Sunteți pe pagina 1din 156

Razvan Papuc .

Economia sectorului public:


concepte, problematlca, terminologie

Razvan

Papuc

cg~~~:
~,~,~

editura universitaVi din bucure-?ti"o

2009

Referenti:

Prof. univ. dr. MAGDALENA Prof. univ. dr, ION BUCUR

PLATIS

© editura universitatil din bucuresti ® Sos. Panduri 90-92, Bucuresti - 050663; TeL/Fax; 021A1 0.23.84 E-mail: editura_unibuc@yahoo.com Internet: www.editura.unibuc.ro

Descrierea CIP a Bibliotecii Nationale a Romfiniei PAPUC,RAZYAN Economia sectorului public: concepte, problernatlca, terminologie / Razvan Papuc. Bucuresti: Editura Universitatii din Bucuresti, 2009

Bibliogr.
ISBN 978-973-737-672-5 338.465

Tehnoredactare computerizata: Tania Titu

·CUPRINS
Capitolul 1. DEZVOLTARI 1.1. Reglementare ALE EXIGENTELOR " . . . .
7

st control
" pentru elita economicii

10

1.2. Lege ~i ordine


1.3. Guvernul=

1.4. illtl'e marginallsm si lnterventia socialii 1.5. Interventionism economic 1.6. De ce statul trebuie sa lntervinii? 1. 7. Functiile sectorului public
Capitolul2. ESECURILE imperfectii imperfectd PIETEJ

.
.. . .. , . . . . ..
.

14 15 16 18 19
20

25

2.1. Optimum paretian ~'1icompetitia perfectii 2.2.Competi{ie 2.3. Infornuula Capitolul3.

25
37

40 47
47

BUNURILE PUBLICE

3.1. Itttroducere III sfera bunurilor publice ') 3•_. D ~ fi ... ~l carac teri ti . 1I11{1e erts tct 3.3. Categorii de bunuri publice 3.4. Problema Free Rider ""." ""

49
54 74
81

.. . .

Capitolu I 4. EXTERN ALIT ATILE

4.1. Deflnitie .,
4.2. Tipologie 4.3. Solutii

.
. .

81
84 88

6
Capitolu15.

Razvan Papuc

ECHITATEA ~I REDISTRIBUlREA VENITURILOR , ,.. 5.1. Criterlile echltiuii


111•••••••••• "

"..............

93 99 120 122
125 141

5.2. Utllltarismul 5.3. Justitia socialii la Rawls


.6.

,........................

Capitolul6. Capitolul7.
CONCLUZII

INCIDENTA TAxARII Et;;ECURILE GUVERNAMENTALE


+ ••

4. •••

,III

•••

, ••••

I.'

••

+....................

151 153

BIBLIOGRAFIE

I.............................

.Capitolul1
DEZVOL TARI ALE EXIGENTELOR
I

Elemente de analiza:
• • • • • • • Reglernentare §i control Lege ~i ordine Guvernul- pentru ellta economicn intre mnrginaHsm ~i lnterventin socia Iii Interventionism economic De ce statuI trcbuie sa intervlna? Functiile sectorului public

Literatura consacrata rolului statului 111 economie este tot atat de veche pe mit de veche este stiinta economics. ill urrnatoarele randuri ne vom opri asupra catorva din aspectele fundarnentale . care au marcat relatia statului cu economia, incercdnd so. prezentam aceasta relatie din perspectiva unei definiti extinse a economiei, care totodata este ~i cea generica, originara, de ~tiinta a "treburilor casei". Utilizarea acestui sens pentru delimitarea econorniei consideram di este cea mai indicata, deoarece nu are in vedere doar aspectele strict financiare, productive sau cornerciale ale problemei, ci ~icelelalte aspecte ale "casei" tot at at de importante in circumscrierea relatiei, poate rnult mai importante prin efectele reverse care Ie au chiar asupra aspectelor financiare ~i aiei ne referirn la reglementari, legi, probleme soeiale, redistribuiri etc. Daca pana in secolul XVI nu putem vorbi de 0 atitudine riguroasa ~i relativ constanta in privinta rolului statului In dezvoltarea economica, odata Cll aparitia si prima inflorire a

Razvan Papuc

capitalismului, atat abordarile normative, dit ~i cele pozitive cu privire la aceasta problema se diversifica, "Cm'tea", spatiul acesteia, reprezinta "spa!iul public ~ privat al monarhiei", prin urmare, economia sectorului public se reduce, cu putine exceptii, la identificarea resurselor de finantare a nevoilor acesteia, exceptiile fiind finantarea nevoilor armatei si pe cele ale unei infrastructuri de comunicare minimaliste. Fraza anterioara reprezinta a descriere succinta a relatiei ~ subject - a acestor rfinduri, 0 buna parte din finalul Evului Mediu european mai precis, circumscriem aceasta caracteristica a relatiei sfarsitului de secol al XVIII-lea ~i inceputului de secol XIX, cand, in linii mari, monarhiile absolutiste, ea forme de manifestare a relatiilor de putere In interiorul state lor europene sunt vehement puse sub semnul discutiei ln discursului filosofiei politice al rationalismului si iluminismului, al carui efect final sunt revolutiile populare Cll accente democratice conduse in general de noua forta a capitalismului, eterogena elasaa burgheziei. Aceasta din mai multe motive, dintre care enurneram aiei succint cateva: aparitia separatiei puterilor in Stat, eristalizarea unei evasi independete a acestor puteri ~i obligati vitatea, dar ~i necesitatea asigurarii unor resurse stabile pentru functionarea acestei separatii a puterilor, cresterea cornpetitiei la nivel international, fie cil vorbim de una economics, politica sau rnilitara, cresterea bogatiei interne insotita de 0 foarte mare inegalitate de redistribuire, ceea ce facea ca raporturile dintre diferitele categorii sociale sa fie extrem de sensibile si lncarcate de un potential conflictual extrem de ridicat, aparitia une i sf ere publice - In sensul prop us de Habbermas al termenului, In care se poate observa 0 accentuare si 0 democratizare a dezbaterilor publice cu privire la problernele de "interes public" sunt doar cateva din atributele unei perioade propice unor noi raporturi ale statului cu mediul economic.

Economia

sectorului

public

Stiinta politica, paradoxal, ofera In opmia noastra, un cadru explicativ rnai clar pentru subiectul care ne intereseaza, decat multe din teoriile economice ce folosesc modele de relationare ce sunt prea abstracte ~iideale. Easton (1965) consideraca scopul guvernarii se modifica In decursul istoriel pentru ca are loc 0 modificare continua, atfit a exigentelor (cererii) din partea diferitelor grupuri sociale, cat ~i a suportului oferit de acestea sisternului politic. Mal simplu, rolul guvernarii se modified pentru ca se schirnba nevoile ce impun actiune politica guvernamentala schirnbandu-se ~i suportul public pentru un anurne tip de actiune guvernamentala. Pentru a da un exemplu clarificator sa ne lndreptam atentia spre un fapt obisnuit al autoritatii publice din sec. al XVII-lea vis-a-vis de puterea breslelor. Expresie a acestei puteri (in sens extins) sunt edictele regale care recunosteau aceasta forta sociala, acordandu-Ie anumite drepturi cum ar f (sistem de irnpozitare privilegiat, acceptarea norrnelor interne privind angajarea ~i cariera, acceptarea unor reglernentari 'de natura tehnologica etc.) ceea ce facea ca la un moment dat, breslele sa poata impune regelui ca acesta sa scoata in afara legii 0 inventie precurn era cea a razboiului de tesut rnecanic, pe rnotiv ca aducea sornaj in nindurile asociatiei tesatorilor si scaderea veniturilor rnembrilor acesteia. Un secol mai tarziu, exigentele se schimba deci, ~i sustinerea publica pentru asemenea rnasuri, ceea ce deterrnina acte legislative ce dirninueaza puterea acestor asociatii profesionale. Cresterea dernografica, concurenta externa, cresterea venituriJor unei paturi mai mari a populatiei, reprezinta schirnbari - nevoi ce impun alte raspunsuri din parte a puteri i guvernarnentale. Un exernplu mai apropiat zilelor ncastre si rnai actual il reprezinta cresterea scrnajului, ce inseamna venituri din impozitarea rnuncii, mai mici pentru bugetele publice, in acelasi timp eu necesitatea cresterii veniturilor pentru programele-suport ale somerilor. Prin urmare, dimensionarea interventiei publico

10

Razvan Papuc

este una ce depinde de nivelul nevoilor publice, care sunt tntr-o dinamica permanenta si implicit greu de cuantificat, fiicand de multe ori ea scopul guvernarii sa fie ambiguu ~i improbabil de a fi definit corect cu exceptia unuia de ordin general asa cum apreciaza Wolman ~i Goldsmith (1992): "de la guvernare se asteapta sa rnentina ~i sa lmbunatateasca starea de bine a populatiei pe care 0 serveste, oricare ar fi definitia acestei stari de bine." Dupa unii autori, cum ar fi Birch (1984) sau King (1975) de factura neoliberala, problemele actuale ale statului bunasHirii apar tccrnai dintr-o definire prea bogata a ceea ce inseamna conceptul de well beeing, deoarece cresterea exigentelor din parte a publicului ~isatisfacerea lor continua de catre guvernare a facut ea sectorul public sa devina supraincarcat: cre~terea standardelor de viata determina exigente in mentinerea lor ~i raspunsuri adeevate din partea guvernarii; ceea ce azi pare lUX, maine va fi considerat necesitate ~i va impune raspunsuri adecvate din partea guvernarii.

1.1. Reg lementare !,iii control Bogatia Principelului, pastrarea si sporirea acesteia sunt ternele obsedante ale reflectiei mereantiliste Incepand cu secolul XVI. Principe le, Statui este (sunt) obseda]i de bogatie - in expresia sa cea mai pura si poate cea mai naiva - aurul -~ide mijloacele la lndemana, pentru a 0 obtine, caci, bogatia acestora sunt ~i expresii ale succesului guvernarii dupa cum arata Machiavelli 'in Principele (1514): "Intr-o guvernare bine organizata, statul trebuie sa fie bogat, iar cetatenii sai saraci". Obsesia aurului duce ~i la primele mas uri riguroase in ordine econornica ale statelor vremii, monarhii absolutiste: legile interzic iesirea aurului atat din Franta, cat ~i din Spania sau Anglia, dar si rnasuri de control guvernamental asupra comertului

Econornia sectorului
eLI

public

11

monede sau alte titluri de schirnb. Totodata, urrnare a dezordinii monetare ~I a dezord Ini I preturi lor, a laturi de prorectionismul aurului se instituie rnasuri de. reglementarein domeniul preturilor: se fixeaza bareme maxime legale, ea in Spania si Anglia, se fixeaza salari ile si preturi Ie prin decrete in Franta. Tot din zona reglernentarilor provin ~i initiativele legislative privind interzicerea coalitiilor rnuncitoresti, legea workhouse-urilor din Anglia etc. De la imperativul legislativ al interzicerii exporturilor de metal pretios, rnonarhii vor irnpune ~i alte masuri, in ton cu "eccnomisti" aivremii ca Oritz sau Bodin, care se centreaza asupra cornertului: importuri mai mici de rnarfuri rnanufacturate, crearea de manufacturi interne, monopolul productiei, tarife protectioniste, interdictii ale exporturilor de materii prime sunt masuri reprezentative pentru interventia statului in economic in scopul cresterii visteriilor suveranilor, Pana in secolul al XVIIIlea intre Visteria Regala ~i Trezoreria Statului diferentele nu sunt de reala sernnificatie econornica sau sociologica. Impartirea de privilegii si crearea de monopoluri este un alt mod de interventie publica in eeonomia secolelor de mercantilism, Iacob I ~i Carol Tin Anglia sau Ludovic al XIV-lea in Franta sunt doar cateva exemple pentru a reflecta un fenornen de masa in acele timpuri. Unele dintre acestea, parca nici IlU till seama de existenta concurentei de alta nationalitate, cum urn reglernentarile eel putin curioase ale lui Cromwell care decretase ca rnarfurile europene nu pot fi transportate dedit de nave apartinand Coroanei sau mergea mai departe, decretand eli importurile din Asia, America sau Africa se vor face dear cu nave englezesti sau din colonii. Nici in Franta Statui nu se lasa mai prejos, Richelieu fondand cateva companii ce ave au monopolul cornertului, cum este cazul Cornpaniei MORBIHAN, a] Nacelei Saint-Pierre sau cele al Capului Verde, a Arnericii, a Rasaritului ori a Indiilor Orientale. In tirnpul domniei lui Ludovic al XIV-lea, sub deviza: "cornpaniile de corner] reprezinta armatele regelui, iar

12

Razvan Papuc

manufacturile Frantei rezervele sale", reglementarea monopolista ~i aeordarea de privilegii atinge apogeul. Sunt create peste 400 de manufacturi, de la cele particulare sau colective pana la roadie manufacturi regale; sunt acordate privilegii cum ar fi monopolurile asupra productiei sau scutiri de taxe, dar se impune si un control strict al prcductiei ~i al normelar de realizare a acesteia. Elisabeta I, In 1600, creeaza printr-o carta, Campania Indiilor Orientale; "Iacob I, Carol I Impart privilegii ~i manapaluri, reglernenteaza ~i organizeaza controlul fabricilor, interzic exporturile de lana, maresc taxele la importurile de tesaturi frantuzesti ~i olandeze .."l sau, cum spunea Marx mai scurt: "Statul dirija economia, lnrnultea monopolurile, nesocotea inovatiile agricole justificate din punet de vedere tehnic.", mai mult chiar, exprima dorinta monopolului la nivel european 'in anumite dornenii cum ar fi navigatia prin actul din 1651 emis de Cromwell: "rnarfurile europene nu pot fi transportate decat pe vase apartinand Angliei sau larilor lor de origine; marfurile din Africa, Asia si America vor fi importate folosindu-se numai vase englezesti ori din calonii.,,2 In Franta atitudinea de politica econornica a suveranilor este aceiasi: lnfiinteaza mcnopoluri comerciale creand companii de cornert (i.e. Campania celor 0 suta de asociati, Campania Capului Verde sau Campania Insulelor Arnericii, instaureaza tarife protectoare In privinta textilelor (1644) sau taxa de cincizeci de parale pe tona, pentru vasele straine - 1659), dar adopts si rnasuri de creare de rnanufacturi cum sunt ce le din perioada colbertista, cand mai rnult de 400 de manufacturi sunt create sub obladuirea Ministrului Finantelor,

1 Beaud, Michel, Istoria capitalismului de la 1500 piilla ill 2000, Edit. Cartier, Chisinau, 2001, pag. 38 2 Beaud, Michel, Istoria capltallsmului de la 1500 ptinii ill 2000, Edit. Cartier, Chislnau, 2001, pag. 39

Economia

sectorului

public

13

Pe scurt, masurile interventioniste ale autoritatilor publice imbraca forme multiple, dupa cum s-a putut vedea ~i din randurile de mai sus, mergand de [a prevederi legislative ce Incurajeaza monopolurile publice sau private pana [a activitati de productle publica de bunuri $i servicii (cum este cazul transporturilor navale) sau normative de productie. Statui, sectarul public - prin extensie, sunt angajate econorn ic atat pentru satisfacerea prapriilor nevoi, cat $i pentru sprijinirea intereselor clasei burgheze nou create, dar CLi lin potential economic urias. Statui of era suport pentru a serie de exigente ce sunt in aceeasi masura derivate din raporturile de forte internationa!e, cat $i de raporturile de forte interne exprimate prin cererile diferitelor categorii sociale, asociatii, grupuri de interese. Bineinteles, alatur] de elernentele unei "public market, atent supravegheata de autoritatile locale si centrale se dezvolta si ceea ce istorlografla engleza numeste private market'", cu retele cornerciale autonome ~i achizitii direct de la producatori. Dupa Braude], aparitia economiei capitaliste nu se datoreaza capitalismului comercial de mici dirnensiuni, ci unui parteneriat public-privat la varful ierarhiei sociale si economice, reprezentat de nurne precum Bardi, Fugger, Law, Necker, parteneriat favorizat de stat. in acea pericada capitalismul este triumfator doar pentru ca se identifica cu statui, fiind el insusi statui, cum spune Braude], Desigur, In interiorul unei perioade atat de mad de tirnp (mai mult de 300 de ani), relatia nu a fest atat de directa precum am enuntat-o rnai SLlS, fie si din sirnplul motiv ca In cadrul "econorniei-univers" europene pana III secolul luminilor, dorninatia econornica ~i politica se realiza prin spatiul oraselor-imperii, capitalismul national, economia nationalii fiind concepte dezvoltate abia cu aces! seeol si tnai ales in Anglia.

Braude] pag.33

Fernand, Dinamlca capitallstnuiui,

Edit.Corint,

Bucuresti,

2002,

14

Razvan Papuc

Pe fondul unor fenomene economice negative, de genul inflatiei ~ial scaderii puterii de curnparare, 'in majoritatea tarilor cu politici mercantiliste duse la extrem, in sec. XVIII, aparitia dcctrinei liberale poatefi considerata 0 contrareactie la acest exces de reglementare. "Statul-jandarm";: "statui-minimal", "statui paznic de noapte" sunt doar cateva din expresiile ce caracterizeaza succint pozitia liberalilor asupra rolului statului 'in economie. Conform acestei doctrine, Statui nu trebuie sa exercite niei 0 activitate econornica propriu-zisa, cu exceptia unor conditii cu totul marginale. Revolutia industriala aduce un nou contract al capitalismului eu puterea.

1.2. Lege !iii ordine


Mentinerea legii si a ordinii reprezinta noua ~i totodata vechea functie a statului liberal, de aceasta data cu un accent pus, indeosebi, pe ideea ca activitatea economica depinde de bazele legale ale garantarii proprietatii si ale contractualismului civil, Totodata, asa cum sublinia Olson (1965), plata taxelor este consimtita de cetateni prin intelegerea rolului acestora In fundarnentarea unui sistem de reglementare a conflictelor 'intre indivizi, cornpanii ~i stat, independent de vointa arbitrara a unui conducator. in -acela~i timp, statu lui. 'ii este asigurat, prin vocea autoritara a lui Adam Smith, un rol minimal instrumental, prin accentul pus pe ideea controlului oricarei incercari a pietei de a abuza de puterea sa. Un alt simbol al liberalismului clasie, IS Mill, cOIlsidera ea rolul guvernarii este aceta de a diseuta ideile publice, in timp ee deliberarea dernocratica identifica ~i dezvolta temele de

interes comun cu scopul de a promova interesul public.


Concluziile ganditcrilor liberali sunt subsumate ideii ca, In general, pietele sunt naturale, asigurand eel mai eficierrt cadru de crestere, de maximizare a bunastarii si de aloeare efic ienta a

Economia

sectorului

public

15

resurselor, orice altceva reprezentand 0 problema. Piara suverana introduce un concept ce nu s-a perimat de atunci, continuand so. se utilizeze, acela de homo economicus, lndividul ce urmareste maxirnizarea utilitatii detip economic si nimic altceva. Dreptul de proprietate ne va defini preponderent de acum inainte. Concluzia unei asernenea dezvoltari a exigentelor este suportul pe care statu! 'il of era pietelor libere: 1776, In Franta, aduce Iibertatea tuturor persoanelor de a practica orice lip de negot ~i orice profesie, 1789 aduce abol irea privi legi ilor aristocratiei, distrugerea ordinii de tip corporativ, anularea privilegiilor companiilor eomerciale, suprirnarea rnonopolurilor companiilor miniere, 1791, prin Legea Le Chapelier, aduee desfiintarea privilegiilor breslelor etc. Exigentele unor clase sociale cum este cazul rnarilor proprietari adue rnsa restrangeri ale unor drepturi, eel mai elocvent fiind eel al enclosure acts, care continua 0 practica mai veche de parcelare a parnanturilor CLI efecte de saracire ~i mai mare a celor mai saraci, dar si cu 0 impulsionare a aplicarii metodelor mod erne de dezvoltare a agriculturii. Sfarsitul sec. al XVl l l-lea si prima jurnatate a secolului al XIX-lea aduee in prim-plan un sui-generis suport al statului pentru, in prirnul rand, exigentele burgheziei, dar ~i pentru cele ale aristocratilor si, In mod CLl totul marginal, ale clasei muncitoare.

