Contractele de achiziţii:

operaţionalizare şi
monitorizare
Mihaela V. Cărăuşan,
Facultatea de Administraţie Publică
Anca Dobre,
Consiliul Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor
 Cadrul legal naţional şi al Uniunii Europene
privind achiziţiile

Monitorizarea contractelor Caracterele şi tipurile de contracte

de achiziţii de achiziţii

Sistemele de remedii administrativ- Subiecţii contractelor.

jurisdicţionale, arbitrale şi judiciare Entitățile contractante

Angajamente pre - şi post - Prevederi contractuale

contractuale obligatorii

Divizarea contractelor de Conflictul de interese şi

achiziţii încheierea contractelor
 Contractul de
antrepriză (civil)
şi contractul de
achiziţie publică
(administrativ)

Cadrul normativ: Directivele UE 24 şi Furnizarea de produse

Preambulul 25 din 2014 şi legislaţia naţională – L. şi / sau prestarea de
normativ și servicii şi execuţie şi /
terminologia
98, 99, 101 din 2016 sau proiectare lucrări
folosită

Strategia de Subiecţii
contractare: locul contractelor: entităţi
contractului de ≠ autorităţi ≠
achiziție organisme de drept
public ≠
întreprinderi ≠
operatori economici
 Monitorizarea
contractelor de
achiziţii
 Monitorizare
Monitorizarea are ca scop colectarea
datelor pe tot parcursul
implementării contractului. (Cât s-a
cheltuit, care sunt obiectivele
realizate pâna în prezent, cine sunt
beneficiarii, există diferenţe între
calendarul propus si cel efectiv
realizat?)
Monitorizarea se referă la
cuantificarea pe tot parcursul
implementării contractului a evoluţiei
privind:
• atingerea obiectivului/elor;
• consumarea resurselor;
• atingerea nevoilor
beneficiarului/ilor;
• schimbările generate de
implementarea contractului.
Evaluare
Evaluarea are ca scop analiza informaţiilor
colectate prin sistemele de monitorizare şi
furnizarea de explicaţii pentru apariţia unor
eventuale inconsecvenţe. (De ce s-a depăşit
bugetul propus iniţial, care este cauza
neîndeplinirii unora dintre obiective, de ce s-au
produs modificari ale cerinţelor beneficiarilor,
care sunt cauzele apariţiei unor diferenţe între
calendarul propus şi cel efectiv realizat?)
Evaluarea reprezintă procesul prin care, cu
ajutorul unor metode şi instrumente specifice,
putem măsura, printre altele, gradul în care:
• contractele au obiective şi rezultate
relevante;
• resursele sunt consumate economic,
pentru a atinge obiectivele propuse;
• activităţile ating nevoile beneficiarului/ilor;
• contractul are şanse de a continua şi după
încheierea celui prezent (nu în Ro);
• impactul evaluării este resimţit pe termen
lung.
 Strategia naţională în domeniul achiziţiilor publice (HG 901/2015);

 OUG 98/2017 privind funcţia de control ex ante al procesului de atribuire

a contractelor/acordurilor-cadru de achiziţie publică, a contractelor/acordurilor-
cadru sectoriale şi a contractelor de concesiune de lucrări și concesiune de
servicii.

 HG 395/2016 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a prevederilor

referitoare la atribuirea contractului de achiziție publică/acordului-cadru din Legea
nr. 98/2016 privind achizițiile publice, dar şi HG 394/2016 pentru aprobarea
Normelor metodologice de aplicare a prevederilor referitoare la atribuirea
contractului sectorial/acordului-cadru din Legea nr. 99/2016 privind achizițiile
sectoriale.
Achiziţiile publice reprezintă principalul instrument pentru satisfacerea nevoilor autorităţilor
contractante finanţate de la bugetul naţional. Monitorizările actuale sunt axate pe activităţi şi
nu pe performanţă.
În prezent, funcţia de monitorizare este limitată la o serie de statistici legate de numărul de
anunţuri de participare, tipurile de proceduri sau de autorităţi contractante, elemente care nu
permit o descriere cuprinzătoare a pieţei (de exemplu, privind domenii deficitare, eficienţa şi
eficacitatea sistemului de achiziţii publice, gradul de concurenţă, rata respingerii ofertanţilor,
volumul pieţei, accesul IMM-urilor, participarea ofertanţilor, statistici privind estimarea
preţului). Datele nu sunt evaluate/interpretate şi astfel nu devin un instrument real de
monitorizare a pieţei.

