2.4) IDES. Gaudio y Pilone. ESTADO Y RELACIONES LABORALES EN EL PERIODO PREVIO AL SURGIMIENTO DEL PERONISMO, 1935-1943 PDF

Desarrollo Económico, v.
24, N° 94 (julio-setiembre 1984)
ESTADO Y RELACIONES LABORALES EN EL PERIODO PREVIO

AL SURGIMIENTO DEL PERONISMO, 1935-1943*
RICARDO GAUDIO Y JORGE PILONE
l. Introducción
En los enfoques corrientes sobre los orígenes del peronismo, el tema

del intervencionismo social ha ocupado siempre un lugar de relevancia.
Término acuñado para hacer referencia de manera genérica a las políticas
distributivas de origen estatal -y, más específicamente, al establecimiento
de la legislación laboral y de las instituciones dirigidas a regular los salarios
y las condiciones de trabajo-, ha resultado clave en la mayoría de las inter-
pretaciones, tanto para explicar el apoyo de la clase trabajadora al movi-
miento populista como para establecer la naturaleza corporativa de las rela-
ciones que ligaron a las organizaciones obreras y el aparato estatal entre
1946 y 1955 1 • •
En particular, el carácter inédito percibido en la acción desarrollada

por el Estado entre 1943 y 1945 en el campo de las relaciones laborales y
el conflicto industrial fue, sin duda, uno de los aspectos que más contri-
buyó a que dicho breve período fuera considerado una clara solución de
continuidad respecto de la etapa previa, signada prima facie por las "polí-
ticas antiobreras" de los gobiernos conservadores que siguieron a la revo-
lución de 1930.
En un artículo anterior 2 nos hemos ocupado de rever algunos de
• Este artículo es una versión corregida y ampliada del tercer capítulo de un trabajo realizado
en el año 1976 en el CEDES, donde sus autores se desempeñaron en calidad de investigadores visi·
tantes, publicado con el título "Estado y relaciones obrero-patronales en los orígenes de la negocia-
ción colectiva en Argentina", Estudios Sociales, N° S. La versión definitiva de los dos primeros capí-
tulos del citado trabajo ha sido publicada bajo la forma de artículo en Desarrollo Económico, cuya
referencia bibliográfica se cita en el texto. Los autores reiteran su agradecimiento por los comentarios
que en la elaboración del trabajo original recibieron de Elizabeth Jelin , Marcelo Cavarozzi y Juan
Carlos Torre , así como la colaboración de Lila Milutín a través de la lectura de los borradores y sus
invalorables sugerencias de estilo.
1 Ver, entre otros, C. S. FA YT: La naturaleza del peronismo, Ed. Viracocha, Buenos Aires ,
1967; R. CARRI: Sindicatos y poder en Argentina, Ed. Sudestada, Buenos Aires, 1967; A. CIRIA:
Partidos y poder en la Argentina moderna, Ed. J. Alvarez, Buenos Aires, 1968; R. ROTONDARO:
Realidad y cambio en el sindicalismo, Ed . Pleamar, Buenos Aires, 1971; M. MURMIS y J. C. POR-
TANTIERO: Estudios sobre los origenes del peronismo, Ed. Siglo XXI, Buenos Aires, 1971; R. H.
ZORRILLA : Estructura y dinámica del sindicalismo argentino, Ed. La Pléyade, Buenos Aires, 1974;
G. GERMANI: "El surgimiento del peronismo. El rol de los obreros y de los migrantes internos",
Desarrollo Económico, vol. 13, N° S 1, octubre-diciembre 1973.
2 R. GAUDIO y J. PILONE: "El desarrollo de la negociación colectiva durante la etapa de
modernización industrial en la Argentina, 193S - 1943", Desarrollo Económico, vol. 23, NO SO , julio-
setiembre. 1983.
Estaversióndigitalpertenecea:RodolfoLeyes
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236 RICARDO GAUDIO Y JORGE PILONE
los fenómenos cuya ocurrencia, hipotetizada en la mayoría de los trabajos

académicos, enfoques partidarios y aun opiniones corrientes, llevó a aceptar
esta imagen de manera generalizada.
El principal cuestionamiento estuvo referido al supuesto efecto genera-
dor adjudicado a la intervención de la Secretaría de Trabajo y Previsión
(STyP) -a partir de fines de 1943- sobre el desarrollo de la negociación
colectiva, institución ésta generalmente considerada no sólo como uno de
los mecanismos de regulación del conflicto, sino además como el locus
primordial tanto de las políticas distributivas como del mejoramiento de las
condiciones vigentes en los lugares de trabajo 3 • -
Partiendo de la observación del proceso de movilización obrera -refle- ·
jada en el intenso movimiento de huelgas- que acompañó el ciclo de reacti-
vación industrial experimentado en el país desde 1935, el trabajo mencio-
nado permitió comprobar la emergencia de una nueva pauta en las relaciones
laborales de la época, cuya relevancia había quedado oculta tras la rotunda
imagen provocada por la posterior irrupción del peronismo.
Según pudo establecerse, dicha tendencia tuvo su epicentro en lacre-
ciente resolución que tuvieron los mismos conflictos laborales por vía de
la negociación, situación puesta de manifiesto en la elevada proporción de
huelgas "transigidas" registrada por la estadística anual entre mediados
de la década de 1930 y 1943. Paralelamente, la indagación más cuidadosa
de los datos relativos a la celebración de convenios colectivos permitió con-
firmar su efectiva ocurrencia, así como advertir que el nuevo fenómeno de
negociación surgía en buena medida, de manera autónoma en el seno de las
propias relaciones entre las partes, revistiendo por lo tanto una naturaleza
preferentemente "voluntaria".
Fue posible advertir, además, que la fijación normativa de las condicio-
nes de trabajo y salarios a través de estos medios tuvo consecuencias veri-
ficables en los propios cambios experimentados por aquellos años en la situa-
ción de la clase obrera 4 . Y, desde otro punto de vista, pudo inferirse que
tales aspectos resultaron a su vez un factor importante en la regulación de
las condiciones del mercado de trabajo, modificando el marco dentro del
cual de ahí en más debió pasar a desenvolverse la economía industrial del
país.
3 Ha resultado usual concebir el alcance de dicha intervención hasta abarcar ya no sólo la en-
tronización "legal" del convenio colectivo de trabajo sino además un verdadero papel impulsor por
parte del Estado respecto del propio fenómeno de negociación (es decir, del proceso de celebración
de acuerdos obrero-patronales), supuestamente inexistente -o apenas débilmente desarrollado-
hasta ese momento.
4 En primer lugar, la tendencia levemente creciente registrada por el poder adquisitivo del
salario a partir de 1936 se halló sustentada en una paulatina y casi constante elevación de las remuRe-
raciones nominales, proceso que -entrada la década de 1940- llegó a traducirse en un-alza pronun-
ciada de los propios salarios reales. En segundo lugar, las nuevas tarifas salariales establecidas por los
convenios suscriptos durante ese período poseían ya un cierto carácter "legal". Para los trabajadores,
ello constituyó -junto a las demás mejoras alcanzadas en las condiciones de trabajo- un logro cuali-
tativamente relevante: el establecimiento de verdaderos estatutos de garantías mínimas profesionales.
Pudo comprobarse de este modo que la imposición de un estándar salarial "básico" y mínimas con-
diciones laborales (por rama y fo por empresa) con los cuales se logró defender un determinado nivel
de vida llegó a ser un hecho, para no pocos gremios, ya en la segunda parte de la década del treinta.
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Ahora bien, más allá del carácter originariamente autónomo y volun-
tario del proceso de negociación emergente, el análisis de los fenómenos
aludidos arrojó por otra parte indicios suficientes sobre el desenvolvimiento
de formas específicas de intervención social con anterioridad a 1943.
Tal comprobación resulta consistente con las caracterizaciones usua-
les referidas a los rasgos peculiares que rodearon el proceso de acumulación
capitalista propio de la etapa de industrialización originada hacia mediados
de los años 1930. La necesidad de mantener la articulación de los diferentes
intereses sociales, derivada tanto de una sociedad que se tornaba cada vez
más compleja como de la misma singularidad del proceso económico, impli-
có -tal como suele admitirse- un considerable crecimiento de las esferas
de la actividad estatal sobre la sociedad civil 5 •
No obstante, cabe afirmar que -al no haberse reconocido los esbozos
de política social desarrollados por entonces- se ha soslayado uno de los
cursos de acción relativamente importantes a través de los cuales tuvo
lugar tal transformación en la estructura y funciones del aparato estatal,
el cual en este caso tenía como principal interlocutor a la clase obrera.
En efecto, los cambios en la estructura productiva trajeron aparejada una
cierta generalización del descontento y la movilización de los trabajadores.
Empero, la originalidad de la respuesta estatal -más allá de una simple reac-
ción- habría consistido no sólo en procurar la institucionalización del con-
flicto sino además en promover el desarrollo de mecanismos orientados a
organizar el funcionamiento del mercado de trabajo -involucrando, en este
aspecto, también el campo de intereses del sector patronal- en concordan-
cia con los procedimientos más amplios de regulación del proceso económico.
En este sentido, es lícito aseverar que la acción del Estado en este
campo constituyó el otro rasgo relevante de la nueva pauta evidenciada en
el marco de las relaciones laborales que se configuró durante la etapa previa
al ascenso del peronismo.
Tal afirmación significa, por un lado, hipotetizar al menos el desarrollo
de una progresiva tendencia por parte del Estado a asumir, y reclamar como
legítimamente propia, la función de mediador en el conflicto y normali-
zador de las relaciones obrero-patronales. Los elementos que dan cuenta
de su ocurrencia efectiva -así como su verdadera naturaleza- apenas si
han sido esbozados a lo largo del artículo referido anteriormente. Cual-
quier avance en la dirección indicada supone analizar más detenida y directa-
mente los hechos producidos y las características asumidas por la actuación
del Departamento Nacional del Trabajo (DNT), organismo oficial que fuera
reemplazado por la STyP en 1943. Sobre esto versa, justamente, el núcleo
empírico del presente trabajo.
5 Es por demás conocido el papel jugado por el Estado bajo las condiciones del "crecimiento
industrial sin revolución industrial" típico de la década del treinta, por lo que aquí no resulta necesa-
rio explayarse sobre ello. No obstante, es preciso destacar que este aspecto ha sido enfatizado exclu-
sivamente con respecto a las relaciones entre sectores dominantes de distinto origen (básicamente,
agropecuarios e industriales). Los límites que imponía el carácter de la alianza establecida han sido
registrados por diversos autores. Ver MURMIS y PORTANTIERO, op. cit., primera parte, pp. 3-42,
y J. VILLANUEVA: "El origen de la industrialización argentina", en Desarrollo Económico, vol. 12,
NO 47, p. 473.
Por otro lado, en la medida en que tiende a comprobarse la validez

de esta hipótesis, la afirmación referida implica también el planteo de un
interrogante casi ineludible: ¿hasta qué punto la comprobación de la inter-
vención estatal no indica que en este período comenzaba ya a perfilarse el
sistema de relaciones laborales que habría de pasar a imperar a partir de
1943 y, en forma aún mucho más definida, una vez que el peronismo ascen-
diera al poder en 1946? O, puesto de otro modo: ¿en qué medida no se
trató de un proceso de gestación, en el que orientaciones y prácticas origi-
nadas desde distintos planos y esferas tendieron a relacionarse hasta el punto
de alcanzar una relativa convergencia, bastante cercana ya al modelo "corpo-
rativo" diseñado definitivamente con posterioridad, confirmando así una
cierta continuidad entre ambas etapas?
En realidad, los dos aspectos o rasgos identificados en la pauta de des-
arrollo de la negociación colectiva aludida más arriba -esto es, su natura-
leza original y eminentemente autónoma y voluntaria, por un lado, y el
papel de intermediario y agente de regulación adoptado progresivamente
por el Estado, por otro- responden a dos clases de principios y/o "estilos"
bien diferenciados, con los cuales tienden a configurarse sistemas de relacio-
nes laborales muy distintos. En última instancia, remiten a dos modelos de
articulación de intereses e institucionalización del conflicto ampliamente
contrapuestos, correspondientes a lo que hoy se reconoce respectivamente
como "pluralismo" y "corporativismo". Esta implicancia teórica, introduci-
da a partir de la propia cuestión planteada, otorga a su vez un cierto interés
sustantivo a este período particular. Ello nos obliga a comenzar por dete-
nernos un momento en la explicitación de las características centrales de
ambos modelos, así como en la diversidad de formas o subtipos que pre-
senta en la práctica el modelo o sistema corporativo de representación de
intereses.
11. Los diferentes modelos de articulación de intereses y las relaciones

laborales
Las relaciones laborales conforman uno de los pilares principales sobre

los que se ha forjado la estructura de la sociedad y el Estado modernos.
La manera en que las distintas sociedades respondieron a la "cuestión social"
planteada por el desarrollo del industrialismo y, en particular, .a la aparición
del trabajo organizado como un nuevo actor con aspiraciones ,de partici-
pación, tuvo profundas implicancias sobre su naturaleza y desarrollo socio-
político. Aun cuando es posible determinar normas de validez universal,
el proceso de desarrollo y la organización de dicho sistema en los diversos
contextos han seguido pautas más o menos singulares.
Los análisis referidos a América Latina -mayormente provenientes
de las ciencias políticas-- han puesto el énfasis en la relación entre el Estado
y la clase obrera, otorgándole una atención específica al tema del corpora-
tivismo. En tal sentido, se ha tendido a aceptar que los gobiernos latinoame-
ricanos procuraron en general ejercer el control del movimiento obrero y
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que, dentro de dicho contexto, el concepto aludido recoge un aspecto espe-
cialmente relevante del marco de relaciones jerárquicas a través de las cuales
las organizaciones laborales se tornaron ampliamente dependientes del
Estado 6 • ·
Con mayor grado de generalidad, la extensión registrada en el uso del
término se debió a la necesidad de establecer vías más adecuadas de concep-
tualización respecto de pautas o patrones alternativos de relación entre el
Estado y la sociedad, cuyo punto de partida es el papel del Estado en la
configuración de los intereses sociales 7•
Según R. B. y D. Collier, tales pautas pueden ser definidas como corpo-
rativas si existe:
1) un Estado que estructura los grupos sociales, de modo de producir un sistema
de asociaciones de interés oficialmente sancionadas, no competitivas y de perte-
nencia compulsiva; 2) un Estado· que subvenciona (subsidy) tales grupos; y 3)
restricciones (constraints) impuestas por el Estado sobre la formulación de deman-
das, el liderazgo y el gobierno interno de ellas B.
Se describe así un cierto ·i ntento de ordenamiento de la política de

intereses en el marco de las relaciones Estado-sociedad, centrado en la exis-
tencia de grupos no competitivos que son oficialmente reconocidos, íntima-
mente supervisados y a menudo subsidiados por el Estado. "El corporati-
vismo es, por lo tanto, un sistema de representación de intereses grupales
no plurali5>ta '> 9 .
Por su .t-'arte, Schmitter es quizá quien más ha avanzado en la forma-
lización de este contraste entre corporativismo y pluralismo. Para ello,
diseñó una elaborPda tipología en la que los términos denotan configura-
ciones institucionales modales o típico-ideales, las cuales se diferencian de
acuerdo con la naturrueza y forma de vinculación entre los intereses organi-
zados (en asociaciones) de la sociedad civil y las estructuras decisionales
del Estado.
Por esta vía, arriba a las siguientes definiciones:
El pluralismo puede ser definido como un sistema de representación de intereses
en el que las unidades constituyentes están organizadas en un número no especifica-
6 Ver J. M. MALLO Y (compilador): Authoritarianism and Corporatism in Latin America,

U . of Pittsburgh Press, Pittsburgh, 1976; H. J. WIARDA: "Corporatism and Development in the
Iberic-Latin World. Persistent strains and new variations", Review of Politics, vol. 36 , N° 1, 1974.
G. O'DONNELL : "Acerca del 'corporativismo' y la cuestión del Estado", Documento CEDESfG.
E. CLACSOJNO 2, Buenos Aires, 1975.
'7 El término corporativismo ha sido aplicado a una extensa variedad de fenómenos, entre los
que se incluyen sistemas polÍticos rígidamente articulados, modos de participación, tipos de acción
política, ideologías y vastas tradiciones culturales. No obstante, ha surgido un uso común según el
cual el patrón de relación entre el Estado y los grupos sociales y el sistema de representación y jo
articulación de intereses constituyen el tema central. Por detrás, de todos modos, el concepto encierra
la idea de relaciones de poder económico y político que son ratificadas o consolidadas por las estruc-
turas "sociales" corporativas.
8 R . B. y D. COLLIER: "lnducements versus Constraints: Disaggregating 'Corporatism"',
The American Politican Science Review, vol. 73, N° 4, 1979.
9 R. B. y D. COLLIER, op. cit.
do de categorías múltiples, voluntarias, competitivas, no ordenadas jerárquicamente

y autodeterminadas (en cuanto al tipo o alcance del interés), que no están espe-
cialmente oficializadas, reconocidas, subvencionadas, creadas como tampoco
controladas por el Estado en cuanto a la selección de sus dirigentes o la articulación
de sus intereses y que no ejercen el monopolio de la representación dentro de sus
respectivas categorías.
Y, por contraposición:
El corporativismo puede ser definido como un sistema de representación de
intereses en el cual las unidades constituyentes se organizan en un número limitado
de categorías singulares, compulsivas, no competitivas, jerárquicamente ordenadas
y diferenciadas funcionalmente, reconocidas o permitidas (si no creadas) por el
Estado, a las que se les garantiza el monopolio deliberado de la representación
dentro de sus respectivas categorías a cambio de la observación de ciertos controles
sobre la selección de sus dirigentes y la articulación de demandas y apoyos10.
Si bien constituyen modelos alternativos, ambos sistemas reconocen

una "motivación" común identificable en la pauta relativamente universal
seguida por el proceso de desarrollo y cambio social aludida más arriba 11 •
Tanto uno como otro intentan responder, fundamentalmente, a la progre-
siva diferenciación estructural y diversificación de intereses presentes en el
escenario político de la sociedad moderna, pero lo hacen a través de meca-
nismos opuestos e imágenes divergentes sobre la forma que debe tomar el
sistema de representación. "El primero sugiere la formación espontánea, la
proliferación numérica, la extensión horizontal y la interacción competitiva;
el segundo aboga por la emergencia controlada, la limitación cuantitativa,
la estratificación vertical y la interdependencia complementaria" 12 .
Aun cuando se admite una clara asociación entre el pluralismo y el
Estado liberal, por un lado, y entre el corporativismo y el Estado intervencio-
nista, inclinadamente autoritario, por el otro, la mayoría de los autores
aceptan que el sistema corporativo -en la práctica- ha resultado "compa-
tible" con distintos tipos de régimen político (por ejemplo, con -diversos
sistemas de partidos, variedad de ideologías dominantes, niveles de movili-
zación política, alcances de las políticas públicas, etcétera).
En América Latina, en efecto la intervención estatal sobre la organi-
zación sindical fue instrumentada en los más variados contextos de relacio-
10 P. H. SCHMITTER: "Still the Century of Corporatismi",.en P. SCHMITTER y G. LEHM-