1.3. Guvernul - pentru elita econornlca


Gandirea rnarxista asupra roiului economic al statului, dezvoltata in sec. XIX, difera fundamental de gandirea lui Adam Smith sau David Ricardo, deoarece statuI este gandit ca lin instrument de dominare al elitei minoritare asupra unei rnajoritati ~ica un instrument de favorizare ale prirnei in fata celei de-a doua categorii sociaIe. StatuI capitalist este un instrument de exploatare pentru ea el nu favorizeaza rnanifestarea libertatii, egalitat]] si fraternitatii pe ansamblul societatii, roJ ce va reveni unui nou tip

16

Razvan Papuc

de guvernamant, care va promova nationalizarea mijloacelor de productie ea pe un instrument de realizare a justitiei ~i egalita!ii sociale, Statui bunastarii de mai tarziu este vazut de viitorii marxisti eu ostilitate pentru ca el este ereat in interiorul unei societati capitaliste, funciar nedrepte, servind ea 0 agentie de exercitare a controlului social si a'protejarii capitalismului. 1.4. intre marginalism §i interventia soclala
I

In aceeasi epoca, de mari transformari, dar mai ales Ia sfarsitul secolului al XIX-lea, natura conceptului de "public", "sector public", este abordata dintr-o perspectiva care nu are nicio legatura cu definirea sa norrnativa asa cum este ea prezeota Ia liberalii clasici, in gandirea neoclasica, Acestia traseaza calea unei definiri de tip reziduaI, introducand ideea unei interventii pub lice ca unnare a unei incapacitati marginale a pietelor de a aloea eficient resurse in anumite sectoare de aetivitate. Nevoia de sector public si interventie publica apare ea urmare a unei incapacita]i aloeative a pietelor, Prin urrnare este 0 problema de eflcienta ce justifica intervenria publica, guvernarea corectfind 0 distorsiune alocativa. Legitimarea este una de tip negativ, ceea ce reprezinta esecul unei parti, asigura sueeesul eeleilalte. Aceeasi perioada aduce si alte dezvoltari ale exigenteler si apoi ale raspunsurilor publice. In Gennania, statui ajuta burghezia sa ajunga la dorninatia politica in timpul cancelarului Bismarck, in Anglia reginei Victoria, schimbarea cote lor din patrimoniul national detinute de aristocratie ~i burghezie in favoarea celei din urrna duce la abolirea Com Laws, la cresterea numarului de electori din randul celei din urma etc. Si StatuI francez condus de Napoleon al III-lea satisfaee din ee In mai atent exigentc ale burgheziei: de Ia legi ce permiteau crearea de banci, Ia dezvoltarea

Economia

sectorului

public

17

investitiilor In ci3.i ferate sau marile Iucrari de urbanizare, avern


suficiente exemple pentru un nou irnpuls, e adevarat rnai timid dedit 'in alte rari, al dezvoltarii, burgheziel capitaliste, Specificul acestei perioade este dat insa, din punctul nostru de vedere, de accentuarea relationarii statului eu elasa rnuncitoare, eLI consecinte deosebite in plan economic In secolul urmator. Noua relatie se datoreaza, - in principal, cresterii nurnarului angajatilor in intreprinderile capitaliste ale perioadei, Iipsei de drepturi pe care acestia 0 experimentau si dezvoltarii unei puternice rniscari socialiste, asociationiste, egalitare. Mai mult, alaturi de acestea se afla ~i "marea depresiune" din perioada 1873-1895. Scaderea rentabilitatii, cresterea sornajului, falimentele, crahurile bursiere specifice acestei perioade sunt evenirnente ce determina 0 crestere a presiunilor financiare asupra statului, o alta caracteristica fundarnentala a perioadei, din perspectiva reiatiei pe care a urmarim, este departe de atitudinea rnarginalistilor, marea libertate a econorn iei este sacri ficata unu i capitalism monopolist de stat. Inca 0 data. intre piete ~i capitalism apare 0 incongruenta: daca pentru rnicul cornerciant sau producator de servicii la parterul unui ansamblu de locuinte concurenta este un cuvant pI in de substanta ~i de consecinte econornice reale, evidente, pentru capitalisrnul de la varf lucrurile sunt diferite: comunitatea de interese prirneaza, organizatia "fentand" (Braudel) piata eu ajutorul statului. Criza sfarsitului de seeol XIX aduce 0 resurectie a protectionismului, Gormania 1879, Franta 1889, SUA 1890 sunt puncte pe calca reglernentarilor protectioniste publiee. insa, pentru perioada de final a secolului al XIX-lea, cea mai sernnificativa relationare a statului eu societatea, cu puternice consecinte economice este deschiderea sa spre crearea sistemelor de protectie scciala. Desigur, renuntarea la minimalisrnul social atribuit statului pana la Bismarck nu a fast un gest de brusca marinirnie a autoritatii

18

Riizvan Papuc

publice, ci mai curand un calcul politic abil care concluziona ca este mai important sa reduci inegalitatea economics prin redistribuire pentru a pastra inegalitatea politics si status quo-ul relatiilor de putere. Cresterea numarului clasei muncitoare, sindicalizarea sa, radicalizarea sa, vor face ca "binefacerea publica" sa nu mai fie perceputa drept un factor multiplicator al saraciei, ci 0 abila responsabilizare a clasei muncitoare fala de functionarea sistemului. Sacrificiul, In termeni financiari al statului, este minor fata de beneficiile pacii saciale. 3% - 5% din PIB interventie publica, prin procedura bugetara, nu reprezinta procente de natura sa submineze autoritatea capitalisrnului si a ideologiei liberale. Va trebui sa treaca un razboi si a criza pentru ca statul- agent economic sa conteze,

1.5. Interventionism economic


I

Roosvelt (1932): ", ..Ei l~i doresc partea ce li se cuvine din bogatiilor nationale. Jur sa Ii ofer poporului american acest New Deal, acest nou pact, adica sansa pe care a asteapta." 0 sansa asteptata dupa cinci ani de criza, dupa un sornaj cu 13 milioane de reprezentanti, dupa un PIB scazut la rnai mult de a treirne fa~a de 1929. Alaturi de reglernentari sociale consistente, New Deal-ul propune si un amplu program, finantat totalul guvemamental, de lucrari publice, Hoover Dam cu a sa alura Art Deco fiind exemplul iconic al perioadei. EI rnarcheaza ruptura fata de dictonul republican: "rnai putina guvemare In afaceri $i mai multe afaceri in guvernare." deschizand calea unei "fruetuoase cooperari" lntre guvernanti ~ioamenii de afaceri. In Anglia, Keynes solicits cresterea deficitelor bugetare, politici laxe cu privire la creditare si cresterea numarului de lucrari publice, pentru a relansa activitatea economica f:ira a afecta dimensiunile puterii de cumparare,

Economia

sectorului

public

19

Poate cea mai relevanta exprirnare a interventicnismului economic din perioada interbelica este cazul Germaniei totalitare. Politica de in arm are, a lucrarilor publice, a constructiilor simbol, dar ~i politica industrials privind chimia, metalurgia, textilele etc. sunt exernple de aplicare a dirijisrnului in econornie, dar ~i de alianta noua intre guvernare ~i afaceri. Beaud (2000) considers exemplul german ca fiind cea rnai avansata forma de capital ism de stat. Intr-un final, pentru a incheia succinta prezentare a subiectului, unde am ajuns: intregul secol XX a reprezentat trecerea relatiei - subiect, stat-economie de la rnai mic la mai mare, de la contingenta la perrnanenta, de la 3-5% la mai rnult de 40%, ba chiar 60%, 'in terrnenii cornparatiei bugete pub lice In PIB. Au rnai insemnat trecerea de la conservatoarea neutralitate a bugetului (tara deficite, cheltuiesti cat ai), la bugete deficitare bazate pe teorii lafferi-ne (deficite in conditii de tax cutting), dar 91formalizarea si institutionalizarea unor poliarhii (Dahl) care fac .ca economia capitalista rnondiala sa se desfasoare exact in logica braudeli-ana. Intre esecurile pietei si esecurile statului IlU sunt decat 100 de ani de accente, de 0 parte si de alta. 1.6. De ce statui trebuie

sa

intervlna?

Economia noastra este, ca 9i cea a tuturor celorlalte economii moderne, una de tip mixt, in care sectorul public 9i cel privat i~i impart 0 serie de activitati productive la nivelul economiei nationale. Practic, In epoca actuala, doar econorniile Coreei de Nord 9i Cubei sunt cele in care sectorul public este eel care desfascara cele mai multe activitati productive, detinand in proprietate ~i cele mai multe active nationale. Evident, asa ClIlll am ararat In scurta evolutie prezentata mai sus, a relatiei statprivat in econornie, evolutia intelegerii acestor raporturi a fost

20

Razvan Papuc

diferita in epocile istoriei, dar a fost diferita ~i 'in interiorul diferitelor economii nationale. Ceea ce putem afirma acum cii este firesc In privinta unei anumite impartiri intre cele doua sectoare, a activitatilor nationale, acum 50 de ani parea de neconceput, dupa cum, ceea ce acurn ni se pare un status quo firesc, probabil, peste alti 50 de ani ni se va parea de neconceput. Mai mult, tinand seama de complexitatea relatiilor dintre cele doua entitati, dificultatile definitionale pentru ceea ce numirn "sector public" astazi sunt adesea de netrecut. Este sector public 0 intreprindere publica? Este sector public 0 intreprindere in care statui este actionar, dar nu singurul, chiar daca este principal? Discutiile actuale asupra problematicii pietelor ~istatului trebuie sa depaseasca eadrul simplist al eeea ee Stiglitz numea "fundamentalismul pietei libere", pentru a se concentra asupra echilibrului real intre eele doua, bazat pe ideea complementaritatii acestora ~i, de ee nu, pe asumptia crt departe de a fi soeialjuste, pietele libere pot sa fie si ineficiente. Indiferent de aeeste probleme conceptuale, literatura econornica consacrata sectorului public argumenteaza necesitatea interventiei publiee din eel putin cfiteva consideratii al carer continut s-a schimbat de-a lungul deceniilor de interventionism public.

1.7. Functiile sectorului public ,


In paginile urmatoare vom prezenta cateva abordari teoretiee eu privire la obiectivele generale ale interventiei publice In economie. Anderson (1989) considers ca statui trebuie sa indeplineasca sapte functii de baza: ' 1. Realizarea infrastructurii pentru eeonomie

Economia

sectorului

public

21

Aceasta functie implies definirea ~i protectia drepturi lor de proprietate, lntarirea contractelor civile, furnizarea unor standarde monetare si legale (ce tin de adrninistrarea falimentelor, protectia patenteJor, copyright). 2. Furnizarea unor variate bunuri ~i servicii colective Exista bun uri colective care chiar dad sunt pretuite de toti cetatenii, pentru unii din acestia este dificil sa Ie obtina, deoarece nu au rnijloace de plata suficiente. Odata ce sunt produse pentru cineva, ele vor fi la dispozitia tuturor acelora eare au nevoie de ele. 3. Gestionarea eonflictelor de grup Aparute 'in general datorita diferentelor de venituri, datoria guvernului este sa Ie gestioneze promovand principii de echitate sociala cum ar fi interzicerea muncii copiilor, legislatia salariului minim sau programele cornpensatorii pentru angajati, 4. Mentinerea cornpetitiei 5. Protejarea resurselor naturale 6. Furnizarea unui minimum de bunuri ~i servicii catre persoanele
institutionalizate sau sarace.

7. Stabilizarea

economiei

Barr (2004) ia In considerare doua ratiuni pentru interventia publica: interventia publica din ratiuni de eficienta; interventia publica din ratiuni de justitie sociala. Pentru prima situatie, metodele la dispozitia autoritatilor publice sunt: reglementarea (pentru obiective ee till de asigurarea unei calitati a ofertei - cum sunt legile Cll privire la igiena spatiilor de productie ~ivanzare, legislatia pentru protectia consumatorului sau pentru obiective cantitative - ce se refera preponderent la cerintele ce afecteaza cererea individuala, cum sunt legis lati a privind 'invataruclntul obligatoriu, asigurarile obligatorii pentru autovehicule sau asigurarile sociale obligatorii). Tot In cadrul

22

Razvan Papuc

masurilor de reglementare pentru obtinerea eficientei figureaza ~i reglernentarile privind preturile, de tipul salariului minim obligatoriu, preturilor plafonate pentru energie etc. Alaturi de reglementare, auto ritatil e pubJice au la dispozitie ~imetodele de natura flnanciarii, intre care subventiile sau taxele sunt cele mai importante. Subventiile de pre] afecteaza activitatea economics schimband forma curbei constrangerii bugetare. Ele sunt lntalnite sub 0 varietate de forme, de la cele ce privesc transportul public, pretul medicamentelor, pana la cele cu caracter economic. Metodele ce privesc productia se refera la actiunile statului de producere de bunuri si servicii publice, cum ar fi bunurile necesare pentru asigurarea serviciilor scolare sau de

aparare.
In sfarsit, transferurile de venit. utilizeaza instrumente pentru actiuni specifice, cum ar fi: vouchere pentru educatie, sume acordate pentru sustinerea unei parti a chiriei platiHi de anumite categorii profesionale (cum este cazul angajatilor Ministerului de Interne), bonurile de masa sau vaoLLcherele pentru concediu. In categoria metodelor pentru asigurarea justitiei sociale vom intdlni: metode prin care se asigura 0 redistributle de tip coercitiv sl metode ce asigura 0 redistributie de tip voluntar. Tullock si Buchannan au aratat ca distributia coercitiva este un tip de distributie prin care, in schirnbul votului, "saracii" impun politicienilor asigurarea unor politici redistributive, ultimii fiind "prizonieri" ai propriilor interese economice ~i politice, ce ii determina sa raspunda pozitiv exigentelor electoratului. Hochman ~iRodgers in articolul din 1969, Pareto Optimal Redistribution, considers ca intr-o lume cu doua grupuri de venituri "bogari" si "saraci", eu functii de utilitate interdependente, bogatii var avea un eomportament de tipul free-rider in privinta donatiilor catre saraci, eeea ce va determina 0 scadere a utilitatilor ambelor

Economia

sectorului

public

23

categorii. Utilitatea unei singure persoane sarace va depinde de consumul sau, In timp ce In cazul uneia bogate va depinde atat de consumul propriu, cat ~i de consumul celui .sarac, Pentru eel bogat utilitatea sa creste cand creste consumul sau, dar si al persoanei sarace, astfel incat, alegand redistributia voluntara, persoana bogata va maximiza utilitatile ambelor categorii sociale, asigurand optirnalitatea paretiana, Pentru ca mila sa devina bun public, utilitatea pe care eel ce doneaza 0 obtine trebuie sa depinda de marimea agregata a donatiei respective. Musgrave (1959) fumizeaza cea mai cunoscuta pozitie pentru argumentarea interventiei statului, prin cele trei functii pe care trebuie sa le indeplineasca orice polltica bugetara, inteleasa ca instrument de interventie publica in economie. 1. Functia de alocare: asumandu-si aceasta datorie statui trebuie sa produca ~i sa distribuie bunuri sociale (publice - 110/7exclusive si non-rivaley prin intermediul autoritatilor publice; el asigura prin aceasta activitate satisfacerea necesitatilor publice ~i ajustarile necesare ln afectarea resurselor ee se formeaza 111 economie;
2. Functia de redistr'ibuire: prin aceasta asurnare statui vegheaza ea 'in societate sa fie un anumit grad de justitie, echitate si egalitate; 'in acest scop dezvolta poJitici fiscale de redistribuire a puterii de curnparare prin transferuri eu caracter econom ic si social.

3. Functia de stabilizare a conjucturii economice: prin politica fiscala statuI urmareste atingerea unui set de obiective economico-sociale sau/si solutionarea unor dezechilibre macroeconomice (sornaj, scadere PIB, inflatie, diminuarea cererii agregate etc.), Pentru Coase (1937) statul exista deoarece exista costuri de tranzactionare (adieu "costurile pentru analiza si asigurarea puterii contractelor" (North: 1990) sau costurile determinate de

24

Razvan Papuc

necesitatea coordonarii intre agentii eeonomici individuali). Aeeste costuri pot fi costuri determinate de incertitudine, de negociere, de redactare a contractelor. 0 economie unde nu exists costuri de tranzactie este pareto-optirnala, ceea ce face ca statuI sa nu fie neeesar. 0 economie reala este tnsa a eeonomie unde eosturile de tranzactionare sunt prezente, ceeace face ca structurile ierarhice sa fie considerate ea variante de organizare micro si macro-sccietalc ce pot coordona mai eficient procesul de productie, Wagner (1867) considera ca pe masura ee societatea se dezvolta, eu atat avem un stat rnai cheltuitor. EI considers ca trendul ascendent al cheltuielilor publice se explica prin aparitia de noi nevoi: eele pentru infrastructura publica si cele determinate de standarde de viata mai bune (cum sunt cheltuieli1e pentru educatie, cultura, timp liber, loisir), care au a elasticitate mai mare fata de unu, odata eu cresterea veniturilor. Aceasta inseamna ca ele cresc mai mult decat cresterea veniturilor ceea ee face ca statui sa preia (functia sa) partea neacoperita din cheltuieli. Dupa cum s-a putut observa, teoriile economice dezvolHi a argumentare sustinuta ~i eterogena eu privire la functiile sectorului public in economie. Totusi, lntre aceste variate explicatii, exista a problernatica cornuna a interventiei publice, pe care 0 vom trata In paginile urmatoare.

Capitolul2 E§ECURILE PIETEI , Elemente de analiza:


• • • Optimum paretlan ~i competltia perfectf Competltia irnperfectii Informntia imperfects

2.1. Optimum paretian §i competitia

perfecta

Modelul neoclasic considers dl pietele sunt in cele rnai multe dintre situatii capabile sa ofere evasitotalitatea bunurilor ~i serviciilor neeesare eonsumului pentru care populatia manifesta preferinta, In conditiile unor resurse limitate 9i rare. lnirna economiilor moderne este reprezentata de firrnele private, ghidate dupa prineipiul maximizarii profiturilor, ce interactioneaza intrun mediu competitiv, intre ele, dar si ell rnasa mare a eonsumatorilor. Daca piata ar functiona dupa conditiile prezumate de modelul pietei ell concurenta perfecta, atunci rolul guvernului ar fi deosebit de limitat, probabil functionand dupa principii libertariene. Exista situatii nurneroase, in care, pe a anum ita piata, fie di este yorba de una regionala, locala, nationala, a bunurilor si serviciilor sau a fortei de rnunca, cantitatile cerute de consumatori sunt mai rnari dedit cele oferite pe piata, principiile de eficienta, proprii concurentei perfecte nefiind aplicabile. Prin urmare, avem de-a face cu a situatie in care echilibrul intalnit pe piata nu este la un nivel optim. Cu alte cuvinte, situatia

26

Riazvan Papuc

econornica respectiva este caracterizata prin faptul eli to ate costurile de oportunitate ale resurselor utilizate In procesul de prcductie nu sunt minimizate (aceste eosturi se mai nurnesc si costuri sociale ale productiei de bun uri si servicii), rezultand 0 risipa de resurse economice rare. Aceasta situatie impune 0 interventie guvernamentala prin programe publice de mai mica sau mai mare amploare. De exemplu, daca sistemul educational ar fi In intregime construit pe principiile unei confruntari libere lntre cererea si oferta de servicii educationale (eel putin in privinta sistemului de educatie tertiadi.), ne-am confrunta eu 0 situatie In care cererea ~i oferta ar fi la un nivel suboptimal, rezultand 0 cerere de servicii educationale tertiare nesatisfacuta si, prin urrnare, 0 parte mare de resurse rare (cum este populatia bine pregatita) neutilizata, In acest caz, programele guvernamentale menite sa aloce optim resurse sunt cele ce vizeaza alocatii bugetare ~i lnvatamant gratuit pentru populatie, Mai mult, guvernul cunoscand mai bine decat orieine alteineva din punet de vedere informational situatia lntre cererea ~i oferta de educatie pe anumite sectoare ~i specializari, poate sa opereze alocari dinamice ale resurselor (daca cererea de speciali§ti in drept s-a diminuat - situatie vizibila cum ar fi, printr-o analiza a statutului ocupational al absolventilor unei asemenea speeializari, puterea publica poate decide 0 alocare mai mare a resurselor catre sectorul educatiei tertiare in domeniul constructiilor, In care se poate observa 0 crestere a cererii, asa cum apare ea pe baza unor indicatori diversi cum ar fi cresterea salariilor sau inmultirea ofertelor de la targurile de joburi). Aceasta situatie economic a, ce irnplica a interventie alocativa guvernamentala este cunoscute 'in economie sub denumirea de "e§ec al pietelor". Termenul a fast utilizat in sens economic pentru prima data de Francis Bator, 'in lucrarea din 1958 "The Anatomy of Market Failure", fiind preluat dupa aceea de numerosi econornisti pentru a argumenta interventionlsmul public.