Se impune implementarea unor indicatori-cheie de performanţă şi a unor valori adecvate

de referinţă în domeniul achiziţiilor publice la nivel naţional. Provocarea implementării
indicatorilor-cheie de performanţă constă în acceptarea de comun acord a acestora de către
toate părţile cu responsabilităţi la nivelul sistemului naţional al achiziţiilor, astfel încât să nu
cuprindă interpretări şi puncte de vedere divergente.
Funcţia de monitorizare ar trebui să includă următoarele niveluri:
- sistemul de achiziţii publice – la acest nivel, indicatorii ar trebui să monitorizeze eficienţa
procedurilor de achiziţii publice derulate în România, împreună cu practicile în domeniu
(proceduri, strategii urmate de autorităţile contractante); monitorizarea ar trebui să permită
factorilor de decizie să evalueze performanţa sistemului în ansamblu, în raport cu
obiectivele şi scopurile stabilite prin funcţia de elaborare a politicilor;
- autoritatea contractantă – performanţa operaţiunilor autorităţii contractante în ceea ce
priveşte capacitatea de a gestiona eficient procedurile de achiziţii publice şi de a-şi atinge
obiectivele. (extrase - HG 901/2015)
• OUG 98, art. 8:
• (1) În vederea aplicării metodologiei de selecţie ..., autorităţile
contractante vor atribui un cod unic de identificare pentru fiecare
obiect de contract pentru care se derulează o procedură de atribuire
inclusă în programul anual al achiziţiilor publice.
• (2) Autoritatea contractantă are obligaţia de a utiliza codul unic de
identificare, în toate comunicările prin SEAP, inclusiv în cele cu ANAP
atunci când retransmite documente ca urmare a dispoziţiilor emise de
către ANAP referitoare la necesitatea revizuirii anumitor aspecte
aferente derulării procedurii de atribuire ce face obiectul verificării.
• (3) În cazul anulării procedurii de atribuire ce face obiectul controlului
ex-ante sau al renunţării la utilizarea documentaţiei de atribuire ca
urmare a emiterii unui aviz conform condiţionat, codul unic de
identificare ... va rămâne neschimbat în cazul în care achiziţia este
relansată printr-o altă procedură de atribuire, atât timp cât noua
procedură de atribuire lansată serveşte aceloraşi scopuri sau unor
scopuri similare.
Art. 5 (2) Controlul ex-ante exercitat de ANAP .... se desfăşoară pe bază de liste de verificare și
vizează verificarea conformităţii cu dispoziţiile legale aplicabile din punct de vedere al
regularităţii şi calităţii.

Art. 2 lit. f) listele de verificare - liste de verificare ale procedurilor de atribuire şi ale
intenţiilor de modificări contractuale, stabilite prin proceduri operaţionale ale ANAP care
înglobează atât aspecte de calitate, cât şi de regularitate, detalierea elementelor ce vor face
obiectul acestor două categorii realizându-se prin normele metodologice de aplicare
a prezentei ordonanţe de urgenţă.

(3) Controlul ex-ante ... se exercită de ANAP în mod selectiv, pe baza unei metodologii de
selecţie (art. 7 - pentru un procent de 15% din totalul procedurilor de atribuire iniţiate de
către autorităţile contractante într-un an calendaristic, cu accent pe acelea aferente
contractelor ce se încadrează în categoriile cu riscul cel mai mare).

Art. 7 (6) ANAP verifică, în cadrul controlului ex ante, măsurile de remediere adoptate de
către autoritatea contractantă după comunicarea la ANAP a avertismentului de
integritate/notificării emis(e) de către Agenţia Naţională de Integritate, până la semnarea
contractului...

