DREPT ADMINISTRATIV II – CURS NR.

PARTEA I
ACTIVITATEA AUTORITĂŢILOR ADMINISTRAŢIEI PUBLICE

1.1 Formele de activitate ale autorităţilor administraţiei publice

Noțiunea de administrație publică este definită de Codul administrativ1 ca
reprezentând ”totalitatea activităților desfășurate, în regim de putere publică, de
organizare a executării și de executare în concret a legii și de prestare de servicii
publice, în scopul satisfacerii interesului public”. Prin această definiție, legiuitorul a
ales să se raporteze la sensul material al noțiunii de administrație publică. În sens
formal, administrația publică este definită în literatura de specialitate prin raportare la
ansamblul autorităților care exercită activitățile ce intră în sfera punerii în executare a
legilor și prestării serviciilor publice.
Fiecare autoritate din sistemul administrației publice din România este învestită
de lege cu prerogative menite să asigure realizarea misiunilor de bază ale
administrației, și anume: executarea legilor și prestarea serviciilor publice. În acest
scop, autoritățile administrației publice își îndeplinesc atribuțiile specifice prin
intermediul mai multor forme de activitate. Aceste forme de activitate sunt:
a) Actele juridice
Pornind de la definiția generală a actelor juridice, putem afirma că actele juridice
ale autorităților administrației publice sunt manifestări de voință făcute în scopul de a
produce efecte juridice şi anume de a naște, modifica sau stinge raporturi juridice
concrete din sfera administrației.
Actele juridice reprezintă principala formă prin care autoritățile administrației
publice își îndeplinesc atribuțiile. Cea mai mare parte a actelor juridice din aceasta
sferă au un caracter unilateral, în sensul că în conținutul lor întâlnim o singură
manifestare de voință. Actele unilaterale ale administrației publice poartă denumirea
de acte administrative.
Atribuțiile autorităților administrației publice pot fi îndeplinite şi prin acte juridice
bilaterale sau multilaterale, care cuprind două sau mai multe manifestări de voință.

1
OUG nr.57/2019 publicată în M.Of. al României, partea I, nr.555 din 5 iulie 2019 cu modificările și completările
ulterioare.
Contracte încheiate de autoritățile administrației publice pot fi supuse, după caz, unui
regim de drept privat sau unui regim de drept public.2
Astfel, sunt situații în care autoritățile intră în raporturi juridice de drept comun
prin încheierea unor contracte civile. Autoritățile administrației publice acționează şi
prin încheierea unor contracte de drept public care sunt reglementate de normele
dreptului administrativ.
b) Actele cu caracter exclusiv politic
Atribuțiile autorităților administrației publice nu se îndeplinesc în toate cazurile
prin acte ce conțin manifestări de voință făcute în scopul de a produce efecte juridice.
Unele din atribuţiile acestora se exercită prin intermediul unor acte politice care au un
efect declarativ, acestea nefiind făcute în scopul de a produce efecte juridice.
Ponderea actelor cu caracter exclusiv politic este mai mare în cazul autorităţilor
administraţiei publice centrale decât în cazul autorităţilor administraţiei locale.
De exemplu, încadrăm în această categorie mesajele preşedintelui, declaraţiile
politice, notele diplomatice.3
c) Faptele materiale
Faptele materiale sunt acele evenimente care se produc fără manifestarea de
voinţă a vreunui subiect de drept, dar de care legea leagă anumite consecinţe juridice.
d) Operaţiunile administrative
Acestea nu sunt acte juridice deoarece nu produc efecte juridice prin ele însele.
Operaţiunile administrative au rolul de a pregăti sau de a asigura emiterea sau
adoptarea actelor administrative în conformitate cu prevederile legale. De exemplu,
sunt operaţiuni administrative avizele şi acordurile.

