– prof. univ. dr.

Dana TOFAN
– lect. univ. dr. Bogdan DIMA
– Octavian M. (2019-2020)

Note de curs la Drept administrativ II

07.10.2019

Capitolul I: Teoria actului administrativ

Activitatea realizata de autoritatile administratiei publice

Doctrina, in absenta legislatiei, nu a cunoscut o evolutie; in schimb, jurisprudenta
administrativa cunoaste o dinamica fara precedent. Unele acte normative, precum legea
privind transparenta decizionala in administratia publica (52/2003), legea privind accesul la
informatiile de interes public (544/2001), ordonanta privind activitatea de solutionare a
petitiilor (OG 27/2002) sau reglementarea privind procedura aprobarii tacite – OUG 27/2003,
adoptate la inceputul mileniului, permit sa se contureze si sa dezvolte, si chiar sa se
regandeasca, teoria actului administrativ. La aceste acte normative adaugam si Legea 24/2000
privind normele de tehnica legislativa pentru elaborarea actelor normative, care reglementeaza
aspectele privind elaborarea actelor administrative normative.

Activitatea autoritatilor administratiei publice se caracterizeaza, in prezent, ca si in

trecut, prin acte juridice, acte cu caracter politic, fapte materiale juridice (ex: decesul) si
operatiuni administrative/tehnice (ex: dezbateri, intalniri, etc./administratia publica mijloc).
Toate aceste patru categorii sunt denumite generic fapte administrative.

Producerea de efecte juridice consta in nasterea, modificarea sau stingerea unor

raporturi juridice, iar, in cadrul formelor concrete de realizare a activitatii executive, locul
central il ocupa actele administrative.

In categoria larga a actelor juridice de la nivelul administratiei publice se regasesc si

contractele administrative (achizitii publice, concesiune, servicii publice, etc.). In ce
priveste sintagma contract administrativ, aceasta preia trasaturi definitorii ale actului
administrativ, respectiv ale actului civil, fara a se identifica cu vreunul dintre acestea. In
consecinta, dreptul administrativ este interesat in primul rand de studiul actelor unilaterale
administrative, dar si al contractelor administrative, ca forme juridice ale administratiei
publice, ce pot fi exprimate si prin sintagma acte administrative, fiind vorba de sensul larg al
notiunii.

Pe langa actele juridice, mai intalnim la nivelul administratiei si fapte materiale

juridice, care nu concretizeaza o vointa juridica. De unele dintre acestea, legea leaga
producerea unor efecte juridice (ex: decesul contravenientului stinge raspunderea
contraventionala).

1
 Operatiunile administrative se concretizeaza intr-o multitudine de activitati
materiale, care nu produc efecte juridice prin ele insele si care de regula contribuie la emiterea
sau la executarea unor acte juridice ale administratiei publice.

Actele cu caracter politic provin de regula de la autoritatile administratiei centrale,

putand fi caracterizate ca declaratii de vointa prin care se afirma anumite principii sau se
precizeaza atitudinea pe care autoritatile emitente o adopta in guvernarea tarii.

Sub aspect terminologic, notiunea de act provine de la latinescul actium, insemnand a

lucra, a face, etc. Legislatia, doctrina si nici practica administrativa nu utilizeaza o
terminologie unitara pentru a defini cel mai important tip de act juridic, cel administrativ,
provenit de la autoritatile adminstratiei publice.

Intr-o prima opinie, din perioada interbelica, valabila si astazi, se facea distinctie intre
acte administrative propriu-zise, acte administrative cu caracter jurisdictional si acte
administrative cu caracter pregatitor.

Iar intr-o alta opinie (Negulescu), se facea distinctie intre actele puterii executive in
raporturile cu Parlamentul si actele puterii executive in raporturile cu cetatenii. La randul ei,
ultima categorie se imparte intre acte de autoritate si acte de gestiune. Actele de autoritate
sunt acele manifestari de vointa ale autoritatilor administrative competente prin care se
creeaza situatii juridice noi, supuse regimului de drept public. Actele de gestiune sunt acele
manifestari de vointa ale autoritatilor administrative competente prin care se creeaza situatii
juridice cu caracter patrimonial, supuse regimului de drept public. [Daca privesc bunuri ale
domeniului public si, respectiv, supuse regimului dreptului privat (dreptului civil), adica daca
sunt bunuri ale domeniului privat. Actele de gestiune sunt contractele administrative daca
privesc bunurile din domeniul public si contractele civile daca privesc bunurile din domeniul
privat.]

Mai ales in perioada postbelica, a existat si denumirea de act de drept administrativ,

punandu-se accentul pe regimul juridic aplicabil, si respectiv actul administrativ, punandu-se
accentul pe activitatea desfasurata. Actualmente, distinctia nu mai exista.

Definitia si trasaturile actului administrativ

Actul administrativ reprezinta, in sens restrans, forma principala de activitate a

autoritatilor administratiei publice in principal, a autoritatilor publice in secundar, ce consta
intr-o manifestare unilaterala si expresa de vointa, facuta in scopul de a produce efecte
juridice, in realizarea puterii publice, aflata in principal sub controlul instantei de concencios
administrativ. In sens larg, poate fi si un acord de vointa (contractul adminsitartiv).

2
 Potrivit art. 2, alin. (1), lit. c) din Legea 554/2004, actul administrativ reprezinta actul
unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate publica, in regim de putere
publica, in vederea organizarii executarii sau executarii in concret a legii, care da nastere,
modifica sau stinge raporturi juridice. Sunt asimilate actelor administrative, in sensul legii
concenciosului, si contractele incheiate de autoritatile publice care au ca obiect punerea in
valoare a bunurilor proprietate publica (ex: concesionarea), executarea lucrarilor de interes
public, prestarea serviciilor publice si achizitiile publice. Prin legi speciale, pot fi prevazute si
alte categorii de contracte administrative.

In doctrina nu exista unanimitate de opinii in ce priveste numarul, denumirea si

continutul trasaturilor actului administrativ. Dar, anumite elemente comune se regasesc la
toti autorii, si anume: ele sunt acte juridice, sunt manifestari unilaterale de vointa, sunt emise
in realizarea puterii publice.

Identificam urmatoarele trasaturi

a. Actul administrativ reprezinta forma principala de activitate a autoritatilor administatiei

publice – Actul administrativ reprezinta una din formele cu semnificatie juridica, prin are
autoritatile administratiei publice isi realizeaza competenta si, implicit, sarcinile ce le revin.

b. Actul administrativ reprezinta o vointa juridica unilaterala (in sens restrans, fara
contractul administrativ) – Caracterul unilateral reprezinta acea calitate a actului administrativ
potrivit careia el este emis/adoptat fara participarea sau consimtamantul subiectelor de drept
carora le este destinat sau cu privire la care genereaza drepturi si obligatii. Prin identificarea
acestei trasaturi se urmareste, pe de-o parte, includerea actului administrativ in sfera actelor
juridice, iar, pe de alta parte, delimitarea acestuia de operatiunile administrative.

c. Actul administrativ apare ca o exteriorizare a vointei interne, iar aceasta trebuie sa fie
expresa, neindoielnica in a schimba ceva din ordinea juridica existenta pana la momentul
manifestarii ei – Fata de aceasta trasatura, in practica administrativa s-au ridicat unele
probleme, cum ar fi:

1. emiterea actului administrativ cu participarea mai multor persoane fizice (organe

colegiale), iar aceasta situatie a nascut intrebarea privitoare la interventia in adoptarea
actului a mai multor manifestari de vointa (deci nu ar mai fi unilaterala), ce apartin
membrilor organului colegial. In doctrina se sustine caracterul unilateral actului nu
decurge din numarul de persoane fizice care participa la adoptarea sa, ci din faptul ca
toate acele persoane fizice actioneaza in vederea realizarii competentei autoritatii
administrative, care este una singura. Cu alte cuvinte, manifestarile de vointa ale
subiectelor participante converg spre acelasi efect juridic, iar, in final, rezulta o
singura vointa juridica.