Art. 9 (1) Autoritatea contractantă selectată în vederea realizării controlului ex ante va fi

înştiinţată anterior începerii activităţii de control, prin intermediul SEAP, în termen de 2 zile
lucrătoare de la încărcarea documentaţiei de atribuire în SEAP/transmiterea notificării privind
intenţia de a modifica contractul sau de a realiza o negociere fără publicare prealabilă.
OUG 98/2017
Art. 6 (1) În îndeplinirea funcţiei de control ex-ante, ANAP efectuează controlul
de calitate şi regularitate asupra:
a) procesului de atribuire a contractelor, după încărcarea documentelor
procedurii în SEAP/transmiterea invitaţiei de participare aferente procedurii
de negociere fără publicare prealabilă și până la momentul în care
comunicările privind rezultatul procedurii de atribuire au rămas definitive;

 alin. 2 lit. a) verificarea documentaţiei de atribuire, împreună cu

strategia de contractare și celelalte documente ce o însoţesc, conform
dispoziţiilor legale, a anunţului de participare/de participare
simplificat/de concurs, inclusiv a anunţului de tip erată, a propunerilor
de răspuns ale autorităţii contractante la solicitările de clarificări
formulate de operatorii economici şi a oricăror informaţii suplimentare
publicate de aceasta în relaţie cu respectiva documentaţie de atribuire;
face excepţie de la verificare studiul de fundamentare prevăzut la art.
229 din Legea nr. 98/2016;

 alin. 2 lit. b) verificarea deciziilor luate în procesul de evaluare

a ofertelor şi de atribuire a contractului.

b) modificărilor contractelor incluse în verificare ... .

OUG 98/2017
• Art. 8 (2) Autoritatea contractantă are obligația de a se
documenta și de a parcurge pentru fiecare proces de achiziție
publică trei etape distincte:
a) etapa de planificare/pregătire, inclusiv consultarea pieței;

b) etapa de organizare a procedurii și atribuirea

contractului/acordului-cadru;

c) etapa postatribuire contract/acord-cadru, respectiv executarea

și monitorizarea implementării contractului/ acordului-cadru.
HG 395/2016
Art. 163 (3) În cazul .... (unui contract pe termen lung) se vor utiliza
criterii obiective și cuantificabile prevăzute atât în cadrul
documentației de atribuire, cât și în cuprinsul contractului, cu
menționarea inclusiv a perioadelor de remediere
a neconformităților înregistrate pe perioada de operare, cât și
a mecanismelor de monitorizare a performanței contractorului și
a metodelor de calcul a penalităților în caz de neîndeplinire
a nivelurilor impuse pentru respectivele criterii.
HG 395/2016
Art. 2 (3) ..., autoritatea contractantă, prin compartimentul intern
specializat în domeniul achizițiilor publice, are următoarele atribuții
principale:
• b) elaborează și, după caz, actualizează, pe baza necesităților
transmise de celelalte compartimente ale autorității contractante,
strategia de contractare și programul anual al achizițiilor publice;
• g) constituie și păstrează dosarul achiziției publice.
• (5) ... sprijinirea activității compartimentului intern specializat în
domeniul achizițiilor publice se realizează, fără a se limita la
acestea, după cum urmează:
• e) informarea justificată cu privire la eventualele modificări
intervenite în execuția contractelor/acordurilor-cadru, care
cuprinde cauza, motivele și oportunitatea modificărilor propuse;
• f) transmiterea documentului constatator privind modul de
îndeplinire a clauzelor contractuale.
HG 395/2016
Scopul monitorizării:
• îmbunătățirea performanței contractului prin identificarea
timpurie a întrebărilor și rezolvarea problemelor;
• identificarea potențialelor probleme care ar necesita o
atenţie suplimentară;
• evaluarea performanțelor cotroalelor pentru a se asigura că
există o bază fiabilă pentru validarea
produselor/serviciilor/lucrărilor;
• pentru a se asigura că documentația financiară este adecvată
și exactă, astfel încât costurile nu vor fi puse la îndoială mai
târziu;
• identificarea problemelor contractuale și/sau financiare cât
mai curând posibil, astfel încât să poată fi luate măsuri
corective pentru a preveni / minimiza deficiențele de
implementare a programului și/sau problemele financiare.
Monitorizarea ajută la:
• asigurarea de observații calitative și date cu privire la cât de
bine sunt furnizate produsele/serviciile sau executate
lucrările;
• verificarea atingerii rezultatelor/nevoilor prin
produsele/serviciile/lucrările contractate;
• Determinarea gradului de atingere a nevoii ca urmare a
activităţilor efectuate de furnizor/prestator/executant.
• stabilirea impactului produselor/serviciilor/lucrărilor asupra
activităţii autorităţii contractante (oferă servicii mai bune
pentru clienţi/cetăţeni).
 • Care sunt specificaţiile tehnice?
Ce se întâmplă în • Care sunt standardele de performanţă (Key Performance
cadrul activităţii Measures)?
conform • Care sunt indicatorii de măsurare a performanţei (Key
contractului? Performance Indicators)?