1.2. Definiţia şi trăsăturile actelor administrative

În literatura de specialitate au fost consacrate mai multe definiţii ale actului
administrativ, acestea raportându-se la trăsăturile esenţiale ale acestui tip de act
juridic. De asemenea, Legea nr.554/2004 privind contenciosul administrativ4 defineşte
actul administrativ prin dispoziţiile art.2. Potrivit acestei dispoziții legale, actul
administrativ reprezintă „actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o

2
Verginia Vedinaş – Drept administrativ, ediţia a VIII-a revăzută şi actualizată, Ed. Universul Juridic, Bucureşti,
2014, p.91.
3
Dana Apostol Tofan - Drept administrativ, vol.II, ediţia.a II-a, Editura C.H. Beck, Bucureşti, 2009, p.9.
4
Publicată în M.Of. Partea I nr.1154 din 7 decembrie 2004 cu modificările și completările ulterioare.
autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau
a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice”.
Potrivit definițiilor formulate în doctrină, actul administrativ reprezintă principala
formă juridică de activitate a autorităților administrației publice şi reprezintă o
manifestare de voință expresă şi unilaterală, făcută în scopul producerii de efecte
juridice şi care este controlată sub aspectul legalității de instanțele de contencios
administrativ.5
Din definiția prezentată mai sus rezultă trăsăturile actelor administrative, şi
anume:
- Actul administrativ este principala formă juridică de activitate a
autorităților administrației publice.
Așa cum am precizat mai sus, actul administrativ nu este unica formă juridică
prin care autorităţile administraţiei publice îşi îndeplinesc atribuţiile, dar aceasta este
considerată cea mai importantă.6
Se consideră că este cea mai importantă formă de activitate deoarece prin
intermediul său se realizează, în regim de putere publică, atribuțiile specifice ale
autorităţilor publice.
- Actul administrativ reprezintă o manifestare de voinţă expresă şi
unilaterală
Actul administrativ este o specie a actului juridic, în sensul că acesta este o
manifestare de voinţă făcută în scopul de a produce efecte juridice. Ceea ce
particularizează actul administrativ faţă de celelalte acte juridice este faptul că
manifestarea de voinţă cuprinsă într-un act administrativ este întotdeauna expresă şi
unilaterală.
Caracterul expres al manifestării de voinţă este determinat de specificul
activităţii autorităţilor administraţiei publice. Astfel, acestea acţionează într-un regim de
putere publică, având posibilitatea de a impune interesul general faţă de interesele
particularilor. Pe cale de consecinţă, voinţa autorităţilor trebuie să fie neîndoielnică,
expresă şi exprimată în termeni cât mai clari.7

5
Verginia Vedinaş – op.cit., p. 94.
6
Ioan Alexandru, Mihaela Cărăuşan, Sorin Bucur – Drept administrativ, ediţia a III-a revizuită şi adăugită, Editura
Universul Juridic, Bucureşti, 2009, p.306.
7
Verginia Vedinaş – op.cit., p.95.
 Prin caracterul unilateral al actului administrativ se înţelege că acesta cuprinde
o singură manifestare de voinţă şi anume, cea a autorităţii de la care emană. Astfel,
actul administrativ este emis sau adoptat de autorităţile administraţiei publice fără a fi
necesar consimţământul subiectelor de drept cărora li se adresează.8
În doctrină, au fost dezbătute situaţii în care se punea în discuţie caracterul
unilateral al unor categorii de acte administrative.
O primă situaţie a fost în referire la actele adoptate de organele colegiale în
componenţa cărora intră mai multe persoane fizice. În această ipoteză, se punea
problema dacă actul administrativ cuprinde mai multe manifestări de voinţă şi anume,
cele ale membrilor organului colegial care au votat pentru adoptarea actului sau o
singură manifestare de voinţă, fiind vorba despre cea a autorităţii administraţiei
publice. Părerea unanimă exprimată în doctrină a fost aceea că în acest caz actul îşi
menţine caracterul unilateral deoarece manifestarile de voinţă ale pesoanelor fizice
formează voinţa unică a autorităţii administraţiei publice. Votul exprimat de fiecare
membru îndeplineşte rolul de a asigura majoritatea necesară pentru adoptarea actului.
Totodată, adoptarea actului administrativ intră în competenţa autorităţii administraţiei
publice, aceasta fiind singura care are posibilitatea de a adopta actul.9
A doua ipoteză are în vedere situaţia actelor emise de mai multe persoane
juridice, fiind cazul actelor emise în comun de două sau mai multe autorităţi sau de
actele pentru care o altă autoritate a emis un aviz, un acord sau o confirmare. Şi în
aceste situaţii actul administrativ îşi menţine caracterul unilateral deoarece în cadrul
acestuia se concretizează o singură voinţă juridică.10
Cea de-a treia situaţie se referă la actul administrativ care a fost emis la
cererea unei persoane interesate. În acest caz, se pune problema dacă actul
administrativ conţine o singură manifestare de voinţă, cea a autorităţii administraţiei
publice sau două manifestări, cea a autorităţii emitente şi cea a petentului care a
declanşat procesul decizional. Într-o astfel de ipoteză, cererea persoanei interesate va
fi analizată de autoritatea competentă şi aceasta va verifica dacă sunt sau nu
îndeplinite condiţiile prevăzute de lege pentru emiterea actului administativ solicitat.
Dacă sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de lege atunci autoritatea va emite actul,