3
 2. emiterea actului administartiv cu participarea mai multor autoritati ale administratiei,
respectiv a unei structuri administrative si a unei structuri nestatale (ex: ordine
interministariale, protocoale cu sindicate, memorandumuri);

3. emiterea actului administrativ la cererea prealabila (ex: autorizatii de construire);

4. daca renuntarea beneficiarului la exercitul dreptului conferit printr-un act administrativ

valoreaza revocarii actului administrativ. Potrivit unei pozitii dominante in doctrina, se
sustine ca este necesar ca autoritatea emintenta sa ia act de renuntarea beneficiarului si
sa emita un act de revocare a actului administrativ in discutie (ex: textul legal ce
permite renuntarea la o teza de doctorat, dar care face trimitere la o alta dispozitie,
neadoptata tocmai din aceasta cauza).

d. Actul administrativ este emis in realizarea puterii publice – Din aceasta trasatura rezulta
obligativitatea actului administrativ si executarea lui din oficiu, caracteristici ce sunt privite si
analizate de unii autori ca trasaturi distincte.

e. Actul administrativ are un regim juridic specific in centrul caruia se afla legea
contenciosului administrativ – Regula o constituie controlul actelor administrative in instanta
de contenctios, cu unele exceptii consacrate constitutional (art. 126, alin. 6 si asa-numita
teorie a recursului paralel – pentru desfiintarea sau revocarea unui act administrativ este
prevazuta o alta procedura)

Clasificarea actelor administrative

1. Dupa criteriul organului de la care emana, distingem:
a. acte care emana de la autoritatile administratiei centrale;
b. acte care emana de la autoritati administrative autonome;
c. acte care emana de la autoritati ale administratiei de stat in teritoriu;
d. acte care emana de la autoritatile administratiei publice locale;
e. acte care emana de la agenti privati autorizati sa presteze servicii publice
fundamentale;

2. Dupa competenta materiala a autoritatii emitente, distingem:

a. acte provenite de la autoritatile administratiei publice cu competenta generala;
b. acte provenite de la autoritati cu competenta speciala (ex: ministere);

3. Dupa competenta teritoriala a autoritatii emitente, distingem:

a. acte provenite de la autoritati ale administratiei publice centrale, producand
efecte la nivelul intregii tari;
b. acte provenite de la autoritati ale administratiei locale, producand efecte la
nivelul UAT-ului in cauza.

4
4. Dupa gradul/sfera de intindere a actelor juridice, distingem:
a. acte administrative normative, care produc efecte erga omnes, continand
reguli generale, impersonale, oricine putand sa intre sub incidenta lor la un
moment dat;
b. acte administrative individuale, care se adreseaza unor persoane fizice sau
juridice determinate. La randul lor, actele administrative individuale, dupa
continutul efectelor, se delimiteaza in:
i. acte prin care se stabilesc drepturi sau obligatii determinate pentru
subiectul caruia i se adreseaza (ex: autorizatii);
ii. acte de atribuire a unui statul personal (permisul de conducere, diploma
de licenta, cetatenia de onoare, etc.);
iii. acte de aplicare a constrangerii administrative (ex: procesul-verbal de
constatare/sanctionare contraventionala);
iv. acte administrative cu caracter jurisdictional (cele prin care se
solutioneaza un conflict intre administratia activa si o persoana fizica
sau juridica, sunt intotdeauna motivate, iar procedura se bazeaza pe
principiile independentei, contradictorialitatii si a dreptului la aparare)
c. actele administrative cu caracter intern, care se adreseaza celor care fac parte
dintr-o autoritate a administratiei publice (adoptate si aplicate in interior).
[Ridicandu-se problema controlului in contencios, jurisprudenta ICCJ a
constatat ca se aseamana actelor individuale sub acest aspect, motivand prin
lipsa publicarii lor in Monitorul Oficial. Miza este termenul de atacare.]

5. Dupa natura lor juridica, distingem:

a. acte administrative de autoritate – sunt actele emise sau adoptate de o
autoritate publica, cu caracter unilateral, pe baza si in vederea executarii legii,
in scopul nasterii, modificarii sau stingerii de raporturi de drept administrativ;
b. acte administrative de gestiune. – sunt acte bilaterale, care privesc gestiunea
domeniului public (contractele administrative) sau domeniului privat al
UAT-urilor.

6. Dupa obiectu lor, distingem:

a. acte-reguli – actele prin care se formuleaza reguli de drept generale si
impersonale;
b. acte subiective – actele juridice prin care se stabilesc, se modifica sau se
suprima situatii juridice individuale;
c. acte-conditie – actele prin intermediul carora se aplica unei persoane sau unei
categorii determinate de persoane o situatie generala legala

5
 Conditiile de valabilitate a actelor administrative
Sunt analizate, in acest context, conditiile pe care orice act administrativ trebuie sa le
indeplineasca pentru a putea produce efecte juridice, pentru a intra in vigoare. Doctrina
analizeaza regimul juridic al actelor administrative, privit ca ansamblul regulilor de forma si
de fond care dau particularitate acestor acte, in circuitul juridic.

In perioada postbelica, cu privire la conditiile de valabilitate, era analizata corelatia

legalitate-oportunitate, fundamentandu-se doua pozitii distincte, dupa cum oportuntatea era
privita sau nu ca o conditie de legalitate. S-au dezvoltat doua teorii diferite, una fundamentata
de Facultatea de Drept a UBB Cluj, potrivit careia oportunitatea era calificata ca o conditie de
valabilitate, dar nu si de legalitate a actului administrativ; a doua teroie a fost fundamentata de
Facultatea de Drept a UniBuc, care privea oportunitatea ca pe o dimensiune a legalitatii, in
absenta careia actul administrativ nu poate fi legal. Intr-o formulare generica, prin legalitatea
actelor administrative intelegem obligatia conformarii acestora dispozitiilor constitutionale,
legale si a tuturor actelor normative cu forta juridica superioara.

Codul administrativ (OUG 57/2019) consacra in art. 6 principiul legalitatii. La randul

ei, oportunitatea se regaseste chiar in putere discretionara de care dispune administratia,
inteleasa ca acel drept de apreciere aflat la latitudinea celui chemat sa aplice legea, pentru a
ajunge la scopul stabilit de legiuitor.

In spiritul conceptiei dezvoltate in ultimii ani, conditia oportunitatii apare ca un

subsistem al conditiilor de legalitate, in sensul larg al termenului, iar excesul de oportunitate
urmeaza sa fie stabilit de judecator, prin raportare la scopul legii. Dupa intrarea in vigoare a
actualei legi a concenciosului adminitrativ (554/2004), si doctrina clujeana s-a reorientat,
sustinand ca exista o marja de oportunitate care excedeaza legalitatii unui act administrativ,
motiv pentru care oportunitatea este in parte o dimensiune a legalitatii. Autorii clujeni
considera ca exista un control al puterii discretionare a administratiei si, implicit, al
oportunitatii, exercitat de instanta de concencios, dar mai restrans decat cel care ar putea fi
exercitat de catre administratie insasi.

In ce priveste conditiile de legalitate a actelor administrative, aceastea sunt numeroase

si variate, doctrina facand distinctie intre conditii generale de legalitate si conditii specifice de
legalitate, pe considerente de oportunitate.

In sfera conditiior generale de legalitate, retinem urmatoarele:

1. actul adminitrativ trebuie sa fie emis in conformitate cu dispozitiile constitutionale,

legale si a tuturor actelor administrative cu forta juridica superioara;
2. actul administrativ trebuie sa fie emis de autoritatea competenta si in limitele
competentei sale;
3. actul administrativ trebuie sa fie emis in forma si cu procedura prevazute de lege.

In ce priveste sfera conditiilor specifice de legalitate, pe considerente de oportunitate,

este vorba despre interesul public ocrotit de lege, fara a pune semnul egalitatii intre scopul
legii si spiritul acesteia.

6
 Actului administrativ i se aplica o forma specifica, intelegandu-se atat aspectul
exterior, cat si aspectele interioare ale mecanismului adoptarii sale. Este vorba despre acte
autentice, acte emise in numele si cu autoritatea statului, in realizarea prerogativelor de putere
publica.

In ce priveste forma actului administrativ, in doctrina este analizata forma scrisa a

acestuia si sunt mentionate exceptiile care privesc doar actele adminitrative invidiuale, ce pot
uneori sa capete forma orala. Actele administrative normative sunt elaborate intotdeauna in
forma scrisa, Constitutia si reglementarile legale in vigoare (L24/2000, CADM) prevazand
obligativitatea publicarii lor. Actele administrative invidiuale sunt elaborate, de regula, in
forma scrisa, cu unele exceptii in care legiuitorul a prevazut expres forma orala
(avertismentul, reglementat in art. 7 din OG 2/2001 privind regimul contraventiilor, care poate
sa aiba si forma scrisa, si forma orala, constand in antentionarea verbala sau scrisa asupra
pericolului social al faptei savarsite, insotita de recomandarea de a respecta conditiile legale
SAU forma orala a videoconferintei in cazuri de urgenta).

In legatura cu forma actelor administartive, in doctrina au fost identificate doua

categorii: conditii de forma exterioare mai importante, a caror nerespectare poate atrage
nulitate, dar si conditii de forma exterioare care pot atrage doar nulitatea relativa.

In ce priveste procedura de elaborare a actelor administrative, aceasta cunoaste mai

multe forme, de la cele mai simple, la cele mai complexe. In raport de momentul emiterii
actului administrativ, doctrina face distinctie intre conditii procedurale anterioare,
concomitente si ulterioare emiterii.

Operatiunile procedurale anterioare emiterii actului sunt activitati care nu produc ele
insele efecte juridice, dar care premerg elaborarea unor acte productoare de efecte juridice,
cum ar fi: expertize, referate, studii, anchete sociale, rapoarte, dari de seama etc. Dintre aceste
operatiuni anterioare, cele mai importante sunt avizele si acordul prealabil.