Economia

sectorului

public

27

Pentru a Jntelege mai clar problema esecurilor pietei, teoria economics of era drept cadru explicativ, inainte de toate, 0 situatie de echilibru pe 0 plata perfect cornpetitiva, care reprezinta si 0 situatie alocativa de optim paretian. Asadar, pentru a intelege problema esecurilor pietei trebuie sa intelegem inainte de orice care sunt conditiile ce definesc 0 piata eficienta. Definim 0 situatie de optim paretian aceea in care, date fiind seturi alternative de alccari de bunuri sau venituri pentru un anum it nurnar de indivizi, lmbunatatirea situatiei alocative a unuia nu se poate face decat In conditiile in care situatia alocativa a altuia se inrautateste. Prin urmare, acest tip de alocare este optima pentru ca orice alta alternativa de la acest nivel este sub optimala, neaducand nici un fel de alte imbunatatiri situatiei alocative. 0 situatie de optim paretian reprezinta 0 exprimare a ceea ce intelegem prin eflcienta In economie. Ea presupune existenta unor piete caracterizate prin conditii extrem de restrictive: exista piete pentru orice fel de bunuri, toate pietele sunt In echilibru, ele sunt perfect competitive, costuri Ie de tranzactionare sunt neglijabile, nu exista externalitati, agentii econornici dispun de informare complete. 0 astfel de situatie a fost analizata si dernonstrata din punct de vedere rnaternatic pentru prima data de Arrrow ~i Debreu. Ineficienta paretiana a pietelor reale a fast demcnstrata, tot matematic, de Grenwald ~i Stiglitz, plecand in primul rand de la problema inforrnarii asimetrice. Reprezentarea forrnala a eficientei paretiene se face prin frontiera Pareto care exprima acele seturi de alegeri ale consumatorilor sau producatorilor care satisfac conditiile de

eficienta paretiana,
In literatura economics a problemei se mai folosesc si alte doua notiuni derivate: Strong Pareto Optimal - ce infati~eaza situatia In care a noua alocare este mai buna doar daca este strict

28

Riizvan Papuc

preferata de catre toti indivizii vizati de alocare - prin urmare trebuie ca toti sa castige din alocarea respectiva, si notiunea de Weak Pareto Optimal - atunci cand 0 noua alocare este considerata mai buna daca este 'in mod strict preferata de eel putin a persoana si intr-un mod mai slab de celelalte persoane (in sensul in care nu sunt niei pierderi, niei castiguri). Termenii "bun" sau "rau", alocare "buna" sau "rea", trebuie interpretati aici in sens relativ, nefacand apel la nici 0 judecata moral a, etica. In figurile urmatoare prezentarn un set de trei situatii de optim paretian ~i a situatie de non-optirnalitate:

a. Pareto non-optimal - C poate creste rurf! a reduce A sau B

c. Pareto optimal- ~i la nivel global optim dace. obiectivul functiei este combinat in zona de A+B+C Figura 2

Economia

sectorului

public

29

Asa cum se poate observa din figurile de rnai SllS situatia de optim paretian nu lmplica in mod obligatoriu 0 situatie de alocare echitabila, In sensu! alocarii egaJe a resurselor, ci are drept conditie obligatorie consumarea intregului venit alocat de pilda consumului (venitul fiind reprezentat aici de triunghiul ce contine cercurile-alocatii), Cand cineva este avantajat, altcineva este dezavantajat", 0 piata competitiva poate sa asocieze 0 extrern de ridicata eficienta eu 0 distributie foarte inegala a resurselor. Interventiile guvernarnentale pe pietele competitive urrnaresc cresterea egalitatii prin redistribuire. Redistribuirea guvernarnentala, la randul ei, implies costuri, ori ceea ce este important intr-o asernenea situatie este de a gas! cele rnai eficiente cai ale redistribuirii, adica a gasi acele cai ce irnpllca cele mai mici costuri. Exemplu: Daca intr-o econornie de tipul celor capitaliste dezvoltate, 0 parte sernnificativa a populatiei locuieste in locuinte inchiriate, atunci este de presupus di putem inta lni dese situati i 111 care presiunea asupra ofertei de locuinte inchiriate este ridicata si, prin urmare, preturile chiriilor acestor locuinte cresc constant. Pentru a diminua sarcina financiara asupra chiriasilor care pot f tinu]i de catre proprietari in aceasta situatie cu chirii rnari un tirnp nedefinit - statul poate decide reglementarea ch iri ilor pri J1 plafonarea acestora pe categori i de zone rezidentiale sau in functie de nivelul confortului. Aceasta interventie reglernentativa nu este in mod obligatoriu ~i cea mai eficienta sau Cll cele mai mid costuri. De exernplu, in acest caz, pJafonarea chiriilor poate detennina 0 scadere a randarnentului capitalului financial' investit in constructiile de locuinte pentru inchiriere si, deci, 0 si rnai mare problema sociala, DAR SI UNA DE UTfLIZARE EFICIENTA A UNOR RESURSE ECONOrvrICE RARE. Guvernu!ui ii revine sarcina In acest caz, sa caute aJte soiutii
4

Stiglitz, Joseph; Walsh, Carl, Economic, Edit. Econornlca, pag.204

Bucuresti, 2005,

30

Razvan Papuc

pentru a problema care exista, evident, dar care nu se rezolva eu cele mai mici easturi in acest fel. alta solutie ar fi subventionarea pretului chiriei pentru acele persoane care au venituri sub un plafon stabilit de autorita]i sau subventionarea unor imprurnuturi pentru locuinte proprietate personala. Situatia de eficienta paretiana ~i de optim paretian presupune trei conditii pe care trebuie sa le indeplineasca 0 piata:

a. Eficienta a schimbului Eficienta sehimbului presupune ca orice bun produs sa ajunga la acei beneficiari potentia li care sunt eel mai interesati de aeest bun. Daca, de exernplu, cineva prefers un aparat compact de
fotografiat unuia reflex atunei schimbul eficient presupune ca aeesta sa ajunga la consumatorul respeetiv ~i nu la un altul care nu este interesat de el. Orice bun din economie trebuie sa fie distribuit eficient, astfel incat sa nu fie nevoie de schimburi aditionale intre indivizi, distributie eficienta se realizeaza prin sisternul de preturi, care nu trebuie sa cuprinda preturi diferentiate pentru indivizi diferentiati, de exernplu angajatii unei banci sa primeasca imprumuturi cu dobanzi preferentiale, iar eeilalti potentiali imprumutati nu. Eficienta schimbului se poate atinge intr-o economie doar daca ratele marginale de substitutie sunt aceleasi la toti indivizii care realizeaza schimbul (prin rata marginaHi de substitutie intelegand cantitatea dintr-un bun pe care un individ este dispus 'sa 0 cedeze in schimbul unei unitati dintr-un alt bun). Prin urmare, eficienta schimbului presupune ca toti indivizii au aceeasi rata marginala de substitutie, b. Eficienta productiei are In vedere un imperativ al nonrisipei: nu putem sa producem mai rnulte bunuri de un anumit fel, rara sa producem rnai putine dintr-un altul. Economistii numesc aceasta conditie: functionarea dupa curba pcsibilitati lor de productie, economie eficienta este cea care se gaseste pe curba posibilitatilor de productie. economie este ineficienta din punet

Econornia

sectorului

public

31

de vedere economic daca poate produce anumite bunuri rara a reduce productia din alte bunuri. Sub si deasupra curbei posibilitatilor de productie avern situatii. de ineficienta economics. Ca r;;i In prima situatie, 0 econornie este Pareto eficienta daca rata marginala de substitutie tehnica dintre doi factori de productie, In cadrul a douji firme este identlca, prin rata margtnala tehnica de substitutie intelegfind cantitatea dintr-un factor de productie necesara pentru a inlocui 0 unitate dintr-un alt factor de productie, Eficienta productiei presupune ea rata marginala tehnica de substitutie sa fie aceeasi pentru toate firmele. 1l1tr-o econornie concurentiala perfects toate firrnele beneficiaza de aceleasi preturi, deci rata marginala tehnica de substitutie va f egala eu aceeasi rata a preturilor, c. Eficienta gamei de produse - 0 economie este eficienta in sens paretian daca produce in conformitate cu cerintele si preferintele consumatorilor. Exernplu: 0 firma de aparate de fotografiat observand preferintele consumatorului intre doua categorii de produse: compaete r;;i DSLR-uri entry-level, pe baza analizei eeonomice ce irnplica utilizarea ratei marginale a transforrnarii poate decide sa creasca prcductia de DSLR-uri. scazand-o pe cea a cornpactelor, in functie de beneficiile relative aduse de sehimbarea prcductiei. Si in acest caz, rata marginala de substitutie a consumatorilor trebuie sa fie egala cu rata marginaHi de transforrnare (cantitatea de unitati suplimentare dintr-un bun pe care econornia 0 obtine dad renunta la 0 unitate dintr-un alt bun). o alta trasatura a criteriului de optirnalitate paretian este aceea ca el este individual. intr-o econornie ell miliarde de variabile, punctele de optirn local pot f foarte multe, prin urrnare criteriul paretian nu are In vedere un optim global. Criteriul paretian se aplica unei situatii de bunastare individuala ~i IlU uneia de relativa bunastare pentru un nurnar oarecare de indivizi diferiti. Prin urrnare, problematica inegalitatii nu ii poate fi atasata. Un bogat care devine rnai bogat, urmare a unei actiuni

32

Riizvan Papuc

oarecare, dar il lasa pe sarac la fel de sarac, reprezinta 0 'imbunatatire paretiana, De asemenea, individualitatea criteriului paretian, trebuie interpretata si In sensul In care doar perceptia individuaHi asupra bunastarii conteazii, manifestandu-se principiul suveranitatii consumatorului. Relatia dintre pietele competitive si criteriile de eficienta paretiana este tratata in asa numita economie a bunastarii, printre initiatorii careia se pot enumera Marshall, Pigou, sau Edgeworth, dar ~i Hicks, Kaldor si, bineinteles, Pareto. Dintre rezultatele acestei ramuri aeconomiei pentru rdndurile de fata sunt irnportante cele doua teorii ale bunastarii. 1. Prima din ele sustine ca dad 0 economie este competitiva ea este Pareto-eficienta, cu alte cuvinte daca 0 economie este in stare de echilibru walrasian acest lucru duce la 0 alocare eficienta a resurselor. II. Cea de-a doua sustine cii 0 alocare eficientii a , resurselor poate fi obtinuta doar prin piete competitive. Prima teorerna este considerata 0 confirmare a teoriei "rnainii invizibile" a lui Adam Smith, pentru ca afirma cn 0 piata libera va duce In mod obligatoriu la 0 distributiei eficienta a resurselor. 0 economie concurentiala opereaza pe frontiera utilitatii posibilitatilor de productie. Cea de-a doua teorerna afirrna ca arice alocare Pareto eficienta va putea fi obtinuta prin piete concurentiale, cu a distributie initiala a bunastarii din partea statului. Astfel, daca un rezultat alocativ initial obtinut de pe unna actiunii pe piete competitive nu este aeeeptabil, aceasta nu inseamna neeesitatea abandonarii alocarii prin intermediul pietelor, ci doar redistribuirea avutiei initiale. Astfel, arice aloeare Paretoeficienta poate fi obtinuta de pe urma unui meeanism descentralizat, de piata. Interventia este legitima prin faptul eli. putem selecta din toate rezultatele pareto-eficiente pe acelea care au anumite caracteristici ce concorda eu ideile politice, cum ar fi

Economia sectorului public

33

aeelea ale echitatii distributionale. Statui nu trebui~ sa aloce centralizat pentru a-si atinge scopurile, ci doar sa intervina distributional In urma alocarii de catre piete. A doua teorerna bunastarii afirma ca pe 0 curba data a utilitatii po ate fi atins oricare din puncte Ie sale uti Iizand principiul pietelor concurentiale, Cum am mai afirmat Teorema lui Pareto este valldata in conditiile modelului concurential al echilibrului general, care este Pareto eficient din punet de vedere al alocarii resurselor, Nimeni I1U ca~tiga in plus daca altcineva nu pierde ceva. De ce concurenta pura ~i perfecta conduce la eficienta alocativa? Urrnatoarele randuri propun a scurta analiza a pietei cu concurenta perfecta, pentru intelegerea virtutilor alocative-eficente,

Echilibrul partial
p

curba cererii

Figura nr. 3

34

Razvan Papuc

cerere
excedent de oferta

oferta

- - - - - - -exCe1:.-ctl1C"etere- - - - - - - I I

----~ir
3

0:
5

I I I I I

:
I

I I

Figura nr. 4 Formarea pretului de eehilibru unde P, = pre! de eehilibru La nivelul PIal pretului cantitatile cerute pe piata sunt 2 bue, iar cele oferite sunt 6 bue. Diferenta lntre cele doua puncte (A si B), reprezintfi excesul de oferta

Dupa cum se stie, curba individuals a cererii ne arata cantitatea totala dintr-un bun pe care un individ este dispus sa 0 achizitioneze la un anum it nivel de pre]. Atunei cand se pune problema nivelului cererii, individul rational va egaliza beneficiul marginal obtinut de pe urma consumului unei unitati suplimentare dintr-un bun eu eostul marginal al achizitionarii unitalii suplimentare (pretul care trebuie platit). Oferta individuala a unei firme ne arata care este cantitatea de bunuri oferita pe piata la anumite niveluri de pre].

Econornla

sectorului

public

35

Decizia asupra productiei se face egaland beneficiul marginal obtinut de pe urrna producerii unei unitati suplirnentare CLl costul producerii unitatii marginale respective. Pentru a indeplini criteriile de eficienta trebuie ca beneficiile rnarginale ale producerii unei unitati suplimentare sa egaleze costurile marginale. In punctul E, at at beneficiile marginale cat si costurile marginale, egaleaza pretul, deci conditia de eficienta este satisfacuta, Pe pietele concurentiale perfecte, rata marginala de transfonnare va fi egala cu preturile relative ale bunurilor de pe plata. Daca, de pilda, prin reducerea productiei unui bun X Cll 0 unitate, 0 firma poate produce 0 unitate mai rnult din bunul Y, iar bunul Y costa mai mult decat X, atunci firma rnaximizatoare de profit va creste prcductia din bunul Y. Daca atat rata marginala de substitutie, cat ~irata marginala de transform are sunt egale CLl raportul preturilor, atunei rata marginala de substitutie va ft egala cu rata marginal a de transformare. Astfel, pe pietele cu concurenta perfecta conditiile de eficienta paretiana sunt satisfacute. o piata este eficienta daca functioneaza dupa principii care presupun: l.Competitia perfecta caracterizata prin comportamentul de tipul price-takers al agentilor economici sl prin atomicitatea acestora (pretu I este dat, consumatorii si producatorii sunt nurnerosi si Ill! pot influenta conditiile pietei, deciziile luate de acestia in mod individual neputand influenta preturi le), 2.Ubicuitatea pietelor, intelegand prin aceasta ca ele pot produce tot ceea ce e nevaie in terrneni de bunuri sau servicu, consumatorii fiind capabili sa plateasca pretul care acopera cheltuielile de productie. 3. Lipsa esecurilor pietei - care ar face sa dispara bunuri Ie publice, externalitatile si randamentele crescatoare de scala. 4. Informarea perfects - ce asurna ca top agentii economici (vanzatori sau curnparatori) au to ate informati iIe referitoare la

36

Razvan Papuc

calitatea ~i natura produselor, precum ~i asupra preturilor si a evolutiei lor viitoare. Spre exemplu, daca ar exista doua preturi pe plata, pentru doua produse omogene, atunci consumatorii care vor cauta sa-si maximizeze utilitatea vor achizitiona la pretul eel mai rnic, care va fi ~ipretul unic al pietei, 5. Bunurile achizitionate sunt presupuse a fi de unica folosinta (din punct de vedere al atributelor proprietati), astfel orice bun achizitionat nu mai este disponibil altcuiva. 6. Factorii de prcductie sunt perfect mobili. 7. Costurile de tranzactionare intre agenti sunt nesemnificative. 8. Sistemjuridic care controleaza schimbul perfect. Problema fundamentala a economiilor mademe este aceea caIn cvasimajoritatea cazurilor, pietele nu functioneaza dupa madelul concurential perfect. Aceste economii sunt imperfecte din punet de vedere al competitiei, Cele mai multe din criteriile specifice pietelor "modelului concurential de baza,,5 nu se regasesc in caracteristicile economiilor reale. Daca aceste criterii s-ar regasi si 'in econornia reala atunci rolul statului ar fi extrem de mic. Astfel, daca piata ar fi perfect predictibila si ar exista informatie cornpleta, niei unul din sistemele de asigurare publica nu s-ar justifica, deoarece nu ar exista costuri de tranzactionare, ceea ce ar face ca asigurarile sa fie doar voluntare. Singura motivatie pentru interventie publica ar fi aceea de a asigura venituri si seeuritate medical a unui nurnar redus de persoane care sunt sub nivelul pragului de saracie," Ins a, economia reaIa este departe de a oferi certitudine, inforrnatie si mobilitate perfecta ~i camp leta, deci absenta riscului. In ce consta acest e~ec al cornpetitiei acestor econamii ne vorn referi succint 'in continuare.

Stiglitz, Joseph, &Company, New 6 Barr, Nicholas, New York, 2004,


5

Economics of the public' sector, Third edition, W. W .Norton York, London, 2000 Economics of The Welfare State, Oxford University Press, pag. 79

Economia

sectorului

public

37

2.2. Competltie lrnperfecta


Economiile contemporane, In covarsitoarea lor rnajoritate, atat in productia celor mai multe bunuri, cat ~iIn cea a serviciilor sunt departe de a fi animate de lin nurnar atat de mare de firrne de putere midi ~i deci rara influenta asupra preturilor. Ele se caracterizeaza, mal curand, prin prevalenta, III cele mai multe domenii de activitate a unui nurnar relativ mic de firrne, uneori doar a uneia sau a catorva, Acest tablou caracterizeaza at at economia mondiala, cat ~i economiile nationale, Monopolul, competitia rnonopolistica si derivatele acestora (rnonopson, oJigopson) sunt formele sub care se manifesta astazi imperfectiunile pietei ~i capacitatea producatorilor sau consumatorilor sa influenteze pretul. Aparitia acestar tipuri de imperfectiuni ale pietei se datoreaza unui nurnar ridicat de factori din care putem arninti: a) restrictionari 'in fluxul de informatii privind nivelul costurilor si al preturilor; b) aranjamente secrete intre firme ofertante pentru mentinerea ridicata a preturilor: c) tratamente inegale ale vanzatorilor si producatorilor fata de cansumatari, pe baza puterii de curnparare a acestora (spre exemplu ofertele diferentiate propuse de firmele de telefonie rnobila pentru un anumit tip de client); d) avantajele competitive ale marilor Finne fata de cele mici (daca se produce rnai mult costurile medii se diminueaza si astfe! creste profitul); e) situatia de monopol natural, care se datoreaza unei situatii In care este mai eficient ca 0 firma sa produca intreaga oferta, in lac sa fie lasate mai multe firme sa prcduca par]] din intreaga oferta; f) situatia de monopol legal (de jure monopol) - prin care statui acorda dreptul de prcductie a unui bun sau serviciu unei

38

Razvan Papuc

singure firme, monopol coercitiv intalnit mai ales in serviciile de utilitate publica, bazat pe ideea ca in anumite industrii trebuie sa existe un control public, pentru a_irnpiedica abuzurile ce pot fi generate de monopolurile private. Gravelle si Rees, au aratat cao piata reprezinta nu doar un cadru institutional prin care se schimba bunuri, ci si unul 'in care se schirnba ~i drepturl. Pietele sunt institutii care organizeaza schirnbul, ceea ce inlocuieste subiectul controlului unui bun, natura controlului fiind definite de drepturile de proprietate atasate respective lor bunuri, astfel Incat controlul asupra unui bun poate fi imperfect deoarece sistemul juridic care defineste acest control este imperfect. Formele fundamentale sub care se rnanifesta aceasta imperfectiune se refers in primul rand la drepturile de excluziune si transferabilitate. Daca excluziunea se refera la capacitatea unui agent economic sa controleze cine anume utilizeaza bunul de care dispune ~i pentru cat timp,

transferabilitatea reflectii drepturile pe care un agent economic le are sa transfere dreptul de a fi utilizat al unui bun economic,
de la un agent economic la altul prin vanzare sau prin leasing. Daca un sistem de drepturi juridic nu poate garanta aceste drepturi la costuri minime sau la costuri 0 atunci distributia realizata este ineficienta, g) acordarea patentelor de catre guvem - adica drepturi exclusive pentru 0 inventie, celui ce a produs-o (dominatia pe plata a Microsoft, Apple, Xerox se datoreaza acestui tip de situatie de piata irnperfecta incurajata de catre stat, prin acordarea drepturilor de proprietate intelectuala; h) diferite tipuri de reglementari de catre stat pe piata muncii fac ~i aici sa se manifeste imperfectiuni ale pietei (de exemplu regula salariului minim pe economie); k) omogenitatea este 0 caracteristica a unui numar relativ redus de produse (mai ales este yorba de produsele de baza, cereale, uleiuri, petrol, minereuri etc). Marca influenteaza la fel

Economia

scctorului

public

39

de mult decizia de cumparare, pe cat 0 influenteaza ~i pretul (studii recente au aratat ca pe plata bunurilor de conSUI11, marca, notorietatea aeesteia, reprezinta mai mul t de 50% din eli ferentade pre], fiind la randul ei sursa a imperfectiunii pietei, multe piete au grade ridieate de rigidltate, ce IlU reflecta automat interventii publice mai mult sau mai putin arbitrare (cazul pietei muncii este evident) etc, Teate aceste situatii reprezinta imperfectiuni ale pietei ce sunt departe de conditiile de eficienta alocativa paretiene. Spre exemplu In figura urmatoare exemplificarn situatia de pre! pe piata de monopol.

Pret

Venit marginal

Cost marginal cost mediu

=
QI Figura 4

GOP

40

Riizvan Papuc

MC=AC

AR
MR

Q Figura 5

Cantitate

2.3. Informatla imperfecta


Rezolvarea problemei informatiei incomplete reprezinta una din motivatiile interventiei guvernamentale In economie. Adesea ea este asociata cu ideea inforrnatiei incomplete a consumatorului asupra unui produs, datorita incapacitatii pietei sau ignorarii de catre ofertanti a necesitatii inforrnarii complete. Rodul interventiei guvernamentale 'in acest domeniu poate fi vazut in multe aspecte ale tranzactiilor - de la obligativitatea producatorilor sau importatorilor de a afisa un set c lar de informatii despre un anum it produs 'in limba romana - pana la mai noua obligativitate - In sistemul bancar romanesc de a fi informati

Economia

sectorului

public

4]
bancar
0 ferit

despre

toate

costurile

ascunse

intr-un

produs

populatiei.

Modelul neoclasic de functionare a pietelor concurentiale se bazeaza ~i pe postulatul informatiei complete si perfecte. Printre altele, postulatul inforrnatiei perfecte pune accentul pe ideea ca un asernenea fundament al deciziei actorilor economici este creator de eficienta, de utilizare rationala ~i completa a factorilor de productie ~i de preturi uniforme. Cu alte cuvinte acest factor este creator de optimalitate. Prin informatie cornpleta se intelege ca arice fapt susceptibil de a afecta deciziile de achizitie sau de productie ale ageritilor economici este cunoscut ~i Inteles de acestia, 0 lurne a informatiel complete este una a anumitor jocuri cum ar fi jocul de sah sau jocul de table. fn aceste jocuri, participantii cunosc atat regulile jocurilor, cat si deciziile pe care Ie iau ceilalti participanti, Prin contrast, jocurile cu carti se caracterizeaza prin infonnatie imperfecta, deoarece se CUl10SC regulile, dar celelalte elernente ale jocului nu. Modelul neoclasic mai asuma costul neglijabil al accederii la inforrnatie, postulatul transparentei perfecte fiind 0 alta propozitie fundamentals a acestui model. "Welfare economics" este fundarnentata, intre altele ~i pe aceste presupozi til. CLl toate acestea, nurneroase stud i i realizate sub titulatura generala de "information economics" au pus sub semnuI intrebarii aceste presupozitii nerealiste ale teoriei neoclasice, evidentiind problernele ridicate de accesul la informatie ca ~i costul acesteia, de lac nesernnificativ. Stigler, Stiglitz, Sachs sau Krugman, iar mai devrerne Hayek sunt doar cateva dintre cele mai autorizate personalitati ce au evidentiat faptul eli informatia irnperfecta este 0 realitate a econorniilor actuale ~i eli 0 piata nereglernentata din acest punct de vedere poate produce rezultate sub-optimale, De asernenea, acestia au subliniat faptul ca accesul imperfect Ja lnformatie creeaza avantaje competitive deloc de neglijat pentru detinatorii lor.