8
Dumitru Brezoianu, Mariana Oprican – Administraţia publică în România, Editura CH Beck, Bucureşti, 2008,
p.68.
9
Rodica Narcisa Petrescu – Drept administrativ, Editura Hamangiu, Bucureşti, 2009, p.309.
10
Verginia Vedinaş – op.cit., p.96.
acesta fiind rezultatul manifestării sale de voinţă. În concluzie, şi în acest caz, actul
administrativ îşi menţine caracterul unilateral deoarece acesta va fi rezultatul unei
singure manifestări de voinţă, cea a autorităţii emitente.11
- Actul administrativ este emis în regim de putere publică
În vederea îndeplinirii misiunilor sale specifice, autorităţile administraţiei publice
acţionează în regim de putere publică, ceea ce înseamnă că acestea se bucură de
drepturi mult mai mari faţă de celelalte subiecte de drept. Raporturile de drept
administrativ sunt raporturi de putere, astfel încât autorităţile administraţiei publice
beneficiază de prerogative prin care pot impune interesul general faţă de interesele
particulare.
Potrivit Codului administrativ, regimul de putere publică reprezintă: „ansamblul
prerogativelor şi constrângerilor prevăzute de lege în vederea exercitării atribuţiilor
autorităţilor şi instituţiilor administraţiei publice şi care le conferă posibilitatea de a se
impune cu forţă juridică obligatorie în raporturile lor cu persoane fizice sau juridice,
pentru apărarea interesului public”.
- Actul administrativ este verificat sub aspectul legalităţii de instanţele de
contencios administrativ conform procedurii speciale reglementate prin
Legea nr.554/2004
În sistemul nostru de drept, a fost consacrat sistemul controlului legalităţii
actelor administrative prin intermediul instanţelor specializate în contencios
administrativ. Conform dispoziţiilor constituţionale, persoanele care se consideră
vătămate printr-un act emis de o autoritate publică au posibilitatea de a se adresa
instanţelor de judecată pentru a solicita şi obţine după caz, anularea actului vătămător,
repararea prejudiciului sau obligarea autorităţii la emiterea unui act sau a unei
autorizaţii. Legea care reglementează controlul judecătoresc exercitat asupra actelor
administrative este Legea nr.554/2004 privind contenciosul administrativ cu
modificările și completările ulterioare.
1.3. Categorii de acte administrative
Actele administrative pot fi clasificate în funcţie de mai multe criterii dintre care
menţionăm următoarele:
I. În funcţie de autoritatea de la care emană, actele administrative se clasifică
în: acte care provin de la autorităţile administraţiei publice centrale, de la