Avizul este o opinie pe care o autoritate a administratiei publice o solicita unei alte
autoritati, intr-o problema anume, pentru a se informa si a decide in cunostinta de cauza.
Traditional, se distinge intre avizul facultativ (cel care poate fi cerut, iar, daca s-a cerut, nu
este obligatoriu sa fie respectat), avizul consultativ (este obligatoriu de cerut, dar nu si de
respectat), avizul conform (este obligatoriu de cerut si de respectat). In aceasta ultima situatie,
singura solutie de a-l evita este a nu emite actul administrativ.

Acordul exprima consimtamantul cerut de lege pentru emiterea unui act administrativ
de catre o autoritate. El poate fi prealabil, concomitent sau ulterior. Acordul poate fi cerut ori
unul organ ierarhic superior, ori unei autoritati situatie pe cel putin aceeasi pozitie cu a
emitentului.

7
 Cu privire la conditiile procedurale concomitente emiterii actului, doctrina analizeaza
cvorumul de prezenta si majoritatea ceruta de lege pentru emiterea unui act, conditii care
privesc doar actele organelor colegiale. In art. 5, lit. ț) din Cod, cvorumul este definit ca
numarul minim de membri prevazut de lege pentru intrunirea valabila a unui organ colegial.
La lit. bb), majoritatea este definita ca numarul de voturi necesar a fi exprimate de membri
unui organ colegial pentru adoptarea unui act administrativ, stabilit in conditiile legii.
La lit. cc), majoritatea absoluta este definita ca primul numar natural strict mai mare decat
jumatate din totalul membrilor in functie ai organului colegial. La lit. dd), majoritatea
calificata este definita ca primul numar natural care este mai mare decat valoarea numerica
rezultata in urma aplicarii fractiei/procentului stabilite/stabilit prin lege la totalul membrilor
organului colegial, stabilit in conditiile legii. La lit. ee), majoritatea simpla este definita ca
primul numar natural mai mare decat jumatate din totalul membrilor prezenti la o sedinta a
organului colegial, cu conditia indeplinirii cvorumului.

La aceste doua conditii procedurale, unii autori adauga si conditia semnarii, respectiv
a contrasemnarii actelor administrative, emise nu doar de organele de conducere colegiala,
cat si cele de conducere unipersonala. Pentru unii autori, aceasta conditie reprezinta una de
forma, iar pentru altii, o conditie de procedura. O operatiune administrativa concomitenta o
reprezinta si motivare actelor administrative.

Anterior adoptarii Constitutiei, motivarea era privita de doctrina ca o conditie

obligatorie pentru actele administrative jurisdictionale. Dupa intrarea in vigoare a Constitutiei
si a legislatiei specifice, si mai ales in baza dreptului la informare (art. 31 CR), conditia
motivarii caracterizeaza toate actele administrative normative, existand dispozitii in acest ssen
in Legea 24/2000. In ce priveste actele administrative individuale, exista prevederi exprese in
legea privind accesul la informatiile de interes public sau in OG 27/2002 privind solutionarea
petitiilor, care consacra obligatia motivarii unor acte cu caracter individual (ex: raspunsul de
comunitarea a unor informatii). De lege ferenda, se propune motivarea tuturor actelor
defavorabile particularilor, pentru unele acte individuale (diplomele, permisul de conducere)
nefiind necesare.

Cu privire la conditiile ulterioare emiterii, cele mai frecvente sunt comunicarea sau
publicarea, aprobarea, confirmarea sau ratificarea.

Comunicarea este specifica actelor administrative individuale, constand in

operatiunea prin care autoritatea emitenta il aduce la cunostinta celui vizat, celui caruia i se
adreseaza. Publicarea este operatiunea prin care un act administrativ normativ este adus la
cunostinta cetatenilor, fie prin imprimare (M.Of.), fie prin afisare intr-un loc public sau prin
alte mijloace de difuzare scrisa. [Exista si cazul in care acte administrative individuale se
publica (ex: decrete prezidentiale, HG).]

Aprobarea + aplicarea OG 27/2003 privind aprobarea tacita [CARTE]

8
 Efectele juridice ale actelor administrative
Actele administrative, ca orice acte juridice, dau nastere, modifica sau sting raporturi
juridice. Deci, ele sunt emise in scopul de a produce efecte juridice, iar pentru fundamentarea
fortei juridice a actelor administrative, se face apel la prezumtia de legalitate, prezumtie
relativa, aflata la baza regimului juridic aplicabil actelor administrative. In mod exceptional,
exista si o prezumtie absoluta de legalitate in cazul actelor administrative exceptate de la
orice forma de control judecatoresc, consacrate in art 126 alin. 6 din CR: actele care privesc
raporturile cu Parlamentul si actele de comandament cu caracter militar.

Prezumtia de legalitate este asociata cu alte doua prezumtii, si anume prezumtia de

autenticitate si prezumtia de veridicitate, prezumtii care, fara a fi prevazute expres, se
desprind din coroborarea mai multor dispozitii constitutionale. Prin prezumtie de
autenticitate se intelege calitatea pe care o are actul administrtiv de a fi considerat ca
provinde in mod real de la organul evocat in forma sa exterioara. Prin prezumtia de
veridicitate se intelege calitatea actului administrativ de a corespunde adevarului.

Potrivit doctrinei, forta juridica a unui act administrativ este data de locul pe care-l
ocupa autoritatea emitenta in sistemul organizarii administratiei publice si de natura autoritatii
emitente. Deci, actele administrative au o forta juridica diferita in concordanta cu principiul
ierarhiei actelor normative, consacrat legal. Dincolo de forta lor juridica, actele administrative
beneficiaza si de o forta probanta, la care se recurge in cazul actiunii in instanta.

Ele se bucura de principiul executarii din oficiu (nu trebuie investita cu formula
executorie), de aici derivand obligativitatea pentru toti cei vizati in continutul lor. [CARTE]

Intrarea in vigoare a actelor administrative

In ce priveste momentul in care actul administrativ incepe sa-si produca efecte
juridice, acesta este cel al comunicarii pentru actele administrative individuale si publicarii
pentru actele administrative normative, existand exceptii in situatia unor acte individuale
precum decretele Presedintelui sau HG cu caracter individual, ce se publica in M.Of.

Urmare a intrarii in vigoare a Legii de revizuire a Constitutiei in anul 2003, care a

consacrat expres ca legea intra in vigoare la 3 zile de la publicare sau la o data ulterioara, s-a
nascut o discutie in doctrina administrativa cu privire la momentul intrarii in vigoare a actelor
administrative normative [in sensul sa fie tot 3 zile]. Dispozitiile legale in materie, intrate in
vigoare cateva luni mai tarziu, prevad ca ordonantele simple intra in vigoare asemenea legilor,
la 3 zile dupa publicare sau la o data ulterioara; OUG intra in vigoare dupa publicare, sub
conditia depunerii lor la Camera competenta, daca in cuprinsul lor nu este prevazuta o data
ulterioara. Actele administrative normative ale autoritatilor administratiei publice centrale,
potrivit legii, din momentul publicarii sau la o data ulterioara. Actele autoritatilor
administratiei publice locale (L24/2000), se face trimitere la o prevedere expresa ce exista in
legea administratiei publice locale si se regaseste in prezent in Codul administrativ, potrivit
careia actele normative se aduc la cunostinta publica in termen de 5 zile de la trimiterea catre
prefect. [CARTE – calculul termenelor]

9
 In principiu, actele administrative produc efecte pentru viitor, fiind active, iar nu
retroactive. Exista si excceptii, cum ar fi actele administrative care constata existenta sau
intinderea unor drepturi si obligatii ce au nastere anterior. Potrivit art. 15 alin. 2 din
Constitutie, actele administrative normative contraventionale mai favorabile retroactiveaza.
[CARTE – metodologia elaborarii actelor normative + intinderea efectelor normative
(suspendarea, revocarii, anularii, constatarii ca inexistente)]

21.10.2019

Modalitatile de iesire din vigoare a actelor administrative

Se analizeaza suspendarea, revocarea, anularea si inexistenta actelor administrative.

Suspendarea actelor administrative reprezinta operatiunea juridica de intrerupere

temporara, vremelnica a producerii de efecte juridice de catre un act administrativ.
Suspendarea actelor administrative reprezninta o garantie a asigurarii legalitatii, ce intervine
in cazuri de exceptie, in situatii limita. In doctrina se sustine ca ea poate avea in vedere fie
intreruperea producerii de efecte juridice de catre un act administrativ in vigoare, fie
amanarea intrarii in vigoare a unui act administrativ [art. 49 alin 2 din Legea 215/2001,
introdusa in codul administrativ].