BRUCH: Trends Towards Corporatist Intermediation, Sage, 1979. La clasificación admite otros dos
tipos alternativos de sistemas modernos de representación de intereses: los que el autor denomina
"monista", modelo sugerido por la experiencia soviética, y "sindicalista", modelo elaborado más bien
de manera teórica, caracterizado por su naturaleza radical y utópica.
11 Schmitter identifica un cierto número de "premisas" básicas compartidas por el pluralismo
y el corporativismo, a saber: 1) la creciente importancia de las unidades asociativas de representación
formales, 2) la persistencia y expansión de intereses funcionalmente diferenciados, potencialmente
conflictivos, 3) el papel creciente de los staffs administrativos permanentes, especialización de la infor-
mación y sofisticación técnica, con la consiguiente "oligarquización" burocrática, 4) la declinación
de la representación partidaria y territorial, 5) la tendencia secular a la extensión en el alcance de la
política pública y 6) la interpenetración de las áreas de decisión pública y privada. SCHMITTER,
op. cit.
12 SCHMITTER, op. cit.
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nes de poder y de objetivos políticos. En algunos casos, se usaron recursos
corporativos para reforzar la posición de la clase obrera y los sindicatos en
su relación con los empleadores mientras que, en otros, con el fin de debi-
litarla. Ciertas veces. se implementaron para obtener el apoyo de los traba-
jadores al gobierno; otras, para aislar a sus organizaciones como medio de
restringir su poder o influencia política.
Tales variaciones -tanto respecto de los distintos contextos en que
surge la adopción de prácticas corporativas como en relación a las diversas
características y significados que ellas asumen en cada uno de aquéllos-
han abonado el camino teórico para la elaboración de diferentes subtipos
de corporativismo.
Siguiendo a M. Manoi1esco, en este sentido, Schmitter ha distinguido
el corporativismo estatal del corporativismo societal 13 • En el primer subtipo,
los grupos corporativizados "son creados y mantenidos como órganos auxi-
liares y dependientes del Estado, el cual funda su legitimidad y funciona-
miento efectivo sobre otras bases". En el segundo, el término describe siste-
mas de representación de intereses pospluralistas, típicos de las sociedades
industriales avanzadas, donde las "corporaciones" juegan un papel funda-
cional importante. En este subtipo, las nuevas pautas de relación entre el
Estado y la sociedad emergen dentro de contextos en los que "la legitimi-
dad y funcionamiento del Estado son primaria y exclusivamente dependien-
tes de la actividad" de los grupos corporativizados. El Estado, de alguna
manera, ratifica pautas de representación de intereses "no competitivos"
que surgen desde abajo a partir de grupos de interés fuertes y autónomos.
En un caso, las asociaciones son "dependientes y penetradas"; en otro,
"autónomas y penetrativas" 14 •
En el nivel más agregado, parece lícito caracterizar globalmente la
experiencia de América Latina en términos de corporativismo estatal. No
obstante, los Collier sugieren que, para comprender las variaciones que ofre-
cen los diferentes casos concretos dentro de este contexto regional, resulta
útil tratar la distinción efectuada no como una dicotomía sino como un
continuo, admitiendo que algunos de los casos se sitúan claramente en el
medio de la línea que se extiende hasta el extremo opuesto, es decir, el del
corporativismo societal 15 •
Los mecanismos específicos utilizados en los diferentes casos y/o
contextos nacionales, sin duda, no resultan ser necesariamente de igual
naturaleza e incluso, en un nivel de análisis más desagregado, se los suele
encontrar combinados de diferente forma. Para precisar mejor este tipo de
13 SCHMITTER, op. cit. Se basa en la distinción introducida por uno de los más originales teó-
ricos del corporativismo, quien diferenció los dos tipos bajo la denominación, respectivamente, de
corporatisme subordonné y corporatisme pur. M. MANOILESCO: Le ciecle du corporatisme, París,
1936.
14 SCHMITTER, op. cit. Para Schmitter, el "corporativismo societal parece ser un componente
concomitante, si no ineluctable, del moderno Estado de bienestar, capitalista avanzado, poiliber.. l y
organizado democráticamente"; mientras tanto, el corporativismo estatal aparece más bien como
"un elemento definitorio, si no una necesidacl estructural, del Estado capitalista tardío, neomercan-
tilista, antiliberal y autoritario".
15 R. B. y D. COLLIER, op. cit.
distinciones y su eventual relación con fenómenos del contexto sociopolí-

tico, empero, conviene introducir someramente algunos de los rasgos o he-
chos a los que se hace referencia en el plano operacional cuando se habla
de recursos o mecanismos corporativos.
Las investigaciones empíricas emprendidas desde las ciencias políticas
han partido generalmente de una premisa, cuya validez por otra parte ha sido
usualmente comprobada: esto es, que las relaciones entre el Estado .y las
asociaciones de interés se hallan, sustancialmente, formalizadas en el sistema
legal. De allí en más, el análisis empírico tendió primariamente a centrarse
en las regulaciones mediante las cuales se trata de subordinar las organiza-
ciones obreras al Estado.
En este sentido, por ejemplo, Wiarda dis~ingue -además de otros tipos
de condicionantes- seis áreas básicas de regulación y control sobre los sindi-
catos globalmente contempladas por la legislación, las cuales determinan:
a) requerimientos necesarios para conformar un sindicato, b) prerrequisi-
tos para obtener el reconocimiento de las autoridades administrativas (go-
bierno), e) funciones y/o fines que le son permitidos, d) requisitos que los
toman dependientes de los fondos gubernamentales, e) regulaciones sobre
procedimientos internos a la organización, y f) condicionamiento de las
relaciones obrero-patronales 16 •
Ahora bien, según los Collier, parte de la clave para situar adecuada-
mente los ejemplos concretos a lo largo del continuo señalado más arriba,
reside en la distinción conceptual -dentro de este tipo de regulaciones-
de dos clases diferentes de mecanismos corporativos, los cuales son agru-
pados bajo los términos de alicientes o "incentivos" (inducements), por un
lado, y de imposiciones o "restricciones" (constraints), por el otro.
En América Latina, las políticas corporativas dirigidas a los trabaja-
dores organizados han sido introducidas por grupos dirigentes que -en fun-
ción de diversos objetivos y actuando a través del Estado- han intentado
moldear su comportamiento y/o ganar su apoyo político. Es lícito, por
consiguiente, concebir que algunos de los intrumentos utilizados hayan
implicado ventajas o beneficios a las organizaciones obreras destinatarias
de éstos.
En realidad, todo el proceso de configuración de la representación
grupal -a través de provisiones tales como el reconocimientc;> oficial de la
organización sindical, su legitimación legal para el trato con otros sectores
de la sociedad, el monopolio de la representación, la afiliación o pertenencia
obligatoria, etcétera- contiene aspectos inscriptos claramente en la catego-
ría de ventajas o alicientes. Son muy distintos, en todo caso, de las imposi-
ciones mediante las cuales se controla a las organizaciones y su dirigencia,
como, por ejemplo, la facultad y los procedimientos del Estado para inter-
venir en los asuntos internos del sindicato 17 •
16 H. J. WIARDA: "Corporative origins of the Iberian and Latin American Labor Relations".
Studies in comparative International Development, vol. 13, pp. 3·33, 1976.
17 R. B. y D. Collier indican explícitamente que, a pesar de la diferente naturaleza de ambo
tipos de mecanismos, empero, no debe perderse de vista el hecho de que no constituyen fenómenos
Esta distinción permite establecer diferentes combinaciones según

sea el peso o presencia relativa -elevada o reducida- de los elementos
caracterizados bien como incentivos o bien como restricciones, contenidos
en las regulaciones específicas de los distintos países. En su estudio, basado
en diversas legislaciones nacionales de América Latina, los Collier descubren
la recurrencia de tres situaciones o pautas típicas, asociadas a las caracte-
rísticas de los diferentes contextos sociopolíticos, alrededor de los cuales
tienden a agruparse los casos considerados 18 •
De este modo, su análisis empírico reúne un cierto número de ejemplos
bajo una primera combinación -alto grado de alicientes y bajo nivel de res-
tricciones-, la cual tiende a ocurrir en contextos en que existe un movi-
miento obrero relativamente fuerte y/o autónomo y el Estado (gobierno)
procura obtener o retener el apoyo político de los trabajadores. Otros se
hallan agrupados según una segunda combinación, consistente en un elevado
nivel tanto de incentivos como de restricciones, la cual resulta más probable
en situaciones en que el gobierno está menos preocupado por ganar el apoyo
obrero que por controlar anticipadamente a los trabajadores, proceso que se
efectúa mediante la organización de sindicatos "viables" cooptados por, y
dependientes de, el Estado. Por fin, la última combinación significativa
-correspondiente a un elevado grado de restricciones y bajo nivel de incen-
tivos- tiende a surgir cuando la preocupación primaria del gobierno es el
control, al punto que no interesan el apoyo pasivo de los trabajadores ni
los riesgos de su oposición directa. Los trabajadores son fuertes y el Estado
intenta desactivar y controlar severamente al movimiento obrero, en general
bastan te desarrollado 19 .
Si bien no pueden ser consideradas estrictamente como tales -pues
más bien reflejan situaciones empíricas concretas-, las combinaciones o
configuraciones resultantes evocan la idea de "subtipos intermedios" de
corporativismo, dentro del continuo estatal-societal. Según los autores cita-
dos, en última instancia, el factor subyacente del balance que termina por
establecerse entre incentivos y restricciones en las tres situaciones registra-
diametralment~ opuestos. Los dos sirven para influir comportamientos. Aun cuando impliquen venta-
jas, los "incentivos" son también mecanismos de cooptación; conducen también, por otra vía, al
control social, manifestando así su carácter dual.
111 Las variaciones entre los contextos sociopolíticos dentro de los cuales han surgido las legis-
laciones nacionales estudiadas son definidas por los Collier en virtud de la presencia-ausencia (Y consi-
guiente combinación eventual) de tres factores o fenómenos destacables, a saber: a) el grado de
preocupación de las elites por obtener el apoyo político de los trabajadores organizados, b) el grado
de preocupación por el control de la clase obrera y e) la fuerza y autonomía presentes en el movimien-
to obrero.
19 En la primera situación típica, los trabajadores poseen cierta capacidad para resistir las impo-
siciones o restricciones y¡o el Estado, la necesidad de extender los incentivos para obtener su coopera-
ción. En la segunda, el objetivo a menudo es prevenir la emergencia de sindicatos autónomos e inde-
pendientes del Estado. En la tercera, más que descansar en la cooptación, el control se basa en serias
restricciones a los sindicatos, frecuentemente apoyadas por un grado elevado en el uso de la fuerza.
R. B. y D. COLLIER, op. cit. Los casos del primer gobierno peronista y de la presidencia de Cárdenas
en México ( 1934-1940) son presentados como representativos del primer tipo . La experiencia del
Estado Novo en Brasil, bajo el varguismo, es considerado un fiel ejemplo de la segunda combinación.
Por último, entre otros, los regímenes militares instaurados en Brasil (1964) y Argentina (1966)
ejemplifican bien el tercer agrupamiento diferenciado.
das reside en el grado en que los trabajadores se comprometen activamente

-esto es, definido en oposición a pasivamente- en la relación con el Estado.
Es interesante destacar que el caso del ordenamiento o régimen sindi-
cal desarrollado con el peronismo es presentado como un claro ejemplo de
la primera categoría de combinaciones-situaciones típicas, la cual reflejaría
el "subtipo intermedio" más próximo al corporativismo societal y, consis-
tentemente, el nivel de compromiso más activo (y, sin duda, más autónomo)
por parte de los sectores obreros. Se enfatiza el hecho de que sólo cuando
los sindicatos existentes vif:!ron contemplados sus objetivos organizacionales
en la reglamentación de las asociaciones profesionales (decreto-ley 23.852,
1945) -incluso al margen de sus reivindicaciones categoriales concretas-,
fue que otorgaron su apoyo al régimen político que se estaba gestando.
A través de ella, entre otras cosas, se aseguraba el derecho a la negociación
a toda asociación que estuviera reconocida por la STyP, tornando virtual-
mente obligatorios los convenios o acuerdos celebrados, y garantizaba la
estabilidad laboral de los militantes y dirigentes sindicales 20 •
También recién después de esa fecha fue que se produjo el proceso
de afiliación generalizada a los sindicatos, convirtiéndose en las modernas
organizaciones masivas de trabajadores a través de las cuales el movimiento
obrero suministró la principal base de sustentación política al gobierno
peronista.
El Estado intervino en la organización del movimiento laboral me-
diante el otorgamiento de personerías gremiales a sindicatos liderados por
dirigentes que no se oponían a su política y la amenaza de intervención a
aquellos que lo hacían. No obstante, las organizaciones no fueron siempre
meros instrumentos del Estado manejados a su arbitrio.
Si bien es cierto que después de 1945 las organizaciones sindicales
apoyaron sostenidamente al régimen populista, lo es asimismo que no deja-
ron de ejercer presión para ver cumplidas sus reivindicaciones. Al analizar
los conflictos obreros que se produjeron bajo el primer gobierno peronista
(1946-1955), Doyon destaca que los sindicatos "tampoco visualizaron esta
posición como internamente contradictoria, ya que en realidad fue el régi-
men el que proporcionó el encuadre político básico que les ofreció la posi-
bilidad de articular sus necesidades" 21 •
Sobre todo en los primeros años (1946-1948), las organizaciones gre-
20 A poco de instaurado el régimen militar de 1943, el gobierno sancionó d decreto 2.669 re-
glamentando el funcionamiento de las asociaciones profesionales, mucho más restrictivo que el pro-
mulgado posteriormente, que fue ampliamente resistido por las organizaciones gremiales. Su vigencia
fue suspendida el mismo año, pocos días después de que Perón lograra el objetivo de crear la Secreta-
ría de Trabajo y Previsión.
21 L. M. DOY ON : "Conflictos obreros durante el régimen peronista ( 1946-1955)", Desarrollo
Económico , vol. 17, N° 67, p. 459. La experiencia de las huelgas emprendidas por los sindicatos
peronistas durante los años del régimen permite a la autora comprobar la validez de una hipótesis
más general, según la cual "las huelgas no son un mero indicador de disidencia política y, lo que es
más importante aún, es que la existencia de consenso político puede ser compatible con los conflic-
tos obreros" (p. 437). Más que expresar tensiones y oposición en el nivel político, tales hut"!gas se ins-
cribieron en la "tentativa de los trabajadores de transferir su victoria política en las elecciones presi-
denciales de 1946 en el área de las relaciones laborales . .. " (p. 438).
ESTADO Y RELACIONES LABORALES,1935·1943 245
miales declararon una serie de huelgas tendientes a garantizar la implemen-

