Resumen: 16 hojas de 58.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA

Bogotá, D.C., treinta (30) de abril de dos mil nueve (2009)

Radicación número: 11001-03-24-000-2004-00123-01

Actor: JOSE LUIS MEJIA PARRA Y OTRO

Demandado: COMISION DE REGULACION DE AGUA POTABLE Y

SANEAMIENTO BASICO – CRA

La Sala decide sobre las pretensiones de la demanda interpuesta por los

ciudadanos JOSÉ LUIS MEJÍA PARRA Y WILLIAM EDUARDO MORALES
ROJAS, para que en proceso de única instancia la Sala declare la nulidad de una
Resolución expedida por la Comisión de Regulación de Agua Potable y
Saneamiento Básico – CRA-.

I.- LA DEMANDA

1.- Las pretensiones

 Se pide en la demanda que se declare la nulidad de la Resolución 245 de
22 de Abril de 2003, proferida por la Comisión de Regulación de Agua
Potable y Saneamiento Básico - CRA, “por la cual se regulan los numerales
73.8 y 73.9 del artículo 73 de la Ley 142 de 1994 en relación con la
solución de los conflictos que surjan entre las empresas de servicios
públicos de acueducto, alcantarillado y aseo”.
 De no accederse a dicha pretensión, solicita el actor que se declaren nulos
los artículos 1, 2, 3, 4, 5, 6, 8, 10 y 11 del precitado acto administrativo.

3. Normas violadas y concepto de su violación

 A juicio de los demandantes, el acto administrativo demandado es contrario

a las normas de la Constitución Política de Colombia; la ley 142 de 1994; y
el Código Contencioso Administrativo, pues la CRA, al expedirlo, ejerció de
manera irregular competencias reglamentarias que el artículo 189 numeral
11 de la Constitución atribuye al señor Presidente de la República. Añaden
que no todas las atribuciones del Presidente de la República son
delegables, contando entre ellas las reglamentarias.

 De igual modo, estiman que al establecer el procedimiento administrativo

para la solución de los conflictos que surjan entre las empresas del sector,
invadió las competencias legislativas que son propias del Congreso de la
República.

 Por último, expresaron que los vacíos que pudieren existir en la

reglamentación de los procedimientos administrativos especiales, deben ser
 llenados mediante la aplicación de las normas del Código Contencioso
Administrativo.
II. COADYUVANCIAS

1.- La intervención de la Fundación para la Promoción y Defensa de los

Derechos e Intereses Colectivos y Fundamentales – FUNPRODECO-.

HERMANN GUSTAVO GARRIDO PRADA, Presidente y representante legal de la

entidad mencionada, además de reiterar los argumentos esgrimidos por el actor,
agrega el coadyuvante que con la expedición de la Resolución demandada, se
desconoció lo consagrado en el artículo 32 del C. C. A., por cuanto la Comisión de
Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, ha debido someterla a la
aprobación de la Procuraduría General de la Nación, organismo de control que
tiene asignada la atribución de revisar y aprobar los actos administrativos
mediante los cuales se reglamente la tramitación interna de las peticiones que les
corresponde resolver.

2.- Intervenciones de Mónica Marcela Vega Vega y Jairo Enrique Silva

Santamaría

Los ciudadanos MÓNICA MARCELA VEGA VEGA y JAIRO ENRIQUE SILVA

SANTAMARÍA, insisten en la consideración, según la cual, los procedimientos
gubernativos reguladores de las actuaciones administrativas propias de los
servicios públicos domiciliarios, son del resorte exclusivo del legislador. En todo
caso y “…si se tratara del ejercicio de las atribuciones que les señala a los
organismos de la Rama Ejecutiva el Art. 32 del C. C. A.”, piensan que la Comisión
de Regulación ha debido someter el acto a la revisión y aprobación de la
Procuraduría General de la Nación. En su sentir era innecesaria la expedición del
acto demandado, pues la primera parte del Decreto Ley 01 de 1984 establece las
normas generales llamadas a suplir la ausencia de reglamentación del
procedimiento que fue objeto de regulación.

III.- LA CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA

Según el apoderado de la CRA, quien se opuso a todas las pretensiones de la

demanda al proferirse la Resolución, la Comisión no hizo nada distinto a cumplir
con el deber de reglamentar la tramitación interna de las peticiones que está
llamada a resolver, sin que ello implique el ejercicio irregular de las atribuciones
que son propias del legislador o del Presidente de la República.

IV.- ALEGATOS DE CONCLUSIÓN

La parte demandante presentó su alegato de conclusión, mientras la entidad

demandada y los coadyuvantes guardaron silencio.

La parte actora destaco que con la expedición del acto administrativo impugnado
se adoptó un procedimiento gubernativo distinto del consagrado en la primera
parte del Código Contencioso Administrativo, sin tener competencia, usurpando
funciones propias del legislador, so pretexto de estar desarrollando las
atribuciones consagradas en el artículo 32 de dicha codificación. Señala de igual
modo que el acto administrativo cuestionado no contiene “una precisión de
normas, se trata de un procedimiento diferente, autónomo y derogatorio del
establecido en el Capítulo II del Título VII, Art. 106 y ss de la ley 142 de 1994 y al
de la primera parte del C.C.A.”
 V.- EL CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO

Ministerio Público colige que las normas contenidas en los artículos 73.8 y 73.9
“se refieren a situaciones típicamente administrativas cuyo origen es el derecho de
petición”, para concluir que su reglamentación se consagra expresamente en el
artículo 32 del C. C. A. y no incluye el procedimiento especial previsto en los
artículos 106 y siguientes de la ley que regula los servicios públicos domiciliarios.

Termina afirmando que el acto administrativo demandado ha debido ser revisado y

aprobado por la Procuraduría General de la Nación, “con lo cual se integra un acto
complejo que no fue objeto de la presente demanda”, de lo cual infiere, a manera
de consecuencia, que debe declararse probada la excepción de ineptitud
sustantiva de la misma.

VI.- DECISIÓN

CONSIDERACIONES

1.- El acto demandado y sus fundamentos jurídicos.