De lege lata, potrivit art. 198 din Codul administrativ, care se refera la actele
administrative cu caracter normativ ale autoritatilor administratiei publice locale, aducerea la
cunostinta publica a hotararilor si a dispozitiilor cu caracter normativ se face in termen de 5
zile de la data comunicarii oficiale catre prefect. Codul administrativ introduce o dispozitie
similara si pentru actele cu caracter individual; potrivit art. 199 alin. 1, comunicarea
hotararilor si dispozitiilor cu caracter individual, catre persoanele carora li se adreseaza, se
face in cel mult 5 zile de la data comunicarii oficiale catre prefect. [Ele isi produc efectele de
la data comunicarii]. [Este astfel o suspendare a actelor administrative normative si, cu titlu de
noutate, a celor cu caracter individual.]

Suspendarea actului administrativ este de regula dispusa de autoritatea competenta, dar

poate sa intervina si in baza legii. Ea poate fi necesara in mai multe sitautii, cum ar fi:
contestarea legalitatii de catre o persoana fizica sau juridica, de catre o autoritate publica,
necesitatea de a pune de acord actul respectiv cu actele autoritatilor ierarhic superioare,
clarificarea unor indoieli cu privire la emiterea actului.

Potrivit doctrinei, intre suspendare si revocare pot fi identificate urmatoarele deosebiri:

a. in timp ce revocarea constituie o regula, suspendarea intervine ca o exceptie;

b. revocarea intervine atunci cand exista certitudinea ca actul este ilegal, in
timp ce suspendarea intervine cand exista un dubiu cu privire la legalitatea
actului;
c. in timp ce suspendarea atrage incetarea temporara a efectelor juridice,
revocarea atrage incetarea definitiva a efectelor unui act administrativ.
d. Suspendarea poate fi dispusa si de judecator

10
 Ca asemanare, atat suspendarea, cat si revocarea sunt determinate la interventia
autoritatii emitente sau a autoritatii ierarhic superioare.

Suspendarea poate sa intervina in urmatoarele situatii:

a. de drept, in temeiul unei dispoziti legale sau chiar constitutionale:

b. in baza ordinului unei autoritati ierarhic superioare;
c. ca urmare a deciziei autoritatii emitente;
d. in baza unei hotarari judecatoriesti sau unei ordonante a ministerului public.

Art 123, alin. 5 din Constitutia Romaniei, care reglementeaza controlul de legalitate
execitat de prefect asupra actelor CL, CJ si primarilor (traditional si asupra actelor
presedintilor de CJ). Introducerea actiunii atrage suspendarea de drept a actului atacat.

Un alt exemplu este OG 2/2001 privind regimul juridic al contraventiilor, care

stabileste ca plangerea contravenientului impotriva procesului-verbal de sanctionare
contraventionala atrage suspendarea executarii actului de sanctionare.

Legea contenciosului administrativ consacra o reglementare speciala institutiei

suspendarii executarii actului administrativ, art. 14 prevezand expres ca, in cazuri bine
justificate si pentru prevenirea unor pagube iminente, cerere de suspendare poate sa intervina
odata cu declansarea procedurii prealabile, pana la pronuntarea instantei de fond, ea urmand
sa fie rezolvata de urgenta si cu precadere, cu citarea partilor. Hotararea prin care se pronunta
suspendarea este executorie de drept si poate fi atacata cu recurs in termen de 5 zile de la
comunicare.

Atunci cand, in cauza este un interes public major, de natura a perturba grav
functionarea unui serviciu public administrativ, cererea de suspendare a actului administrativ
normativ poate fi introdusa si de Ministerul public, din oficiu sau la sesizare.

O dispozitie expresa in sensul suspendarii este consacrata si in art. 15 al legii, care

prevede posibilitatea ca, odata cu solicitarea anularii, sa fie ceruta si suspendarea actului
administrativ, cu indeplinirea acelorasi conditii.

Suspendarea unui act administrativ nu poate fi dispusa de instanta printr-o ordonanta

presedintiala.

In ce priveste autoritatea care poate sa dispuna suspendarea, este vorba despre

autoritatea emitenta sau autoritatea ierarhic superioara, cu privire la actele administrative
emise, in masura in care exista dubii cu privire la legalitatea acestora.

Efectele suspendarii pot sa inceteze in cazul unei actiuni in instanta fie prin anularea
ulterioara a actului, fie prin repunerea in vigoare a actului ca urmare a constatarii legalitatii
acestuia.

11
 Revocarea actelor administrative reprezinta operatiunea juridica prin care un act
administrativ isi inceteaza definitiv producerea de efecte juridice. Poate sa intervina ca urmare
a deciziei autoritatii emitente (se mai numeste si retractare) sau ca urmare a deciziei a
autoritatii ierarhic superioare.

Revocarea este un caz particular al nulitatii, care, in acelasi timp, reprezinta un

principiu fundamental al regimului juridic aplicabil actelor administrative. Acest principiu
rezulta atat din art. 21 si art. 52 din Constitutia Romaniei, cat si din dispozitiile legii
contenciosului administrativ, ce consacra caracterul obligatoriu, cu unele exceptii, al
procedurii prealabile.

Principiul revocarii actelor administrative este consacrat legislativ in contextul

regelmentarii procedurii prealabile in art. 7 din legea concenciosului administrativ. Prin
procedura prealabila, legiuitorul organic a fundamentat dreptul admnistratiei de a reveni
asupra actului emis.

Principiul revocarii este privit ca un principiu al structurii functionale a administratiei

publice. El este unanim admis in doctrina, unde se propune consacrarea sa expresa in viitorul
cod de procedura administrativa. Desi aparent simpla, revocarea ridica o serie de probleme
practica, cum ar fi cea a situatiei juridice a efectelor juridice deja produse si cea a
consecintelor juridice ale efectelor produse in raport de cauzele care au determinat-o.

Revocarea trebuie dispusa printr-un act cu o forta juridica cel putin egala cu cea a
actului revocat, cu respectarea procedurii de emitere, dar si cu admiterea posibilitatii unei
actiuni in instanta de contencios administrativ. Desigur, trebuie motivata.

Revocarea poate sa intervina pentru nerespectarea conditiilor generale de legalitate a

actului administrativ, dar, in mod special, a conditiei specifice referiotare la oportunitate.
Cauzele revocarii pot fi anterioare, concomitente sau ulterioare emiterii actului administrativ.

Doctrina spune ca toate actele administrative normative sunt revocabile oricand,

neexistand exceptie. De principiu, si actele administrative individuale sunt revocabile, cu
unele exceptii. [CARTE – cele 8 exceptii identificate traditional de doctrina]

a. actele administrative declarate irevocabile printr-o dispozitie expresa a legii;

b. actele administrative cu caracter jurisdictional;
c. actele administrative de sanctionare (disciplinara, contraventionala, etc);
d. actele administrative de punere in executare a actelor procedurale penale (ex:
decretul de revocare a gratierii individuale);
e. actele administrative care au dat nastere unor contracte civile in sens larg – in acest
context, trebuie retinut art. 1 alin. 6 din legea contenciosului, potrivit caruia o
autoritate emitenta poate solicita anularea in instanta a propriului act administrativ,
daca-l considera nelegal si nu-l mai poate revoca deoarece a intrat in circuitul civil.
Instanta se poate pronunta si asupra validitatii actelor juridice care s-au incheiat in
baza actului administartiv respectiv si a efectelor juridice produse de acesta. Legea
consacra termenul de 1 an de la emiterea actului in care poate fi introdusa actiunea;

12
 f. actele administrative emise ca urmare a existentei unor contracte civile;
g. actele administrative care dau nastere la drepturi subiective garantate de lege sub
aspectul stabilitatii (certificatul de nastere, diplomele, permisul de conducere etc.);
h. actele administrative care au fost executate material (autorizatii de construire ce
si-a produs efectele).

Modificarea actului administrativ

[CARTE]

Anularea si inexistenta actului administrativ

Principiul legalitatii impune respectarea stricta a dispozitiilor constitutionale, legale si
a tuturor actelor normative cu forta juridica superioara. In dreptul administrativ, problema
nulitatii actelor se pune oarecum in alti termeni decat in dreptul privat, in primul rand datorita
existentei mai multor categorii de interese – interesul general statal, interesul local al
colectivitatilor si interesul individual. Legea trebuie sa tina cont de aceste interese si sa le
concilieze. Uneori, ea consacra chiar inexistenta actului, alteori numai nulitatea acestuia,
cateodata chiar anulabilitatea.

Anularea unui act juridic este definita ca reprezentand operatiunea juridica prin care se
dispune desfiintarea acelui act si incetarea definitiva a producerii de efecte juridice. Fata de
preocuparile civilistilor si cele ale autorilor de TGD vizand problema nulitatii, in perioada
postbelica doctrina administrativa a fost preocupata de urmatoarele probleme:

a. posibilitatea admiterii teoriei nulitatii absolute si a nulitatii relative;

b. posibilitatea admiterii teoriei anulabilitatii;
c. posibilitatea admiterii teoriei inexistentei;
d. raportul dintre nulitate si revocare.

In ce priveste prima chestiune, raspunsul a fost favorabil, considerandu-se ca

nulitatea poate fi absoluta sau relativa, in functie de interesul ocrotit de norma incalcata prin
actul ilegal sau de gravitatea viciilor de legalitate.