• Monitorizarea la birou;
Unde se
• Monitorizare pe teren;
efectuează?
• Mixtă.
 • Directiva 14/24.
• Cerinţe, prescripţii, caracteristici de natură tehnică ce permit fiecărui produs,
serviciu sau lucrare să fie descris, în mod obiectiv, într-o manieră
Specificaţie corespunzătoare îndeplinirii necesităţii autorităţii contractante (Legea
tehnică 98/2016);

• Standard de performanţă reprezintă nivelul aşteptărilor organizaţiei cu privire

la cât de bine ar trebui îndeplinite obiectivele, sarcinile şi la cât de bine ar
trebui respectate standardele de lucru.
Standarde de • Standard - o specificaţie tehnică adoptată ca standard internaţional, standard
performanţă european sau standard naţional de către un organism de standardizare
recunoscut, pentru aplicare repetată sau continuă. (Directiva 14/24)

• Instrumente ce monitorizeaza performanta la nivelul ariilor cheie ale

organizatiei, arii critice pentru succesul și cresterea afacerii. Există informaţii,
de exemplu, numărul de facturi, de rebuturi, de angajaţi, care nu pot fi
considerate indicatori de performanţă.
• Autoritatea contractantă are dreptul de a impune ca cerinţă minimă de
Indicator cheie calificare, în raport cu situaţia economică şi financiară a
de performanţă ofertanţilor/candidaţilor, un anumit nivel al unor indicatori economici sau
financiari, numai în cazul în care indicatorii respectivi au o legătură concretă
cu un eventual risc de neîndeplinire a contractului. (art. 31(2), HG 395/2016)
Produse sau servicii, o specificație menționată într-un document pentru a defini
caracteristicile pe care trebuie să le aibă un produs sau serviciu, precum nivelurile de
calitate, nivelurile de performanță ecologică, proiectarea pentru toate tipurile de
utilizări (inclusiv accesul pentru persoanele cu dizabilități) și evaluarea conformității,
performanțele, utilizarea produsului, siguranța sau dimensiunile acestuia, inclusiv
cerințele aplicabile produsului în ceea ce privește denumirea sub care este
comercializat, terminologia, simbolurile, testările și metodele de testare, ambalarea,
marcarea și etichetarea, instrucțiunile de utilizare, procesele și metodele de
producție în toate etapele ciclului de viață al bunului sau al serviciului, precum și
procedurile de evaluare a conformități.

