestor del suelo, promo-
tor de proyectos de vivienda y organizador de la demanda. Algunos elementos de análisis buscan ilustrar
a la opinión pública en general acerca de problemas importantes en los procesos de generación de suelo
y en el cumplimiento de metas de vivienda que atiende una entidad de la naturaleza de Metrovivien-
da, problemas que ciertos sectores de la academia o funcionarios de la administración pública pueden
desconocer, y sobre los cuales la ciudad y los actores involucrados deben debatir teniendo en cuenta los
retos que asume la entidad en el marco del Sector Hábitat.
Durante los dos años y nueve meses que he acompañado desde la gerencia de Metrovivienda al señor
Alcalde Luis Eduardo Garzón en la gestión de la política de vivienda establecida en el Plan de Desa-
rrollo Bogotá sin Indiferencia, hemos podido identificar limitaciones y potencialidades que conducen a
una valoración de la experiencia vivida y de horizontes de actuación posibles que permitan reducir de
manera efectiva el déficit habitacional en la ciudad. En una apreciación general, la coordinación tiene
que llegar a niveles de excelencia para buscar salidas imaginativas a problemas tan complejos en mate-
ria de hábitat. De igual manera, podemos señalar, de manera enfática, que no es posible concebir una
actuación aislada de las empresas del sector hábitat en suelo de expansión y en la ciudad construida.
Es apremiante proyectar una actuación del sector hábitat con una visión de conjunto de la ciudad que
incluya la perspectiva económica de captura de rentas del suelo y su transferencia ordenada hacia los
programas del hábitat y de vivienda.
El libro contiene 3 partes. La parte I, presenta el contexto de la creación de Metrovivienda, a la luz
del cual debe necesariamente evaluarse su actuación durante estos años. La parte II, analiza las carac-
terísticas de tres momentos de su actuación y los resultados obtenidos. De manera especial se incluye
en la sección 4 de esta parte, juicios de valor sobre problemas que es conveniente que la opinión pú-
blica y los actores involucrados conozcan, relacionados con los derechos de propiedad inconsistentes
e incompletos que se evidencia de manera crítica en la propiedad del suelo y afectan la gestión de la
Administración en la política de hábitat; el conflicto de intereses de distintas visiones sobre el hábitat
que terminan reflejándose en limitaciones y obstáculos para la implementación de la política pública y
el cumplimiento de las metas del plan de desarrollo, y las debilidades de la coordinación interinstitu-
cional, entre otros aspectos.
Como respuesta al análisis crítico presentado en la parte II, en la parte III se proponen lineamien-
tos de política y un modelo de actuación en el que el hábitat, la economía y la política pública deben
pensarse de manera integral y articulada. En él se plantea una forma de instrumentar los lineamientos
expuestos, orientados a facilitar el ejercicio de la planeación de corto y mediano plazo, con objetivos
viables y coherentes frente a la problemática del hábitat en la ciudad. De este modo, se presenta en un
horizonte temporal que va hasta el 2016, las alternativas de conducir la iniciativa pública de gestión del
suelo en zonas de expansión y de renovación urbana, simultáneamente, con resultados previsibles en la
disminución progresiva y efectiva del déficit habitacional de los segmentos más pobres de la población.
Se incluye un Apéndice con la síntesis de los resultados del Estudio de Necesidades Hábitat realizado
directamente por Oficina de UN-Hábitat en Colombia en el marco del Proyecto COL 46930 “Progra-
ma de Apoyo a la Implementación de la Política de Hábitat de la Alcaldía de Bogotá dentro del Plan de
Desarrollo 2004-2008” firmado entre el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD),
Metrovivienda y UN-Hábitat”. La metodología de medición de las necesidades de Hábitat propuesta e
implementada de forma piloto en la localidad de Bosa, permitirá realizar los estudios requeridos en cada
localidad para la implementación de los lineamientos presentados en el modelo de actuación, propuesto
en la parte III.
Hemos hecho de este libro, no un informe convencional de gestión, sino un documento de análisis
objetivo. Tenemos la convicción de que su contenido será un referente de consulta y base para la discu-
sión para quienes tienen compromisos de diseñar y planear la política pública de vivienda en la ciudad. Y,
en un sentido de reconocimiento, expreso a través de estas páginas mis agradecimientos al señor Alcalde
Luis Eduardo Garzón, por la invitación que me hizo en abril del 2005 de formar parte de su equipo de
gobierno, en el marco del cual quiero destacar los aportes que se hicieron en la coordinación del Comité
Sectorial de Hábitat del 2005 al 2006, la firma del Pacto por el Hábitat Digno –que puso en evidencia
las enormes dificultades que enfrenta una Administración en materia de hábitat–, los aportes a la reforma
administrativa y los esfuerzos que se adelantaron para dinamizar la gestión del suelo, la promoción de
los proyectos de vivienda y la organización de la demanda, acercando a las poblaciones más vulnerables y
vulneradas al acceso a la vivienda en el marco de las metas y el enfoque de derechos humanos definidos
en el Plan de Desarrollo Bogotá sin Indiferencia “Un compromiso contra la pobreza y la exclusión”.
Queremos agradecer de manera especial a todo el equipo humano de Metrovivienda por apostarle a
la entidad y a su transformación en el marco de los retos presentes y futuros. Al Doctor Fabio Giraldo,
coordinador de UN-Hábitat en Colombia, por todo su apoyo personal y desde el Proyecto COL 46930
para enfrentar los retos de la entidad y dejarle a la ciudad esta importante herramienta, que es la meto-
dología para medir las Necesidades Hábitat en las localidades de Bogotá.
Por una Bogotá sin Indiferencia,
MARÍA VIRGINIA CASASFRANCO ROLDÁN

Gerente General
METROVIVIENDA
I
Creación de Metrovivienda
contexto
Ville aux accents

verts et rouges,
1921, Paul Klee
I Creación de Metrovivienda Contexto 11
1 Producción y consumo de vivienda

Modelos de desarrollo económico
Metrovivienda fue creada en el marco de las leyes 9ª de 1989, 3ª de servicios y el urbanismo primario y secundario, hasta
de 1991 y 388 de 1997, mediante el Acuerdo del Concejo Distrital la construcción de los inmuebles. Durante más de seis
No. 015 del 28 de diciembre de 1998. Con carácter de empresa décadas, entidades de orden nacional como el Instituto
industrial y comercial del Distrito Capital y en función de sus obje- de Crédito Territorial, el Banco Central Hipotecario y
tivos misionales, Metrovivienda ha estructurado un banco de tierras el Inurbe, El Fondo Nacional del Ahorro, la Caja de Vi-
y promovido el desarrollo de vivienda de interés prioritario para la vienda Militar, por mencionar algunas del nivel nacio-
población de bajos ingresos, como alternativa a los desarrollos ilega- nal, y la Caja de Vivienda Popular en el nivel Distrital,
les y a las necesidades y déficit de hábitat (recuadro 1). se ocuparon, particularmente, de la provisión directa de
El surgimiento de Metrovivienda se debe ver en el marco de trans- bienes y servicios de vivienda para la población de esca-
formaciones normativas –v. gr., la Carta Constitucional de 1991 y sos recursos, aunque cabe señalar que algunas de estas
las leyes mencionadas arriba–, y del modelo de desarrollo que el país entidades no discriminaron los segmentos de ingresos
adelantó desde finales de los años ochenta y durante la década del medios.
noventa, cuando se delimita la función del Estado. Otro tanto ocurría en la cadena del consumo, donde
En aquellos años, los países en vías de desarrollo alentaron, ante el Estado subsidiaba, de manera general, parte del costo
la crisis del Estado de bienestar, también denominado Estado in- de la vivienda y concedía créditos de largo plazo a la
tervencionista, procesos de ajuste institucional y estructural en la población beneficiada, a través de las mismas entidades
economía, expresados en descentralización administrativa, política que se ocupaban de la provisión de suelo y la construc-
y fiscal, flexibilidad laboral, sistema privado de pensiones y priva- ción de vivienda.
tizaciones, entre otras. El Estado, además de disminuir su tamaño,
Con las transformaciones normativas y del modelo
asumió el rol de regulador y dejó en manos del mercado un mayor
de desarrollo económico, el rol del Estado cambió sus-
protagonismo en la provisión de bienes y servicios.
tancialmente en los encadenamientos de producción y
En el modelo de desarrollo anterior, de Estado de bienestar, las consumo de vivienda. Una escala de valoraciones puede
políticas de vivienda ataron casi todos los espectros de la cadena de la ilustrar la participación del Estado en esos encadena-
producción de vivienda, desde la gestión de suelo, la infraestructura mientos, según el modelo de desarrollo de que se trate
12 10 años de Metrovivienda
Recuadro 1
Metrovivienda: objeto, funciones y facultades
Objeto:
Promover la oferta masiva de suelo urbano para facilitar la ejecución de proyectos integrales de VIS.
Desarrollar funciones propias de los bancos de tierras o bancos inmobiliarios, respecto de inmuebles destinados para
la ejecución de proyectos urbanísticos que contemplen la provisión de vivienda de interés social prioritaria.
Promover la organización comunitaria de familias de bajos ingresos para facilitar su acceso al suelo destinado a la
vivienda de interés social prioritaria.
Funciones:
Adquisición de tierras (mediante mecanismos contemplados en la ley: enajenación, expropiación…).
Canalizar recursos provenientes de subsidio familiar de vivienda.
Gestionar la adjudicación de bienes con declaratoria de extinción de dominio.
Celebrar convenios para el acceso al suelo destinado a VIP.
Facultades:
Preparar, tramitar y someter proyectos de planes parciales en suelo de expansión, y delimitar unidades de actuación
urbanística.
Presentar proyectos de reajuste de tierras.
Adquirir, por enajenación voluntaria o expropiación, predios vinculados a Unidades de Actuación Urbanística, y apor-
tarlos o enajenarlos a la entidad gestora respectiva.
Recibir, habilitar y administrar inmuebles fiscales del Distrito capital que puedan ser destinados a VIS.
Prestar servicios de asesoría o consultoría en temas relacionados con su objeto.
Participar en cualquier tipo de empresa o en asociaciones (cuotas, aportes), y en entidades gestoras (promoción y
ejecución de proyecto) relacionadas con su objeto.
1. Algunas
ciudades del (tabla 1). En el Estado de bienestar, la cia en subsidio y crédito, bajo criterios de universalidad, igualdad y
país han confor-
mado bancos
incidencia de la gestión gubernamen- oportunidad.
inmobiliarios tal en provisión de suelo, desarrollo de
públicos. Salvo En el nuevo modelo de desarrollo, donde el mayor protagonismo
el caso de Bogo- obras de urbanismo primario y secunda-
tá, los objetivos lo capta el mercado, el Estado tiene, a través de los municipios, una
de estos bancos rio y construcción de vivienda, fue rela-
inmobiliarios pú- ingerencia media en la provisión de suelo1, alta en urbanismo pri-
blicos no apun- tivamente alta.
tan a la gestión mario -en la lógica de provisión de bienes públicos-, y nula en cons-
del suelo ni a
programas de
En el encadenamiento del consumo, trucción directa de vivienda. En este último aspecto, el Estado sólo
vivienda. la acción estatal tuvo una alta inciden- promovió el desarrollo de programas de vivienda de interés social y
la construcción pasó al dominio de las firmas privadas y de organiza- señalar que, mientras la política de subsidios de vi-
ciones cooperativas o asociativas populares de vivienda. vienda es nacional y homogénea, las situaciones de la
población en cada ciudad y municipio son distintas y
En el modelo de desarrollo de Estado interventor y en el de pre- exigen políticas diferenciadas que correspondan a rea-
dominio del mercado, la cadena del consumo muestra que el tema lidades heterogéneas.
del ahorro es de carácter macroeconómico, el cual está relacionado
con las variables de empleo y salario, y con las de distribución del En el nuevo modelo, la incidencia gubernamental en
ingreso. El país se ha caracterizado por tener altos índices de concen- crédito hipotecario es nula. El Estado está en deuda con
tración del ingreso, una tasa de empleo mayoritariamente informal los más pobres y no ha implementado, de manera de-
y, en el caso del empleo formal, elevados niveles de subempleo y cisiva, mecanismos alternativos como la microfinancia-
empleos temporales. Así, el tema del ahorro debe valorarse desde la ción o los esquemas de banca de oportunidades, entre
perspectiva estructural de la economía. otras experiencias.
En materia de subsidios, en el pasado el Estado privilegió los La tríada ahorro - subsidio - crédito, en la actualidad
subsidios a la oferta, lo cual tuvo efectos favorables en los precios configura el cierre financiero de los hogares para acceder
de las viviendas. Esto se tradujo en una alta incidencia de la acción a una vivienda. La focalización del gasto público orien-
estatal en la cadena de consumo, a diferencia del presente cuando tado al subsidio de vivienda ha significado grandes parti-
la orientación de la asignación de los recursos públicos involucra das del presupuesto gubernamental, con una valoración
criterios de focalización. Como problema relevante, es necesario media / baja en eficacia y eficiencia: de una parte, no se
ejecuta la totalidad de los recursos
disponibles y, de otra, no llega a
Tabla 1 los más pobres, porque la mayo-
Participación del Estado en la producción y consumo ría pertenece al sector informal de
de vivienda, según modelo de desarrollo.
la economía, y tiene una escala de
Modelo de desarrollo remuneración por debajo de dos
Ámbito Condiciones Predominio del Esta- Predominio del salarios mínimos. La condición de
do interventor (1) mercado informal de los más pobres indica
Provisión de suelo Alta Media que, en su mayor parte, no tienen
Obras de urbanismo Alta Alta historial bancario y por tanto no
Producción
Construcción de vivien- son sujetos de crédito. Tal situa-
Alta Nula
da
ción impide la concreción de la
Ahorro de las familias Baja Nula
política de subsidio de vivienda
Consumo Subsidio Alta Alta
para esta población.
Crédito hipotecario Alta Nula
El Estado actúa con limitacio-
(1) Conocido como Estado de bienestar.
Nota: valoraciones de menor a mayor: Nula, Baja, Media, Alta. nes en la gestión de suelo urbani-
2. Artículo
51. “Todos los
zado para vivienda de interés social (ám- alto en los precios finales de las viviendas, no caen en el margen de
colombianos tie- bito de la producción) y en la creación maniobra directo de Metrovivienda3.
nen derecho a
vivienda digna. de condiciones económicas y sociales
El Estado fijará
que garanticen el cierre financiero de los El crédito de vivienda aparece como un factor externo sobre el
las condiciones
necesarias para más pobres (ámbito del consumo), para cual Metrovivienda, y ni siquiera la Administración Distrital, tie-
hacer efectivo
este derecho y que puedan acceder y hacer efectivo su ne el mínimo margen de influencia, porque el sistema de crédito
promoverá pla-
nes de vivienda derecho a una vivienda digna. en el país está atado a la política macroeconómica monetaria. Otro
de interés so- tanto puede afirmarse sobre el tema de los subsidios que, en los li-
cial, sistemas
adecuados de Los escenarios prefigurados por un neamientos de la política nacional, se hace efectivo cuando los ho-
financiación a
largo plazo y for-
modelo de desarrollo con predominio gares cumplen con el cierre financiero. En esta materia, el Distrito
mas asociativas del mercado plantean, a la gestión esta- Capital implementó, al finalizar el 2005, el Subsidio Distrital de
de ejecución de
estos programas tal, una situación disyuntiva sin solución Vivienda, sustituyendo algunas exigencias del nivel nacional, como
de vivienda.”
(Presidencia de de continuidad. De una parte, el contra- la obligación del ahorro programado y la certificación de capacidad
la República,
1991).
to social de los colombianos determina, de endeudamiento otorgada por entidades del sistema bancario. Sin
en la perspectiva de un Estado Social de
embargo, por los argumentos que hemos expuesto, el objetivo mi-
Derecho, que los ciudadanos “tienen de-
sional de organización de la demanda, contemplado en las normas
recho a una vivienda digna”2; y de otra,
de creación de Metrovivienda, no necesariamente significa una ga-
que la vivienda es un bien privado sujeto
rantía del cierre financiero.
a las condiciones de rivalidad y de exclu-
sión en el mercado. Cualquier análisis objetivo de la gestión de Metrovivienda, ten-
drá que referenciar, forzosamente, la situación del Estado actuando
El contexto planteado permite ver el
3. Los Ban- rol que desempeña una entidad como en un modelo de desarrollo con primacía del mercado. Más adelante
cos de materia-
Metrovivienda. Su gestión se ha enmar- nos referiremos a temas complementarios, no menos importantes
les, por ejemplo,
que permiten
cado estrictamente en la gestión del suelo que los señalados arriba, para dar una visión más amplia de la na-
acceder a los
insumos de (banco de tierras y obras de urbanismo turaleza de los problemas que enfrenta una entidad diseñada para
construcción a
precios favora- primario) y, a través suyo, ha promovido atender sólo una parte de los encadenamientos de la producción y
bles, resultan
de acuerdos de proyectos de vivienda prioritaria que de- del consumo de vivienda. Entre ellos, podemos destacar la informa-
voluntades entre
sarrollan firmas privadas, organizaciones lidad histórica de las transacciones inmobiliarias, la ambigüedad del
productores y
otros agentes, populares de vivienda y organizaciones sistema jurídico en la definición de los derechos de propiedad, el
incluidos los gu-
bernamentales, no gubernamentales, así como la orga- predominio del interés particular en los fallos judiciales por encima
pero su exis-
tencia obedece nización de la demanda. Es obvio que, del interés público, el marco institucional y las fallas de la coordina-
a situaciones
contingentes en este esquema de actuación, factores ción, entre otros aspectos, a la luz de los cuales es necesario examinar
en función de
la dinámica del
como los costos de materiales y las tec- la pertinencia de los bancos de tierra en su complejidad, y la gestión
mercado. nologías, que tienen un peso relativo de Metrovivienda según su naturaleza misional.
2 1998 Creación de
Metrovivienda en Bogotá
Problemas de contexto 4. Falta de espacio público.

5. Deficiencias en cobertura y calidad de servicios pú-
Los diagnósticos realizados en 1998, registraron las siguientes si- blicos.
tuaciones y problemas:
6. Asentamientos en alto riesgo no mitigable.
1. Grandes necesidades en materia de Vivienda de Interés Social,
VIS, en 1997: 7. Mala calidad vial.
• Población: 5.977.000 habitantes. 8. Precariedad de títulos de propietarios y poseedores

de suelo.
• Stock de vivienda en la ciudad: 1.041.289 unidades.
• Número de personas por vivienda: 5.74. 9. Registro catastral desactualizado y bajos niveles de
tributación predial.
• Relación hogares por vivienda: 1.51.
• Relación familias por hogar: 1.19. 10. Elevado costo fiscal por legalización de asentamien-
• Déficit habitacional: 486 mil viviendas. tos informales.
• Déficit cuantitativo: 277 mil viviendas. 11. Necesidades futuras:
• Déficit cualitativo: 146 mil viviendas.
• Cada año se forman 40 mil nuevos hogares en la
• Número de barrios con desarrollos de origen informal: 400 ciudad.
(1.800.000 personas).
• El 43% de hogares se ubican en los estratos 1 y 2.
2. Incapacidad del mercado para producir viviendas socialmente ne-
• Los estrato 1, 2 y 3, agrupan al 85% de los hoga-
cesarias: los subsidios a la demanda y el 23% del crédito UPAC se
res y representan el 96% del déficit cuantitativo
orientaba a la VIS de estratos 2 y 3.
habitacional.
3. Bajos niveles de ingreso de una gran proporción de la población: • La ciudad requiere construir 47 mil nuevas vi-
los estratos 1 y 2 (43%), devenga menos de 3 SMLMV. viendas al año.
• La producción anual de vivienda en Bogotá es de • Adecuar tierra con urbanismo primario para el desarrollo de pro-
33.400 viviendas, de las cuales 10.700 (32%) son yectos de VIS.
Viviendas de Interés Social, VIS.
• Ampliar participación de actores del sector (productores de ma-
• Mientras la demanda de VIS corresponde al 85%
teriales de construcción, constructores, sistema crediticio, entida-
de los hogares con déficit, el sector de la construc-
des gubernamentales, entre otros).
ción sólo atiende al 32%.
Frente a estas situaciones, en la creación de Metrovi- • Organización de la demanda.
vienda se formularon los siguientes retos:
Las estrategias se basaron en los siguientes elementos de análisis
• Promover la Vivienda de Interés social Prioritaria, VIP, (Metrovivienda, 1999):
para atender al 40% de la población más pobre.
• Si la Empresa sólo construyera vivienda de interés prioritario,
• Desarrollar un programa de ordenamiento urbano VIP (su valor en 1999 -2000, era de 15 millones de pesos), en
de las zonas de expansión de la ciudad, bajo licencias cada proyecto perdería la quinta parte de la inversión. Por tanto,
por unidades de actuación y gestión mixta. las unidades a seleccionar debían buscar mínima pérdida y máxi-
mo beneficio social.
• Atender la demanda de tierra para la urbanización
legal. • La normalización de barrios subnormales genera sobrecostos esti-
mados en $7.2 millones por vivienda.
• Buscar, mediante su actuación, algún tipo de regula-
ción a los precios del suelo. • Criterios de priorización:
• Facilitar el acceso a los servicios sociales complemen- − Selección de zonas con alta dinámica de la urbanización infor-
tarios. mal: para controlarla.
Metrovivienda planteó un conjunto de estrategias − Zonas vecinas a sectores deficitarios de equipamiento urbano:
para enfrentar los retos mencionados: para contribuir a equilibrarlos.
− Sectores donde haya mezcla de estratos: para evitar concentra-
• Controlar el precio de la tierra y la provisión de ser- ción de estratos bajos.
vicios.
− Sitios donde haya obras públicas programadas, que vayan a
• Crear un banco de tierra rural y suburbano. producir plusvalías susceptibles de captura.
II
Metrovivienda 1999 - 2007

tres modelos de gestión
Perspective d‘une
chambre avec ses
habitants, 1921,
Paul Klee
II Metrovivienda 1999 - 2007 Tres modelos de gestión 19
1 1999 - 2003 Banco de tierra y promoción

de vivienda vs. expansión ilegal
Algunos de los problemas identificados en los diagnósticos al mo- aplicó en los proyectos Ciudadela El
mento de creación de Metrovivienda no eran posible de solucionar –ni Recreo y Ciudadela El Porvenir de las
lo son ahora–, en el marco de la gestión de una Administración Dis- Américas, en la localidad de Bosa, con
trital o local. Nos referimos a problemas estructurales de la economía, 231.5 hectáreas (60.8% del suelo ad-
como el empleo, los salarios y la distribución del ingreso. En cambio, quirido en el periodo).
problemas como la expansión ilegal de urbanizaciones y asentamien-
2. Proyectos asociativos (de segunda gene-
tos en alto riesgo, caen en el margen de maniobra de un gobierno
ración). El propietario aporta suelo y
local. En este contexto, el principal problema al que se enfrenta la Ad-
Metrovivienda aporta recursos de ca-
ministración Distrital, a través de la creación de Metrovivienda, es la
pital para las inversiones en urbanis-
ilegalidad. Por añadidura, sus acciones buscan mitigar el crecimiento
mo primario. El proyecto asociativo se
anual del déficit de vivienda de los más pobres y contribuir de manera
materializa a través de esquemas fidu-
directa o indirecta a mejorar las condiciones de vida de la población
ciarios de patrimonio autónomo. Me-
beneficiaria, a través de acciones de coordinación en materia de movi-
diante esta modalidad, se desarrollaron
lidad y provisión de servicios públicos y sociales complementarios.
los proyectos Ciudadela Nuevo Usme,
En razón a que el principal problema a enfrentar era la ilegalidad, al suroriente de la ciudad, y Ciudadela
4. En la
la estrategia del Banco de tierra comenzó a implementarse en dos Campo Verde, en la localidad de Bosa, localidad de
Suba, por ejem-
zonas de la ciudad donde la urbanización ilegal se había convertido con 149.5 hectáreas (39.2% del suelo plo, había tierra
en un problema crítico: los límites de la localidad de Bosa, al suroc- adquirido en el periodo). disponible para
iniciar un pro-
cidente de la ciudad, y Usme, al suroriente4. En esas circunstancias, ceso de Banco
Los cuatro proyectos aportaron 381 de tierra, pero
Metrovivienda impulsa, en esta primera etapa, dos modalidades de la magnitud del
hectáreas de tierra bruta, de las cuales problema de la
actuación, denominadas de primera y de segunda generación: ilegalidad en
181.6 hectáreas son área útil, para un Bosa y Usme
exigía priorizar
1. Intervención directa (proyectos de primera generación). Metrovi- potencial de 35.809 viviendas. Metro- en esas localida-
vienda adquiere el suelo por enajenación voluntaria o expropiación vivienda habilitó, en esta primera eta- des las primeras
actuaciones de
judicial y lo habilita con urbanismo primario. Esta modalidad se pa, 141.5 hectáreas, comercializó 31.9 Metrovivienda.
Tabla 2
Metrovivienda
Gestión de suelo. área comercializada y
viviendas escrituradas 2000-2003.
Poten- Vivien-
Área Área
Hectá- Área cial de das
Proyecto habili- ven-
reas útil vivien- escritu-
tada dida
da radas
El Recreo 115.3 48.4 9.500 115.3 24.7 4.391
El Porvenir 116.2 67.8 13.319 13.1 3.3 0
Ciudadela Nue-
65.0 31.2 5.801 13.1 3.9 216
vo Usme
Ciudadela Cam-
84.5 34.2 7.189 0.0 0.0 0
po Verde
Total 381.0 181.6 35.809 141.5 31.9 4.607
Fuente: Metrovivienda
5. Al comien-
zo de las opera-
hectáreas y promovió la construcción de De la gestión de Metrovivienda en este periodo, destacan las si-
ciones de Metro- 4.607 viviendas unifamiliares de interés guientes conclusiones:
vivienda, hubo
excepciones. prioritario (tabla 2).
Algunas manza- • Se frena la expansión ilegal en la localidad de Bosa, y de manera par-
nas se vendieron
de contado o La comercialización de la tierra habili- cial, en la localidad de Usme. La actuación de Metrovivienda dina-
se presentaron
tada se hizo por convocatoria pública, con miza y legitima el mercado legal de VIP en la ciudad, y permite la
situaciones de
venta previa, una modalidad de pago que establecía un articulación entre componentes del sistema de vivienda: provisión
antes de que se
hubiera termina- 10% de cuota inicial sobre el valor de la de suelo, construcción de vivienda, entorno y equipamiento comu-
do la habilitación
de las mismas. manzana y el 90% a prorrata de acuerdo al nitario, así como la canalización de subsidios, ahorro y créditos.
6. Las Orga-
nizaciones Popu- ritmo de escrituración de las viviendas5. • La promoción de 4.067 VIP benefició a un segmento de la po-
lares de Vivienda,
OPV, son entida-
Metrovivienda garantizaba la venta de blación con más de dos salarios mínimos –del sector formal del
des sin ánimo de
lucro del sector terrenos a plazo con garantías bancarias. mercado de trabajo–, afiliados a Cajas de Compensación Fami-
de la economía liar. Esta orientación se observa en los resultados de las viviendas
solidaria. Desa- La vivienda unifamiliar fue el producto
rrollan programas construidas en los proyectos de Metrovivienda, de las cuales el
de vivienda para ofrecido por los constructores, en algu-
sus afiliados 8.9% corresponden a vivienda tipo 1 y el 91.1% a tipo 2.
por sistemas nos casos para desarrollo progresivo. El
de autogestión
o participación
plazo de construcción y escrituración de • El 96.7% del área comercializada fue adquirida por constructores
comunitaria. las viviendas fue de 18 meses. privados y el 3.3% restante por una OPV6.
• Una proporción considerable de la oferta de las firmas privadas • La vitrina inmobiliaria fue la estrategia de atención a la
tenía el carácter de vivienda progresiva. El estudio realizado por la demanda. En ella, los constructores privados ofrecían
Universidad Distrital, en convenio con Metrovivienda, concluyó sus productos y atendían de manera individual a los ho-
que esta modalidad de productos inmobiliarios no cuentan con gares, hasta obtener el punto de equilibrio de sus pro-
asistencia técnica en periodos posteriores a la entrega de la vivien- yectos. La demanda no contaba con asesoría y acompa-
da al hogar y el desarrollo progresivo conduce a dos problemas: i) ñamiento técnico en temas de cierre financiero.
la vulnerabilidad por sismoresistencia, en tanto las construcciones
adicionales que realizan los hogares superan las especificaciones • Como resultado del esquema de comercialización, la
iniciales que atienden la norma; ii) las construcciones adquieren cartera promedio anual de Metrovivienda fue, en este
características propias de los tugurios. periodo, de $2.407.5 millones (tabla 3).
Tabla 3
Metrovivienda
Saldos de cartera 2000-2003
(Millones de pesos corrientes)
Promedio
Año 2000 2001 2002 2003
2000-2003
Saldo 252.0 4.397.2 2.355.2 2.625.5 2.407.5
2 2004 - 2005 Modelo de organización

popular de vivienda, OPV, vs. mercado
7. En el
periodo 1999
Durante los primeros 16 meses de la de construir 70.000 viviendas nuevas. Cerca del 50% debía aportarlas la
- 2003, la pobla- Administración del Alcalde Luis Eduar- gestión del sector privado con su dinámica propia, cuya producción pro-
ción con menos
de 2 SMMLV, do Garzón, Metrovivienda enfatizó el medio de viviendas tipo 1 y 2 ha sido de 8.500 unidades anuales, según
que por su capa-
cidad de ingreso modelo de gestión de las Organizacio- el comportamiento del sector en los últimos 7 años. A Metrovivienda le
puede acceder
a una vivienda
nes Populares de Vivienda. Este esque- correspondía, a través de la gestión del suelo en los proyectos en curso,
tipo 1, sólo ma pretendió conceder mayor participa- el otro 50%. En concordancia con lo establecido en el Plan de Desarro-
participó con el
10.1 del total ción a las Organizaciones Populares de llo, se propuso la creación del Subsidio Distrital de Vivienda, con una
de las viviendas
producidas en Vivienda que a las firmas privadas, con meta inicial de 15.534 subsidios para la población informal con menos
proyectos de
Metrovivienda.
argumentos esenciales: privilegiar la po- de 2 salarios mínimos mensuales legales vigentes (SMMLV), ajustada
blación con menos de dos salarios mí- posteriormente a 10.000 subsidios, y la iniciativa de crear una línea de
nimos –segmento con dificultades para microcrédito con recursos cercanos a los 7.777 millones de pesos.
el cierre financiero7–, entregar áreas de
lote de 34 m² y áreas construidas de 41 En materia de microcrédito, se buscó crear un Fondo de Micro-
m², y buscar la reducción de los costos crédito Distrital con recursos retornables, para atender las necesidades
de vivienda, mediante la participación de financiamiento de vivienda de los sectores informales de la ciudad,
de la comunidad organizada a través de operado por intermediarios financieros en la modalidad de redescuen-
mecanismos de construcción por admi- to utilizada por Findeter. La meta era asignar, inicialmente, con los
nistración delegada, y combinar esque- recursos disponibles, 3.700 microcréditos a trabajadores informales
mas complementarios como el Subsidio con ingresos inferiores a 2 SMMLV, para compra de vivienda tipo 1
Distrital de Vivienda, microcrédito y ac- (50 SMMLV).
tividades productivas de fabricación de
El esquema de comercialización aplicado en el periodo 2000-
ecomateriales.
2003 permaneció inalterado en esta segunda etapa, así como la for-
Con estos propósitos, el Plan de Desa- ma de pago de las manzanas vendidas (10% de cuota inicial sobre el
rrollo Bogotá sin Indiferencia (Alcaldía Ma- valor de la manzana y 90% a prorrata de escrituración de las vivien-
yor de Bogotá, 2004) se propuso la meta das). A cambio de las garantías bancarias exigidas a los constructores
privados, a las OPV se les exigió la constitución de un patrimonio Según los tiempos de construcción y 8. A las OPV
se les exigió,
autónomo, como mecanismo para consolidar las fuentes de finan- escrituración de viviendas unifamilia- en principio,
que el 90%
ciamiento y garantizar el desarrollo constructivo de los proyectos de res, estimados entre 12 y 15 meses por de las familias
beneficiarias del
vivienda, previo alistamiento de las familias beneficiarias con la acre- hectárea, las OPV debieron terminar proyecto conta-
ditación de la totalidad del cierre financiero (ahorro programado, los proyectos en su totalidad, hacia ran con ahorros
equivalentes
subsidio y crédito aprobado, cuya sumatoria equivale al costo de una finales del 2006. De un potencial de a 7.5 SMLV,
adjudicación de
unidad habitacional tipo 1, valorada en 50 SMMLV)8. 1.882 viviendas en las 13 manzanas Subsidio Fami-
liar de Vivienda
adquiridas por las OPV, se registra- y capacidad de
En lo que respecta al subsidio, la modalidad del patrimonio au- ron en diciembre de 2006 un total de endeudamiento
tónomo para las OPV permite captar el subsidio de manera antici- 1.067 viviendas escrituradas a las fa-
mediante apro-
bación de un
pada, según lo establecido en el Artículo 102 de la Ley 812, Plan milias (tabla 4).
crédito.
de Desarrollo Hacia un Estado Comunitario 2003 - 2006, y en sus

decretos reglamentarios. • En la provisión de vivienda, el com-
portamiento de las firmas privadas
El plazo de construcción y escrituración de las viviendas se mantu- contrasta con el de las OPV: mientras
vo en 18 meses. La vivienda unifamiliar fue el producto inmobiliario las privadas escrituraron 5.388 vi-
ofrecido por constructores privados y OPV. viendas (83.5%) en el periodo 2004 - 9. Desde el
Los resultados de la orientación de la política de provisión de 2006, las OPV sólo escrituraron 1.067 segundo semes-
tre de 2006,
vivienda nueva a través de la gestión de Metrovivienda –conforme a viviendas (16.5%) (tabla 4). Los pro- Metrovivienda
y las OPV esta-
los lineamientos establecidos en el Plan de Desarrollo Distrital Bo- yectos de las OPV tuvieron crisis de blecieron acuer-
gotá sin Indiferencia–, durante los dos primeros años de la Adminis- liquidez y sus avances durante el 2007 dos de pago y
plazos para la
tración Garzón, se expresan así: fueron insignificantes9. terminación de

los proyectos
de vivienda. Se
• Una alta participación de las Organizaciones Populares de Vivien- • La oferta de vivienda se materializó a prevé, mediante
las medidas
da, OPV, en acceso a suelo urbano comercializado en proyectos través de la vitrina inmobiliaria, igual adoptadas
de Metrovivienda (tabla 4), en concordancia con los lineamientos que en el periodo anterior, con el fin para superar
las dificultades
del Plan de Desarrollo: en el 2004, las OPV obtuvieron 68.972 único de garantizar a los constructo- –entre ellas las
del subsidio
m², frente a 30.204 m² de las firmas privadas. En el periodo 2004 res alcanzar el punto de equilibrio en complementario
otorgado por
- 2005, del total del suelo urbano comercializado, el 59% (13 man- sus proyectos. Pero desde el punto de la Administra-
zanas) fue asignado a las OPV. La participación del sector privado vista de la demanda, Metrovivienda ción Distrital a
mediados del
se redujo del 96.7% en 2000 - 2003, al 41% en 2004 - 2005. hizo énfasis en la conformación de 2007–, que las
OPV culminen
OPV de primer grado, con los resul- la construcción
• Las OPV han tenido dificultades de tipo administrativo en el ma- tados ya señalados de propiciar un y escrituración
de las viviendas
nejo de los recursos de sus asociados (ahorro, subsidio y crédito) mayor acceso a las manzanas habilita- faltantes antes
de diciembre del
y el desarrollo de los proyectos ha sufrido retrasos considerables. das para este tipo de organizaciones. 2008.
Tabla 4
Metrovivienda
Suelo urbanizado vendido (m2) y Viviendas escrituradas. por tipo de constructor
Suelo: 2004-2005 - Vivienda: 2004-2006
Suelo urbanizado vendido (m2 y %) Viviendas escrituradas (No. y %)