11
Rodica Narcisa Petrescu – op.cit, p.308.
 autorităţile de stat în teritoriu şi acte ale autorităţilor administraţiei publice
locale.
Potrivit art.2 din Codul administrativ, sunt autorități ale administrației publice
centrale următoarele: Guvernul, ministerele, alte autorități centrale de specialitate
organizate în subordinea Guvenului sau, după caz, a ministerelor precum și autoritățile
centrale autonome. În ceea ce privește organele de specialitate care au rolul de a
susține exercitarea atribuțiilor de către Președintele României, Codul conține
precizarea că organizarea și funcționarea acestora sunt reglementate prin lege
specială.
În ceea ce privește autoritățile administrației publice locale, Codul enumeră în
cadrul art.3 consiliile locale, primarii și consiliile județene.
II. În funcţie de competenţa materială a autorităţii emitente, întâlnim12:
- acte de administrare generală sau cu caracter general care sunt emise sau
adoptate de autorităţi care au competenţă materială generală (de exemplu:
Guvernul).
- acte de administrare specială sau de specialitate care provin de la autorităţi
ce au competenţă materială specială limitată la un anumit domeniu de activitate
(de exemplu: ministerele).
III. În funcţie de competenţa teritorială a autorităţii de la care provin, întâlnim:
- acte ale autorităţilor administraţiei publice centrale care vor produce efecte
juridice la nivelul întregii ţări şi
- acte ale autorităţilor administraţiei publice locale a căror efecte se vor
produce doar la nivelul unităţii administrativ teritoriale în care funcţionează
autoritatea emitentă.
IV. Cea mai importantă clasificare a actelor administrative se realizează în
funcţie de gradul de întindere a efectelor juridice a acestora, criteriu în
funcţie de care întâlnim:
- acte normative ce conţin reguli generale şi impersonale care se pot aplica
oricărui subiect de drept care intră sub incidenţa dispoziţiilor sale;
- acte individuale care se referă la un subiect de drept determinat şi i se aplică
doar acestuia

12
Mircea Preda – Drept administrativ. Partea generală, ediţia a IV-a, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2006, p.185.
 - acte cu caracter intern ce produc efecte numai în cadrul unei autorităţi a
administraţiei publice, faţă de funcţionarii şi personalul contractual din cadrul
acesteia (de ex. regulamentul de organizare şi funcţionare).
La rândul lor, actele individuale se clasifică în mai multe categorii, criteriul avut
în vedere fiind conţinutul lor:13
- acte prin care se stabilesc anumite drepturi sau obligaţii pentru cei cărora li se
adresează (de ex. autorizaţia de construcţie);
- acte prin care se conferă titularului un statut personal care cuprinde un
ansamblu de drepturi şi obligaţii (de exemplu, o diplomă de absolvire, permisul
de conducere);
- acte prin care se aplică sancţiuni în cazul antrenării unei forme de răspundere
administrativă (de exemplu, procesul verbal de constatare şi sancţionare a
contravenţiei);14
- acte administrative cu caracter jurisdicţional care se caracterizează prin aceea
că provin de la autorităţi administrative învestite cu atribuţii jurisdicţionale şi au
scopul de a soluţiona un litigiu din sfera administraţiei.
V. În perioada interbelică, actele administrative erau clasificate în funcţie de
natura lor juridică în două categorii:
- acte de autoritate emise în regim de putere şi care au un caracter unilateral.
Actele de autoritate se identifică cu noţiunea de act administrativ;
- acte de gestiune care sunt acte bi sau multilaterale încheiate între autorităţi ale
administraţiei publice şi alte subiecte de drept, acestea identificându-se cu
noţiunea de contract administrativ.

13
Emil Bălan – Instituţii administrative, Editura CH Beck, Bucureşti, 2008, p.155; Dana Tofan – op.cit., p.21.
14
Rodica Narcisa Petrescu – op.cit, p.313.