El acto administrativo cuya legalidad buscan infirmar los demandantes se

encuentra representado por la Resolución 245 de 22 de Abril de 2003, expedida
por la CRA, con fundamento en las facultades previstas en el artículo 370 de la
Constitución, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 68 de la Ley 142 de
1994 y los Decretos 1524 de 1994 y 1905 de 2000, con la intención de regular el
procedimiento a seguir para la solución de los conflictos a que hacen referencia
los numerales 73.8 y 73.9 de la Ley 142 de 1994.

Según lo establece el artículo 370 de la Constitución Política de 1991,

“Corresponde al Presidente de la República señalar, con sujeción a la ley, las
políticas generales de administración y control de eficiencia de los servicios
públicos domiciliarios y ejercer, por medio de la Superintendencia de Servicios
Públicos Domiciliarios, el control, la inspección y vigilancia de las entidades
que los presten”. (Negrillas ajenas al texto).

El artículo 68 de la Ley 142 de 1994, además de reafirmar que la fijación de las

políticas generales de administración y control de eficiencia de los servicios
públicos domiciliarios se encuentra a cargo del Presidente de la República,
autorizó a dicho mandatario para delegar dicha función en las Comisiones de
Regulación.1 Según lo dispuesto en el Decreto 1524 de 1994, se delegó en la CRA
la función de fijar las políticas generales arriba señaladas. Para mayor ilustración,
resulta de especial interés la trascripción de los artículos 1°, 3°, 4°, 5°, 6°, y 8° del
Decreto que dispuso la delegación, en cuyo texto se establece lo siguiente:

Articulo 1°. Delégase (sic) las funciones del Presidente de la

República, a las que se refieren el artículo 68, y las disposiciones
concordantes, de la Ley 142 de 1994, "por la cual se establece el
1 Ley 142 de 1994, Artículo 68. Delegación de funciones presidenciales a las Comisiones. El
Presidente de la República señalará las políticas generales de administración y control de
eficiencia de los servicios públicos domiciliarios, que le encomienda el artículo 370 de la
Constitución Política, y de los demás a los que se refiere esta Ley, por medio de las comisiones de
regulación de los servicios públicos, si decide delegarlas, en los términos de esta Ley.
Las normas de esta Ley que se refieren a las comisiones de regulación se aplicarán si el
Presidente resuelve delegar la función aludida; en caso contrario, el Presidente ejercerá las
funciones que aquí se atribuyen a las comisiones.
 régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras
disposiciones", en la Comisión de Regulación de Agua Potable y
Saneamiento Básico y en la Comisión de Regulación de
Telecomunicaciones, que crea esa Ley, para que las ejerzan en la
forma allí prevista, en relación con cada uno de los servicios públicos
respectivos. (El resaltado es ajeno al texto)

Articulo 3°. La delegación de funciones a que se refiere este

decreto exime de responsabilidad al Presidente de la República, la
cual corresponderá exclusivamente a las Comisiones delegatarias,
cuyos actos o resoluciones podrá siempre reformar o revocar el
Presidente, reasumiendo la responsabilidad consiguiente.
(…)

Por último, el Decreto 1905 de 2000, aprobatorio del Acuerdo 126 de 2000
proferido por la CRA, citado igualmente como sustento normativo del acto
administrativo demandado, reitera en sus normas que es función de dicha
Comisión “…regular los servicios públicos domiciliarios de acueducto,
alcantarillado y aseo, mediante la expedición de normas de carácter general o
particular, para someter la conducta de las personas que prestan los mencionados
servicios a las reglas, principios y deberes establecidos en la ley y los
reglamentos”, lo cual coincide con las funciones y facultades establecidas en el
parágrafo del artículo 692 y en los artículos 733 y 744 numeral 2° de la Ley 142 de
1994.

2.- El problema jurídico a resolver.

2 Artículo 69. Organización y naturaleza. Créanse como unidades administrativas especiales,

con independencia administrativa, técnica y patrimonial, y adscritas al respectivo ministerio, las
siguientes Comisiones de regulación:
69.1. Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, adscrita al Ministerio de
Desarrollo Económico.
[…]
Parágrafo. Cada comisión será competente para regular el servicio público respectivo.
3 En el encabezamiento del artículo 73 de la ley 142 de 1994, que trata de las funciones y
facultades generales de las Comisiones de Regulación, se establece que estas “…tienen la función
de regular los monopolios en la prestación de los servicios públicos, cuando la competencia no
sea, de hecho, posible; y, en los demás casos, la de promover la competencia entre quienes
presten servicios públicos, para que las operaciones de los monopolistas o de los competidores
sean económicamente eficientes, no impliquen abusos de la posición dominante, y produzcan
servicios de calidad.”
4 Artículo 74. Funciones especiales de las comisiones de regulación. Con sujeción a lo
dispuesto en esta Ley y las demás disposiciones que la complementen, serán además, funciones
y facultades especiales de cada una de las comisiones de regulación las siguientes:
[…]
74.2 De la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico:
a) Promover la competencia entre quienes presten los servicios de agua potable y saneamiento
básico o regular los monopolios en la prestación de tales servicios, cuando la competencia no sea
posible, todo ello con el propósito de que las operaciones de los monopolistas y de los
competidores sean económicamente eficientes, se prevenga el abuso de posiciones dominantes y
se produzcan servicios de calidad. La comisión podrá adoptar reglas de comportamiento
diferencial, según la posición de las empresas en el mercado.
b) Establecer, por vía general, en qué eventos es necesario que la realización de obras,
instalaciones y operación de equipos destinados a la prestación de servicios de acueducto,
alcantarillado y aseo se sometan a normas técnicas y adoptar las medidas necesarias para que se
apliquen las normas técnicas sobre calidad de agua potable que establezca el Ministerio de Salud,
en tal forma que se fortalezcan los mecanismos de control de calidad de agua potable por parte de
las entidades competentes.
Corresponde a la Sala establecer si la Resolución N° 245 de 22 de Abril de 2003,
“por la cual se regulan los numerales 73.8 y 73.9 del artículo 73 de la Ley 142 de
1994 en relación con la solución de los conflictos que surjan entre las empresas
de servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo”, proferida por la CRA,
desconoce o no las disposiciones constitucionales y legales mencionadas en la
demanda. En otras palabras, se busca determinar si con la regulación del
procedimiento anteriormente referido, se configura o no el ejercicio indebido de
funciones legislativas o reglamentarias por parte de la precitada Comisión, o si por
el contrario, la delegación efectuada mediante el Decreto 1524 de 1994, habilitaba
o no a esa Unidad Administrativa de carácter especial para proferir actos
administrativos del tenor y contenido de aquel que ha sido objeto la demanda.