42

Razvan Papuc

Asimetria informationala este sursa de avantaje pentru detinatorii celei rnai complete informari. Sa luam bunaoara "legea preturilor uniforme" sau a "pretului unic" cum mai este cunoscuta. Acest pret unic apare pe plata datorita unui arbitraj permanent intre agentii economici participanti la tranzactii pe un tip dat de plata. Diferentele de preturi, observabile In econornia reala nu se datoreaza decat unor factori firesti cum ar fi diferentele In costurile de distribulie datorita unor locatii diferite (de exemplu, cum sunt diferentelc de preturi la gazul rnetan distribuit populatiei din diferitele orase ale Romaniei) sau diferentele de calitate intre prod usele unei ram uri econornice specifice ( cum ar fi diferentele de preturi la ciocolata, urrnare a unui continut diferit de cacao intre sortimente), ori preturile diferite ale fortei de munca datorate unor diferenle obisnuite 'in calificare. Specifieul economiei reale T11Sa, se Indeparteaza definitoriu de aceste variatii "normale" de la pretul unic. Mai curand "diferenta" este constitutiva preturilor economiei actuale, factorii diferentierii fiind multipli, cei legati de inegalitatea accesului la informatie ocupand un lac fundamental. Stigler (1962) puncteaza faptul ca informatia costa si ca acest cost se poate observa 'in toate fazele creatiei, producliei de masa ~i schimbului bunurilor, fie ca vorbim de prodfactor! sau satisfactori. Chiar solutia arbitrajului costa, dupa cum ~i sirnplele prospectari pentru preturi mai scazute ale bunurilor destinate consumului final. Si aici nu ne referirn numai la costul deplasarii de la 0 locatie la alta pentru prospectare, ci ~ila cele implicate de cautarea pe internet In magazine le virtuale. La fel cautarile pentru ocuparea unui loc de rnunca mai bine platit nu sunt daar cele legate de achizitionarea unui ziar sau de participarea la urt targ de locuri de rnunca, Situatii paradoxale, din punct de vedere al logicii neoelasiee, apar ~i in cazul 'in care costurile sunt mici. De exernplu, sunt eazuri dese in care 0 piala caracterizata printr-un

Economia

sectorului

public

43

nurnar ridicat de firme sa practice preturi ce se apropie de n ive lu I preturilor de monapo I. Sa privim exernplul oferit de Stigl itz 7: "Sa consideram cazul unde un numar mare de firme ofera un bun la acelasi pret. Daca una din firme decide sa ridiee preturile ell un pro cent - procent ee este rnai mie decat castul pe care l-ar avea consumatorul sa treaca la un alt afertant - atunci firma nu va pierde nici un eonsumator. Acest rationarnent iI vor face ~i eelelalte firme din industrie, preturi Ie putand creste astfe I, pana la nivelul pretului de monopol." 0 alta situatie reala este aceea In care un ofertant ridica preturile pentru ca"~tie" ca a cauta un alt ofertant de produse identiee este prohibitiv din punct de vedere al costurilor (un exemplu pentru aceasta situatie este eel al unui labarator foto profesionist, pentru pro cesare filme clasice. Acestea sunt din ce 111 ee mai rare, inclusiv la nivel de continent, nu numai de tara. Atunei, un asemenea laborator I~i poate permite sa ridice costurile procesarii pentru ea el "stie" ca a expedia un film din Franta in SUA pentru a fi proeesat ridica la niveluri foarte inalte eosturile consumatorului care va decide sa plateasca un pre! mai ridieat pentru procesarea realizata In Franta). Un alt exernplu, pentru a intelege avantajele asirnetriei informationale pentru eei ee detin rnai rnulta inforrnatie este eel proven it din sistemul asigurarilor de sanatate. Aici cei doi actori sunt eel care achizitioneaza 0 polita de asigurare ~i compania care realizeaza asigurarea. Intre eei doi apare asirnetria inforrnationala deoareee se poate presupune di eel care se asigura are rnai multe inforrnatii despre starea sa de sanatate decat asiguratorul, eeea ce face ca asiguratul sa subserie la ace a schema de asigurari care ii produce cele mai marl avantaje. Si in cazul vanzarilor de masini second hand apare ideea asimetriei informationale. De exernplu, 0 situatie obisnuita este aceea in care cineva achizitioneaza 0
7

Stiglitz, 2002.

Joseph,

The Roaring Nineties, The Atlantic

Monthly,

October,

44

Razvan Papuc

masina noua si dupa putin timp decide sa 0 vanda. Pretul second hand al acesteia scade Insa dramatic, deoarece cumparatorul presupune di vanzatorul are informatii mai multe despre masina, care l-au facut pe acesta sa ia decizia de a vinde asa de repede. Alte fapte care pun accentul pe raspunsurile pietei fata de costul informatiei sunt actele de sustinere a reputatiei (prin branding) ~i publicitatea, prin care sunt diseminate informatii despre firma, ceea face ca piata sa fie imperfects 'in aceste situatii. Econornistul Friederich Hayek considers ca pietele sunt institutii care au evoluat 'in directia solutionarii unor probieme informationale. Hayek considera ca trebuie plecat de la realitatea ca in lumea In care traim, fiecare dintre noi dispune de un anumit tip ~i de 0 anumita cantitate de informatii. Pietele sunt institutii in care fiecare poate sa utilizeze eficient informatia de care dispune, problema inforrnarii perfecte fiind irelevanta pentru logica actiunii agentilor economici. Mai mult, guvernul ca depozitar al multitudinii de informatii de acest tip este un nonsens, pentru Hayek. Raspunsul lui Hayek la problema asimetriei informatiei este una din variantele eel mi putin invazive In mecanismul pietei, esecul modelului neoclasic neinsemnand esec al pietei, Alte raspunsuri de acest tip sunt cele din sectorul asigurarilor cunoscute sub numele de "separating equilibrum" celalalt sub numele de "experience rating". In primul caz de asimetrie a informatiei raspunsul este de a oferi categorii diferite de asigurari la diferite categorii de preturi (eel mai sanatos va cumpara asigurarea cea mai saraca 'in beneflcii, dar si cea mai ieftina, iar eel mai bolnav pe cea mai scurnpa ~i bogata In beneficii), Cealalta tehnica, utilizata si In sectorul asigurarilor auto se bazeaza pe ideea rating-ului de experienta. Astfel. daca Intr-un an ai mal putine evenirnente rutiere atunci poti beneficia anul urrnator de 0 asigurare mai ieftina, dupa cum daca 1ntr-un an beneficiezi de mai multe tratamente medicale scumpe, anul

Econornia

sectorului

public

45

urmator te poti astepta la 0 crestere a politei de asigurare. Alte rnodalitati de a trata inforrnatia incornpleta se refera la irnplicarea statului prin mecanisme de reglementare sau de licentiere. Pentru primul caz, institutii precurn Oficiul pentru protectia eonsumatorului sau Oficiul pentru siguranta produselor alimentare sunt exemple relevante, iar pentru al doilea caz vorn Intalni Iicentele acordate de stat pentru practica medicala. Chiar daca consecinte le informari i irnperfecte au fost, credem, evidente din perspectiva unei functionari non-optimal paretian in exemplele date, nu sunt putini econornistli care considera ea reglementarea nu este necesara, din diferite motive de la cele pur logice - cum ar fi faptul ca insusi joeul pietei obllga firmele sa of ere toate infcrmatiile necesare catre terti - pan a la cele care afirma ca sunt irelevante, deoarece ccnsumatorul nu este atent la tot ce Ii este oferit de firma ca suport informativ (exemplu, corectitudinea informarii asupra numarului de calorii In cazul McDonalds, nu a facut sa scada rata obezitatii III SUA sau oriunde altundeva in lume sau cati dintre noi au dat lnapoi de la consumul de cartofi prajiti in momentul in care aLi aflat ca sunt plini de aeizi grasi, nocivi organismului) sau pana la eele care pun aceentul pe costul informarii si deei, pe efectul acestuia asupra pretului final al produsului (cu alte euvinte nu ne intereseaza prea mult diferitele tipuri de costuri ale unui credit bancar, ci doar rata finala pe care 0 avern de platit, prin urmare banca nu ar mai trebui sa cheltuiasca bani pe informarea cornpleta eLI privi re la costu I creditului). Mai mult, criticii considera, si IlU tara temei, ca aceste lucruri costa ~i guvemul ~i deci contribuabilul, 711 termenii institutiilor ce trebuie sa sustina politicile de reglernentare, In paginile anterioare am urrnarit care sunt elementele ce fac necesar un anume grad de interventie publica in economie, oprindu-ne la ceea ce, 'in eeonomia sectorului public nUl11il11 generic "esecurile pietei". Toate aceste esecuri al pietei obliga la

46

Razvan Papuc

interventie guvernamentala, Intr-o masurii mai mare sau mai midi, economia sectorului public folosind In acest camp de investigatie 0 abordare de tip normativ. o economie de piata, data fiind imperfectiunea sa nu poate fi pareto eficienta, ceea ce conduce la necesitatea interventie guvernului. Interventia guvernamentala produce pe aceste piete "pareto improuvement". 0 asemenea credinta si, de ce nu, rezultatele obtinute prin politicile guvernamentale din varii locuri ale lumii a facut ca programele guvernamentale sa creasca peste masura, identificand mereu oportunitati de tip "pareto improvment". Numai ca excesul de programe guvernamentale a condus si la probleme de structura ale acestora, ce au mers de la chestiuni cu privire la legitimitatea obiectivelor ~itintelor, pana la adecvarea metodelor la scopurile prop use, In conditiile unui drenaj din ce In ce mai ridieat al resurselor nationale catre bugetele publice. Aeeasta a facut 'ca econornistii sa observe si totodata sa analizeze ceea ce ei all considerat a fi un esec al guvernarii ("government failures"), pe care II vom discuta dupa ce vom trata 0 alta oportunitate pentru interventia publica si anume echitatea ;;i redistribuirea veniturilor.

Capitolul3 BUNURILE PUBLICE

Elemente de analiza:
• • • • Introducere ill sfera bunurllor publice Deflnltie ~i earacterlstlci Categorli de bunuri pub/ice Problema Free Rider

3.1. Introducere in sfera bunurilor publice Participarea la actiunea colectiva reprezinta a terna de continuu interes pentru literatura econornica, Numeroasele abordari aparute in literatura economics, de [a Samuelson pana la Moulin ~i Jackson (1992) si-au propus sa raspunda la lntrebari precum trebuie bunurile publice produse? Daca da, In ce cantitati? Cu ce costuri pentru un agent? Cine trebuie sa produca bunul public? etc. In urmatcarele randuri ne-arn propus sa analizam bunurile publice si oportunitatea furnizarii lor din perspectiva ideii ca utilitatea lor provine, asa cum am mal ararat, din imperfectiunile pietei. Paul Samuelson este econornistul ce a fast creditat ca fiind primul ce a folosit termenul de bun public In 1954, In Iucrarea "The Pure Theory of Public Expenditure", cand afirrna co. un bun public este acel bun "de care fiecare persoana se bucura in COl11un, in sensu I in care consumul individual al bunului respectiv nu determina sustragerea de la acel consurn a unei altei persoane." Desi in general este considerat un concept al celei de a

48

Razvan Papuc

doua jurnatati a secolului XX, gandirea despre bunurile publice este prezenta in economia sffirsitului secolului al XIX-lea si a primei jumatali a sec. al XX-lea 'in dezbaterile suscitate de lucrarile lui Adolph Wagner, Lindahl! Wicksell, Wieser, Mazzola, adica din reprezentanti ai scolilor italiene, austriece ~i germane de economie politica, Aici furnizarea bunurilor publice este rolul unui "stat - dictator benevolent"B. Istoria conceptului, Ia mijlocul sec. XX, cand si Samuelson propune definitia mai sus enuntata este caracterizata printr-o efervescenta a ideilor ce favorizau un rol activ al statului in econornie. Macroeconomia keynesista, New Dealul raosvelt-ian, teoria lui Pigou cu privire la welfare sunt paradigmele fundamentale ale unei economii 'in care controlul statului ~i planificarea sunt realitati adfinci, iar oferta de bunuri pub lice este ridicata, Situatia nu a fost mereu aceiasi 'in Europa. Bunuri publice pe care azi le considerarn firesti, cum este cazul sistemuilli national de sanatate, 'in Europa Evului Mediu, emu doar utopii. Spitalul era rodul milei crestine, al voluntarismului ~i nicidecum o preocupare a statului premodern. Pentru folosirea soselelor se plateau taxe, la fel pentru punctele vamale. Oferta acestor bunuri era 0 problema dependents, mai curand, de nivelului resurselor unui eras-stat, decat de 0 rationals recunoastere a necesitalii acestora. Ferdinand Braudel (1992), arata ca doar evenimente cataclisrnice din Europa au facut fie recunoscuta 0 rationalitate intrinseca a furnizarii de bunuri publice. Marea ciuma neagra din 1348, care dupa unele statistici a ucis jurnatate din populalia Europei, a fost unul din evenimentele care a facut sa apara bun uri publice cum sunt carnpaniile de igienizare, salubrizare, deratizare, cele de carantina sau de acordare ~i introducere a certificatelor de sanatate. Secolul al XVI-lea aduce in prim plan ideea Llnlli bun public absolut necesar In starea de "razboi al tuturor impotriva

sa

Desai, Meghnad, Public goods: A Historical perspective, pag. 64

Econornia sectorului public

49

tuturor", anume acela al asigurarii apararii publice. De altfel, 1I11111 din primii care a prezentat argumentele pentru acceptarea guvernarii tinand seama de eapacitatea aeesteia de a furniza bunuri publice este Hobbes care argurnenteaza: un individ rational intr-o "stare naturala" va dori sa intre intr-un contract social prin care fiecare va adrnite sa se supuna unui suveran absolut, care detine monopolul fortei pentru a piistra ordinea civila, 0 crestere a cantitatii de bunuri publice ofertata de guvernare are lac in secolele XVIII 9i XIX, pe fondul cresterii exigentelor fata de populatie, impuse de revolutia industriala, Educatia este una din aceste exigente, lncepand sa fie oferita de stat ea un raspuns la un imperativ tehnologic: nolle descoperiri impuneau, pentru a putea fi exploatate in sensul cresterii productivitatii, 0 populatie eel putin cunoscatoare a alfabetului. Orasele acestor secole incep sa fie dotate 9i cu alte bunuri publice cum ar fi canalizarea, salubrizarea sau apa curenta. Secolul XX aduce 0 extindere a cantitatii de bunuri publlce oferite: cele vechi precum educatia primara ~i secundara, drurnurile Tara taxe, apararea externa, toate acestea se extind, aparand 9i noi oferte precum educatia tertiara, sisternul national de sanatate, asigurarea de locuinte soeiale sau servicii sociale. Tot secolul XX pune sub semnul intrebarii, eel putin incepand cu anii 70, oferta prea mare considerata, de bun uri publice. 3.2. Definitie §ii caracteristici
Reprezintd un bun public pur, acel bUI1 111 care, costurile marginate de furnizare a acelui produs unei alte persoane sun! egale ell zero si in care este imposibil de impiedicat ca alti indivizi sii beneficieze de acel bun. Cu alte cuvinte, consutnul acestor bunuri este caracterizat prin non-rivalitate si nonexcluziune, spre deosebire de cele private caracterizate prin rivalitate .;i excluziune.

50

Riizvan Papuc

Prin non-rivalitate intelegern caracteristica prin care eonsumul bunului respectiv de catre un individ nu reduce posibilitatea de consum a altor indivizi, Exemplu: 0 ~osea nationals este un bun public pentru ca utilizarea sa de catre cineva nu impiedica a alta persoana sa beneficieze de atributele sale. La fel, un semn de circulatie este un bun public pentru ea 0 persoana ee ll utilizeaza in circulatic nu va impiedica 0 alta sa benefieieze de acelasi semn. Prin non-excluziune intelegern imposibilitatea de a interzice consumul individual al unui bun oarecare. In cazul celor doua exemple anterioare, avem de-a face ~i eu non-exeluziune, pentru ca nimeni nu poate fi impiedicat sa beneficiezc de atributele aeestora. Spre deosebire de bunurile publice, bunurile private, se caracterizeaza prin accesibilitatea lor dear prin intermediul pietei. Meeanismul pretului este eel care determina accesul sal! imposibilitatea accesului la ele. Prin actul de vanzare~cumparare se transfers si proprietatea asupra acestor bunuri. Aeeasta inseamna ea bunurile private au drept caracteristica excludabilitatea. Cum aratam mai sus, bun urile private sunt caracterizate ~i prin rivalitate, ceea ee insearnna eli un bun, cdata eonsumat de cineva nu va rnai putea fi accesibil altui individ. Exemplele eele mai cunoscute de bunuri publice sunt: apararea national a, sisternul drepturilor de proprietate, serviciile de pompien, farurile din porturi, bunuri informationale (dezvoltare de soft, inventii), soselele, semnele de circulatie, iluminatul stradal, dar ~i "produsele" cunoasterii: teoriile fizicii, ale matematicii, transmisiunile radio, televiziunea nationala. siteurile web etc. Spre deosebire de bunurile private in general tangibile, bunurile publice sunt, in general, intangibile, adesea fiind

Econornia sectorului

public

51

identificate $1 solutii de simbioza intre cele doua: spre exernplu, un calculator este considerat un bun privat, pentru ca uti Iizarea sa de catre eineva diminueaza capacitatea altuia de a-l utiliza, dar software-ul pe care II foloseste este considerat bun public, pentru ca acesta nu este intr-o cantitate determinata si prin urrnare imposibil de folosit de catre cineva dupa epuizarea stocurilor, Totusi, asa cum evidentiern in figura urmatoare definitia bunurilor pubJice sau private in functie de proprietatile de excluziune - 11011excluziune si rivalitate - non-rivalitate ntl reflecta in mod automat capacitatea acestora de a fi publice sau private, ci reprezinta 0 conditie-semnal pentru caracterizarea lor asa. Aceasta inseamna eft nu avem In discutie 0 problema de facto privind caracterul
furnizdrii unor bunuri drept pub/ice sau private. Rivale • laptele • pamantul • educatia Non rivale • cercetarea ~idezvoltarea • cunoasterea non - cornerciala (cum at' f Teoria lui Einstein asupra relativitatii) • normative ~i standarde • regimurile eu privire la drepturile proprietatii • sernnalul radio sau de televiziune • pacea ~i securitate • Iegea ~i ordinea publica • stabilitatea financiara • potentialul de dezvoltare si crestere econornica • piete eficiente • controlul si eradicarea bolilor transrnisibile

Exclusive

Non exclusive

atmosfera viata salbatica

Sursa: Kaul Inge and Mendoza Ronald, Advancing the concept of public goods in Concepts: Rethinking Public Global. Gild Good, pag, 82

52

Razvan Papuc

De exemplu, statutul unor bunuri ca fiind publice sau private poate fi decis social, astfel, atmosfera este considerata traditional un bun caracterizat prin rivaIitate ~i non-exclusivitate. Astazi, statutu1 atmosferei este contestat, datorita problemelor legate de poluarea mediului, ea fiind considerata un bun creat de am prin faptu1 cli au aparut permisele guvemamentale pentru ernisii de dioxid de carbon, din care cele mai cunoscute sunt nonnele europene privind combustibilii Euro si non Euro. Sistemul cotelor de pescuit creeaza iarasi premize pentru transformarea unor bunuri traditional pub lice in bunuri exclusive si rivale. Tot statutul social ~i politica au transfonnat ~i bunuri considerate non-rivale 'in bunuri rivale, astfel elemente ale cunoasterii, datorita drepturilor de proprietate extinse, au devenit bunuri exclusive si non-rivale, La fel bunuri publice rivale pot fi rnentinute ca non-exclusive de autoritati. Un pare este un asemenea bun public pe care autoritatile publice printr-un management adecvat trebuie sa-l mentina unui cat mai larg si mai user acces public. Educatia primara este un alt exernplu din aceeasi categorie, adesea considerate un bun rival dar exclusiv, acum este considerata un bun nu numai universal ~i gratuit, dar ~i obligatoriu. Poate un exernplu istoric in acest sens este binevenit: Kemal Ataturk, fondatorul Turciei modeme a folosit forta armatei pentru a transforma 0 natiune de analfabeti 'in cea mai mare parte, lntr-o natiune alfabetizata - cadre ale armatei au fost trirnise 'in zone rurale si au alfabetizat cu forta populatia, pe care, altfel; 0 astepta inchisoarea 'in conditiile refuzului. Pentru a oferi 0 imagine de ansamblu a acestei problernatici, tabelul urmator, preluat din aceeiasi sursa ca ~i precedentul este semnificativ (Kaul lnge and Mendoza Ronald, Advancing the concept of public goods in Concepts: Rethinking Public Global; and Good,

p.83).