Año Privado OPV Total Privado OPV Total
m 2
% m 2
% m2
% No. % No. % No. %
2004 30.240 30.5 68.972 69.5 99.212 100.0 1.438 89.7 166 10.3 1.604 100.0
2005 41.464 54.8 34.155 45.2 75.619 100.0 1.723 85.2 299 14.8 2.022 100.0
2006 2.227 78.7 602 21.3 2.829 100.0
Total 71.704 41.0 103.127 59.0 174.831 100.0 5.388 83.5 1.067 16.5 6.455 100.0
Tabla 5
Metrovivienda
Saldos de cartera 2004-2007
(Millones de pesos corrientes)
Promedio
Año 2004 2005 2006 2007(*) 2000-
2003
Saldo 8.825.0 11.823.0 7.229.0 6.841.1 8.679.5
(*) A septiembre de 2007

• La cartera de Metrovivienda presenta un promedio de $8.679.5 mi- algunos empleos directos, pero no 10. La
iniciativa bus-
llones en el periodo 2004 - 2007 (tabla 5). A septiembre de 2007, partía de análisis costo-beneficio, por caba conformar
una Red de
el monto de la cartera ascendía a $6.841 millones, de los cuales ejemplo, dadas las condiciones de Unidades de
Producción de
$5.486.4 millones correspondía a las OPV Nueva Ciudad y Tekoa. economías de escala en la producción Ecomateriales
de tales insumos en la industria de la (UPIS), que se
• En la primera sección de este capítulo se indicó que, en lo con- construcción, o de la capacidad ne-
concentrara en
la producción
cerniente a los encadenamientos de la vivienda, el nuevo modelo cesaria para impactar la demanda de de teja de micro
concreto, bloque
no contempla la intervención directa del Estado en actividades materiales a bajo costo en una econo- y prefabricados
productivas. Por esta razón, si bien Metrovivienda alcanzó a ma- mía de mercado.
con estándares
ecológicos como
terializar la iniciativa de organizar la producción de tejas de micro insumos para
la construcción
concreto, como una alternativa de proveer insumos de construc- • En cuanto al micro crédito, se evi- de vivienda de
interés social
ción a bajo costo a las Organizaciones Populares de Vivienda, la denció imposibilidad de poner el tipo 1. Debido
actividad debió suspenderse por reñir con la naturaleza misional programa en marcha, a causa de im- a que esta
actividad no se
de la entidad10. Más allá de eso, la actividad se presentaba como pedimentos de tipo normativo de or- ajustaba al ob-
jeto misional de
un ejercicio piloto de fabricación de materiales, que generaba den nacional. Metrovivienda,
fue transferida,
mediante con-
venio interad-
ministrativo, a
la Facultad de
Ingeniería de la
Universidad Dis-
trital Francisco
José de Caldas.
3 2005 – 2007 dinámica del banco de tierra y

profundización de objetivos en programas de VIP
11. No se
incluyen las
3.1 Profundización de objetivos Ciudadela Nuevo Usme (8.2 hectáreas)–. De esta manera, de las
0.8 hectáreas
en programas de VIP 181.6 hectáreas de área útil en los 4 proyectos en curso desde que
de área útil
de Tercer Mi- Metrovivienda inició operaciones11, al finalizar el 2007 se habían
lenio, porque
su destino es habilitado 167.9l hectáreas (tabla 6). Se prevé en el 2008 liquidar
La meta de vivienda nueva, a tra-
estrictamente
comercial.
en su totalidad los proyectos El Recreo y El Porvenir.
12. La es-
vés de la gestión de Metrovivienda, se
casez de suelo
ha sido una de
estableció en 23.572 unidades para el 2. Entre los constructores, promovió la competencia por el suelo ur-
las variables periodo 2004 - 2007. Para el logro de banizado disponible en los proyectos El Recreo y Porvenir de las
relevantes en
los análisis de esa meta, la entidad aceleró el proceso Américas, sobre la base de condiciones de escasez de suelo urbano12
la problemática
del hábitat en de habilitación urbana de la tierra dis- para la construcción de VIP en la ciudad y la elevada demanda
Bogotá. Véase
el capítulo:
ponible en los proyectos El Recreo y El por parte de los constructores. La competencia propició el pago de
Apuntes para Porvenir de las Américas, y ajustó el es- contado de las manzanas adquiridas por los constructores. La diná-
una Política de
Hábitat. quema de comercialización con el fin de mica se registra en los siguientes términos: mientras en el periodo
13. De las
cifras proyec- impulsar una mayor competencia entre 2001 - 2003 se comercializaron 32 manzanas con un área total de
tadas para el
2007 (figura
los constructores por el suelo disponible, 30.2 hectáreas, en el periodo 2004 - 2007 (septiembre), se vendie-
1), quedan y una mayor velocidad en la promoción ron 74 manzanas con un área 45.3 hectáreas13 (figura 1).
pendientes por
comercializar, de vivienda de interés prioritario. Para
entre los meses 3. Reducción de los tiempos concedidos a los constructores para el
de octubre a el efecto, Metrovivienda adelantó las si-
diciembre, 22 cumplimiento de sus obligaciones de construcción y de escritu-
manzanas con guientes acciones:
área de 16.8 ración de vivienda, de 18 a 15 meses, con base en el comporta-
hectáreas. 1. Adquirió 9.7 hectáreas de los pre- miento del desarrollo de los proyectos adelantados en las ciuda-
dios remanentes de El Porvenir de delas El Recreo y El Porvenir de las Américas, en la localidad de
las Américas, sometidos a procesos Bosa. Esto permitió establecer tiempos promedio para proyectos
de expropiación por vía judicial, y en manzanas de una hectárea con potencial de 240 unidades de
habilitó 95.6 hectáreas –en El Porve- vivienda. Los constructores tardan máximo 3 meses en obtener la
nir de las Américas (84.4 hectáreas) y licencia de construcción; al cuarto mes, inician la construcción y
Tabla 6
Metrovivienda
Gestión de suelo: adquisición y habilitación 2000-2007 (1)
Hectáreas Adquiridas Área habilitada

Poten-
Proyecto Total Área útil cial de Total
2000- 2004- 2000- 2004-
2000- Vivienda 2000-
2003 2007 2003 2007
2007 2007
El Recreo 115.3 0.0 115.3 48.4 9.500 115.3 0.0 115.3
El Porve- 14. Hubo
116.2 9.7 125.9 67.8 13.319 13.1 87.4 100.5
nir (2) casos en que los
tiempos fueron
Ciudadela superiores a los
Nuevo 65.0 0.0 65.0 31.2 5.801 13.1 8.2 21.3 18 meses de
plazo, a solicitud
Usme de prórrogas
Ciudadela por parte de los
constructores.
Campo 84.5 0.0 84.5 34.2 7.189 0.0 0.0 0.0 Las prórrogas
Verde permitían a los
constructores
Tercer Mi- jugar con los
0.0 2.1 2.1 0.8 n.a. 0.0 0.0 0.0
lenio (3) precios de las
viviendas en
Total 381.0 11.8 392.8 182.4 35.809 141.5 95.6 237.1 perjuicio de la
capacidad de
(1) A septiembre de 2003. ingresos de
(2) Quedan pendientes por adquirir 6.11 hectáreas que se encuentran en proceso de expropiación judicial. para un área bruta total de 132 hec- las familias, en
táreas; y 31.5 hectáreas por habilitar a junio del 2008. virtud de las
(3) La tierra adquirida se destina al proyecto San Victorino. Centro Comercial de Cielos Abiertos. variaciones del
n.a.: no aplica salario mínimo:
Fuente: Metrovivienda - Subgerencia de Planeación el precio de una
vivienda tipo
1, expresado
en 50 SMMLV,
es distinto de
ésta se adelanta en un tiempo límite de 6 meses. La escrituración tructores para acceder al suelo urba- un año a otro.
Mientras los
comienza al sexto mes de iniciado el proyecto y tarda cerca de 10 nizado y un ritmo más elevado de constructores
jugaban con los
meses. Por lo general, a los 12 meses de iniciado el proyecto, el construcción de viviendas, se traduce plazos de ter-
constructor ha escriturado el 95% de las viviendas (figura 2). La en un mayor número de viviendas
minación de los
proyectos, las
reducción de los tiempos del constructor, significó una mayor di- escrituradas: 7.528 unidades en el familias debían
endeudarse
námica en el ritmo de construcción de las viviendas y, por tanto, periodo 2004 - 2007, frente a 4.607 más con el cré-
dito, porque los
un mayor número de unidades de vivienda promovidas al año14. unidades del periodo 2001 - 2003. subsidios asig-
nados en un año
4. Los resultados de acelerar la habilitación y la venta de lotes urba- Además, con las manzanas comercia- determinado, al
hacerse efectivo
nizados conforme a nuevas reglas de juego de comercialización, lizadas en la Administración Garzón, al año siguiente,
no están sujetos
sobre la base de promover una mayor competencia entre cons- se encuentran en proceso de cons- a indexación.
Figura 1 El Recreo y El Porvenir de las Américas, en

Metrovivienda las áreas permitidas por la norma, impulsan-
Manzanas y área (hectáreas) comercializada do la construcción de multifamiliar en altura
2001-2007 (2007: Proyectado) (hasta 6 pisos). Esta iniciativa ha significado
un cambio sustantivo en el potencial del uso
30 45 del suelo y un número mayor de viviendas
40 y de familias beneficiadas, a diferencia de la
25 35
tendencia de los primeros años que privilegió
30
la construcción de vivienda unifamiliar. En el
Manzanas
proyecto El Recreo, por ejemplo, de un po-
Hectáreas
20
25
tencial de 9.500 viviendas previstas al inicio,
20
15 se han construido 11.446 viviendas (tabla
15
7), y se esperan guarismos similares, frente al
10 10
potencial, en la Ciudadela El Porvenir de las
5
Américas al momento de su liquidación pre-
5 0
vista para el 2008.
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Manzanas 16 8 8 7 16 32 41 En el periodo 2001 - 2003, las 32 manzanas
Área 14.7 7.4 8.1 6.4 11.1 17.5 27.1 comercializadas se destinaron a vivienda uni-
familiar. En el 2005, una firma15 desarrolló de
manera exitosa la construcción de vivienda en
altura, en su totalidad tipo 1, con doble efecto
15. IDC trucción 10.699 viviendas. En total demostración: de una parte, dio una señal al mercado sobre la viabi-
Construcciones.
se han promovido, en el marco del lidad de construir vivienda de 50 SMMLV (tipo 1) en altura, gracias
Plan de Desarrollo Bogotá sin Indife- a la combinación de tecnologías y acuerdos con los proveedores de
rencia 2004-2008, 18.197 viviendas materiales, especialmente cemento; de otra, se desvirtuó la creencia
(tabla 7). que sostenía no ser posible construir vivienda en altura en zonas de
expansión, justificada por aspectos de tipo cultural, uno de los cuales
5. La conjunción de las variables esca- se ha referido a la preferencia que tienen los pobres por la vivienda
sez de suelo, alta demanda de suelo unifamiliar. El giro hacia un uso intensivo del suelo se observa así:
urbanizado para VIP por parte de los en el 2006, de 32 manzanas comercializadas, 12 se destinaron a la
constructores y elevado déficit habita- vivienda multifamiliar y en lo que va corrido del 2007 (septiembre),
cional en la ciudad, llevó a Metrovi- de 19 manzanas vendidas, 18 se han destinado a uso multifamiliar.
vienda a promover un mayor aprove- En el periodo 2001 - 2007, el 71% del área útil se ha destinado a
chamiento del suelo en los proyectos vivienda unifamiliar y el 29% a vivienda multifamiliar (tabla 8).
Figura 2
Metrovivienda
Tiempo promedio de construcción y escrituración en proyectos VIP
Una hectárea - 240 unidades de vivienda
Meses
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15
20 30 40 40 40 40 30
30 30 40 70 40 9 8 6 5 2

7 meses: 227 viviendas escrituradas (95%)
Tiempo total de desarrollo de un proyecto en una manzana de una hectárea: 15 meses.

Tiempo promedio de obtención de licencia: 3 meses.
Tiempo promedio de construcción [1 hectárea - 240 viviendas]: 6 meses.
Tiempo promedio de escrituración de 240 viviendas: 10 meses.
6. En concordancia con la política de vivienda establecida en el Plan nes de mercado para la producción masiva de vivienda
de Desarrollo Bogotá sin Indiferencia 2004-2008, que se propuso tipo 1 en proyectos multifamiliares, sin detrimento de
favorecer a los segmentos de más bajos ingresos de la población, los espacios y la calidad de las mismas. El balance ge-
Metrovivienda orientó sus acciones a incrementar el número de neral del periodo 2001 - 2007, a partir de la gestión de
viviendas tipo 1. Durante los dos primeros años de gestión de la la Administración Garzón, muestra un equilibrio en la
entidad, las viviendas promovidas fueron en su totalidad tipo 2. diversificación de estratos, de modo que al cierre del
En el 2003, se escrituraron por primera vez, en proyectos de la 2007 el 51.3% de las viviendas corresponden a la tipo
entidad, 408 unidades de vivienda tipo 1 (27.3% de las 1.495 1 y 48.7% a tipo 2 (tabla 9).
escrituradas ese año). La participación de las viviendas tipo 1 se
ha incrementado de manera notable, frente a la vivienda tipo 2, 7. Para una mayor efectividad del Subsidio Distrital de
de modo que el 2006 registró 2.759 viviendas en esta modalidad Vivienda, Metrovivienda estableció que del potencial
(97.5% del total escriturada), evidenciando la estrategia política de de cada manzana comercializada, se incluyera entre
profundizar en el nicho de mercado de los pobres con menos de el 10% y el 30% de las familias beneficiarias con el
2 SMMLV y demostrando, además, que era viable crear condicio- subsidio del Distrito.
Tabla 7
Metrovivienda
Suelo habilitado vendido y viviendas promovidas 2000-2007 (1)
Área útil vendida Viviendas promovidas

Poten-
Total Escrituradas En cons- Total Total
Proyecto Área útil cial de 2000- 2004-
vivienda 2000- 2000- 2004- trucción 2004- 2000-
2003 2007
2007 2003 2007 2007 2007 2007
El Recreo 48.4 9.500 24.7 21.6 46.3 4.391 4.142 2.913 7.055 11.446
El Porvenir 67.8 13.319 3.3 25.8 29.1 0 2.816 7.342 10.158 10.158
Ciudadela
Nuevo 31.2 5.801 3.9 1.2 5.2 216 570 414 984 1.200
Usme
Ciudadela
Campo 34.2 7.189 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0
Verde
Tercer
0.8 n.a
Milenio
Total 182.4 35.809 31.9 48.6 80.5 4.607 7.528 10.669 18.197 22.804
(1) A septiembre de 2003.

Fuente: Metrovivienda - Subgerencia de Planeación
8. La creación del Subsidio Distrital de Vivienda (De- Al 15 de noviembre de 2007 se han asignado 8.538 subsidios por valor
creto 226 de julio 15 de 2005 y Acuerdos reglamen- $61.329 millones de pesos (tabla 10). Según modalidad de subsidios,
tarios 21 y 22 de 2005), orientado a favorecer tra- el mayor número ha sido asignado a la población desplazada (1.926),
bajadores informales con menos de 2 SMMLV, po- seguido por los trabajadores informales calificados por el Gobierno
blación desplazada por violencia o por obra pública, Nacional (1.481), subsidio complementario a población de proyectos
hogares en situación de alto riesgo no mitigable y asociativos (1.290), mejoramiento de vivienda (1.055), reasentamien-
hogares con carencias de habitabilidad, en particular tos por alto riesgo (984), vendedores ambulantes (779), construcción
las relacionadas con salubridad. en sitio propio (552) y mejoramiento de habitabilidad (471).
Tabla 8 Tabla 9
Metrovivienda Metrovivienda
Número de manzanas comercializadas. Viviendas promovidas tipo 1 y 2.
según uso unifamiliar o multifamiliar. 2001 - 2007
2001 - 2007
Año Tipo 1 % Tipo 2 % Total
Uso 2001 0 0.0 1.866 100.0 1.866
Año Unifa- Multi-
Total 2002 0 0.0 1.246 100.0 1.246
miliar familiar
2003 408 27.3 1.087 72.7 1.495
2001 16 0 16
2001-2003 408 8.9 4.199 91.1 4.607
2002 8 0 8
2004 776 48.4 828 51.6 1.604
2003 8 0 8
2005 1.073 53.1 949 46.9 2.022
Subtotal
32 0.0 32 2006 2.759 97.5 70 2.5 2.829
2001-2003
% 100.0 0.0 100.0 2007 (1) 8.173 69.6 3.569 30.4 11.742
2004 7 0 7 2004-2007 12.781 70.2 5.416 29.8 18.197
2005 16 1 17 Total
13.189 57.8 9.615 42.2 22.804
2001-2007
2006 20 12 32
2007 (1) 1 18 19 Nota: 2001 a 2006 información de viviendas escrituradas. 2007: viviendas en construcción.
(1) A septiembre 30.
Subtotal Fuente: Metrovivienda - Subgerencia de Planeación
44 31 75
2004-2007
% 58.7 41.3 100.0
Total 2001-2007 76 31 107
% 71.0 29.0 100.0
(1) A septiembre 30.

Tabla 10
Metrovivienda
Subsidio Distrital de vivienda 2005 – 2007
(Pesos corrientes)
Modalidad 2005 – 2006 2007 (1) Total 2005 - 2007

de subsidio Cantidad Valor Cantidad Valor Cantidad Valor
Cola del Gobierno
1.481 11.635.368.500 1.481 11.635.368.500
Nacional
Reasentamientos 887 7.123.297.500 97 882.367.500 984 8.005.665.000
Desplazamiento
1.216 11.985.966.733 391 4.136.737.300 1.607 16.122.704.033
forzoso
Vendedores am-
385 3.298.674.000 391 3.541.411.300 776 6.840.085.300
bulantes
Mejoramiento de
1.011 4.738.543.237 35 164.220.000 1.046 4.902.763.237
vivienda
Construcción en
437 3.625.099.978 99 820.072.000 536 4.445.171.978
sitio propio
Mejoramiento de
466 2.186.249.200 2 9.384.000 468 2.195.633.200
habitabilidad
Complementario
proyectos asocia- 1.290 3.505.138.400 1.290 3.505.138.400
tivos
Total 5.883 44.593.199.148 2.305 13.059.330.500 8.188 57.652.529.648
(1) Corte a septiembre 30.

Fuente: PNUD - UN - Hábitat - Metrovivienda
3.2 Enfoque de derechos en la política de hábitat La integralidad de los derechos porque nos plantea
como indispensable la coordinación interinstitucional
con las entidades responsables de garantizarlos, bajo el
El Plan de Desarrollo “Bogotá Sin Indiferencia 2004 – 2008” es
entendido de que la realización del derecho a una vivi-
el primero en la historia de la ciudad en estructurarse a partir del
enda digna en entornos integrales depende del grado en
enfoque de los derechos humanos. Para materializar dicho enfoque,
que se realicen los demás derechos humanos, reconoci-
Metrovivienda avanzó en la concepción e implementación de una
endo también la necesidad de conciliar derechos cuando
perspectiva de hábitat fundamentada en la garantía y realización
los mismos entran en conflicto.
efectiva del derecho a la ciudad, a partir de la realización del derecho
a una vivienda digna en entornos integrales. Esta mirada permite La aplicación transversal de este enfoque dentro de
entonces centrar la gestión de la entidad en torno a tres aspectos los ejes misionales de la entidad tiene diferentes formas
claves: de operación e impactos que expondremos brevemente
para cada grupo de sujetos.
• Inclusión de dos grupos de poblaciones: aquellos cuyos derechos
se encuentran asociados tanto a las condiciones previas como a las Las poblaciones cuyos derechos se
posteriores de un territorio a ser desarrollado urbanísticamente. encuentran asociados a las condiciones
del territorio antes de ser urbanizado
• Las relaciones entre los derechos y el territorio: los derechos re-
lacionados con la tenencia de los inmuebles, también conocidos Metrovivienda garantiza los derechos patrimoniales
como derechos patrimoniales, y los derechos asociados al uso o de quienes son titulares legales o legítimos de los pre-
goce de dichos territorios, es decir, los civiles y políticos; econó- dios privados sujeto de los proyectos de desarrollo ur-
micos, sociales y culturales; colectivos y del medio ambiente. banístico, complementando las formas tradicionales de
adquisición del suelo (como el pago justo de los predios
• Dos ámbitos principales del territorio y del derecho: lo público y mediante la enajenación voluntaria o la expropiación),
lo privado. con el reconocimiento del valor del suelo en el marco de
La relación entre territorios, poblaciones, derechos y ámbitos nos llevó proyectos asociativos entre la entidad y los propietarios.
a darle gran relevancia a herramientas que consideramos estratégicas: Igualmente, aplica el factor de vivienda de reposición
a quienes eran propietarios o poseedores no solo de un
El derecho a la participación porque nos define el ámbito territo- predio sino de una vivienda, y viabiliza el reconocimien-
rial en el cual se ejerce, y porque es la puerta de entrada que garantiza to de los derechos económicos de los sujetos con ac-
todos los derechos. tividades productivas o de renta desarrolladas en predios
privados y afectados por el desarrollo urbanístico.
El derecho a la igualdad porque nos compromete con la prior-
ización de las poblaciones más vulnerables y vulneradas en la asig- En cuanto a los derechos civiles y políticos, se garan-
nación y focalización de los recursos disponibles en materia de vivi- tiza el debido proceso y los espacios de participación e
enda y entorno. información necesarios para que los afectados cuenten
con opciones viables de redefinición de sus proyectos de La asignación del subsidio de adquisición de vivienda es acom-
vida en el marco de procesos de reasentamiento pobla- pañada de acciones afirmativas en las reglas de comercialización del
cional y/o retorno, apoyándose en las instancias locales suelo urbanizado por Metrovivienda, sujetando a los promotores de
de gestión existentes. Al respecto los Centros Hábitat vivienda a venderle a los beneficiarios del subsidio distrital un por-
constituyen plataformas logísticas para el encuentro centaje no inferior al 10% del total de las soluciones habitacionales.
efectivo entre las entidades que intervienen en el de-
sarrollo urbanístico del suelo y los sujetos de derechos Dentro de las reglas de comercialización también sobresalen im-
afectados por el mismo, y se configuran como espacios portantes acciones como: la promoción de una mayor oferta de vivi-
de participación y coordinación local. De otro lado, se enda de interés social Tipo 1, un mejor aprovechamiento del suelo
preserva el núcleo esencial del derecho a un medio am- mediante la promoción de la vivienda en altura, y la prelación de
biente sano mediante la formulación e implementación ofertas que ofreciesen una mayor área construida, siendo un reto
de los Planes de Gestión Ambiental. importante avanzar en el mejoramiento permanente de la calidad de
la vivienda.
Las poblaciones cuyos derechos se realizan gracias
al proceso de desarrollo urbanístico del territorio La creación de los Centros Hábitat y la estrategia Bogotá Dere-
cho a la Vivienda posibilitan el encuentro efectivo entre la oferta y
Metrovivienda promueve la formación de una nueva
demanda de bienes y servicios en materia de vivienda social y en-
capa de propietarios de viviendas de interés social ga-
torno, concentrando la oferta de vivienda nueva y usada, las ofer-
rantizando los derechos a la propiedad y a una vivienda
digna, en entornos integrales o en nuevas centralidades tas de financiación de vivienda, asesoría en trámites, asesoría legal,
urbanas mediante lo cual garantiza el derecho a la ciu- y mecanismos de participación y coordinación interinstitucional a
dad y por esta vía el conjunto de derechos humanos, nivel local.
entre las poblaciones priorizadas por la política distrital En el diseño urbanístico de las ciudadelas generadas por ME-
de vivienda que hoy la demandan.. . TROVIVIENDA, se garantizan los derechos colectivos y de medio
En efecto, una de las herramientas más efectivas al ambiente mediante la destinación de espacios públicos para la mo-
respecto es el subsidio distrital de vivienda para com- vilidad, recreación, mantenimiento de zonas hídricas, mitigación de
pra de vivienda nueva y usada, entre otras modalidades riesgos y desarrollo de equipamientos comunitarios complementa-
como la construcción en sitio propio, mejoramiento de rios. En coordinación con otras entidades del distrito, se garantiza la
vivienda y mejoramiento de las condiciones de habitabi- vinculación a redes de servicios sociales, mercados laborales y cade-
lidad, focalizado entre las poblaciones más vulnerables y nas productivas, para garantizar de esta forma la capacidad de man-
vulneradas, garantizando así el derecho a la igualdad.. tener y sustentar las viviendas.
4 Pertinencia del banco de tierra