tación completa de las reformas alentadas desde el Estado. Aun cuando
dichas huelgas fueran encabezadas por sectores gremiales adictos al go-
bierno, a menudo enfrentaron dificultades pese a su intervención o bien
fueron a veces ampliamente combatidas por el gobierno mismo. "A pesar
de que en la mayoría de los casos los sindicatos peronistas contaron con el
apoyo inicial del gobierno, dicho apoyo no siempre estuvo garantizado,
ya que el Estado poseía recursos financieros y políticos limitados que res-
tringían su capacidad de resolver estos conflictos" 22 •
La caída en el movimiento huelguístico experimentada después de
1948 se debió -más allá de la satisfacción de las principales reclamaciones
de los trabajadores- a varios factores, tales como el desplazamiento de
las dirigencias más combativas y el mayor desarrollo y consolidación de los
mecanismos mediadores del aparato estatal para resolver los conflictos,
sin excluir una mayor represión de las huelgas. Con todo, la relación entre
el Estado y los sindicatos no llegó a ser nunca de una total subordinación
pues el gobierno seguía dependiendo del sostén político de la clase traba-
jadora.
El reconocimiento de los intereses y reclamaciones concretas del
trabajo, tomado incluso al margen de la regulación participativa mediante
el control directo de las organizaciones, constituye otro aspecto que refleja
la naturaleza dual de la c?.tegoría de alicientes o incentivos que a veces asu-
men los recursos corporativos.
En los encuadres corporativos, incluido el de la experiencia peronista,
todo incremento salarial y/o avance en las condiciones de trabajo suele
involucrar procedimientos que suponen la presencia y control por parte
del aparato estatal. La legislación incluye típicamente la regulación de la
negociación colectiva, los mecanismos de conciliación y arbitraje y la huel-
ga. En esta arena, el Estado acostumbra a retener el poder de intervenir
en las diferentes etapas del proceso de negociación -del cual ha definido
ya la naturaleza y parámetros mediante la determinación del marco legal
en que tiene lugar-. Incluso, muchas veces está facultado para proponer
los acuerdos o contratos de trabajo y compeler a las partes para que los
acepten. En otras, todos los acuerdos y convenios deben ser homologados
y/o registrados ante la autoridad administrativa competente. En las disputas
obrero-patronales, la palabra oficial termina siendo usualmente la decisiva.
Más aún, a menudo el Estado está capacitado para determinar el carácter
"ilegal" de una huelga.
Todos estos fenómenos remiten a la otra faz de la praxis social implí-
cita en el sistema o estructura de representación de intereses corporativo.
En efecto, éste es el plano en el que se descubre a las relaciones laborales
22 DOYON, op . cit., p. 459. Al margen de las características del movimiento huelguístico, otros
trabajos muestran además el posterior mantenimiento de ciertas independencia por parte de las direc-
ciones gremiales que actuaron después del triunfo electoral de 1946: ver W. LITTLE: "La organiza-
ción obrera y el Estado peronista", Desarrollo Económico, vol. 19, NO 75; E. S. PONT: Partido Labo-
rista: Estado y Sindicatos, Centro Editor de América Latina, Buenos Aires, 1984.
RICARDO GAl•DJ.O Y JORG:<': PILONE
246
envueltas· en una red cerrada y comprehensiva de mecanismos y procedi-

mientos regulatorios que -desarrollados en virtud de la intervención estatal-
constituyen el proceso concreto de articulación de los intereses sociales.
Lo que sigue, en buena medida, describe los orígenes más cercanos
-y, por lo tanto, las formas más incipientes- de las prácticas de interven-
ción en las relaciones obrero-patronales que anticiparon la consolidación
de estructuras más definidas bajo el régimen peronista.
111. La intervención estatal en el campo laboral entre 1935 y 1943
La capacidad del Estado para interceder en los conflictos y para propi

ciar la concertación de acuerdos o convenios sobre salarios, condiciones dP-
trabajo, etcétera, en realidad se hallaba contemplada en el país desde fecha
tan temprana como la de la organización del DNT en 1912 23 •
Sin embargo, la facultad de este organismo para intervenir en el área
de las relaciones laborales era -de acuerdo con las disposiciones de su ley
orgánica- de naturaleza limitada y poseía un alcance bastante reducido.
Las características y limitaciones de esta función, que no era conside-
rada primordial entre los objetivos básicos que se le asignaban al organis-
mo 24 , se advierten de manera más clara a partir de la propia regulación de
su capacidad de mediación, tal como se hallaba dispuesta mediante el corres-
pondiente decreto reglamentario. De acuerdo con el procedimiento previsto
por este último, la autoridad laboral estaba facultada a ofrecer su interme-
diación en cualquier conflicto de carácter colectivo o a intervenir allí donde
su gestión fuera requerida expresamente por ambas o cualquiera de las par-
tes en desacuerdo, independientemente de la etapa más o menos avanzada
por la que estuviera atravesando. La forma en que debía llevarse a cabo
consistía preferentemente en la convocatoria y constitución de un Consejr;
de Trabajo presidido por la autoridad de la dependencia estatal e integrado
en partes iguales por representantes obreros y patronales, el que tenía por
objeto arribar a la propuesta de una fórmula conciliatoria. Durante su fun-
cionamiento, los consejos de trabajo podían disponer (exigir) "todos los
elementos de estudio para sus resoluciones", las cuales -una vez expedí
das- ponían "término a la mediación del Departamento en el caso sorne
tido a su decisión". A efectos de facilitar su gestión, la presidencia del DNT
estaba en condiciones de procurar que "mientras se tramitara la concilia-
ción, no se interrumpiera el trabajo, ni por huelgas ni por lock-outs", pero
no se contemplaba ningún otro mecanismo con el cual evitar el desencadena-
23 Creado en 1907, el DNT formaba parte del Ministerio del Interior, fijándosele sus funciore '
mediante la ley 8.999 en 1912 .
~ De acuerdo con el artículo 1 o de la ley , el DNT tenía como principales funciones "preparar
la legislación del trabajo. recogiendo , coordinando y publicando los datos relativos a la misma, y
organ a }.. i spe cci ·, y , igilancia de las disposiciones legales que dicte el Congreso sobre la materia"
¡·. " io cua se rea , an dentro de su ámbito treo dív·sion cs: a) Legisladvn, b) E:,tad!stíca y cj In pcc
<'1' •11 y \'¡ 1la ·c1a Le y • .999 consultada en A . AMILLANO : Legislación Nacional del Trabajo . A.C.A ..
A ~ 9
ESTADO Y RELACIONES LABORALES, 1935·1943 247
miento de futuros conflictos, como tampoco se encontraba prevista la per-

manencia de los consejos una vez cumplida la mediación estatal.
En caso de que no se lograra arreglar la concertación de un acuerdo
amistoso (esto es, de una fórmula que involucraba la conformidad de las
partes), los consejos tenían la atribución de proponer que las divergencias
fueran llevadas a una instancia arbitral, pudiendo el mismo órgano erigirse
en árbitro. Pero tampoco en esta instancia las decisiones resultaban obliga-
torias para los contendientes, si bien es cierto que en la reglamentación se
tenían en cuenta sanciones para los casos en que los términos de solución
no fueran aceptados por las partes. En este sentido, las organizaciones gre-
miales podían incurrir en la pérdida de su personería cuando a juicio del
Poder Ejecutivo resultara inmotivado el rechazo de la fórmula conciliatoria.
Por último, si las partes no aceptaban la mediación ofrecida por la pre-
sidencia del DNT o la solución propuesta o arbitrada a través de los con-
sejos de trabajo, le quedaba al organismo la posibilidad de mandar practicar
un informe minucioso de las causas y principales alternativas de los diferen-
dos suscitados y hacerlas públicas con las apreciaciones que estimara perti-
nentes25.
La intervención oficial se hallaba supeditada plenamente a la voluntad
de los sectores que protagonizaban los conflictos. La circunstancia de que
dicha intervención fuera, desde su origen, meramente facultativa constituía
una seria limitación, agravada por la precariedad que desde el punto de vista
legal rodeaba a las resoluciones que tenían por objeto poner fin a las contro-
versias. Aun cuando la reglamentación contemplaba sanciones para los casos
de incumplimiento injustificado de los términos convenidos, en lo que se
refiere a las organizaciones gremiales, la relevancia · y aplicación de tales
medidas resultaban dudosas, entre otras cosas, porque no existía ningún
régimen específico que definiera el status legal ni el ámbito de actuación
de los sindicatos 26 •
2S Según Krotoschin, el régimen estatuido por la ley 8.999 y su decreto reglamentario corres-
ponde a la categoría de los procedimientos estatales pero voluntarios. Este autor clasifica Jos procedi-
mientos de conciliación (mediación) y arbitraje, según sean enteramente voluntarios o bien obligato-
rios (teniendo la obligatoriedad varios matices) y según sean convencionales o estatales. La obligato-
riedad puede limitarse a que las partes están obligadas a recurrir a dichos procedimientos, pero no a
someterse a la fórmula conciliatoria, o bien consistir en imponer también la solución arribada con
efecto obligatorio. En cambio "se habla de procedimientos convencionales cuando las partes colecti-
vas, de mutuo acuerdo, deciden someter un conflicto a un organismo conciliatorio o arbitral, sea
que las mismas partes constituyan ese organismo o que convengan llevar el conflicto a un organismo
ya existente, particular o estatal. Estos procedimientos coinciden, pues, con los llamados voluntarios ...
Los procedimientos estatales, se caracterizan por el hecho de que los establece el Estado, constitu-
yendo también Jos Órganos respectivos. Los procedimientos estatales pueden ser voluntarios, con
respecto tanto a su iniciación como a la aceptación del Jaudo, como pueden ser obligatorios en el
doble sentido indicado" (E. KROTOSCHIN: Tratado práctico de derecho del trabajo, Ed. De Palma,
Buenos Aires, 1963, t. Il, pp. 1005-7).
26 A lo largo de las primeras décadas del siglo, algunos sindicatos habían obtenido su persone-
ría jurídica de acuerdo con las normas que regían las sociedades en general. No obstante, según el pri-
mer Censo de Asociaciones Profesionales, efectuado a partir de fines de 1935, los gremios que poseían
este tipo de existencia legal conformaban una franca minoría y, de acuerdo con la nómina que los
comprendía, se trataba fundamentalmente de asociaciones patronales (Boletin Informativo del Depar-
tamento Nacional del Trabajo, N° 200/1, 1936, pp. 4.738 y ss., y DNT : Organización Sindical, Serie
B, N° 39, 1941, y más especialmente, Crónica Mensual, NO 138, 1929, p. 2.906, donde se transcribe
248
Estas cuestiones, empero, no eran el único obstáculo ni constituyeron

el principal determinante de la escasa influencia que el Estado estaba en
condiciones de ejercer ya no tanto en el curso como en la "institucionali-
zación" de las relaciones laborales.
De acuerdo con las disposiciones, la participación de la dependencia
estatal en relación a los conflictos colectivos de trabajo asumía un carácter
meramente incidental. En primer lugar, toda resolución satisfactoria emana-
da del DNT o de los consejos de trabajo ponía, legalmente, término a su
mediación dándose por finalizada la gestión en el mismo acto de superación
del conflicto. En segundo lugar, el contenido de su regulación no tenía
otro alcance que el de las cuestiones sometidas a su consideración y su inter-
vención otra consecuencia que la de resolver un caso particular. Bajo un
cierto aspecto, por lo tanto, la actuación de los consejos y, por añadidura,
la de la propia institución resultaban ser básicamente la de un tribunal.
Sin duda, existen diversos aspectos por los cuales los consejos se distinguen
claramente de un tribunal arbitral desde el punto de vista jurídico 27 , pero el
símil aquí establecido resulta válido para destacar ciertos rasgos formales
del tipo de procedimiento incorporado por la reglamentación aludida.
El procedimiento reglamentario, al seguir tales lineamientos, no admitía
la intervención oficial en otro plano de las relaciones laborales que no fuera
el que resultara de la ejecución de estos principios, en el fondo, netamente
"particularistas". Tales reglas, inherentes al mecanismo provisto, no sólo
reducían las posibilidades de dicha intervención: implicaban también la limi-
tación, en un sentido muy determinado, de los elementos y aspectos que
entraban efectivamente en juego desde la perspectiva y el plano de los pro-
pios actores sociales. La regulación de las relaciones obrero-patronales ejer-
cida de este modo por el Estado, terminaba por reducirse a los términos
precisos de la relación específica establecida entre las partes en cada caso
particular sometido a su mediación.
Ya se ha señalado que una omisión significativa dentro de los recursos
previstos era la ausencia de todo mecanismo dirigido a controlar la propia
emergencia de los conflictos. Ello, por de pronto, no era la función del
Consejo de Trabajo.
En tanto la resolución de un caso ponía término a la mediación del
DNT, también desaparecían las razones que habían motivado la constitu-
ción del respectivo consejo. La naturaleza de estos consejos estaba aún muy
lejos de la de un órgano paritario permanente, abocado, entre otras cosas,
a la solución de las dificultades o controversias que eventualmente pueden
una "Nómina de Sociedades Patronales y Obreras con Personería Jurídica" que arroja la cifra de
75 asociaciones, de las cuales sólo unas pocas son organizaciones obreras, generalmente, sociedades
de socorros mutuos).
27 La mayor diferencia con respecto a los tribunales ordinarios residía, en última instancia ,
en la naturaleza especial que exhibía la materia objeto de sus resoluciones: éstas no se reducían a la
aplicación o interpretación de una norma legal ya establecida en algún cuerpo de derecho laboral,
sino que se originaban y tenían por objeto resolver "conflictos de intereses" (Krotoschin, op. cit .,
tomo II, p. 1.005).
surgir de la aplicación de un acuerdo y, de esta forma, a evitar el surgimiento

de nuevos conflictos.
El vacío que se percibe, no obstante, no sólo se debía a la ausencia de
una fórmula específica orientada a regular los diferendos entre obreros y
patrones de manera rutinizada. También se derivaba de la falta de instru-
mentos que posibilitaran el curso de una acción más o menos continua des-
tinada a la fijación o alteración de las condiciones laborales. Es que por los
principios "particularistas" en que se hallaba sustentado, el ordenamiento
tampoco contemplaba la existencia de mecanismos tendientes a la regulación
normativa de las condiciones de trabajo.
Ambos aspectos, rutinización de las relaciones y regulación normativa
de las condiciones laborales -sea apoyada en reglas legales o en principios
puramente convencionales- son las dos dimensiones fundamentales que
corporizan el desarrollo de las relaciones colectivas de trabajo. Recursos
adecuados y especialmente encaminados en esta dirección sólo se imple-
mentaron con bastante posterioridad a la promulgación de la ley orgánica
del DNT, pero ello formaría ya parte de un "estilo" muy diferente de inter-
vención estatal.
Bajo tal condicionamiento legal, resulta comprensible que la facultad
de mediación hubiera sido durante mucho tiempo un recurso aplicado
sólo esporádicamente por el organismo oficial, prevaleciendo la idea de que
su actuación en la práctica había sido generalmente ajena a las cuestiones
laborales de carácter colectivo. Y, por lo tanto, sería también lógico que
las innovaciones producidas en esta área mediante la sanción de un nuevo
ordenamiento jurídico entre 1943 y 1946 hayan despertado la atención
de los diferentes observadores 28 •
La resolución 16/44 de la STyP establecía el principio de la concilia-
ción obligatoria, al disponer que "todos los conflictos laborales deben ser
canalizados por la Secretaría ... En tanto se procuren agotar las instancias
de conciliación, no se podrán declarar huelgas ni paralizaciones o denun-
cias, bajo pena de severas sanciones. Más aún, no se dará curso a ninguna
gestión conciliatoria si, en el momento de la presentación, ya se han reali-
zado paralizaciones totales o parciales o existe un anuncio de su realización
inminente". Dicha resolución fue posteriormente ratificada por el decreto
21.877/44, el que además de disponer penalidades para aquellos que obstru-
yeran la labor de la STyP, determinaba que "los convenios que establecen
condiciones generales de salarios y trabajo (debían) ser redactados ... " por
y ante el nuevo organismo 29 •
Para ilustrar las implicaciones de estos fenómenos -especialmente,
la inserción por parte del Estado en y mediante el ordenamiento instituido
2S Con ella, efectivamente, se conseguía instituir una fórmula más precisa de intervención en
los conflictos laborales, correspondiente al modelo de conciliación estatal obligatoria. Tal procedí·
miento se situaba, además, dentro de un sistema normativo determinante de un imperium en la regula·
ción de las cuestiones colectivas de trabajo de cuya falta adoleció el DNT.
29 STyP: "Resolución NO 16, del 16 de marzo de 1944" y "Decreto NO 21.877 del Poder
Ejecutivo", del 16 de agosto de 1944, ambos consultados en J. O. LUJAMBIO y F. M. GUTIERREZ:
Legislación del trabajo, Ed. Colmegna, Santa Fe·Buenos Aires, 1948, t . 11, pp. 632·3, y t. 1, pp. 27·8 .
para regular las relaciones laborales--- se ha recurrido frecuentemente a la