Executare de lucrări, care definesc caracteristicile pe care trebuie să le aibă un

material, un produs sau un bun furnizat, astfel încât acesta să poată fi utilizat în
scopul urmărit de autoritatea contractantă; ...... de asemenea, normele de proiectare
și calculare a costurilor, condițiile de testare, de control și de recepție a lucrărilor,
precum și tehnicile sau metodele de construcție și toate celelalte condiții cu caracter
tehnic pe care autoritatea contractantă este în măsură să le prevadă, conform unor
reglementări generale sau specifice, în ceea ce privește lucrările finalizate și
materialele sau componentele acestora.
Directiva 14/24
• Contractul trebuie să conţină numai indicatori de performanţă care sunt cu adevărat
importanţi pentru autoritate. Fiecare indicator trebuie să reflecte avantaje concrete. De
exemplu, prezentarea rapoartelor corecte facilitează activitatea de management etc.
• Este recomandată folosirea indicatorilor simpli. Nu este indicată folosirea indicatorilor
de performanţă complicaţi, care necesită efectuarea unei munci susţinute pentru
determinarea lor (cum ar fi organizarea unor cercetări şi analize complicate a datelor
etc.)
• Fiecare indicator trebuie sa fie uşor de înţeles de către furnizor/prestator/executant.
De exemplu, folosirea parametrului „termenul de livrare a documentelor la client” nu
reflecta în totalitate activitatea furnizorului, deoarece, de cele mai multe ori, livrarea
documentelor este efectuată de firmele de curierat. În acest context este mai potrivit
indicatorul „termenul de transmitere a documentelor către firma de curierat”.
• Indicatorii de performanţă nu trebuie sa fie subiectivi, dar trebuie să se poată aprecia şi
măsura. De exemplu, odata cu folosirea indicatorului „calitate”, trebuie concretizate
pentru el scala de măsurare şi criteriile de conformitate faţă de parametrii ceruţi.
• Câţiva factori de conformitate ar trebui folosiţi pentru evaluarea activităţii (precum
raportul procentual faţă de rezultatul aşteptat). Chiar dacă furnizorul/prestatorul/
executatul a depăşit termenul limită sau a comis o greşeală, el va înţelege că dacă
aceasta va fi corectată rapid, îşi poate încasa contravaloarea produselor/serviciilor/
lucrărilor, dar depăşirile de termene vor conduce la penalităţi de întârziere de livrare/
executare.
• Daţi furnizorului/prestatorului/executantului sarcina de a raporta regulat starea
principalilor indicatori de performanţă. In acest fel, timpul alocat pentru calcularea
indicatorilor va fi redus, iar aceștia vor fi stimulați să îşi îndeplinească mai bine
obligaţiile.
 Administrativ Financiar

Evaluează conformitatea necesităţilor Evaluează conformitatea cu preţul

autorităţii cu termenii şi condiţiile incluse în contractului.
contract.

Evaluează efectuarea activităţilor cuprinse în Evaluează facturile: timpul prezentării,

contract la termenele şi în condiţiile stabilite. conţinutul, formatul.

Măsoară cum se realizează Evaluează conformitatea preţului facturat cu

furnizarea/executarea ca parte a obiectivului documentaţia administrativă de constatare.
final (fişe de evaluare a gradului de
satisfacţie).
ANAP
Indicatorii de monitorizare ai eficienţei procedurilor de
achiziţie publică pe 2017, semestrul I.

http://anap.gov.ro/web/wp-
content/uploads/2017/12/14.12.2017Material-final-2017-
sem-1.pdf