Un balance necesario
4.1 Modalidades de intervención y ciclo de los les de los particulares, como ha ocurrido
negocios en el barrio Villa Karen, conformado
por 115 predios que forman parte de la
etapa IX del proyecto, donde algunos
Metrovivienda estimó una duración de 5 a 7 años en los dos particulares alegan presuntos delitos de
proyectos de intervención directa, El Recreo y El Porvenir, previen- falsedad material en documento pú-
do algunas dificultades en la gestión del suelo, relacionadas con la blico, estafa agravada y fraude procesal
ambigüedad jurídica de los derechos de propiedad. En la práctica, (véase recuadro 2, sección 4.2). El pro-
la ciudadela El Recreo, que fue el primer proyecto de intervención ceso de expropiación, que se inició en el
directa de Metrovivienda, iniciado en 1999 en la Localidad de Bosa, 2000, no ha sido fallado aún, lo cual ha 16. Su
ha durado 8 años16. El tiempo excesivo no se atribuye a problemas impedido incorporar los predios al desa- liquidación
definitiva está
jurídicos en la enajenación de los 18 predios en el proceso de gestión rrollo del proyecto. prevista para el
del suelo17, sino a problemas de diseño urbanístico que derivaron en primer trimestre
de 2008.
la conformación de manzanas poco apreciables para los constructo- Una de las modalidades implementa- 17. Un
res. Tales manzanas, catalogadas como de difícil venta en los proce- das por Metrovivienda para de acceder menor fraccio-
namiento de la
sos de comercialización que se adelantaron durante el periodo 2004 de manera rápida a suelo destinado al tierra permite
mayor velocidad
- 2006, fueron vendidas apenas en el 2007, ante la evidente escasez desarrollo de proyectos de VIP, fue la en la enajena-
ción, el reajuste
de suelo urbanizado para VIP en la ciudad. asociación con propietarios de tierra, de tierra o la
mediante la constitución de patrimonios integración
inmobiliaria.
El proyecto El Porvenir, también iniciado en 1999, lleva el mis- autónomos en encargos fiduciarios. Bajo
mo tiempo que El Recreo y se prevé su terminación en el 2009, diez criterios previamente establecidos de ex-
años después. Había una gran fragmentación en la propiedad del tensión mínima, ubicación geográfica
suelo en el área, constituida por 559 predios, de los cuales 127 han y condiciones técnicas de los terrenos,
sido objeto de expropiación judicial, cuyos procesos suelen tardar Metrovivienda conformó dos proyectos
entre 4 y 5 años en los despachos judiciales. Las expropiaciones por asociativos: en el 2000, la Ciudadela
vía judicial se tornan críticas cuando comprometen demandas pena- Nuevo Usme, con la condición de desti-
nar al menos el 45% del área útil a VIP; El tiempo máximo requerido, sin ningún tipo de impedimento
en el 2002, la Ciudadela Campo Verde, –jurídico, administrativo o normativo-, se ha estimado en 4 años,
en la localidad de Bosa, con la condición con base en la experiencia de realizar los proyectos El Recreo y El
18. Los de destinar el 50% del área útil a VIP. La Porvenir. La Figura 3 presenta los tiempos para cada uno de los pro-
resultados de
los proyectos modalidad asociativa con un solo titu- cesos, en condiciones normales:
asociativos son
lar de los derechos de propiedad de los
paradójicos,
• Gestión del suelo. Hasta el presente, Metrovivienda ha tramitado
si se tiene en terrenos, descarta de entrada los proble-
cuenta la inexis- el acceso al suelo a través de las vías convencionales de enajena-
tencia de pro- mas de tipo jurídico que presupone un
blemas de tipo ción voluntaria y expropiación por vía judicial. Sin problemas
jurídico propios proceso de adquisición de suelo, reajuste
jurídicos sobre la propiedad de los predios objeto de englobe,
de la gestión
de tierra o integración inmobiliaria. En
del suelo, lo que el proceso de gestión del suelo tiene una duración de 22 meses
constituía venta- razón a esa ventaja, la duración de cada
jas para adelan- (véase actividades A – I, en la figura 3). El tiempo óptimo para
tar los procesos uno de los dos proyectos asociativos
de habilitación tener la tierra disponible es 17 meses (actividad H), a la firma de
urbana, comer- mencionados, se estableció en los con-
promesas de compra - venta.
cialización de
suelo habilitado
tratos fiduciarios con un periodo de 5
y promoción de años18. • Habilitación urbana. Desde la licitación para realizar los estudios
los proyectos de
vivienda en un técnicos –geológicos, ambientales, topográficos, diseño urbano,
tiempo máxi- Además del proceso de gestión del
mo de 5 años. tráfico y movilidad– (actividad J), hasta la terminación de las
suelo, el desarrollo de los proyectos
La Ciudadela
obras de habilitación física (actividad Ñ), la habilitación urbanís-
Nuevo Usme, compromete acciones de habilitación
sólo alcanzó el tica tarda 29 meses.
20% de su de- urbana, entrega de áreas de cesión a
sarrollo a causa
de fallas en la entidades del Distrito y comercializa- • Entrega a las empresas de servicios públicos y a la Defensoría del
coordinación
interinstitucional
ción de manzanas urbanizadas para la Espacio Público. Durante los primeros años de la gestión de Me-
para garantizar promoción de proyectos de vivienda. trovivienda, la entidad pudo realizar este proceso en la Ciudadela
los bienes y
servicios com- Tales procesos están sujetos a un corpus El Recreo, de manera simultánea con el proceso de habilitación
plementarios
(véase sección normativo que regula las actividades en urbana. Pero en la actualidad, sólo hasta que la tierra esté total-
4.3); la Ciudade-
la Campo Verde
cada uno de ellos, ya se trate de tran- mente habilitada se puede dar inicio al proceso, en virtud a que la
no se desarrolló sacciones convencionales de mercado, v. Defensoría del Espacio Público ha hecho una aplicación estricta
en absoluto en
el tiempo estipu- gr., la enajenación voluntaria de predios del Decreto 161. El Decreto en cuestión indica que debe surtirse
lado: una acción
popular llevada
para incorporarlos al área global de los el paso de constitución de la urbanización mediante la obtención
a instancias
judiciales, con el
proyectos, de trámites administrativos de los folios de matrículas en la Oficina de Registro de Instru-
argumento de la asociados a solicitudes de licencias de mentos Públicos, tanto de las áreas de cesión antes de entregarse
existencia de un
humedal en la urbanismo y construcción o de entrega a las entidades distritales correspondientes, como de las manzanas
zona, ha impedi-
do la aprobación
de áreas de cesión –vías, espacio público, destinadas a la comercialización. Y la tramitación de avalúos co-
del plan parcial zonas de equipamiento urbano...– a en- merciales sólo es posible con los folios de matrículas. Este proceso
y el desarrollo
del proyecto. tidades públicas del Distrito. tiene una duración de 6 meses (actividades O y P).
Figura 3
Metrovivienda
Tiempo promedio de Gestión de Suelo, Habilitación Urbana, Constitución de Urbanismo y Comercialización, en condiciones normales.
Gestión de Suelo (22 meses)
A
B
C
D
E
F
G
H
I
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22
Habilitación Urbana (29 meses)
J
K
L
M
N
Ñ
7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35
Entrega a Entidades y Constitución de Urbanismo (6 meses)
O
P
36 37 38 39 40 41 A Inventario de predios L Aprobación estudios técnicos y diseño urbanístico
B Recolección de títulos de propiedad M Trámite de licencia
Comercialización (5 meses) C Estudio de titularidad N Licitación habilitación urbana
D Registro topográfico y aval catastral Ñ Habilitación física
Q E Avalúos comerciales O Entrega de obras a entidades del Distrito
F Oferta de compra P Constitución de Urbanismo
R G Acuerdos de pago Q Términos de comercialización - Divulgación
H Promesas de compra - venta R Recepción de ofertas por manzanas habilitadas
S I Escrituración S Evaluación de ofertas y adjudicación
J Licitación para estudios técnicos T Escrituración
T K Elaboración estudios técnicos - Diseños
41 42 43 44 45
• Comercialización del suelo urbanizado. 4.2 Gestión del suelo

El proceso tarda 5 meses, desde el mo- Derechos de propiedad y costos de transacción
mento en que los avalúos comerciales
estén disponibles, hasta la escritura-
ción de las manzanas para el desarro- Los derechos de propiedad constituyen aspectos sustantivos en
llo de proyectos de vivienda. Éstos, los procesos de gestión del suelo para proyectos de vivienda en el
como se ilustró en la Figura 2, tienen país. Una valoración de la eficiencia y la eficacia de la gestión estatal
un plazo máximo de 15 meses. en la asignación y el uso del suelo urbanizado para las políticas y los
programas de vivienda, tendrá que hacerse, forzosamente, a la luz de
Se ha ilustrado sobre los tiempos ne- la naturaleza de los derechos de propiedad y de los costos de transac-
cesarios para poner a disposición de los ción asociados a la transferencia de esos derechos.
constructores suelo urbano habilitado,
en condiciones normales. Un plazo de En la gestión del suelo, aparte de la especulación sobre los precios,
5 años para el desarrollo de un proyecto, el principal problema para el desarrollo de grandes proyectos urbanos
es razonable. En la práctica, los proble- orientados a programas de vivienda, es la especificación incompleta o
mas jurídicos sobre la propiedad o los la aplicación inconsistente de los derechos de propiedad. En los proce-
derivados de demandas (como la acción sos de gestión del suelo adelantados por Metrovivienda, se ha encon-
popular en Campo Verde, por ejemplo), trado, en cada proyecto, una proporción importante de predios con
19. Para el hacen que el ciclo de los negocios sobre- especificaciones incompletas de los derechos de propiedad.
2008, se prevé
la solución de la pasen los 8 años, como se ha observado En la ciudadela El Porvenir, de 559 predios que conformaban el
acción popular
y la aprobación en los proyectos El Porvenir y Campo área bruta del proyecto (132 hectáreas), 127 predios (22.7%) tenían
del plan parcial,
y, a partir del
Verde19. Las apreciaciones sobre el ciclo problemas jurídicos sobre la titularidad de los derechos de domi-
2009, acelerar de los negocios remiten a problemas de nio (tabla 11). Se mencionó atrás que los procesos de saneamiento
los procesos de
habilitación ur- fondo relacionados con los derechos de jurídico y de expropiación tardan en promedio 5 años y, si existen
bana para liqui-
dar el proyecto
propiedad y los costos de transacción agravantes penales, los procesos se prolongan 3 ó 4 años más, como
hacia el 2010. (siguiente sección). ha ocurrido con 115 predios del barrio informal Villa Karen, cuya
área forma parte de la Etapa IX del proyecto (recuadro 2).
El proyecto El Edén, en la localidad de Bosa, que cuenta con plan
parcial aprobado en diciembre de 2006, tiene 315 predios, 74 de
ellos con problemas jurídicos (23.5%).
En la Operación Nuevo Usme, formalizado a través del Decre-
to 352 del 29 de junio de 2007 del Plan Zonal de Usme - Eje de
Integración Llanos, la situación es similar en cuanto al porcentaje
Tabla 11
Metrovivienda
Predios con especificaciones incompletas o inconsistentes de derechos de
propiedad en los proyectos operación Nuevo Usme. El Edén y San Bernardo.
Predios con derechos de propiedad

Total
incompletos o inconsistentes
Proyecto
Área (hec- Predios
Número % del total Área (ha) % del total
táreas) (Número)
El Porvenir
132.0 559 127 22.7 7.2 5.5
(Bosa)
El Edén (Bosa) 61.9 315 74 23.5 8.7 14.1
Operación Nuevo
Usme - Polígo- 322.9 280 56 20.0 152.0 47.1
no 1
San Bernardo
5.1 257 40 15.6 0.3 5.9
(Centro)
Total 521.9 1.411 297 21.0 152.3 29.2
Fuente: Metrovivienda. Dirección de Predios - Subgerencia de Planeación
de predios con inseguridad jurídica: el 20%, que corresponde a 56 La inseguridad jurídica es un aspecto relevante que
predios, de un total de 280. Pero, a diferencia de los proyectos El conviene considerar en las evaluaciones sobre la gestión
Porvenir y El Edén, los 56 predios de la Operación Usme compro- del suelo para programas de vivienda. Remite al tema de
meten un área mayor, en el orden de las 152 hectáreas (47.1% del los costos de transacción alrededor de la transferencia de
total de área bruta). derechos sobre la propiedad del suelo. Los costos surgen
como resultado de establecer la condición de la propiedad
En áreas urbanas consolidadas, pero con altos niveles de deterioro, ex - ante y de vigilar ex - post su cumplimiento. En parti-
como el Barrio San Bernardo en el centro de la ciudad, la magnitud cular, cuando se trata de procesos de expropiación por vía
de predios y de áreas comprometidas con especificaciones incomple- judicial, los costos de transacción son muy elevados, en
tas o inconsistentes de derechos de propiedad, es menor, en com- razón a que el sistema de justicia no opera con la rapidez,
paración con los proyectos que se adelantan en zonas de expansión. la certeza y la credibilidad necesarias. Con respecto a estos
Esta lectura indica que los procesos históricos de urbanización ilegal dos últimos criterios, se ha observado que el dictamen de
en zonas marginales de la ciudad influenciaron de manera crítica la los jueces expresa una acentuada preferencia por el inte-
fragmentación de la propiedad, en condiciones de incertidumbre e rés particular en detrimento del interés general, incluso
inseguridad jurídica. cuando éste último ha sido previamente justificado y sus-
Recuadro 2
Caso expropiación por vía judicial en el barrio Villa Karen
En el año 2000, Metrovivienda inicia negociaciones con propie- enajenación voluntaria que se había iniciado, en razón al embargo
tarios y poseedores de los predios del Barrio Villa Karen, incluido especial proferido por la Fiscalía 158 Unidad Sexta Delitos contra
como Etapa IX en el diseño urbanístico de la Ciudadela El Porve- la Fe Pública y el Patrimonio Económico y a que la titularidad está
nir. La entidad conoció la existencia del proceso penal sobre la en discusión, porque se investiga quién es el legitimo dueño del
titulación del barrio Villa Karen, por comunicación presentada por terreno. La medida cautelar no permite ninguna negociación. En el
el apoderado de los denunciantes. No hubo conocimiento previo evento que se declare la falsedad de la escritura del predio matriz,
sobre el tema, en razón a que los jueces no habían registrado las escrituras posteriores no tendrán validez.
medidas cautelares sobre los predios que se encontraban en ad-
quisición. Metrovivienda fue reconocida como tercero incidental dentro pro-
ceso penal que se adelanta, con el objeto de ser adquirente de
La investigación penal afecta directamente la titulación del lote buena fe exenta de culpa de los predios de Villa Karen. En junio
matriz y de los inmuebles que surgieron del loteo del terreno y las de 2007, el Juzgado 9 Penal del Circuito profirió sentencia con-
distintas transferencias del derecho de dominio, a partir del cual denando a todos los procesados en su calidad de coautores res-
se origina de manera informal el barrio Villa Karen. Los presuntos ponsables de los punibles de falsedad material de particular en
delitos investigados son: falsedad material en documento público documento público agravado por el uso, fraude procesal y estafa
en concurso con el punible contra la Administración Pública sobre agravada por la cuantía.
fraude procesal, donde se pretende probar que las escrituras de
compraventa suscritas por una ciudadana fallecida, a favor de un No obstante, siete años después de iniciado el proceso de expro-
tercero, son falsas. piación, el fallo aún no está en firme, en razón a que la sentencia
fue objeto de interposición del recurso de apelación, tanto por la
La medidas cautelares se inscribieron en agosto de 2001. Debi- defensa de los condenados, como por el representante de la parte
do a la existencia del proceso penal que cursa sobre el predio civil instaurada por los terceros adquirientes y poseedores de los
matriz, jurídicamente no fue posible continuar con el proceso de predios en litigio.
tentado, desde el punto de vista normativo, antes de em- que las diferencias de valor que hubieran podido presentarse entre unos
prender acciones estatales. El conocimiento de la forma y otros sólo correspondían al orden de las magnitudes de las áreas, en tér-
como fallan los jueces los casos de expropiación judicial, minos monetarios los dictámenes judiciales han significado en promedio
ha propiciado una cultura de las demandas, aleccionada pagos superiores al 229% del valor real de mercado (tabla 12).
por litigantes de oficio que obtienen con los pleitos el
En predios con pequeñas áreas y cuantías del valor comercial infe-
doble o el triple del valor real de mercado.
riores a los seis millones de pesos, tuvieron un sobrecosto de 165%. En
En general, los jueces no tienen en cuenta la convenien- los de tamaño intermedio y cuantías entre 35 y 50 millones de pesos de
cia pública y el bienestar general. Basta observar la forma avalúo comercial, los precios se tasaron en 199% por encima del avalúo
cómo sancionaron los pleitos de expropiación por vía judi- de mercado. El efecto fue exorbitante en predios de mayor extensión y
cial adelantados en El Porvenir. Haciendo aclaración de que avalúos comerciales por encima de los 150 millones de pesos, en tanto
las condiciones generales de los terrenos eran homogéneas y los sobrecostos fueron superiores al 285%, en promedio. La caracteriza-
Tabla 12
Metrovivienda
Expropiación judicial: Avalúo de oferta vs. Avalúo del juzgado
Muestra de 11 predios en la Ciudadela El Porvenir
(Pesos corrientes)
Avalúo del
Predio Avalúo de oferta Diferencia %
juzgado
1 5.040.000 9.216.000 4.176.000 183
2 5.040.000 8.654.306 3.614.306 172
3 5.040.000 7.012.206 1.972.206 139
Promedio 5.040.000 8.294.171 3.254.171 165
4 39.350.161 76.549.323 37.199.162 195
5 39.280.945 73.036.414 33.755.469 186
6 39.211.153 74.340.000 35.128.847 190
7 39.482.537 81.898.751 42.416.214 207
8 49.137.412 105.645.828 56.508.416 215
Promedio 41.292.442 82.294.063 41.001.622 199
9 153.295.320 729.479.007 576.183.687 476
10 223.739.185 806.000.000 582.260.815 360
11 546.639.791 1.101.293.290 554.653.499 201
Promedio 307.891.432 878.924.099 571.032.667 285
Promedio de la diferencia de los 11 predios. en porcentaje (%) 229
Fuente: Metrovivienda. Dirección Jurídica - Subgerencia de Planeación
ción de la naturaleza de la propiedad indica que, en áreas de expansión, visión de suelo para el desarrollo de proyectos de vivienda
los grandes propietarios han sido, por lo general, especuladores del mer- orientados a favorecer a la población más vulnerable.
cado del suelo y los generados de la urbanización ilegal.
Cuando se encuentran situaciones de inseguridad
Las especificaciones incompletas e inconsistentes de los derechos de jurídica en torno a los derechos de propiedad, como se
propiedad de los predios, frenan la dinámica del mercado en la cons- ha ilustrado en la Tabla 11, es necesario observar, desde
trucción de vivienda y elevan sus costos en forma desproporcionada. Los una posición relativa, las pretensiones de aplicar plena-
predios de Villa Karen, en el proyecto El Porvenir, retrasaron la habili- mente los instrumentos de la Ley 388 de 1997, relacio-
tación del suelo en cerca de 7 años, incrementaron los costos indirectos nados con el reajuste de tierras, la integración inmo-
y obstaculizaron el cumplimiento de las metas gubernamentales de pro- biliaria y la cooperación entre partícipes. Esto ha sido
posible en sociedades ordenadas, donde el sistema legal 4.3 Provisión de bienes y servicios sociales
ha permitido claridad y seguridad en las especificacio- complementarios
nes de los derechos de propiedad. En el Polígono 1 de
Fallas de coordinación
la Operación Nuevo Usme, el 20% de los predios con
problemas jurídicos comprometen la disponibilidad in-
mediata del 47% del suelo. Además, casi la mitad del No obstante las ventajas en la disponibilidad inmediata de la titu-
área bruta total del Polígono 1 ha sido adquirida por un laridad de los predios en el proyecto asociativo de la Ciudadela Nue-
propietario, con fines especulativos, desde el momento vo Usme, los resultados no fueron los esperados. Al término de los 5
en que se anunció el proyecto en 1999. años de plazo establecidos en el contrato de patrimonio autónomo
por encargo fiduciario, el proyecto sólo se desarrolló en un 20%, a
Aceptando incluso los tiempos excesivos al que se so- causa de fallas de coordinación interinstitucional en la provisión de
meten los proyectos de suelo urbano para VIS, a causa de bienes y servicios complementarios a la vivienda, como el transporte
los procesos de saneamiento de derechos de propiedad, público masivo, los establecimientos educativos y los centros de sa-
no es razonable desconocer la gestión estatal, a través de lud, entre los más relevantes.
entidades como Metrovivienda, porque es el Estado quien
tiene la capacidad real y legal de adelantar procesos de ex- Los bienes y servicios sociales complementarios, públicos o priva-
propiación, aún si tratara de hacerlo a favor de terceros. dos, son determinantes para el desarrollo de programas de vivienda
de interés social. En zonas periféricas de expansión urbana, se acusa
Para concluir, se ha echado en falta el uso del mecanis- con mayor rigor la carencia de esos bienes y servicios. La falta de una
mo de expropiación por vía administrativa. Este mecanis- ruta alimentadora de Transmilenio que ofreciera servicio de trans-
mo es, en efecto, más eficaz y pone en corto tiempo el suelo porte público masivo al casco urbano de Usme, y la falta de estable-
a disposición de un proyecto. Para la realización de obras cimientos educativos oficiales, frenaron el desarrollo de los proyectos
públicas, el Instituto de Desarrollo Urbano, IDU, aplica la de vivienda de interés prioritario en la Ciudadela Nuevo Usme.
expropiación administrativa de manera corriente y accede
al suelo de manera inmediata. No importa en este caso la En el caso del transporte, Transmilenio argumentaba no existir la
duración de los procesos judiciales, que pueden extender- demanda suficiente de usuarios para cubrir los costos de operación
se muchos años después de terminadas las obras. Pero a de una ruta alimentadora. De otra parte, Metrovivienda señalaba
diferencia de las obras públicas, que no se venden a nadie que la demanda era factible de completarse en un periodo no supe-
porque son de uso colectivo, la gestión del suelo para pro- rior a un año, con la presencia de nuevas familias que accedieran a las
gramas de vivienda implica transacciones comerciales que viviendas en la ciudadela. Obviamente, las familias valoran el factor
hacen inevitable la condición del saneamiento jurídico. Por transporte y el factor educación para los menores, como elementos
ejemplo, la actividad de tramitar las licencias de urbanismo determinantes de sus preferencias y elecciones sobre la vivienda, de
y construcción, exige la condición del pleno dominio de la acuerdo a su capacidad de ingresos. Un jefe de hogar con ingreso
titularidad de los predios. Sin ellos, no sólo se frena el trá- mensual de un salario mínimo que resida en la localidad de Usme, y
mite de las licencias, sino los siguientes procesos (figura 3). que trabaje en otro sector de la ciudad, gasta el doble en transporte
por viaje. El total de viajes que corresponden a sus días laborales do, no garantiza la tasa media de ganancia. Además, la
absorben el 24% de su ingreso mensual. población objetivo –los pobres con menos de 2 salarios
mínimos mensuales– tiene dificultades insalvables para
La encrucijada requería de una voluntad política y decisiones de alto
alcanzar el cierre financiero, especialmente en el merca-
nivel en la Administración Distrital, que hiciera comprender que los
do de créditos inmobiliarios.
déficits temporales de los costos de operación de una ruta alimentadora
podían compensarse posteriormente con una demanda plena de usua- Sin embargo, la gestión estatal, a través de Metro-
rios o, visto desde otro punto de vista, con las utilidades que el sistema vivienda, ha logrado demostrar que sí es posible llevar
obtiene en su totalidad por operar en el conjunto de la ciudad. la competencia de las firmas constructoras hacia nichos
de mercado supuestamente alejados de la tasa media
Aún están vigentes estas dificultades y es necesario que las decisiones
de ganancia. En efecto, la combinación de tecnologías,
de coordinación, desde la Administración Distrital, privilegien las deci-
acuerdos con los proveedores de materiales y economías
siones de la conveniencia de la política y la intervención social integral
de escala, han permitido la entrada de firmas pequeñas
para el bienestar general sobre el de la eficiencia económica de los agen-
en la competencia de la construcción de vivienda tipo 1
tes. No obstante, Metrovivienda ha realizado importantes avances en
y VIP, y han conducido a las firmas consolidadas en el
materia de intervención intersectorial: en el segundo semestre de 2007
mercado a competir en ese nicho del mercado, aplican-
se concretó el traspaso de una manzana de la Ciudadela Usme a la Se-
do criterios de economías de escala en la construcción
cretaría de Salud, en la que se construirá, a partir del 2008, un hospital
en altura. Las cifras de las Tablas 9 y 10 (giro de la pro-
público que beneficiará a la población de la esa localidad.
ducción unifamiliar a multifamiliar y de la vivienda tipo
2 a tipo 1) corroboran estas observaciones. La gestión
estatal, desde la Administración Distrital, también ha
4.4 Enfoques de hábitat y captura del regulador permitido otorgar subsidios a las familias pobres, sin el
Conflicto de intereses condicionante del subsidio nacional que exige el ahorro
previo. En el caso del crédito hipotecario, las líneas de
crédito para la población informal, han ganado terreno
Existe una discusión aún sin solución de continuidad sobre las vi-
creando espacios de confianza entre el sistema financie-
siones que promueven énfasis del Estado, el mercado o la gestión po-
ro y los usuarios de crédito de vivienda.
pular del hábitat para solucionar problemas de reducción de déficit
habitacional y acceso de los pobres a la vivienda de interés social. En Desde otra perspectiva, quienes promueven la visión
cuanto al Estado, en el capítulo Creación de Metrovivienda. Contexto, de la gestión popular del hábitat, han afirmado que el
se ilustró acerca del rol que cumplen los gobiernos desde instancias mercado no llega a los más pobres y que el Estado fracasó
estatales y es evidente que las metas de reducir el déficit habitacional, en la implementación de políticas públicas orientadas a
especialmente el de los pobres, están lejos de superarse. Por su parte, solucionar los problemas de acceso a la vivienda. Como
el mercado suele llegar a los ámbitos de la tasa media de ganancia. alternativa, han ponderado el esfuerzo de la comunidad
La producción de vivienda tipo 1, según los argumentos del merca- en la solución de los problemas relacionados con el de-
recho a la vivienda, la imposición de la neación Distrital, durante la Administración Mockus. En lo concer-

norma para reglamentar condiciones bá- niente a la producción de vivienda, establecieron la modalidad de
sicas de la vivienda digna, la obligación lotes con servicios, en áreas de 72 m2, bajo el argumento de que los
del Estado de proveer urbanismo pri- procesos de autoconstrucción permitían el acceso de los hogares más
mario costeado mediante la captura de pobres a una vivienda digna que podía construirse de manera pro-
plusvalías y una deliberada voluntad de gresiva durante un periodo de 15 años, sin comprometer recursos de
sacar al mercado del proceso de produc- crédito ni menguar la baja capacidad de ingresos de los hogares.
ción de vivienda para los más pobres.
Durante la Administración Garzón, que inició labores en 2004,
Pero al margen de las discusiones legí- los técnicos que promovieron la visión de la gestión popular del hábi-
timas que puedan darse sobre las visiones tat, a la sazón ocupando distintos cargos en entidades del Distrito, se
Estado, mercado o gestión popular del enfrentaron a la realidad de una entidad (Metrovivienda) que, en su
hábitat –incluidas las combinaciones entre modelo de gestión, reñía con su propuesta de gestionar vivienda por
ellas–, para solucionar carencias históricas autoconstrucción en lotes con servicios en la Operación Nuevo Usme.
de vivienda de la población más pobre, Los dos primeros años de la Administración Garzón promovieron la
lo que interesa mostrar en esta sección es participación de las OPV, como un agente que busca economías de
la forma en que un conflicto de intereses escala, aplica tecnologías de bajo costo y desarrolla todas las etapas del
por esas visiones ocasionó una situación proceso hasta entregar la vivienda construida a sus asociados.
de captura de la Administración Distrital,
En ese contexto, quienes promovían el enfoque de la gestión po-
cuyo resultado fue la sustracción de suelo
pular del hábitat, congelaron durante tres años, desde instancias téc-
para VIP en las metas del plan de desarro-
nicas de entidades del Distrito, el desarrollo de la Operación Nuevo
llo de la administración actual y, en conse-
Usme, ante la imposibilidad de aplicar el modelo de lotes con ser-
cuencia, de la generación de vivienda.
vicios y autoconstrucción, en tanto Metrovivienda desarrollaba un
De esa manera, en el Plan de Orde- modelo que permitía la participación de constructores privados y
20. El Plan
de Choque,
namiento Territorial de la ciudad se es- OPV en la promoción de proyectos de VIP. Estos hechos reflejan una
acordado e
implementado
tableció, desde su primera formulación situación caracterizada por la teoría neoinstitucional como la rela-
por el Gobierno en el 2000, las áreas de expansión, en- ción principal - agente, en la que el Gobierno Distrital es el principal
Nacional (Minis-
terio de Am- tre ellas la Operación Nuevo Usme. Los y los técnicos, el agente. Los propósitos del Gobierno, establecidos
biente, Vivienda
y Desarrollo
promotores de la gestión popular del en metas de suelo urbanizado para vivienda de interés prioritario en
Territorial) y el
Gobierno Dis-
hábitat orientaron los estudios técnicos el Plan de Desarrollo Bogotá sin Indiferencia20, encontraron obstácu-
trital, permitió de esta operación hacia esa visión del há- los en la actuación de los agentes que promovían la gestión popular
agilizar la firma
del Decreto del bitat, desde el Cider de la Universidad del hábitat. En otra perspectiva, la economía institucional ha deno-
Plan Zonal de
Usme, en junio
de los Andes y en coordinación con el minado esta situación como la captura del regulador: el agente (los
de 2007. Departamento Administrativo de Pla- técnicos) maniataron al principal (el Gobierno).
Figura 4
Metrovivienda
Gestión del suelo: Situación real y situación sin captura del regulador
1999-2007: ejecutado; 2008-2013: proyección
300.0
250.0
200.0
Hectáreas
150.0 Tabla 13
Metrovivienda
100.0 Gestión de suelo (hectáreas)
1999 - 2013
50.0
Sin captura
Año Real
del regulador
0.0 1999 51.3 51.3
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2000 185.7 185.7
Años 2001 44.6 44.6
2002 93.9 93.9
2003 5.4 5.4
Gestión del Suelo: Situación Real 2004 7.2 7.2
Gestión del Suelo: Sin Captura del Regulador
2005 2.6 109.6
2006 0.2 162.6
2007 1.9 239.0
2008 147.3 163.2
2009 191.0 82.3
2010 253.5 36.6
2011 132.8 9.9
2012 56.0 2.3
2013 20.2
Fuente: Tabla 16 - Metrovivienda - SPP

Tabla 14
Metrovivienda
Promoción de vivienda (número)
2001 - 2015
Sin captura
Año Real
del regulador
2001 3.814 3.814
2002 2.015 2.015
2003 1.698 1.698
2004 1.327 1.327
Figura 5
2005 2.804 2.804
Metrovivienda
2006 6.705 14.029
Promoción de vivienda: Situación real y
Situación sin captura del regulador 2007 7.470 18.443
2001-2007: ejecutado; 2008-2013: proyección 2008 4.291 15.836
2009 9.118 18.435
2010 20.284 16.086
2011 21.911 11.629
25000
2012 14.819 3.274
2013 10.786 1.469
20000
Número de Viviendas
2014 3.126
2015 691
15000
Fuente: Tabla 18 - Metrovivienda - SPP
10000
5000
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Años
Viviendas Promovidas: Situación Real

Viviendas Promovidas: Situación sin Captura del Regulador
El decreto del Plan Zonal de Usme, en el que se inscribe la Ope- Según la información del diagnóstico 21. El Plan
de Desarrollo
ración Nuevo Usme, sólo se aprobó a mediados del 2007, dos años referida en la Sección 2, de este trabajo, el estableció la
meta de 500
después de lo esperado, en parte por presiones de la opinión públi- 96% del déficit cuantitativo se concentra hectáreas para
el cuatrienio
ca21 que no se explicaba por qué se había engavetado la Operación en los estratos 1 a 3: un total de 168.863 2004 - 2008.
ante una situación crítica de carencia de suelo urbanizado disponible viviendas. Las prioridades establecidas en
para proyectos de vivienda de interés prioritario en la ciudad y las los objetivos misionales de Metrovivien-
implicaciones derivadas, entre otras, la pérdida de subsidios y el re- da para la generación de vivienda nueva
traso en las metas de vivienda contempladas en el Plan de Desarrollo se concentran en los estratos 1 y 2, que
Bogotá sin Indiferencia, por mencionar algunas. representan el 43% de los hogares de la
ciudad. Esto significa que la gestión de
Los efectos negativos del comportamiento en las relaciones princi-
la Administración Distrital se orienta ex-
pal - agente, se observan en la dinámica de gestión del suelo (figura 4,
plícitamente a disminuir el déficit en la
tabla 13) y en la producción de vivienda (figura 5, tabla 14). En ellas
población de los estratos 1 y 2, estimado
se propone ver estas dos variables importantes en su situación real (eje-
en 85.424 unidades, según las cifras de la
cutada) y en su situación proyectada hasta el 2013, comparándola con
Encuesta de Calidad de vida 2003. UN
una situación hipotética, si la Operación Nuevo Usme hubiese sido
- Hábitat ha realizado estudios en los que
aprobada y puesta en marcha dos años atrás, en el 2005. Entre los años
identifica la magnitud de los hogares que
2004 - 2007, la adquisición de 18.3 hectáreas correspondió a suelo
por sus condiciones socioeconómicas no
remanente del proyecto El Porvenir, sometido a procesos judiciales.
llegarían a tener en mucho tiempo capa-
Si la Operación Usme se hubiese aprobado en el 2005, en el perio-
cidad de acceder a la vivienda mediante
do mencionado se habrían incorporado 511.2 hectáreas –registrada
los mecanismos convencionales de aho-
como meta en el Plan de Desarrollo–. Y, sobre la base de los tiempos
rro, subsidio y crédito. Este segmento de
de la habilitación urbana (figura 3), el número de viviendas promovi-
la población sería objeto de políticas de
das habría alcanzado la cifra de 36.603 unidades en ese periodo.
arriendo protegido.
La lectura de la complejidad del pro-
4.5 Debilidad de la gestión estatal y déficit blema del déficit puede hacerse frente al
nuevo déficit anual: cada año se forman en
habitacional
promedio 40 mil nuevos hogares en Bogo-
tá (UN - Hábitat, 2005). La producción
La gestión estatal frente al déficit habitacional en la ciudad ha de viviendas22 en la ciudad fue de 31.929
22. Vivien-
sido débil. La Encuesta de Calidad de vida de 2003, registra en Bo- unidades en promedio para el periodo das terminadas,
gotá un déficit habitacional de 325.795 (16,84% del total de hoga- 2001 - 2006 (tabla 15). Por tanto, al déficit según termino-
logía utilizada
res): 175.899 corresponde al déficit cuantitativo y 149.896 al déficit cuantitativo global se agrega cada año un en el Censo de
Edificaciones
cualitativo (UN - Hábitat, 2005). faltante de 8.071 viviendas en promedio. del DANE.
Tabla 15
Producción anual de vivienda VIS y No VIS en Bogotá (1)
2001 - 2006
VIS No VIS Total

Año
Tipo I y II Resto Subtotal VIS % Viviendas % Viviendas %
2001 6.778 9.408 16.186 76.4 5.011 23.6 21.197 100.0
2002 8.135 17.730 25.865 78.4 7.116 21.6 32.981 100.0
2003 5.598 17.025 22.623 66.1 11.580 33.9 34.203 100.0
2004 8.111 8.305 16.416 50.6 16.017 49.4 32.433 100.0
2005 9.986 6.136 16.122 48.7 17.012 51.3 33.134 100.0
2006 10.536 8.658 19.194 51.0 18.429 49.0 37.623 100.0
Promedio
8.191 11.210 19.401 60.8 12.528 39.2 31.929 100.0
anual
(1) Viviendas terminadas.