comprobación estadística. De acuerdo con los registros oficiales utilizados
más usualmente, se suele indicar que entre 1936 y 1940 sólo se habían
celebrado 46 convenios, mientras que después de la constitución de la STyP
esa cifra se había multiplicado considerablemente. En 1944, el número
alcanzaba a 142 convenios en la Capital Federal y a 279 en el resto del
país; en 1945, tales magnitudes eran respectivamente de 184 y 121
acuerdos 30 •
No obstante, las observaciones efectuadas con el tiempo desde la pers-
pectiva del derecho laboral han coincidido en señalar la distancia que aún
separaba a las nuevas disposiciones respecto de lo que podría considerarse
un régimen legal, definido y sistemático de las relaciones laborales, particu-
larmente en el casq de la negociación colectiva 31 • Esta apreciación deriva,
entre otras cosas, del matiz de provisionalidad que rodeaba al nuevo ordena-
miento , producto de la naturaleza marcadamente operativa de las nuevas
regulaciones. En este sentido, ello era consecuencia de la introducción de
procedimientos más bien pragmáticos, con los cuales se trataba -es cierto-
de modificar una situación preexistente, pero cuya viabilidad y adecuación
debía comprobarse antes de que fueran erigidos en principios normativos
típicos de un régimen legal de carácter definitivo.
Desde otra perspectiva, sin embargo, podría argumentarse que la natu-
raleza definidamente práctica de estas normas tendió también a evocar el
desarrollo de una experiencia previa, cuya significación ha sido casi siempre
soslayada en la consideración de estos fenómenos. Más precisamente, es
posible afirmar que la institucionalización producida hacia 1943-1946
constituyó en gran parte el producto de una progresiva sedimentación,
realizada a través de la propia experiencia del DNT desde aproximadamente
1935.
Dicho proceso se vio correspondido con una cierta alteración en las
atribuciones y funciones inherentes al organismo. A través de una secuencia
de actos oficiales, el DNT logró ir estableciendo antecedentes importantes,
con los cuales se sentaron las bases de un cierto consenso relativo a su pro-
pia competencia institucional. Sin que para ello mediaran disposiciones
legales que así lo determinasen, sobre todo después de 1938, el organismo
La mencionada resolución establecía normas de procedimiento "hasta tanto (se sancionara) el régi-
men orgánico definitivo que {habrá) de regir en la substanciación de las reclamaciones colectivas, y
con el fin de dar a las que a diario se promueven un trámite adecuado que constituya una garant ía
para obreros y patrones".
30 GERMANI: "El surgimiento del peronismo ... " , o p. cit., p. 473. Este autor se basa en las
cifras proporcionadas por FA YT, o p. cit., pp. 108-109. La fuente utilizada por Fayt es la de los
mismos registros oficiales aquí mencionados.
31 Ver KROTOSCHIN, op. cit., t. l, p. 31 ; M. L. DEVEALI : Curso de derecho sindical y de la
previsión social, Ed . Víctor P. Zavalía, Buenos Aires, 1957 {3a. edición), cap. IV, especialmente,
p. 174. C. Lanfranchi considera la etapa de 1943 a 195 3 como una fase de "transición hacia un régi-
men legal definitivo" (LANFRANCHI, op. cit.). Deveali, además, se encarga de aclarar : "Evidente-
mente los textos legales anteriores a la ley 14.250 eran insuficientes para regular, en forma aunque
sea somera , la materia de las convenciones colectivas. De ahí la profunda división que se ha presentado
en el campo de la doctrina como de la: jurisprudencia" (M. L. DEVEALI: "El contrato colectivtt de
trabajo en la Argentina", en Revista de Ciencias Sociales y Juridicas de La Plata, 1955, NO 2, p. 35).
ESTADO Y RELACIONES LABORALES,193ó-1943 251
comenzó a tener una inserción cada vez más definida en el ámbito de las
relaciones colectivas de trabajo, la cual llegó a transformarse ya no sólo en
una práctica común sino además en una función orgánica específica, cuya
legitimidad pasó a verse bastante consolidada hacia comienzos de la década
del cuarenta.
En efecto, la transformación operada en esos años fue un proceso de
creciente diferenciación en el tipo de actividad desempeñada y, por consi-
guiente, básicamente detectable a través de su propia actuación. Su signi-
ficación (y alcance), empero, no sería correctamente evaluada si se omitiera
el hecho de que entre el conjunto de iniciativas tendientes a regular legal-
mente el desarrollo de las relaciones obrero-patronales, se halló también el
intento de establecer un régimen que reglamentara el funcionamiento de las
asociaciones profesionales de trabajadores 32 •
Ahora bien, la hipótesis explicativa de tales fenómenos que aquí se
sostiene -como ha sido ya anticipado en la introducción- "postula que su
razón fundamental se habría de encontrar en la intensidad y difusión alcan-
zada por la movilización obrera y los conflictos laborales que acompañaron
la reactivación del ciclo económico experimentada desde 1935" 33 •
En un principio, el Estado buscó encauzar a través de sus canales
"naturales" la respuesta más o menos inmediata que debió dar el gobierno
conservador del general A. P. Justo al incontrastable crecimiento de la acti-
vidad huelguística. Sin embargo, tomada como un "acto reflejo", esta pre-
disposición a intervenir apenas si podría describirse todavía como un cam-
bio de orientación claro por parte del DNT 34 •
Sin duda, el impacto producido por la movilización debe considerarse
el factor subyacente o desencadenante de la nueva política laboral. No
obstante, la importancia del incremento en las tasas de huelgas y huelguistas
registrada a partir de 1935 -a juzgar por las variaciones que presentan di-
chos indicadote& en el más largo plazo- resultó bastante menor que la alcan-
zada alrededor de ·los años 1917-1921 35 , sin que estos últimos acontecí-
32 Tal intento se consumó en un decreto, de octubre 24 de 1938, referido a un Proyecto de

f<.eglamentación del funcionamiento de las Asociaciones Profesionales. Su objeto era constituir una
comisión integrada por el inspector general de Justicia, el presidente del DNT y tres miembros que
determinaría el Poder Ejecutivo, para proyectar la reglamentación a que habría de ajustarse la organi·
zación y funcionamiento de las asociaciones gremiales. Sus considerandos afirmaban, entre otras cosas ,
"que los sindicatos profesionales, y su intervención en las relaciones de capital y trabajo, finalidad
específica de su existencia, no sólo no constituyen un elemento perturbador, cuando actúan en su
órbita normal, sino que son una garantía de orden y tranquilidad social; que el estado social y econó-
mico del momento actual exige que las asociaciones gremiales obtengan del derecho objetivo la pro-
tección jurídica de sus actos, si sus fin es son lícito ' y tienen la capacidad necesaria para realizarlos ;
que para reconocer la personalidad jurídica a una entidad ... es necesario que el objeto fundamental
de su creación sea el bien común ... (y) qu e la apreciación de los propósitos sociales en relación a este
'bien común' está librada al Poder Ejecutivo ... (artículo 480 del Código Civil)" (DNT: Organización
Sindical, op. cit.).
33 GAUDIO y PILO N E , o p. cit., p. 25 9.
34 Concebida como una respuesta "natural", ello para nada resultaba inconsistente con los prin-
cipios "liberales" en los que se había inspirado la legislación y que venían condicionando -su accionar
desde 1912. La facultad de intervenir, aun cuando estaba sujeta a serias limitaciones, era un recurso
que las autoridades podían intentar poner en práctica toda vez que lo aconsejaran las circunstancias.
~ 5 Ver DNT: Estadistica de las huelgas, op . cH., p. 10 .
252
mientos empero hubieran hecho variar significativamente en su momento
la orientación del Estado.
Por lo tanto, parecería que una explicación más completa de la acti-
tud asumida en esta otra ocasión debiera dar paso a la consideración de
otros factores presentes en la nueva situación. Entre ellos, ciertamente,
deben ubicarse las alteraciones producidas en la composición, estructura,
capacidad de organización y orientaciones de los sindicatos que acompaña-
ron a la movilización obrera. Pero existieron también otras condiciones
derivadas del c~ntexto económico, provenientes -más específicamente-
de las exigencias de la etapa de industrialización que se había encarado.
Dadas las modificaciones experimentadas en el modelo de crecimiento
emprendido hasta ese momento, el auge de los conflictos -aun cuando su
intensidad no resultó equivalente o superior a la de otros momentos-
tenía ahora un efecto mucho más considerable sobre el propio proceso de
desarrollo y el funcionamiento de la economía industrial, demandando una
progresiva atención por parte del Estado.
Desgraciadamente, no es mucho lo que ha quedado registrado sobre
la evolución de esta experiencia intervencionista anterior a 1943. La refe-
rencia más directa acerca de las activid.ades desarrolladas por la dependencia
del Ministerio del Interior se halla en un boletín cuya publicación periódi-
ca efectuaba el mismo organismo. En ella se recogían los acontecimientos
más relevantes del ámbito laboral 36 y se solían incluir sus memorias anua-
les. En 1935, a raíz de una resolución interna de su presidencia, se fijaron
normas reorganizando el contenido de la publicación y se determinó in-
cluir entre sus secciones una que debía cubrir la "Síntesis de la interven-
ción tomada por el Departamento en materia de conflictos colectivos de
trabajo" 37 . De este modo quedaron registrados una variedad de ejemplos
acerca de las circunstancias y la forma en que se había suscitado la inter-
vención estatal. Si bien es cierto que esta información no puede considerarse
una base sólida para generalizaciones muy precisas, las constantes menciones
a la acción del DNT la convierten en una fuente de inferencia nada desde-
ñable.
Entre las primeras referencias del boletín, relativas al año 1935, la
crónica se ocupa de recoger un caso cuyas alternativas ilustran la forma en
que desde muy temprano el órgano laboral logró imponer en esta etapa
un tipO de autoridad hasta entonces prácticamente desconocida, ampliando
incluso el contenido de su jurisdicción. A raíz de una huelga desatada por el
personal de una firma perteneciente a la industria y el comercio de la con-
fección (es decir, un caso de los que en la época recibían la denominación
de conflictos "particulares"), la presidencia del organismo se disp1:1so a inter-
36 El DNT comenzó a publicar boletines trimestrales en junio de 1907. Estos boletines con-
tienen amplia información sobre cuestiones relativas al trabajo, incluyendo legislación, salarios, jorna-
das, descansos, huelgas, acuerdos obrero-patronales, etcétera.
37 Resolución de la presidencia del DNT, de junio 12 de 1935 (enBoletinlnformativo, NO 184/5,
1935, pp. 4277 y ss.). Resulta indicativa la constatación de que las primeras referencias contenidas
en la publicación tienden decididamente a coincidir con la ocurrencia efectiva y novedosa de la inter·
vención oficial.
venir sobre la base de la modalidad contemplada en su ley orgánica 38 • En

búsqueda de una fórmula conciliatoria que hiciera posible la reanudación
del trabajo, se logró concertar un acuerdo sobre los principales puntos en
litigio, los cuales giraban alrededor de un aumento salarial. No obstante, la
duración insumida por el conflicto había dejado pendiente algunas cues-
tiones importantes a las que se le debía encontrar también una solución.
En esta instancia, la autoridad de trabajo dio un paso de bastante importan-
cia. Ofreció su arbitraje, que fue aceptado por las partes, logrando además
que éstas le otorgaran una facultad discrecional, consistente en que su vere-
dicto sería aceptado "sin más trámite".
Al poco tiempo, el DNT dictó su "fallo" arbitral, fijando soluciones
para cada uno de los puntos pendientes, las que no fueron de la conformi-
dad de la parte empresaria. Esta buscó interponer ante el laudo recursos
de nulidad y apelación en el mismo organismo, siendo no obstante denega-
dos39. No conformes con dicha resolución, los abogados de la firma presen-
taron un recurso de queja por apelación denegada ante la Cámara de Apela-
ción en lo Comercial, en cuya instancia volvieron a obtener un resultado
negativo 40 •
Después de precisar las razones para rechazar la apelación interpuesta,
la "vista" del fiscal que fundamentaba la denegatoria terminaba con una
aclaración acerca de la naturaleza de la cuestión y de las limitaciones propias
de la correspondiente esfera jurídica para entender en la materia: " .. _en fin,
si hubiera, por vía de hipótesis, arbitraje de árbitro juris, tampoco procede-
rían para vuestra Excelencia (el presidente de la Cámara) los recursos (in-
38 ("Conflicto ocurrido entre la firma Zaldívar, Padilla y Cía., etc." en Bolet1'n Informativo,
NO 189/190/1, 1935, pp. 4408 y ss.). La actuación del DNT quedó consignada de la siguiente manera:
"Declarada la huelga por parte del personal de la firma .. . y en atención a la función de mediar en los
conflictos entre el capital y el trabajo, que el artículo 6° de la ley número 8.999 confiere al presidente
del organismo, tomó el mismo la intervención del caso, quedando sometida a arbitraje las diferencias
relativas a: la incorporación del personal en huelga; eliminación del que la casa ocupara durante .
el conflicto y pago de los días de huelga". Como antecedentes se transcribían las actas y resoluciones
del acuerdo previamente alcanzado, entre cuyos términos se destacaba el hecho de "que la firma ...
acepta aumentar el sueldo de cada uno de sus empleados en veinte pesos mensuales". Con ello, el
DNT sentó un interesante antecedente cuya significación quedaría básicamente revelada en la resolu-
ción última que tuvo el litigio entablado a partir del laudo arbitral, en el cual llegó a verse implicado
el propio organismo oficial.
39 El fallo determinó la reincorporación de todo el personal en huelga, en virtud de un supuesto
"derecho que había consagrado la práctica en el país"; además, propuso mantener al personal incorpo-
rado ya que su relación contractual resultaba ajena al conflicto planteado. Por otra parte, la razón
sostenida por el DNT para no dar lugar al recurso presentado consistió en "que el arbitraje, como
institución destinada a resolver conflictos colectivos de trabajo, no se (hallaba) organizado en la legis-
lación positiva nacional, y en consecuencia debe ajustarse a los términos que libremente fijen las partes
entre quienes se conviene, en tanto no se afecten principios de orden público".
40 La posición de la parte patronal puede ser sintetizada en la afirmación de que el procedi-
miento arbitrado, a falta de disposiciones legales que lo regularan, debía haberse diligenciado de acuer-
do y por analogía con las normas vigentes en otras partes del derecho, particularmente en el Código
de Procedimientos. En base a esto Último se afirmaba que, por no haberse ajustado a las normas pro-
cesales vigentes, la fórmula seguida había estado desde un principio viciada de nulidad y que tampoco
debiera haberse visto cerrada la vía de apelación en otras instancias. Según el fiscal de la Cámara de
Apelación, en realidad, no hubo propiamente juicio de árbitros ... "primero, porque con la 'facultad
discrecional' que se otorgó al (presidente del DNT) para decidir sobre los puntos de los que ha hecho
mérito, se dejó de lado lo concerniente al procedimiento indispensable para el caso y, segundo, por
faltar (otros) requisitos esenciales a ese efecto".
254
terpuestos) ... porque, frente al carácter de las cuestiones planteadas, su

conocimiento resulta extraño a la jurisdicción de los jueces de comercio y
de su tribunal superior" 41 •
El interés especial que presenta este ejemplo reside en la legitimación
que el procedimiento improvisado alcanzó a través de los actos que la suce-
dieron. Ello signüicó un reconocimiento implícito de la competencia extra-
judicial del Estado en relación a las cuestiones laborales. Tal circunstancia,
incluso, debe ser considerada como un verdadero anticipo de lo que con
posterioridad llegaría a constituir el marco administrativo en el cual pasaron
a estar situadas las principales instituciones del derecho colectivo de trabajo
después de 1943.
Puede afirmarse que el papel del DNT con respecto a la resolución de
conflictos se veía ya bastante consolidado hacia los años 1941 y 1942,
tal como surge de la información disponible que se transcribe en el cuadro l.
En uno y otro año, la mayor parte de los conflictos (así como los más im-
portantes, a juzgar por el número de huelguistas) fueron resueltos con su
intervención, mediante conciliación y/o arbitraje.
Paralelamente, tuvo lugar una cierta jerarquización de los recursos
ad.ninistrativos relativos al desempeño de tales funciones, cuya concreción
es un claro indicador del fenómeno de diferenciación orgánica referido
más arriba. Esta era explicada por las autoridades del organismo de la si-
guiente manera:
El volumen y la importancia de los asuntos relacionados con los conflictos de
trabajo, en los que esta Presidencia, en virtud de lo dispuesto en los artículo so y 70
de la ley 8.999, debe ofrecer a las partes su mediación, espontáneamente o a reque-
rimiento de aquéllas, decidieron al suscripto crear por resolución de julio 21 de
1939, la Oficina de Asuntos Gremiales, encomendándole el cumplimiento de una
de las funciones que hasta entonces tenía a su cargo la División de Inspección y
Vigilancia.
En uno de sus aspectos fundamentales, las tareas de la nueva oficina han consis-
tido en colaborar con esta Presidencia, a la que se halla adscripta, en las funciones
de mediación que le confían las disposiciones legales, funciones que han signifi-
cado una labor considerable, de la que es prueba el número de expedientes acumu-
lados y la importancia de algunos de éstos ... 42.
Ahora bien, el procedimiento arbitral utilizado por las autoridades

laborales en el ejemplo citado más arriba no era, sin embargo, el trámite
más adecuado para los casos en que las partes involucradas trascendían el
mero ámbito de la empresa individual, tal como sucedía en los conflictos
que se suscitaban entre las asociaciones profesionales de ambos sectores.
Su alcance y la naturaleza amplia de los intereses en juego difícilmente
hacían propicio el desarrollo de instancias jurídicas muy complicadas y tam-
poco admitían la imposición de soluciones demasiado "arbitrarias". La
41 "Vista del Señor Agente Fiscal", transcripta en las pp. 4415 -6 del Boletin Informativo,
NO 189/190/1, 1935 (el subrayado es nuestro).
42 "Memoria del Departamento Nacional del Trabajo, año 19 39", en Boletin Informativo,
NO 223/4/5, 1941, p. 10 (el subrayado es nuestro).
CUADRO 1
Métodos utilizados para solucionar las huelgas. Años 1941 y 1942
(En por cientos)
A ñ o 1 9 4 1 A ñ o 1 9 4 2
Métodos
Huelgas Huelguistas Huelgas Huelguistas
Negociación directa 22,22 8,05 7,97 2,48

(12) (532) (9) (990)
Conciliación con intervención
Sindicato solamente 25,93 10,82 37,17 6,84
(14) (715) (42) (2.725)
Conciliación con intervención
del Dep. Nac. del Trabajo 51,85 81,13 50,44 26,97
(28) (5 .359) (57) (10.750)
Arbitraje 4,42 63,71
(5) (25.400)
Total 100,00 100,00 100,00 100,00