Economia

sectorului

public

53
:2
0
::J
I

Rlvale Laptele

Pamantul Educatia Bunuri rivale


partial exclusive - permise de ernisii de CO2 - cote la pescuit - vignete pentru drumuri Bunuri rivale nonexclusive Atmosfera Viata salbatica Parcuri publice Educatia prirnara

I;::j

Non-rivale S unuri non-rivale exclusive


Cunoastere patentata

S
ro

:::

_.
c 9: ;:r

fll

... ~
'i:
:>e,

="'0

c CIJ E 0 ~

:::

Tv prin cablu si satelit Bunuri non-rivale nonexclusive Televiziunea publica Drepturile proprietatii Standarde !;ii normative Cunoastere non-comerciala Respectul pentru drepturile omului Bunuri publice pure Lumina lunii Pacea si securitatea

a I:::
ro

(/l

~.

Legea si ordinea interna


Stabilitatea financiara Piete ineficiente Controlul si eradicarea bolilor transmisibile

.=: <n
"!i

CIJ

:::1

l'l

alta problema ce vizeaza bunurile publice 9i care trebuie obligatoriu abordata este ceea ce se inteiege prin "public" in acest context. Intai trebuie sa afirmam crt bunurile publice reprezinta domeniul public, dar nu reprezinta nicidecum tot acest domeniu public, Pentru unii autori chiar piata reprezinta parte a domeniului public alaturi de stat. In unele societati, ell precadere traditionale, sfera publica este de parte de acceptiunea (arnbigua si ea ) de astazi a termenului. Public nu inseamna nici di in mod automat lurnea beneficiaza de ele pe baza caracteristicilor recunoscute ale acestora, La fel, un bun public nu este obligatoriu un bun fumizat de stat, dupa cum statul nu furnizeaza doar bunuri

54

Riizvan Papuc

pub lice. Intreprinderile publice furnizeaza 0 rnultirne de bunuri care sunt In acelasi timp exclusive ~i rivale. buna guvemare este un bun public, (Stiglitz, 2000) 0 proasta guvemare este un bads. De asemenea, in economia sectorului public publicizarea unui bun se traduce prin trei caracteristici: publicizare in consum, publicizare in modul de luare a deciziilor si publicizare In distribuirea beneficiilor nete. Diferentierea trebuie facuta pentru ca succesul furnizarii unor bunuri publice depinde nu numai de accesul liber la consumul acestora, ci sl de capacitatea de a fi furnizate printr-un sistem de management adecvat, dar depinde ~i de utilitatea perceputa a furnizarii acestora. Daca conduce rea autovehiculelor dupa semnele de circulatie este un mod de a furniza bunuri publiee eu succes pentru toti participantii la trafic tinand seama de toate cele trei caracteristici anterior enuntate, nu acelasi lucru s-ar putea spune despre prezervarea bicdiversitatii 'in Delta Dunarii prin mas uri care implica coercitie pentru persoanele din arealul respectiv, care nu accepta aceste masuri aducatoare de saracie, eel putin pe termen scurt pentru unii din ei. La fel, politiciie monetare precaute ale Bancii Nationale, nu sunt percepute la adevarata lor utilitate de populatia, sa spunem eLIvenituri scazute din rnediul urban sau rural.

3.3. Categorii de bunuri publice


Literatura econornica a retinut ~i alte eategorii denorninari de bunuri analizate din perspectiva caracteristicilor de rivalitate ~i excluziune. Astfel 'sunt definite bunurile de club (club goods) ~i bunurile comune (common-pool resources). Bunurile de club, numite si bunuri artificial rare sau bunuri colective sunt acele bunuri caracterizate prin excluziune ~i non-rivalitate. HBO, televiziunea prin cablu sau programele de tipul pay tv, serviciile religioase, serviciile unor cluburi oferite

Economia

sectorului

public

55

rnernbrilor proprii (ex. Clubul Diplornatilor, Rotary Club etc), accesul la Iucrari scrise ce au copyright, cinema-ul, sunt dear cateva exemple de asernenea bunuri. Excluziunea apare datorita accesului la ele doar prin achitarea unei surne de bani sau prin stricta apartenenta, ncn-rivalitatea manifestand-se prin faptul di oricine plateste poate sa beneficieze de ele,rara restrictii lntampinate in consum din partea altora. Pentru asernenea bunuri, costuI marginal al suplimentarii eu UI1U al telespectatorilor este egal cu zero. Daca pentru un bun non-rival s-ar solicita un pret, atunci producerea bunuIui respectiv ar fi ineficienta pentru cii ar genera sub-consum. Daca nu exists insa taxe, deci daca nu exista excluziune, pentru un bun non-rival, atunci ne-am confrunta cu 0
subproductie. 1. Bunurile comune sunt acele bun uri care se caracterizeaza prin rivalitate si non-excluziune. Apa, pestele din oceane, sistemele de irigatii, pasunile, padurile sunt doar cateva exemple de asernenea bunuri, Sunt non-excl udabi Ie pentru ca nirnanui nu-i este restrans accesul, dar in acelasi ti I11p sunt rivale pentru eft pescuitul intens, pe term en lung va determina diminuarea resurselor pentru alti pescari, Pentru folosirea [or pe termen lung este necesara realizarea de aranjamente instituticnale privind consumul lor, cum at' fi stabilirea unor cote cornune de exploatare. Pentru diferentierea bunurilor comune de bunurile publice se mai folosese conceptele de cos comun de resurse sau de resurse detinute in cornun. Spre deosebire de bunurile publice, cele de mai sus sunt confrunta eLI problema CLlI10SCUtf[ sub numele de "tl'aged ia bun U rilor cornune", Hardin Garrett (1968) care se refera la suprautilizarea lor ~i [a congestionare in exploatare, de unde ~i necesitatea, exprirnata rnai sus, a unor aranjarnente constitutionale pentru prezervarea, mentinerea ~i consumul comun a aeestor resurse. Hardin, intr-un celebru eseu ell titlul

56

Razvan Papuc "The tragedy of the commons" pune problema actiunii agentilor economici individuali atunci cand sunt pusi In fata utilizarii in comun a unui bun precum un islaz comunal. Concluzia sa este ca individualismul eficient duce la ineficienta pe termen lung, de unde ~i necesitatea unor aranjamente negociate pentru a nu se ajunge la ineficienta pe termen lung. "Aditionarea utilitatilor partiale este singura concluzie rationala la care poate ajunge un pastor, de unde si actiunea de adaugare a aitui animal adus pe islazul comunal ... ~i a altula ... Dar aceasta este concluzia Ia care ajung ~i ceilalti pastod care utilizeaza impreuna islazul. Aici este tragedia; fiecare am este parte a unui sistem care Il obliga sa i~i sporeasca tunna rara limite, intr-o lume cu resurse limitate. Ruina este destlnatie de Ia capatul cursei - in conditiile in care fiecare i~iurmeaza propriul interes, intr-o societate care crede in libertatea de a folosi lucrurile comune (in a society that belives in the fi'eedom of the commons).

Asa cum arata Elinor Olstrom 'in "Guvernarea bunurilor camune" (1990), H.Scott Gordon, 'in "The Economic Theory of a Common Property Research: The Fishery" (1954) prezenta aceea~i problema In urrnatorii tenneni: "Asadar, se pare eli exista un sambure de adevar 'in binecunoscutul dicton ee afirma ca proprietatea tuturor este, de fapt, proprietatea nimanui. Bogatia care apartine gratuit tuturor nu este apreciata de nimeni, fiindca eel care este destul de naiv astepte pana soseste momentul prielnie s-o foloseasca va deseoperi eil. a fast luata deja de altcineva ... Pestii din mare nu au nici 0 valoare pentru pescar, fiindca nu exista niei 0 garantie ca, daca li lasa sa-i seape astazi, Ii va regasi maine.,,9

sa

Gordon, Scott, The Economic Theory of a Common Property Research: The Fishery, pag, 124, 1954, in Elinor Olstrom: Guvernarea bunurilor camune, Edit. Potirom, Iasi, 2007, pag. 17

Economia

sectorului

public

57

CeJe doua definitii prezentate mai sus evidentiaza un lucru comun, ~ianume, ideea de non-optimalitate a utilizarii resurselor ce se confrunta ell ace asia "tragedie", Cresterea numarului de utilizatori rara restrictii in consum, va conduce la 0 crestere a totalului unitatilor utilizate din bunul respectiv, dincolo de nivelul optim, Doua exernple sunt relevante, asertiunea de mai sus: primul dintre ele este aparitia unor boli nurneroase rezistente la antibiotice. Motivul este unul sirnplu si se datoreaza utllizarii In exces a unui bun C01l1un - antibioticul - microbii, ca ~i ernul in evolutia sa au dezvoltat imunitate la antibiotice utilizate In exces, facandu-le ineficiente. Al d~ilea exemplu se refer-a la rapida dezvoltare a altui bun cornun ~i anume internetul. Problema inforrnatiei este una deosebit de acuta, deoarece in forrnele sale actuale este costisitor de catalogat ~i organizat, fiind fcarte dispersata, Problema intemetului este una simpla si anume aceea ca este inundat de informatie de slaba calitate, care intocmai ca soferii de pe a autostrada, aglornereaza rnagistrala provocand blocaje in circulatie. Dupa Daniel McFadden, laureat al prerniului Nobel pentru economie, managementul bunurilor cornune digltale este una din problernele fundarnentale ale societatii conternporane care a oferit si un set de solutii-organizatorice: 1. Intemetul ca pliantul din hipermarket (inforrnatia care costa este lrnpanzita de reclarne curnparate prin care advertiser-ul plateste pentru reclarna, iar pretul catre consumator este zero). 2. ISP-model - accesul la internet este conditionat de 0 taxa pentru obtinerea unui rsp, portal §i servicii personale, sistem ce functioneaza dupa principiul televiziunii prin cablu. 3. Internetul - organizarea si cantitatea sa de inforrnatie bun privat - un monopolist 11 detine ~i ceilalti platesc pentru informatia sa, 4, Internet non-profit sau monopol reglernentat."
to Mcfadden, Daniel, The tragedy a/the Commons, ill Forbes.corn, 2001

58

Razvan Papuc

Pentru Hardin, solutiile la tragedia bunurilor cornune sunt urmatoarele : Prima este solutio guvemamentalii ": reglementareu
tJ

accesului la islaz sau cresterea taxelor pentru utilizare. A doua solutie este/sunt, cea/cele private: licitatii pentru oferirea de drepturi de exploatare celor ce pliitesc eel mat mult, parcelarea islazului si vinderea sa ciitre persoanele individualeFiecare din solutiile respective are avantajele ~i
dezavantajele sale, practica economics furnizand exernple atat de o parte cat ~i de alta a solutiilor, Astfel, drepturile de utilizare a unor frecvente radio sau pentru telefonia rnobila sunt acordate de guvern pe baza unor licitatii castigate de eel care of era rnai rnult, drepturile de utilizare a bogatiilor s'ubsolului sunt acordate Cll conditia platii unor redevente, plajele sunt folosite platind taxa de utilizare inclusa 'in plata sejurului sau direct la utilizare etc. Elinor Ostrom considera ca aceste aranjarnente comune sunt 0 alternativa eficienta la privatizarea bunurilor cu acces deschis. Pentru aceasta trebuie ea regimul proprietatil comune se supuna la opt principii, Ostrom (1990): 1. Definirea clara a granitelor. 2. Congruenta intre regulile de aproprere ~r conditiile locale. 3. Aranjamente colective privind accesul celor ce utilizeaza bunurile respective la procesul decizional. 4. Monitorizarea efectiva a actiunilor. 5. Sanctionarea graduala a utilizatorilor resurselor daca transgreseaza regulile stabilite In cornun. 6. Mecanisme de solutionare a conflietelor .user accesibile si ieftine. 7. Recunoastere rninimala a dreptului de a se organiza din partea guvernantilor,

sa

Econornia

sectorului

public

59

8. Organizarea marilor aranjamente de acest tip sub forma unor straturi multiple, formate din mai rnici unitati de tipul: cosuri comune de utilizatori de resurse
cornune.

Robert J.Smith, utilizand exernple din diferite spatii nationale In privinta solutiilor pentru tragedia bunurilor cornune considers cit singura solutie viabila pentru evitarea tragediei este "de a pune capat sistemului de proprietate cornuna prin crearea unuia de drepturi asupra proprietatii private." II EI a fi rm ii, de asernenea, ca "orice res ursa detinuta In cornun - fie ca este yorba de pam ant, aer, atmosfera, spatiu extraterestru, oceane, lacuri, pescarii, viata salbatica - poate fi utilizata simultan de rnai multi indivizi sau grupuri pentru unul sau rnai multe scopuri, ceea ce irnplica utilizari conflictuale ale resurselor comune. Nimeni nu are drepturi exclusive fata de aceste resurse si nimeni nu po ate irnpiedica pe nimeni sa utilizeze resursele respective. Prin natura sa, proprietatea cornuna este detinuta de oricine si de nimeni, De vreme ce toata lumea 0 utilizeaza se va produce 0 supra utilizare a acestei proprietati comune. Nirneni nu are nici 0 rnotivatie sa prezerve aceasta proprietate. Singurul mod in care utilizatorli pot obtine ceva din aceasta detinere cornuna a resurselor este en acestea sa fie exploatate cat de rapid se poate de cineva inaintea altcuiva." Dar detinerea privata a aeestor resurse perrnite fiecarui proprietar sa beneficieze de intregul capital reprezentat de resursa respective, iar interesul individual si motivatiile econornice II determina pe proprietar sa mentina pe tennen lung valoarea capitalului respectiv. Detinatorul resurselor va f interesat sa beneficieze de capitalul respectiv, astazi, maine, ~i zece ani de aici inainte.'

II Smith, Robert, Resolving the tragedy oj {he commons by creating private property rights in wildlife, The Cato Journal, vol.l , No.2, 1981

60

Riizvan Papuc

In sfirsit, sunt autori care considera ca solutia la tragedia bunurilor comune este Leviathan-ul: Ophlus (1973), dar ~i Hardin (1978) considers ca 0 for~a coercitiva exterioara este singura solutie pe termen lung pentru a evita tragedia bunurilor comune. Ophulus'f afirma: "Problema noastra nu este aceea ca institutiile actuale nu lucreaza asa cum trebuie (in problema bunurilor comune n.n) - ele lucreaza prea bine, chiar ~i acum, in directia unei continue exploatari a mediului - ci aceea ca bunurile comune pot sa suporte nelimitat aceste institutii." Hardin foloseste pentru ideea corecitiei externe sintagma "coercitie mutuaIa"pentru a exprima solutia ce evita tragedia bunurilor comune. Si Heibroner (1974) citat in Ostrom (2007) considers ca VOl' fi necesare "guverne de fier", poate chiar militare, pentru ca problemele ecologice sa poata fi tinute sub control. Acelasi Ostrom citeaza ~i opinia lui Ehrenfeld (1972) care afirrna ca: "atata vreme cat nu ne putem astepta ca interesele private sa protejeze dorneniul public, raman necesare reglementari exteme din partea autoritatilor pubiice, a guvernelor sau a autoritatilor internationale." Studiile pe tema tragediei bunurilor cornune au identificat mal multi factori favorizanti sau dimpotriva, in detrimentul actiunii colective astfel: 1. Tipul productiei sl functiile de alocare 2. Predictibilitatea fluxului de resurse 3. Relativa raritate a unor bunuri 4. Marimea grupului
5. 6. 7. 8. Gradul de eterogeneitate al grupului Dependenta grupului de un anumit bun Nivelul de comunicare ~i buna vecinatate din grup Marimea beneficiului colectiv total

12 Ophlus, William, Leviathan 01' oblivion? 111 Toward a steady-state economy, Edited by Herman E. Duly, Sun Francisco: W.H.Freemun and Company, 1973

Economia sectoruiui public

61

9. Contributia marginala a unei persoane Ia productia bunul colectiv ] O. Marirnea tentatiei de free-ride I I. Categoria de bun uri care sunt pasibile de a fi afectate de tragedia bunurilor comune 12. Cum definirn dreptul de proprietate. Conceptul de "bun cornun" a fast utilizat si de CATOLICISMUL SOCIAL dupa ce Papa Leon al Xlll-Iea a publicat enciclica Rerum Novarum In 1891, in care condamna laissez-faire-ul si lipsa de interventie pub Iica in economia capitalists a sec al XIX-lea. Acceptand definitia de mai sus a bunurilor publice trebuie sa subliniem de la inceput ca in economia imperfecta exista foarte putine bunuri de acest fel. Apararea nationala, servici i Ie interne de pastrare a ordinii publice sau educatia prirnara ~i cea secundara pot fi considerate drept exernple apropiate de aceasta definitie. Totusi nici macar in cazul acestora nu putem vorbi de costuri rnarginale zero. Aceasta insernna, spre exernplu, ca inscrierea unui copil intr-un ciclu primal' de educatie dincolo de un anurnit numar al clasei de elevi va implica costuri marginale mai rnari (daca 0 clasa de 25 de elevi inseamna eosturi marginale zero pfm3 la al 25-lea, urmatorul elev inmatriculat va implica costuri marginate semnificative s.a.m.d). in general, numeroase bunuri care ne sunt oferite de autoritati au una sau alta din caracteristicile exprimate la inceput ale bunurilor publice. De exernplu servieiile de ambulanta rnedicala sunt earaeterizate prin nonexcludere (chiar daca nu sunteti contribuabil la sistemul national de sanatate puteti beneficia de servici ile respective) s i, ill acelasi timp, au ~i costuri marginale apropiate de zero, ell alte cuvinte solicitarea unui client In plus implies costuri suplirnentare mici. La fel in cazul serviciului-de pornpieri, costurile marginate

62

Razvan Papuc

de utilizare a serviciului respectiv pentru un agent economic solicitant sunt apropiate de zero. Majoritatea bunurilor publice, dar indeosebi educatia de nivel tertiar si sanatatea irnplica costuri deosebit de ridicate, tinand cont de numarul mare de beneficiari ai acestor servicii, dar si de exigentele proprii acestor doua sectoare. Aceasta a facut ea definirea lor ca publice ~i furnizarea lor gratuita sa cunoasca variatii ridicate de la 0 economie la alta sau de Ia 0 epoca [storicji la alta. Astfel, s-a ajuns in situatia ca In numeroase tari sa fie fumizate atat public cat ~i privat sau sa fie fumizate prin parteneriat public-privat. $i In larile unde traditional ele sunt fumizate public, cum este eazul tarilor europene continentale, se manifesta din ce In ce mai mult tendinta de a aeoperi 0 parte a costurilor publice prin contributiile punctuale ale beneficiarului. De pilda, In sistemele pub lice de educatie tertiara, plata unor servicii asociate ell eliberarea diplomelor sau eu reexaminarile a devenit 0 obisnuinta, dupa cum In invatarnantul prescolar plata meselor zilniee ale eopilului de catre parinti este 0 obisnuinta. In cazul bunurilor earacterizate prin non-rivalitate ~i excluziune, autoritatile pub lice vor institui taxe pentru consum, pentru cei ce beneficiaza de aeestea. Utilizarea unei aurosrrazi In nurneroase fad se realizeaza prin plata unei taxe pe tronsoane de drum sau prin vignete, pentru finantare a globala a structurilor respective. La fel, taxa de aeroport care este inclusa In pretul unui bilet de avion este 0 forma pentru finantarea 'intretinerii 13 aeroporturilor ~i a sistemelor de control al traficului aerian • Daca consumul este non-rival, atunci introduce rea unei taxe va crea ineficienta, asa cum este ilustrat in exemplul urrnator:

[] Stiglitz, Joseph, Economics of the public sector, Third edition, W_W.Norton &Company, New York, London, 2000, pag. 129

Economia
Pre]

sectorului

public

63

Curba cereril

Capacitatea

podului

Qm
Figura nr. 7

Qo Numar de excursii

Consideram 0 curba data a eereri i pentru un pod, ca fi i nd rezultatul numarului de excursii determinat de nivelul taxei pentru travers area podului. Scaderea taxei deterrnina cresterea cererii pentru traversarea podului. Capacitatea poelului este Qc . Pentru orice cerere aflata pana la acest punct nu exista costuri marginale, asociate utilizarii podului. Utilizarea podului sub capacitatea sa face ca actiunea de consurn sa fie non-rivala. Pentru eficienta, pretul utilizaril trebuie sa fie zero, In conditiile unor costuri marginale zero. Si venitul obtinut de pe unna constructiei podului va fi zero. In acest punct putem evidentia diferenta intre productia publica ~i cea privata de bunuri. Cu un singur pod, monopolistul va folosi acel nive] al taxei care maxim izeaza veniturile, construind acest pod doar daca ven ituri Ie vor depasi costurile. Guvernul va face calcule mult rnai cornplexe. El poate cere a taxa doar pentru acoperirea costuri lor de constructie sau poate chiar sa nu solicite taxe. Distorsiunile

64

Razvan Papuc

aparute 'in conditli de subutilizare trebuie comparate ell cele asociate diferitelor cal de crestere a veniturilor pentru finantarea lucrarilor. Guvernul poate decide sa finanteze podul chiar daca veniturile maxi me obtinute de pe urma taxarii vor fi rnai mid decat costul podurilor, 'in conditiile 'in care exista un avantaj pentru consumatori din construirea podului. o alta caracteristica a bunurilor publice este aceea di ele sunt definite 'in aceasta rnaniera pe baze ideologice, politice, reprezentand astfel 0 alegerea a majoritatii politice. Asa 'incat definirea unor bunuri ca fiind publice, depinde ~i de miirimef,l. populatiei votante. Bunurile publice, rod al politicilor publice, considera Bentley (1967), nu reprezinta nimic altceva decat echilibrul atins 'in lupta dintre grupuri de interes concurente, la un anumit moment. Configuratia diferita a intereselor politice, a raporturilor de putere dintre diferitele categorii sociale schirnba si configuratia bunurilor publice. Configuratia bunurilor pub lice semnalizeazii, astfel, forme diferite ale raporturilor politice $i ale fortei diferitelor grupuri de presiune din economie la un moment dat. Aceasta abordare a furnizarii bunurilor publice, departe de ideea clasica a unui spatiu public neutru, lipsit de politica, a fost rodul cercetarilor intreprinse de scoala alegerilor publice; de contributiile lui Buchanan. Tipul de bunuri publice, modaliHiti1e de furnizare ale acestora sunt rodul negocierii politice, conchide aceasta scoala. Pentru scoala alegerilor publice nu exista un acord definitiv asupra unei "liste" de bunuri publice furnizate de autoritati, fiind rodul unei continue reforrnulari, determinata de contextele economice ~i sociale diferite 'in care se afla grupurile de interese. Sociologul german Goldscheid considers ca notiunea de "bun public" nu este una neproblematica, cea mai importanta caracteristica a sa fiind contingenia ", Statui ea asociatie liber consimtita, voluntara de vointe individuale, creeaza si recreeaza utilitate' continuu ~i 'in rnaniere diferite. Bunurile pub lice