Fuente: DANE
Si aceptamos la participación del 43% de los hoga- el 2013, el número de unidades de viviendas promovidas estaría por
res estratos 1 y 2 en el conjunto de los 40 mil nuevos encima del nuevo déficit habitacional anual (tabla 17 y figura 6). Pero
hogares que se crean anualmente en la ciudad, el total después del 2013, la situación vuelve a ser crítica y, en consecuencia, el
de nuevas viviendas requeridas para estos estratos sería déficit habitacional de los más pobres parece insuperable.
en promedio de 17.200 unidades al año. El déficit acu-
mulado a 2007 sería del orden de las 108.556 unidades, Esta situación obliga a pensar en la combinación de estrategias
descontando al déficit anual las viviendas promovidas en zonas de expansión, en zonas urbanas sin desarrollar y en zonas
tipo 1 y 2 en la ciudad (tabla 16). de renovación urbana que cuenten con los servicios y equipamientos
urbanos y sociales indispensables, que además tengan menor presión
La gestión de Metrovivienda y de los privados en los de los precios del suelo. Estos temas serán tratados en el capítulo
años 2006 y 2007, permitió a la ciudad ubicarse en un Hábitat, Economía y Política Pública.
nivel de promoción de vivienda cercano al nuevo déficit
habitacional anual. Pero el retraso en la aprobación del
Decreto del Plan Zonal de Usme, por las razones ya expli-
cadas en la sección 4.4, conducirá a un comportamiento
4.6 Organización institucional y coordinación
inferior al registrado en los dos últimos años. Para los años
2008 y 2009, se prevé la promoción de 10.513 y 15.340 La organización institucional y los bajos niveles de coordinación
viviendas respectivamente. Sólo a partir del 2010 y hasta han sido problemas que preocupan a la Administración Distrital.
Tabla 16 forma Administrativa. El diag-

Déficit cuantitativo estratos 1 y 2. nóstico indicaba que la Admi-
2003 – 2007 nistración, a través de las enti-
Promoción de Nuevo Déficit dades que integraban el sector,
Año acumulado debía fortalecer su actuación
VIS tipo I y II (1) déficit anual Estratos 1 y 2
en las actividades económicas
2003 85.424
y sociales relacionadas con la
2004 8.111 17.200 94.513
gestión del suelo en la ciudad,
2005 9.986 17.200 101.727
para impactar de manera posi-
2006 10.536 17.200 108.391 23. Parte
tiva los problemas del hábitat, de esa lectura
2007 17.035 17.200 108.556
en particular la disminución se presenta en
el capítulo Hábi-
(1) 2004-2006: viviendas terminadas; 2007: viviendas promovidas. del déficit habitacional23. tat, Economía y
Fuente: UN-Hábitat - Encuesta Calidad de Vida 2003 Política Pública.
Cálculos Metrovivienda - Subgerencia de Planeación
Con ese propósito, Metro-
vivienda impulsó la iniciativa
de fusionar las empresas de Re-
Tales problemas se acusan críticos al examinar los resultados de la novación Urbana y Metrovivienda, con
política de hábitat y de vivienda, justamente por la complejidad de el fin de que una sola empresa, fuerte y
las dificultades del hábitat, que comportan dimensiones económi- sin problemas de coordinación, pudiera
cas, sociales, ambientales y culturales. actuar en perspectiva económica, pro-
moviendo grandes operaciones urbanas
En los procesos de encontrar salida a esos problemas, el Alcal- de renovación en zonas de alto potencial
de Mayor Luis Eduardo Garzón, creó los Comités Sectoriales, en el económico y, con la captación de las ren-
marco del Decreto 063 de marzo de 2005, entre ellos el Comité Sec- tas generadas desde la iniciativa pública,
torial de Hábitat, cuya coordinación fue asignada a Metrovivienda. financiar grandes operaciones de recupe-
ración de hábitat en la ciudad construida
Desde un punto de vista normativo, el Decreto 063 correspondió y de programas de vivienda de interés so-
a una etapa de tránsito que habría de conducir a la Reforma Adminis- cial, con metas reales, progresivas, simul-
trativa, sancionada con el Decreto 571 en diciembre de 2006. Entre táneas y verificables en la disminución del
otras instancias, el decreto dio origen a la Secretaría de Hábitat. déficit habitacional.
Entre marzo de 2005 y diciembre de 2006, Metrovivienda lideró Los resultados de la Reforma Admi-
las iniciativas orientadas a la creación de la Secretaría de Hábitat, nistrativa no fueron los esperados. Se
conjuntamente con los asesores de la Secretaría General de la Alcal- creó la Secretaría de Hábitat, pero la
día Mayor, que a la sazón orientaban en el Distrito el proceso de Re- Caja de Vivienda Popular y las empresas
Tabla 17
Nuevos hogares y viviendas tipo 1 y 2 promovidas (1)
Metrovivienda y Resto Bogotá
2001 - 2007 (2008-2014: proyección)
Nuevos Viviendas tipo 1 y 2 promovidas

Año
hogares Total Metrovivienda Resto Bogotá (2)
2001 17.200 6.778 3.814 2.964
2002 17.200 8.135 2.015 6.120
2003 17.200 5.598 1.698 3.900
2004 17.200 8.111 1.327 6.784
2005 17.200 9.986 2.804 7.182
2006 17.200 14.412 6.705 7.707
2007 (3) 17.200 17.035 8.137 8.898
Subtotal 120.400 70.055 26.500 43.555
2008 17.200 10.513 4.291 6.222
2009 17.200 15.340 9.118 6.222
2010 17.200 26.506 20.284 6.222
2011 17.200 28.133 21.911 6.222
2012 17.200 21.041 14.819 6.222
2013 17.200 17.008 10.786 6.222
2014 17.200 9.348 3.126 6.222
Subtotal 120.400 127.889 84.335 43.554
(1) Viviendas promovidas: Metrovivienda. con base en manzanas comercializadas por año; Resto Bogotá. con base en número
de viviendas licenciadas
(2) Fuente: Camacol para los años 2001-2006
(3) Proyectado a diciembre
Nota: proyecciones 2008-2014: Metrovivienda con base en proyectos vigentes y nuevos aprobados (Fuente: Tabla 20); Resto
Bogotá. promedio obtenido en el periodo 2001-2007
Figura 6 vación Urbana durante esta Administra-

Metrovivienda ción se centró en aspectos puntuales del
Nuevos Hogares y Nuevas Viviendas tipo 1 y 2 Promovidas Plan Centro: Centro Comercial de Cie-
2001 - 2007. los Abiertos en San Victorino y proyec-
Proyectadas 2008 - 2014
to de renovación y vivienda en el Barrio
San Bernardo –conjuntamente con Me-
trovivienda–, sin contar otras iniciativas
30.000 como proyectos institucionales y habita-
cionales en Aduanilla de Paiba y los es-
25.000 tudios de Ciudad Salud, con un alto po-
tencial de transformación económica y
Hogares - Viviendas
20.000 de servicios turísticos y hoteleros para la

transformación del Centro a partir de la
15.000 infraestructura hospitalaria y de servicios
de salud. Sin embargo, en todo ello no
10.000 hubo una perspectiva clara de globalidad
sobre potenciales e impactos económicos
5.000 en el conjunto de la ciudad desde la ini-
ciativa pública, ni desde perspectivas de
0
mediano y largo plazo en las dinámicas
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 económicas que su actuación podía ge-
Años nerar. De otro lado, la Caja de Vivien-
da Popular, sigue reafirmándose en su
inoperancia, situación observable en las
Nuevos hogares
Nuevas Viviendas metas del Plan de Desarrollo Bogotá sin
Indiferencia: de 50 mil reconocimientos
de viviendas, realizó menos del 3%; de
de Renovación Urbana y Metrovivienda continuaron sin modifica- los 10 mil mejoramientos de vivienda propuestos para
ción. Parte de la resistencia para la liquidación de Caja de Vivien- el cuatrienio, alcanzó apenas el 16%.
da Popular y para la fusión de las empresas de Renovación Urbana
El reto de la Secretaría de Hábitat es enorme y se re-
y Metrovivienda, se originó en sus directivos, en contravía de las
quiere que sus orientadores tengan en mente un conoci-
orientaciones impartidas por el Alcalde Mayor.
miento amplio de la problemática del hábitat y articulen
Sobre los problemas de Metrovivienda se ha ilustrado suficiente- de manera imaginativa los componentes del desarrollo
mente en este libro. Por su parte, la gestión de la Empresa de Reno- urbanístico con las variables económicas y sociales.
III
Hacia un Modelo de Actuación:

Hábitat, Economía
y Política Pública
acciones simultáneas en suelo de renovación
urbana y de expansión vs. déficit habitacional
Petite ville dans

les rochers, 1932,
Paul Klee
III Hábitat, economía y política pública 55
Introducción
El déficit habitacional es apenas uno de los problemas del hábitat. Las dificultades que ha tenido la
Administración Distrital para frenar el nuevo déficit habitacional anual –por no mencionar el déficit
acumulado–, obliga a un análisis general de los problemas de la ciudad y también de sus potencialida-
des. Se ha señalado que la gestión del suelo en zonas de expansión es insuficiente para mantener un rit-
mo sostenido de acciones de política de vivienda que impacten de manera real la disminución del déficit
habitacional, y permita a la población más pobre ejercer de manera positiva el derecho a la vivienda.
La idea de una estrategia de gestión del suelo que combine acciones simultáneas y progresivas en
áreas de expansión y de renovación urbana es plausible y necesaria. No necesariamente las zonas históri-
cas de la ciudad son objetivo de la política pública de renovación. Para el caso de la política de vivienda,
las zonas que tuvieron desarrollos informales en el pasado y se encuentran debidamente legalizadas,
constituyen escenarios de renovación y aprovechamiento intensivo del suelo. Por lo general, esas zonas
cuentan con infraestructura de vías y de servicios públicos domiciliarios, además de equipamientos
urbanos y sociales que permiten externalidades económicas y sociales notables para el desarrollo de pro-
gramas de vivienda orientados desde el Estado. Y, lo más importante, esas zonas tienen bajas presiones
de precios del suelo, aspecto que facilita generar dinámicas económicas reguladas para el cumplimiento
de objetivos de política pública.
En esa perspectiva, este capítulo presenta un enfoque para solucionar los problemas del déficit ha-
bitacional, desde la mirada amplia de los problemas del hábitat, el potencial económico de la ciudad y
el papel de la política pública.
1 Problemas de hábitat
La magnitud y la intensidad de las dificultades de hábitat son dis- Las preguntas orientadoras para abordar el modelo de
tintas en las ciudades y dentro de ellas. El ejercicio de contrastar mag- política de hábitat están relacionadas con la capacidad
nitudes e intensidades de los problemas con la capacidad económica, de gestión de la Administración Distrital –en particular,
social, institucional y política de Bogotá, proporciona elementos para de las entidades que conforman el Sector Hábitat– y
el diseño y la operación de la política de hábitat en la ciudad. con el enfoque que se aplique para atender los retos que
plantean los problemas mencionados:
Naciones Unidas y UN - Hábitat, han señalado recurrentemente
los problemas de hábitat en las sociedades contemporáneas, los cua- ¿La Administración Distrital, ha logra-
les son los mismos en Bogotá, con diferencias de matices: do o está logrando impactos importantes en
la solución de los problemas de hábitat?
1. Pobreza.
2. Inmigración. ¿La Administración Distrital tiene un
3. Escasez de suelo urbano. enfoque para el diseño y la aplicación de la
4. Déficit habitacional. Política Pública, que le permita coheren-
cia, integralidad, regularidad y sostenibi-
5. Desarrollo urbano ilegal.
lidad de las acciones en el tiempo?
6. Vulnerabilidad.
7. Mercados incompletos (referidos a la escasez de oferta de vi- Si existen respuestas frente a estas interrogantes, ha-
vienda VIS para los más pobres y exclusión de la demanda bría que indagar sobre el grado de contribución de la
–sector independiente con menos de 2 SMMLV– del sistema gestión en:
de financiamiento convencional). − Disminución de la pobreza.
8. Deterioro en la ciudad construida. − Disminución del déficit habitacional.
9. Contaminación ambiental. − Disminución de la ilegalidad y la vulnerabilidad
10. Coordinación entre agentes (Estado – Mercado – Comunidad). de los asentamientos humanos.
11. Bajo nivel de corresponsabilidad. − Provisión suficiente de suelo para VIS.
− Completitud de los mercados (equilibrios oferta subsidios pierde en efectividad en ausencia de un mercado de VIS
- demanda de VIS, mercado de créditos para seg- para los más pobres y ante las restricciones que impone el sistema
mentos de la población más pobre…). financiero a los trabajadores independientes con bajos salarios, que
− Recuperación del hábitat deteriorado. el deterioro de algunos sectores de la ciudad continúa siendo un
− Aumento de la gobernabilidad. problema que requiere de mayor atención por parte de la Admi-
Los diagnósticos demuestran que los niveles de po- nistración Distrital, del sector privado y de la comunidad. Hasta el
breza siguen siendo altos, que el déficit habitacional au- presente, en lo concerniente a los problemas del hábitat, pareciera
menta año tras año, que la ilegalidad urbana continúa que la dinámica de los problemas desborda la capacidad de gestión
siendo un problema aún no superado, que la política de de la Administración Distrital.
2 Propuesta de un enfoque
Hábitat, economía y política pública
2.1 Acerca de la concepción moderna de hábitat de vida. Plantear las discusiones físico-funcionales de la
vivienda y remitirlas a las discusiones entre casa y en-
torno, es remitirla a discusiones simbólicas y culturales
Desde la perspectiva de Naciones Unidas, la definición del hábi-
más extensas.
tat hace referencia al territorio en que se localiza el ser humano, de
manera multidimensional –natural y social–. Esto remite no sólo La política de UN - Hábitat se inscribe en los Ob-
a las acciones físico-funcionales e instrumentales de la vivienda, la jetivos de Desarrollo del Milenio, compromiso que
ciudad y el territorio, sino también a la forma como los seres hu- suscribieron los 191 Estados miembros de las Nacio-
manos dan sentido a su hábitat y a la forma cómo éste interviene en nes Unidas como un programa de desarrollo humano
la constitución del individuo, la sociedad y el Estado. La dimensión progresivo orientado a realizar transformaciones políti-
territorial del derecho a un hábitat digno conlleva la necesidad de cas en busca de sociedades más equilibradas y justas. El
contar con formas de gobernabilidad legítima y eficaz. El hábitat Objetivo 7, que busca garantizar la sostenibilidad del
es también expresión de derechos sociales, económicos, políticos, medio ambiente, se propone: incorporar los principios
civiles, culturales, territoriales y del ambiente. En las sociedades con de desarrollo sostenible en las políticas y programas
elevados niveles de exclusión, el hábitat digno constituye un objetivo nacionales e invertir la pérdida de recursos del medio
prioritario del desarrollo y el bienestar. ambiente (Meta 9); reducir a la mitad el porcentaje de
personas que carecen de acceso a agua potable (Meta
El hábitat no sólo hace referencia al lugar físico de habitación,
10); mejorar considerablemente la vida de por lo menos
también abarca lo que representa como lugar de reconocimiento
100 millones de habitantes de asentamientos precarios
e identidad –tanto individual, como colectivo–, que se encuentra
para el año 2020 (Meta 11).
socialmente sancionado o instituido. Los espacios humanos son de
significación y de sentido: se apoyan extensamente y de manera in- Las preocupaciones que subyacen en los Objetivos del
separable en espacios y lugares urbanos físicos, pero no se reducen a Milenio, se expresan de manera coincidente en el Plan
ellos. Como lugar donde se localiza física e imaginariamente el ser de Desarrollo Bogotá sin Indiferencia, de la actual Admi-
humano, el hábitat es un marco apropiado para analizar el desarrollo nistración del Distrito Capital, primer plan de desarrollo
humano territorial, en el contexto de las discusiones sobre la calidad de una ciudad colombiana basado en el enfoque de de-
rechos humanos. El Plan busca construir una ciudad no Figura 7

sólo moderna en lo físico-instrumental, sino también en Hábitat: expresión de atributos y dimensiones en la ciudad.
lo humano: la creación de un espacio de solidaridad para
combatir la indiferencia; la construcción del Estado So- CIUDAD
cial de Derecho que contiene la Carta Constitucional de
1991, sobre la base de defender, proteger, promocionar ATRIBUTOS DIMENSIONES
y garantizar los derechos integrales a la sociedad y de la Suelo Política
inclusión política y social de los ciudadanos. Servicios Públicos
El Plan de Desarrollo Bogotá sin Indiferencia, reco- Vivienda Económica - Social
noce en los derechos la expresión de tres dimensiones:
Equipamiento
reconocimiento, redistribución y participación. La con-
cepción de hábitat lleva implícito el escenario de desa- Espacio Estético - Cultural
Público Físico
rrollo de los derechos económicos, sociales, culturales,
civiles, políticos, colectivos y del ambiente. Valora la Patrimonio
Arquitectónico Ambiental
diferencia, la interculturalidad y la pluralidad de cul-
turas. Reconoce y propicia el empoderamiento de las
poblaciones. Presta especial atención a las políticas de Instancias de articulación, Coordinación
fortalecimiento de la institucionalidad para concretar la Intervención y Regulación
garantía y ejercicio de esos derechos.

Estado Mercado
Gobierno Sistema de precios
Sector privado
2.2 Hábitat, economía y política pública Sociedad civil
Bien público
Bien común
El hábitat tiene expresión en la ciudad a través de di-
versos atributos y dimensiones (figura 7). La situación del Fuente: PNUD-UN-Hábitat
hábitat en la ciudad es producto, entre otras, de las rela-

ciones que se establecen con las actividades económicas y
plia que la eficiencia económica por sí misma no garantiza el bien-
sociales –y su comportamiento–, y con el Estado a través
estar general de la sociedad y que la economía de libre mercado no
de la jurisdicción, el gobierno y la política pública.
satisface ciertas necesidades sociales básicas (fallas de mercado). La
Hábitat sostenible es sinónimo de bienestar. El bien- literatura económica ha denominado estas fallas como resultado de
estar es posible con la equidad. Economía es sinónimo los mercados incompletos, en razón a lo cual es necesaria la interven-
de eficiencia. La historia ha demostrado de manera am- ción del Estado (Stigliz). También se ha señalado que una excesiva
Figura 8 − ¿Qué bienes públicos deben producirse?

Sostenibilidad del hábitat: relaciones Economía - Estado – Bienestar.
− ¿Cómo producirlos?
ECONOMÍA BIENESTAR − ¿Para quiénes?

− ¿Cómo se toman las decisiones?
En su propósito de garantizar la sostenibilidad del
ESTADO hábitat en la ciudad, un análisis desde la economía del
Eficiencia Conveniencia
ADMON LOCAL sector público permitirá a la Administración Distrital:
Política Pública
• Definir las actividades que debe realizar la Adminis-
Política de Hábitat
tración, su organización, sus recursos y la forma de
MERCADO EQUIDAD emplearlos.
Redistribución • Comprender y prever las consecuencias de las activi-
del ingreso
dades definidas que ha de realizar la Administración
Distrital (en un sentido, la previsión de las conse-
cuencias se refiere a los impactos –frente a la magni-
tud e intensidad de los problemas señalados arriba–,
intervención del Estado ha derivado en incapacidad de cumplir con que se espera al realizar las actividades definidas; en
sus objetivos y de controlar las consecuencias de sus acciones (fallas otro, a las externalidades negativas posibles que po-
de Estado y de Gobierno). drían derivarse de la actuación gubernamental).
En los modelos de desarrollo con economías mixtas, el Estado • Evaluar las consecuencias.
funge de regulador. Su propósito es establecer relaciones virtuosas
La previsión de las consecuencias y su evaluación,
entre eficiencia económica y bienestar con equidad (figura 8).
permitirán valorar la conveniencia de las acciones del
En la perspectiva del hábitat, y en referencia a su dimensión eco- mercado y de la política pública en el cumplimiento
nómica y al papel que desempeña el Estado, las siguientes preguntas de objetivos deseados hacia la sostenibilidad del hábitat
son pertinentes: (bienestar) en la ciudad.
3 Dos problemas eje-articuladores

Escasez de suelo urbano y déficit de vivienda
Atrás se indicó que la magnitud y la intensidad de al- hace la Administración Distrital por sus ciudadanos es afectado de
gunos problemas del hábitat –de hecho relacionados entre una u otra forma por lo que ocurre en materia de empleo e ingresos
sí– desbordan la capacidad de gestión de la Administración en el resto del país.
Distrital. Conviene formular las siguientes preguntas:
La inmigración a la ciudad es un problema de orden nacional: los
Dada la capacidad de gestión actuales desequilibrios económico-sociales regionales y los desplazamientos
y de recursos disponibles de la Adminis- por violencia política histórica en el país, constituyen externalidades
tración Distrital, ¿cuáles de los problemas negativas y afectan de múltiples formas los mercados de la ciudad.
Este problema no es posible controlarlo sin una decisiva y coordina-
del hábitat pueden impactar directamente
da actuación de la Nación con los entes territoriales y locales en la
y cuáles de manera indirecta?
construcción de equilibrios regionales y en la solución de la violencia
¿Cuál debería ser el grado de aporte de política y del conflicto interno.
las entidades del Sector Hábitat en con- En el tema de la pobreza, el conjunto de las entidades del Distrito
junto, y de cada una de ellas, a la supera- hacen sus respectivos aportes a la reducción del problema. Pero la
ción de los problemas? contribución de las entidades que conforman el Sector Hábitat debe
observarse conforme a sus objetivos misionales actuales.
La pobreza, desde la perspectiva económica, en mu-
chos aspectos es un problema de empleo e ingresos, y la Metrovivienda debería intervenir con una visión integral en los
solución de fondo es de índole macroeconómica y na- problemas de escasez de suelo y en la disminución de déficit ha-
cional. Depende de la capacidad de transformación que bitacional. De manera indirecta, su actuación supone efectos que
los Gobiernos y la sociedad en su conjunto puedan apli- contrarrestan las tendencias del desarrollo urbano ilegal y promue-
car a situaciones estructurales históricas. Bogotá tiene ven la generación de condiciones orientadas a completar el mercado
una importante participación en la economía del país y, (organización de las comunidades menos favorecidas como deman-
por lo tanto, en la generación de empleo y de ingresos da efectiva, cierres financieros mediante la política de subsidios y
de sus ciudadanos, pero la reducción del problema de la microcrédito e impulso a la oferta de vivienda para segmentos de la
pobreza está atada a la situación global del país. Lo que población del sector laboral independiente más pobre).
La Empresa de Renovación Urbana tiene como objeto gestionar, das a soluciones alternativas a la escasez de suelo.
liderar, promover y coordinar, mediante sistemas de cooperación,
• En gran medida, el desarrollo ilegal y la vulnerabili-
integración inmobiliaria o reajuste de tierras, la ejecución de actua-
dad por alto riesgo no mitigable, tienen expresión en
ciones urbanas integrales para la recuperación y transformación de
el problema de déficit habitacional.
sectores deteriorados del suelo urbano, mediante programas de re-
novación y redesarrollo urbano, y para el desarrollo de proyectos • El deterioro en la ciudad construida evidencia usos
estratégicos en el suelo urbano y de expansión, con el fin de mejorar ineficientes del suelo. Recuperar y renovar zonas
la competitividad de la ciudad y la calidad de vida de sus habitantes. deterioradas de la ciudad, contribuye a un mejor y
En la actualidad, trabaja en el diseño del programa de renovación ur- mayor aprovechamiento del suelo, al tiempo que mi-
bana para el Centro de la ciudad, con atributos físicos y dimensiones tigan la escasez de suelo urbano.
Económica, Social, Política, Jurídica y Ética, Cultura y Vida Urbana,
Ambiental (Ecología Urbana y Ecología del Paisaje), así como en el Lo expuesto muestra que las entidades del Sector
diseño del programa de renovación urbana para la ciudad en general, Hábitat deben diseñar su modo de actuación en torno a
a partir de un sistema de indicadores de seguimiento y evaluación. la reducción de los problemas escasez de suelo y déficit
habitacional, sin perder de vista las relaciones que hay
La Caja de Vivienda Popular actúa directamente en el problema entre el conjunto de los problemas de hábitat mencio-
de desarrollo urbano ilegal, vulnerabilidad por alto riesgo y disminu- nados. El problema de escasez de suelo puede conside-
ción de déficits cualitativos habitacionales. rarse, dentro de una política de hábitat para la ciudad,
como un factor estructurante de estrategias y progra-
Las tres entidades ejecutoras tienen campos de actuación directa mas. Toda gestión del Estado, con respecto a la escasez
en 5 de los 11 problemas mencionados: escasez de suelo urbano, del suelo, debe orientarse a una influencia efectiva (des-
déficit habitacional, desarrollo urbano ilegal, vulnerabilidad y de- de un rol regulador de precios del mercado del suelo) en
terioro en la ciudad construida. Las dificultades en la coordinación la solución de los nueve problemas restantes.
son transversales a todos los problemas, y, entre ellos, el de mercados
incompletos es más estructural. En este escenario de actuación de las La gestión de las entidades que conforman el Sector
entidades del sector se pueden acotar las siguientes consideraciones: Hábitat, a partir de los problemas de escasez de suelo y
déficit habitacional, debería orientarse a los siguientes
• El desarrollo urbano ilegal y la vulnerabilidad por alto riesgo, son objetivos:
el resultado, entre otros factores, de la existencia de mercados
incompletos, baja gobernabilidad y factores estructurales de la • Recuperar el hábitat deteriorado, ilegal y vulnerable.
pobreza. Las zonas de desarrollo ilegal ocupan una proporción
• Crear nuevos hábitats en la perspectiva de las relacio-
considerable de la ciudad, y son una variable explicativa de la es-
nes ciudad - región y/o región de ciudades.
casez de suelo. La recuperación y el aprovechamiento eficiente del
suelo en zonas de origen ilegal, son parte de las acciones orienta- • Garantizar su sostenibilidad.
4 Tres variables estratégicas
4.1 Potencial económico en la ciudad de aglomeración y de economías de escala. Las zonas de la ciudad
hacen aportes en proporciones distintas al producto. Es de espe-
rar que la renta de la tierra generada de acuerdo a esos aportes
El criterio de potencial económico en la ciudad, es
proporcionales (calculada como el costo marginal social de tener
importante para comprender que la magnitud y la inten-
una propiedad), deberá ser igual a los subsidios requeridos en la
sidad de los problemas de hábitat requieren recursos eco-
ciudad para que las actividades económicas que se realizan en
nómicos en magnitudes e intensidades proporcionales. La
variable tierra tiene una relación directa con el potencial ella hagan equivalentes los precios de los productos a sus costos
económico. La escasez de suelo, anunciado como factor marginales (Vickrey, 1967). Esta apreciación tiene un significado
estructurante de una Política de Hábitat para Bogotá, de- importante: la renta del suelo generada por las actividades econó-
berá comenzar a recibir un tratamiento coherente con el micas debe garantizar la producción social de hábitat.
potencial económico. Se proponen 2 criterios relevantes En este sentido, las rentas del suelo deben ser una fuente de recur-
para abordar la relación escasez de suelo - potencial econó- sos para los problemas de hábitat, los cuales deben buscar ser iguales
mico en la ciudad - solución de problemas de hábitat: a los costos de recuperación, creación y sostenibilidad del hábitat
1. La actividad económica de la ciudad aporta cerca para la ciudad.
de la tercera parte del PIB nacional. Significa que
determinados usos del suelo en la ciudad, la propie-
dad del suelo y las actividades económicas que allí 4.2 Vulnerabilidad por sismo resistencia en Bogotá
se desarrollan, aportan en alguna medida una cierta
proporción de los ingresos anuales del PIB distrital.
En el país, las normas sobre sismo resistencia son relativamente
Conviene observar que los aportes al PIB distrital
recientes. El tema está asociado a la prevención ante posibles even-
de las zonas con desarrollo ilegal y/o vulnerables por
tos naturales catastróficos. Cerca del 60% de la ciudad construida
alto riesgo son mínimos, nulos o negativos.
históricamente en Bogotá es vulnerable ante la eventualidad de un
2. Que la ciudad genere cerca de la tercera parte del PIB sismo de grado crítico: constituye un riesgo para la seguridad hu-
nacional, obedece a una cierta eficiencia organizativa mana y para la economía del país. Una proporción considerable de
ese porcentaje lo ocupan los asentamientos ilegales y vulnerables por la renovación urbana, desde la gestión estatal, hace de la
alto riesgo. El escenario da suficiente justificación al objetivo de “re- cultura y de su expresión material y simbólica, fuentes
cuperar el hábitat deteriorado, ilegal y vulnerable de la ciudad”. El valiosas de recursos para la ciudad. Las transformacio-
horizonte temporal de recuperar el hábitat de la ciudad, en los tér- nes que se han generado en el Centro de la ciudad han
minos que lo exige esta variable podría significar periodos de 20 a 50 elevado en forma notable las ventajas de la competitivi-
años de acciones gubernamentales intensivas y un aprovechamiento dad y la productividad, y el volumen de inversiones del
de esta situación para imprimir un dinamismo sostenido al sector de sector privado ha cobrado un vigor inusitado.
la construcción y a la economía general de la ciudad. De igual manera, la recuperación de las zonas de reno-
vación en zonas que en el pasado fueron asentamientos
ilegales o se desarrollaron sin las normas convencionales
4.3 Informalidad consolidada y deterioro en la ciudad urbanas, constituye una fortaleza para impulsar progra-
mas de vivienda orientados a disminuir de manera eficaz
construida
el déficit habitacional de los más pobres. Las zonas que
el Distrito ha legalizado en las últimas décadas, además
El deterioro en la ciudad es otra variable de importancia, no sólo de contar actualmente con un acumulado considerable
el referido a los lugares históricos y simbólicos que constituyen patri- de inversiones públicas en infraestructura de vías, redes
monio cultural de la ciudad, sino también a las zonas de formación de servicios públicos domiciliarios y equipamientos so-
histórica ilegal que paulatinamente la Administración Distrital ha ciales, presentan la particularidad de menores presiones
legalizado. En cuanto a las zonas históricas y culturales de la ciudad, de precios sobre el suelo.
5 Propuesta de un
modelo de actuación
5.1 Una mirada al modelo actual que contribuya a generar impacto en la reducción de los problemas
del hábitat:
Atrás señalamos que las entidades del sector actúan • Metrovivienda actúa el borde de la ciudad: sur-oriente (Opera-
en distintos frentes y de manera inconexa. Asimismo, ción Nuevo Usme y Ciudadela Nuevo Usme) y Sur-occidente
se señaló que la reforma administrativa del Distrito, en (ciudadelas El Recreo, El Porvenir y Campo Verde). Aunque de-
lo concerniente al Sector Hábitat, no había logrado su ben valorarse sus acciones (Banco de tierra, habilitación urbana
cometido en la perspectiva de fortalecer la actuación es- y promoción de proyectos VIS) como efectos positivos de freno
tatal en los escenarios del mercado, con el fin de captar a la urbanización ilegal, la entidad no tiene presencia en el resto
las rentas que se generan por su actuación y realizar las de la ciudad –salvo en el proyecto San Bernardo que se diseña
distribuciones en materia de política social en los distin- actualmente, en el marco del Plan Centro; el convenio Distri-
tos ámbitos geográficos de la ciudad. to Capital – BID, permitió la entrada de Metrovivienda, como
El detonante de la pérdida de subsidios de vivienda gestor de suelo en ese proyecto que tiene 5.1 hectáreas y prevé la
nacionales del 2004 en la ciudad, fue uno de los facto- promoción de cerca de 3.000 viviendas–.
res que concitó la participación de entidades de orden Su contribución a la disminución del déficit habitacional ha sido
Nacional y Distrital, en la búsqueda de soluciones al baja. ¿Cómo valorar su aporte en eficiencia económica y conve-
problema. La pérdida de subsidios era apenas la punta
niencia pública del bienestar con un esquema de actuación carac-
del iceberg.
terizado por la promoción de viviendas unifamiliares y bifamiliares
Existen evidencias del bajo nivel de coordinación en los extramuros de la ciudad, frente a la tendencia en las grandes
entre entidades públicas del Sector Hábitat y de la ne- urbes de densificación y aprovechamiento eficiente del suelo urba-
cesidad de un esfuerzo grande en esta materia. Pero la no donde la ciudad tiene sus mayores ventajas de aglomeración y
fortaleza de la coordinación depende del modelo de de economías de escala? Sólo hasta el 2006, las políticas de Me-
actuación. El modelo actual de intervención de las en- trovivienda se orientaron a un aprovechamiento intensivo del suelo
tidades del Sector Hábitat no hace de la coordinación en los proyectos El Recreo y El Porvenir, generando condiciones
–bajo el supuesto de que ésta fuera óptima– un factor especiales de mercado para la vivienda tipo 1 en altura.
• La Caja de Vivienda Popular tiene el objetivo de la política de 5.2 Un nuevo modelo de actuación
mejoramiento, titulación y reasentamiento por alto riego. Frente
a la magnitud de los problemas, su gestión ha sido prácticamente
nula. 5.2.1 Referentes para el diseño de una política
de hábitat
• La Empresa de Renovación Urbana es de reciente creación. Ha
comenzado el diseño de proyectos de renovación en el Centro
La escasez de suelo y el déficit habitacional, como
de la ciudad. Se ha concentrado en el Plan Centro. No tiene un
problemas claves del hábitat en Bogotá y su relación con
enfoque que agrupe acciones integrales de economía, renovación
las variables estratégicas potencial económico de la ciu-
y política pública en el conjunto de la ciudad.
dad, vulnerabilidad por sismo-resistencia y deterioro en
• Planeación Distrital no forma parte del Sector Hábitat, pero en la ciudad construida, dan señales acerca de los escena-
lo relacionado con el tema, ha enfatizado en los instrumentos del rios de actuación de la Administración Distrital y de la
POT como medios de financiación. Éstos generan recursos que forma como las entidades que conforman el Sector Há-
pueden considerarse contingentes: la plusvalía se cobra cada vez bitat deben encausar su gestión. La Figura 9 registra tres
que se genera un acto administrativo; la filosofía de las cargas y escenarios de actuación de la Administración Distrital:
los beneficios tienen un marcado énfasis en equilibrios financie- 1 Ciudad construida, formal e informal.
ros de los desarrollos planteados en planes parciales. Esta mo-
2.Suelo de expansión y nuevos desarrollos.
dalidad de actuación no ha tenido en cuenta el tema de la renta
3 Ciudad - región.
del suelo urbano como instrumento de financiación permanente
para la recuperación, creación y sostenibilidad del hábitat en la La caracterización de cada uno de estos escenarios, con
ciudad. respecto a las tres variables estratégicas mencionadas, define
un marco para la actuación de la Administración Distrital.
La preocupación de las entidades del Sector Hábitat ha sido la Dado que los problemas son distintos en cada escenario, la
viabilidad financiera y el cumplimiento de las metas establecidas en información se constituye en un elemento clave para pre-
planes de desarrollo. No existe articulación entre las acciones de las cisar, en magnitud, intensidad, ritmo y ubicación, la meta
tres entidades. Actúan sin considerar las acciones de las otras y la de generación de suelo urbano en la ciudad construida, en
dinámica económica del conjunto de la ciudad no aparece como re- áreas de expansión y en la región, así como la disminución
ferente de actuación. Han basado el margen de maniobra en el gasto del déficit habitacional cuantitativo y cualitativo. Cada es-
público y no han considerado, hasta el momento, que los problemas cenario –y cada zona dentro de ellos– debe ser debidamen-
del hábitat en sí mismos constituyen una posibilidad de generación te ponderado, con el fin de establecer prioridades, progre-
de nuevos y permanentes recursos económicos para la ciudad. sión y relaciones de medidas de política.
Figura 9
Gestión con respecto