In ce priveste teoria anulabilitatii, in perioada postbelica se aprecia ca sunt nule

actele care nu intrunesc conditiile esentiale pentru a lua fiinta si sunt anulabile actele care
contin incalcari de mica insemnatate a conditiilor cerute pentru existenta lor.

In ce priveste inexistenta, aceasta a fost sustinuta constant, iar, in prezent, este

consacrata constitutional.

In ce priveste raportul dintre nulitate si revocare, sunt autori care privesc revocarea
ca un caz particular al nulitatii, iar altii o privesc ca pe o institutie de sine statatoare.

13
 Potrivit doctrinei actuale, viciile care afecteaza actele administrative nu au toate
aceeasi gravitate. Ele pot sa intervina ca urmare a unor aspecte de forma sau, dimpotriva, ca
urmare a incalcarii a unor aspecte de fond. Uneori, viciul de legalitate afecteaza interesul
public, alteori afecteaza interesul particular. Orice teoria a nulitatii actelor administrative
trebuie astfel sa porneasca de la realitatea ca viciile care afecteaza legalitatea actului nu au o
valoare egala. Nerespectarea unor conditii de fond atrage nulitatea absoluta a actului
administrativ, in timp ce nerespectarea unor conditii de forma atrage nulitatea relativa, in
teorie. Pot exista domenii, insa, in care legiuitorul indica sanctiunea nulitatii absolute chiar in
cazul nerespectarii unor aspecte de forma (art. 17 din OG 2/2001 privind regimul juridic al
contraventiilor enumera cateva mentiuni din procesul-verbal de sanctionare contraventionala a
caror absenta atrage nulitatea absoluta a acestuia, in vreme ce necompletarea celorlalte
mentiuni atrage nulitatea relative).

Sunt aspecte care indreptatesc sa se sustina atat o teorie a delimitarii nulitatii in

absoluta si relativa, cat si o teorie a divizarii ei in nulitate si anulabilitate. In lipsa unor
dispozitii exprese intr-un cod de procedura administrativa, o distinctie a nulitatii in absoluta si
relativa nu se poate face decat pentru acele cazuri in care exista precizari exprese in lege.
Dincolo de asemenea prevederi exprese, distinctia intre nulitate absoluta si relativa nu are
relevanta practica, putandu-se sustine, in dreptul administrativ, si teoria unicitatii nulitatii.
Aceasta cu atat mai mult cu cat legea contenciosului administrativ nu face nicio distinctie
intre nulitatea absoluta si nulitatea relativa, in continutul sau.

In schimb, o distinctie retinuta de legiuitor este cea intre nulitatea totala si nulitatea
partiala a actului administrativ. In doctrina se sustine ca, de regula, anularea partiala ar viza
doar actele administrative normative. Cu toate acestea, exista cazuri in care instanta de
contencios administrativ a constatat ca este vorba despre un act administrativ individual si,
totusi, a fost solicitata sa pronunte doar nulitatea partiala. Este vorba despre HG de atestare a
domeniului public al unui judet.

Nulitatea se constata de instantele judecatoresti, spre deosebire de revocare, ce revine

autoritatii emitente sau autoritatii ierarhic superioare. Potrivit art. 26, alin. 2 din Codul
administrativ, Guvernul poate solicita revocarea actelor administrative nelegale, netemeinice
sau inoportune, emise de ministere, organe de specialitate din subordinea sa si de prefect, care
nu au intrat in circuitul civil si nu au produs efecte juridice si care pot leza interesul public.
Potrivit art. 275, alin 8 din Codul administrativ, ministrul care coordoneaza institutia
prefectului poate propune guvernului revocarea ordinelor emise de prefect care au caracter
normativ sau a celor prevazute anterior, daca le considera nelegale sau netemeinice, in cazul
in care acestea nu au intrat in circuitul civil si nu au produs efecte juridice si pot leza interesul
public.

[In timp e anularea poate fi dispusa in special pe considerente de legalitate, revocarea

in special pe considerente de oportunitate.]

14
 In ce priveste efectele nulitatii, cauzele pronuntarii nulitatii nu pot fi decat anterioare
sau concomitente emiterii actului administrativ, nefiind de conceput ca un act administrativ sa
fie emis legal si, ulterior, sa devina nelegal. Cu alte cuvinte, constatarea nulitatii isi produce
efecte retroactiv. In pofida acestei pozitii doctrinare unanime, exista situatii in practica in care
efectele materiale ale unui act administrativ nu mai pot fi sterse (autorizatia de demolare).

Anularea unui act administrativ are ca efect nulitatea tuturor actelor juridice ulterioare
care au fost conditionate sunt aspectul legalitatii de existenta actul administrativ anterior. Prin
Decizia 10 din 2015, completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept (HP) a constatat ca
hotararea judecatoreasca definitiva prin care s-a anulat in tot sau in parte un act administrativ
cu caracter normativ produce efecte si in privinta actelor administrative individuale emise in
temeiul acestuia, care, la data publicarii hotararii judecatoresti de anulare, sunt contestate in
cauze aflate in curs de solutionare pe rolul instantelor judecatoresti.

Inexistenta actelor administrative este o institutie consacrata constitutional (art. 100 si

art. 108). Este cea mai grava sanctiune care poate afecta un act, considerandu-se ca acesta nici
nu a existat vreodata. Intervine pentru sitautia nepublicarii actelor normative sau cand actul
este afectat de niste vicii de legaltiate grave.

28.10.2019

Contractele administrative
Contractele administrative reprezinta o realitate in societatea romaneasca actuala, fiind
consacrate legislativ, jurisprudential si doctrinar. Legea actuala a contenciosului administrativ
a asimilat anumite categorii de contracte administrative actului administrativ inca de la
aparitia sa.

In doctrina interbelica, analizand practica administrativa a vremii, specialistii in

dreptul public considerau ca uneori administratia actioneaza si prin acte contractuale pe care
le incheie cu particulari. Erau date ca exemple contractele de vanzare-cumparere, de inchiriere
sau arendare, de locatiunie sau de servicii, imprumuturi, donatii. Aceste contracte erau supuse
dispozitilor codului civil. Dar, pe langa acestea, administratia incheia, uneori, si contracte prin
care urmareau satisfacerea unui interes public, general, prin prestarea unor servicii publice,
realizarea unor lucrari publice, prin concesionarea unor bunuri publice, etc. Aceastea erau
supuse regimului de drept public, administrativ, fiind considerate contracte administrative.

Regimul juridic special caruia ii sunt supuse contractele administrative se

caracterizeza prin forme speciale necesare pentru incheierea lor, precum si prin principii
speciale care privesc executarea lor. Originea contractului administrativ se regaseste in
jurisprudenta Consiliului de stat francez, care a fost preluata ulterior de doctrina
adminsistrativa franceza. Prin jurisprudenta lor, instantele de contencios administrativ din
Franta, si in primul rand Consiliul de stat francez, au calificat drept contracte administrative
doar acele contracte in care, pe langa participarea unei autoritati a administratiei publice, se
mai intalneste si un anumit scop (ex: realizarea unui serviciu public), urmarindu-se un interes
general ce implica aplicarea unui regim de drept public.

15
 In doctrina franceza clasica, principalele contracte administrative au fost contractul
de furnituri, contractul de lucrari publice, contractul adminisrativ de transport, concensiune a
unui serviciu public, etc. Regulile contractelor administrative nu sunt cu totul diferite de
regimul dreptului privat. Exista reguli din codul civil aplicabile si contractelor administrative.

Intr-o formulare sintentica, doctrina franceza califica contractul administrativ ca fiind

contractul incheiat de una sau mai multe persoane publice cu particulari, supus unui regim de
drept public. Natura administrativa a contractului poate fi decisa, potrivit doctrinei franceze,
in trei modalitati: de legiuitor, atunci cand acesta considera ca regimul administrativ este mai
potrivit decat cel de drept privat; de anumite jurisdictii administrative, care considera ca
regimul administrativ se aplica unui anumit tip de contract; sau prin acordul de vointa al
partilor.

In Romania, teoria contractelor administrative a aparut si s-a dezvoltat odata cu

dezvoltarea raporturilor juridice dintre administrative si intreprinzatorii particulari ce aveau ca
obiect concesiunea unor lucrari publice, a unor servicii publice sau a unor bunuri publice.
Inexistenta unor instante specializate pe contencios administrativ, in acea perioada, a conferit
anumite particularitati aceste teorii.

In doctrina s-au dezvoltat trei teorii/opinii: de acceptare a teoriei contractelor

administrative in sens restrans (un obiect restrans, ca cele de mai sus); de respingere a oricarei
teorii a contractelor administrative; de acceptare a teoriei contractelor administrative in sens
larg. Potrivit acestei teorii, absolut toate contractele incheiate de administratie, indiferent de
obiectul lor, sunt contracte administrative.