Economia sectorului public

65

reprezinta 0 problema de buget ~i de alegere. Din aceasta caUZG exista 0 expansiune si 0 contractie continua a acestora. Consensul existent in perioada productiei de rnasa s-a datorat unor concepti! comune cu privire la ceea ce statui trebuia sa of ere. Dezvoltarea societatii a condus la 0 multiplicare a preferintelor, urmare a unor grupuri din ce in ce mai etercgene. Cererea aeestora pentru bunuri publiee este prin urmare rnai fragmentata. Pentru di cererea exprirnata politic este fragrnentata, atunci ~i cererea pentru bunuri le pub Iiee si praetie, oferta aeestora se modi fica. Din acest motiv oferta de bunuri pubiice nu poate fi deterrninata printr-o teorerna de optimizare, Chiar daca rezultatul este suboptimal din punct de vedere economic este mai rezonabil din punct de vedere cultural. Wicksell (1896), in problema bunuri lor pub Iice are 0 parere diferita de eea clasica a lui Paul Samuelson. Acesta considera ca indivizii au utilitati interdependente, care deterrnina ea beneficiile pe care cineva le prirneste sa depinda de ceca ce altcineva consurna, Egalitatea dintre uti IiUitiIe rnargi nale 9 i pre] este stabilita prin taronari intre indivizi. Pentru Samuelson utilitatile stint independente. o alta problema pe care 0 ridica bunurile publice este cea legata de furnizarea acestora. 0 conceptie cornuna este acea di un bun public este cel fumizat de catre stat. Totusi, aceasta abordare este, eel putin pentru perioada ccnternporana noua, foarte imprecisa, Exista numeroase bunuri publice furnizate de catre stat, dar exista bun uri publice numeroase furnizate de mediul privat sau de catre natura. Apa, aerul sunt furnizate de catre natura, dar altele sunt finantate de stat si furnizate de firrne private. De asemenea, sectorul non-profit al econorniei este un fumizor, dar si finantator, deloc neglijabil al unor bunuri publice, finantate indeosebi prin contributii voluntare. Un caz deosebit al furnizarii bunurilor publice, pastrand in acelasi tirnp caracteristicile mediului cornpetitiv, tipic al afacerilor, este cazul

66

Riizvan Papuc

obisnuit al unui mall. Managementul mall-ului produce atilt un mediu prop ice desfasurarii unor afaceri oneroase, aducatcare de profit, cat ~i bunuri publiee indubitabile cum ar fi seeuritatea ~i protectia fiira discriminare intre cumparatori sau doar privitori, produce un mediu placut ~i eurat, iluminat public etc., deci bunuri pentru care nu sunt percepute taxe directe. Finantarea productiei de bunuri publice si problema "calaretului liber" sunt considerate a fi solutionate prin sisternul fiscalitatii obligatorii, trebuind totusi sa precizarn ca, desi putemic rationalizata, problema nivelului optim de productie a bunurilor publice ~i implicit a nivelului optim de taxare este nerezolvata, Prin urmare, situatiile de sub si supra-optirnalitate sunt realitati ale furnizarii bunurilor publice. Alaturi de traditie, constrangeri financiare sau abordari politice, statutul bunurilor publice s-a schimbat ~i datorita tehnologiei. Pe de 0 parte, progresul tehnologic poate crea noi bunuri pub lice, iar pe de alta parte aceeasi tehnologie poate seoate din aria publica 0 serie de asemenea bunuri. Astfel, aparitia internetului a democratizat ~i ieftinit accesul la informatie, 'in timp ce descoperirea tehnicilor de incriptare a facut sa apara televiziunile eu aeces individual platit Ia programele lor. Dezbaterile curente asupra bunurilor pubJice au in general un earacter national, etatist, prin asumarea ideii ca statul 'i~i justifies prezenta prin fumizarea acestora de catre stat. Odata eu punerea ~i repunerea in discutie a rolului statului in economie, ~i notiunea de bun public a fost reforrnulata. Mai mult, a aparut ~i 0 responsabilitate descentralizata In oferta de bunuri publiee, ceea ce l-a facut pe Keane (200 1) sa vorbeasca despre caracterul neomedieval al furnizarii acestora, actorii non-statali fiind din ce In ce mai prezenti 'in fumizarea acestora. Firme private, actori non-profit, parteneriate public-privat, autoritati de diverse puteri ~i la diverse niveluri fiind ofertante ale bunurilor publice, in sfarsit, expansivitatea mondiala a economiilor nationale, internationalizarea acestora a recut sa apara un concept

Economia

sectorului

public

67

ca eel de bunuri pub/ice globale, asa cum sunt ele definite de lnge Paul, bunuri care sunt non-rivale si non-exclusive in intreaga lume. Bunurile publice globale sunt acele bunuri publice ale .caror beneficii sunt raspandite peste granite la generatii intregi ~i la grupuri de populatii". Dupa autorul respectiv, un exernplu de asemenea bun este cunoasterea, dar ~i legile ce intaresc drepturile de copyright. La fel, eradicarea unei boli de tipul poliomielitei este considerat un bun public global, beneficiile fiind prezente IlU numai pentru generatia prezenta, ci si pentru generatiile viitoare sub diferite forme. Tot 'in aceasta categorie putem include si servicii precum realizarea unor acorduri internationale privind regimul aviatiei civile, din pacate deocamdata prezent sub forme unitare doar In SUA, UE mai avand cativa ani pana la furnizarea unui regim unic regional, serviciile postale. Bunurile pubJice globale reprezinta un element nou In economia politics internationala, eel putin daca tinem searna de insistenta cu care ele sunt cautate, Unele dintre bunurile publice globale sunt globale In mod natural. In mod traditional bunurile publice globale au fast cele considerate a nu ave a nici 0 legatura cu granitele nationals. In aceasta categorie intrau spatiul extraterestru, oceanele, marile. Altele, sunt expresia unor alegeri politice. Epoca globalizarii a dus la aparitia unei alte rnultirni de bunuri publice globale Intre . care sunt recunoscute, stabil itatea financiara, climatul, drepturile ornului, drepturile de proprietate intelectuala. Aceeasi globalizare se pare ca a creat la nivel global a mai mare cantitate din ceea ce literatura de specialitate numeste "global public bads", adica bunuri care produc rezultate social indezirabile. Poluarea, disparitia padurilor, cresterea bolilor cu transmitere sexuala, cresterea contrabandei internationa!e,
[4 Kaul, lnge, Global public goods: II New WA)' To Balance The World Books, in Le Mende diplomatique, iunie 2000, internet edition, pag. 2

68
bads,

Razvan Papuc

abuzurile fata de drepturile omului sunt asemenea global public Cresterea volumului bunurilor pub lice globale este un proces lent din mai multe puncte de vedere: 1. Primul dintre acestea este cel pe care l-am amintit ca derivand dintr-o caracteristica a furnizorilor acestor bunuri, ~i anume eterageneitatea ~i rnultimea acestora care a facut sli se vorbeasca despre fenomenul de nee-medievalism. Orupurile care lupta pentru asemenea bunuri au 0 intensitate a preferintelor diferita de la regiune la regiune, Intensitatea diferita a preferintelor este asociata ~i cu traditii culturale diferite. Exigentele publicului sunt diferite, prin urrnare, tn variile zone geografice, culturale sau econornice. Din acest motiv sunt greu de coagulat miscari politice omogene pentru a realiza presiuni la nivel national ~i international pentru fumizarea unor asemenea bunuri publice globale, Lipsa actiunii colective este un motiv pentru sub-furnizarea de bunuri publice globale ~i pentru proliferarea POB. Utilizarea dilemei prizonierului pentru a intelege dificultatea actiunii colective este un exercitiu util in aceasta directie pentru ca, desi exlsta un interes in actiunea colectiva este greu de precizat cum se va desfasura acest proces de actiune colectiva ~i de cine va fi el coordonat. 2. Un al doilea motiv ce arata dificultatile ~i incapacitatea lurnii contemporane de a furniza bunuri publice globale ~iproblema free rider-ului. Cel care nu plateste pentru furnizarea unui bun public cum este un aer mai curat prin diminuarea poluarii, se presupune ca nu va putea fi exclus din consumul acestuia, slabind astfel si interesul celorlalti p;ntru a finanta actiunile de producere a acestui bun public. In politica internationals se considers ca raspunsuri omogene III aceasta privinta nu pot aparea dedit In conditiile unor crize, ca un eveniment post factum.

Economia

sectorului

public

69

3. Un al treilea motiv, pentru care, chiar daca dorita, furnizarca bunuri lor publice globale este departe de a f 0 rea I izare a actorilor economiei internationale este Iipsa de coercitie .. Chiar daca exista 0 multitudine de organizatii internationale, putine din acestea au si putere coercitiva. De exemplu, in conditiile nesernnarii protocolului de la Kyoto privind diminuarea poluarii de catre SUA, nimeni nu 0 poate obliga pe aceasta sa se alinieze tarilor sernnatare. Dear la nivelul unor entitati regionale cum este Uniunea Europeana, pana acurn au putut fi obtinute rezultate semnificative, datorita puterii coercitive a institutiilor regionale ale V.E. 4. Un al patrulea motiv pentru incapacitatea lurnii actuale de a oferi bunuri publice globale sUi ~i in diferentele majore in privinta avutiei nationale. Pentru tari sarace sau slab dezvoltate problema poluarii sau regirnul pasapcartelor securizate sunt departe de a constitui prioritati, dupa cum ele constituie in tari dezvoltate. Prin urmare, globalizarea unor bunuri publice pune problema ornogenizarii prioritatilor. Daca incalzirea globala constituie un public good bads pentru toate tarile lumii, afectand de exemplu, pretul international al al irnentelor, pri 11 cresterea suprafetelor desertificate, atunci toate natiunile vor adauga pe agendele proprii gasirea unor solutii pentru limitarea acestor fenornene, 5. 0 alta problema a furnizarii bunurilor publice este capacitatea ca acestea sa conduca la cresterea inechitatii 9i inegalitatii internationale, creand a situatie de tipul lnvingatorul ia totul. Un exemplu convingator in acest sens este situatia unui regim international de Iiber schirnb. Adeptii globalizarii considers ca liberalizarea cornertului este benefica pentru toate tari le semnatare ale unui asemenea acord global, plecand de Ia premiza stimularii Tara oprelisti a productiel nationale prin folosirea avantajului comparativ ~i a dotarii factoriale conform teorernei HOS. ell toate acestea, cele rnai multe studii realizate

70

Riizvan Papuc

au aratat di beneficiile regimurilor de liber schimb avantajeaza tarile foarte dezvoltate ce beneficiaza de tehnologie ~i productivitate net superioare tarilor sarace, Inge Kaul arata ca "dincolo de valoarea sa instrumental a, echitatea, prin ea tnsasi, este un bun public global. Ea este ncn-rivala, in sensul 'in care, daca 0 persoana este tratata in mod echitabil aceasta nu insearnnfi diminuarea sanselor unei alte persoane de a fi rratata In acelasi fel .... ~i in conditiile tratarii ei ca 0 norma, ca alte norme globale ~i principii, cum sunt drepturile omului, echitatea este si non-exclusiva,,,15 6. Desi acceptat in sine, dar ~i in numeroase legislatii nalionale, principiul echitatii este departe de a fi aplicat, problerne cum ar fi diferentele de salarizare Intre barbati ~i femei, atat ln economiile dezvoltate pana la cele slab dezvoltate, dar ~i diferentele de salarizare practicate de companiile rnultinationale, globale sau transnationale in functie de regiunea de provenienta a angajatilor arata ca "maximizarea profitului cu orice pre!" pare a fi un principiu mult mai puternic dedit eel al echitatii. 7. Printre problernele enuntate aici am rnentionat elernente critice legate de furnizarea acestor bunuri care tin de un cadrul general, mai ales politic, cultural sau care tin de diferente economice ce produc perceptii diferite cu privire la utilitatea acestor bunuri. Ultima problema, dar in nici un caz ultima in ordinea importantei este cea a productiei acestora. Marea majoritate a bunurilor publice sunt bunuri care nu provin din natura. Ele sunt bunuri care implica "un model de prcductie complex, multidimensional, multistrat, multiactor", 16 Cresterea vol umului
15 Kaul, lnge, Global public goods; A New WAY To Balance The World Books, in Le Monde diplomatique, iunie 2000, internet edition, pag, 3 16 Kaul, Inge; Mendoza, Ronald, Advancing the concept of public goods in Concepts: Rethinking Public Global, and Good

Economia

sectorului

public

71

de asemenea bunuri in intreaga lurne im pune cooperate internationals ~i aranjamente economice internationale. Acest lucru creeaza costuri de productie, dar ~i de tranzactionare insemnate, care pot constitui motive insemnate de renuntare la productia lor, nu nurnai de catre tarile sarace, dar ~i de catre cele bogate (de exernplu, asumarea reducerii poluarii de catre SUA, cu doar 3% implied dupa unele calcule costuri la nivel national de 3000 miliarde dedolari), Prin urrnare, problema finantarii crearii de asemenea bunuri sau de prezervare a celor existente este una ce irnplica masuri solidare de ordin financiar ~i rnai ales eliminarea posibilelor situatii de exit ~i de free rider. Aceasta insemna ca un construct social ca bunurile globale publice trebuie sa fie ~i rodul unei solldaritati socia Ie sui/generis pentru ca acopera atat ada nationals Celt si pe cea internatlonala. Aceasta inseamna ca, pe de 0 parte, tarile sarace trebuie sa faca eforturi sernnificative pentru a cofinanta prcductia Jor dar, in acelasi tip, actorii globalizarii din tarile bogate sa i~i asume noi responsabilitati In aceasta directie, multiple, care pot pleca de la infranarea tentatiei de a-si curata propriile economii de poluare prin delocalizarea activitatilor mari poluatoare in tarile sarace sau prin transformarea acestora in gropi pentru deseuri toxice, dar si de la exit-ul ce 11pot practica bogatii de tipul: daca nu beneficiez de sistemul national, public de sanatate de ce sa mai contribui sau la fel daca nu beneficiez de educatia oferita de stat de ce sa mai platesc. In figura urmatoare sunt prezentate, pentru intelegerea rnai clara, categorii de bunuri pub lice globale, Intr-o tipologie ce credem, este sugestiva pentru a intelege ce dificultati implica furnizarea acestora. Tipologia bunurilor "publicizarii" acestora: publice globale dupa natura

72
Casa bunurilor Bunuri globale naturale colective (commons)

Rftzvan Papuc Natura publicizarii Acces liber, dar administrat, Aceste bunuri au fast initial rivale ~l nonexclusive. Acum accesul chiar daca este in continuare liber la consum este administrat, Acces liber. Cunoasterea funda-mentala, non comerciala este accesibila oricui. Sunt non-rivale ~l aproape nonexclusive. Au de regula valoare cornerciala foarte redusa, dar care sunt importante pentru viata de zi Cll zi sau pentru guvernanta econornica ~ipolitiea. Acces limitat. Cunoasterea patentata, poate fi in domeniul public, dar utilizarea sa este restrictionata, eel putin pentru 0 perioada. Motivatia esteaceea ca in felul acesta producatorii privati de cunoastere pot determina cre~terea econornica ~i cresterea eficientei econornice. lluziunea prornovata, Participarea la acordurile internationale este promovata din perspectiva unor beneficii clare ~i semnificative, eare devin astfel globale Universalizarea unor bunuri in esenta private. Eforturi internationale pentru fumizarea global a de educatie primara, de servicii de sanatate prirnare sau suficienta hrana, Indi vizibili tatea beneficiilor costurilor,

Bunuri globale create de am (rete le globale, regimuri, acorduri si norrne internationale, cunoasterea)

Bunuri rezultat al politicilor globale (pacea mondiala, stabilitatea financiara, sustenabilitate)

Sursa: Kaul Inge and Mendoza Ronald, Advancing the concept of public goods in Concepts: Rethinking Public Global, and Good

Economia

sectorului

public

73

Asadar, furnizarea bunurilor publice fie ca este vorba de nivelul local, national sau regional este deterrninata de 0 rnultirne de factori, care de cele mai multe ori, nu au legatura eu principii Ie rationale ale economiei welfare-ului. Mai curand ele reprezinta 0 problema de politica econornica decat de rationalitate intrinseca economica, Totusi, referindu-ne la ultima, se cuvine facutn a precizare: dupa cum au evidentiat Olson (1965) sau Breton (1965), furnizarea acestora, determinate rnultiactorial trebuie sa fie tributara principiului echivalentei fiscale, Raspunzand acestui principiu se poate asigura a) faptul ca aceea care sunt afecta]i de un bun sa participe la prccesul de luare a deciziilor privind productia sa; b) capacitatea ca acest bun sa reflecte preferinte locale, nationale sau internationale. in sfarsit, 0 ultima problema care ne indreapta de asemenea spre alte orizonturi decat cele optirnale sarnuelson-iene asupra furnizari i bunuri lor pub lice : conform teoremei acestu ia 0 furnizare optima de bunuri pubiice este aceea care In termeni tehnici face ea surna vointelor marginale individuale pentru a plati pentru a unitate aditionala dintr-un bun public trebuie sane egala cu costurile marginale ale producerii acelei unitati. Dar egalitatea dintre preferinte ~i costuri nu este 0 conditio obligatorie pentru furnizarea suficienta a aeestora. Kaul si Mendoza furnizeaza un exernplu care poate da de gandit: presupunem 0 suma de 10 miliarde de dolari ca suma anuala pentru controiul SIDA. Publicul: stat, privat, platitori de taxe, nu poate oferi dedit 2 miliarde, eeea ee In termeni bugetari inseamna un control adecvat al fenornenului. Dar din punet de vedere tehnic, medical, aceasta este 0 situatie de sub-optimal itate. Prin urmare criteriul samuelson-ian trebuie cornpletat ~i cu 0 analiza de tipul cost/beneficiu pe fiecare din alternativele optime din punet de vedere bugetar,

74

Razvan Papuc 3.4. Problema Free Rider

Fumizarea bunurilor pub lice este exemplu eel mai bun pentru a ilustra faptul ca in anumite contexte fumizarea serviciilor de interes general de catre plata nu produce rezultate eficiente. Proprietatea de non-exclusivitate a acestora face ca mecanismul preturilor sa nu fie relevant in accesul la aceste bunuri. Daca 0 firma nu poate obtine beneficiile scontate de pe urma furnizarii acestor bunuri, atunci nu va avea motivatia de a le produce in mod voluntar. Fumizarea prin intermediul unei firme a unor bunuri dezirabile colectiv, dar pentru care nu toti sunt dispusi sa plateasca creeaza ineficienta paretiana, In terrneni economici, daca pretul tinde sa egaleze costul marginal, atunci, in cazul acestor bunuri pretul va fi zero. Daca pretul va fi zero, atunci producatorul individual nu va furniza bunul respectiv. $i 'in cazul bunurilor publiee poate aparea 0 asemenea problema. Consumatorii pot obtine avantaje de pe urma furnizarii acestor bunuri dar, "aleg" sa nu contribuie la furnizarea lor. Beneficiile actiunii colective sunt recunoscute, dar beneficiarii pot alege sa nu plateasca pentru ele. De exemplu, daca fie care din noi am alege sa platirn ceva mai mult pentru 0 masina care polueaza rnai putin, atunei beneficiile insurnate s-ar traduce prin diminuarea incalzirii glob ale ~i printr-un aer rnai eurat. Dar, din pacate, nu toti consumatorii aleg aceasta varianta pentru a obtine un bun colectiv, Ei devin free riders alegand dear sa beneficieze de efectele actiunii celorlalti. Un alt exemplu al aeestei probleme a actiunii eolective este eel al unei rniscari sindicale, Daca, de pilda, conduce rea unui sindicat decide sa opreasca Iucrul, avand un anumit set de cerinte, aceasta presupune incetarea de catre toata lumea a activitatii pana la solutionarea revendicarilor. Dar anumiti sindicalisti pot alege sa devina free rideri, adica sa nu

Economia

sectorului

public

75

la incetarea lucrului, plecand de la premiza ca daca va fi un succes, atunci tori vor beneficia de pe urma actiunii, iar de nu, vor fi sanctionati doar participantii la rniscarea respectiva. Totodata ei sunt ~i aparati de lege prin asa numitele obligatii de reprezentare corecta (duty of fair representation), prin care sindicatele trebuie sa apere interesele tuturor Iucratorilor, sindicalisti sau nu. Daca beneficiile vor fi obtinute oricum, de ce sa mai contribui la actiunea colectiva? Daca partea mea de contributie este oricum midi (ea proportie din masa totala a sindicalistilor) de ce ar trebuie sa rnai contribui? Daca illsa s-ar introduce reguli cu privire la participarea la miscarea sindicala ~i la lmpartirea beneficiilor atunci lucrurile s-ar schimba. La fel ~i in cadrul bunurilor publice nationale, daca pentru eliminarea unei boli transmisibile trebuie 0 participare ridicata a populatiei la vaceinare, atunei guvemul poate alege sa oblige populatia sa participe (de exemplu, amendand orice farnilie care nu l~i vaccineaza copiii s.a.m.d.). Free rider-ul este deci perscana care alege sa IlU plateasca, dar sa beneficieze de pe urrna unor bunuri furnizate public. Problernatica free-rider-ului ~i a logicii actiunii colective a preocupat de multa vrerne ganditcrii. Poate ca primul dintre acestia a fost Platon, prin vocea lui Socrate care afirrna d'i este in interesul fiecaruia sa respecte Iegea independent de sanctiunile sau beneficiile obtinute, iar eel eare a concluzionat problema intro maniera gene rala a fost Mancur Olson in Logica actiunii colective (1965). Problema free rider-ului este una serioasa, pentru ea alegand aceasta situatie cel ce a intreprinde alege sa ifi atinga propriile interese prin frauda ~i forta, Unul din argurnentele care stau la baza furnizarii de catre guvem a bunurilor eu potential de aparitie a situatiei de free-ride este acela di numai forta de coercitie a guvernului poate impiedica atingerea intereselor individuale prin frauda ~j forta,
miscarea

participe

76

Razvan Papuc

Pentru impiedicarea free-rider-ului de-a lungul timpului au fost propuse mai multe solutii-variante: 1. Contractul de asigurare - reprezintli un mecanism financiar prin care se creeaza bunuri publice, lmpiedicand freeriding-ul. Acest tip de contract presupune ca rnembrii unui grup sa contribuie la a anumita actiune doar daca a fost atins un anumit nivel de contributie (monetara sau ea numar de persoane). 2. Sisteme de reglementare - reprezentand sisteme de restrictii legale ale autoritatilor pub lice. Ex. Sistemele de standarde pentru anumite bunuri sau servicii, sisteme legale privind plafoanele pentru emisii de carbon etc. 3. Solutia lui Coase - R:Coase afirrna in "Problema costurilor sociale" (1960) ca atata vreme cat costurile de tranzactionare intre beneficiari sunt reduse, atunci un nivel adecvat de bunuri pub lice poate fi creat si Intr-un sistem bazat pe piete libere, eliminand problema free-rider-ului. 4. Street performer protocol - conform acestei teorii, un bun public poate aparea doar daca este vlirsatli 0 anurnita suma de bani celui care ofera ace! bun public (anuntul din decembrie al sefului Wikipedia, prin care se solicita 0 suma de bani (plafonaHi) pentru acoperirea eosturilor de administrare ale site-ului sau softurile ope source (categorie de solutii apartinand "NoH economii publice"), 5. Furnizarea de catre guvern - prin resursele 0 btinute prin sistemul fiscal (aceasta propunere apartine de scolii clasice a economiei publice). 6. Subventionarea - prin acest tip de politica economica guvernele t~i prop un sa determine firmele sa i~i yanda produsele sau serviciile la preturi mai mici decfit eosturile de productie sau Ia niveluri mai miei decat preturile pietei, suportand 0 parte din costul prcductiei pentru bunurile de merit (bunuri cu valoare intrinseca ridicata sau social valoroase).