Caracterización Acción de la a los Problemas
y problemas Administración Distrital Ejes Articuladores
Escenarios
definidos en términos de y de las entidades
variables estratégicas del Sector Hábitat Escasez Déficit
de suelo habitacional
Con poten- Gestión e iniciativa pública para Renovación

Mitigación de
cial eco- dinamizar la economía a partir Grandes
Sismo-resisten- riesgos y uso
nómico y de usos potenciales del suelo operaciones de
cia y deterioro eficiente de
problemas (eficiencia económica) (recursos redesarrollo y
suelo
de: de las rentas del suelo) densificación
Formal
Sin poten- Gestión e iniciativa pública para

Mitigación de
cial eco- garantizar la seguridad humana
Sismo-resisten- riesgos y uso Mejoramiento
nómico y (gasto público - transferencias
cia y deterioro eficiente de densificación
problemas provenientes de las rentas del
suelo
de: suelo)
Ciudad
Cons-
truida
Con poten- Gestión e iniciativa pública para
Sismo-resisten- Mitigación de Grandes
cial eco- dinamizar la economía a partir
cia vulnerabi- riesgos y uso operaciones de
nómico y de usos potenciales del suelo
lidad por alto eficiente de redesarrollo y
problemas (eficiencia económica) (recursos
riesgo suelo densificación
de: de las rentas del suelo)
Infor-
mal
Sin poten- Legalización
Sismo-resisten- Gestión e iniciativa pública para Mitigación de
cial eco- Mejoramiento
cia vulnerabi- garantizar la seguridad humana riesgos y uso
nómico y Titulación
24. La diná- lidad por alto (gasto público - transferencias eficiente de
problemas Reasentamiento
mica de recupe- riesgo provenientes de rentas del suelo) suelo
ración del hábi- de: Densificación
tat en la ciudad,
condiciona y
resta presión, en Suelo de Desarrollo de acuerdo a nece- Banco de Nuevas
cierta medida, a Expansión sidades de la ciudad24 tierra viviendas
la dinámica de Gestión e iniciativa pública para
expansión de dinamizar la economía a partir Banco de
suelo urbano y Legalización
Desarrollo de acuerdo a las de usos potenciales del suelo tierra, mi-
a la tensión en Mejoramiento
las relaciones necesidades de las ciudades (eficiencia económica) (recursos tigación de
Ciudad - Región Titulación
ciudad - región, y los municipios de la Región de las rentas del suelo) riesgos y uso
por factores po- Reasentamiento
Central eficiente del
blacionales y de Densificación
asentamientos.
suelo
Las zonas de la ciudad caracterizadas así, serán objeto de acciones 5.2.2 Unidades de desarrollo
de política pública con determinados énfasis, prioridades y progre- prioritario
sión, de modo que la gestión pública se traduzca, con certeza, en
metas orientadas a disminuir los problemas de escasez de suelo y La Ley 388 de 1997, de Desarrollo 25. Ministe-
rio de Desarrollo
déficit cuantitativo y cualitativo habitacional. Territorial25, señala que “los planes de Económico.
Viceministerio
ordenamiento y los instrumentos que de Vivienda, De-
La iniciativa que tome la Administración Distrital en imprimir
los desarrollen podrán determinar el sarrollo Urbano
un dinamismo de desarrollo urbano en las zonas de la ciudad con y Agua Potable,
desarrollo o la construcción prioritaria 1997. Ley388
potencial económico y que a su vez tienen problemas de sismoresis- de 1997, de De-
de inmuebles que conformen unidades sarrollo Territo-
tencia y/o deterioro, se traduce en resultados explícitos buscados por rial – La Política
de actuación urbanística…” (Art. 40,
la política pública. Entre otros: Urbana del Salto
p.37); “…los Planes de Ordenamiento Social. Bogotá.
26. Véase,
• La renovación del suelo para usos diversos con criterios de efi- Territorial definirán las áreas que deban en especial,
los Capítulos V
ciencia. Este resultado no sólo significa reducción de costos por el desarrollarse […] y determinarán los y VI, de la Ley
388/97: Actua-
aprovechamiento de la infraestructura existente y de los equipa- criterios y procedimientos para su ca- ción Urbanística
mientos urbanos y económicos disponibles, sino también reduc- racterización, delimitación y aprobación y Desarrollo y
Construcción
ción de la presión de la escasez del suelo en zonas de expansión y posterior” (Art. 41, p.37 y 38). Prioritaria.
en la región central.
El modelo de actuación exige la figura
• La generación de flujos de recursos importantes para la política de Desarrollo y Construcción Prioritaria26. La
pública, en doble perspectiva: Administración Distrital debe generalizar
este recurso administrativo en un contexto
- Recursos transitorios basados en los instrumentos del POT de planificación global. El modelo impli-
(plusvalía, cargas y beneficios, traslados VIS...). ca una ponderación en los tres escenarios
- Recursos permanentes por contribuciones prediales, de acuer- definidos en la Figura 9, de las variables es-
do al segundo criterio planteado en el punto 5.1 (potencial tratégicas –potencial económico (presente y
económico). futuro), vulnerabilidad por sismo resistencia
• El fortalecimiento de las finanzas públicas y la ampliación del y deterioro– orientada a la construcción de
margen de redistribución de los recursos públicos para la recu- un índice que permita diferenciar las zonas
peración, habilitación y sostenibilidad del hábitat en zonas de la con la combinación de las tres variables, en
ciudad no viables económicamente, pero que requieren solucio- una escala que facilite a la Administración
nes a los problemas de hábitat y de seguridad humana. Distrital y a las entidades del Sector Hábi-
tat, establecer las unidades de desarrollo y
construcción prioritarias de actuación, en
la perspectiva de generar, mediante combi-
nación de medidas de política y desarrollos
progresivos, un círculo virtuoso de recupe- Figura 10

ración, creación y sostenibilidad del hábitat Esquema de valoración de prioridades en
Unidades de Desarrollo y Construcción.
en la ciudad.
La Figura 10 ilustra sobre la secuencia
para determinar prioridades de interven- ESCENARIOS EN
ción, a través de la política pública de há- LA CIUDAD DE
bitat, mediante la aplicación de los crite- ORIGEN FORMAL
rios de valoración basados en las tres varia- E INFORMAL
bles estratégicas: potencial económico de
la ciudad, vulnerabilidad por sismo resis-
tencia y deterioro en la ciudad construida.
La Figura 11 presenta un esquema de las ÍNDICE DE
prioridades y la progresión que la Admi- POTENCIAL
nistración Distrital puede establecer en las ECONÓMICO
unidades de desarrollo y construcción, así
como el grado de contribución, de las ac-
ciones que se adelanten en ellas, a la dismi-
nución de la escasez de suelo y del déficit
habitacional. Este esquema hace posible la
+
planificación ordenada y objetiva de la po- ÍNDICE DE SISMO
lítica de hábitat en el largo plazo. RESISTENCIA
27. El
Estudio de
Necesidades La identificación de las zonas con estos
Hábitat realiza-
do en el marco
criterios, permite la implementación de
del convenio una política pública coherente y objetiva
Metrovivienda
- UN-Hábitat,
cuya síntesis
con las necesidades y la disponibilidad de +
se presenta en recursos en la cuantificación de las metas27.
el Apéndice,
Al establecer las zonas de mayor potencial ÍNDICE DE
proporciona
elementos actual y futuro, y al recuperar y crear el há- DETERIORO ÍNDICE
valiosos para
adelantar la bitat en ellas mediante los mecanismos del CONSOLIDADO
=
identificación de
las zonas de alto mercado, se hace posible financiar la re- DE PRIORIDAD
y bajo potencial
cuperación, la creación y la sostenibilidad DE UNIDADES DE
económico en
la perspectiva del hábitat en zonas con menor potencial DESARROLLO Y
de la política de CONSTRUCCIÓN
hábitat. económico (Figura 12).
Figura 11
Esquema de valoración de prioridades en
Unidades de Desarrollo y Construcción.
Escenarios: Contribución a Contribución a Redistribución

Índice: Unidades de
Ciudad construida la disminución la disminución de recursos
Escala de Desarrollo Acciones (*)
de origen formal de escasez del déficit instrumentos POT y
Prioridad Prioritario
e informal de suelo habitacional fiscales renta suelo
9
8
Con potencial
económico (cruce 7
con las variables 6
Sismo resistencia
y Deterioro) 5
Sin potencial 4
3
2
1
1
2
3
4
económico (cruce 5
con las variables 6
Sismo resistencia
y Deterioro) 7
10 8
9
10
(*) En
zonas
con potencial económico: Redesarrollo, Densificación, Renovación, … En zonas sin potencial económico: Mejoramiento, Titulación, Reasentamiento, …
Figura 12
Unidades de Desarrollo y Construcción Prioritarias. Contribución a
la Economía y el Bienestar desde la perspectiva del hábitat.
Administración Distrital
Política de Hábitat
ZONAS CON POTENCIAL ZONAS SIN POTENCIAL

ECONÓMICO ECONÓMICO
Unidades de desarrollo Unidades de desarrollo
y construcción y construcción
prioritarios (Dinámica prioritarios (Seguridad
del mercado) humana)
Generación de recursos
a través de:
INSTRUMENTOS RENTA DEL GASTO PÚBLICO GASTO PÚBLICO

DEL POT SUELO INVERSIÓN INVERSIÓN
(Contingente) (Permanente) Creación de Recuperación
(Corto plazo) (Largo plazo) hábitat de hábitat
Redistribución
5.2.3 Acciones de política pública de hábitat tración Distrital un ejercicio más complejo y de mayor
Simultaneidad y progresión alcance de política pública y fiscal: el criterio de renta
del suelo urbano exige una reflexión y un trabajo que in-
El ejercicio de jerarquizar las unidades de desarrollo y construc- volucra la orientación y la voluntad política del Alcalde
ción prioritarias en la ciudad, y de estimar las contribuciones que Mayor y un soporte técnico concertado y coordinado de
cada una de ellas debe hacer a la reducción de los problemas de las Secretarías de Hacienda, Planeación y Hábitat, para
hábitat, facilita la definición de la simultaneidad y la progresión de asociar de manera adecuada las magnitudes de las rentas
distintos programas y proyectos de la política, así como la estima- del suelo a las actividades económicas.
ción real de las metas y de los recursos para los distintos componen-
tes, v. gr., las proporciones de acciones en suelos de expansión y las La Administración puede trabajar en una doble
proporciones de acciones en la ciudad construida (vivienda nueva, perspectiva: una profundización en la aplicación de los
mejoramiento, titulación, etc.). instrumentos del POT y un trabajo de diseño de meca-
nismos que permitan la valoración de la renta del suelo
con respecto a las contribuciones de las actividades eco-
5.2.4 Financiamiento de la política a corto y mediano
nómicas al PIB de la ciudad. A partir de este diseño,
plazo
la Administración Distrital deberá adelantar un proceso
de concertación y de aceptación de este criterio para su
A corto plazo, el financiamiento de la Política de Hábitat en el
implementación por parte de todos los agentes de la so-
conjunto de la ciudad debe sustentarse a partir del desarrollo y la
construcción prioritaria de las zonas con potencial económico en el ciedad en la ciudad.
orden que establezca el índice consolidado, mediante una aplicación
integral de los instrumentos disponibles en el POT. 5.2.5 Modelo y política de inclusión
Conviene distingir entre la financiación con recursos que se ob- El modelo de actuación, a partir de Unidades de
tienen con la aplicación del instrumental que provee el POT (plus- Desarrollo y Construcción Prioritarias y con los cri-
valías, cargas y beneficios…) y la financiación que se obtendría con terios expuestos en este documento, busca la parti-
el criterio de la renta del suelo generada por las actividades econó- cipación plena del ciudadano y el mejoramiento de
micas. Mientras los instrumentos del POT son contingentes (los rela calidad de vida y el bienestar. El modelo supone
cursos que se obtienen por esta vía son fragmentados y coyunturales
la inclusión del pequeño y del grande propietario del
y ocurren por lo general una sola vez en un tiempo determinado),
suelo en los procesos y en los beneficios finales espera-
la renta del suelo es permanente. Ésta última cambia con las trans-
dos. La política no propiciará el desplazamiento de los
formaciones que se presentan en las actividades económicas: éstas
propietarios del suelo: al contrario, lo hará partícipe
tienen, de hecho, características de mediano y largo plazo.
de los proyectos que se proponga dinamizar la Admi-
La concepción de la sostenibilidad del hábitat y de los recursos nistración Distrital en las Unidades de Desarrollo y
que la ciudad requiere para este propósito, plantea a la Adminis- Construcción Prioritarias.
6 Habilitación urbana y vivienda, bajo el

modelo de actuación propuesto: 2008 - 2015
El modelo propuesto, que se expresa de manera grá- lacionadas con los potenciales de la ciudad frente al mercado inter-
fica en los contenidos de la Figuras 9 a 12, es posible no en el país y al mercado internacional. A manera de ilustración,
desarrollarlo en un esquema de coordinación fuerte in- la zona comprendida entre la Avenida 63 y la Calle 80 y entre la
tersectorial e intrasectorial desde la Secretaría de Há- Avenida 68 y la Avenida Boyacá, constituye un potencial enorme
bitat. En particular, exige superar las dificultades de la de renovación y mejor aprovechamiento y uso eficiente del suelo
organización institucional y la coordinación de la polí- para múltiples actividades –residenciales, de negocios, comercio e
tica, referidas en secciones anteriores y, desde luego, una institucionales–, por su ubicación estratégica frente a centros in-
clara y decidida orientación política directa del Alcalde dustriales (Autopista a Medellín), de servicios (sociales, comerciales
Mayor, en razón a la complejidad de los problemas del y culturales) y de transporte (aeropuerto internacional, terminales
hábitat y la multiplicidad de intereses –especialmente de buses, corredor férreo). Las rentas que se generarían se verían
económicos– que mueven a los distintos agentes. traducidas, desde la iniciativa pública, en la transferencia de recur-
sos a zonas deficitarias en condiciones de hábitat en la ciudad y en
De manera específica, el modelo exige una actua- programas de vivienda de interés social, así como en en unidades
ción articulada de la Empresa de Renovación Urbana, de desarrollo y construcción prioritarias previamente definidas. En
la Caja de Vivienda Popular y Metrovivienda, frente a otras palabras, los grandes proyectos de renovación urbana de ini-
metas comunes, en escenarios comunes, en los que cada ciativa pública deben orientarse a generar las rentas que financien
entidad deberá contribuir de manera precisa al cumpli- los programas de vivienda y la disminución de los problemas del
miento de metas (criterios de gradualidad y simultanei- hábitat, particularmente la reducción del déficit habitacional.
dad). En este caso, el índice de prioridad de unidades de
desarrollo y construcción determinará los énfasis de la En esa perspectiva, se presentan aquí las estimaciones plausibles
actuación coordinada de las entidades que conforman que resultan de una actuación en suelo de expansión y en el perí-
el sector. metro urbano. En este último, sobre la base de impulsar un desarro-
llo deliberado de zonas no urbanizadas, disponibles para vivienda,
Desde la óptica de la renovación urbana, la Admi- e impulsando programas de renovación urbana, en localidades con
nistración deberá identificar unidades de desarrollo baja presión de los precios del suelo y con barrios que surgieron en
prioritario que conduzcan a dinámicas económicas re- el pasado de manera informal y se encuentran actualmente legaliza-
dos, se han seleccionado seis localidades: Ciudad Bolívar, Usme, San Verde, en la Localidad de Bosa, y los barrios del Plan Cen-
Cristóbal, Rafael Uribe Uribe, Bosa y Engativá. tro (San Bernardo, Avenida Comuneros y las Cruces) que,
junto con los remanentes de la Ciudadela Usme y El Por-
venir, aportan en el periodo 2008-2013, un total de 800.8
6.1 Alcance de opciones inmediatas hectáreas. La mayor disponibilidad del suelo de expansión
se presenta en el periodo 2008 - 2011, con 724.6 hectáreas.
Predominio del suelo de expansión
En los años siguientes declina, y esta realidad expresa lo que
se ha anunciado en el Plan de Ordenamiento Territorial de
La Tabla 18, registra el número de hectáreas que se incorporan con los la ciudad: la escasez del suelo en zonas de expansión para
proyectos Operación Usme –Decreto del Plan Zonal aprobado en junio programas de vivienda en la próxima década.
de 2007; cuatro Polígonos; plan parcial del Polígono 1 en proceso de
aprobación–; El Edén -El Descanso, en la Localidad de Bosa, que cuenta La Tabla 19, contiene la proyección de las hectáreas
con Decreto de plan parcial aprobado en diciembre de 2006; Campo urbanizadas, con base en los tiempos de saneamiento
Tabla 18
Metrovivienda
Proyección de Gestión de Suelo (hectáreas).
2008 - 2013
Proyecto 2008 2009 2010 2011 Subtotal 2012 2013 Total

2008- 2008-
2011 2013
Operación Usme Polígono 107.0 103.4 84.1 28.4 322.9 322.9
Operación Usme Polígono 2 59.0 32.0 23.0 114.0 11.0 125.0
Operación Usme Polígono 3 (1) 15.3 15.3 30.6 30.6
El Edén - El Descanso 29.0 16.0 11.0 6.0 62.0 62.0
El Porvenir 6.1 6.1 6.1
San Bernardo 5.2 5.2 5.2
Las Cruces 0.5 0.5 0.5
Avenida Comuneros 2.1 2.1 2.1
La Palestina 10.0 5.4 3.9 19.3 2.3 21.6
Total 147.3 191.0 253.5 132.8 724.6 56.0 20.2 800.8
(1) El polígono 3 destina la mayor proporción de área a uso institucional. Sólo incluye 30.6 hectáreas para vivienda.
Tabla 19
Metrovivienda
Proyección de Habilitación Urbana (hectáreas área bruta) (1)
2008 - 2015
Subtotal Total
Proyecto 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
2008-2011 2008-2015
Operación Usme Polígono 1 71.6 59.4 51.8 182.9 56.1 61.8 22.1 323.0
Operación Usme Polígono 3 15.3 15.3 15.3 30.6
Operación Usme Polígono 4 60.0 60.0 60.0 40.0 40.0 24.8 224.8
Campo Verde 60.0 24.5 84.5 84.5
Ciudadela Nuevo Usme (2) 11.8 29.3 41.1 41.1
El Edén - El Descanso 19.0 19.0 18.0 56.0 6.0 62.0
El Porvenir (3) 31.5 31.5 31.5
San Bernardo 5.2 5.2 5.2
Las Cruces 0.5 0.5 0.5
Avenida Comuneros 2.1 2.1 2.1
La Palestina 9.1 8.9 18.0 7.6 25.6
Total 43.3 187.7 186.3 186.0 603.4 152.7 112.8 62.1 24.8 955.9
(1) Promedio de habilitación por proyecto: 40 hectáreas brutas anuales. Se prevé elevarlo entre 25% y 50% en la Operación Usme.
(2) 2008: etapa III La Esperanza; 2009: Plan Parcial El Carmen.
(3)Corresponde a 6.1 hectáreas de adquisición en 2008 y 25.4 disponibles. pendientes por habilitar.
de la propiedad del suelo y en el proceso acuerdo con los tiempos establecidos en la Figura 3, la mayor can-
de habilitación y entrega a entidades del tidad de suelo habilitado se presentaría en los años 2009 - 2013,
distrito –como se mostró en la Figura en una producción entre 110 y 190 hectáreas al año28. Ello implica
28. Estas
previsiones 3–, antes de su comercialización. Hasta una estrategia de mayor volumen de inversiones y un esquema de
superan am-
pliamente la el presente, el ritmo de habilitación del participación de distintos agentes (propietarios del suelo, construc-
actuación actual
de Metrovivien- suelo, en promedio era de 40 hectáreas tores, sector financiero, comunidad, Distrito, entre otros) a través
da que, desde
su creación, ha
de área útil por año. En las proyeccio- de los mecanismos de gestión del suelo establecidos en la Ley 388
producido en
promedio 40
nes, se incrementó el promedio entre el de 1997 y de esquemas de negocios relacionados con fondos inmo-
hectáreas habili- 25% y el 50%. Con el ritmo de gestión biliarios, títulos valores y derechos de construcción, por mencionar
tadas con obras
urbanas. del suelo registrado en la Tabla 18, y de algunos. En el periodo 2008 – 2011, se tendría 603.4 hectáreas y
Tabla 20
Metrovivienda
Proyección de promoción de vivienda
2008 - 2015
Subtotal Total
Proyecto 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
2008-2011 2008-2015
Operación Usme Polígono 1 7.324 3.280 10.604 3.219 4.832 452 19.107
Operación Usme Polígono 3 1.342 1.342 1.341 2.683
Operación Usme Polígono 4 0 3.607 1.918 1.458 691 7.674
Campo Verde 7.074 4.306 11.380 11.380
Ciudadela Nuevo Usme 720 1.334 1.404 1.824 5.282 5.282
El Edén - El Descanso 3.607 3.049 6.656 1.554 8.210
El Porvenir 3.571 5.102 8.673 8.673
San Bernardo 2.682 2.682 2.682
Las Cruces 206 206 206
Avenida Comuneros 669 669 669
La Palestina 1.759 1.759 1.720 1.469 4.948
Total 4.291 9.118 20.284 21.911 55.604 14.819 10.786 3.126 691 84.335
entre el 2008 - 2015, un total de 955.9 hectáreas29. clinación del número de viviendas desde 29. La
diferencia de
ese mismo año (tabla 20). La ciudad no las cifras entre
Con base en las cifras de las Tablas 18 y 19, y de acuerdo con los tendría, en cinco años, frente a la escasez
la Tabla 18 y
la Tabla 19,
tiempos de habilitación y comercialización de manzanas habilitadas de suelo de expansión, la manera de en- obedece a las
hectáreas de
para el desarrollo de proyectos de vivienda, se ha estimado la promo- frentar las necesidades de vivienda de sus suelo en Campo
Verde, Ciuda-
ción de vivienda, siguiendo criterios de combinar vivienda unifamiliar ciudadanos más pobres, y aún menos la dela Usme y El
y vivienda multifamiliar en edificaciones de 5 pisos, según los alcances posibilidad de disminuir el déficit habita- Porvenir, que
ya se encuentra
establecidos en los distintos proyectos. La ciudad tendría en el periodo cional de los estratos 1 y 2, que constitu- disponible para
habilitarlo.
2008 – 2011, un total de 55.604 viviendas promovidas, y en el pe- ye el segmento de atención de la política
riodo 2008 – 2015, un volumen de 84.335 unidades. La escasez de pública de vivienda en el Distrito. Por sus
suelo de expansión que se registra a partir del año 2012, explica la de- características, el Plan Zonal del Norte,
enfatizaría la promoción de vivienda de estratos 3 a 6 y el Cristóbal) que cuentan con 661 hectáreas sin desarrollar. Con base en
porcentaje de vivienda de interés prioritaria en esta zona un índice de ocupación de 0,4 para urbanismo y 0,36 para vivienda de
sería escasamente el 15%. 45 m2 en edificaciones en altura de 5 pisos, el potencial es de 105.805
unidades (tabla 21). En esas zonas, que cuentan con redes viales y de
servicios públicos, los precios del suelo son comparables a los precios ac-
tuales por m2 en las ciudadelas que desarrolla Metrovivienda en Bosa.
6.2 Escenario de áreas urbanas sin
desarrollar Localidades con menor
presión sobre los precios del suelo
6.3 Escenario de renovación urbana
La información de las UPZ reglamentadas por Planea- Áreas de menor presión sobre los precios del suelo
ción Distrital, indica que en las localidades de baja presión
de los precios del suelo existen áreas sin desarrollar. Se ha Para completar información sobre escenarios de renovación urbana
seleccionado, para este ejercicio, seis localidades (Ciudad que permitan completar los alcances del modelo de actuación propuesto,
Bolívar, Rafael Uribe Uribe, Engativá, Bosa, Usme y San se han identificado áreas que corresponden a 147 barrios legalizados en
Tabla 21
Metrovivienda
Proyección de viviendas en zonas urbanas sin urbanizar.
6 localidades
Valor del Suelo Costos de Suelo y urbanismo