(54) (6.606) (113) (39.865)
Fuentes: DNT: Investigaciones Sociales, 1941, sobre la base del cuadro 37, p. 90. Investiga -
ciones Sociales, 1942, sobre la base del cuadro 46, p. 99.
movilización sindical desarrollada por aquellos años comprendió muchas

veces a sectores enteros de la actividad económica dentro de los cuales, a
medida que se fueron alcanzando los términos de solución a las huelgas,
comenzaron también a establecerse las bases para una regulación normativa
de las condiciones de trabajo en diversos gremios 43 •
En este sentido, como podrá advertirse con algunos ejemplos, los princi-
pales esfuerzos emprendidos por el DNT a través de su gestión conciliatoria
giraron alrededor de esta cuestión.
Con la elevación de un pliego de condiciones a las principales empresas
del gremio de la construcción en setiembre de 1935 4 , tuvieron lugar las
43 La participación del Estado se vio suscitada de manera más usual por movimientos reivindica-
tivos que comprometían a un gran número de trabajadores. La mayoría de los casos habían respondido
a movilizaciones orgánicas llevadas adelante por dirigentes sindicales que buscaban, al mismo tiempo,
imponer la representación gremial en los lugares de trabajo. El propio éxito logrado por el llamado
a la huelga, expresado en la adhesión masiva de las bases obreras, además había supuesto generalmente
un arduo aunque fructífero desarrollo de la acción sindical. Organización y movilización habían resul-
tado prácticamente las dos caras de un mismo proceso. De este modo, en la base de cada uno de los
conflictos gremiales que comenzaron a ocupar la atención se hallaron presentes las circunstancias que
harían más claramente posible una extensión del sentido de su acción, incluso, más allá de la natura-
leza meramente conciliatoria de su mediación .
44 "Conflicto ocurrido en la industria de la construcción", en Boletin Informativo, N° 192/3/4,
1936, pp. 4460 y ss . Según esta reseña, "después de una larga campaña realizada por el Sindicato de
Obreros Albañiles ... , recientemente constituido, se inició la huelga de los gremios cuya representación
invocara esa entidad, haciendo abandono del trabajo los obreros de la industria de la construcción en
una proporción que alcanzaba, aproximadamente, el 95 'lo de ellos. Previamente, el mencionado
sindicato había hecho llegar a las empresas un pliego de condiciones en el que se pedía el reconoci-
miento del sindicato", la contratación del personal por medio de aquél, designación de delegados sin-
e' icales en las obras y salarios mínimos. Ni las empresas ni las entidades patronales representativas con-
testaro n el pliego, limitándose a hacer colocar carte les en los lugares de trabajo y a publlcar en los
diarios los tipos de salarios que ofrecían.
primeras alternativas de un largo proceso, el cual se extendería hasta bien

entrada la década del cuarenta, conducido primero por el Sindicato de
Obreros Albañiles, Cemento Armado y Anexos y, después, por la Federa-
ción Obrera Nacional de la Construcción (FONC) 45 . El primer acto de la
presidencia del DNT fue una resolución dictada a poco de iniciada la huelga,
por la que se invitaba a designar representantes para considerar en común la
forma de superar el conflicto planteado, en tanto que los sectores involucra-
dos "no realizaban gestión alguna tendiente a solucionarlo" 46 .
De este modo, la autoridad laboral inició lo que consideraba "una
gestión conciliatoria cuyo éxito confiaba a la buena voluntad de las partes".
Las tratativas llevadas a cabo sobre esta base, no obstante, tendieron a em-
pantanarse muy rápidamente debido a la actitud de beligerancia mantenida
por las entidades representativas de ambos sectores 47 • Aun así, "constatando
que no parecía posible llegar a un acuerdo, ante el rechazo patronal de la
exigencia obrera del reconocimiento del sindicato y sus secuelas de agremia-
ción obligatoria ... ", el DNT procuró que las partes trataran este asunto,
limitando su alcance al exclusivo objeto de admitir la representación que
invocaba la asociación obrera "para tratar con los patrones las condiciones
de trabajo en las obras y haciendo exclusión de las exigencias conexas",
sin lograr tampoco en esta instancia el éxito buscado.
Al no darse todavía las condiciones para un avenimiento, ya que subsis-
tían fundamentales diferendos y ambas representaciones accedían a modifi-
car muy poco sus respectivas posiciones, el propio presidente del organismo
emprendió la tarea de elaborar un "proyecto de bases" para el acuerdo, el
cual debió ser sometido en sucesivas ocasiones a la consideración de ambos
sectores 48 . Por fin, después de largas trata tivas por separado, las condiciones
por él establecidas pudieron considerarse aceptadas, quedando pendiente
como única diferencia importante la relativa a los salarios.
45 La significación que alcanzó este movimiento se halla bien delineada en la excelente crónica
de C. Durruty en su trabajo sobre el movimiento sindical anterior al surgimiento del peronismo
(C. DURRUTY: Clase obrera y peronismo, Ed. Pasado y Presente, Buenos Aires, 1968 , pp . 58-122).
%Entre los considerandos de la resolución , fechada en noviembre 15 de 1935, se hacía constar
"que las formas y medios de ejercer esa función mediadora, no están limitados al procedimiento de
la constitución de 'Consejos de Trabajo' ... y quedan librados al juicio del titular de la función en
cuanto a su oportunidad y carácter más conveniente". Y seguidamente, "en el caso particular de que
se trata, el primer y más urgente objetivo de la mediación debe ser el de facilitar la iniciación de nego-
ciaciones entre las partes, sin perjuicio de que la intervención ... pueda orientarse más tarde en otros
sentidos" (el subrayado es nuestro).
4? En la nota de contestación a la invitación formulada, la representación patronal se ocupaba
de aclarar que de ningún modo se admitía que en el conflicto fuera parte el sindkato, el que carecía
de personería legal, y que cada empresa entendía que sus relaciones jurídicas y materiales con su per-
sonal sólo podían ser materia de discusión entre la empresa y ese personal. (Ver " :'\ota de las entidades
patronales", de noviembre 20 de 1935, Boletinlnformativo, NO 192/3/4. p . 4466 .
48 Tales "bases" comprendían los siguientes puntos: "1 O) Las asociaciones patronales concre-
tarían el compromiso de pagar salarios mínimos en una ofe rta formal suscrita directamente por las
empresas y registrada en el Departamento Nacional del Trabajo, que tendría a su cargo el l:ontrul dt·
su cumplimiento . 2°) Las empresas se obligarían a mantener la refer;da oferta para tuda el personal
de sus obras y a no retirarlas sin un preaviso de treinta días notificanuo al (ll :-<T). 3°) Las empresas
aceptarían el principio de que la huelga ha suspendido pero no ha resc111dido Jos co11tratos de trabajo,
y admitirán a su personal anterior sin represalias o despidos relacionados con el conflicto. 4o) El
(DNT) instituirá una Comisión Paritaria Consultiva ... (la cual seria) oída por el Departamento y cola-
Según la crónica oficial, "acordada la solución del conflicto, el Departa-
mento se dio a la tarea de hacer efectiva esa terminación y a organizar lo
necesario para el cumplimiento de los puntos convenidos. Por resolución
del DNT se tuvo por establecida la conformidad de las empresas constructo-
ras y obreros albañiles" con respecto a la fijación de los nuevos salarios 49 •
La actuación del DNT despertó la atención de la opinión pública.
Según C. Durruty, su intervención como mediador en un conflicto laboral
... "constituía un procedimiento poco común en la época, y más aún si esa
intervención se efectuaba sin solicitud de las partes interesadas. El diario La Nación,
que consagraba su editorial del 20 de noviembre a comentar la resolución del De-
partamento, señala el carácter novedoso del mismo y la expectativa que despierta,
al introducir una nueva pauta en las relaciones obrero-patronales" so.
Lo más novedoso era que, mediante sucesivas resoluciones, el organis-

mo dispuso la creación de dos órganos dirigidos a cumplir objetivos significa-
tivos. Por un lado se instituyó una Comisión Paritaria Consultiva, com-
puesta por representantes obreros y empresarios de la construcción, a los
efectos de entender y colaborar con el organismo en todo lo concerniente
a la reglamentación de las condiciones de trabajo en dicha actividad. Además
debía participar en todos los asuntos relacionados con el cumplimiento de
las tarifas de salarios mínimos aceptadas por las empresas. De acuerdo con
los considerandos de la respectiva resolución, tenía como principal objeto
"establecer la colaboración de patrones y obreros en el estudio de todas
las condiciones de trabajo que son o pueden ser materia. de disposiciones
legales o reglamentaciones que las uniformen, a cuyo examen debe atribuirse
la mayor importancia en relación a la posibilidad de evitar nuevos con-
flictos " 51 •
Por el otro, se determinó el funcionamiento, dentro de la órbita de la
dependencia estatal, de un Registro de Salarios Mínimos de la Construcción,
el cual tenía por objeto recibir, clasificar y archivar las ofertas formales de
"los empresarios constructores en cumplimiento del compromiso contraído
por las asociaciones de las que forman parte y también las de empresarios
no agremiados que adhieran a (tales) obligaciones ... " y además llevar el
correspondiente padrón de éstos 52 .
boraría con él en cuanto concierne a la reglamentación de las condiciones de trabajo en dicha indus·
tria y a la mejor aplicación en la misma de las leyes vigentes sobre la materia y conocería, además, en
todos los asuntos relacionados con el cumplimiento o la denuncia de la tarifa de salarios mínimos
aceptada por las empresas ("Nota de la presidencia del Departamento Nacional del Trabajo, propo·
niendo bases de solución", de diciembre 13 de 1935, Bolet{n Informativo, NO 192/3/4, 1935,
pp.4469·70).
49 "Resolución de la presidencia del Departamento Nacional del Trabajo, teniendo por esta·
blecida la conformidad de las entidades patronales y obreras, en materia de salarios", de enero 24 de
1936, pp. 4482·3.
50 DURRUTY, op. cit., p. 84.
51 "Resolución del Departamento Nacional del Trabajo", enero 24 de 1936, en Bolet{n In[or·
mativo, N° 192/3/4, pp. 4482·3.
52 "Resolución, fijando la fecha de terminación del conflicto y disponiendo la creación de un
Registro de salarios mínimos de la Construcción", de enero 30 de 1936, pp. 4484·5. En la "contes·
tación de las entidades patronales a las 'bases' propuestas por el DNT" de diciembre 19 de 1935, loa
Los mecanismos establecidos constituyeron un sustituto del convenio

colectivo 53 de consecuencias similares a las que habrían resultado de sus re-
gulaciones. Así, mediante el mecanismo de tarifas "contractuales" o "semi-
convencionales", al cual accedió el sector patronal, se logró establecer un
cierto sistema de regulación de las condiciones del mercado de trabajo en
la industria de la construcción 54 •
El desarrollo de las relaciones laborales en este sector de actividad
siguió un curso bastante variado. Dicho acuerdo sólo había afectado a los
trabajadores de las empresas constructoras (albañiles, hormigoneras, carpin-
teros, herreros de obra, peones de esas actividades), mientras que los otros
grupos ·que habían participado en el movimiento huelguístico no obtuvie-
ron ninguna mejora colectiva. En los años siguientes prosiguió el movi-
miento de huelgas en las ramas complementarias de la edificación. En estos
sectores, los obreros lograron lo que no habían conseguido los albañiles:
la firma de convenios colectivos. Entre enero de 1936 y noviembre de 1937,
se firmaron convenios que regulaban las actividades de marmolistas, elec-
tricistas, yeseros, mosaístas, calefaccionistas, colocadores y lustradores de
mosaicos y picapedreros. Los convenios de marmolistas, electricistas y yese-
ros incluyeron, además, el reconocimiento de la organización obrera 55 •
A pesar de que uno de los principales objetivos de la Comisión Parita-
ria Consultiva era desarrollar la colaboración entre las partes, el sindicato
se vio obligado a recurrir a la huelga nuevamente a fines de 1937. Desde
principios de ese año, la organización gremial comenzó una labor de agita-
ción con vistas a la obtención de nuevas mejoras. En el mes de abril, la patro-
nal anunció el retiro de su representación de la Comisión en caso de que los
obreros recurrieran a la huelga como instrumento de presión. Hacia junio,
el sindicato solicitó que se reuniera el organismo paritario para discutir
nuevas condiciones de trabajo en la industria, pero como ella no se efecti-
vizó los obreros organizaron un paro, dando pie a que los patrones cumplie-
ran su amenaza de retirar la delegación. Con la novedad de la CGT partici-
pando en carácter de mediadora y ante el rechazo incondicional del sindi-
cato a levantar la huelga, el presidente del DNT dictó una nueva resolución,
patrones habían marcado la necesidad de extender ·el eventual acuerdo a las empresas no agremiadas
a las entidades representativas: "Nos permitimos formular una condición que acredita nuestro interés
propio y especial, en el cumplimiento de las bases establecidas. Independientemente de la fiscalización
directa por el Departamento Nacional del Trabajo, a efectos de asegurar la aplicación general y estricta
de la tarifa de salarios mínimos, requerimos que el mismo Departamento gestione ante el Poder Ejecu·
tivo, la Municipalidad de la Capital, Centro de Ingenieros, Sociedad Central de Arquitectos, y otras
entidades que intervienen en la adjudicación de obras públicas y privadas, la exclusión de cualquier
empresa constructora que no suscriba el compromiso o que, suscrito, no lo cumpla estrictamente"
(Bolet(n Informativo, NO 192/3/4, 1936, p. 445 1).
53 El convenio colectivo era reemplazado "por un sistema de ofertas individuales no retracta·
bies sin previo aviso y susceptibles de producir efectos de derecho común con relación a los contra·
tos de trabajo". ·
54 Las tarifas mínimas a que alude la resolución correspondían a un nivel de salarios al que, en
la práctica, habían accedido ya o estaban en condiciones de acceder la mayoría de las empresas, mien·
tras que las ofertas (aun las mayores) quedaban libradas en última instancia a la iniciativa (o capa·
cidad) de cada empresa particular.
SS DURRUTY, op. cit., p. 91.
ESTADO Y RELACIONES LABORALES,l935·1943 259
convocando a la Comisión Paritaria, con el objeto de tratar el pliego de con-

diciones presentado por el sindicato. Mucho más importante, empero, fue
la exigencia del DNT de que la entidad gremial, dentro de un término peren-
torio, dejara sin efecto su decisión de llevar a cabo la huelga que había decla-
rado, "bajo apercibimiento de declarar caduca la Comisión y de prescindir
de la representación que tiene acreditada ante ésta para la futura considera-
ción del conflicto planteado" 56 •
Si bien el sindicato acató los términos de esta resolución, el conflicto
quedó recién superado en noviembre de ese año mediante el dictado de un
laudo arbitral del ministro del Interior 57 . Este acuerdo estuvo otra vez
en la base de una ola de conflictos en las industrias complementarias, los
cuales se sucedieron durante los años 1938, 1939 y 1940, concluyendo
en el establecimiento de nuevos convenios para los asalariados de esas ramas
en la Capital Federal. Los primeros convenios se establecieron a través de
la negociación directa, pero a partir de 1938 el DNT, a pedido de la organi-
zación obrera, asumió una creciente intervención en las negociaciones 58 •
En la época, existía una clara relación entre las huelgas -o, mejor
dicho, su solución- y los convenios colectivos. Ya en el trabajo anterior,
al analizar los resultados del movimiento huelguístico registrado desde
1935, se comentaba que en "la forma en que tuvo lugar la resolución de los
conflictos, se advierte un fenómeno relativamente novedoso -el predominio
de la 'transacción'- lo cual revela el desarrollo de una clara tendencia a la
negociación" 59 •
Aquí mismo, al presentarse más arriba el cuadro sobre los métodos
utilizados para solucionar las huelgas, quedó demostrado empíricamente
el significativo alcance logrado por la acción estatal en la materia, a través
del neto predominio de la conciliación con intervención del DNT (o, direc-
tamente, de su arbitraje) sobre las otras formas acostumbradas.
Más aún, entre 1936 y 1940 el Estado había participado también en
la celebración de una cierta cantidad de convenios, cuyo resumen estadís-
tico fue volcado en una de las publicaciones del organismo (ver cuadro 2).
56 "Resolución del DNT convocando a la Comisión Paritaria Consultiva de la Industria de la

Construcción, de junio 23 de 1937", en Boletz'n Informativo, N° 214/5, pp. 5184·6.
57 "Conflictos de trabajo -Por mediación del Señor Ministro de Obras Públicas, en ejercicio
de la Cartera del Interior, y con aceptación del Comité Permanente de Entidades de la Construcción
y de la Confederación General del Trabajo , se establecen las escalas de salarios a regir para ... la cons-
trucción", en Boletr'n Informativo , N° 214/5, 1937 , pp. 5184 y ss. En esta oportunidad, el Estado
asumió responsabilidades aún más decisivas mediante un decreto (número 119.344, de noviembre 18
de 1937) que establecía los salarios mínimos para los obreros albañil es ocupados en la construcción de
obras por cuenta del Estado en la Capital Federal (Boletr'n Informativo, N° 214/15, 1937 , p. 5178) .
Después de un largo proceso que inclu yó d fracaso de las tratativas en el seno de la Comisión y el
llamado a una nueva huelga, el sindicato quedó desacreditado frente al organismo oficial y debió ser
reemplazado por una representación de la CGT, como parte en el acuerdo sobre salarios mínimos
fijados por el ministro.
58 DURRUTY, op . cit ., p. 95 . El sindicato pre se ntaba a las organizaciones patronales un pedido
de mejoras y remitía al DNT una copia de éste . Si no llegaba a un acuerdo con la patronal, solicitaba
al presidente del organismo su mediaciÓ :J en el conflicto, prosiguiéndose las negociaciones en sus
dependencias.
59 GAUDIO y PILONE, op. cit. , p. 265.
CUADRO 2
Convenios colectivos elaborados, renovados o modificados.
Capital Federal: 1936-1940 (a)
Establecimientos Trabajadores
Años Convenios afectados interesad os
1936 13 1.535 67.811