Teoria contractelor administrative este mai actuala ca oricand, ea fiind strans legata de
domeniul public si de proprietatea publica, dar si de serviciul public, notiuni de rang
constitutional. Contractul administrativ este definit ca reprezantand un acord de vointa
dintre o autoritate (a administratiei) publica aflata pe o pozitie de superioritate juridica, pe de-
o parte, si alte subiecte de drept, pe de alta parte, prin care se urmareste satisfacerea unui
interes general prin prestarea unui serviuu public, efectuarea unei lucrari publice sau punerea
in valoarea a unui bun public, supus unui regim de putere publica.

In doctrina sunt identificate mai multe trasaturi ale contractului administrativ:

a. ele reprezinta un acord de vointa intre o autoritate a administratiei publice si un

particular [legea contenciosului asimileaza notiunii de autoritate publica
persoanele juridice de drept privat care sunt autoritzate sa presteze servicii publice
fundamentale];
b. poate avea ca obiect efectuarea de serviciu publice, de lucrari, etc. in schimbul
unei plati;
c. partile trebuie sa accepte unele clauze de natura regulamentara, stabilite prin lege
sau prin legislatie secundara (HG);
d. autoritatile administratiei publice nu pot sa cedeze interesul, dreptul, obligatiile
care rezulta din contract decat altei autoritati adminsitrative, iar particularul poate
sa le cedeze doar cu acordul administratiei publice [ex: subconcesionarea];

16
 e. atunci cand interesul public o cere sau cand particularul nu si-a indeplinit din culpa
obligatiile contractuale sau cand executarea devine prea impovaratoare (teoria
impreviziunii), administratia publica poate sa rezilieze unilateral contractul;
f. partile au inteles ca se supun unui regim de drept administrativ, iar solutionarea
ligitiilor revine instantei de contencios administrativ. Potrivit Codului
administrativ, executarea contractelor administartive a fost data in competenta
instantei de drept comun (art. 8 alin. 2);

In ce priveste regimul juridic aplicabil, contractul administrativ imprumuta o serie de

trasaturi specifice dreptului privat, cum ar fi conditiile de validitate, dar se distinge prin doua
aspcte esentiale: pe de-o parte, el se bazeaza pe inegalitatea juridica a partilor, iar, pe de alta
parte, autoritatea publica parte in contract nu dispune de libertatea care revine in mod obisnuit
unei persoane juridice de drept privat [e tinuta de acte normative].

Contractul administrativ urmareste o mai buna functionare a serviciului public, fiind

evidentiata distinctia dintre contractele adminsitrative si cele civile, la baza carora se afla
principiul egalitatii partilor contractante, si, in consecinta, nu presupune un echilibru perfect
de interese, autoritatea administrativa contractanta urmarind sa satisfaca interesul
colectivitatii. In cazul contractelor administrative, elaborarea clauzelor contractuale nu rezulta
intotdeauna din negocierea dintre parti, fiind uneori necesara respectarea anumitor prevederi
legale.

In doctrina actuala, unii autori de drept administrativ au identificat contractele

administrative in sfera actelor administrative de gestiune, pe care le-au analizat separat de
categoria actelor administrative de autoritate. In ce priveste actele de gestiune, delimitarea
trebuie sa se raporteze la bunurile din patrimoniul UAT-ului sau al statului, care constitutie
obiect al acestora.

In cazul actelor de gestiune care au ca obiect bunuri ale domeniului public al statului
sau al UAT-urilor, vorbim despre contracte administrative supuse, regimului de drept
administrativ. Actele de gestiune care privesc bunuri ale domeniului privat al statului sau
UAT-urilor sunt asimilate unor contracte civile, supuse regimului dreptului privat.

In ce priveste initiativa incheierii unui asemenea act, aceasta apartine celui care
reprezinta, potrivit legii, statul sau UAT-ul, adica unei autoritati a administratiei publice
centrale (Guvernul sau ministerele), respectiv unei autoritati locale

Obiectul actului administrativ de gestiune il poate constitui achizitionare de bunuri,

executarea de lucrari, efectuare de servicii, concesionarea sau inchirierea unor bunuri, etc.

In al treilea rand, actul administrativ de gestiune se incheie doar in forma scrisa,

conform normelor procedurale prevazute de lege, sau, in conditiile stabilite de lege, pe baza
unei licitatii publice.

17
 In ce priveste executarea actului de gestiune, cele mai mulet obligatii revin
particularlui, care urmeaza sa execute obligatiile asumate prin contract in conditii de calitate,
cantitate si la termenul convenit.

Drepturile si obligatiile ce revin particularului pot fi cedate altuia doar cu aprobarea

autoritatii administratiei publice

Atunci cand interesul public o cere sau cand particular nu-si mai indeplineste
obligatiile, autoritatea poate modifica sau rezilia unilateral contractul, in conditiile stabilite de
lege.

In ce priveste solutionarea litigiilor, vechea Lege 29/1990 (a contenciosului) nu

stabilea posibilitatea solutinarii litigiilor de catre instanta de contencios administrativ. Actuala
reglementare, definind actul administrativ, a asimilat contractul administrativ accestuia. Sunt
asimilate contractele incheiate de autoritatile publice ce au ca obiect: punerea in valoare a
bunurilor proprietate publica; executarea lucrarilor de interes public; prestarea serviciilor
publice; si achizitiile publice. O alta prevedere legala spune ca, prin legi speciale, pot fi
prevazute si alte categorii de contracte administrative.

Potrivit art. 8, alin. 2 din legea 554/2004, instanta de contencios administrativ este
competenta sa solutioneze ligiile care apar in fazele premergatoare incheierii unui contract
administrativ, precum si orice litigii legate de incheierea contractului administrativ, inclusiv
litigiile avand ca obiect anularea unui contract administrativ. Litigiile care decurg din
executarea contractelor administrative sunt in competenta de solutionare a instantelor civile
de drept comun.

Capitolul al II-lea: Conteciosul administrativ

Controlul asupra administratiei publice

Administratia publica se prezinta ca un ansamblu sistematizat de organe/autoritati,
structurate dupa competenta lor materiala si teritoriala. In raport cu Guvernul, distingem:

a. organe subordonate direct sau indirect acestuia;

b. autoritati administrative centrale autonome aflate sub control parlamentar;
c. autoritati administrative autonome locale, controlate prin intermediul tutelei
administrative exercitate de prefect.

Dupa natura autoritatii publice care-l exercita, se distinge:

a. controlul exercitat de Parlament,

b. controlul exercitat de autoritati ale administratiei publice
c. controlul exercitat de instantele judiciare

18
[CARTE – celelalte clasificari]

In doctirna se distinge un control parlamentar traditional, exercitat potrivit

dispozitiilor constitutionale continute in capitolul intitulat Raporturile Parlamentului cu
Guvernul si un control parlamentar modern exercitat de Avocatul poporului sau de Curtea de
conturi.

Cu privire la controlul administrativ, se face distinctie intre un control intern,

desfasurat de structuri din interiorul autoitatii controlate, si un control extern realizat de
organisme specialziate din afara autoritatii controlate.

De asemenea, in contextul analizei controlului administrativ, se face distinctie intre

recursul gratios si recursul ierarhic. In timp ce recursul gratios presupune o plangere adresata
autoritatii emitente, prin care se solicita revocarea sau modificarea in parte a unui act
administrativ, recursul ierarhic consta in plangererea adresata de particularul vatamat
autoritatii administrative ierarhic superioare, daca exista.

De asemenea, poate fi identificat un control specializat, ce poate fi exercitat de catre

inspectii de stat din cadrul ministerelor sau al altor organe centrale de speicalitate sau al
autoritatilor locale autonome; de catre autoritatile administrative jurisdictionale; de catre
autoritati special constitutie cu atributii de control (ex: Directia generala antifrauda).
Controlul specializat se realzieaza doar in cazurile expres prevazute de lege, in conditiile
stabilite de aceasta si se limiteaza la aspectele care se incadreaza in speificul activitatii
organului de control.

Doctrina administrativa mai retine si controlul exercitat de Ministerul public asupra

administratiei publice, ce rezulta din art. 131, alin. 1 din Constitutie, care consacra rolul
Ministerului public de a reprezenta interesele generale ale societatii si de a apara ordinea de
drept, precum si drepturile si libertatile cetatenilor. [CARTE – nu foarte multe detalii]

Controlul administrativ jurisdictional

In esenta, controlul judecatoresc asupra administratiei publice este reprezentat de
institutia contenciosului administrativ, ce reprezinta chiar finalitatea dreptului administrativ,
[pentru ca judecatorul se confrtunta ca o paleta foarte larga de notiuni.]