Número de
Localidad Àrea (ha) urbanismo
viviendas (1)
m2 Total (a) (3) (b) Total (a)+(b) m2
Ciudad Bolívar 101.5 16.242 90.000 91.359.000.000 31.855.122.914 123.214.122.914 121.381
Rafael Uribe 31.0 4.957 135.000 41.823.000.000 9.721.916.145 51.544.916.145 166.381
Engativá 294.1 47.061 135.000 397.075.500.000 92.301.717.098 489.377.217.098 166.381
Bosa 48.4 7.746 90.000 43.569.000.000 15.191.670.774 58.760.670.774 121.381
Usme 151.3 24.206 90.000 136.161.000.000 47.476.717.029 183.637.717.029 121.381
San Cristóbal 35.0 5.594 135.000 47.196.000.000 10.970.890.524 58.166.890.524 166.381
Total 661.3 105.805 757.183.500.000 207.518.034.482 964.701.534.482
(1) Con base en índice ocupación urbanismo de 0.4; vivienda 0.36; 5 pisos; área apto: 45 m2.
(2) Fuente: Lonja de Propiedad Raíz. 2005.
(3) Valor promedio de habilitar 1 hectárea bruta con obras de urbanismo: 313.812.658.
Costos de urbanismo: con base en estimaciones para el Plan Parcial El Edén (Bosa)
los últimos diez años en esas mismas seis localidades, con un área de 570,6 evento catastrófico en cerca del 60% de
hectáreas. Con un índice de ocupación urbana de 0,4 y de construcción la ciudad construida.
de vivienda en edificaciones de 5 pisos, de 0,36, y apartamentos de 45
El impacto sobre el déficit habitacio-
m2, el número unidades de vivienda es de 91.290 (tabla 22). Los precios
nal se muestra en la Tabla 24. Bajo el su-
por metro cuadrado, una vez realizadas las inversiones, sugieren que en
puesto de un nuevo déficit anual estable
esos desarrollos se pueden combinar proyectos de vivienda de interés so-
de 17.200 unidades correspondiente a
cial de hasta 70 SMMLV, con viviendas de precios correspondientes al
hogares de estratos 1 y 2, y la generación
mercado de estrato 3, en particular en las localidades de Engativá, Rafael
de vivienda en los tres escenarios pro- 30. Se se-
Uribe y San Cristóbal, generando diversificación de estratos y consolida- ñaló atrás que
puestos, el déficit de 117.103 unidades los programas
ción de demanda efectiva que suele darse en estas situaciones. de reconoci-
de vivienda que se tendría en el 2009 se miento de me-
disminuiría de manera progresiva a 5.138 joramiento de
vivienda, han
unidades en el año 2017. encontrado obs-
táculos insalva-
6.4 Combinación de escenarios bles desde el
Es un horizonte plausible para la Ad- punto de vista
Impactos sobre el déficit habitacional ministración Distrital. De esa actuación
económico para
los hogares
se señalan, a modo de enunciado, las si- pobres, por las
exigencias de la
La estrategia de actuar de manera simultánea en áreas de expan- guientes conclusiones: norma de sismo
resistencia. Las
sión disponibles en la ciudad y en los escenarios de suelo urbano sin actuaciones
• La ciudad adoptaría una estrategia de renovación
desarrollar y de renovación urbana en localidades de baja presión de urbana en los
de solución real de los problemas del barrios de las
los precios del suelo, es la indicada para una acción sostenida de la
déficit habitacional de los segmentos localidades
política pública de hábitat y de los programas de vivienda en parti- mencionadas
más pobres de la población. permitirían un
cular. El Distrito puede, de esa forma, generar dinámicas económi- uso eficiente de
los recursos pú-
cas atractivas para los propietarios del suelo –incluidos los propieta- • Se generarían nuevas dinámicas eco- blicos, dinámi-
cas económicas
rios de vivienda en los barrios recientemente legalizados, que tendría nómicas, con efectos importantes en importantes y
beneficios económicos notables por aportar el suelo a proyectos para la generación de empleo adicional en transformacio-
nes sustancia-
usos más eficientes–, y el sector de la construcción, buscar eficacia la ciudad (tabla 20). les en la calidad
de vida de los
en la solución de los problemas de sismo resistencia de una por- propietarios de
• La iniciativa pública buscaría, con su los inmuebles,
ción considerable de la ciudad30, recuperar espacio público según
actuación, precios regulados del sue- bajo los crite-
los estándares normativos y disminuir de forma eficaz el déficit ha- rios de que los
lo y las viviendas. propietarios
bitacional del segmento de la población más pobre. 1.875 hectáreas permanezcan
en sus zonas
estarían disponibles en los tres escenarios, en el periodo 2008 - 2016 • Se daría inicio a una política sostenida de residencia
y participen de
(tabla 23). El escenario de la renovación urbana en zonas de menor de disminución del riesgo por vulnera- los beneficios
presión de precios del suelo, abarcaría un periodo adicional de al bilidad en sismo resistencia. La Admi- que generan
dichas transfor-
menos 30 años, dadas las condiciones de vulnerabilidad frente a un nistración podría dosificar la magnitud maciones.
Tabla 22
Metrovivienda
Proyección de viviendas en zonas de renovación urbana
6 localidades
Número de Número de Valor del suelo (2) Costos de Suelo y urbanismo

Àrea
Localidad barrios viviendas urbanismo
(ha) m2 Total (a) Total (a)+(b) m2
legalizados (1) (3) (b)
Ciudad Bolívar 32 316.1 50.571 125.580 396.920.706.000 43.976.995.874 440.897.701.874 139.494
Rafael Uribe 23 24.0 3.842 251.160 60.303.516.000 3.340.676.657 63.644.192.657 265.074
Engativá 19 29.5 4.715 371.280 109.416.216.000 4.100.364.060 113.516.580.060 385.194
Bosa 31 70.6 11.288 196.560 138.673.080.000 9.816.107.378 148.489.187.378 210.474
Usme 26 79.7 12.755 174.720 139.286.784.000 11.091.992.632 150.378.776.632 188.634
San Cristóbal 16 50.7 8.118 273.000 138.520.200.000 7.059.805.646 145.580.005.646 286.914
Total 147 570.6 91.290 983.120.502.000 79.385.942.247 1.062.506.444.247
(1) Con base en índice ocupación urbanismo de 0.4; vivienda 0.36; 5 pisos; área apto: 45 m2.
(2) Fuente: Lonja de Propiedad Raíz. 2005.
(3) Valor promedio de habilitar una hectárea útil en zonas legalizadas: 139.136.887.
Fuente: Metrovivienda - Subgerencia de Planeación. Para el número de barrios legalizados: DAPD - UPZ
de los recursos del fondo de emergencia de eventos ca- culo mayor es el costo de las inversiones para las estructuras de
tastróficos, orientando parte de ellos a la prevención en las viviendas sin normas de sismo resistencia. La identificación y
la recuperación del hábitat con los lineamientos pro- la actuación en unidades de desarrollo y construcción prioritarias,
puestos en este libro. dan mayor alcance a la política de focalización geográfica de trans-
formación del hábitat, en la perspectiva de disminución de costos
• Se daría un uso eficiente al suelo disponible en la
por economías de escala. Mientras en el programa de mejoramien-
ciudad, disminuyendo la presión sobre la expansión
to de vivienda establece, con la variable sismo resistencia, un costo
o las articulaciones ciudad-región.
promedio por vivienda de $12 millones de pesos, en la focalización
• El escenario de renovación para vivienda, como el se- por unidades geográficas de desarrollo prioritario y construcción
ñalado arriba, resuelve la encrucijada de los programas como lo hemos propuesto, el costo en esta materia se reduciría a
de reconocimiento y de mejoramiento, cuyo obstá- rangos del 30% al 40%.
Tabla 23
Metrovivienda
Gestión del Suelo (hectáreas)
Zonas de Expansión. Urbana sin urbanizar y de renovación urbana.
2008 - 2015
Zonas
Año Urbana sin Renovación Total
Expansión (1)
urbanizar (2) urbana (3)
2008 147.3 0.0 0.0 147.3
2009 191.0 0.0 24.0 215.0
2010 253.5 0.0 29.5 283.0
2011 132.8 0.0 50.7 183.5
2012 56.0 101.5 70.6 228.1
2013 20.2 114.4 79.7 214.3
2014 0.0 151.3 79.2 230.5
2015 0.0 147.1 79.2 226.3
2016 0.0 147.0 0.0 147.0
Total 800.8 661.3 412.9 1.875.0
(1) Fuente: tabla 18

(2) Fuente: tabla 21
(3) Fuente: tabla 22. Para el caso Ciudad Bolivar. la cuarta parte del potencial: 79.2 hectáreas en el 2014 y 79.2
en el 2015
Tabla 24
Metrovivienda
Promoción de vivienda tipo 1 y 2 y déficit cuantitativo estratos 1 y 2.
2003 - 2007: Real; 2008 - 2015: Proyectado.
Promoción de Viviendas por Zonas Nuevo Déficit

Hogares Empleo
déficit anual acumulado
Año Urbana sin Renovación beneficiados generado
Expansión Total estratos estratos
urbanizar urbana (1) (2)
1y2 1y2
2003 85.424
2004 8.111 0 0 8.111 10.544 16.222 17.200 94.513
2005 9.986 0 0 9.986 12.982 19.972 17.200 101.727
2006 10.536 0 0 10.536 13.697 21.072 17.200 108.391
2007 17.035 0 0 17.035 22.146 34.070 17.200 108.556
2008 10.513 0 0 10.513 13.667 21.026 17.200 115.243
2009 15.340 0 0 15.340 19.942 30.680 17.200 117.103
2010 26.506 0 3.842 30.348 39.452 60.696 17.200 103.955
2011 28.133 0 4.715 32.848 42.702 65.696 17.200 88.307
2012 21.041 0 12.129 33.170 43.121 66.340 17.200 87.985
2013 17.008 16.242 11.288 44.538 57.899 89.076 17.200 60.647
2014 9.348 18.296 12.755 40.399 52.519 80.798 17.200 37.448
2015 0 24.206 12.643 36.849 47.904 73.698 17.200 17.799
2016 0 23.531 0 23.531 30.590 47.062 17.200 11.468
2017 0 23.530 0 23.530 30.589 47.060 17.200 5.138
(1) 1.3 hogares por vivienda.

(2) En el sector de la construcción se generan 4 empleos al semestre. por vivienda (2 empleos al año. por vivienda).
Fuente: Metrovivienda - Subgerencia de Planeación. Cálculos propios.
Apéndice
31. El
Estudio de presente capítulo

sintetiza el desa-
rrollo del estudio
31 de Necesidades
Necesidades Hábitat Hábitat –incluye

una prueba piloto
realizada en la
Localidad de
Bosa, en Bogo-
tá–, ejecutado
por UN-Hábitat
- Colombia, entre
octubre de 2006
y junio de 2007,
en el marco del
proyecto COL
46930 de apoyo
a la política de
hábitat suscrito
entre Metrovi-
vienda, PNUD y
UN-Hábitat. En
el corto plazo,
se prevé realizar
un documento
metodológico
para medir nece-
sidades hábitat,
que amplíe y
profundice los
avances logrados
en el libro Hábitat
y Desarrollo
Humano, para es-
tablecer una base
de medición que
permita garanti-
zar una adecuada
intervención
del Estado en la
provisión de las
Pleine lune, necesidades más
1919, Paul Klee urgentes.
Apéndice Estudio de necesidades hábitat 85
1 Necesidades Hábitat 32. Casto-

riadis, Cornelius.
Las instituciones
imaginarias.
Tomo II, p.166.
Según el autor,
“conocemos las
necesidades de
un ser viviente,
de su organismo
biológico y las
funciones que le
corresponden,
pero el organis-
mo biológico no
es más que la
Aproximación al concepto de vivienda digna lidad del Estado cuya privación afecta las totalidad de las
dotaciones iniciales y consecuentemente funciones que
cumple y que le
el desarrollo de capacidades y la cali- hacen vivir. Un
Desde UN-Hábitat en Colombia, se ha trabajado la idea de que perro come para
las necesidades humanas no son solamente físicas sino socialmente dad de vida. En este sentido, “no contar vivir, y vivir para
él no es otra cosa
establecidas. Como lo plantea Cornelius Castoriadis, lo único que con un cobijo en condiciones espaciales que comer, respi-
no es socialmente establecido en la perspectiva de las necesidades adecuadas de socialización, donde se ga- rar, reproducirse,
etc. Pero esto no
humanas, es una cantidad de calorías por día con una determinada ranticen la intimidad, la identidad y el significa nada
para la especie
composición cualitativa aproximada; el resto no hace sino mostrar desarrollo pleno de las libertades, resulta humana ni para
una sociedad… La
su carácter histórico y social. Las necesidades, ya sean alimenticias, traumático para la creación de ciudada- sociedad inventa
y define para sí
educativas, de salud, de vivienda, de hábitat o sexuales, son sociales nos libres y productivos”34. nuevos modos
de responder a
en función de una elaboración cultural dinámica y compleja32. Según las Naciones Unidas, el dere- sus necesidades
como a nuevas
Su satisfacción no pasa sólo por consideraciones de tipo económi- cho a la vivienda adecuada es algo más necesidades. Todo
lo que se presenta
co. Requiere, desde la perspectiva del desarrollo humano propuesto que un techo bajo el cual protegerse. al ser humano en
su mundo social
por Amartya Sen33, de la ampliación de las opciones de los ciudada- Significa también disponer de: - histórico, está
indisolublemente
nos para aumentar sus capacidades a fin de que sea posible el incre- “Un lugar con privacidad, es- tejido a lo simbó-
mento de su “libertad real” y de su bienestar, que se ven truncados lico, pero no se
pacio suficiente, accesibilidad físi- agota en él”.
por: la privación en la atención a las necesidades físicas y sociales que 33. Sen,
ca, seguridad adecuada, seguridad Amartya. Desa-
varían en relación con las condiciones económicas, sociales, políticas rrollo y libertad.
de tenencia, estabilidad y dura- Barcelona: Deba-
y culturales de cada comunidad, y por las dificultades en el acceso a te, 2000.
bilidad estructural, iluminación,
las oportunidades facilitadoras, como la educación, los medios eco- 34. Giraldo,
calefacción y ventilación dignos. Bateman, García,
nómicos, las libertades civiles y políticas, entre otras. Alonso. Hábitat y
Una infraestructura básica que pobreza. Los obje-
tivos de desarrollo
Desde esta perspectiva, la vivienda es un bien de “valor social”, un incluya abastecimiento de agua, del milenio desde
la ciudad. Bogotá,
bien que simultáneamente es un derecho y una mercancía. En térmi- saneamiento y eliminación de 2006, p. 28.
nos de Amartya Sen, la vivienda es un bien de merito, es responsabi- deshechos, factores apropiados de
35. http://
www.unhabitat-
calidad del medio ambiente y de Esta condición, permite postular que la vivienda promovida por
rolac.org salud, y un emplazamiento ade- el Estado, es la vivienda de interés prioritario, VIP, fundamental-
36. En
la actualidad, cuado y con acceso a fuentes de mente la de tipo 1, desarrollada a través de mecanismos como el
Vivienda de
Interés Social,
trabajo y a los servicios básicos, subsidio a la demanda que promueve su acceso a la población más
VIS, se entiende todo ello a un costo razonable”35 necesitada36. La vivienda VIP tipo 1, es un referente que permite
como aquella
cuyo valor está medir las necesidades hábitat.
comprendido El marco que establece ese concepto
entre 50 y 135
SMLMV. A su del derecho a la vivienda es casi tan am- Para efectos de la discusión que se sigue, es importante señalar que
vez, la VIP,
Vivienda de In-
plio como la conceptualización del hábi- la Constitución habla de una vivienda digna y no de una parte de ella;
terés Prioritario, tat. Adicionalmente, este es un concepto tampoco habla de qué tipo de vivienda. Por eso es necesario establecer
incluida dentro
del rango VIS, dinámico que depende del contexto en un consenso que permita definir de qué se está hablando, y esto es
es aquella que
tiene un valor el que se aplique. El Estado colombiano, fundamental. Es un camino expedito para ‘reglar’ los mínimos con
inferior a los
70 SMLMV
lo ha instaurado en la Constitución de que debe contar, evitando así, que ésta siga disminuyendo dramática-
correspondien- 1991, en el marco de los DESC, Artículo mente su espacialidad y funcionalidad, bases de la habitabilidad.
tes a las tipo
1 y 2. La tipo 51 de la Carta Constitucional de 1991:
1, es la VIS de En efecto, si se tiene en cuenta que en el caso de Bogotá la política
valor inferior
a 50 SMLMV,
“Todos los colombianos tienen estatal determina la construcción de viviendas similares a las VIS, tipo
mientras la derecho a vivienda digna. El Esta- 1, es posible concluir que éstas, en su condición de formalidad, deter-
tipo 2, es la VIS
cuyo valor está do fijará las condiciones necesarias minan para sus usuarios, con respecto a la informalidad, al menos:
entre 50 y 70
SMLMV. para hacer efectivo este derecho y
promoverá planes de vivienda de − Una fungibilidad mayor y más segura de su título de propiedad.
interés social, sistemas adecuados
− La posibilidad de acceder a subsidio y a crédito para vivienda en
de financiación a largo plazo y
formas asociativas de ejecución de el mercado formal, con tasas reguladas muy inferiores a las del
estos programas de vivienda” mercado informal.
En sentido práctico, la Ley 3 de 1991 − El disfrute, desde su construcción, de un urbanismo completo (ser-
en el nivel nacional establece el Subsi- vicios públicos domiciliarios, pero también espacio público, equi-
dio Familiar de Vivienda (SFV), cons- pamientos y conectividad a las redes de transporte y movilidad).
tituyendo una de las pocas políticas de − El derecho a una infraestructura adecuada, que a nivel urbano
Estado de las que se dispone en materia respeta los estándares definidos para la ciudad, y a nivel arquitec-
de vivienda y hábitat, de manera tal que tónico cumple con parámetros de diseño y funcionalidad, deter-
las diferentes administraciones naciona- minaciones estructurales, y especificaciones técnicas.
les y municipales lo han acogido como
herramienta fundamental de política Así las cosas, es profundamente regresivo pedir al Estado que
pública. haga menos de lo que hace en favor de los más pobres. Al respec-
Figura 13 Es importante anotar que aunque

Vivienda digna y el déficit de hábitat. persistan dificultades evidentes en la
Fuente UN- Hábitat/ Colombia
resolución del problema habitacional,
su solución no es la perpetuación de la
desigualdad y la resignación de los más
Nadie estaría en déficit pobres a la vulneración de sus derechos.
Si bien es cierto que existen dificulta-
des en el acceso de algunos hogares a la
vivienda formal tipo 1, ello no necesa-
riamente indica que los hogares, como
Línea Vivienda Digna una generalidad, prefieran alternativas
como la autoconstrucción para resolver
sus deficiencias de hábitat. Una cosa
es que no exista un sistema financiero
ideal que se ajuste a la cultura financie-
Todos estarían en déficit
ra de un determinado segmento de la
población, y otra que la autoconstruc-
ción, en sí misma, sea asimilable a un
to, algunas propuestas de intervención urbana, en el caso de Bogo- sistema financiero eficiente. Una cosa 37. Plan de
Ordenamiento
tá, abogan por otorgar a cambio de vivienda lotes urbanizados con es que la oferta no sea accesible, y otra Zonal Usme.
vivienda mínima. Tal es el caso del Plan de Ordenamiento Zonal muy distinta que los hogares, aunque Decreto 252 de
2007.
Usme que definió, en su decreto reglamentario, la intervención bajo alejados de la vivienda deseada, opten
esta modalidad, de al menos el 50% del total del suelo útil destinado por soluciones que se adapten a un pre-
a usos residenciales en toda el área del Plan37. La apuesta parece pri- supuesto restringido y a un marco ins-
vilegiar un urbanismo completo en el que se implanta una vivienda titucional determinado.
progresiva, que al cabo de 15 años puede obtener o no, los mínimos
No se puede desconocer que alterna-
deseables para su habitabilidad.
tivas como la autoconstrucción, brindan
Entonces surge la pregunta: ¿una vivienda terminada hoy o una “soluciones” habitacionales parciales a
proyección de la misma, se hace realidad con el pasar de los años? parte de la población más necesitada que
No obstante su importancia, esta pregunta está agotada. El Estado no accede al sector formal. Pero dichas
actual, ha definido en sus políticas de vivienda que se deben entre- alternativas no resuelven las necesidades
gar casas y no lotes con servicios. El derecho constitucional es a la habitacionales individuales de manera
vivienda digna, no al lote digno con posibilidades de que algún día más eficiente que a través del sector for-
se convierta en vivienda. mal, y en cambio sí se genera, al menos
en las primeras etapas, déficits de vivienda y entorno En razón de lo anotado, y contrario a lo que se afirma, una vi-
relacionados con la progresividad. vienda formal terminada genera más posibilidades de desarrollo eco-
nómico que un lote, que una vivienda en proceso de autoconstruc-
Por otra parte, aunque dicha progresividad por lo ge- ción, o que una vivienda informal en cualquiera de sus estados. Por
neral aparece asociada al ciclo vital de las familias, no se su parte, la consideración de que la autoconstrucción es siempre más
justifica en sí misma en la medida en que las transfor- barata que la vivienda VIS tipo 1, es poco realista aún sin considerar
maciones que genera pueden acompasarse con mejora- costos como el de oportunidad, la ausencia de servicios públicos do-
mientos en las condiciones de hábitat a lo largo de toda miciliarios, la propiedad disminuida y el urbanismo incompleto.
la vida, no necesariamente en un mismo espacio físico.
Debe considerarse que el ciclo vital no responde exclu- No obstante, estar de acuerdo con que se debe promover la cons-
sivamente a factores económicos, sino que está deter- trucción de vivienda nueva por el sector formal, no significa que se
minado por aspectos como la localización, la estructura deba descuidar el resto del stock habitacional. En este sentido, se
familiar, condiciones de empleo, etc. debe considerar la posibilidad de ofertar una diversidad de alterna-
tivas relativas no solo a la vivienda sino también al entorno, acorde
No se trata de anular la autoconstrucción como una con las necesidades particulares de la población, en función de la in-
alternativa para cierto grupo, sino de garantizar a toda la teracción de los atributos y de las dimensiones propias de la ciudad.
población la posibilidad real de acceder a una vivienda
digna como es el precepto constitucional y por ende a No se puede olvidar que un hábitat adecuado incide en el me-
donde se debe orientar la política pública. Sólo en ese joramiento de la calidad de vida de las poblaciones y en la amplia-
contexto, la autoconstrucción será una alternativa que ción de las oportunidades y capacidades de los ciudadanos, pues crea
responda a preferencias individuales. Siendo así, el Es- condiciones que facilitan a las familias más necesitadas su tránsito a
tado deberá garantizar que se haga de una manera ade- la categoría de Ciudadano Activo, en la medida en que no es posi-
cuada, tanto social, como individualmente, entre otros ble ser partícipe de la sociedad sin un nivel de confort que asegure
aspectos, bajo la consideración de determinantes arqui- la dignidad y la sociabilidad. Los ciudadanos, por el solo hecho de
tectónicos y urbanísticos que den cuenta de la prevalen- serlo, tienen derecho al disfrute efectivo de los bienes y servicios que
cia del interés general sobre el particular. produce la sociedad, entre ellos la vivienda y la ciudad.
2 El estudio de necesidades hábitat
En el marco conceptual propuesto por UN-Habitad, que define el 2.1 Medición de necesidades 38. Para
ampliar el
hábitat humano como el referente simbólico, histórico y social en el hábitat concepto de
hábitat ver:
que se ubica a ser humano de una manera multidimensional –políti- Giraldo, García,
Bateman,
ca, económico-social y estético-ambiental, que actúa complejamente Alonso. Hábitat
en una cultura determinada38–, cobra importancia el desarrollo de Metodología
y Pobreza.
Los objetivos
un estudio de necesidades hábitat como el realizado por UN-Hábi- de desarrollo
del milenio
tat en Bogotá, en el marco del proyecto COL 46930 de Apoyo a la El hábitat está constituido de vivien- desde la ciudad
Política de Hábitat39. En éste, se retoman los avances logrados por da y entorno; más aún, desde el ámbito
2006; Hábitat
y desarrollo
UN-Hábitat para Colombia en la revisión de las estadísticas espe- físico instrumental. Este se compone de humano. Cua-
dernos PNUD
cíficas de la ciudad. A partir de allí, se propone una alternativa de los elementos que se describen a conti- UN-Hábitat.
Investigaciones
medición de necesidades, la cual es aplicada como prueba piloto en nuación: sobre desarrollo
la localidad de Bosa. De esta prueba, se desprende que vivienda y humano.
39.
entorno son elementos constitutivos del hábitat, y pueden ser anali- Figura 14
Suscrito entre
Metrovivienda,
zados desde dos ámbitos: el físico instrumental (lógico científico), y Componentes del hábitat UN-Hábitat y
el histórico social (imaginario poético). Fuente: UN-Hábitat / Colombia
PNUD.
Su desarrollo tiene lugar en los puntos que se describen a conti- Atributos

nuación: Estructura
V Servicios Públicos
− Metodología para la medición de las necesidades hábitat. Vivienda Equipamiento Básico
Espacio
− Trabajo de campo y entorno.
H Localización
− La tipología de vivienda digna. Hábitat
Infraestructura de
E Servicios
− Convergencia: de la estadística a la forma. Entorno Ámbitos de Participación y
Comunicación
Seguridad y Confianza
En relación con la vivienda, ésta se compone de:
Figura 15
Cnceptualización positiva de vivienda.
Fuente: UN-Hábitat / Colombia
Vivienda
Estructura Servicios Públicos Equipamiento Espacios

Pisos Acueducto básico Cuartos
Paredes Alcantarillado Muebles Sala y comedor
Techos Saneamiento Electrodomésticos Dormitorios
Sismo Resistencia Energía Baños, cocina, etc
Iluminación Comunicaciones
Ventilación
Por otra parte, en relación con el entorno, éste se

compone de atributos como localización, infraestructu-
ra de servicios, ámbitos de participación y convivencia.
Figura 16
El entorno, desde su conceptualización positiva
Fuente: UN-Hábitat/ Colombia
Entorno
Localización Infraestructura Ámbitos de Convivencia

Riesgo de servicios participación Seguridad:
Densidad Vías Parques Atracos, robos,
Movilidad Comunicación Iglesias violaciones etc.
Bibliotecas Salones Comunales Confianza:
Puestos de salud Espacio Público Percepciones
guarderías
Centros deportivos, etc.
La conceptualización positiva del hábitat, contribuye a la defini- atributos. Adicional a esto, se realizó un 40. Para
nuestro caso
ción de los atributos de vivienda y entorno que deben tenerse en cuen- registro visual que cuantificara atributos particular, se
presentaron
ta a la hora de analizar el hábitat, en un territorio específico. Desde difíciles de capturar a través de la entre- circunstancias
que imposi-
esta perspectiva, la medición de las necesidades hábitat debe pasar por vista. Y mientras que ésta se concentró bilitaron la
la revisión y análisis de la información disponible en función de los en recoger información relacionada con comparación
de datos entre
componentes descritos, que dan cuenta de su integralidad. vivienda (habitabilidad, espacialidad, las distintas
fuentes, espe-
funcionalidad), seguridad en la tenencia, cialmente en
Una vez se definidos estos atributos, se revisan los datos provenien- necesidades sentidas de la población, y razón a que los
tiempos entre
tes de diferentes fuentes, metodologías y mecanismos de recolección entorno de frente de manzana y de lo- unas y otras
–censos, encuestas, entrevistas–, a fin de determinar si son compara- calidad, el registro visual indagó sobre el
presentaban
diferencias de
bles a través de mecanismos de validación, estimación y aproximación. entorno “barrial”, a través de un registro hasta 4 años.
No obstante, se
Estos procedimientos permiten estimar algunas variables que no se fotográfico realizado por expertos arqui- desarrolló una
metodología
encuentran disponibles en la información analizada40. tectos que evaluaron las condiciones ur- que es posible
consultar en el
banísticas de los sectores en los que fue Anexo Meto-
A partir de este momento, es posible inferir el tipo de información
dividida la localidad. dología para la
faltante en la medición positiva del hábitat, la cual deberá ser reco- estimación de
datos.
lectada en un trabajo de campo que complemente la información La recolección de información estuvo 41. Para
una mayor
con indicadores relevantes en función de la toma de decisiones po- dividida en dos etapas, así: ampliación, ver
anexo atributos
líticas. Al respecto, es posible anticipar que la información generada analizados en
• La primera, tuvo lugar en zonas de
por las encuestas disponibles para Colombia, y específicamente para los instrumen-
la localidad no intervenidas por Me- tos aplicados
Bogotá, si bien da cuenta de la vivienda no lo hace con el entorno para Colombia.
trovivienda, y correspondiente a la
fundamental para la compresión del hábitat41. De allí la importan-
totalidad de los sectores cartográfi-
cia de realizar un trabajo de campo para obtener información sobre
cos definidos para la localidad. Allí
variables de riesgo, condiciones medio ambientales, usos del suelo,
se desarrolló un operativo de campo
movilidad, equipamientos, etc.
que permitió la aplicación de formu-
larios a 590 viviendas (612 hogares),
2.1.1 Recolección de información adicional relevante equivalentes al 102.1% del tamaño
de muestra, y se tomaron 289 foto-
Localidad de Bosa grafías, que representan a 147.251
hogares.
Para el caso que nos ocupa, la recolección de información faltante
se centra en el entorno de las viviendas. Dicha recolección parte del • La segunda, tuvo lugar cuando se
diseño de una muestra estadísticamente representativa del territorio analizaron por separado las áreas in-
analizado, y de la elaboración y aplicación en campo de una entrevis- tervenidas por Metrovivienda: ciu-
ta que complementara la información estadística relacionada con sus dadelas El Recreo y El Porvenir. Allí
se aplicaron 302 encuestas a hogares las variables que tienen una alta correlación y redefiniendo un nuevo
ubicados en 300 viviendas, que repre- conjunto de variables que constituyen una combinación lineal de las
sentan 7.486 hogares de la localidad. originales.
Metodológicamente, con la informa- Una de las aplicaciones más útiles del ACP, y es la que en este
ción disponible para vivienda y entorno, caso nos interesa, es permitir una ponderación de un determinado
es posible construir un indicador de vi- número de variables utilizando los coeficientes que proporciona el
vienda, un indicador de entorno, y un primer componente principal, y por esa vía, clasificar las unidades
indicador de hábitat. Estos permiten el de observación.
42. Ella análisis particular de los atributos, e in-
puede ser
tegrar, en un solo indicador compuesto, El fundamento del ACP es formar una variable (componente)
producto de
métodos esta-
su conceptualización positiva. Dicho como una combinación lineal de las variables del análisis a partir
dísticos, de la
discusión de un indicador, es el resultado de la ponde- de ver cuáles de ellas explican una mayor parte de la varianza total.
grupo de exper-
tos, la opinión ración de las variables en función de En ese sentido, las variables que expliquen más, tendrán un mayor
de un grupo de
su peso relativo para la determinación peso en el coeficiente que conforma el primer componente princi-
líderes de la
comunidad, de
del déficit42, y la base para analizar las pal (el que explica una mayor parte de la varianza), por lo tanto, el
las autoridades
competentes, e condiciones de hábitat de un territorio coeficiente como el ponderador de esa variable puede ser utilizado.
incluso, de una
combinación de determinado. A partir de su estimación, Entre mayor varianza permita explicar una variable, mayor será su
dos o más de
es posible definir una línea para la me- coeficiente en el primer componente principal, por lo tanto, mayor
los anteriores.
dición de las necesidades hábitat que se será la ponderación de esa variable en la clasificación o calificación.
explica a continuación. Como la escala de medición para algunas de las variables era dis-
creta y, para otras, continua, a la vez que correspondían a diferentes
2.1.2 Ponderación de vivienda y rangos de valores, fueron estandarizadas para que todas las que fue-
entorno ran incluidas en el modelo tuvieran la misma escala y sentido. La
metodología que se aplicó, determinó que 100 es el máximo valor
Metodología que podía alcanzar una variable, en un rango de valoración de 0 a
100, cuyos valores intermedios eran el resultado de una regla de tres
La metodología para el cálculo de los o alguna transformación algebraica resultante de la experiencia de
ponderadores de vivienda y entorno, es los investigadores. La descripción de la forma como se reescalaron
la de Análisis de Componentes Principales, las variables se encuentra en el documento anexo: Variables re-esca-
ACP. Esta técnica hace parte de un aná- ladas. La calificación de cada una de las variables está supeditada a la
lisis multivariado, cuyo objetivo es redu- información disponible en la encuesta.
cir la dimensionalidad de un conjunto
numeroso de variables con una pérdida Más adelante, con las variables homogenizadas y escaladas ade-
razonable de información, eliminando cuadamente, se procedió a la elaboración de los modelos estadístico-
econométricos, con el fin de que fueran ponderados e incluidos en Tabla 25

el análisis, y así poder construir índices compuestos para la vivienda, Modelo de vivienda
el entorno y el hábitat en su conjunto. Primera componente principal
Ponderador
Variable(1)
Modelo 1 (%)
Pared 9.89
2.2 Resultados de la prueba piloto Piso 24.41
Alcantarillado 2.89
Acueducto
Recolección de basuras 2.51
Localidad de Bosa Energía eléctrica
Cuartos 25.38
A continuación, se presentan los modelos resultantes para vivien- Cohabitación 7.09
da y entorno. Al respecto, debe resaltarse que se contó con informa- Espacios independientes 27.84
ción para gran parte de elementos constitutivos del hábitat desde su Total 100.00
perspectiva positiva. Esto permitió que se construyeran las variables (1) En encuesta de hogares
con mayor significancia estadística para los componentes del entor- Fuente: UN-Hábitat/Colombia
no y de la vivienda43. No obstante, aunque se calcularon modelos

combinando todas éstas, sólo se incluyeron las que se presentan en
las Tablas 25 y 26, por ser las que explicaban en mayor proporción el
comportamiento del modelo. Las variables acueducto y energía eléc-
trica, fueron incluidas en el modelo seleccionado, pero debido a que − Alcantarillado, acueducto, energía, y 43. Ver
Anexo 3. Mo-
todos los hogares respondieron contar con estos servicios, el análisis recolección de basuras: cobertura de delo economé-
trico.
de componentes principales las extrae por no presentar varianza en- estos servicios.
tre las observaciones. Para una mejor comprensión de los modelos
realizados, ver Anexo 3. Modelo econométrico. − Cuartos: número de cuartos a dispo-
sición en el hogar.
En el caso de la vivienda, el resultado para el modelo, que mues-
tra la ponderación de cada una de las variables introducidas en el − Cohabitación: número de hogares en
análisis, es el siguiente: la vivienda.
En éste se ponderaron las siguientes variables: − Espacios independientes: separación de
espacios para comer, lavado y secado de
− Pared: material de paredes.
ropas, intimidad de las parejas, lugar
− Pisos: material de los pisos. para estudio y juego de los niños.
La variable de espacios independientes tiene un peso − Estado físico del sector: estado de consolidación en que se en-
preponderante (25.38%), seguida del número de perso- cuentra, y evidencia de zonas de deterioro o recuperación.
nas por cuarto y material de pisos (25.38% y 24,41%
respectivamente). En el modelo se incluyó acueducto − Zona de riesgo: viviendas en áreas mitigables o no mitigables que
y energía eléctrica, pero estas variables presentaban va- permanecen sujetas a condiciones de riesgo (avalanchas, derrum-
rianza cero para el caso Bogotano y el mismo modelo las bes, desbordamientos, hundimientos de terreno, etc.)
extrajo por esa razón. − Contaminación: presencia de industria pesada, aguas negras, acu-
Por otra parte, el resultado para las variables de en- mulación de desechos, industria extractiva.
torno, y su respectiva ponderación, es el siguiente: En este caso, adquiere una importancia mayor la variable de mo-
En éste se ponderaron las siguientes variables: vilidad (38%), seguido de la zona de riesgo (24.1%).
2.2.1 Determinación de la línea de base

