Cap. 1.

Administrația publică locală din România

1.1. Legislația românească privind administrația publică locală

Cu privire la administrația publică locală am putea afirma cu certitudine faptul că în

România nu s-a dat un cadru legislativ unic care să ajute la stabilirea regulilor de exercitare a
guvernării acesteia. De asemenea, legislația privind funcționarea administrației publice, nu
este una tocmai unitară și structurată, fiind doar, aș putea spune, un cumul și o consistență de
mai multe norme juridice în acest domeniu. Acesta este și motivul pentru care, legislației
românești, în domeniul public i s-au adus numeroase reclamații ce au avut de foarte multe ori,
ca obiect, contradicțiile și neclaritățile existente.

Nu pot să nu recunosc și să nu afirm faptul că România a făcut totuși anumite progrese

în elaborarea unui cadru legislativ privind descentralizarea, transparența, statutul alesului
local, însă, cu toate acestea există încă anumite caracteristici care nu creditează structurile
administrației publice la standardele europene. Acest aspect este afirmat și de cei de la
Nationsin Transit1 care clasează România, încă din anul 2005 cu un coeficient de 3 în ceea ce
privește administrația locală, mult mai jos de țări precum Polonia sau Ungaria 2. De asemenea,
nota obținută pentru corupție este 4, iar cea pentru performanţele societăţii civile crecuse de la
3 în 1999 la 2,25 în 2008.
Însă, așa cum am afirmat și mai sus, la nivel legislativ există norme ce au ca obiect
reglementarea transparenței decizionale3, integritatea4 și statutul alesului la nivel local, fapt ce
1
Nationsin in Transit editată de Freedom House Europe, 2008, p. 467. Poziţionarea se face pe o scară
valorică de la 1 la 7, unde 1 este cel mai bun coeficient, iar 7 cel mai defavorabil.
2
Legea nr. 544/2001 privind liberul acces la informaţiile de interes public, publicată în Monitorul
Oficial nr. 663/23 octombrie 2001; Hotărârea Guvernului nr.123/2002 pentru aprobarea Normelor
metodologice de aplicare a Legii nr. 544/2001 privind liberul acces la informaţiile de interes public.
3
Legea nr. 215 din 23 aprilie 2001 a administraţiei publice locale, publicată în Monitorul Oficial nr.
204/23 aprilie 2001; Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali, publicată în Monitorul Oficial
nr. 912/7 octombrie 2004; Legea nr. 67/2004 pentru alegerea autorităţilor administraţiei publice locale,
publicată în Monitorul Oficial nr. 271/29 martie 2004; Legea nr. 273/2006 privind finanţele publice
locale, publicată în Monitorul Oficial, nr 618/18 iulie 2006; Legea nr. 24/2000 privind normele de
tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, publicată în Monitorul Oficial nr. 139/31
martie 2000, republicată în Monitorul Oficial nr. 777/25 august 2004; Ordonanţa Guvernului nr. 35
din 30 ianuarie 2002 pentru aprobarea Regulamentului-cadru de organizare şi funcţionare a consiliilor
locale, publicată în Monitorul Oficial nr. 90/2 februarie 2002
4
Legea nr. 115/1996 privind declararea şi controlul averii demnitarilor, magistraţilor, funcţionarilor
publici şi a unor persoane cu funcţii de conducere, publicată în Monitorul Oficial nr. 263/28 octombrie
demonstrează doar că acest cadru legislativ ar trebui fie și aplicat, fie modificat, astfel încât
aceste fapte să nu mai aibă loc de manifestare.
În privința descentralizării am putea spune că acest proces a fost unul fundamental
deoarece socialismul viza coordonarea tuturor sectoarelor statului de către autorităţile
centrale, libera iniţiativă era aproape inexistentă. Aceasta are ca obiectiv, de fapt, transferarea
unor atribuţii ale autorităţilor centrale către autorităţile locale, efectele acestuia fiind unele
multiple, de la preluarea unor sarcini ale guvernării central de cele locale, până la rezolvarea
problemelor comunității într-un mod mult mai eficient prin contactul direct dintre autoritățile
locale și cetățenii. Aici intervine, însă și termenul de subsidiaritate, însă aceasta subliniază
faptul că autorităţile centrale ar trebui să intervină în guvernarea locală doar când este cazul.
Deşi toate segmentele administraţiei publice sunt legate între ele, fiecare dintre ele trebuie să
fie lăsată să îşi exercite propriile competenţe.5
„Exerciţiul responsabilităţilor publice trebuie, de manieră generală, să revină, de
preferinţă, acelor autorităţi care sunt cele mai apropiate de cetăţeni. La atribuirea unei
responsabilităţi către o altă autoritate trebuie să se ţină seama de amploarea şi de natura
sarcinii, precum şi de cerinţele de eficienţă şi economie”.6