2.- La excepción propuesta por el Ministerio Público

Como se anotó anteriormente, el Procurador Primero Delegado ante el Consejo de

Estado propuso la excepción de ineptitud sustancial de la demanda, por
considerar que en el sub lite ha debido demandarse el acto complejo integrado por
la Resolución 245 de 22 de Abril de 2003, proferida por la CRA y la Resolución
aprobatoria de la misma, que según su criterio ha debido dictar la Procuraduría
General de la Nación, tal como lo dispone el artículo 32 del C.C.A., por tratarse de
un acto administrativo mediante el cual se regula el derecho de petición con
respecto a la solución de los conflictos antes aludidos, opinión que compartieron
los coadyuvantes.

El precepto invocado por señor el agente del Ministerio Público al proponer la

excepción antes mencionada, dispone textualmente lo siguiente:

ARTÍCULO. 32.- Trámite interno de peticiones. Los organismos de

la rama ejecutiva del poder público, las entidades descentralizadas
del orden nacional, las gobernaciones y las alcaldías de los distritos
especiales, deberán reglamentar la tramitación interna de las
peticiones que les corresponda resolver, y la manera de atender
las quejas por el mal funcionamiento de los servicios a su cargo,
señalando para ello plazos máximos según la categoría o calidad de
los negocios.

Dichos reglamentos no comprenderán los procedimientos

especiales señalados por las leyes para el trámite de asuntos al
cuidado de las entidades y organismos indicados, y deberán
someterse a la revisión y aprobación de la Procuraduría General
de la Nación, la cual podrá pedir el envío de los reglamentos e
imponer sanciones por el incumplimiento de los plazos que señale el
decreto reglamentario.

Como se puede apreciar, el precepto trascrito consagra como deberes a cargo de

los organismos de la rama ejecutiva del poder público, los de reglamentar el
trámite interno de las peticiones y quejas que les corresponda resolver y someter
el respectivo reglamento a la revisión y aprobación del Procurador General de la
Nación, a menos de que se trate de un procedimiento administrativo regulado por
una ley especial.

El artículo 32 del Código Contencioso Administrativo no fue invocado de manera

expresa por la CRA como sustento normativo del acto administrativo opugnado, lo
cual permite asegurar que el propósito perseguido con su expedición no fue
precisamente el de dar cumplimiento al deber consagrado en el artículo 32 del
Código Contencioso Administrativo, tal cual lo corrobora el propio Director
Ejecutivo de esa Unidad Administrativa Especial mediante oficio en el cual
manifiesta que la Resolución 245 del 22 de abril de 2003, “no reglamenta la
tramitación interna de las peticiones que le corresponde resolver a esta
Comisión de Regulación, razón por la cual el mencionado Acto
Administrativo, no requiere de la aprobación de que trata el Artículo 32 del
Código Contencioso Administrativo, por parte de la Procuraduría General de
la Nación”.

Para la Sala resulta incuestionable que la Resolución demandada presenta desde

el punto de vista objetivo los rasgos propios de un acto reglamentario del derecho
de petición, pues en su texto se describe el procedimiento a seguir en la solución
de los conflictos mencionados en el artículo 73 de la ley de servicios públicos
domiciliarios, haciendo innumerables alusiones, referencias y remisiones tanto a
las normas del libro primero del Código Contencioso Administrativo como a las
disposiciones de la ley 142 de 1994. Con todo debe tenerse presente que si bien
dicho procedimiento administrativo guarda cierta similitud y cercanía con el
procedimiento especial regulado en el título VII de la Ley 142 de 1994 y con el
procedimiento ordinario definido por el Código Contencioso Administrativo,
presenta frente a ellos algunas características particulares que lo convierten
en un procedimiento distinto.

En ese sentido, se observa por ejemplo que en el artículo 5° de la Resolución

demandada, quedó prevista la realización de una reunión orientada a la búsqueda
de una solución negociada de los conflictos ya referidos. Dicha reunión, en razón
de sus propias características, no es propia de los procedimientos gubernativos
ordinarios que aparecen regulados en la primera parte del Código Contencioso
Administrativo, como tampoco lo es del procedimiento gubernativo especial que
aparece reglado en el título VII de la Ley 142 de 1994, que trata, como bien se
sabe, de la organización y procedimientos administrativos en materia de servicios
públicos domiciliarios. Expresado de otra manera, se puede aseverar que
estamos en presencia de un mecanismo alternativo de solución de
conflictos, directamente establecido por la Comisión encargada de la
regulación del sector, sin que exista una justificación ni referente alguno en
el Código Contencioso Administrativo ni en la ley de servicios públicos
domiciliarios.

Además de lo expuesto, la Sala observa que el término de cinco (5) meses

previsto en el artículo 7° del acto opugnado, dentro del cual la Comisión de
Regulación debe proferir los actos administrativos de carácter unilateral
destinados a dar solución a los conflictos, resulta completamente extraño a los
procedimientos ordinarios previstos en el Decreto Ley 01 de 1984. Al respecto es
preciso indicar, en todo caso, que el artículo 111 del estatuto de los servicios
públicos domiciliarios es el que establece en forma perentoria que “La decisión
que ponga fin a las actuaciones administrativas deberá tomarse dentro de los
cinco meses siguientes al día en el que se haya hecho la primera de las citaciones
o publicaciones de que trata el artículo 108 de la presente Ley.”

Por otra parte, en el artículo 11° de la Resolución acusada se delega en el Comité

de Expertos de la CRA, la facultad de “…decretar y practicar pruebas y expedir
los actos de trámite necesarios para el desarrollo de la actuación
administrativa de que trata la presente resolución.”
En efecto, la simple revisión de lo establecido en los artículos 56 a 58 del C.C.A.,
en cuyo texto se regula el trámite probatorio que ha de surtirse en los
procedimientos administrativos ordinarios, permite constatar que en ninguno de
ellos aparece contemplada la posibilidad de delegar la facultad de decretar y
practicar pruebas ni menos aún la de expedir actos de trámite.