Fundamentul constitutional al contenciosului administrativ se regaseste in art. 52,

privitor la dreptul persoanei vatamate de o autoritate publica. Dar, alaturi de acesta mai
regasim in Constitutie si alte articole cu implicatii, si anume: art. 21 care reglementeaza
jurisdictiile administrative, art. 73, alin. (3) care consacra caracterul de lege organica a
contenciosului, art. 123, alin. (5) ce reglementeaza controlul de legalitate exercitat de prefect
asupra autoritatilor locale si art. 126, alin. (6) ce garanteaza controlul in instanta de contencios
administrativ asupra actelor administrative, cu exceptia a doua categorii: actele care privesc
raporturile cu Parlamentul si actele de comandament cu caracter militar; el mai consacra
posibilitatea de a solicita despagubiri in instanta de contencios in cazul vatamarii prin
ordonante sau dispozitii din ordonante ale Guvernului declarate neconstitutionale.

19
 In ce priveste controlul administrativ jurisdictional, prima lege a contenciosului
(29/1990) a prevazut expres posibiltiatea ca actele administrativ jurisdictionale sa poata fi
atacate cu recurs la instanta suprema, dupa epuizarea cailor administrative de atac, in termen
de 15 zile de la comunicare. [CARTE – practica ICCJ a trimis fondul la CA]

Dupa intrarea in vigoare a Constitutiei, in doctrina administrativa s-a pus problema

daca mai poate fi recunoscuta existenta autoritatilor administrative jurisdictionale, in absenta
unor dispozitii exprese cu privire la acestea. Constitutia, chiar in forma sa initiala, a consacrat
doua autoritati cu atributii jurisdictionale, si anume CSM si Curtea de conturi. Cu privire la
Curtea de conturi, legea de revizuire din 2003 a inlaturat atributiile jurisdictionale ale acesteia.
In schimb, a introdus expres jurisdictiile speciale administrative.

Legea actuala a contenciosului administrativ se refera in art. 6 la controlul

administrativ jurisdictional, dand posibilitatea contestarii acestora la instanta de contencios
administrativ. Legea defineste, in art. 2, actul administrativ jurisdictional ca reprezentand
actul emis de o autoritate administrativa investita prin lege organica cu atributii de jurisdictie
administrativa speciala, iar jurisdictia administrativa speciala este definita ca reprezentand o
activitatea infaptuita de o autoritate administrativa care are conform legii organice speciale in
materie competenta de solutionare a unui conflict privind un act administrativ dupa o
procedura bazata pe principiile contradictorialitatii, asigurarii dreptului la aparare si
independentei activitiatii administrativ-jurisdictionale. [CARTE – CNSC L101/2016]

Legea 101/2016, care regementeaza caile de atac cu privire la achizitii publice,

stabileste o alaternativa pentru cel vatamat de a se duce fie la CNSC, fie direct la instanta de
contencios. Actele date in solutionarea litigiilor de catre CNSC sunt acte administrative cu
caracter jurisdictional si pot fi atacate in contencios.

04.11.2019

Aspecte generale privind institutia contenciosului administrativ

Contenciosul administrativ reprezinta o forma juridica de aparare si de garantare a
drepturilor particularilor in sens larg (inclusiv a altor autoritati publice), impotriva abuzurilor
administratiei publice.

Termenul de contencios isi are originea in latinescul contendere, care sugereaza ideea
de conflict. La inceput, termenul de contencios a fost utilziat pentru a delimita caile de atac
administrativ-jurisdictionale de recursurile administrative obisnuite.

Contenciosul administrativ a fost definit in doctrina interbelica (Rarincescu) ca

reprezentant totalitatea litigiilor nascute intre particulari si administratiile publice, cu ocazia
organizarii si functionarii servicilor publice si in care sunt puse in cauza reguli, principii si
situatii juridice apartinand dreptului public.

20
 In doctrina actuala, contenciosul administrativ este definit in sens larg ca reprezentand
totalitatea litigiilor de competenta instantelor judecatoresti in general, dintre o autoritate a
administratiei publice in sens larg, pe de-o parte, si alt subiect de drept, pe de alta parte.
[conttractele administrative, actele de gestiune ale domeniului privat, etc.]

In sens restrans, notiunea de contencios administrativ evoca totalitatea litigiilor care

intra in competenta sectiilor de contencios administrativ si fiscal, de la nivelul tribunalelor,
curtilor de apel si ICCJ.

Continutul si sfera contenciosului administrativ, ca fenomen juridic, au variat de la o

tara la alta, de la o perioada la alta si chiar de la un autor la altul.

In doctrina franceza clasica, contenciosul administrativ era definit in sens organic prin
raportare la autoritatile competente sa solutioneze litigiile dintre administrative si cei
administrati. Contenciosul administrativ cuprindea astfel ansamblul litigiilor de competenta
tribunalelor administrative, ce au purtat pana in 1953 denumirea de consilii de prefectura. In
1799 a fost infiintat Consiliul de stat francez, cu atributii jurisdictionale, de solutionare a
conflictelor dintre administratie si particulari, dar si cu rolul de a aviza proiectele de acte
normative, aflat pe cea mai inalta treapta a justitiei administrative franceze.

Sub aspect formal, s-au dezvoltat de-a lungul vremii trei mari sisteme de control
judiciar asupra administratiei publice:

1. sistemul administratorului-judecator – caracterizat prin solutionarea conflictelor cu

administratia de catre autoritati administrative cu atributii jurisdictionale;
2. sistemul francez al unei justitii administrative distincte – caracterizat prin
solutionarea conflictelor de catre instante specializate, distincte de restul
jurisdictilor;
3. sistemul anglo-saxon al instantelor ordinare – caracterizat prin solutionarea
conflictelor cu administratia de catre instantele de drept comun.

Specific sistemului francez, caracterizat prin dualitate de jurisdictie, este faptul ca

justitia administrativa intra in sfera larga a puterii executive, iar consilierii ce o compun au de
regula pregatire in domeniul administratiei publice.

Legislatia romaneasca a consacrat initial modelul francez, apoi pe cel anglo-saxon cu

anumite particularitati, intr-o perioada sau alta, si a mentinut dintotdeauna sistemul
administratorului-judecator.

21
 Evolutia legislatiei
O prima etapa a inceput in 1864 si s-a incheiat in 1948. In 1864, Cuza a infiintat
dupa model francez Consiliul de stat, ca organism consultativ pe langa Guvern, avand si
atributii de solutionare a unor litigii dintre administratie si particulari. La vremea respectiva,
Consiliul de stat nu a reprezentat un adevarat tribunal, ci o institutie intermediara intre
administratia consultativa si tribunalele administrative.

In anul 1866, Consiliul de stat a fost desfiintat prin Constitutia din acel an, iar
repartizarea atributiilor acestuia s-a realizat printr-o lege ordinara, litigiile dintre administratie
si partiulari fiind incredintate instantelor de drept comun.

Competenta instantelor judecatoresti in materie s-a format treptat, pe cale

jurisprudentiala, din interpretarea unor principii generale ale dreptului public si prin aplicarea
unor texte legale fara legatura directa cu contenciosul administrativ.

In timp, au aparut insa probleme legate de natura litigiilor (daca se putea vorbi doar de
incalcarea unor drepturi recunoscute de lege sau si a unor interese legitime), precum si legate
de sfera actelor administrative care puteau fi cenzurate de catre instanta, avandu-se in vedere
distinctia dintre actele de autoritate si actele de gestiune.

In perioada anilor 1905-1948, institutia contenciosului administrativ a fost

reglementata de o maniera indirecta prin legile care au privit organizarea si, repsectiv,
reorganizarea instantei supreme.

Prin legea privind reorganizarea ICCJ, intrata in vigoare in 1905, s-a infiintat o sectie
de contencios administrativ distincta, in fata careia se putea solicita anularea unor acte
administrative. O legea ulterioara, din 1910, cu acelasi obiect de regelemntare, a desfiintat
aceasta sectie pentru ca, ulterior, o reglementare din 1912 sa restabileasca contenciosul de
legalitate ce fusese stabilit de legea din 1905, cu privire la actele administrative. Constitutia
din 1923 va contine o norma distincta privitoare la institutia contenciosului administrativ,
dand insa in caderea puterii judecatoresti, adica in competenta instantei de drept comun,
actele administrative, stabilind expres doua categorii de acte exceptate: actele de guvernamant
si actele de comandament cu caracter militar. In baza Constitutiei s-a adoptat, in 1925, prima
lege speciala a contenciosului administrativ, care consacra un contencios subiectiv si un
contencios de plina jurisdictie. Era contenciosul subiectiv deoarece cel vatamat trebuia sa
sustina vatamarea unui drept recunoscut de legel printr-un act administrativ si era un
contencios de plina jurisdictie pentru ca se putea cere, pe langa anularea actului, si
despagubiri. La cele doua exceptii consacrate constitutional, legea din 1925 a mai enumerat
si altele.

In aceasta periaoada, regula a constituit-o judecarea litigiilor privind actele

administrative de catre instantele administrative, dar, in anul 1939, printr-o lege, au fost
infiintate asa-numitele Curti administrative (pe langa constitutie), care solutionau litigiile
referitoare la actele autoritatilor locale.

22
 A doua mare perioada a debutat in 1948 prin desfiintarea contenciosului
administrativ, astfel ca actele administrative puteau fi controlate doar pe cale incidentala,
indirecta, in orice litigiu in instanta de judecata.