1996; Legea nr. 78/2000 privind prevenirea, descoperirea şi sancţionarea faptelor de corupţie,
publicată în Monitorul Oficial, nr. 219/ 18 mai 2000; Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru
asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri,
prevenirea şi sancţionarea corupţiei, publicată în Monitorul Oficial, nr. 279/21 aprilie 2003; Legea nr.
571/2004 privind protecţia personalului din autorităţile publice, instituţiile publice şi din alte unităţi
care semnalează încălcări ale legii, publicată în Monitorul Oficial nr. 1214/17 decembrie 2004; Legea
nr. 195/2006 privind descentralizarea, publicată în Monitorul Oficial nr. 453/25 mai 2006; Legea
51/2006 a serviciilor comunitare de utilităţi publice, publicată în Monitorul Oficial, nr. 254/21 martie
2006; Ordonanţa Guvernului 53/2002 privind Statutul-cadru al unităţii administrativ teritoriale;
Ordonanţa Guvernului 21/2002 privind gospodărirea localităţilor urbane şi rurale
5
European Charter of Local Self-Government-Consiliul Europei.
http://conventions.coe.int/Treaty/EN/Treaties/Html/122.htm . Acest instrument este menţionat în Carta
Europeană a Autonomiei Locale (European Charter of Local Self- Government), la care România a aderat. Actul
normativ a fost ratificat prin legea nr. 199 din 17 noiembrie 1997 publicată în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 331
din 26 noiembrie 1997.

6
Jay M. Shafritz, Defining Public Administration: Selections from the International Encyclopedia of Public
Policy and Administration, Westview Press, Boulder, 2000, p. 7. Principiul aproprierii de cetăţeni este menţionat
în preambulul şi în primul articol al Tratatului de la Maastricht , care subliniază ideea menţinerii legăturilor
strânse dintre naţiunile Europei. Tratatul accentuează procesul de luare a deciziilor cât mai aproape de cetăţean,
în spiritul subsidiarităţii. Principiul subsidiarităţii este utilizat în redistribuirea competenţelor între diversele
niveluri de putere, astfel încât puterea centrală să recunoască iniţiativa locală şi să nu încerce să rezolve
problemele la nivel de comunitate. Aplicarea acestui principiu nu diminuează eficienţa intervenţiilor, ci
dimpotrivă, o întăreşte.
 În privința autonomiei locale, Carta Europeană a trasat mai multe principii
fundamentale
definind-o ca fiind „capacitatea efectivă a autorităţilor administraţiei publice locale de a
soluţiona şi de a gestiona, în cadrul legii, în nume propriu şi în interesul populaţiei locale, o
parte importantă a treburilor publice”7. Din acest punct de vedere, Carta Europeană, indirect a
stabilit principiul conform căruia autorităţile administraţiei publice locale trebuie să fie
consultate în privinţa planurilor şi deciziilor care le privesc direct, ele putânduși stabili
propriile structuri interne, adaptate nevoilor comunităţii, iar personalul angaja trebuie să fie
selectat pe baza calității, transparenţei şi profesionalismului.
Printre alte principii de bază ale autonomiei se numără și bugetul local, conform
Cartei,
autorităţile administraţiei publice locale având dreptul la resurse proprii, o parte dintre acestea
trebuind să prevină din taxe şi impozite locale, bineînțeles proporționale cu venitul mediu al
populației. În urma analizării acestui principiu se ridică întrebarea, dacă în cazul României
acesta este pus în aplicare direct, dacă taxele și impozitele noastre sunt proporționale cu
venitul mediu național. Bineînțeles, că răspunsul este unul negativ, deși pe baza acestuia se
pot naște numeroase controverse, însă, nu doar din punct de vedere personal ci și din analiza
principiilor și regulilor impuse de Carta Europeană consider că proporția între venitul mediu
național și bugetul local provenit din taxe și impozite nu este una directă, ci mai degrabă
indirectă, în favoarea creșterii bugetului local din aceste surse. Nu neg faptul că la nivel
liegislativ și la nivel teoretic acest principiu este respectat și de România, însă practicile
administrației locale nu spun deloc acest lucru.
Depășind acest aspect destul de controversat, mai ales în perioada instalării crizei
economico-financiare voi face referire și la un ultim aspect reținut de Carta Europeană a
Administraţiei Locale, și anume, dreptul autorităţilor locale de a se asocia atât la nivel
naţional, cât şi internaţional, în vederea promovării intereselor unităţii administrativ-teritoriale
şi dreptul de a se adresa instanţelor judecătoreşti pentru asigurarea bunei exercitări a
mandatului.
Atunci când vorbim de autonomia locală aducem în discuție și procesul
dedescentralizare, proces ce trebuie privit din mai multe perspective: politic, administrativ,
fiscal. Descentralizarea politică este cea care oferă un rol mult mai însemnat cetăţenilor în
procesul de luare a deciziilor. Cea administrativă face referire la transferarea funcţiilor