1937 11 209 62.194
1938 4 29 25.850
1939 11 1.466 25.535
1940 7 439 20.750
(a) Sobre la base de referencias contenidas en el Boletín Informativo del Departamento Nacio·
nal del Trabajo, éste había intervenido en 4 convenios no registrados en esta tabla.
Fuente: DNT: Investigaciones Sociales, 1940, p. 49, cuadro 30.
Esta información, comúnmente manejada desde la óptica inversa 60 ,

permite destacar justamente que "las autoridades del DNT habían interveni-
do directamente en la celebración de un número considerable de convenios,
sin que existieran disposiciones precisas al respecto, aspecto éste que ha sido
sistemáticamente soslayado. Igualmente notorio es el descuido de las indi-
caciones adicionales de la fuente acerca de la envergadura que éstos reves-
tían. En este sentido, no resultan desdeñables los datos sobre el número
de establecimientos afectados y trabajadores comprendidos que complemen-
tan la estadística oficial de convenios colectivos". Los convenios de los
que daba cuenta la publicación constituían, prácticamente en su totalidad,
acuerdos generales suscriptos por entidades corporativas de ambos sectores.
Esta tendencia se mantuvo con posterioridad, asumiendo una forma
aún más definida. Hacia 1943, antes del golpe militar, el alcance de la regula·
ción de los salarios por vía convencional había llegado a un punto tal que
permitió al organismo insertar, en otra de sus publicaciones, un cuadro de
los salarios básicos que venían rigiendo en la Capital Federal desde la inicia-
ción de la guerra. Eran considerados "salarios mínimos profesionales" de
las diferentes ramas de actividad, entendiéndose que debían ser respetados
por los empresarios individuales. A juzgar por el amplio espectro de ramas
incluidas en el cuadro, puede concluirse que este tipo de regulación de las
condiciones salariales revistió mayor vigencia que la comúnmente aceptada.
Se registraba la información para 44 gremios y el personal afectado ascen-
día a unos 220.000 trabajadores 61 .
60 En efecto, se ha usado para señalar -por contraste- no sólo el boom registrado en la cele-
bración de convenios durante 1944 y 1945, adjudicado a la intervención de la STyP, sino además el
efecto generador de esta última sobre el propio fenómeno o proceso de negociación entre trabajadores
y patrones. En nuestro anterior artículo, sin embargo, quedó demostrado que el aumento experi·
mentado en el registro después de 1943 era más bien el mero reflejo del "rigor o presteza con que
las partes dieron respuesta a las nuevas disposiciones, sobre todo aquellas qu e obligaban a celebrar los
.->nvenios ante las autoridades laborales", ya que como se comprobaba, el proceso de negociación se
venía desarrollando desde 1935 en una forma eminentemente voluntaria y autónoma. GAUDIO y
PILONE, op. cit., pp. 270-273.
61 En el cuadro se consignan los "tipos de salarios-hora establecidos en la ciudad de Buenos
Aires en virtud de acuerdos adoptados colectivamente por las partes o fijados por laudo arbitral del
Por otra parte, en el ámbito de la provincia de Buenos Aires, entre

1936 y 1939 tuvo lugar la suscripción de unos 300 convenios, con la inter-
vención del Departamento Provincial del Trabajo, de los cuales 243 habían
tenido por objeto, entre otros, la fijación de nuevos salarios -un promedio
de 60 convenios por año-. En 1941 y 1942, dentro de la misma jurisdicción,
el número de convenios se incrementó a 360, cantidad que se hallaba ya en
los niveles registrados durante los años 1944 y 1945, tanto en la Capital
Federal como en las provincias 62 .
Volviendo a los aspectos cualitativos, la descripción de la intervención
oficial en los conflictos de la construcción puede ser extendida, sin mayores
riesgos, a otros gremios 63 ; empero, resulta casi impracticable establecer lo
que podría considerarse el patrón general seguido por la intervención, debido
a la variedad de circunstancias concretas que le tocó enfrentar y, por lo tan-
to, de las formas diversas que se vio obligada a asumir.
Tal como surge del siguiente ejemplo, la iniciaci~n de esta tendencia se
advierte aún antes de 1938. En abril de 1937 -de acuerdo con la reseña
ofrecida por el boletín- el Sindicato Obrero de Limpiadores y Destapadores
se dirigió al presidente del DNT, informándole que las negociaciones direc-
tas que venían realizando con el Centro de Empresarios de Conservación
de Obras Sanitarias, a raíz de la presentación de un pliego de mejoras, no
habían dado resultado, motivo por el cual solicitaban su mediación. Esta fue
acordada de inmediato y dio lugar a una nueva negociación entre las entida-
des gremiales, que quedó terminada con la aprobación del convenio. En
éste se establecía una condición que habría de estar presente en la mayo-
ría de los convenios acordados mediante su intervención: las partes se com-
Ministerio del Interior", cuya aplicación había tenido lugar preferentemente a partir de los años 1941
y 1942 (DNT: Adaptación de los salariol a la1 [luctuactone1 del costo de vida, Buenos Aires, 1943,
pp. 43-4) . De esta manera , a principios de 1943 regían con carácter normativo -para obreros califi·
cados y no calificados- verdaderas tarifas de salarios en las siguientes actividades económicas: alimen·
tación (aceiteros, fideeros, faenadores de cerdos y panaderos), comercio (indumentaria), confección
(vestido -talleristas, pompiers y a domicilio-, calzado y zuequeros), construcción (en general y 12 ra·
mas subsidiarias), espectáculos públicos, gráficos (en general y cartoneros), madera (fabricación de
muebles, de damajuanas, de parquets y de escobas), metales (metalúrgicos y ascensoristas) , químicos
(pinturas y marroquinerías) , servicios sanitarios (hospitales privados, sanitarios y cloaquistas), textiles
(tejedores de algodón, hilanderos de algodón , lana, seda, cintas y elásticos, tejido de punto y medias)
y trans¡::orte marítimo (lancheros). La fuente desliza la omisión del número de personal afectado
correspondiente a los convenios textiles. Usando la estimación de 70.000 trabajadores que las fuentes
provinciales les adjudicaban a dichos acuerdos para el año 1939, la cifra total de personal afectado
asciende a la magnitud de 220.000 trabajadores consignada en el texto.
62 Por la ley 4.578 de la provincia de Buenos Aires, del 30 de abril de 1937, se transforman
las atribuciones del Departamento de Trabajo y se prescriben los procedimientos de conciliación y
arbitraje obligatorios. Ver M. A. FRESCO: Cómo encaré la politica obrera durante mi gobierno,
La Plata, 1940, t. 1., pp. 109·146, y DEPARTAMENTO PROVINCIAL DEL TRABAJO: Condiciones
de vida de la familia obrera y la regulación colectiva del trabajo, Provincia de Buenos Aires, La Plata,
1943, p. 115.
63 El movimiento sindical de la construcción protagonizó todavía otro conflicto de gran enver·
gadura, con el cual culminarían sus luchas anteriores a 1943. El mismo tuvo su resolución el21 de no·
viembre de 1941 a través de un laudo del entonces ministro del Interior, Dr. M. Culaciati, el cual
tuvo como consecuencia la extensión de los términos fijados al ámbito de la provincia de Buenos
Aires. Sobre el desarrollo de este proceso, consultar DURRUTY, op. cit., pp. 96-112, y Boletin Infor·
mativo, N° 235/6/7 , 1942, pp. 56 y ss.
prometían a "aceptar la intervención del Departamento Nacional del Tra-

bajo en los casos de entredichos entre patrones y obreros" 64 •
Esta última fórmula no fue la única mediante la cual quedaba compro-
metida la gestión del organismo a través de los acuerdos concertados. Muchos
convenios le acordaban la tarea de fiscalización de las normas establecidas,
cuando no la fijación de los procedimientos de reclamo y conciliación 65 •
Por otra parte, las constantes referencias a la constitución de comisio-
nes paritarias más o menos permanentes permiten deducir que ésta era la
principal vía por medio de la cual la gestión estatal buscaba imprimir esta-
bilidad a las relaciones obrero-patronales, al menos toda vez que las circuns-
tancias lo permitían. Los primeros indicios sobre el desarrollo de esta moda-
lidad pueden encontrarse · en las negociaciones a que dio lugar el primer
convenio obtenido por los asalariados textiles a principio de 1937. En junio
de ese año, la autoridad laboral invitó a representantes de la Unión Obrera
Textil (UOT) y de la Confederación Argentina de la Industria Textil (CAIT)
a constituir un "órgano permanente de relaciones". Dicho órgano "actua-
ría con la doble autoridad derivada de su origen y su competencia técnica"
y tendría por objeto resolver reclamaciones relacionadas con la interpreta-
ción del convenio 66 • Los representantes de ambas entidades recogieron la
sugerencia y le fijaron a una comisión la función de decidir sobre las cues-
tiones de carácter general que se hubieran suscitado hasta ese momento
sobre la aplicación del convenio vigente, las soluciones a adoptarse de inme-
diato y la constitución de un órgano permanente de relaciones para obtener
el mejor cumplimiento del convenio en vigor 67 • La Comisión Paritaria
Permanente tenía el mismo propósito que muchas veces recaía sobre el
DNT: la fiscalización e interpretación del acuerdo convenido y la determi-
nación de los procedimientos de reclamo y su interpretación.
Similar corolario tuvo la participación del organismo en el conflicto
promovido por la Federación Obrera del Vestido ante la Unión Comercial
de Sastres y el Centro de Tiendas, Sastrerías y Anexos en abril de 1936:
64 Bolet{n Informativo, N° 208/9. 1937, p. 4990.

65 Por ejemplo, en el convenio alcanzado por los obreros marmolistas en abril de 1939, "ambas
partes aceptan dejar a cargo del (presidente del DNT) la fiscalización completa de lo convenido".
Del mismo modo, en otras instancias tales como Jos convenios de Colocadores de Parquets, del 3 de
julio de 1939; Obreros Panaderos, del 15 de marzo de 1939; Obreros Electricistas, del 21 de enero
de 1939; Labrado de piedra, del año 1941.
66 (Boletúz Informativo, N° 204/5, 1937, pp. 4848 y ss.). El presente caso correspondió a la
extensión en el ámbito de la Capital Federal de un convenio colectivo que ya se había conseguido para
la "Rama Lana" en la provincia de Buenos Aires. El organismo adoptó el método del "Consejo de
Trabajo", a través del cual se logró un primer acuerdo . Ambas delegaciones reconocieron la urgencia
de adoptar una resolución mediante la cual se recomendaba a los industriales y obreros texliles de la
lana de la Capital y la Provincia de Buenos Aires la aplicación general de la tarifa de salarios mínimos
propuesta a sus socios por la CAIT; solicitando a las autoridades del DNT y del Departamento de
Trabajo de la Provincia que se dirigieran a los industriales no afiliados, informándoles el acuerdo y
requiriéndoles su aceptación.
67 Ver Bolet{n Informativo, N° 208/9, pp. 4984 y ss., "Industria Textil. Créase una Comisión
Especial de Interpretación y se resuelve la constitución ulterior de un Órgano permanente de relacio-
nes entre entidades gremiales". Como otro de los muchos ejemplos de esta clase, véase Bolet1'n Infor-
mativo, NO 223/4/5, 1941, "Industria de la Construcción. Convenio Colectivo sobre salarios y condi-
ciones de trabajo de Jos Obreros Pintores".
ESTADO Y RELACIONES LABORALES,l935-1943 263
"para asegurar el cumplimiento de las anteriores condiciones de trabajo, se

constituirá con intervención (del DNT) una comisión paritaria compuesta
de igual cantidad de representantes patronales y obreros, que funcionará
bajo la presidencia del Departamento nombrado" 68 • Otras veces, estas comi-
siones eran creadas por arreglo voluntario entre las partes. Pero allí donde
las gestiones de los órganos paritarios fracasaban, volvía a hacerse sentir
la presencia oficial buscando restablecer el equilibrio perdido. En el año
1939, a raíz de un conflicto en las empresas instaladoras de calefacción, el
organismo "dictó un laudo por el que se fijaba una nueva escala de salarios
y se establecía que las demás cuestiones planteadas por el petitorio obrero
(elevado ese año y discutido sin éxito por la comisión existente) serían exa-
minadas y resueltas por la comisión mixta que a tal efecto se creaba" con
el respaldo oficial 69 .
Allí donde la falta de cohesión entre los empresarios no permitía des-
arrollar una efectiva regulación normativa de las condiciones de trabajo, los
esfuerzos de la entidad estatal se inscribieron en una dimensión aún más
fundamental. En más de una oportunidad el organismo asumió la tarea de
dirigirse a los patrones no afiliados a la asociación celebrante, requiriéndoles
su adhesión a los acuerdos obtenidos 70 •
En esta misma dirección, resultan sorprendentes las iniciativas empren-
didas con el objeto de propiciar la organización de entidades patronales re-
presentativas. Uno de los mejores ejemplos al respecto lo constituye el
curso de las negociaciones a que dio lugar el petitorio elevado por los obreros
parquetistas y que concluyeron en la firma del convenio de julio de 1939.
El Sindicato Unico de Obreros de la Construcción, en representación de los
obreros parquetistas agrupados en su seno, presentó un pliego de condicio-
nes a las empresas. Dado que no existía ninguna entidad gremial empresaria,
el petitorio obrero y la solicitud de mediación formal fueron puestos por el
68 Las alternativas de este caso siguieron un proceso bastante intrincado, cuya reseña se encuen-
tra en el Bolet{n Informativo, NO 195/6/7, 1936, pp . 4560 y ss. Las razones para acordar el convenio
aludidas por las entidades patronales dan cuenta de las condiciones que definían la competencia capi-
talista en un área particular -el mercado de trabajo- y que en buena medida explican el virtual in·
terés patronal por la fijación de salarios relativamente uniformes dentro de cada sector. La Unión
Comercial de Sastres, por ejemplo, expresaba que "el petitorio obrero sobre aumento de salarios
contrasta como nunca con la situación real de la Sastrería, propiamente dicha, la que, como conse·
cuencia de la intensa y ruinosa competencia, atraviesa por momentos notoriamente difíciles ...
Creemos, por consiguiente, que obreros y patrones, con ayuda de las autoridades co"espondientes,
deberrán concretarse a la consecución del cumplimiento de la ley 10.505 (de trabajo a domicilio),
lo que sin duda, redundaría en beneficio común". ("Comunicación de la Sociedad Unión Comercial
de Sastres" de abril 30 de 1936). En la nota del Centro de Tiendas, Sastrerías y Anexos se vertían
conceptos semejantes: "Declaró, asimismo, la Asamblea (patronal) que era de alta conveniencia ase-
gurar el cumplimiento estricto de esa tarifa (la estipulada para el trabajo de confección a domicilio
por la respectiva Comisión de Salarios, ley 10.505) por todo el comercio del ramo, una buena parte
del cual, no está, inafortunadamente, afiliada a las asociaciones gremiales respectivas" ("Comunica-
ción del Centro de Tiendas, Sastrerías y Anexos", de mayo 2 de 1936, p. 4565; el subrayado es
nuestro).
69 "Convenio sobre salarios y condiciones de trabajo entre las empresas y los obreros instala·
dores de calefacción", ya citado, en Boletin Informativo, NO 220/1/2, 1939 .
'lO En el caso de los textiles, por ejemplo, tal iniciativa se llevó a cabo por medio de una nota
a las empresas ("Circular del DNT a los no afiliados a la CAIT", de febrero 22 de 1937 , en Boletin
Informativo, N° 208/9 1937). Para confrontar similar actitud a raíz del convenio de la industria de
medias, ver Bolet¡'n Informativo, N° 241/2/3, 1942.
DNT en conocimiento de las principales industrias del ramo, a las que se

pidió que tomaran a su cargo la realización de una asamblea a fin de consi-
derarlos y de designar a quienes habrían de actuar como sus representantes.
Finalmente, el convenio fue suscripto en primer término por los patrones
que habían intervenido en la negociación, siendo ratificado luego por los
demás.
Circunstancias y tramitaciones oficiales de naturaleza muy similar
llevaron también a la constitución de la entidad patronal en el gremio de
escoberos (Unión Fabricantes de Escobas, en 1939) y a la conformación
de representaciones empresarias con el objeto de concertar convenios para
la actividad de los electricistas de obra (en 1939), para los trabajadores
panaderos (en 1939), para los obreros picapedreros (Labrado de Piedra,
en 1941) y para los obreros textiles de la rama Cintas y Elásticos (en 1941) 71 •
En tornó de este tipo de acciones, pues, se desarrolló por primera vez
en el país lo que puede ser considerado la aplicación consciente y más o
menos definida de una política laboral relativamente explícita. La ausencia
de una legislación específica sobre la materia fue, sin embargo, la limitación
más seria a la que se enfrentó la nueva orientación del organismo.
No obstante, en este último tuvieron origen también un conjunto de
iniciativas tendientes, más allá del plano declarativo, a establecer el marco
legal apropiado para el tipo de resultados que buscaba alcanzar.
En la Memoria correspondiente al año 1938, elevada al ministro del
Interior por el entonces presidente de la institución, Dr. Pellet Lastra, se
encuentran referencias explícitas a esta cuestión:
... en primer término, dentro de una nueva estructura de nuestro estatuto legal,
es indispensable proceder a la creación de ciertas instituciones que den vigor a las
iniciativas de este Departamento, permitiendo que sus esfuerzos se traduzcan en
una realidad aprovechable, al dirimir con el "imperium" -que hoy no tiene-los
conflictos sociales que continuamente se suscitan dentro de su jurisdicción.
Los tribunales de trabajo; el arbitraje obligatorio; la imposición oficial para el
cumplimiento de los convenios a que llegaron las partes desavenidas merced a una
eficaz mediación; las reglas de procedimiento adecuadas para tratar los conflictos;
la inscripción, autorización y fiscalización oficial de asociaciones gremiales son
resortes de gobierno imprescindibles en manos del poder público, para garantir el
normal desenvolvimiento de las relaciones entre el capital y el trabajo y para tornar
útil y efectiva la intervención del Estado, en caso necesario.
La ley de este Departamento sólo le otorga la delicada misión de mediación.
Es preciso ir más allá y ofrecer al par que una decidida colaboración oficial para
el arreglo de las controversias entre patrones y obreros, la seguridad de una auto-
ridad ejecutiva para dar solución obligatoria o para procurar el remedio oportuno
en las aludidas contiendas, conjurando en lo posible el daño que las huelgas gremia-
les o particulares producen a los elementos en juego ... Por lo demás, la· parte de
su acción meramente tutelar sería entonces preponderante; mientras que ahora
resulta de relativa eficacia, según sea el mayor o menor grado de autoridad moral
y de conf'JanZa que en cada circunstancia se logra infundir a las partes en pugna.
71 Algunos de estos ejemplos pueden confrontarse en Boletin Informativo, N° 220/1/2, 1939, y