Tabla 26
Modelo de entorno
Para determinar la línea de base para la medición de las necesida-
Primera componente principal des, tanto en su componente de vivienda como de entorno, se debe
identificar una tipología de vivienda construida en la ciudad con
Ponderador
Variable(1)
Modelo 1 (%)
las modalidades de subsidios del Estado, expresada en el uso de las
Equipamiento 16.08
políticas nacionales y municipales.
Movilidad 38.00 En términos generales, la tipología permite establecer una línea
Estado físico del sector 14.05 de referencia, a partir del análisis ponderado de un número deter-
Zona de riesgo 24.11 minado de proyectos estudiados en sus atributos de vivienda y en-
Contaminación 7.76 torno. En términos específicos, la tipología permite que se lleve a
Total 100.00 cabo un proceso de convergencia en un doble sentido: de la forma
(1) En encuesta de hogares
arquitectónica que establece la estadística derivada de las encuestas
Fuente: UN-Hábitat/Colombia o censos, y de la tipología a la estadística, buscando establecer una
equivalencia del hábitat desde dos perspectivas de análisis diferen-
tes –la economía positiva y la arquitectura–. Esta discusión es cen-
− Equipamiento: presencia de equipamientos colec- tral porque la estadística no “representa” la vivienda que impulsa
tivos en la localidad, estado del espacio público, y la política. Estadísticamente, la vivienda se representa a través de
estado del amoblamiento urbano. ecuaciones; arquitectónicamente, la vivienda se representa a través
de formas que se acercan a la imagen que tienen las personas de un
− Movilidad: estado de las vías de acceso al sector, y l estado espacio con características particulares de habitabilidad, espacialidad
físico del lugar donde se accede al transporte público. y funcionalidad.
A estas variables se les aplicó, a su vez,

el vector de coeficientes del modelo de
componentes principales y la suma pon-
H=V+E derada es el índice que señala la línea de
necesidades. El valor del índice para los
proyectos VIS, desarrollados en el Dis-
Por esta razón, de las estadísticas que dan cuenta de la tipología trito, hace referencia a la línea que re-
de vivienda VIS tipo 1 construidas en la ciudad, se deriva una forma presenta lo mínimo que en términos de
que representa la vivienda y su entorno. Sin embargo, a partir de vivienda y entorno se está desarrollando
las metodologías convencionales usadas hasta el momento, y que se como consecuencia de la promoción de
expresan mediante una fórmula matemática, no es posible derivar la política de vivienda y hábitat, y por 44. 2004,
primer año
una forma arquitectónica si no se hace la convergencia propuesta en tanto, constituye el punto de referencia de auge en la
construcción
nuestra metodología. para determinar una nueva medida de de VIP en la
las necesidades. Es decir, aquellos hoga- ciudad.
45. Para
En este sentido, el aspecto descrito se constituye en aporte funda- res para los cuales el valor del índice está la definición
de la tipología
mental del presente desarrollo, ya que se da forma a la representación por encima del valor que toma para los de vivienda
que tienen en mente los beneficiarios de la política: una vivienda proyectos VIS, no están en déficit (vi- VIS tipo 1 en
la ciudad, se
como las que discuten y diseñan los arquitectos, y una imagen vale vienda y/o entorno) y los que se encuen- analizaron
17.466
más que mil ecuaciones. tran debajo están en déficit. viviendas que
corresponden,
según cifras
Como resultado de lo anterior, se de Camacol, al
2.2.2 Tipología de vivienda digna construyó una línea para vivienda y otra 80.8% del total
de viviendas
para entorno: construidas
Metodológicamente, la determinación de la tipología de vivienda entre 2004 y
2006.
digna se deriva del análisis estadísticamente representativo de los pro-
yectos VIS tipo 1, desarrollados para la ciudad de Bogotá, en el perío-
do comprendido entre 200444 y 2006. Dicho análisis, fue el resultado Tabla 27
de dos actividades particulares: la revisión de información de vivienda Líneas de vivienda y entorno
y entorno suministrada por las constructoras y la observación directa Línea %
en campo, especialmente de las condiciones de entorno45. Línea de Vivienda 66.17
Línea de Entorno 71.94
Para calcular la línea, se utilizaron los ponderadores del modelo
de componentes principales. El valor que obtienen los índices de Nota: El valor de las líneas proviene de la com-
binación línea de las variables seleccionadas uti-
vivienda y entorno, se deriva de los resultados ponderados de la en- lizando la ponderación de dichas variables y la
cuesta de tipología, aplicada a diferentes constructoras de VIS en la información de la construcción de VIS tipo 1 en los
últimos años en la ciudad
ciudad. Fuente: UN-Hábitat/Colombia
A.partir.de.este.análisis,.es.posible.estimar.una.tipología. En.relación.con.el.entorno:.
ponderada.–la.que.más.se.aproxima.a.la.línea–.con.caracte-
rísticas.similares.a.las.que.se.describen.a.continuación: Entorno.“cercano”:. Vías.peatonales,.con.zonas.verdes.comunes.y.
de.uso.exclusivo.para.los.habitantes.del.conjunto.
Conjunto.urbano:.. Conjunto.que.propicia.el.desarrollo.de.espa-
Figura
cios.comunes.en.su.interior.
Representación de la tipología de
vivienda VIS tipo 1 para Bogotá.
Sector.urbanístico:. Trazado.urbano.correspondiente.con.su.en-
torno..Discontinuidad.defi.nida.en.la.existencia.de.rejas.divisorias
Esta.tipología.de.vivienda.y.entorno.es.la.representación.arquitec-
tónica.de.la.línea.una.vez.realizada.la.convergencia.de.la.estadística.a.
la.forma..Con.ella.se.representa.el.“mínimo”.al.que.debería.acceder.
una.familia.en.Bogotá.
Fotos 1, 2 y 3
Características del entorno de la tipología
de VIS tipo en Bogotá.
Área: 37,00 m2.

Tipo de vivienda: Unifamiliar.
Número de pisos. Dos.
Distribución: Primer piso: salón, comedor, cocina.
Segundo piso: alcobas y baño.
Número de alcobas: Dos alcobas, una terminada y posibili-
dad de ampliación para una más.
Existencia de patio: Sin patio.
Ventilación: A través de fachada principal y ductos
de ventilación.
2.2.3 Vivienda y entorno distintos niveles de consolidación.

La informalidad habitacional, ha
Hallazgos urbanísticos.
determinado especificaciones técnicas
Componentes principales en la localidad de Bosa
inadecuadas con relación a los mínimos
El trabajo realizado arrojó datos que permiten caracterizar el há- requeridos para una vivienda VIS tipo 1.
bitat de la localidad de Bosa, bajo las siguientes consideraciones: Al respecto, se presentan deficiencias en
las relaciones funcionales y espaciales al
2.2.3.1 En zonas no intervenidas por metrovivienda
interior de la vivienda, debido a que su
(94.92% De hogares)
progresividad responde a las necesidades 46. No
sólo a los
Acorde con los datos estadísticos recogidos mediante muestreo a coyunturales de los usuarios, y en buena hogares per-
tenecientes a
la totalidad de los hogares de Bosa no intervenidos por Metrovivien- parte de los casos no ha permitido una proyectos de
da46, y una vez analizada la observación directa recogida en el trabajo planificación previa para su desarrollo. vivienda VIS
tipo 1, sino, en
de campo, es posible determinar las siguientes características del área Al respecto, si bien las familias resuel- general, a los
hogares de la
tanto en vivienda como en entorno: ven sus necesidades de vivienda ante localidad no in-
tervenidos por
la incapacidad del Estado para ofrecer Metrovivienda.
Su origen informal (82.5% del total de los hogares), a través fun- soluciones adecuadas a sus condiciones
damentalmente de procesos de autoconstrucción (89.4%), determi- económicas, espaciales y de localización,
na un perfil característico de la zona, de desarrollos progresivos no
éstas, no logran resolver aspectos sus-
solo en la vivienda, sino en el desarrollo de su entorno.
tantivos de su habitar, como la ilumina-
Con relación a la vivienda ción y la ventilación, que para el caso de
Bosa determinan las siguientes falencias:
La progresividad en la vivienda es evidente en tres aspectos fun- el 28.4% de los hogares no cuenta con
damentales. Por una parte, el 71.7% de las viviendas del área anali- algún tipo de ventilación en la cocina,
zada cuenta con espacios libres en las viviendas, de áreas superiores a para el 19.0% en cuartos y el 13.6% en
las de un patio convencional (superiores a 5 m2 en un porcentaje de espacios múltiples.
94.4%), condición que sugiere su destinación al desarrollo progresi-
vo. Por otra parte, si bien el 96.4% de las viviendas está construida A lo anterior, se suma que según el
con materiales estables y permanentes en paredes, y el 97.4% en análisis de componentes principales, el
pisos, queda un 1.1% de hogares que presenta materiales transitorios 15.81% de los hogares de la localidad no
en pisos (madera, guadua, esterilla), y un 1% en paredes. Finalmente, intervenidos por Metrovivienda (23.339
mediante observación directa, fue posible evidenciar fachadas y pisos hogares), se encuentran por debajo de la
sin acabados, ventanería en materiales transitorios, tejas y volúmenes línea de vivienda, como resultado de la
menores adheridos a una construcción principal y cubiertas parcial- comparación entre el puntaje de cada
mente de zinc, plástico y madera, en construcciones que presentan hogar respecto a ésta.
Tabla 28 puntos, el promedio del puntaje de los hogares está en 53.093; es

Explicación del déficit decir, por encima de la línea de referencia.
Explicación del
Línea
Déficit (%) La Tabla 27 permite revisar las distintas combinaciones de varia-
Modelo 68.67 bles, que explican el déficit de vivienda de los hogares de la localidad.
Materiales pared 100 4.32 La combinación entre déficit por cohabitación y carencias en espa-
Materiales piso 50 2.18
cios independientes, explica el 28.87% del déficit de vivienda en la
Cobertura alcantarillado 100 1.27
localidad. Por su parte, estas dos variables, sumadas al número de
Cobertura recolección de
cuartos en la vivienda a disposición del hogar, y sus diferentes combi-
100 0.71 naciones, explican el 77.32% del déficit de vivienda en la localidad.
basuras
Número de cuartos por
hogar
69.8 38.40 Al comparar los hallazgos del análisis estadístico y urbanístico
Cohabitación 100 6.48
de la localidad con los resultados del modelo de componentes
Espacios independientes 49.85 46.65
principales, es posible señalar las coincidencias derivadas de pro-
blemas de espacio: área por habitante en la vivienda, uso com-
Total 100.00
partido de espacios, espacios independientes para el desarrollo de
Fuente: UN-Hábitat/Colombia actividades específicas, etc.
Las condiciones deficitarias descritas están ligadas a los altos
Las razones que explican el déficit de vivienda en los niveles de pobreza de la población:
hogares de Bosa, están referidas a deficiencias en espa-
cios independientes (46.65%), seguido del número de • 56.7% de los hogares se encuentra en algún nivel de Sisben.
cuartos a disposición del hogar (38.40%) (ver columna • En hogares de menores ingresos es más frecuente el uso compar-
de explicación del déficit). tido de espacios. Hogares con ingresos que oscilan entre 0 y 2
Tanto la variable cuartos como espacios independien- SMMLV, comparten con uno o más hogares; los que están entre
tes, presentan un peso alto en el modelo de componen- 2 y 4, comparten vivienda en un 12.6%, y los que están en más
tes principales –25.38% y 27.84%–, lo cual explica en de 4, comparten en un 5.6%.
parte su importancia en el déficit de vivienda. Además • El número de personas por cuarto en Bosa, es superior para los hoga-
del ponderador, otro factor que influye en la explicación res entre 0 y 1 SMMLV, que para hogares con ingresos superiores.
del déficit es la diferencia entre la línea y el promedio del
puntaje obtenido por los hogares para dicha variable. La Sin embargo, algunos datos podrían sugerir que existe una prefe-
anterior explicación permite entender las razones para rencia de los hogares por buscar una mejor localización como deter-
que una variable como piso, que tiene un alto peso en minante imprescindible para su hábitat. Determinantes que incluso
el modelo (24.41%) sólo explique el 2.28% del déficit predominan sobre variables como privacidad, intimidad y calidad
de vivienda, ya que mientras la línea de piso está en 50 de la vivienda:
• El área per cápita de la vivienda en Bosa es similar, aunque supe- sible considerar cuatro características fundamentales
rior para hogares que oscilan entre 0 y 1 salario mínimo, que para que determinan condiciones deficitarias de hábitat.
los hogares con ingresos superiores, mientras el menor área per Uno, el acceso a las viviendas registra un 44.1% de
cápita se registra en los hogares entre 3 y 4
SMMLV. Esta condición, podría indicar, en
las familias con este rango de ingresos, una Tabla 29
tendencia a reducir espacios individuales en Razones del déficit
aras de una mejor localización. Ahora bien,
Hogares en % del total
si todos los hogares analizados pertenecen a Razones Hogares
Déficit (%) de Hogares
la localidad de Bosa, con estratos socioeco- Cuartos 2406 10.31 1.63
nómicos relativamente homogéneos –entre Espacios independientes 2406 10.31 1.63
1 y 3–, las características urbanísticas entre
Pared y cuartos 241 1.03 0.16
unos y otros difieren considerablemente en
Pared y espacios
grados de consolidación, accesibilidad, mo- independientes
722 3.09 0.49
vilidad, estado del sector, etc. Alcantarillado y cuartos 241 1.03 0.16
Cuartos y cohabitación 241 1.03 0.16
• El 63.4% de los hogares de Bosa son pro-
pietarios de vivienda. La proporción de Cuartos y espacios
2165 9.28 1.47
independientes
propietarios en relación con los arrendata-
Cohabitación y espacios
rios, aumenta en virtud al nivel de ingresos, independientes
6737 28.87 4.58
pero se profundiza en la población de más Pared. pisos y cuartos 1444 6.19 0.98
de 2 y hasta 4 ó más SMMLV. Pared. cuartos y espacios
241 1.03 0.16
independientes
• La principal necesidad de los hogares en el
Pisos. cuartos y espacios
área, se orienta al mejoramiento de la vi- independientes
1203 5.15 0.82
vienda que habitan, mientras que el 33.7% Alcantarillado. recolección de
241 1.03 0.16
de los casos manifiesta interés en adquirir basuras y cuartos
vivienda nueva o usada. El 34.6% de la Cuartos. cohabitación y
4090 17.53 2.78
población de Bosa vive en arriendo. espacios independientes
Pared. pisos. cuartos y
722 3.09 0.49
Con relación al entorno espacios independientes
Alcantarillado. recolección
• La progresividad en el desarrollo del entorno basuras. cuartos y espacios 241 1.03 0.16
se evidencia en distintos atributos. Por una independientes
parte, con relación a las condiciones viales Total 23341 100.00 15.83
y de movilidad en el área analizada, es po- Fuente: UN-Hábitat/Colombia
Tabla 30 residencial, hay un 6.4% de usos industriales localizados cerca

Relación ingresos del hogar vs Área de las residencias. A nivel de la localidad, las proporciones mues-
per-cápita de la vivienda
tran que se privilegia el uso residencial y comercial y, en segundo
Ingresos del hogar en
Área de la lugar, el institucional, mientras tanto que la industria representa
Vivienda
salarios mínimos (Bosa)
Per-cápita
un 16.7% del área total. Esta condición podría suponerse fa-
De 0 a 1 Salario Mínimo 23.54
vorable a los habitantes de la localidad, quienes, en un espacio
Más de 1 a 2 Salarios Mínimos 19.60
próximo podrían acceder a bienes y servicios indispensables en
su habitar. Pero esta situación contrasta con los análisis de diag-
nóstico desarrollados por el Plan de Ordenamiento Territorial,
los cuales consideran la zona deficitaria en equipamientos co-
Más de 4 Salarios Mínimos 21.65
lectivos y espacios públicos de uso masivo. En éste último as-
Total 21.68
pecto, adicionalmente y acorde con lo observado en el trabajo
Fuente: UN-Hábitat/Colombia de campo, las vías, andenes y parques principales de la localidad
son ocupados por vendedores ambulantes, que incrementan el
déficit de espacios públicos.
vías inacabadas o en mal estado. Dos, lo mismo su-
cede con el 35.3% de las vías de acceso entre sectores • Respecto a las obras de infraestructura, la ausencia total o parcial de
cartográficos. Tres, en el 61.6% de los casos el sitio obras de canalización y drenaje del Río Tunjuelo, da lugar a la pre-
donde se accede al transporte público es regular. Cua- sencia de aguas negras en el entorno próximo del 17.2% de los hoga-
tro, acorde con la recolección de informa-
ción mediante observación directa, y pese
a que la localidad está circundada por la Tabla 31
Autopista sur, la Avenida Ciudad de Cali Relación ingresos del hogar vs Tenencia de la vivienda
y la futura Avenida Longitudinal de Oc-
Ingresos del hogar en En Arriendo y
cidente, no existe conectividad entre las salarios mínimos (Bosa)
Propia
Subarriendo
Usufructo Otros
vías de la ciudad y las de circulación inter- De 0 a 1 Salario Mínimo 44.272 27.189 1.925 241
na a ésta. En el mismo sentido, la falta de
Más de 1 a 2 Salarios
un tejido urbano planificado interrumpe 23.580 13.715 722 0
Mínimos
la continuidad vial generando problemas Más de 2 a 3 Salarios
17.564 6.496 0 0
de accesibilidad desde los sectores de la Mínimos
periferia hacia el resto de la ciudad. Más de 3 a 4 Salarios
3.850 1.684 0 0
Mínimos
• Con relación a los usos del suelo, pese a Más de 4 Salarios Mínimos 4.090 1.925 0 0
que en el entorno próximo de la vivien- Total 93.356 51.009 2.647 241
da existe un uso predominantemente
Fuente: UN-Hábitat/Colombia
res, seguido por la acumulación de deshechos, 15.5%, que muchas torno, que el que podrían disponer en una vivienda im-
veces derivadan de la presencia de aguas negras. En general, en el pulsada por el Estado.
55.9% de la localidad hay contaminación por presencia de aguas ne-
gras, mientras que en el 58.8% presenta acumulación de deshechos. • El déficit de entorno para el 57.52% de los hogares
A este respecto, factores como el reciclaje no industrial, la progresivi- se explica, principalmente, por deficiencias de equi-
dad de su desarrollo, la presencia de escombros de construcción y el pamiento, movilidad (48.38%) y contaminación
desplazamiento de deshechos a través de las aguas negras, refuerza la (38.42%), seguido de zonas de riesgo.
esta problemática en la ciudad. A ello se suman los factores de riesgo Al comparar los resultados del modelo con los hallaz-
en áreas importantes, los cuales están asociados con inundaciones gos urbanísticos derivados estadísticamente, se puede
(70.4%), desbordamientos, crecientes y arroyos (41.7%) concluir que hay coincidencias en las condiciones defi-
• No obstante, el 99% de la localidad cuenta con servicios públicos citarias de entorno, en razón de déficit de equipamien-
domiciliarios: energía eléctrica, acueducto, alcantarillado, y reco- to, movilidad y contaminación.
lección de basuras, y un 99,3% dispone de sanitario conectado a Hábitat, vivienda y entorno
alcantarillado público.
El análisis de hábitat se determina en función de una
Los resultados relacionados con el análisis de componentes prin- línea combinada resultante de la suma de las líneas de
cipales son los siguientes: vivienda y entorno. A partir de allí, es posible identificar
• Cuando se analizan en relación con las viviendas VIS tipo 1, el el porcentaje de hogares que se encuentran por debajo
57.52% de los hogares se encuentran en peores condiciones de ende dicha línea, con miras a establecer el déficit de la
localidad. En las áreas no intervenidas por Metrovivien-
da, la línea de hábitat determina un valor referencial de
138.09. El 29.08% de los hogares de Bosa se encuentran
Tabla 32 por debajo de dicha línea, por decimos que se encuen-
Hogares bajo línea de entorno en Localidad de Bosa tran en una situación de déficit de hábitat. De dicho
Línea
Explicación del déficit, el 11.2% se explica por carencias en la vivienda,
Déficit (%) el 52.3% por carencias del entorno y, el restante 36.5%,
Modelo 1.00 por hogares con carencias tanto en vivienda como en el
Equipamiento 80.29 11.70 entorno. Es decir, una gran parte del déficit de hábitat
Movilidad 71.1 48.38 de la localidad de Bosa se debe a inadecuadas condicio-
Estado físico del sector 74.12 0.04 nes de entorno. Por tanto, en este tipo de localidades,
Zona de riesgo 62.35 1.46 con unas características particulares de su población y
Contaminación 96.32 38.42 de la conformación de los barrios, se podrían plantear
Total 100.00 soluciones de mejoramiento integral de entorno como
una respuesta al déficit de hábitat.
Finalmente, se puede afirmar que el 29.08% de los Tabla 33

hogares de Bosa se encuentra en peores condiciones ha- Déficit de vivienda
bitacionales que las que otorga el Estado a través de la en Ciudadelas El Recreo y El Porvenir
política de subsidios de vivienda a la demanda, a pesar Línea

Explicación del
Déficit (%)
de los posibles problemas que tengan dichas soluciones
Modelo 68.67
en términos de habitabilidad. Es decir, si bien las so-
Materiales pared 100.0 0.00
luciones que otorga el Estado pueden estar en perma-
Materiales piso 50.0 0.00
nente discusión para que cada día mejoren su calidad,
Cobertura alcantarillado 100.0 0.00
un porcentaje importante de hogares de la localidad de
Cobertura recolección de
Bosa no cuenta con las condiciones arquitectónicas y basuras
100.0 0.00
urbanísticas referidas. Número de cuartos por
69.8 9.09
hogar
2.2.3.2 En zonas intervenidas por metrovivienda
Cohabitación 100.0 0.00
(5,08% de hogares)
Espacios independientes 49.85 90.91
Su origen formal y planificado (100% del área anali- Total 100.00
zada) define un perfil urbano constituido por unidades Fuente: UN-Hábitat/Colombia
de vivienda unifamiliar que oscilan entre dos y tres pi-
sos, construidas con materiales estables en pisos y pa-
redes, y con cobertura del 100% en servicios públicos De los 7.486 hogares analizados en las ciudadelas de Metrovi-
domiciliarios. vienda, 250 (3.34%) están por debajo de las condiciones determi-
Con respecto a la vivienda nadas para la tipología VIS tipo 1. Su localización por debajo de la
línea se debe a la carencia de espacios independientes (90.91%), y al
Las condiciones de habitabilidad de la zona, dan número de cuartos a disposición de la vivienda (9.09%).
cuenta de los mínimos requerimientos técnicos para el
tipo de vivienda, en tanto espacios, funcionalidad, nú- Con respecto al entorno
mero de puntos de agua, desagües, puntos de luz y toma • Las viviendas cuentan con vías peatonales circundadas por vías
corrientes. Las viviendas cuentan con ventanas y ductos vehiculares, pavimentadas y en buen estado. Adicionalmente, hay
de ventilación en cuartos (97.2%), espacios múltiples espacios públicos de tamaño acorde con el número de habitantes.
(85.6%) y baños (82.4%), aunque no cuentan con ven-
tilación directa a través de ventana en la cocina en el • Predomina el uso residencial, con uso complementario comercial
40.3%. y de servicios (31.5%), y no hay presencia de uso industrial.
Por otra parte, si se comparan las condiciones de los • Existen focos de contaminación por acumulación de deshechos,
hogares con la línea de vivienda, se tiene lo siguiente: 7.7% de los hogares, y aguas negras en el 13.3%.
zonas analizadas en términos de calidades urbanísti-

Tabla 34 cas, composición de los conjuntos urbanos, calidad
Déficit de vivienda de la vivienda, espacialidad y funcionalidad, factores
en Ciudadelas El Recreo y El Porvenir determinantes en el hábitat de la localidad. Deben des-
Línea
Explicación del tacarse aspectos como la dotación de infraestructura,
Déficit (%) servicios y equipamientos en los proyectos de Metro-
Modelo 71.94 vivienda, versus una extensa zona urbana con carencias
Equipamiento 80.29 0.24 en la disposición de espacios colectivos y movilidad,
Movilidad 71.10 62.10 que en un amplio porcentaje permanece condiciona-
Estado físico del sector 67.65 0.00 da por la presencia de factores de riesgo, en muchos
Zona de riesgo 62.35 0.00 casos mitigable, pero que de todas maneras limita las
Contaminación 96.32 37.66 condiciones de accesibilidad, mejoramiento vial y con-
Total 0.38 100.00 solidación.
Entre uno y otro conjunto, se establece una ruptura
socio - espacial fácilmente identificable: la de espacio
público, urbanismo adecuado y viviendas de calidad, y la
• El 66.7% de los hogares consideró seguro el sector. de origen informal, desarrollos progresivos, y viviendas
• 1.528 hogares, 20.41%, están por debajo de las condiciones que autoconstruidas. Los “conjuntos cerrados”, con espacios
determina la tipología de vivienda VIS tipo 1. En términos gene- para el disfrute de quienes lo habitan, y las viviendas
rales, la explicación del déficit para el 62.10% de los hogares, se individuales, que buscan equilibrar su falencias físico
deriva de la variable movilidad. Esto se explica en la revisión de espaciales frecuentando los pocos conjuntos abiertos de
los niveles de entorno, que presenta condiciones deficitarias de origen formal. Área de “ricos” y área de “pobres”.
movilidad. Este tipo de rupturas, por lo general, tiene efectos
Con relación al hábitat sociales negativos en la población que constituye el te-
rritorio. ¿Marginación?, ¿exclusión?, ¿segregación?, son
Si se comparan los hogares de Metrovivienda con la línea de há- preguntas que valdría la pena formular ante tan diferen-
bitat que determina un valor referencial de 138.09, se tiene que el tes implicaciones urbanísticas.
2.95% de los hogares que habitan en proyectos de Metrovivienda se
encuentran en déficit de hábitat. Como en el caso anterior, aunque Pero la marcada diferencia en la intervención sobre
con una incidencia mucho menor del déficit, la mayor parte de di- un mismo territorio, debe llamar la atención sobre una
cho déficit se explica por carencias en el entorno. consideración fundamental relacionada con los reque-
rimientos habitacionales de las poblaciones de menores
Si se analiza el conjunto urbano de Bosa –áreas intervenidas ingresos: la demanda de hábitat no es únicamente para
o no por Metrovivienda–, son evidentes las diferencias entre las vivienda nueva. En este sentido, promover la construc-
ción de vivienda nueva por el sector formal, no significa uno, independientemente del tipo de tratamiento que deba orientar
que se deba descuidar el resto del stock habitacional. Se su desarrollo.
debe considerar la posibilidad de ofertar una diversidad
Metrovivienda interviene en zonas de desarrollo y, a nivel urba-
de alternativas relativas no sólo a la vivienda, sino tam-
nístico, los avances son evidentes. Sin embargo, ¿cómo se interviene,
bién al entorno, acorde con las necesidades particulares
quién es el operador y cómo se gesta la intervención en áreas de me-
de la población, en función de la interacción de los atri- joramiento integral y en áreas de renovación urbana, de manera que
butos y de las dimensiones de la ciudad. también se promueva la vivienda social? ¿Cómo mejora el hábitat de
La ciudad y sus habitantes requieren de diferentes ti- las poblaciones más pobres de la ciudad?
pos de intervención que contribuyan en la solución del Es necesario explorar alternativas de actuación y de políticas de
déficit. A este respecto, a nivel general, la Ley 388 hace hábitat. Una, es la acción indirecta que el Estado realiza dando a la
su aporte al definir “tratamientos urbanísticos”, que vivienda un tratamiento macroeconómico. Otra, es la intervención di-
marcan la pauta para el desarrollo de los territorios acor- recta del Estado, que realiza por medio de la construcción de vivienda
de con su situación actual. No es lo mismo intervenir o con inversión en infraestructura física mediante el mejoramiento in-
suelos sin urbanismo, que hacerlo en zonas de entorno tegral de barrios o de vivienda. En nuestro país, donde existe un sector
precario. No obstante, en ambos tipos de intervención, constructor y promotor de vivienda de interés social, se debe articular
es necesario garantizar un mínimo deseable para cada la actuación directa e indirecta, y verlas como complementarias.
Referencias
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Anexo 1
Proyectos en Curso
ficha técnica
Nouvelle fortifica-
tion, 1919, Paul
Klee
Anexo 1 Proyectos en curso 109
Ciudadela El Recreo Ciudadela El Porvenir
Localizada en Bosa, al sur-occidente de la ciudad, se constituyó Ubicada en la Localidad de Bosa, se inicia en 2002.
en 1999. Tiene una extensión de 115.38 ha brutas y 48.37 ha de área Tiene una extensión de 132 ha brutas y un área útil de
útil. A la fecha, la ciudadela se encuentra completamente urbaniza- 67.8 ha destinadas a la construcción de 19.300 viviendas
da. Se han comercializado 79 terrenos equivalentes a 455.436.37 m2 de interés social. En la actualidad, el 72% del terreno está
y al 96.3% del total. Se han entregado 8.533 viviendas. El potencial urbanizado (95.87 ha). A la fecha, se han comercializado
restante a escriturar, en el año 2007, es de 3.121. Con éstas, habría 41 terrenos equivalentes a 220.425.17 m² y al 37.3% del
un total de 11.654 viviendas al finalizar el 2007. total. Se han escriturado 2.816 unidades de vivienda.
Proyecto El Recreo Proyecto El Porvenir
Concepto Valor Concepto Valor