Economia

sectorului

public

77

7. Eliminarea profiturilor obtinute de pe urma actiunii de free riding De exernplu, exista numeroase persoane care nLlI~i platesc taxele catre autoritatea ce furnizeaza bunurile publice. Oar exista metode prin care statul poate bloca aceasta situatie, adoptand masuri coercitive in alte directii. Astfel, ai posibilitatea sa iti vinzi bunurile imobile (casa) doar daca ti-ai achitat toate taxele restante catre autoritatile publice. 8. Mecanismul benefit approach - reprezinta lin principiu traditional al politicii fiscale prin care se postuleaza ca de un bun public trebuie sa beneficieze doar aceea care platesc taxe, indiferent cat de mad sau rnici sunt taxele respective. Daca nu beneficiezi de bunurile respective IlU platesti, Apar probleme de genul: cum rnasori beneficiile? Cum beneficiaza de bunuri publice cei ce nu sunt capabili sa plateasca (copiii, invalizi etc.)? Bunurile de merit ~i bunurile de nernerit In lucrarea "A MUltiple Theory of Budget Determination", publicata In FinanzArchiv, in 1957, Richard Musgrave introduce conceptul de "merit good". Un bun de merit este acel bun pe care autoritatile decid sa 11 fumizeze lara plata sau eu un pre] foarte scazut, deoarece doreste prin acest lucru sa incurajeze consurnul bunului in cauza. Subvention area productiei bunurilor respective este una elin modalitatile prin care guvernul incurajeaza prcductia acestor bunuri, al carer volum este insuficienta si al carer consum este insuficient deoarece judecatile realizate de persoanele ind ividual e asupra necesitatii achizitionarii bunului respectiv sunt rnarcate de subiectivisme, de insuficienja inforrnationala, de resurse financiare insuficiente sau de rniopie economics (individul este maximizator de utili tate pe termen scurt), In eazul acestor bunuri, mecanismul pietei nu ia in considerare aparitia externalitatilor,

78

Razvan Papuc

Practic, In cazul acestor bunuri, guvernul substituie rationalitatea sa rationalitatii insuficiente a indivizilor, considerati a nu actiona in propriul lor interes. Consumul aeestor bunuri aduee beneficii caraeteristiee atat eonsumatorului individual. cat si generic "publicului" beneficiile publice fiind mai ridicate decat cele private. Oferta guvemamentala pentru produeerea ~i/sau subventionarea prcductiei lor de catre agenti economici privati este eterogena, ea cuprinzand locuinte subventionate de stat, servicii soeiale pentru paturile sarace, servicii de sanatate pentru saraci si batranl, dar ~i productii culturale (oferta muzeala, speetaeole de opera, balet, teatru etc. Oferta bunurilor de merit este considerate drept un reflex al paternalisrnului omniscient guvernamental, ce substituie suveranitatea consumatorului, dar In acelasi timp reprezinta si 0 modalitate mai subversive de a redistribui venituri, tara sa para eli 0 face. Unii autori precum Mulligan ~i Philipson (1999) considera eli furnizarea bunurilor de merit conduce la efecte perverse 'in distributie, pentru di, afirrna acestia, desi scopul initial este operarea unei redistribuiri de venituri de la cei ell venituri rnai mari catre eei saraci, acest lucru nu se lntampla, cei afectati fiind tot saracii care vor pIati taxe ridicate pentru bunuri de care nu au neaparata nevoie. Ideea de bunuri de merit aduce si 0 dirnensiune etica interventiei guvernarnentale, dimensiune ce este departe de conceptia paretiana neoclasica a activita]ii economiee tara valori etice, de vreme ce produce rea si consumul lor produce aranjamente institutionale ce sunt prin definitie ideologice, deci valoriceOdata acceptata - ideologic, etic sau doar pe considerente economice - prcductia de bunuri de merit, preocuparea fundamentals a autoritatilor trebuie sa fie aceea a mecanismului eel mai eficient din punct de vedere alocativ (care sa atinga grupurile tinta),

Economia

sectorului

public

79

Solutiile de politici pub lice identificate sunt grupate In trei categorii: 1. Prima dintre solutii este cea a taxelor pigouviene ~i a subventiilor care trebuie sa fie centrate, [intite catre sarac j. Aceasta abordare ridica a problema de definire nu nurnai a ceea ce este dezirabil sa devina bun de merit, dar ridica problema identificarii grupului tinta si rnai ales a rnasurarii volumului de bun uri de merit cuvenit. 2. Urrnatoarea variants este aceea a definirii unui minim national dezirabil de consum de bunuri de merit ~i transfonnarea sa In consum obligatoriu. Aceasta metoda ridica problema destinatorilor ~i,pe cale de consecinta, a necesarului de resurse. Definirea unui minim implica acordarea acestuia nediferentiat In functie de venituri, ceea ce va face ca inclusiv cei cu veriituri ridicate sa beneficieze de aceste bunuri chiar daca nu au nevoie ~i nici nu a fac. De exernplu, este cunoscut faptul ca persoanele ell venituri ridicate nu folosesc de regula sisternul public de sanatate, chiar daca sunt indreptatiti prin plata asigurarilor. Oferind un asernenea dar unuia ce nu si-l doreste se realizeaza un consurn inutil de resurse, de fapt a directionare inexacta a unor resurse ce ar putea avea un scop rnai eficient. 3. Furnizarea publica a bunurilor de merit Aceasta pleaca de Ia premiza externalitatilor pozrtive create, dar problema este cea a discrepantei intre beneficiile individuale si cele sociale obtinute. Exernplu: subventionarea lnvatamantului tertiar, duce la a masificare a acestuia si la 0 depreciere a diplomelor evidenta In tarile dezvoltate printr-o rnicsorare a benefieiilor salariale individuale, dar ~i prin diminuarea productivitati soc iale. 4. Subventionarea

80

Razvan Papuc

Prin aceasta masura guvernul incurajeaza un ni~el personal optim de cons urn prin suportul financiar acordat pentru reducerea preturilor finale. 5. Imbunatatirea sisternelor de inform are cu scopul de a atrage atentia consumatorului asupra riscurilor pe care acesta Ie poate suporta daca consuma In exces un bun (cum sunt campaniile nationale impotriva consumului de sare, zahar ~i grasirni sau alcool) sau daca nu consuma (cazul unei carnpanii pentru vaccinarea impotriva gripei). 6.0bligativitatea consumului Data fiind importanta lor pentru indivizi, autoritatile pot decide sa oblige, prin forta legii, persoanele individuale sa consume aceste bunuri. Inta!nim aceasta practica in varii situatii cum este cazu! asigurarilor de sanatate, accidente ori pensie sau, de curand, in cazul asigurarilor obligatorii ale locuintelor.

Capitolul4 EXTERNALIT ATI LE

Elemente de analiza:
• • • • • Definitie Tipologic Solutii Informntlu Imperfcctii Echitatea ~i redistribuiren

veniturilor

4.1. Definitie
t

Aparitia efectului de sera datorat emisiilor de Cal din atmosfera de catre industriile moderne, topirea ghetarilor polari, disparitia accelerata a unor plante ~i animale in ultirnii zeci de ani, dar si eradicarea unor boli, urmare a unor carnpanii de vaccinare desfasurate la nivel national ~i international reprezinra doar cateva exemple de ceea ce econornistii sectorului public numesc externalitati. Definim drept externalitate a situatie economics in care actul tranzactionarii unui bun de la producator la eonsumator l1U afecteaza doar situatia celor doi implica]i 111 tranzactie ci ~i a a treia parte, rara ca aceasta sa ia parte la tranzactie ~i Tara deci, eel ea sa plateasca pentru beneficiile aduse de actiunea respectiva sau sa fie despagubita daca efectele tranzactiei sunt negative. In acest eaz, atat costurile externe, cat ~i beneficiile externe nu sunt incorporate In preturile pietei. Din acest motiv nici producatorul,

82

Razvan Papuc

nici consumatorul nu sunt interesati sa ia in considerate impactul asupra tertii or. Milton Friedmann nurneste externalitatile ~i "efect de vecinatate". Una din prime le definitii ale externalitiullor este data de Arthur Pigou In "The Economics of Welfare" cand vorbeste despre divergenta Intre produsul social ~i eel privat,

astfel:
"Aici esenta problemei este aceea ca 0 persoana A, In pozitia de a oferi un serviciu pentru care se face 0 anum ita plata, catre 0 persoana B, incidental of era un serviciu sau face un deserviciu unei alte persoane (ce nu este producator al serviciului respectiv) de 0 asernenea maniera ca nicio plata nu poate fi obtinuta de la eel ce benefieiaza de serviciul respectiv, dupa cum nicio compensatie nu poate fi oferita celui prejudiciat din tranzactia intre A si

B.,,17

EI of era ~i cateva exemple foarte sugestive de externalih'ili


pozitive: 0 padure privata poate sa lrnbunatateasca mediul vecinilor sai, lumina din fata casei personale 'imbunatale~te iIuminatul stradal, cercetarea fundamental poate imbunatati procesele de productie sau de externalitati negative: 0 fabric a din apropierea unei zone rezidentiale distruge rnediul natural, rnasinile aglornereaza si distrug drumurile, Mai tarziu, James Meade, economist englez laureat al premiului Academiei suedeze pentru econornie in memoria lui Nobel, ne of era unul din eele mai celebre exemple eu privire la externalitati. Exemplu este eel care apropie un apicultor de un pomieultor. Meade afirma ca apicultorul profita de proximitatea pornicultorului obtinand a mal mare cantitate de miere pe care 0

17

Pigou, A.C., The Economics of Welfare, MacMillan, London, 4th edition,

1932,pag.381

Economia sectorului public

83

poate vinde la un pre] mai bun, Tara sa plateasca nici 0 contributie catre pomicultor. De asemenea, pornicultorul beneficiaza de proximitatea apicultorului pentru ca polenizarea arborilor se face in aceste conditii mai user si de asemenea lara costuri. Beneficiile pomicultorului sunt si ele ridicate pentru di nu plateste pentru polenizare, dar si pentru ca in acest fel creste rezistenta arborilor la boli. Asa cum aratarn la inceput, cele mai cunoscute exernple utilizate de econornisti pentru a explica externalitatile sunt 1115ft cele legate de poluarea aerului §i a apei pentru externalitatile negative ~i eradicarea unei boli oarecare, urrnare a unei carnpanii de vaccinare la niveI national sau global. o alta definitie cunoscuta asupra externalitati lor 0 of era Walter Heller si David Starrett": "Noi definirn drept externalitate o situatie in care economia privata, de pia!a nu of era suficiente motivatii pentru a crea 0 plata potentials In privinta unui bun sau serVICIU, iar non-existenta unei piete creeaza ineficienta paretiana." Acestia considera ca 0 situatie definita drept "externalitate" trebuie sa fie mai atent explicata In terrneni de: 1. dificultati 'in definirea proprietatii private; 2. comportament noncompetitiv; 3. absenta unor inforrnatii . relevante din punct de vedere
economic;

4. nonconvexitate In tranzactii, Situatia de externalitate este una a "absente! pietei", Indiferent de definitia pe care 0 acceptam, externalitatile au fast clasificate pentru a fi ajutati sa intelegem mai bine structura acestora, dar §i efectele specifice avute defiecare din ele asupra activitatilor economice §i asupra rezultatelor acestora.

J8 Heller, Walter; Starrett, David, The nature of externalities, in Steven A. Y. Lin editor, Theory and Measurement of Economic Externalities, Academic Press, New York, 1976, pag. 9-22

84

Razvan Papuc 4.2. Tipologie

este pozitiva (creeaza beneficii externe sau bun uri de merit) - ca In cazul campaniei de vaccinare - daca ca urmare a actiunii respective (In cazul nostru vaccinarea) beneficiaza de efectele ei nu numai individul care astfel este ferit de boli, ci si ceilalti membri ai societati, precum ~i societatea In intregul ei (se diminueaza cheltuielile sistemului de sanatate, creste numarul orelor de munca, se diminueaza cheltuielile guvemamentale determinate de cercetarea pentru gasirea unui tratament adecvat etc.), o externalitate este negativa (creeaza costuri externe) daca actiunea de productie are efecte negative asupra unui tert (cum ar fi poluarea fonica de care se "bucura" cei aflati in apropierea marilor aeroporturi). Externalitatile de productie si cele de consum Primele reflecta ameliorarea sau deteriorarea starii unui agent B, ca urmare a prcductiei unui agent A. De exernplu, ca urmare a dczvoltarii postei electron ice prin intermediul internetului, numarul postasilor a scazut acestia avand mai putin de munca. Celelalte reflects ameliorarea sau deteriorarea starii unui agent B, ca urmare a consumului unui agent A. Cazul unui bolnav de gripa care se vaccineaza, ferind astfel de contactarea bolii a celor din familia sa sau pe eei de la locul de munca eu care intra In contact. Sau daca am curnparat un telefon care are capabilitati 30 permitand video-telefonia, va creste utilitatea celorlalti detinatori de asernenea aparate. alta categorie de externalitati sunt externalitati1e tehnice. Acestea se manifesta atunci cand functia de prcductie a unui agent este modificata de actiunea unui tert, Cazul pomieultorului 9i al apieultorului reflecta 0 asemenea extemalitate tehnica, Weber (1997) considers procesul de productie ee deterrnina externalitati tehnice ea un proces in care productia unui bun X antreneaza productia altor bunuri Y sau,

o externalitate

Economia sectorului public

85

mai simplu, productia unui bun principal antreneaza productia unui sub-produs. Acest tip de externalitati pot aparea, de exernplu, cand producria unor arnbalaje de unica folosinta pentru diferite categorii de buriuri antreneaza cresterea nurnarului de masini care recicleaza gunoiul menajer, Externalitati pecuniare sunt acel tip de externalitati care apar atunci cand pretul de achizitie sau de vanzare al unui produs este modificat de actiunea unui tert, Atunci cand discutarn despre prcductie vom disc uta despre externalitati care modified functia costurilor. Un bun exemplu in acest sens este eel al unui producator de constructii civile care este afectat de costurile de productie ale cimentului din industria materialelor de constructie. Daca se fac investitii In sectorul materialelor de constructie atunci preturile materialelor VOl' scadea, ceea ce va ave a efecte pozitive asupra capac iHiti i de constructie a locuintelor pentru firrnele din acest sector. Externalitati tehnologice reprezinta efecte asupra une i industrii prin modificarea productivitatii totale a factorilor de productie. Un software gratuit, de pilda, poate fi utilizat de intreaga industrie IT, gene rand costuri mai red use si implicit, productivitate mai ridicata, Externalitati de pozitie (de status) Vorbim despre extemalitati de pozitie deoarece utiJitatea pe care un consumator 0 resimte de pe urrna consumului unui bun depinde de utilitatea pe care alti consurnatori a resirnt de pe urrna consumului aceluiasi bun. Totodata, acest tip de externalitati depind de pozitia pe care a are consumatorul 111 ceea ce priveste posesiunea bunului fata de ceilalti, 0 externalitate este pozitionala cand 0 noua unitate consurnata dintr-un bun altereaza contextul relevant 111 care un bun de status este evaluat'". In cazul bunurilor pozitionale legatura intre evaluarea consurnului unui bun ~i
19 Frank, Robert, Are positional externalities deifferent )i'O/IJ other externalities, Brookings Institution Conference on "Why inequalities matters: Lessons for policy from the economics of hap pine SSt 2003, pag. 1

86

Razvan Papuc

contextul In care are lac consumul este ridicata, Benefieiile pozitionale (keeping lip with the Jones) creeaza adesea In eeonomie supra-investitii si "curs a lnarmarilor", lata cateva exemple: 1. intr-un proees una din parti va pierde iar cealalta va castiga, dar ambele par~i vor fi interesate sa cheltuiasca mult pentru avocati; 2, in sporturile ce implied masa musculara mare, steroizii ii ajuta pe sportivi sa castige, ceea ce va face sa creasca numarul celor ce ii vor folosi; 3. intr-un loe de munca eei ce muncesc mal rnult vorfi promovati, dar de regula a singura persoana este promovata, ceea ce li conduce pe ceilalti la asa numita cursa a ~obolanilor (rat race), Aceste situatii conduc la cheltuieli ridicate ale participantilor la actiune, eu scopul de a fi castigatcri. Prin urmare, toti participantii pot diminua cheltuielile daca sunt de acord sa reglernenteze situatiile respective. in economiile reale, aceste situatii, rezultat al externalitatilor de pozitie, sunt numeroase, intre reglernentari putand aminti: limitarea prin lege a cheltuielilor dintr-o campanie electorala, reglementarea consumului unor substante ell potential ridicat In cre~terea artificiala a perforrnantelor sportivilor de elita, reg Iementl1ri privind limitele in constructia un or masini de curse, norme, standarde, locul de munca etc, Externalitati de retea (numite ~i efecte de adoptie) reprezinta acele extemalitati aparute datorita efectului de exemplu (ceilalti fac la fel) ceea ce conduce la cresterea utilit111ii actiunii respective sau Ia multiplicarea efectelor negative, In cazul unui standard informatic vom putea observa 0 cre~tere a nurnarului de programe create conform standardului respectiv daca mal multe persoane 11accepta, Castigarea cornpetitiei lntre HD-DVD si Blue Ray, de catre ultimul standard a creat posibilitatea cresterii numarului de utilizatori ~i scaderea

Economia

sectorului

public

87

consecutiva a costurilor de productie si implicit a preturilor In cazul ultirnului standard, ceea ce nu lnseamna In mod automat ea ultimul standard a fast eel mai bun. Orice plata afectata de externalita]i este 0 piata ineficienra, pentru ca In acest context costurile sociale si cele private nu VOl' fi identice, asa cum arata Stiegler in The Theory of Price (1966).
Productia ell costuri externe ~ifiira eosturi externe pg 2 chapter 11
Private Me

Figura nr. 8

Intr-o firma, societate pe actiuni, actionarul raspunde pentru partea sa din firma detinuta sub forma actiunilor, ~i in modelul concurential de baza avem de-a face eu presupozitia raspunderii integrale a participantului la tranzactie pentru actiunile Intreprinse. Dar, in eeonomia reala, irnperfecta, rasfrdngerea acestor actiuni asupra unui tert este 0 realitate usor observabila, externalitiitile fllnd constante ~i nu neapiirat fapte marginate ale acestor actlunl: In mod evident externalitatea devine astfel , sursa de dezechilibre.

88
4.3.Solutii ,

Razvan Papuc

Prezenta cornuna In orice actiune econornice, '. extemalitatea reclama solutii diferite propuse de ecanoml~tl:

negocierea, reglementareu, normativismul, normativismul diferetuiat, acordarea de drepturi de schimb speciale, pUllel'ea sub incidetua legii, taxele pigouviene sunt soltuii ale statului pentru problema externalitiitilor negative sail furnizarea guvernamentalii ca laissez-faire-ul, fuzlunea,

solutii pentru acele actiuni ce genereazii externalltiui pozitive, benefice.