Conclusión: Los anteriores comentarios llevan a la Sala a concluir que el

procedimiento regulado en la Resolución 245 de 22 de Abril de 2003, proferida por
la CRA es, en razón de sus particularidades y rasgos distintivos, es un
“procedimiento de carácter especial” que, además de incorporar algunas
disposiciones que no fueron establecidas en la ley 142 de 1994, resulta ser
sustancialmente distinto del procedimiento ordinario descrito en las disposiciones
del Decreto Ley 01 de 1984. Así las cosas, para la Sala resulta claro que el
indicado carácter especial de las normas demandadas, eximía a la Comisión de
Regulación del deber de someter dicha resolución al conocimiento y aprobación
de la Procuraduría General de la Nación, pues el inciso 2° del artículo 32 del
Código Contencioso Administrativo, dispone precisamente que los procedimientos
especiales no están sujetos a la aprobación de ese organismo de control.
Denegada la excepción propuesta por el Procurador.

3.- La función de regulación como manifestación de la intervención del

Estado en la economía.

3.1.- Marco normativo

Pues bien, sea lo primero expresar que los numerales 8°, 21° y 23° del artículo
150 de la Carta, le asignan al Congreso de la República la atribución de expedir
las siguientes leyes: las que establecen las normas a las que debe sujetarse el
Gobierno Nacional al ejercer las funciones de inspección y vigilancia establecidas
en la Constitución; las de intervención económica, en cuyas disposiciones se
deben precisar tanto sus fines y alcances como los límites y restricciones a la
libertad económica; y por último, las que regirán el ejercicio de las funciones
públicas y la prestación de los servicios públicos.

El artículo 344 constitucional, por su parte, tras expresar que “…la dirección
general de la economía estará a cargo del Estado”, agrega que este se encuentra
llamado a intervenir, por mandato de la ley, en los servicios públicos y privados,
con el fin de asegurar que todas las personas, en particular las de menores
ingresos, tengan acceso efectivo a los bienes y servicios básicos.

En concordancia con lo expuesto, el artículo 365 de la Constitución expresa que

los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado, siendo deber
suyo asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional.
Al mismo tiempo, la norma en cita insiste en señalar que los servicios públicos se
encuentran sometidos al régimen jurídico que fije la ley, pudiendo ser prestados
directa o indirectamente por el Estado, por comunidades organizadas, o por
particulares, manteniendo aquél - sea cual fuere el esquema seleccionado -, la
función de regular, controlar y vigilar la prestación de dichos servicios.

Este marco normativo es complementado por el artículo 367 de la Carta, en cuyo

texto se confía al legislador la tarea de fijar las competencias y responsabilidades
relativas a la prestación de los servicios públicos domiciliarios, así como su
cobertura, calidad y financiación y el régimen de tarifas.

Por último, el artículo 370 de la Constitución atribuye al Presidente de la República

la responsabilidad de señalar, con sujeción a la ley, las políticas generales de
administración y control de eficiencia de los servicios públicos domiciliarios y
ejercer por medio de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, el
control, la inspección y vigilancia de las entidades que los presten, función
presidencial que el artículo 68 de la Ley 142 de 1994 autorizó delegar en las
Comisiones de Regulación de los servicios públicos en los siguientes
términos:

Artículo 68. Delegación de funciones presidenciales a las

Comisiones. El Presidente de la República señalará las políticas
generales de administración y control de eficiencia de los servicios
públicos domiciliarios, que le encomienda el artículo 370 de la
Constitución Política, y de los demás a los que se refiere esta Ley, por
medio de las comisiones de regulación de los servicios públicos, si
decide delegarlas, en los términos de esta Ley.

Como se puede ver, el conjunto de normas glosadas establece en forma

reiterativa que el régimen jurídico de los servicios públicos domiciliarios
debe ser definido por el legislador, correspondiendo al ejecutivo el ejercicio
de las funciones de control, inspección y vigilancia, el señalamiento de las
políticas del sector y la regulación de los servicios, de acuerdo con las
competencias y responsabilidades que determine la ley, todo lo cual ha de
entenderse sin perjuicio de la potestad reglamentaria que el ordinal 11 del artículo
189 de la Carta confiere al Presidente de la República como suprema autoridad
administrativa.

La reserva de ley en estos ámbitos: busca garantizar que el régimen jurídico

aplicable a los servicios públicos domiciliarios, sea el resultado de un proceso de
deliberación pluralista, público y participativo, teniendo en cuenta su
incuestionable trascendencia en la vida nacional.

Creación de las CRA: es pertinente indicar que el Congreso de la República, en

ejercicio de su libertad de configuración normativa conferida por el artículo 150
numeral 7° de la Carta, que lo habilita jurídicamente para determinar la estructura
de la administración nacional mediante la creación, supresión o fusión de
entidades y la correlativa definición de sus objetivos, funciones y estructura
orgánica, optó por crear las Comisiones de Regulación como unidades
administrativas especiales a las cuales confió la responsabilidad de regular la
prestación de los servicios públicos domiciliarios, tal cual lo establece el artículo 69
de la Ley 142 de 19945. En esencia, la tarea asignada es de naturaleza
administrativa y debe desarrollarse necesariamente dentro de los precisos límites
definidos por la Constitución, la ley y sus decretos reglamentarios, en consonancia
con las políticas generales de administración y control de eficiencia de los
servicios públicos domiciliarios adoptadas por el ejecutivo.

La regulación de este tipo de servicios por parte de las Comisiones de

Regulación, no tiene ni podría tener un carácter general, absoluto e ilimitado:
por cuanto se encuentran sujetas al deber de respetar los mandatos
constitucionales, legales y reglamentarios. Precisamente por ello la Corte
Constitucional, en Sentencia C-1162 del 6 de septiembre de 2000, al referirse al
alcance que tiene la función asignada a las Comisiones Reguladoras
pertenecientes al sector de los servicios públicos domiciliarios, expresó de manera
categórica que si a la misma “…se le otorgara el sentido de sustituir al legislador
en estas materias, o el de dictar reglas sobre servicios públicos sin base en las
prescripciones legislativas ni en las políticas del Gobierno, se violaría la
Constitución, y el parágrafo [del artículo 69 de la ley 142 de 1994] debería ser
5 Consultar el texto del artículo ut supra.
declarado inexequible.”. Por dicha razón, la Corte añade que “…las comisiones no
pueden asumir una función reglamentaria directa de los preceptos
constitucionales, ni pasar por alto su sujeción a la ley y a las disposiciones
gubernamentales.” Criterios también reafirmados por la Corte Constitucional,
mediante Sentencia C-955 del 14 de noviembre de 2007, con ponencia del H.
Magistrado Marco Gerardo Monroy Cabra. Providencia en la que además se
afirma lo siguiente:

De ninguna forma se puede admitir que órganos administrativos

asuman extraordinariamente una función legislativa, salvo en los
casos y bajo las condiciones que la propia Carta contempla en
cabeza del Presidente de la República. Pues se afectaría
gravemente el principio democrático.