Ubicación Localidad de bosa Ubicación Localidad de bosa
Duración del proyecto 9 años Duración del proyecto 11 años
Área Bruta 1.158.031.43 Área Bruta 1.319.540.64
Área Útil 483.716.71 Área Útil 678.413.53
Valor total Inversión 62.232.298.349 Valor total Inversión 94.017.141.115.72
Ejecutado 62.163.603.658 Ejecutado 74.183.273.107.83
Falta por Ejecutar 68.694.691 Falta por Ejecutar 19.833.868.007.89
Valor total Ingresos 57.656.915.397 Valor total Ingresos 101.988.898.351.86
Ejecutado 51.243.480.183 Ejecutado 31.199.898.849.42
Falta por Ejecutar 6.413.435.214 Falta por Ejecutar 70.788.999.502.44
Potencial de vivienda 11.654 Potencial de vivienda 19.300
Viviendas Escrituradas 8.396 Viviendas Escrituradas 2.816
Fuente: Metrovivienda -SPP Fuente: Metrovivienda -SPP

Ciudadela Nuevo Usme
Esta ciudadela, con 65 ha, se inició en 2000, con el

esquema de proyecto asociativo, conformando un pa-
trimonio autónomo con aportes de propietarios priva-
dos (terrenos) y aportes públicos (recursos financieros).
El proyecto tiene un potencial de 6.357 viviendas de
las cuales se han escriturado 1.110. Se encuentran en
proceso 324 unidades y resta un potencial para 2007 y
2008 de 4.923 viviendas.
Metrovivienda
Proyecto Ciudadela Nuevo Usme
Concepto Valor
Ubicación Localidad de Usme
Duración del proyecto 13 años
Área Bruta 650.044.65
Área Útil 315.251.35
Valor total Inversión 33.509.195.851
Ejecutado 16.442.750.739
Falta por Ejecutar 17.066.445.112
Valor total Ingresos 32.980.579.926
Ejecutado 2.954.297.146
Falta por Ejecutar 30.026.282.781
Potencial de vivienda 6357
Viviendas Escrituradas 786
Fuente: Metrovivienda -SPP

Anexo 2
Nuevos Proyectos
ficha técnica
Jardin oriental,
1937, Paul Klee
Anexo 2 Nuevos proyectos 113
Operación Nuevo Usme dad,.Desarrollo.Económico,.Educación.y.Salud,.por.

mencionar. algunas.. Metrovivienda. funge. de. opera-
dor.urbano,.con.la.función.de.formular,.gestionar.y.
En. un. trabajo. conjunto. con. la. Secretarías. de. Planeación. y. de.
Hábitat..Se.logró.la.aprobación.del.Plan.Zonal.de.Usme.-.Eje.de.In- ejecutar.los.planes.parciales.
tegración.Llanos.(Decreto.352.de.29.de.junio.de.2007),.con.938.ha,. Se. prevé,. a. diciembre. de. 2007,. la. aprobación. del.
para.un.potencial.de.35.000.viviendas.de.interés.prioritario..Dicha. Plan.Parcial.del.Polígono.1,.que.incluye.322.9.ha,.un.
operación.consiste.en.un.conjunto.de.actuaciones,.acciones.urbanís- potencial. de. 16.851. viviendas. y. 21.907. hogares.. En.
ticas,.instrumentos.de.gestión.urbana.e.intervenciones.económicas. la.actualidad,.se.adelantan.los.estudios.geotécnico,.to-
y.sociales.en.gran.escala,.fundamentales.para.consolidar.la.estrategia. pográfi.co,. diseño. urbanístico,. censo. socioeconómico,.
de.ordenamiento.establecida.en.el.Plan.de.Ordenamiento.Territorial. predios.y.titulación,.movilidad.y.tránsito..Se.diseña,.de.
y.el.sistema.de.áreas.protegidas.y.áreas.rurales,.incorporando.la.apli- igual.modo,.la.estrategia.de.intervención.para.evitar.la.
cación.coordinada.de.los.instrumentos.de.gestión.del.suelo.previstos.
especulación.de.los.precios.del.suelo,.a.través.de.la.ad-
en.la.Ley.388.de.1997.
quisición.de.los.predios.de.Banpacífi.co.en.la.Unidad.1.
El.Artículo.15.del.Decreto.352/07,.plantea.la.estrategia.insti- de.actuación,.así.como.las.alternativas.para.facilitar.la.
tucional.para.la.ejecución.de.la.Operación.urbana..La.Secretaría. aplicación.de.los.instrumentos.contemplados.en.la.Ley.
de.Hábitat.defi.ne.la.orientación.general.de.la.Operación,.en.co- 388/97,.en.particular.los.de.reajuste.de.tierra,.integra-
ordinación. con. las. Secretarías. de. Gobierno,. Ambiente,. Movili- ción.inmobiliaria.y.cooperación.entre.partícipes.
P.P.1. CONTROL Y
BORDE DE LA CIUDAD
P.P.4. ZONA DOTACIONAL
P.P.3. TRANCISIÓN CON

LAS ÁREAS RURALES
P.P.2. CONSOLIDACIÓN
CASCO USME
Metrovivienda
Operación Nuevo Usme

Ubicación Localidad de Usme
Duración del proyecto Aproximadamente 20 años
Suelo de expansion urbana 800.3 Ha. Suelo Urbano
Área Operación
137.7 Ha. Total Área Bruta 938 Ha.
Plan Parcial 1 322.95
Área por planes parciales Plan Parcial 3 224.88
Total 826. 59
Se plantea un área de lote con servicio y unidad básica
Lotes con servicios y unidad de vivienda de 72 M2 (6 de frente por 12 de fondo) ó
básica de vivienda mínimo de 54 M2; el área útil destinada para este uso
esta entre el 40% y el 60%
Plan Parcial 1- Polígono uno
Área Bruta 322.95
Área Útil 148.29
Área Uso Residencial 98.01
Área Uso Comercial e
50.28
Industrial
Costos de Cargas Zonales 66.217.185.497
Costos de Cargar Locales 112.588.006.694
Valor total Costos Indirectos 58.744.343.138
Valor del suelo 33.289.742.849
Total inversión 270.839.278.178
16.851 (este es el dato más conservador debido a que
Potencial de vivienda el número de viviendas depende del área destinada a
lotes con servicios y unidad básica de vivienda)
Hogares beneficiados 21.907
Población beneficiada 75.357

Plan Parcial El Edén - El Descanso (Bosa) y un potencial de 9.685 viviendas para

12.825 hogares.
Este Plan surge por iniciativa de la Secretaría de Educación47, En el ámbito del Plan, existen 317 47. La
SED realiza
SDE, que adquiere el predio Aguablanca, en suelo de expansión de predios con áreas entre 28 y 36.000 m². esta acción en
el marco del
la Localidad de Bosa. En un trabajo conjunto entre la Secretaría de El 61% de los propietarios tienen entre programa “Bo-
gotá una Gran
Planeación y Metrovivienda, se logra la aprobación del Plan Parcial 27 y 1.000 m², y representa el 13% de Escuela”.
El Edén - El Descanso (Decreto 521 de 2006), cuyo uso priorita- la tierra del proyecto. El 37% de los pro-
rio es la vivienda de interés social. Tiene una extensión de 61.9 ha, pietarios tienen entre 1.001 y 10.000
m² que representan el 67% del área. Sie-
te propietarios (2%) tienen el 20 % del
Metrovivienda
área del proyecto.
Proyecto Plan Parcial El Edén – El Descanso
Concepto Datos La participación de Metrovivienda se

Ubicación Localidad de Bosa establece en el Artículo 41 del Decreto
Duración del proyecto 50 meses 521/2006; el cual la faculta para inter-
Área Bruta 619.313.61 venir como promotor y facilitador de los
Área Neta 521.048.69 acuerdos y esquemas que permitan a los
Área Útil 279.722.11 propietarios incluidos en las unidades de
Área Residencial 255.771.33
gestión y/o actuación urbanística, definir
Área Dotacional 23.950.78
las bases de la actuación y los criterios y
Lotes con servicios 2 manzanas
metodologías para el reajuste de terrenos.
Uso de vivienda
20 manzanas. (16 Durante el 2007, la entidad ha rea-
multifamiliares y 4)
lizado estudios preliminares de la situa-
Uso dotacional 1 manzana
ción predial y de titulación (31 ha no
Equipamientos y zonas
verdes
10 manzanas tienen problemas para iniciar el proceso
Valor total Costos Directos 21.475.034.635
de enajenación voluntaria), y aproxima-
ciones técnicas y financieras necesarias
Valor total Costos Indirectos 11.636.369.232
para garantizar el éxito de la intervención
Valor del suelo 18.250.113.851
urbana. Desde julio de 2006, se partici-
Total inversión 51.361.517.718
pa con la Dirección de Planes Parciales
Potencial de vivienda 9.685 viviendas
de la SDP, en procesos de información
institucional y concertación con la co-
munidad residente en el área objeto de
Fuente: Metrovivienda -SPP la intervención.
Plan Centro: Proyectos San Bernardo, Las Metrovivienda viene adelantando acciones conjuntas con la Em-
Cruces y Avenida Los Comuneros presa de Renovación Urbana, ERU, para el desarrollo de proyectos
de vivienda de interés social en las zonas mencionadas. En la primera
fase, se ha previsto el desarrollo del proyecto San Bernardo, con 5.1
Uno de los objetivos de este Plan es “la recupera-
ha para unas 1.950 viviendas y 2.535 hogares beneficiados
ción de sectores deteriorados del Centro de la ciudad así
como la valoración de sus estructuras y espacios emble- En una segunda fase, se abordarán proyectos de vivienda de in-
máticos”. Para ello plantea su intervención como una terés social en Las Cruces y Avenida Comuneros. En Las cruces, se
operación estratégica para fortalecer la competitividad promoverán 206 viviendas tipo 1 y 2 para 267 hogares, en el borde
de la ciudad e integrar y cohesionar las comunidades del Parque Tisquesusa y en la Calle 1C, entre Carreras 7ª y 8ª. En la
en la escala local dotándola de los bienes y servicios que Avenida Comuneros, se promoverá la construcción de 669 unidades
necesitan. de vivienda de interés social, que beneficiarán a 870 hogares.
Proyecto San Bernardo Proyecto Las Cruces
Concepto Datos Concepto Datos

Ubicación Localidad Santa Fé Localidad Santa Fé. Carrera 4
Duración del proyecto 36 meses con Calle 1C borde del
Ubicación
Parque Tisquesusa y en la
Empresas Metrovivienda y ERU Calle 1 C entre Carreras 7 y 8
Área Útil 51.270 (260 predios) Empresas Metrovivienda y ERU
Área Residencial 51.270 2: Manzanas Catastrales No.
Número de Manzanas
8 manzanas (3 VIS tipo 4 y 5 3202-13 y No. 3203-37
Uso de vivienda
No VIS) Área Útil 5.035
Valor total Costos Directos 2.474.765.354 Área Residencial 5.035
Valor total Costos Indirectos 1.815.009.665 Potencial de vivienda VIS 206
Valor del suelo 22.723.262.918 Hogares beneficiados 267
Total inversión 27.013.037.938 Población beneficiada 919
Potencial de vivienda 1950 viviendas
Fuente: METROVIVIENDA- Cooperación Italinana

Metrovivienda
Proyecto Avenida Los Comuneros
Concepto Datos
Localidad Santa Fé. la Avenida
Ubicación Comuneros entre Carreras 5
y 9.
Empresas Metrovivienda y ERU Metrovivienda
5: Manzanas Catastrales No. Proyecto C.C San Victorino
Número de manzanas 3202-18. 3203-06. 3203-09.
3203-12 y 3203-16 Concepto Datos
Área Útil 21.737 Duración 2 años - 10 meses
Área Residencial 21.737 Aportes inversionista privado 75.598.345.783
Potencial de vivienda VIS 669 Inversión Metrovivienda 11.926.877.000
Hogares beneficiados 870 Retorno de la Inversión 34 meses
Población beneficiada 2.991 Total costos 162.335.351.441
Total ingresos 304.310.799.043
Utilidad después de
impuestos
Total de ventas 283.917.737
Plan Centro: Proyecto San Victorino Valor de la utilidad de

2.570.223.234
Metrovivienda
Cierre Financiero Proyecto C.C San Victorino
Con la Empresa de Renovación Urbana, ERU, se adelantaron Concepto Datos
acciones para aportar las manzanas 3 y 10 de Tercer Milenio, por Aporte Distrito 54.000.402
valor de $11.926 millones, al proyecto “San Victorino - Centro In- Aporte ERU 39.073.525
ternacional de Comercio Popular”, liderado por esa entidad. Los Terreno 29.234.348
rendimientos financieros previstos en cuantía de $2.570 millones, se Efectivo 7.000.000
invertirán en proyectos de vivienda en áreas de renovación urbana en Know How 2.839.177
el barrio Las Cruces y en el sector de la Avenida Los Comuneros. Aporte Metrovivienda 11.926.877
Aporte FVP 3.000.000
Gerencia de Proyecto 7.097.943
Honorarios 7.097.943
Inversionistas Privados 14.500.000
Inversion/ Cierre financiero 75.598.346
Fuente: ERU
Anexo 3
Modelo Econométrico
estudio de necesidades hábitat
Hammamet avec
la mosquée,
1914, Paul Klee
Anexo 3 Modelo econométrico 121
Variables re-escaladas Espacio

• Personas por cuarto: Esta variable toma el valor de 0 si
el hogar tiene 4 o más personas por cuarto; toma el
1. Vivienda
valor de 100 si tiene una persona por cuarto y toma
valores intermedios entre 0 y 100 si las personas por
Estructura
cuarto están entre 1 y 4.
• Material de las paredes: 100 si es bloque, ladrillo, piedra o madera
• Cohabitación: Número de hogares en la vivienda
pulida; 90 para tapia pisada o adobe; 80 para bahareque revoca-
(100 si hay un hogar, 75 si son 2, 50 son 3 y 25 si
do; 70 para bahareque sin revocar; 60 si es madera burda, tabla
son 4 hogares)
o tablón; 50 para material prefabricado; 40 si es guadua, caña,
esterilla u otro vegetal; 30 para zinc, tela lona, cartón, latas o de- Derechos de la vivienda
sechos plásticos; y 0 sin paredes.
Espacios independientes a disposición de la vivienda:
• Material de los pisos: 100 para las opciones 1- 4 en el formulario; Suma de espacios independientes para comer (25 pun-
50 si es cemento o gravilla y 0 si es tierra o arena. tos), para lavar y secar la ropa (15), para intimidad de las
parejas (40), para estudiar (10) y para juego de los niños
• Iluminación: Existencia de ventanas. 20 si tiene por lo menos una
(10). Si cuenta con espacios independientes para todas
ventana en la cocina; 40 si tiene por lo menos una ventana por
estas actividades el valor de la variable es 100.
cuarto; 40 si tiene por lo menos una ventana en el espacio múl-
tiple. La suma de estas tres es el indicador de iluminación: si las
tiene todas suma 100. 2. Entorno
• Ventilación: Existencia de ventanas o ductos de ventilación. 25 Localización

si tiene ventanas en baños; 25 si tiene ductos de ventilación en
baños; 20 si tiene ventanas en lavadero; 20 si tiene ductos de ven- • Estado físico del sector: 100 si es consolidado, 75 en
tilación en lavadero; 10 si el lavadero está al aire libre. La suma de proceso de consolidación, 50 en proceso de deterio-
estas tres es el indicador de ventilación: tiene todas suma 100. ro, 25 deteriorado, y 0 si es tugurial.
Servicios públicos • Zona de riesgo: 100 – (20* [Inundaciones (Si = 1; No

= 0) + avalanchas, derrumbe o deslizamiento (Si = 3;
• Energía eléctrica: Si = 100; No = 0. No = 0) + desbordamiento, crecientes o arroyos (Si =
1; No = 0) + hundimiento de terrenos (Si = 1; No =
• Acueducto: Si = 100; No = 0.
0) + fallas geológicas (Si = 1; No = 0)]. Si el valor es
• Alcantarillado: Si = 100; No = 0. negativo, toma el valor de cero.
• Recolección de basuras: Si = 100; No = 0. • Contaminación: 100 – 25* [Industria pesada (Si = 1;
No = 0) + aguas negras (Si = 1; No = Modelo econométrico

0) + acumulación de desechos (Si =
1; No = 0) + industria extractiva (Si =
Para una mejor lectura de los cuadros, estas son las variables de-
1; No = 0)].
finidas:
Infraestructura de servicios
• Number of obs: Es el número de observaciones de la base de datos
• Vías de acceso al sector: 100 para ve- y es el resultado de multiplicar número de variables por número
hicular, pavimentada en buen estado; de datos en cada una de ellas.
80 si es vehicular en recebo, balastro,
• Number of comp.: Es el número de componentes principales que
gravilla, pavimentada en mal estado;
se derivan del modelo, en cada uno de ellos habrá tantos compo-
60 para vehicular en tierra; 40 si es
nentes como número de variables incluidas en el modelo.
peatonal; 20 para sendero o camino
en tierra o puentes elevados en tablo- • Trace: La traza es la suma de los elementos de la matriz diagonal
nes; 10 sin acceso. principal.
• Estado físico del lugar donde se accede • Component: Es cada uno de los componentes principales resulta-
al transporte público (movilidad): 100 do del modelo (comp1, comp2, etc.). Están ordenados de mayor
si es bueno, 50 regular y 0 malo. a menor varianza total explicada.
48. Los
equipamien-
tos, servicios
Ámbitos de participación y comuni- • Eigenvalue: Es el valor propio asociado a cada uno de los compo-
y espacios cación nentes principales. Entre mayor el coeficiente de ese valor propio,
colectivos en
la localidad mayor varianza total explica el componente.
son Centros de Equipamiento y espacio público: Pre-
Capacitación
Formal, Centros
sencia de equipamientos colectivos en la • Difference: Es la diferencia entre los valores propios de los compo-
Hospitalarios localidad (10 para cada uno)48 + estado nentes principales.
de Segundo y
Tercer Nivel, del espacio público (20 = bueno, 10 =
Recreación,
regular, 0 = malo) + estado amoblamien- • Proportion: Es la proporción de varianza total que cada uno de los
Comercio,
Cultura, Segu- to (10 = bueno; 7 = regular; 3 = malo; 0 componentes principales explica.
ridad, Sedes
Administrativas = no existe). • Cumulative: Es la proporción de varianza total acumulada que
Públicas.
explican los componentes principales.
• Eigenvectors: Es el vector propio asociado a cada uno de los valo-
res propios y por lo tanto a cada uno de los componentes prin-
cipales. Los componentes de cada vector propio contienen los
coeficientes de cada una de las variables, para cada uno de los
componentes.
A continuación, se presenta el primer modelo con relación al ín- el 48.56% de la varianza total, porcentaje lo suficien-
dice compuesto de la vivienda, el cual contiene las variables de: ma- temente alto, teniendo en cuenta la existencia de seis
terial de las paredes, material de los pisos, servicio de alcantarillado, variables.
servicio de recolección de basuras, número de personas por cuarto y
cohabitación. Adicionalmente, en el modelo se incluyeron las varia- La Tabla 2 muestra los coeficientes de los modelos
bles de acueducto y energía eléctrica, aunque al no discriminar por por cada componente. Es importante observar que to-
las altas coberturas, resultan excluidas automáticamente del modelo. dos los coeficientes tienen un signo positivo como era lo
Los resultados del modelo se presentan en las Tablas 1 y 2. esperado. Igualmente, se observa que las variables que
son más importantes son la de material de los pisos y
La Tabla 1 muestra que el primer componente principal explica número de personas por cuarto.
Tabla 1
Principal components/covariance Number of obs = 612
Number of comp. = 6
Trace = 1617.236
Rotation: (unrotated = principal) Rho = 1.0000
Component Eigenvalue Difference Proportion Cumulative

Comp1 785.25 313.533 0.4856 0.4856
Comp2 471.717 283.397 0.2917 0.7772
Comp3 188.321 96.4757 0.1164 0.8937
Comp4 91.8449 18.9071 0.0568 0.9505
Comp5 72.9378 65.7725 0.0451 0.9956
Comp6 7.16528 . 0.0044 1.0000
Tabla 2
Principal components (eigenvectors)
Variable Comp1 Comp2 Comp3 Comp4 Comp5 Comp6 Unexplained

pared 0.0841 -0.0290 -0.1680 0.9651 0.1802 -0.0032 0
piso 0.7820 -0.6171 0.0182 -0.0763 -0.0391 0.0015 0
alc 0.0218 -0.0048 -0.0334 -0.1539 0.7711 -0.6165 0
recba 0.0138 -0.0053 -0.0225 -0.1156 0.6050 0.7873 0
cuartos3 0.6074 0.7730 -0.1726 -0.0545 -0.0281 0.0033 0
cohab 0.1091 0.1438 0.9695 0.1510 0.0676 -0.0030 0
Las Tablas 3 y 4 presentan los resultados de un mo- La Tabla 4 muestra los coeficientes del primer componente prin-
delo alternativo para las vivienda, en donde además de cipal y se observa que mantienen una importancia relativa las va-
las variables incluidas en el modelo anterior, se incluye riables de material de los pisos y número de personas por cuarto,
la variable de espacios independientes en la vivienda. pero la variable más importante es la que se incluyó en este modelo:
espacios independientes en la vivienda.
En la Tabla 3 se observa que, si bien se reduce el por-
centaje que explica el primer componente principal, se En el caso de los modelos del entorno, también se presentan dos
debe tener en cuenta que se incluyó una variable adicional de los múltiples modelos que se corrieron y los cuales se encuen-
en el análisis, por lo cual dicho porcentaje es adecuado. tran en los documentos anexos a este documento. Los resultados del
Tabla 3
Number of comp. = 7
Trace = 2322.908

Comp1 953.157 386.873 0.4103 0.4103
Comp2 566.283 120.986 0.2438 0.6541
Comp3 445.297 257.486 0.1917 0.8458
Comp4 187.812 97.4167 0.0809 0.9267
Comp5 90.395 17.5929 0.0389 0.9656
Comp6 72.8021 65.6404 0.0313 0.9969
Comp7 7.16173 . 0.0031 1.0000
Tabla 4
Variable Comp1 Comp2 Comp3 Comp4 Comp5 Comp6 Comp7 Unexplained

pared 0.0853 0.0191 -0.0418 -0.1586 0.9612 0.2038 -0.0023 0
piso 0.5435 0.7468 -0.3747 0.0130 -0.0689 -0.0390 0.0018 0
alc 0.0175 0.0128 -0.0014 -0.0334 -0.1716 0.7675 -0.6164 0
recba 0.0124 0.0064 -0.0049 -0.0220 -0.1308 0.6018 0.7874 0
cuartos3 0.5282 0.0290 0.8269 -0.1857 -0.0369 -0.0243 0.0038 0
cohab 0.0865 0.0224 0.1699 0.9682 0.1442 0.0700 -0.0030 0
espind 0.6406 -0.6636 -0.3811 0.0337 -0.0513 -0.0161 -0.0024 0
primer modelo se presentan en las Tablas 5 y 6. En este modelo, se incorpora tan sólo 4 variables, sin embargo, dicho por-
incluyen las variables de: equipamiento y amoblamiento, movilidad, centaje es adecuado para nuestros fines.
estado físico del sector y zona de riesgo.
La Tabla 6 muestra los coeficientes de cada compo-
La Tabla 5 muestra que el primer componente principal, en este nente principal, y se observa como en el primer com-
caso, explica aproximadamente el 50% de la varianza total, porcen- ponente, el que se utiliza en el análisis, los signos son
taje que si bien es más alto que los modelos de vivienda, en este caso positivos, como era lo esperado, así como la impor-
Tabla 5
Number of comp. = 4
Trace = 975.1473

Comp1 486.17 246.794 0.4986 0.4986
Comp2 239.376 93.7899 0.2455 0.7440
Comp3 145.586 41.5708 0.1493 0.8933
Comp4 104.015 . 0.1067 1.0000
Tabla 6
Variable Comp1 Comp2 Comp3 Comp4 Unexplained

equipepamob 0.1963 0.1236 0.3978 0.8877 0
movil3 0.8636 -0.4603 -0.2025 -0.0361 0
estfis 0.1793 -0.0182 0.8832 -0.4329 0
zonri2 0.4284 0.8789 -0.1437 -0.1527 0
tancia relativa de las variables de movilidad y zona de la varianza total que explica el primer componente principal, aunque
riesgo. al ser incorporada una variable adicional, se mantiene en un nivel de
explicación adecuado.
Los resultados del segundo modelo del entorno se
presentan en las Tablas 7 y 8. En este modelo, además de A su vez, la Tabla 8 muestra que los signos de los coeficientes
las variables anteriores, se incorpora la variable de zona del primer componente siguen siendo los esperados (positivos) y se
de contaminación. mantiene la importancia de las variables del modelo anterior: movi-
lidad y zona de riesgo.
La Tabla 7 muestra, al igual que en el caso de los mo-
delos de la vivienda, que se disminuye el porcentaje de
Tabla 7
Number of comp. = 5
Trace = 1260.059

Comp1 490.311 191.821 0.3891 0.3891
Comp2 298.49 73.1433 0.2369 0.6260
Comp3 225.347 83.0466 0.1788 0.8048
Comp4 142.3 38.6904 0.1129 0.9178
Comp5 103.61 . 0.0822 1.000
Tabla 8
Variable Comp1 Comp2 Comp3 Comp4 Comp5 Unexplained

equipepamob 0.1971 0.0431 0.1009 0.4298 0.8743 0
movil3 0.8453 -0.3420 -0.3506 -0.2114 -0.0293 0
estfis 0.1861 0.0898 -0.1186 0.8582 -0.4546 0
zonri2 0.4379 0.3172 0.8198 -0.0996 -0.1600 0
cont1 0.1422 0.8789 -0.4251 -0.1551 0.0499 0
Participación de las variables en los modelos.

A partir de los modelos anteriores, y en particular con los coefi-
cientes de los primeros componentes principales de cada uno de los
modelos, se puede construir la participación que tiene cada una de
las variables, en su respectivo modelo. Para lo anterior, se normali-
zaron los coeficientes de la componente principal con la desviación
estándar de cada serie, así:
Donde u1j es el coeficiente de la primera componente principal

de la j-ésima variable, j = es cada una de las variables incorporadas en
cada modelo y SIj es la desviación estándar de la j-ésima variable. De
esta manera, contrario a los valores absolutos de cada coeficiente,
la suma de las ponderaciones será 1 (ó 100%) y el de cada variable
representará la ponderación de cada una de las variables.
Así, los ponderadores provienen de la normalización del vector
propio del primer componente principal del modelo. Algunas varia-
bles no se encuentran en el modelo porque no son significativas.

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10 aÑos de MetrovIvIenda

Modelos de gestIón del suelo,

María vIrgInIa CasasfranCo roldán

Edna Cristina Bonilla Sebá

María Virginia Casasfranco Roldán

Olga Teresa Ávila

Silvia Patricia Tamayo

Gloria Inés Acevedo

Germán Gaviria Álvarez

Fabián Alba Pereira

Imagen carátula: Villa R, 1919, Paul Klee

Todos los derechos reservados, prohibida la reproducción total o

Por una Bogotá sin Indiferencia,

MARÍA VIRGINIA CASASFRANCO ROLDÁN

Ville aux accents

1 Producción y consumo de vivienda

Problemas de contexto 4. Falta de espacio público.

• Población: 5.977.000 habitantes. 8. Precariedad de títulos de propietarios y poseedores

Metrovivienda 1999 - 2007

1 1999 - 2003 Banco de tierra y promoción

2 2004 - 2005 Modelo de organización

de Desarrollo Hacia un Estado Comunitario 2003 - 2006, y en sus

tración Garzón, se expresan así: fueron insignificantes9. terminación de

Suelo urbanizado vendido (m2 y %) Viviendas escrituradas (No. y %)

(*) A septiembre de 2007

3 2005 – 2007 dinámica del banco de tierra y

Hectáreas Adquiridas Área habilitada

Figura 1 El Recreo y El Porvenir de las Américas, en

Tiempo total de desarrollo de un proyecto en una manzana de una hectárea: 15 meses.

Área útil vendida Viviendas promovidas

(1) A septiembre de 2003.

(1) A septiembre 30.

Modalidad 2005 – 2006 2007 (1) Total 2005 - 2007

(1) Corte a septiembre 30.

4 Pertinencia del banco de tierra

Gestión de Suelo (22 meses)

Habilitación Urbana (29 meses)

Entrega a Entidades y Constitución de Urbanismo (6 meses)

• Comercialización del suelo urbanizado. 4.2 Gestión del suelo

Predios con derechos de propiedad

Fuente: Metrovivienda. Dirección de Predios - Subgerencia de Planeación

Fuente: Metrovivienda. Dirección Jurídica - Subgerencia de Planeación

recho a la vivienda, la imposición de la neación Distrital, durante la Administración Mockus. En lo concer-

Fuente: Tabla 16 - Metrovivienda - SPP

Viviendas Promovidas: Situación Real

VIS No VIS Total

(1) Viviendas terminadas.

Tabla 16 forma Administrativa. El diag-

Nuevos Viviendas tipo 1 y 2 promovidas

Figura 6 vación Urbana durante esta Administra-

20.000 de servicios turísticos y hoteleros para la

Hacia un Modelo de Actuación:

Petite ville dans

rechos humanos. El Plan busca construir una ciudad no Figura 7

garantía y ejercicio de esos derechos.

hábitat en la ciudad es producto, entre otras, de las rela-

Figura 8 − ¿Qué bienes públicos deben producirse?

ECONOMÍA BIENESTAR − ¿Para quiénes?

3 Dos problemas eje-articuladores

4 Tres variables estratégicas

Gestión con respecto

Con poten- Gestión e iniciativa pública para Renovación

Sin poten- Gestión e iniciativa pública para

progresivos, un círculo virtuoso de recupe- Figura 10