7
Carta europeană a autonomiei locale, adoptată la Strasbourg la 15 octombrie 1985 ratificată de România prin) Legea nr.
199/1997, publicată în Monitorul Oficial nr. 331 din 26 noiembrie 1997
publice de la centru la nivelul structurilor administraţiei locale, incluzându-se aici
deconcentrarea, transferul sau delegarea, iar descentralizarea fiscal este cea care implică
lărgirea controlului autorităţilor locale asupra resurselor financiare care pot proveni de la
centru sau din venituri proprii.
Dintr-un punct de vedere propiru, consider că problemele cu care ne confruntăm la
nivelul țării noastre, în aplicarea standardelor cerute în acest proces sunt:
- Autorităţile centrale scapă de responsabilităţile pe care nu le pot rezolva, prin delegarea lor
către nivelul local, fără a oferi şi resurse necesare pentru gestionarea problemelor;
- Nu există un transfer suficient şi eficient de fonduri, fapt care poate cauza dezechilibre între
diversele zone;
- Nu există monitorizare suficientă privind atingerea obiectivelor propuse.

1.2. Guvernarea și valorile etice în administrația publică locală

1.2.1. Buna guvernare-definirea conceptului

În cadrul oricărei administrații publice, punctul de greutate ar trebui să cadă asupra

bunei guvernări și asupra unor principii și valori care să definească buna guvernare a unui
stat, oricare ar fi el. Oprindu-mă, mai intâi de toate, asupra identificării și definirii
conceptului de “ bună guvernare”, aș putea afirma faptul că bazele acesteia au fost puse de
Organizația Națiunilor Unite8 și sunt destul de variate, toate aflându-se pe picor de egalitate
și aducând aceași valoare acestui concept și mai ales, aplicării lui în administrația publică.
Într-o primă etapă, buna guvernare a fost definită ca fiind “ orientarea către cetățean,
prin cunoașterea legilor, aplicarea lor și rezolvarea problemelor comunității.9 ”
Într-o a doua fază s-a afirmat faptul că alesul local, căci la administrația publică locală
ne referim, trebuie să fie responsabil cu asigurarea unui climat de transparenţă, prin
promovarea accesului la informaţie, publicarea rapoarte de activitate, a declaraţiei de avere şi
de interese, prin asigurarea de întâlniri şi audienţe cu alte părţi interesate şi susţinerea unui
flux continuu de informaţii către comunitate, printr-un limbaj accesibil 10. Pe lângă
transparenţă, aleşii locali trebuie să dea dovadă de promptitudine, de capacitatea de a
8
Willa Marie Bruce, Classics of Adminstrative Ethics, WestView Press, Boulder, 2001, p. 414

9
Institutul European din România – Studii de impact III, Analiza capacităţii de absobţie a fondurilorcomunitare în
România, Gheorghe Oprescu (coordonator), Daniela Luminiţa Constantinu, Florinel Ilie, Dragoş Pîslaru
10
Codul Seven Principles of Public Life-Principles of Public Life Seven, introdus în Marea Britanie în
1994, www.archive.o icial-Documents.co.uk/document/parlment/nolan/seven.htm.
 răspunde tuturor solicitărilor în timp util. Pe de altă parte, chiar dacă alesul local a fost votat
numai de o parte a comunităţii pe care o reprezintă nu trebuie să discrimineze sau să elimine
anumite grupuri din procesul de formulare de politici publice.
De asemenea, acesta trebuie să ofere sprijin suplimentar grupurilor defavorizate sau
vulnerabile, care nu au acces la resurse şi la informaţie. Atingerea scopurilor propuse prin
utilizarea cât mai judicioasă a resurselor şi într-un timp cât mai scurt dovedesc capacitatea
unui ales local de a fi eficient şi eficace. Bineînțeles că aceste principii sunt indispensabile și
în cadrul administrației publice centrale, nu doar locale.
Plecând de la definirea conceptului de ”bună guvernare”, s-au concretizat și câteva
principii ale acestuia:11
- Datoria de a acționa spre binele public-exercitarea funcției publice cu integritate,
eficienţă şi eficacitate, confom legilor şi politicilor administrative;
- Conflictul de interese- Cei ce deţin o funcţie publică nu trebuie să abuzeze de
autoritatea lor pentru a obţine beneficii pentru ei înşişi sau pentru apropiaţi de-ai
lor;
- Declararea averii – Cei ce deţin poziţii publice, conform legilor naţionale sau
politicilor administrative, trebuie să declare averea acumulată, precum şi cea a
rudelor de gradul întâi;
- Acceptarea de favoruri- Cei care deţin funcţii publice nu trebuie să solicite sau să
primească cadouri sau favoruri, care ar putea influenţa exercitarea atribuţiilor;
- Informaţiile confidenţiale- Informaţiile confidenţiale deţinute de cei care ocupă
posture publice trebuie păstrate secrete atât timp cât legislaţia sau alte reglementări
stabilesc alte condiţii. Aceste norme se aplică şi după părăsirea postului;
- Activitatea politică- Activitatea politică personală sau a altora, ce depăşeşte
atribuţiile funcţiei, nu trebuie să influenţeze încrederea publică în ceea ce priveşte
exercitarea imparţială a atribuţiilor.