El campo de la regulación debe restringirse: al desarrollo, con

arreglo a la ley, los reglamentos y las políticas gubernamentales, de
las actividades de intervención y dirección técnica, en materias que,
por involucrar intereses superiores, no se pueden abandonar al libre
juego del mercado.
Bajo el régimen de la Constitución Política de 1991 la definición del régimen
jurídico de los servicios públicos es del resorte exclusivo del Congreso de la
República. Sin embargo, las Comisiones de Regulación se encuentran
jurídicamente habilitadas para regular los servicios públicos respectivos, lo cual ha
de entenderse sin perjuicio de las funciones normativas que la Carta Política
atribuye al legislador, ni de la potestad reglamentaria que el artículo 189 numeral
11 de la Constitución radica en cabeza del Presidente de la República.

Es precisamente por lo anterior, por lo que la H. Corte Constitucional, al hacer

referencia al ejercicio de la potestad reglamentaria en este ámbito concreto de la
actividad estatal, señaló:

“[…] el Presidente no sólo conserva en esta materia, como en todos

los campos, la potestad para reglamentar, por medio de decretos, las
leyes sobre servicios públicos expedidas por el Congreso a fin de
asegurar su cumplida ejecución (CP art. 150 ord 11) sino que,
además, tiene competencias propias en materia de servicios
domiciliarios. En efecto, el artículo 370 de la Carta le atribuye la
facultad de señalar, con sujeción a la ley, las políticas generales de
administración y control de eficiencia de los servicios públicos
domiciliarios. Igualmente le corresponde el ejercicio, por medio de la
Superintendencia de Servicios Públicos, del control, inspección y
vigilancia de las entidades prestadoras de tales servicios. Respecto a
la competencia del Presidente para formular dichas políticas, debe
aclararse que, tal y como esta Corte ya lo ha precisado, es el
Legislador a quien compete fijar los parámetros generales según los
cuales el Presidente debe señalar esas políticas.” (Corte
Constitucional, en sentencia C-272 de 3 de junio de 1998, Magistrado
Ponente, Dr. Alejandro Martínez Caballero).

3.2.- La regulación en el ámbito de los servicios públicos domiciliarios:

concepto, modalidades y alcance.

La función reguladora constituye uno de los instrumentos más representativos y

característicos de la intervención del Estado, junto con el ejercicio de las funciones
de control y vigilancia, con lo cual el ordenamiento jurídico busca contribuir a la
realización de los fines de nuestro Estado social de derecho, a la concreción
efectiva de las libertades económicas y a la satisfacción de las necesidades
colectivas.6

La ley, es considerada como el instrumento de regulación por excelencia, a través

del cual el Congreso de la República precisa y desarrolla las reglas de derecho en
aquellas materias que expresamente le han sido indicadas por el constituyente. El
Congreso es competente para ello, en virtud de la cláusula general de
competencias normativas establecida en los artículos 114 y 150 de la Carta. 7

En nuestro derecho interno los instrumentos de regulación que tienen fuerza y

carácter de ley se clasifican en leyes ordinarias y especiales 8, que lo son tanto por
el procedimiento y requisitos definidos para su expedición, modificación o
derogación como por su contenido material propiamente dicho. A esas leyes se
añaden también los decretos dictados por el Gobierno Nacional durante la
vigencia de los estados de excepción, los decretos proferidos en ejercicio de
facultades extraordinarias y los decretos leyes propiamente dichos. Descendiendo
en la jerarquía normativa, se encuentran igualmente los actos administrativos tanto
de alcance general como los de contenido particular, individual y concreto, los
cuales también pueden ser considerados, desde este particular punto de vista
como expresiones de la función reguladora.

El constituyente de 1991 radicó algunas potestades de regulación en

determinadas autoridades administrativas, debiendo aclararse en todo caso que
su ejercicio es catalogado como una expresión más de la función administrativa
del Estado y no como una función de naturaleza legislativa, tal como podría llegar
a pensarse. La anterior precisión, además de su pertinencia, permite comprender
el porqué a diferencia de lo que ocurre con las leyes y los decretos que tienen
fuerza de ley, el examen de la legalidad de esos actos corresponde a la
jurisdicción de lo contencioso administrativo y no a la Corte Constitucional.

La regulación socioeconómica tiene relación con aquella intervención que

realiza el Estado a través de autoridades específicamente concebidas para fijar y

6 Sobre este tema, la H. Corte Constitucional, mediante Sentencia C-955 del 14 de Noviembre de
2007, expresó: “Es importante señalar que la regulación es una forma de intervención estatal en la
economía, y se convierte en una eficaz herramienta constitucional tendiente a evitar que la sola
operancia de las leyes del mercado pueda desdibujar los fines sociales de nuestro Estado
(preámbulo, artículos 1, 2, 333, 334, 365, 367 y 370 CP).
7 Artículo 114. Corresponde al Congreso de la República reformar la Constitución, hacer las leyes
y ejercer control político sobre el gobierno y la administración.
Artículo 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes
funciones:
1. Interpretar, reformar y derogar las leyes.
7. Determinar la estructura de la administración nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios,
departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del
orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica; reglamentar la creación y
funcionamiento de las Corporaciones Autónomas Regionales dentro de un régimen de autonomía;
así mismo, crear o autorizar la constitución de empresas industriales y comerciales del estado y
sociedades de economía mixta.
21. Expedir las leyes de intervención económica, previstas en el artículo 334, las cuales deberán
precisar sus fines y alcances y los límites a la libertad económica.
23. Expedir las leyes que regirán el ejercicio de las funciones públicas y la prestación de los
servicios públicos.
8 Participan del carácter de leyes especiales las llamadas leyes marco o cuadro, las orgánicas, las
estatutarias, las de facultades extraordinarias, las de autorizaciones, las relativas a la intervención
económica, las aprobatorias de tratados públicos, las que tienen por objeto facilitar o
instrumentalizar los procesos de reforma constitucional, y por último, la ley anual de presupuesto y
la ley del plan.
ajustar de manera continua las reglas de juego a las cuales deben sujetarse los
actores que intervienen en una actividad socioeconómica determinada, por
ejemplo como acontece con la intervención que realiza el Estado en el ámbito de
los servicios públicos domiciliarios.