NO 223/4/5, 1941.
Se comprueba, pues, en todo momento lo fundamental de aquella deseada modi-

ficación legal, que traería enormes beneficios para el arreglo de los conflictos ohrc
ros y la estabilidad y duración de las soluciones adoptadas72.
El principal camino mediante el cual se logró suplir el vacío dejado por

la falta de legislación consistió en la implementación de diversos mecanismos
con los cuales se buscó establecer un progresivo entendimiento y compro-
miso entre las partes. Como se mencionó con anterioridad, el corolario más
importante de este proceso fue el desarrollo de un cierto consenso, con
relación a dos aspectos fundamentales. Por un lado, la capacidad del orga-
nismo para constituir una importante instancia en la resolución de los con-
flictos laborales logró obtener una casi completa aceptación 73 • Por el otro,
la introducción de procedimientos que otorgaron un marco más orgánico
al desenvolvimiento de las relaciones laborales, llegándose en varias ocasio-
nes -como se indicara más arriba- a alcanzar acuerdos mediante los cuales
quedaron ampliamente reguladas las condiciones de trabajo en una buena
cantidad de gremios.
En general, una vez recibida, promovida o lograda la. conformidad de
las partes respecto de la fijación de determinadas condiciones de trabajo,
se trató por distintos medios de que las normas establecidas de común
acuerdo estuvieran imbuidas de una cierta obligatoriedad, basada fundamen-
talmente en el propio compromiso contraído. Empero, la misma partici-
pación oficial era considerada un elemento suficiente, constituyendo la
forma más expeditiva de "legitimar" o formalizar los acuerdos, sobre todo
cuando en ausencia de negociaciones propiamente dichas, éstos eran directa-
mente reemplazados por resoluciones del propio DNT.
7l "Memoria del Departamento Nacional del Trabajo, año 1938", elevada en abril 3 de 1939
al ministro del Interior, Dr. Diógenes Taboada, y publicada en el Bolet{n Informatii!O , NO 220/1/2,
1939, pp . 5245 y ss. Al año siguiente, la presidencia del organismo volvía a informar que "ante la
persistente necesidad a que (se había referido) el año anterior, de integrar la legislación social existen-
te, de modernizarla y de tender a que constituya un cuerpo realmente armónico, se estudiaron entre
otras, las bases de anteproyectos de ley sobre asociaciones profesionales, convenios colectivos y solu-
ción de conflictos de trabajo, proponiendo procedimientos adecuados de conciliación y arbitraje ... "
(en "Memoria del Departamento Nacional del Trabajo, año 1939, elevada en abril 20 de 1940 y publi-
cada en el Bolet{n lnformatil/0, NO 223/4/5, 1949, pp. 5 y ss.) .
73 Entre los factores que hicieron posible este proceso no estuvieron, por supuesto, ausentes
los cambios producidos para entonces en el seno y en las orientaciones del movimiento obrero, tema
éste al cual nos hemos referido apenas y sólo cuando ello resultó imprescindible, pero que indudable-
mente demandaría un tratam iento autónomo mucho más profundo. Como mera ilustración de la perti-
nencia de tales fenómenos, nos remitimos a las siguientes apreciaciones. Entre las conclusiones arriba-
das en el trabajo de Durruty, encontramos que "el trámite seguido por los conflictos protagonizados
por el sindicato (la FONC), puso de manifiesto el frecuente recurso a las vías de negociación y arbi-
traje controladas por el aparato estatal. La acción del sindicato no se ajusta a la pauta de acción direc-
ta en torno a la que se movilizaba el sindicalismo de principios de siglo y el Estado, por su parte,
estuvo lejos de permanecer ajeno a los conflictos entre el trabajo y el capital, interviniendo en esta
área con frecuencia"(DURRUTY, op. cit ., p. 113). Por su parte, R. Rotondaro -si bien entiende que
la intromisión del gobierno en las relaciones laborales significaba un apoyo a las empresas, un excesivo
control del sindicalismo y la precariedad en que se desarrollaban tales relaciones- reconoce que los
fenómenos que definen este período son "una prueba más de lo que caracteriza al sindicalismo de
transición, que evoluciona de una táctica de acción directa -prevaleciente en la década anterior a
1930- a una negociación y acomodación que preparan el camino al nuevo sindicaliamo que surgiría
a partir de 1943" (R. ROTONDARO: Realidad y cambio en el sindicalismo, Buenos Aires, 1971,
pp . 155 y ss.) .
A lo largo de todo este proceso, la actuación de la dependencia estatal

consistió en erigir en principios efectivos todas aquellas condiciones que
permitieran la consolidación institucional de las relaciones colectivas de
trabajo, condiciones que en mayor o menor medida habían comenzado ya
a perfilarse dentro del contexto autónomo de las relaciones obrero-patro-
nales en la época. La competencia del organismo en esta área, sin embargo,
no sólo llegó a ser aceptada por los sectores implicados. Lo que comenzó
siendo una respuesta pragmática a la movilización obrera terminó por hallar-
se completamente incorporado a las prácticas formales del Estado.
En ello, sin duda, se halló involucrado también el hecho de que el pro-
pio gobierno nacional llegara a asumir en más de una oportunidad, con actos
de mayor envergadura, la propia responsabilidad de fijar, con carácter regla-
mentario, normas relativas a las condiciones en que debía desenvolverse el
trabajo en diferentes gremios. Es así como a partir de 1940 se empezaron a
dictar una serie de leyes, decretos y laudos ministeriales cuyo objeto fue
establecer regímenes de trabajo para diversos sectores de actividad 74 .
Dicha fecha coincidió, además, con la reiteración de un anteproyecto
de ley, elevado por el DNT, sobre la creación de un sistema permanente y
de carácter nacional para la fijación de salarios mínimos de trabajadores de
la industria y el comercio 75 . Había sido remitido al Ministerio del Interior
en 1937 y elevado por el Poder Ejecutivo -con su mensaje correspondiente-
al H. Congreso Nacional el 26 de agosto de ese mismo año. El citado proyec-
to propiciaba la creación de un sistema centralizado, basado en el funciona-
miento de una Junta Reguladora de Salarios, con sede en la Capital Federal y
dependiente del Ministerio del Interior (más estrictamente, del DNT).
De acuerdo con el artículo 21 de la ley proyectada, los salarios mínimos
aprobados serían obligatorios para los empleadores y trabajadores interesa-
dos y no podían ser disminuidos por ellos, "ni por acuerdo individual, ni,
salvo autorización especial de la Junta, por convenio colectivo".
De acuerdo con los motivos expuestos en los considerandos del mensa-
je, la medida estaba orientada a eliminar los efectos "devastadores" de sala-
rios inicuamente bajos sobre la salud económica de la industria y el comer-
cio. El carácter intervencionista de la medida se justificaba afirmando que
.. .los países en los que la práctica de la asociación está consolidada tanto entre
los trabajadores como entre los empleadores, y en que los problemas de interés
común se discuten y resuelven por representantes de una y otra parte, pueden
"" Con la ley 12.637 se inicia -según Krotoschin- la serie de los llamados "estatutos profe-
sionales", la cual contenía normas para los empleados de bancos particulares. A ella le siguió la ley
12.651, de setiembre 24 de 1941, estatuyendo el régimen de trabajo de los viajantes de comercio.
Durante estos años se suceden algunos decretos y laudos ministeriales, cuyo propósito era semejante:
Hospitales y Sanatorios Particulares, decreto 19.862/40; Transporte de Productos por la Vía Pública,
decreto 66.078/40; Corporación de Transporte de la Ciudad de Buenos Aires, decretos 85.148/40 y
85.149/40; Industria Aceitera, decreto 16.162/42; Laudo ministerial para trabajadores de la Cons-
trucción, de noviembre 21 de 1941; laudo ministerial para la Industria del Calzado, de abri18 de 1942;
laudo ministerial para la Industria del Ascensor, de agosto 10 de 1942; laudo ministerial para trabaja-
dores Metalúrgicos, de agosto 20 de 1942. Ver KROTOSCHIN, op. cit., 1955, pp. 119 y ss. y p. 46.
75 Bo/etin Informativo, N° 223/4/5, 1941, p. 73.
ESTADO Y RELACIONES LABORALES,1935·1943 267
aceptar la tesis de que allí donde sea posible el convenio colectivo por existir las
asociaciones correspondientes debe detenerse la intervención del Estado en la fija-
ción de los salarios o debe tomar formas distintas. Pero en nuestto caso tal situación
no se presenta, y son aislados los ejemplos de trato regular y acuerdos entre las
organizaciones colectivas a pesar de que éstas existen y tienen relativa fuerza en
determinados ramos de la industria y el comercio. El orden y la tranquilidad social
resultan comprometidos porque las cuestiones del trabajo no encuentran una vía
natural para su encauce, y la ley que haya de contemplar nuestra realidad debe
facilitar esa vía ... Así el proyecto que se ofrece a la consideración de vuestra hono-
rabilidad, en su artículo 70 dispone que podrá aplicarse el sistema legal de fijación
de salarios mínimos a una industria determinada no sólo cuando ésta remunere en
forma excepcionalmente baja a sus trabajadores, sino cuando no exista en ella un
régimen eficaz y ordenado de convenios colectivos u otro semejante, y que la ausen-
cia de ese régimen determine una protección insuficiente del nivel de salarios, o
exponga a los empleadores que pagan mejores salarios a los riesgos de una compe-
tencia desleal76.
El mecanismo que se promovía evidenciaba· el carácter de instrumento

de regulación económica que sus responsables buscaban asignarle. Se trata-
.ba de destacar este aspecto dentro de las distintas necesidades o funciones
que se buscaba satisfacer con la creación de un sistema único y uniforme
de fijación de salarios mínimos, pues estos últimos -en sí mismos- no
eran considerados el único objetivo de la intervención del Estado en la regu-
lación del salario.
Con posterioridad, a principios de 1943 y en buena medida como con-
secuencia del recrudecimiento de las huelgas operado el año anterior, el
gobierno del Dr. Castillo resolvió la creación de una Comisión Asesora de
Salarios. La medida -dispuesta por el decreto 142.353 del 18 de marzo de
1943- tenía como trasfondo la incidencia negativa que había tenido el alza
en el costo de vida, desatado con la iniciación de la guerra, sobre los salarios
de muchos gremios que habían sido establecidos convencionalmente. La
Comisión estaba "encargada de dictaminar acerca de las posibilidades en que
las distintas ramas de actividad se encuentran para la adaptación automá-
tica de los salarios a las fluctuaciones del costo de vida" y proceder a corre-
lacionarlos con los índices respectivos según región y sector productivo 77 •
Dicha Comisión interrumpió sus funciones a raíz del golpe de estado del
4 de junio, pero la iniciativa fue recogida posteriormente, creándose -por
medio del decreto 8.923 del 17 de setiembre de 1943- la Cámara Informa-
tiva de los Salarios (cuyo objeto era dictaminar sobre la implantación del
salario móvil), esto es, muy poco antes de la fecha de constitución de la
STyP.
Todas estas iniciativas constituyeron importantes antecedentes del
Instituto Nacional de las Remuneraciones (creado en el año 1945 por el
decreto 33.302), último intento de instituir un sistema general y centrali-
~ Boletz'n Informativo, No 210/11 , 1937 , pp . 5081 y ss., " Poder Ejecutivo. Mensaje y proyecto
de ley creando un sistema permanente y de carácter nacional para la f'Jjación de salarios mínimos".
77 Ver DNT: Adaptación de los salarios a las fluctuaciones del costo de la vida, op. cit., pp. 7-13 ,
especialmente.
zado de fijación de salarios en el país, el cual compartió el mismo destino

de sus predecesores 78 •
El régimen más general con el cual quedó establecida definitivamente
la regulación de los salarios para las diferentes actividades económicas fue
el de la ley 14.250, de convenciones colectivas de trabajo, sancionada en
1953. Sin duda, las condiciones ya eran otras: la tardía promulgación de
esta ley era el fruto de una larga experiencia de diez años, a través de la
cual la convención colectiva por rama, con alcance nacional, llegó a ser la
figura predominante.
No obstante, a pesar de este predominio último del método conven-
cional sobre el sistema centralizado, el régimen estatuido terminó por orga-
nizar un sistema de negociación colectiva en cuya cúspide ·se ubicaba la
autoridad administrativa, estipulando además su participación activa 79 •
Ante todo, definía al Ministerio de Trabajo y Previsión como autori-
dád de aplicación de la propia ley, así como ente fiscalizador del cumpli-
miento de las convenciones colectivas. "En el supuesto de la renovación de
una convención colectiva -escribe Deveali- corresponde al Ministerio
disponer la iniciación de las negociaciones. Y no existe motivo para pensar
que el procedimiento tenga que ser distinto cuando se trata de estipular la
primera convención" 80 •
Más aún, después de afirmar en su artículo 30 que "las convenciones
colectivas deberán ser homologadas por (la autoridad de aplicación)", la
ley disponía que en el supuesto de que "se celebren ante el Ministerio ... , se
considerarán, por ese solo hecho, homologadas". Al comentar este artículo,
Deveali destaca que:
La coordinación de estas dos disposiciones aclara que la intervención del Ministe-
rio ... es una intervención sustancial y no únicamente formal, que implica una
aprobación del Estado, a la par de la homologación, a la cual es asimilada. Con
esta diferencia: que la homologación importa únicamente una posibilidad de
veto, mientras que la. intervención durante las negociaciones permite una colabo·
ración activa ...
En consecuencia, consideraba esta sustitución virtual de la homologa-

ción por la intervención en la negociación de convenios como "una posibi-
lidad... destinada a generalizarse" 81 • Y es así como puede advertirse el
78 Distinto es el caso del "salario vital, mínimo y móvil", figura creada por ley del Congreso
durante el gobierno radical del Dr. Illia (1963-1966). La ley 16.459 instituía un Consejo Nacional,
conformado de manera tripartita, cuya función era determinar periódicamente un "salario mínimo"
que regia en todas aquellas actiVidades laborales que no estuvieran sujetas a convenciones colectivas
u otros regímenes especiales. El valor del salario se determinaba en función del monto de una "canasta
de consumo familiar" típica y su actualización, en base a las variaciones del costo de vida.
19 La ley 13.529 sobre organización y competencia del Ministerio de Trabajo y Previsión -vi-
gente en ese momento- declaraba además que a éste le correspondía "intervenir en las negociacion&s
colectivas".
80 M. L. DEVEALI: "La nueva ley sobre convenciones colectivas de trabajo", Revista Derecho
del Trabajo, t. xm. 1953, p. 584.
81 DEVEALI, op. cit., p. 584.
amplio margen que esta regulación ofrece para la "centralización" de los