1.2.2. Corupția în cadrul administrației publice locale

Samuel Huntington privea corupţia ca pe „comportamentul oficialilor care deviază de

11
Un set esenţial de caracteristici legate de comportamentul moral al oficialilor este definit de
Rezoluţia 51/59 a Naţiunilor Unite -, International Code of Conduct for Public Oficials, A/RES/51/59,
12 decembrie 1996,
la normele acceptate, pentru a servi interesele proprii”12. Începând cu anul 2008, problema
corupției în România este una care a prins amploare din ce în ce mai mult, controversele și
speculațiile la care a dat naștere, neîmpiedicând practicarea ei în continuare. Nici scăderea
gradului de încredere al Uniunii Europene în practicile și guvernarea țării noastre nu a dus la
încetarea acestui fenomen. Cele mai intâlnite cazuri în acest domeniu, continunând să fie
cazurile de incompatibilitate, de declaraţii false care prejudiciază funcţionarea guvernării la
nivel local.
Deși oficialii europeni au criticat constant legislaţia neclară şi lacunară și s-au făcut
comentarii referitoare la nevoia elaborării unui corp de legi care să se armonizeze cu
standardele europene, spre reducerea semnificativă a cazurilor de conflict de interese,
măsurile luate au fost unele insfuciente și nesemnificative.
De asemenea, s-a sublinat și nevoia unei legislaţii secundare care să reglementeze
domeniul eticii şi al comportamentului persoanelor care deţin funcţii publice, un alt aspect
făcând referire și la formularea unei legislaţii realiste, care poate fi aplicată cu succes13.
La nivel legislativ, în România, faptele de corupţie sunt stabilite prin Codul Penal,
14
articolele 254-257 şi prin legea nr. 78/2000 și acestea sunt darea de mită, luarea de mită,
primirea de foloase necuvenite, traficul de influenţă, încălcarea prevederilor legale este
sancţionată cu pedepse penale sau, după caz, cu sancţiuni prevăzute în regulamentele de
funcţionare ale instituţiilor.
Ca un prim pas pentru încercarea scăderii cazurilor de corupție, cred că ar fi necesar:

- Afişarea prevederilor legale privind faptele de corupţie într-un loc vizibil, cum ar
fi avizierul instituţiei. Prin acest demers se vizează informarea şi avertizarea
cetăţenilor şi a aleşilor locali;
- Organizarea de sesiuni de pregătire cu aleşii locali, în cadrul cărora să le fie
prezentate prevederile legale privind faptele de corupţie. Această activitate poate fi
12
Samuel Huntington, Ordinea politică a societăţilor în schimbare, Polirom, Iaşi, 2001, p. 31

13
Conform datelor oferite de Barometrul de Opinie Publică , realizat de Fundaţia Soros în anul 2002, marea
parte a respondenţilor a considerat că legislaţia nu are conţinutul corespunzător şi că nici nu este corect aplicată.
La întrebarea referitoare la respectarea legislaţiei, 76% dintre cei interogaţi au răspuns că
este respectată într-o mică proporţie sau deloc. De asemenea, în privinţa aplicării legii, 66% dintre respondenţi
au răspuns că într-o proporţie mică sau aproape deloc, în comparaţie cu doar 27% dintre cei intervievaţi care au
considerat că este aplicată în mare parte.

14
Legea nr. 78/2000 privind prevenirea, descoperirea si sanctionarea faptelor de coruptie- Publicat în Monitorul
Oficial, Partea I nr. 219 din 18/05/2000 
 desfăşurată în cadrul fiecărei instituţii sau la nivel de judeţ. Sesiunea ar trebuie să
se organizeze la început de mandat şi ori de câte ori apar modificări semnificative
în cadrul textelor normative;
- Seminarii de pregătire şi sesiuni de informare privind conflictul de interese;
- Consolidarea unei relaţii cât mai deschise şi transparente cu membrii comunităţii
şi cu societatea civilă,
- Perfecţionarea propriilor reguli de funcţionare, care să ofere un cadru eficient
pentru răspunderea la nevoile comunității.