La intervención del Estado se explica por: la necesidad de preservar o

restablecer el equilibrio que debe existir entre aquellos actores que abrigan
intereses legítimos contrapuestos en un ámbito socioeconómico que es de suyo
dinámico y competitivo.

Lo anterior permite comprender la razón por la cual el vocablo “regulación” que

se encuentra estrechamente asociado a la idea de producción normativa,
significa también, desde esta otra perspectiva y en forma adicional, “Ajustar,
reglar o poner en orden algo” y “Ajustar el funcionamiento de un sistema a
determinados fines”, lo cual concuerda precisamente con el propósito
consignado en el artículo 365 de la Carta, en el sentido de lograr el cumplimiento
de los fines sociales del Estado a través de la prestación eficiente de los servicios
públicos. Al socaire de tales postulados la regulación de los servicios públicos por
parte de las Comisiones de Regulación, se erige entonces en un mecanismo
orientado a optimizar la prestación eficiente de los servicios públicos y a garantizar
la satisfacción de las necesidades básicas de la colectividad.

El Estado, además del papel que debe cumplir como prestador directo de servicios
públicos, también está llamado a asumir el múltiple rol de “promotor”, “arbitro” y
“contralor” de la competencia, buscando garantizar con su intervención la
eficiencia, la universalidad, la continuidad y la calidad de los servicios.

Desde esta perspectiva el vocablo “regulación” no solo hace referencia al

mero concepto de “producción normativa”, sino también a la intervención
orientada a corregir las “fallas del mercado”, categoría de la cual forman
parte los actos de competencia desleal, las prácticas restrictivas de la libre
concurrencia, los abusos de la posición dominante y el establecimiento de
monopolios.

En ese sentido, la regulación, en cuanto instrumento de intervención estatal, si

bien puede suponer la imposición de un marco normativo a ciertas actividades,
también puede manifestarse en la adopción de simples medidas administrativas
orientadas a la consecución de los fines antes mencionados.

Al expresar que la corrección de las fallas del mercado constituye uno de los
aspectos teleológicos que debe perseguir la regulación, la H. Corte Constitucional,
mediante la Sentencia C-150 del 25 de febrero de 2003, con ponencia del H.
Magistrado MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA, se pronunció en los siguientes
términos:

4.3.2. La corrección de las fallas del mercado forma parte de los

fines de la regulación

La Constitución contempla que el adecuado funcionamiento del

mercado, también es uno de los fines que el Estado persigue por
medio de la regulación económica. En efecto, el artículo 333 de la
Carta prevé que "[l]a libre competencia económica es un derecho de
todos que supone responsabilidades", prescripción que debe ser
interpretada en conjunto con el mandato del artículo 334, según el
cual el Estado intervendrá para racionalizar la economía, fomentar el
 desarrollo y promover la productividad y la competitividad.

Adicionalmente, el artículo 78 constitucional indica que "[l]a ley

regulará el control de calidad de bienes y servicios ofrecidos y
prestados a la comunidad (…)”.

La Corte subraya que la Constitución define la libre competencia que

consiste en que, en condiciones de mercado, ninguno de los actores
puede fijar de manera arbitraria el precio de los bienes o servicios
disponibles para la compra o la venta, sino que su precio es
consecuencia de la oferta y la demanda.

La literatura sobre "fallas del mercado" versa sobre: fenómenos

tales como las externalidades, la ausencia de información perfecta,
los monopolios naturales y las barreras de entrada o de salida,
competencia destructiva, entre otros, conllevan a que el precio y la
calidad de los bienes, servicios y oportunidades que hay en el
mercado no sean ofrecidos de acuerdo con la interacción de la oferta
y la demanda, sino en las condiciones impuestas por algunas
personas en perjuicio de otras. Lo cual conlleva a la necesaria
intervención estatal.

Así pues, la intervención estatal se justifica cuando el mercado carece

de condiciones de competitividad o para proteger al mercado de
acciones que rompan el equilibrio fenómenos que obedecen al
concepto de "fallas del mercado".

Por eso la Corte ha dicho que "[l]a regulación que hagan las
comisiones respectivas sobre las políticas generales de
administración y control de eficiencia de los servicios públicos
domiciliarios, sin tener una connotación legislativa, implica la facultad
para dictar normas administrativas de carácter general o particular, de
acuerdo con la Constitución, la ley, el reglamento y las directrices
presidenciales, dirigidas a las personas que prestan servicios públicos
domiciliarios para lograr su prestación eficiente mediante la regulación
de monopolios y la promoción de la competencia".

Es Corporación ha subrayado que "la libertad económica permite

también canalizar recursos privados (como una actividad empresarial
por ejemplo), por la vía del incentivo económico, hacia la promoción
de concretos intereses colectivos y la prestación de servicios públicos.
Haciendo compatibles los intereses privados, que actúan como motor
de la actividad económica, con la satisfacción de las necesidades
colectivas.