Raport statistic 2017 cu privire la procedurile de atribuire a

contractelor de achiziție publică și a celor sectoriale inițiate în
SEAP

http://anap.gov.ro/web/wp-
content/uploads/2018/02/Situatie-APIP-an-2017.pdf
Administraţie Publică: KPI
• Dezvoltarea infrastructurii județene, de administrare a noilor terenuri și a unui plan de locuințe la prețuri
accesibile în termen de un an, planificarea implementării și aderarea la program a cetăţenilor
• Indicele accesibilității locuinței / procentului de gospodării care își pot permite o locuință cu valoare medie
• Numărul de întreprinderi existente și nou înființare sprijinite de oraș sau județ pe un an şi care rămân în
activitate după doi ani
• Numărul de locuri de muncă create în comunitate din proiectele de dezvoltare economică și comunitară
• Numărul de întreprinderi noi care supraviețuiesc cel puțin doi ani
• Numărul tinerilor care participă la programe de angajare și antreprenoriat în decurs de doi ani
• Procentul persoanelor cu handicap mulțumite sau foarte mulțumite de accesul la servicii în decurs de trei ani
• Procentul de locuitori satisfăcuți de procesul de implicare a comunității locale în dezvoltarea economică
• Procentul populației cu acces sporit la asistența medicală primară și de specialitate
• Procentul clienților din domeniul sănătății și al serviciilor sociale satisfăcuți sau foarte mulțumiți de furnizarea
de servicii și de îngrijire
• Procentul participanților care declară că au învățat ceva care îi va ajuta să înceapă o afacere
• Procentul respondenților în sondaj care câștigă mai puțin de 25.000 de euro pe an, care evaluează sănătatea și
serviciile sociale ale orașului / județului ca fiind bune sau foarte bune
• Procentul respondenților în sondaj care sunt de acord cu faptul că autorităţile locale din oraș sau județ creează
zone pentru persoanele cu venituri mici / sărace
• Procentul utilizatorilor de servicii de sănătate și sociale satisfăcuți sau foarte mulțumiți de accesul la serviciile de
urgenţă
• Timpul mediu de răspuns al ambulanţei pentru incendiu, de la emiterea/primirea apelului - în pericol de viață la
112 și / sau procent din totalul apelurilor de incendiu, cu un timp mediu de răspuns mai mic de opt minute de
la emitere la răspuns şi /sau media timpului de răspuns a serviciului de urgenta (SMURD) de la emitere
până la sosire.
Finanţe: KPI
• Erori de plată ca procent din total plăți salariale
• Acuratețea procentuală a rapoartelor financiare
• Procentul datoriilor neperformante față de veniturile facturate
• Procentul facturilor electronice
• Procentul litigiilor (pe client)
• Procentul facturilor solicitate
• Procentul facturilor care necesită o plată specială
• Procentul facturilor cu valoare redusă
• Procentul creanțelor deschise (pe client)
• Procentul facturilor plătite fără comandă de achiziție
• Procentul cererilor de servicii postate pe web (auto-ajutor)

Construcţii:
• Procentul timpului de nefuncționare a echipamentelor din total viaţa
echipamente
• Procentul timpilor de întrerupere a muncii în executarea lucrărilor
• Procentul de întârzieri în linia de timp de execuţie a proiectului
• Procentul comenzilor de modificare neaprobate
 Indicatori de performanţă contractuală (exemple) :

1. Perioada de timp de la inițierea contractului până la semnare

2. Întârziere în aprobarea actelor contractuale

3. Tendințe după tip, geografie sau alte caracteristici

4. Volumul contractelor pentru fiecare client, partener, program, tip şi geografie

5. Evaluări ale valorii contractului calitativ și cantitativ pe întreaga perioadă

6. Analiza performanței istorice a tendințelor

7. Îndeplinirea obligațiilor contractuale

8. Devierea clauzelor contractuale de la clauzele standard

9. Procent din acordurile care expiră fără reînnoiri

10. Aprobări necorespunzătoare și aprobări de semnături

KPI-urile pentru contracte pot fi grupate în mai multe categorii, cele mai utile dintre
acestea fiind valoarea contractului, incidentele contractuale, monitorizarea contractului și
reînnoirea contractului.
 3. Asigurarea accesului la 5. Cine 7. Generarea
contract şi celelalte monitorizează? sistemului propriu 9. Apelarea la
documente necesare de montorizare mijloacele de
1. Stabilirea obiectului monitorizării: monitorizării soluţionare a
Ce monitorizăm şi pentru ce conflictelor în
perioada de timp? caz de
neconformitate

2. Care sunt 4. Intelegerea şi 6. Monitorizarea obligaţiilor 8. Analizarea

documentele interpretarea contractuale: cum se face, datelor colectate
relevante pentru prevederilor care sunt instrumentele de
monitorizare? contractuale monitorizare?
De ce monitorizare?