procedimientos de negociación y decisión, contemplados en el sistema final-
mente establecido.
IV. Conclusión
Todo cuanto ha sido expuesto hasta aquí permite advertir una serie
de semejanzas y puntos de contacto entre las etapas inmediatamente ante-
rior y posterior a 1943.
La imposibilidad de pensar en una participación previa de la clase tra-
bajadora, si no directa al menos derivada, en algunas de las ventajas del
desarrollo económico experimentado durante los años treinta tuvo su raíz
primordial en otra idea bastante generalizada. Según ésta, los elementos de
contención más cruciales ante los que se habían estrellado las reivindicacio-
nes obreras habrían residido en el sistema de poder imperante, al cual el
proceso económico no había logrado modificar, y cuya naturaleza oligár-
quica tenía, justamente a este respecto, toda la solidez y vigencia de las que
había sido depositaria en el país 82 •
Sin embargo, este trabajo logra demostrar que en el Estado anterior
a 1943 ya se manifestaban formas de intervencionismo social, algunas sor-
prendentemente afines (y otras menos) con lo que resultó típico de la dé-
cada siguiente. La descripción y análisis de tales formas de intervención
muestran ya un Estado que empieza a adoptar y a arrogarse como legítima-
mente propias funciones tales como la de intermediario en el conflicto social
y la de normalizador de un tipo de relaciones hasta entonces consideradas
"privadas" y, por consiguiente, pertenecientes a la esfera de la sociedad
civil.
Los esbozos de una verdadera política social descriptos en este artículo
fueron tanto parte de la ampliación de las esferas de actividad como de la
diferenciación de funciones del Estado capitalista en un contexto de des-
arrollo tardío, tantas veces señaladas en la literatura para caracterizar aquella
etapa del crecimiento industrial argentino. A través de ella, los sectores
dominantes que controlaban el aparato estatal persiguieron modificar los
mecanismos tradicionales de subordinación ; político-social, mediante la
búsqueda de nuevas instancias y fuentes de legitimidad con las cuales rodear
al conjunto de fenómenos generados en un área tan crucial como la de las
relaciones obrero-patronales. A su vez, y no menos importante para el
desarrollo del proceso de acumulación en curso, se hacía necesario la adop-
ción de medidas básicamente destinadas a racionalizar el mercado de trabajo.
La clase trabajadora no fue ajena al proceso indicado más arriba. Por
82 GERMANI: "El surgimiento del peroniamo ... ", op. cit., p . 467. Menciona, particularmente,
"la situación previa, altamente conflictiva, de las organizaciones gremiales tanto en su aspecto interno
como frente a los gobiernos conservadores represi110s de los alfos 30", entre los principales elementos
del contexto que deberían tenerse en cuenta para comprender el apoyo posterior de los sindicatos al
peronismo (el subrayado es nuestro). Cfr. ROTONDARO, op. cit., p. 155 y ss.
un lado, procuró beneficiarse con este primer intento serio de política so-
cial emprendido desde el Estado, y en parte lo logró; por otro, lo estimuló y
secundó con interés, de una manera que no resultó contradictoria con las
orientaciones predominantes en el seno del movimiento obrero de la época 83 •
Tales hechos, incluso, confirman la idea de que en la conciencia de los
trabajadores organizados estaban presentes de antemano los elementos que
constitu¡eron los ejes principales sobre los que giró el peronismo en materia
laboral 8 •
Sin duda, muchas cosas cambiaron entre 1943 y 1946. Algunas de
ellas, sobre todo las concernientes al creciente peso del movimiento obrero
dentro del contexto ct'e las relaciones de fuerza con sectores sociales antagó-
nicos, asumieron una dimensión marcadamente política 85 , promoviendo
en este terreno una alianza efectiva con aquellos grupos (partícipes del
poder estatal) responsables de las iniciativas "pro obreras" emprendidas
desde la STyP. Dentro del plano en el que se ha movido el presente análi-
sis, empero, existen ciertos aspectos que merecen ser subrayados. Nos refe-
rimos, especialmente, a la consolidación definitiva de la presencia del Estado
en el marco de las relaciones colectivas de trabajo, al mismo tiempo que al
comportamiento más decidido y consecuente de las organizaciones sindica-
les en cuanto al hecho de recurrir al Estado, buscando asegurar tanto su
legitimidad institucional como la de sus reivindicaciones categoriales.
En la introducción, se planteó la posibilidad cierta de interpretar lo
acontecido en el período 1935-1943 como un proceso de gestación del
modelo corporativo que habría de pasar a imperar con posterioridad. Al
definirse este proceso como una progresiva relación entre orientaciones y
prácticas originadas desde distintos planos -esto es, la sociedad civil y el
Estado- hasta alcanzar una cierta convergencia, se ha buscado diferenciarlo
de una imagen probable -tan simplificadora como irreal-, según la cual
podría ser concebido como un mero proceso de transición (o bien de solu-
ción de continuidad) entre un modelo "pluralista" y otro "corporativo".
Nuestra interpretación, basada en la idea de una convergencia, en pri-
mer lugar rescata la relevancia de aquellos factores o elementos "societa-
les" que (desde el inicio de la modernización industrial) condicionaron
83 En nuestro artículo anterior, referido más centralmente a estas cuestiones, concluimos que
"de acuerdo a los resultados .. -., el logro obtenido por la movilización de los asalariados estuvo lejos
de corresponder a la imagen de un movimiento obrero sumido en una experiencia de lucha franca-
mente negativa. En ello incidieron, sin duda, el desarrollo no desdeñable alcanzado por la negociación
colectiva y su promoción desde el Estado. El relativo éxito obtenido se advierte no sólo en el resul-
tado de las huelgas, sino también en el carácter de 'estatutos de garantías' (incluido el nivel de sala-
rios) que revistieron las mejoras -limitadas pero ciertas- logradas a través de muchos convenios"
(op. cit., pp. 283-4).
84 No se trata tanto de la continuidad que podría llegar a advertirse en el tipo de reivindica-
ciones planteadas como en la de los métodos puestos en práctica, consistentes en la "novedad" de
recurrir al Estado buscando lograr por su intermedio aquellas conquistas difíciles de obtener directa-
mente de los empleadores o bien, simplemente, el aval oficial a los acuerdos paritarios alcanzados.
85 No sólo se hace referencia aquí a la mayor fluidez que pasaron a revestir las relaciones entre
los sindicatos (y sus dirigentes) y las autoridades de la STyP, sino sobre todo al papel jugado por
aquéllos, primero, en el proceso que desembocó en la jornada del 17 de octubre de 1945 y, posterior-
mente, en la organización del Partido Laborista y el consiguiente apoyo electoral a Perón en 1946.
desde abajo las características del "corporativismo" posteriormente encar-

nado en el sistema de articulación de intereses desarrollado por el Estado
peronista. Y, en segundo lugar, contempla el carácter dual de la acción del
Estado cuando -a diferencia de los casos representativos de un corpora-
tivismo directamente impuesto desde arriba o, simplemente, más estatal-
debe enfrentarse a la presencia y gravitación de tales elementos societales.
José Figuerola, quien en un momento fuera un importante funcionario
del DNT y en otro, inmediatamente posterior, uno de los principales inspi-
radores de la política social del peronismo comenzada desde la STy P, expre-
saba -con sorprendente convicción- el basamento ideológico en que se
apoyaba el proceso de incorporación de los factores de origen societal, aun
cuando éstos pudieran hallarse imbuidos de un carácter fuertemente disrup-
tivo. En efecto, en uno de sus trabajos escritos por entonces, referido a la
función estabilizadora de las instituciones colectivás del trabajo reguladas
por el Estado, argüía:
Puede llegarse a cualquier forma de organización paritaria profesional no sólo
sin destruir a los sindicatos patronales y obreros nacidos y formados en la lucha ni
oponerles los que hubieran podido crearse frente a aquéllos, sino que puede con·
fiárseles la misión de nutrir las filas de los organismos profesionales hermanando
las contrapuestas posiciones que la diversidad humana crea y contribuyendo a que
lleguen a absorber y sobrepasar los exclusivismos sindicales y los partidismos de
clase86.
Como contrapartida de este proceso de inclusión, la intervención del

Estado -de acuerdo con la concepción de Figuerola- pasaba a garantizar
la equidad en las relaciones laborales y reforzaba el principio de cooperación
entre ambos sectores, llegando incluso a despojar al sindicato de su tradicio-
nal naturaleza como instrumento de lucha social en manos de la clase traba-
jadora. En tal sentido, más adelante agregaba:
El desarrollo que posteriormente tuvo esta magistral teoría [la de la organiza·
ción paritaria], hizo concebir que el sindicato es algo que puede ser superado, que
es algo que existe en la realidad actual, que sería improcedente combatir, que no
se ha pensado en suprimir, pero que es una consecuencia de aquellos principios
individualistas que reinaron desde principios del siglo pasado ... de aquellos prin·
cipios de autodefensa individual en que los obreros, viéndose desamparados del
Estado, tuvieron que acudir a la asociación para defenderse; pero cuando el Estado
crea los resortes necesarios para que dentro de la justicia y dentro de la ley, encuen-
tren su sanción aquellos que incumplen los derechos del trabajo, puede llegar un
momento, lejano quizá, en que el Estado, garantizando plenamente estos derechos,
haga desaparecer del todo la lucha de clases y llegue a un estado de derecho social
en que la justicia prevalezca y resuelva todos los conflictos que puedan existir entre
aquellos que cooperan en la vida del trabajo ... [para terminar afirmando]:
La autodefensa de clase por medio del sindicato era insustituible mientras no
existía el arma de la organización paritaria profesional. Luego, funcionando los
organismos adecuados ... , la autodefensa sindical llega a convertirse en institución
caduca87,
86 J. FIGUEROLA: La colaboración social en Hispanoamérica, Ed. Sudamericana, Buenos

Aires, 1943, pp. 36-7.
87 FIGUEROLA, op. cit., pp. 41-2.
272
A través de la actuación del organismo estudiado, pudo observarse que

la acción estatal discurría entre dos caminos aparentemente alternativos.
Ppr un lado, el de generar -como un primer impulso- condiciones apropia-
das para que obreros y patrones encontraran formas de negociación rutini-
zadas que, una vez cristalizadas en instituciones paritarias estables, constitu-
yeran la base para el mantenimiento de relaciones laborales de carácter
autónomo, aceptando en última instancia su naturaleza consensual y volun-
taria. Por otro, e] camino por el cual el Estado mismo buscaba, de manera
cada vez más definida, convertirse en uno de los componentes más impor-
tantes del propio sistema de regulación cuya instauración se perseguía, ya
fuera como una instancia "legal" a la cual debían sujetarse las partes (para
canalizar sus reclamos y diferendos o bien como fuente de legitimación y
forma de garantizar sus acuerdos), o ya fuera a través de su propia presencia
en los órganos de discusión y fijación de las condiciones de trabajo. Incluso,
en esta línea se inscribieron todos los intentos de establecer un marco jurí-
dico que delimitara legalmente el alcance y campo de acción de las organiza-
ciones sindicales.
Esta última orientación fue la que terminó por verse plasmada defini-
tivamente con el ordenamiento jurídico que comenzó a desarrollarse poco
después de la creación de la STyP, el cual consagró la intervención estatal
previendo facultades e instancias oficiales espe.::íficas dentro de los regíme-
nes correspondientes a las diversas materias colectivas del trabajo objeto
de regulación. ·
La resolución 16 y el decreto-ley 21.877/44, aludidos más arriba,
fueron los primeros eslabones anudados en esta dirección. Al mismo tiempo
que se presentaban como un mecanismo para la institucionalización del con-
flicto industrial, constituían un instrumento mediante el cual se limitaba el
derecho de huelga, dejando en buena medida a la discreción del aparato
administrativo del Estado la definición de la "legalidad" de toda medida
de fuerza emprendida por los trabajadores. Más tarde, a fines de 1945, el
mismo régimen de Asociaciones Profesionales fue -más allá de la legaliza-
ción de los sindicatos y su derecho a la negociación- un instrumento a
través del cual quedó condicionado el accionar de las organizaciones gremia-
les, particularmente mediante la figura de la personería gremial, necesaria
para que un sindicato fuera legalmente reconocido y cuyo otorgamiento
correspondía (una vez cumplidos los requisitos reglamentarios) a la propia
autoridad administrativa. Mediante la promulgación de la ley 12.921 (ratifi-
catoria de las anteriores disposiciones) en 1946, este cuerpo normativo
quedó incorporado en un solo instrumento, el cual reguló la actividad sin-
dical y las relaciones laborales durante casi todo el gobierno peronista.
ESTADO Y RELACIONES LABORALES, 1936·1943 273
RESUMEN
En las interpretaciones corrientes sobre Partiendo de la movilización obrera e

el surgimiento del peronismo, el tema del intensificación de los conflictos laborales
intervencionismo social ha ocupado siem· que acompañó el ciclo de reactivación in·
pre un lugar de relevancia. Término acu· dustrial, se configura una nueva pauta en
ñado para hacer referencia de manera gené· las relaciones laborales de la época consis-
rica a las políticas distributivas de origen tente en la creciente resolución de las
estatal y, más específicamente, al estable- huelgas por vía de la negociación colee·
cimiento de la legislación laboral y de las tiva. En el desarrollo de dicha pauta,
instituciones colectivas del trabajo, ha re· este estudio descubre ya la presencia de
sultado clave en la mayoría de los enfo· un Estado que comenzaba a asumir y arro-
ques para explicar la adhesión de la clase garse como legítimamente propias las
trabajadora al movimiento populista tanto funciones de mediador en el conflicto y de
como para establecer la naturaleza corpo· normalizador de las relaciones obrero-
rativa de las relaciones entre las organiza· patronales. En todo caso, se trató de un
ciones obreras y el aparato estatal entre proceso de gestación, en el que orientacio·
1943 y 1955. La afirmación de su carác· nes y prácticas originadas desde distintos
ter inédito, y la imagen rotunda provo· planos y esferas (Estado y sociedad civil)
cada por la irrupción del peronismo, impi· tendieron a relacionarse hasta el punto de
dió advertir la verdadera naturaleza y signi· alcanzar una relativa convergencia, bas-
ficación de la acción del Estado en materia tante cercana ya al modelo "corporativo"
de relaciones laborales durante el proceso diseñado definitivamente con posterioridad
de modernización industrial iniciado en bajo el peronismo, confirmando así una
1935. cierta continuidad entre ambas etapas.
SUMMARY
The process of social interuention has ing class mobilizations and the growing
always been a relevant factor in all tradi· intensity of labour conflicts that accom·
tional interpretations of the rise of Pero· panied the industrial modernization period
nism. The term generally refers to distri· beginning in Argentina around 1935, this
butive policies pursued by the State and, study uncovers the emerging new pattern
more specifically, . to the establishment of labor relations which increasingly con·
of labor legislation and collective institu· sisted of resolving said conflicts by labor
tions. In most approaches to the question, agreements. At the same time, this process
it has been a key concept in the explana· shows evident signs that the State was
tion of working class support for the beginning to assume and claim for itself
populist movement as well as of "corpo· the functions of conflict mediation and the
rative" relations between the state and normalization of labor relations.
union organizations during 1943-1955. All this evidence permits to affirm that
In fact, the apparent emergence of state orientations and practices arising from
interuention as of 1943 has actually different spheres and levels -State and
hidden the true nature and significance of "civil society "- tended to relate each
state involvement in labor relations and other to the point of a relative conver-
collective bargaining, which really has gence, reaching a situation near to the
its roots in the mid-1935. "corporative" model definately designed
Using as a point of reference the work· under Peronism.

2.4) IDES. Gaudio y Pilone. ESTADO Y RELACIONES LABORALES EN EL PERIODO PREVIO AL SURGIMIENTO DEL PERONISMO, 1935-1943 PDF

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Desarrollo Económico, v.

24, N° 94 (julio-setiembre 1984)

ESTADO Y RELACIONES LABORALES EN EL PERIODO PREVIO

RICARDO GAUDIO Y JORGE PILONE

En los enfoques corrientes sobre los orígenes del peronismo, el tema

En particular, el carácter inédito percibido en la acción desarrollada

los fenómenos cuya ocurrencia, hipotetizada en la mayoría de los trabajos

Por otro lado, en la medida en que tiende a comprobarse la validez

11. Los diferentes modelos de articulación de intereses y las relaciones

Las relaciones laborales conforman uno de los pilares principales sobre

Se describe así un cierto ·i ntento de ordenamiento de la política de

6 Ver J. M. MALLO Y (compilador): Authoritarianism and Corporatism in Latin America,

do de categorías múltiples, voluntarias, competitivas, no ordenadas jerárquicamente

Si bien constituyen modelos alternativos, ambos sistemas reconocen

10 P. H. SCHMITTER: "Still the Century of Corporatismi",.en P. SCHMITTER y G. LEHM-

distinciones y su eventual relación con fenómenos del contexto sociopolí-

Esta distinción permite establecer diferentes combinaciones según

das reside en el grado en que los trabajadores se comprometen activamente

miales declararon una serie de huelgas tendientes a garantizar la implemen-

envueltas· en una red cerrada y comprehensiva de mecanismos y procedi-

111. La intervención estatal en el campo laboral entre 1935 y 1943

La capacidad del Estado para interceder en los conflictos y para propi

miento de futuros conflictos, como tampoco se encontraba prevista la per-

Estas cuestiones, empero, no eran el único obstáculo ni constituyeron

surgir de la aplicación de un acuerdo y, de esta forma, a evitar el surgimiento

para regular las relaciones laborales--- se ha recurrido frecuentemente a la

32 Tal intento se consumó en un decreto, de octubre 24 de 1938, referido a un Proyecto de

venir sobre la base de la modalidad contemplada en su ley orgánica 38 • En

terpuestos) ... porque, frente al carácter de las cuestiones planteadas, su

Ahora bien, el procedimiento arbitral utilizado por las autoridades

Negociación directa 22,22 8,05 7,97 2,48

Total 100,00 100,00 100,00 100,00

movilización sindical desarrollada por aquellos años comprendió muchas

primeras alternativas de un largo proceso, el cual se extendería hasta bien

Lo más novedoso era que, mediante sucesivas resoluciones, el organis-

Los mecanismos establecidos constituyeron un sustituto del convenio

convocando a la Comisión Paritaria, con el objeto de tratar el pliego de con-

56 "Resolución del DNT convocando a la Comisión Paritaria Consultiva de la Industria de la

1936 13 1.535 67.811

Esta información, comúnmente manejada desde la óptica inversa 60 ,

Por otra parte, en el ámbito de la provincia de Buenos Aires, entre

prometían a "aceptar la intervención del Departamento Nacional del Tra-

64 Bolet{n Informativo, N° 208/9. 1937, p. 4990.

"para asegurar el cumplimiento de las anteriores condiciones de trabajo, se

DNT en conocimiento de las principales industrias del ramo, a las que se

71 Algunos de estos ejemplos pueden confrontarse en Boletin Informativo, N° 220/1/2, 1939, y

Se comprueba, pues, en todo momento lo fundamental de aquella deseada modi-

El principal camino mediante el cual se logró suplir el vacío dejado por

A lo largo de todo este proceso, la actuación de la dependencia estatal

El mecanismo que se promovía evidenciaba· el carácter de instrumento

zado de fijación de salarios en el país, el cual compartió el mismo destino

En consecuencia, consideraba esta sustitución virtual de la homologa-

amplio margen que esta regulación ofrece para la "centralización" de los

desde abajo las características del "corporativismo" posteriormente encar-

Como contrapartida de este proceso de inclusión, la intervención del

86 J. FIGUEROLA: La colaboración social en Hispanoamérica, Ed. Sudamericana, Buenos

A través de la actuación del organismo estudiado, pudo observarse que

En las interpretaciones corrientes sobre Partiendo de la movilización obrera e

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