Laissez-faire-ul - desi pare 0 non-solutie, a expresie a incapacitatii de reglementare, aceasta solutie nu este tocmai de neglijat. Un exernplu este edificator In acest sens: poluarea fonica produsa de avioane. Zgamotul produs de avioane cand decaleaza si aterizeaza este unul din cele mal puternice create de am si, evident, producator de mult disconfort pentru cei aflati sub culaarele aeriene respective. In numeroase cazuri autoritati1e aeronautice au fast obligate, urmare a unor hotarari judecatore~ti, sa diminueze numarul avioanelor ce survolau zonele respective, diminuand astfel volumul poluarii fonice. Dar, ceea ce se uita de rnulte ari este faptul ca a permite In continuare utilizarea respectivelor culoare de zbor inseamna mult mal multe beneficii pentru comunitatea respectiva (prin numarul de locuri de rnunca create de autoritatile aeronautice, prin cresterea economica a regiunii respective etc.), Pe de alta parte, strategia laissez- faireului este si sursa a eeea ce Hardin (1968) numea "tragedia bunurilor cornune", astfel, daca nu se utilizeaza nici un tip de constrangere, lipsa reglernentarilor conduce, ca in cazul pescuitului oceanic, la diminuarea fondului de peste, prin suprarecoItare. La fel, pe 0 pajiste comuna, actul rational [a nivel individual al unui individ de a aduce pe islazul respectiv mai multe animale Ia pasunat conduce la cresterea nurnarului de

Economia

sectorului

public

89

asemenea "free riders", care VOl' beneficia din ce 'in ce rnai putin de resurseJe islazului comunaL Fuziunea reprezinta 0 solutie sirnpla, dar ineflcienta pe termen lung de a internaliza costurile poluarii externe. Atunci cand 0 firma industriala polueaza terenul din imediata sa vecinatate, ea 11poate achizitiona, astfel, internalizand costurile, cresterea acestora pe termen lung obligfindu-l la 0 conduita bazata pe optimul prcductiei (tinand seama de faptul di repetarea practicii anterioare ar creste enorm costurile de interanlizare). Reglementarea reprezinta solutia publica pentru lirnitarea externalitatilor negative. Norma de poluare este un prim model al reglementarii, solutia fiind aceea de a se acorda norrne de poluare pe care firma este obligata sa Ie respecte, fiind deterrninata astfel sa investeasca In tehnologie mai putin poluanta, Taxa pigouviana este un mod de a taxa acele activitati de prcductie In care costurile sociale ale productiei bunului in cauza sunt mai mari decat beneficlile individuale, producand 0 situatie de ineficienta paretiana. In acest caz, vern observa 0 supraproductie a bunului 'in cauza, caz In care, taxa lui Pigou va aduce productia In lirnitele eficientel paretiene. Practic, 0 taxa de acest tip va trebui sa contrabalanseze externalitatea negativa, Ea are drept obiectiv major internalizarea costului marginal social, pc baza principiului cunoscut sub numele "poluatorul plateste", De aici si dificultatea practicarii sale, avand In vedere dificultatea echivalentei Intre "pedeapsa pecuniara" ~i nive luI externalita]i i negative. ell toate ca principiul poluatorului care plateste este larg acceptat in politieile economice, punerea sa In practica este dificila nu numai prin dificultatea anterior arnintita, ci ~i prin imperfectiunile punerii sale In practica. Astfei, un exernplu este oferit de taxa pe a doua lnmatriculate In versiune rornaneasca. Desi ca principiu este intern consistenta CLI ideea crt 0 rnasina rnai vee he trebuie sa fie taxata mai mult pentru ea lipsese elernentele

90

Razvan Papuc

tehnice care due la diminuarea emisiilor nocive (precum catalizatorii), producand externalitati negative mai mari, neaplicarea sa in cazul rnasinii autohtone pune sub semnul intrebarii atat eficienta, si echitatea unui asemenea principiul. In sfarsit aceasta taxa mai ridica 0 problema dificil de rezolvat, daca se forteaza politic introducerea taxei respective intr-o perioada scurta de timp, intemalizarea costurilor sociale va conduce la cresterea preturilor produsului final si la diminuarea cererii, eel mai cunoseut exemplu de taxe pigouviene este eel al taxelor pe emisiile de carbon, care reprezinta a taxa variabila pe. eombustibilii de origine fosila, variabila in functie de emisiunile de dioxid de carbon produse. In tari precum Suedia, Danemarca, Germania sau Marea Britanie intalnim asemenea taxe,

cat

Pret

Costuri sociale marginal Cost privat marginal+taxa Cost privat marginal Pret=Venituri marginale

Taxe

GDP nou
Figura 9

GDP

Cantitate

Economia sectorului public Costuri

91

Figura nr. 10

Problema externalitatilor a fost luata In considerare ~i de catre autorii ce trateaza problema cresterii economicii In teoriile ce sunt asociate ca si cadre explicative ale acesteia, Dintre numele mai importante ce trateaza aceasta problema pot f enumerati Paul Romer - ce modeleaza cresterea eccnomica, rezultat al unor externalita]i determinate de cunoastere (de acumulare a unui camp mai mare sau mai mie al acesteia), Lucas, care 'in modelele sale Cll privire la importanta capitalului uman (acumulat ca urmare a praeticilor de tipul learning by doing sau celor de tipul off the job) pentru cresterea eccnornlca, arata di practicile respective sunt insotite de externalitati pozitive (de pilda, In cazul ernigrantilor din tarile sarace catre tarile bogate, invatarea prin cele doua metode conduce Ia externalitati pozitive,

92

Razvan Papuc

in sensul In care acestia vor cunoaste rate mai ridicate de crestere a salariilor datorate cresterii constante a prcductivitatii lor pana la niveluri apropiate de cele ale celor din tarHe de primire a fluxurilor de ernigranti. Peter Klenow si Andres Rodriguez-Clare considera ca actualul nivel al PIB-ului mondial - de aproximativ 50 trilioane dolari - se datoreaza schimbului rnondial de idei, in lipsa caruia PIB-ul actual ar fi de dear 3 trilioane dolari. Diferentele de venituri intre tari, pe de alta parte, se datoreaza conform celor doi diferentelor In investitia in cunoastere.

Capitolul5
ECHITATEA $1 REDISTRIBUIREA VENITURILOR

Elemente de analiza:
• • • CriteriiIc echitiitii Utilitarismul Justitia socialli In Rawls

In lucrarea sa din 1959 Richard Musgrave, argurnentand necesitatea finantelor publice afirma cil alaturi de necesitatile de stabilizare si cele de alocare, roIuI finantelor publice este de a produce redistribuirea veniturilor pentru a veni In intampinarea unor standarde culturale eu privire la egalitatea sociala, Problemele echitatii in distribuirea rezultatelor activitatii economiee au constituit 0 preocupare constants a economistilor si, in aceeasi rnasura, a factorilor publici de decizie. Practic, fiecare noua epoca economics, aflata sub influenta unor teorii economice, unui mod de a produce obiectele econornice (tehnologie) sau a unor ideologii politice, a ridicat problema legitirnitatii mecanisme lor de redistribuiri in societate si a nivelului redistribuirii. Chiar daca, In general, se admire CEt inegalitatea este constitutiva oricarei societati, deci si diferitelor . activitati economice, dimensiunile acesteia ~i cauzele sunt 0 obisnuita terna de controverse pentru politicieni sau economisti. De la teoriile de tipul "blaming the victim" (William Ryan, 1971), pana la cele socialiste clasice ce pun accentul pe vina elitelor In redistribuirea inegalitara a veniturilor sau la cea

94

Razvan Papuc

rawlsi-ana, ce prin "second principle of injustice", ccnsidera ca exista un grad de inegalitate acceptabil atata timp cat de ea beneficiaza cei mai dezavantajati membrii ai societatil (cu alte cuvinte daca exists diferente de venituri intre un profesor ~i un muncitor de la 0 uzina siderurgica, aceasta sunt acceptabile doar daca acesta va fi modul prin care va f incurajata "productia" de profesori, prevenind astfel aparitia unor problerne mai rnari decat cea a unui anumit grad de inegalitate (cum ar f analfabetismul), preocuparile privind redistribuirea avutiei au fost constante in epoca mcderna. In acest context, rolul statului a aparut a fi unul de mediator pe problemele inegalitatii avand propria sa motivatie pentru a respinge inegalitatea ridicata, Printre aceste motivatii putem enunta: asocierea unor niveluri ridicate ale inegalitatii cu probleme sociale grave precum cresterea violentei in zcnele urbane, diminuarea accesului la serviciile de educatie, diminuarea accesului la serviciile de sanatate. De asemenea, inegalitatea ridicata este asociata si cu 0 diminuare a participarii la viata politica, intre care diminuarea participarli la vat este cea mai evidenta. Pe de alta parte, studii statistice au evidentiat faptul ca tad Ie cu a inegalitate redusa a veniturilor performeaza mult rnai bine din punct de vedere economic (exemplul Asiei de Sud-Est versus America Latina). Unii autori, de altfel icon-uri ale teoriei economice, considers ca prea multa interventie redistributiva a statului pune bazele statului totalitar. Astfel, Hayek, in Drwnul ciitre servitute afirma: "Controlul economic nu reprezinta doar un control asupra unei parti din viata omului ce poate f separata de restul acestei vieti; este controlul asupra tuturor aspectelor vietii.,,20 Milton Friedmann este un alt reprezentant al aceleiasi
20

Hayek, Friederich, Drumul cafre servitute, Edit. Humanitas,

Bucure§oti,

1996,pag.95

Economia sectorului public

95

filiatii de idei, Pe de alta parte, argumentul "Hayek-Friedmann" este contestat de alti econornisti, care exemplified cu situatii In care un nivel ridicat de control asupra PIB al statului, nu a redus nicidecum Iibertatea econornica, ci pe cea politica. Tullock, reprezentant al Public Choice Theory, considera ca argurnentul de mai sus este fals exernplificand cu situatia Suediei, In care, la momentul analizei 1988, statuI controla aproximativ 60% din pm. Pe ansamblu, chiar daca statele controleaza mai mult din PIB, fa~a de situatia de la inceputul sec. XX, nu se poate afirrna ca acest lucru a diminuat initiativa Iibera econornica ~i deci obtinerea de venituri mai mari. Ba mai mult, studii asupra participarii la vot In democratiile traditionale au pus in evidenta faptul ca, ell cat sistemele econornice produc rnai rnulta inegalitate, ell atat participarea la vot scade, asa Incat, echitatea ~i eficienta nu trebuie privite ea reciproc exclusive, ci dirnpotriva, ea reprezentand un cornprornis ee asigura cresterea econornica, dar ~ifunctionarea sistemului cu putine convulsii sociale. Asadar, lntr-o econornie fundarnentata pe mecanismele pietei, functionarea dupa aeeste mecanisme ofera certitudinea unor rezultate econornice eficlente, dar IlU oferfi certitudinea unei distributi i eficiente a veniturilor care sa tie social acceptabi la. Prograrnele bunastarii sunt cele prin care guvernele actioneaza pentru ca rezultatele econornice eficiente sa tie ~i echitabil distribuite. Scopul fundamental al statului prin programele bunastarii este acela de a realiza 0 plasa de protectie socials, lrnpiedicand farniliile sau indivizii sa alunece dincolo de un anumit nivel al veniturilor pentru a preveni saracia. Alocatiile pub lice, ajutoarele de sornaj ~i alocatiile de sprijin, sisternul national de sanatate, tichetele pentru hrana, aj utoarele pentru eopii, locuintele sociale sunt exernple de asernenea prograrne, care l§i propun sa lupte impotriva riscurilor saraciei, in conditiile In care rnasurata prin indicatorul ratii a sdriiciei (persoane al

96

Razvan Papuc

carer venit este sub un anumit prag) aceasta este [a niveluri ridicate, Astfel, chiar daca in anii 60 ea era de aprox. 22%, eu a scadere 'in anii 70 la aprox. 12%, a ureat la sfarsitul anilor 90 la aprox.15% pe ansamblul eeonomiei rnondiale. In 2006 In spre exemplu, rata saraciei pentru minori a fast eea mai mare intre ~ari[e dezvoltate cu 21,9% din totalul minorilor ~i 30% printre minorii de origine africana, In aceeasi tara, statisticile au ararat ca 58.5% din populatia a trait eel putin un an intre 25 si 75 de ani sub pragul saraciei. Conform OECD, media pentru tarUe membre este de 11% pentru 50% medians ~i 16% pentru 60% mediana. In Suedia, doar 6.5% din populatie se afla sub nivelul de 50% din venitul median, Belgia 8%, Germania 8.3%, SUA 17%, Irlanda 16.5%. in Romania, conform CIA World Factbooks 2008, 25% din populatie traia sub pragul saracie], in scadere fata de nivelul de 41 % din 1999. Importanta redistribuirii operate la nivel guvernamental apare eu atat mai evidenta cu cat pentru turile dezvoltate se prelimina cresteri ale populatiei aflate sub pragul saraeiei, intre factorii agravanti putand fi mentionati dezindustrializarea ~i tertiarizarea econormei (sehimbarea aportului la formarea PIB, intre industrie ~i servicii a dus la scaderea veniturilor muncitorilor si la cresterea numarului de slujbe eu timp partial sau redus, pe care acestia Ie au), divizarea digitala, scaderea ocuparii In randul minoritatilor nationale, cresterea numarului de emigranti etc. Politicile redistributive, rod al compromisului intre eehitate si eficienta, functioneaza pe baza folosirii sistemului poIiticilor fiscaIe nationale. Nimeni nu iubeste fisealitatea, dar toata lumea doreste servieii publice mai bune ~i mai extinse. Un sistem fiscal eontributiv este neeesar si pentru a Iimita costurile externe ale unui sistem bazat doar pe voluntariat. Daca in realitate ar exista doar 0 asemenea logica asiguratorie atunei ar trebui sa

sux,

Economia

sectorului

public

97

ne gfindim eli daca, de exemplu cineva nu contribuie la sisternele de asigurari de sanatate ~ise imbolnaveste, singurele doua solutii ar fi sa fie Ingrijlt, dar costurile ingrijlrilor sa fie suportate de altii sau sa fie lasat sa moara pentru ca nu a platit, Pentru acest rnotiv, al costurilor externe au fast gandite sistemele fiscale bazate pe taxe pigouviene, ca ~iasigurarile obligatorii auto. Numai In Romania, Intre 2005-2008 numarul salariatilor In seetorul eontrolat de stat a crescut ell aprox. 210 .000 persoane, iar cheltuielile salariale au ereseut eu 100%. Aproape I din 4 salariati se afla ln sectorul public ~i aproximativ 1 leu din 3 din avutia nationals merge catre finantele publice. Acest nurnar mare de salariati se presupune ca lucreaza pentru lnfaptuirea obieetivelor statului In privinta functionarii eficiente a sectorului public, pe baza fondurilor atrase prin politicile fiscale. Cresterea nurnarului de salariati 'in seetorul public este, de asernenea, 0 realitate a tuturor economilor de piata cunoscute, aparitia unor institutii publiee suprastatale contribuind la cresterea acestui sector - cazul institutiilor europene fiind unul cunoscut. Aceste institutii prezurnandu-se a functiona pentru a asigura beneficii in interiorul statelor bunastarii, pe baza redistribuiri i unor fonduri substantiate obtinute prin diferitele tipuri de politic ifiscaJe nationale, Este un lucru banal sa spunem en fiscalitatea exista de cand exista ~istatuI, ea jucand un 1'01 diferit, in functie de roluri Ie prezumate a apartine statului. Chiar daca exists de cand existn guvern, fiscalitatea s-a realizat 0 lunga perioada de tirnp In natura, monetizarea ei fiind a creatie preponderenta a Evului Mediu, eel putin In Europa occidentala, data fiind si preponderenta economiei naturale In acest spatiu pima In perioada rnenticnata, dar chiar si ceva timp dupa aceea. In aeeJe perioade, Lin sistern fiscal bun trebuia sa asigure necesarul de resurse pentru necesitatile suveranului-rnonarh, In primul rand pentru sustinerea

98

Riizvan Papuc

efortului de razboi, dar ~i pentru finantarea cheltuielilor de cele mai multe ori extravagante ale Curtii. in al doilea rand, sistemul fiscal era utilizat pentru a plati diversele dari ale categoriilor aservite catre seniorii feudali, in fine, un rol important era de a se asigura prin aceasta plata taxelor catre imperiile cuceritoare, cum a fost cazul Tarilor Romane In relatia cu Poarta. Dar cum trebuie sa fie un sistem fiscal bun in epoca moderna? Ce inseamna a avea un sistem fiscal bun? Problema este deosebit de importanta pentru ca, de modul in care este perceput un sistem fiscal de catre contribuabil, depinde ~i succesul aplicarii sale. Nu de putine ori sistemele fiscale sau eel putin, anumite elemente ale acestora s-au dovedit a fi nu numai ineficiente, dar 9i rau pereepute de contribuabili, mai ales din punct de vedere al echitatii lor. Sisteme de impunere directa precum capitatia, utilizarea drept obiect al impunerii numarul de ferestre dintr-o casa sau numarul de cosuri de fum, lipsa de preocupare a autoritatilor fiscale de a face diferente 'intre contribuabili pe seama situatiei personale a acestora sunt doar putine exemple dintr-un sir lung de politici fiscale prea putin preocupate de dreptatea sociala. La fel, problema fiscalizarii unor bunuri a carer oferta este rigida indiferent de evolutia preturilor, a constituit 0 problema deosebita pentru autoritatile fiscale 9i pentru imaginea creata in ochii contribuabililor. De exernplu, Henry George, un cunoscut economist politic american din secolul XIX, este sustinatorul cunoscut al unui tip de taxare numit impozitul pe valoarea pamantului (site value taxation), care implica taxarea doar a valorii pamantului detinut ~i riu l;ii a bunurilor de pe acesta. El considera lin asemenea sistem necesar pentru di detinatorii terenurilor nu vor putea face in aceste conditii specula cu ele deoarece 0 valoare inalta a taxarii sau doar spectrul ei ar duce la scaderea valorii tuturor titlurilor de valoare

Economia sectorului public

99

asoeiate cu detinerea terenulul ~i deci la a diminuare a apetitului speculativ al detinatorilor de terenuri, Taxa era gandita si ca 0 masura pentru a lirnita _inegalitatile aparute ea urrnare a unor privilegii acordate in mod discretionar de catre regii absolutisti al Europei care of ere au terenuri ace lor senior! feudal] care 11 sprijineau, Milton Freidman considera aceasta taxa ca fiind putin distorsionanta si cu un potential ridicat de a satisface nevoi financiare ale statului fara sa limiteze cresterea econornica. 5.1. Criteriile echitatll
t

Ecanom istii sectorului public au cazut de acord cu faptul di un sistem fiscal perfect nu exista, dar putem sa identi ficarn cateva criterii pe care trebuie sa Ie alba In vedere designerii politicilor fiscale, pentru a varbi de un "sistern fiscal bun";
l.Criteriul echitatii

In sistemul finantelor publice si implicit In politica fiscala principiul echitatii se intdlneste sub diferite forme astfel: '. In cazul impozitelor directe autoritatile publice stabilesc mlnimului neimpozabil, ceea ce se traduce prin
legiferarea scutirii de impozit a unui venit minim ce se poate intfilni atfit sub forma impozitului pe salarii, si in privinta impozitului pe profit (in Romania il intalnim si in cazul veniturilcr din pensii ce nu depasesc 1000 ron) .

cat

Sarcina fiscalii - trebuie stabilita

in functie de puterea contributivii a fieciirui platitor, cu Iuarea in considerare a marlmii venitului sau aver ii care face obiectul Impunerii, ca ~i a situatiei personale a acestuia, Un studiu al OEeD din 2008 aratii eli sarcina fiscalil

100

Riizvan Papuc

ridicatii fi impropriu asezatii reprezintii 0 pledicii mare III crearea de noi locuri de muncii III economia mondialii• La 0 anumitii putere cantributivd, sarcina fiscalii a unei categorii soclale sii fie stabilitli III contpartuie Cll sarcina fiscalii a ·altei categorii sociale. Contrlbutlile la cheltuielile publice trebuie sii se facii III filllc(ie de capacitiiiile contributive, indicatorii folositi peniru a determina capacitatea contributivii putiind fi utiliziui pentru a realiza 0 structurii optima intre impozitele pe venit, pe capital fi pe COilS 11m, care sunt cele mal importante surse de venituri la bugetele publice. • Impunerea sii fie generalii - cuprlnziind toate categoriile sociale care realizeazii venituri sau care all 0 anumitii avere - cunoscut # sub denumirea de egalitate In [ata impozitului - pentru toate persoanele fizlce §i juridice, indiferent de IOCliI de domiciliu §i de tipul de activitliri economice sau de tipul de organizare legalii, implillerea trebuie sa se [acii III acelasi mod.
Alti economisti reduc aceste principii ale echitatii fiscale la doua: echitatea orizontala ceea ce presupune faptul cft persoanele care se gasesc in situatii economice similare trebuie sa plateasca impozite identice, aceeasi putere contributive aducand aceeasi sarcina fiscala si echitatea verticals care presupune cil 0 putere contributiva mai mare presupune plata unui impozit mai mare, iar 0 putere contributiva mai mica presupune plata unui impozit mai mic. Principi ile echitatii orizontale protejeaza platitori i de taxe de discriminare arbitrara (de pilda pe baza de sex, rasa sau credinta), Acest principiu, in unele democratii, este prevazut in Constitutie, cum este Arnendamentul 14 din cea americana. Cand