La intervención del Estado presenta distintas modalidades, tal como lo

precisa con acierto la sentencia de la Corte Constitucional citada ut supra, en cuyo
texto se añade lo siguiente:

“Según su contenido, los actos de intervención estatal pueden

someter a los actores económicos a un régimen de declaración –un
nivel bajo de intervención que sólo exige que los actores económicos
presenten a las autoridades determinada información–, un régimen
de reglamentación, mediante el cual se fijan condiciones para la
realización de una actividad, un régimen de autorización previa,
 que impide el inicio de la actividad económica privada sin que medie
un acto de la autoridad pública que lo permita, un régimen de
interdicción, que prohíbe ciertas actividades económicas juzgadas
indeseables, o un régimen de monopolio, mediante el cual el Estado
excluye del mercado determinadas actividades económicas, y se
reserva para sí su desarrollo sea de manera directa o indirecta según
lo que establezca la ley. (El subrayado es ajeno al texto)

La intervención del Estado se manifiesta también: en la adopción de medidas

de promoción, estímulo, protección, subsidio, control y vigilancia, todo lo cual,
considerado en su conjunto, permite entender la orientación teleológica que inspiró
la redacción del artículo 3° de la Ley 142 de 1994, en cuyo texto se establece lo
siguiente:

Artículo 3o. Instrumentos de la intervención estatal. Constituyen

instrumentos para la intervención estatal en los servicios públicos (…):

3.1. Promoción y apoyo a personas que presten los servicios públicos.

3.2. Gestión y obtención de recursos para la prestación de servicios.

(…)

Todos los prestadores quedarán sujetos, en lo que no sea

incompatible con la Constitución o con la ley, a todo lo que esta Ley
dispone para las empresas y sus administradores y, en especial, a las
regulaciones de las comisiones, al control, inspección y vigilancia de
la Superintendencia de Servicios Públicos, y a las contribuciones para
aquéllas y ésta.

Dentro del marco conceptual que se acaba de exponer se encuadra precisamente

la intervención que deben realizar las Comisiones de Regulación para solucionar
los conflictos que surjan entre las empresas del sector, acerca de cuál de ellas
debe servir a usuarios específicos, o en qué regiones deben desarrollar su
actividad, y los que se presenten por razón de los contratos o servidumbres que
existan entre ellas. Se trata de decisiones llamadas a prevenir o corregir algunas
fallas del mercado y a normalizar el buen funcionamiento y la correcta prestación
de los servicios, con el objeto de encauzarlos hacia la realización de los fines del
artículo 2° de la Ley 142 de 1994.

Al declarar la exequibilidad de los numerales 73.8 y 73.9, la Corte Constitucional

expresó:

Del examen de las funciones de resolución de conflictos entre las

empresas de servicios públicos domiciliarios, a cargo de las
Comisiones de Regulación, de que tratan las normas demandadas,
resulta que:

Las facultades de resolver tanto los conflictos por razón de los

contratos o servidumbres (Num. 73.8 del Art. 73) como los conflictos
acerca de quién debe servir a usuarios específicos o en qué regiones
deben prestar sus servicios (Num. 73.9 del Art. 73) son desarrollo de
la función general prevista en el inciso 1º del mismo artículo, en virtud
del cual a las comisiones de regulación corresponde regular los
monopolios en la prestación de los servicios públicos, cuando la
competencia no sea, de hecho, posible; y, en los demás casos, la de
 promover la competencia entre quienes presten servicios públicos,
para que las operaciones de los monopolistas o de los competidores
sean económicamente eficientes, no impliquen abuso de la posición
dominante, y produzcan servicios de calidad. 9

Lo mismo puede afirmarse sobre los conflictos entre operadores en

los casos en que se requiera garantizar los principios de libre y leal
competencia en el sector y de eficiencia en el servicio, […].

Por otra parte, las decisiones que deben adoptar las Comisiones de
Regulación en la solución de los mencionados conflictos tienen
carácter de actos administrativos que ponen fin a la actuación
administrativa y están sometidas al control de legalidad por parte de la
jurisdicción, como expresamente lo señalan los numerales acusados
73.8 y 73.9 del Art. 73 de la Ley 142 de 1994, y aunque en el Art. 74,
Num. 74.3, Lit. b), de la misma ley no se hace el mismo señalamiento,
debe entenderse así conforme a las reglas generales contenidas en el
Código Contencioso Administrativo.

De lo anterior se concluye que las funciones de resolución de

conflictos de que tratan las normas acusadas son de naturaleza
administrativa, no sólo desde el punto de vista formal u orgánico sino
también material, y por ende no son de naturaleza judicial.

4.- Análisis y consideraciones frente a los cargos formulados en la demanda.

Teniendo como soporte las consideraciones plasmadas en el numeral anterior, la

Sala procede a discurrir ahora en torno a las objeciones planteadas por la parte
actora, con la intención de establecer si la normatividad invocada por la Comisión
de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, la facultaba o no para
reglamentar el procedimiento administrativo especial destinado a la solución de los
conflictos de que tratan los numerales 73.8 y 73.9 del artículo 73 de la ley de
servicios públicos domiciliarios. Se busca definir si la delegación efectuada por
intermedio del Decreto 1524 de 1994 comprendía o no el ejercicio de las
facultades reglamentarias que fueron ejercidas por la Comisión, y si al regularse el
procedimiento administrativo para la solución de los conflictos que pudieren surgir
entre las empresas del sector, se invadieron o no las competencias legislativas
que son propias del Congreso de la República y/o las reglamentarias que la Carta
atribuyó al Presidente de la República.

A juicio de la Sala, la delegación efectuada por el Presidente de la República a

favor de las Comisiones de Regulación en los términos del artículo 1° del Decreto
1524 de 1994, se circunscribe, llana y simplemente, tal como lo determina el
artículo 68 de la Ley 142 de 1994, al ejercicio de la función consagrada en el
artículo 370 de la Constitución. En otras palabras, el acto de delegación se limitó
a facultar a la CRA, para “…señalar las políticas generales de administración y
control de eficiencia de los servicios públicos domiciliarios”.

Las normas precitadas únicamente están haciendo mención, en términos

generales, a la facultad de definir y adoptar las directrices, orientaciones, criterios

9 En este sentido tienen relevancia especial los Arts. 34 y 133 de la misma Ley 142 de 1994, que
tratan, respectivamente, de la prohibición de prácticas discriminatorias, abusivas o restrictivas y del
abuso de la posición dominante.
y lineamientos que se estimen necesarios para encauzar el curso futuro de las
actividades de quienes se ocupan de la prestación del servicio.

La delegación efectuada para “señalar políticas” en el ámbito de los servicios

públicos, implica necesariamente la discrecionalidad para decidir y seleccionar
entre varias alternativas, estrategias y objetivos divergentes y, al mismo tiempo,
para elegir entre diversos medios y recursos para alcanzar su efectiva realización.

Las ideas anteriores llevan a la Sala a concluir que la delegación efectuada por el
Presidente de la República a través del Decreto 1524 de 1994, se circunscribió
únicamente a la potestad para adoptar las políticas generales de administración y
control de eficiencia de los servicios públicos domiciliarios, esto es, a la facultad
necesaria para fijar unos objetivos y unas alternativas de acción y definir los
medios necesarios para concretar su ejecución efectiva, lo cual, como es obvio,
no comprende la delegación de la potestad reglamentaria que el artículo 189
numeral 11 de la Constitución radicó de manera exclusiva en el Presidente
de la República, circunstancia que la vuelve totalmente indelegable e
intransferible.

En ese orden de ideas, no es preciso realizar mayores elucubraciones para

advertir que ni los numerales 73.8 y 73.9, así como ninguna de las disposiciones
de la ley 142 de 1994, le asignaron a la CRA la potestad, facultad, atribución o
competencia para acometer la reglamentación de los procedimientos
administrativos especiales a que aluden las normas del acto acusado. En efecto,
una cosa es ocuparse de “resolver” los conflictos que se presenten entre
empresas del sector y otra muy diferente es entrar a “reglamentar” el
procedimiento especial que ha de seguirse con esa finalidad, por cuanto se trata
de una facultad que, como ya se dijo, fue atribuida con carácter exclusivo y
excluyente al Presidente de la República.

A propósito de la reglamentación de ese procedimiento especial, conviene resaltar

que cuando el artículo 32 del Código Contencioso Administrativo facultó a los
organismos de la rama ejecutiva del poder público, a las entidades
descentralizadas del orden nacional, a las gobernaciones y las alcaldías de los
distritos especiales, para “…reglamentar la tramitación interna de las peticiones
que les corresponda resolver, y la manera de atender las quejas por el mal
funcionamiento de los servicios a su cargo, señalando para ello plazos máximos
según la categoría o calidad de los negocios.”, está partiendo del presupuesto de
que se trata única y exclusivamente de los procedimientos gubernativos ordinarios
contemplados en dicho Código. Tanto es así, que en el inciso primero del mismo
artículo se puntualiza en forma categórica y tajante que “Dichos reglamentos no
comprenderán los procedimientos especiales señalados por las leyes…”.

Debe quedar en claro entonces que los vacíos que pudieren existir en las normas
que disciplinan un procedimiento administrativo regulado por una ley especial,
deben ser llenados mediante la aplicación de las normas contenidas en el Libro
primero del Código Contencioso Administrativo, tal cual aparece previsto en el
artículo 1° de esa codificación. Lo anterior no obsta para que sea el Presidente de
la República y no otra autoridad administrativa distinta, quien se encargue de
reglamentar tales disposiciones, cuando la generalidad de las mismas lo amerite y
la necesidad de garantizar su plena ejecución lo haga aconsejable.

En suma, cuando el parágrafo del artículo 69 de la ley 142 de 1994 establece, en

concordancia con lo dispuesto en el artículo 73 y en el numeral 2° del artículo 74
de la Ley 142 de 1994 y en el Decreto 1905 de 2000, que las Comisiones de
Regulación son competentes para “…regular el servicio público respectivo”, en
ningún momento les está atribuyendo la facultad para ejercer potestades
reglamentarias en reemplazo del Presidente de la República.

Queda pues en evidencia que al dictar el acto demandado, la CRA. Desbordó el

límite de sus competencias funcionales, pues al reglamentar como lo hizo las
normas especiales de procedimiento contenidas en la Ley 142 de 1994, se arrogó
indebidamente el ejercicio de unas atribuciones que según el numeral 11 del
artículo 189 de la Constitución, son propias del Presidente de la República,
configurándose con ello, una clara trasgresión de los artículos 1, 2, 4, 6, 29, 121 y
123 inciso 2° de la Constitución, como bien lo aducen los demandantes.

En efecto, el reglamento acusado contempla por ejemplo la realización de una

audiencia con la participación de las empresas involucradas en los conflictos
señalados en los numerales 73.8 y 73.9 de la ley 142 de 1994, con la finalidad de
que intenten un arreglo directo. Además de no estar prevista la realización de
dicha audiencia en las normas que se pretenden reglamentar, su realización se
muestra contraria a lo dispuesto en el artículo 365 de la Constitución Política 10,
pues si bien los servicios públicos pueden ser prestados directa o indirectamente
por el Estado, este no puede desentenderse de la responsabilidad de regular,
controlar y vigilar dichos servicios. Lo anterior, teniendo en cuenta que la solución
de tales conflictos, constituye en sí misma una modalidad de regulación del
mercado, siendo por lo mismo el Estado el único llamado a solucionarlos, pues de
admitirse la posibilidad de confiar esa responsabilidad a los prestadores privados
del servicio, el Estado estaría renunciando al papel de árbitro y regulador que le es
propio.
FALLA
PRIMERO.- DECLÁRASE no probada la excepción de INEPTITUD SUSTANCIAL
DE LA DEMANDA, propuesta por el Señor Procurador Primero Delegado ante el
Consejo de Estado.

SEGUNDO.- DECLÁRASE la nulidad de la Resolución 245 de 22 de Abril

de 2003, proferida por la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento
Básico - CRA, “por la cual se regulan los numerales 73.8 y 73.9 del artículo 73 de
la Ley 142 de 1994 en relación con la solución de los conflictos que surjan entre
las empresas de servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo”, teniendo
en cuenta las razones expresadas en la parte considerativa de esta providencia.

10Artículo 365. Los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado. Es deber del
Estado asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional.
Los servicios públicos estarán sometidos al régimen jurídico que fije la ley, podrán ser prestados
por el Estado, directa o indirectamente, por comunidades organizadas, o por particulares. En todo
caso, el Estado mantendrá la regulación, el control y la vigilancia de dichos servicios. Si por
razones de soberanía o de interés social, el Estado, mediante ley aprobada por la mayoría de los
miembros de una y otra cámara, por iniciativa del Gobierno decide reservarse determinadas
actividades estratégicas o servicios públicos, deberá indemnizar previa y plenamente a las
personas que en virtud de dicha ley, queden privadas del ejercicio de una actividad lícita.