Constitutia din 1965 va consacra expres, insa, posibilitatea celui vatamat intr-un drept
al sau, printr-un act ilegal al unui organ de stat, de a cere organelor competente (judecatoriile
si tribunalele) anularea actului si repararea pagubei. In baza Consittutiei din 1965 a fost
adoptata Legea 1/1967 privind judecarea de catre tribunale a celor vatamati in drepturile lor
prin acte administrative ilegale, formulare prin care s-a dorit inlaturarea notiunii de contencios
administrativ, care nu s-a mai regasit in toata perioada postbelica nici in legislatie, nici in
doctrina si nici in jurisprudenta.

Desi legea instituia in control de plina jurisdictie prin faptul ca se putea solicita
anularea actului administrativ si despagubiri, sfera actelor exceptate era extrem de larga, astfel
incat, in fiecare an, numarul litigiilor in aplicarea acestei legi era extrem de redus. Conflictele
erau solutionate de judecatorii, respectiv de tribunale, in functie de organul emitent, iar actele
administrative normative erau in totalitate exceptate de la acest control, alaturi de alte
categorii de acte administrative (inclusiv toate actele Consiliului de ministri).

Dupa decembrie 1989 a fost adoptata legea 29/1990, prima legea a contenciosului
administrativ in noua perioada, care a deschis o noua etapa in aplicarea si functionarea acestei
institutii, in primul rand prin revenirea la formularea initiala si in al doilea rand prin
infiintarea unor sectii specialziate (pana in 1993, doar la tribunale si ICCJ). Legea 29/1990 a
consacrat un control de plina jurisdictie, un control direct care avea in vedere nu doar acte
administrative tipice, cat si acte administrative asimiliate, iar sfera actelor ce puteau fi atacate
a fost mult mai larga fata de perioada anterioara. Nefacand distinctie intre actul administrativ
normativ sau individual, legea 29 a permis implicit actiunile impotriva ambelor categorii, fara
insa sa reglementeze distinct anumite aspecte procedurale pentru cele doua categorii de acte.
Exceptiile enumerate in art. 2 al Legii 29 au fost mai numeroase fata de actuala lege, dar erau
interpretate restrictiv de catre judecatori in instante. Totodata, Legea 29 nu a mai continut o
precizare expresa cu privire la caracterul ilegal al actului, asa cum prevedea Legea 1/1967.

Regandirea institutiei contenciosului administrativ, cu ocazia revizuirii constitutionale

din 2003, a impus necesitatea adoptarii unor noi reglemenentari in materia contenciosului
administrativ, mai adaptate realitatilor vremii. In acest context, a fost adoptata Legea
contenciosului administrativ 554/2004, care, desi a suferit mai multe modificari substantiale,
nu a fost pana in prezent niciodata republicata. [Legea 212/2018 – ultimele modificari
neexistente in carte: eliminarea suspendarii pentru actele administrative specifice ale ANFP,
etc.]

23
 Conditiile actiunii directe in contencios administrativ
Doctrina administrative traditionala a identificat o serie de conditii ale actiunii directe
in contencios administrativ, privite de unii autori drept conditii de admisibilitate ale actiunii.
Din perspectiva fundamentelor constitutionale si legale actuale, putem identifica urmatoarele
conditii:

a. actul atacat sa fie un act administrativ;

b. actul atacat sa fie emis de o autoritate publica;
c. actul atacat sa vatame un drept sau un interes legitim;
d. conditia indeplinirii procedurii prealabile;
e. actiunea sa fie introdusa intr-un anumit termen.

Unii autori analizeaza drept conditie a actiunii directe si cea referitoare la calitatea
reclamantului, pornind de la prevederile art. 52, alin. (1), care se refera la dreptul persoanei
vatamate de o autoritate publica si pun in discutie necesitatea ca reclamantul sa fie o persoana
fizica sau juridica. Doctrina se refera la capacitatea reclamantului de a sta in justitie. E vorba
de calitatea procesuala ce presupune existenta unei identitati intre persoana reclamantului si
persoana care este titularul dreptului incalcat, dispunand de calitate procesuala activa, pe de-o
parte, si persoana paratului si cel obligat sa respecte dreptul, avand calitate procesuala pasiva,
pe de alta parte.

a. Actul atacat sa fie un act administrativ

Analiza porneste de la art. 52 alin. (1) din Constitutie, potrivit caruia actiunea in
justitie poate fi introdusa atat impotriva unui act administrativ, cat si impotriva nesolutionarii
in termenul legal a unei cereri, care poate sa intervina fie ca urmare a refuzului de a solutiona,
fie ca urmare a tacerii/tardivitatii administratiei.

Potrivit legii 554/2004, se asimileaza actelor administrative unilaterale si refuzul

nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau un interes legitim sau, dupa caz,
faptul de a nu raspunde solicitantului in termenul legal (tacerea/tardivitatea administratiei).

Nesolutionarea in termenul legal al unei cereri este definita ca faptul de a nu raspunde

solicitantului in termen de 30 de zile de la inregistrarea cererii, daca prin lege nu se prevede
un alt termen. Refuzul nejustificat de a solutiona o cerere este definit ca exprimarea explicita
cu exces de putere a vointei de a nu rezolva cererea unei persoane, fiind asimilata refuzului
nejustificat si nepunera in executare a actului administrativ emis ca urmare a solutionarii
favorabile a cererii sau, dupa caz, a plangerii prealabile.

Art. 1 din lege reia in esenta prevederea art. 52 alin. (1) din Constitutie. Intelesul
notiunii de act administrativ este stabilit prin art. 2, alin. (1), lit. c) – potrivit legii, actul
administrativ reprezinta actul unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o
autoritate publica, in regim de putere publica, in vederea organizarii executarii legii sau a
executarii in concret a legii, care da nastere, modifica sau stinge raporturi juridice.

24
 Chiar in forma sa initiala, legea a asimilat actului administrativ patru categorii de
contracte administrative, tocmai in ideea de a permite controlul in contencios administrativ
asupra acestora. Aceasta prvedere a suferit modificari ulterioare, iar urmare a modificarilor
aduse prin legea 212/2018, contractele administrative, in lit. c^1, sunt asimilate actelor
administrative contractele incheiate de autoritatile publice care au ca obiect punerea in valoare
a bunurilor proprietate publica, executarea lucrarilor de interes public, prestarea serviciilor
publice, achizitiile publice. Prin legi speciale pot fi prevazute si alte categorii de contracte
administrative.

O alta problema controversata se refera la posibilitatea atacarii in contencios nu doar a

actelor administrative individuale, ci si a actelor administrative normative. Prima lege a
contenciosului, din 1990, nu facea distinctie intre aceste categorii, lasand sa se inteleaga ca
pot fi atacate inclusiv actele administrative normative, fara sa prevada reguli procedurale cu
privire la acestea. Legea actuala a contenciosului contine mai multe prevederi referitoare la
ambele categorii de acte administrative; de altfel, jurisprudenta instantei supreme le-a si
definit expres. Actele administrative normative contin reglementari cu caracter general,
impersonal, producand efecte erga omnes, in timp ce actele administrative individuale produc
efecte fata de o persoana sau mai multe, nominalizate expres in continutul lor.

O alta problema care s-a ridicat in jurisprudenta a vizat controlul actelor administrative
care incalca nu doar legea, ci si Constitutia. CCR a stabilit, prin jurisprudenta sa in mod
constant, competenta sectiilor de contencios administrativ ale instantelor judecatoresti de a
controla legalitatea actelor normative si individuale ale Guvernului si ale celorlalte autoritati
ale administratiei publice centrale sau locale, indiferent de materia la care se refera,
competenta care se aplica si atunci cand legalitatea actului are in vedere incalcarea Legii
fundamentale. [Exceptie – ordonantele Guvernului]

O alta problema aparuta in jurisprudenta vizeaza delimitarea actului administrativ de

simplele adrese sau circulare. Nu conteaza denumirea actului cat analiza continutului sau
pentru a putea califica drept fiind un act administrativ. Aspectul cel mai important de verificat
are in vedere producerea de efecte juridice de catre inscrisul respectiv. [RIL 25/2017 privind
natura certificatului de urbanism care contine interdictia de a construi sau posibilitatea de a
construi cu anumite limitari;] In acest context prezinta relevanta OG 33/2002 privind
reglementarea eliberarii certificatelor si adeverintelor de catre autoritatile publice centrale si
locale, in care sunt definite notiunile de certificat si adeverinta. [CARTE – cele doua notiuni
+ alte inscrisuri]

La randul sau, refuzul nejustificat al unei autoritati administrative, ca specie a actului

administrativ atacat, s-a regasit traditional in legislatie si, in egala masura, a fost acceptat de
jurisprudenta romaneasca. El isi are originea in doctrina clasica franceza, fiind expres
reglementat printr-o lege din 1900, fiind preluata in legislatia interbelica. Atat legea din
perioada postbelica, cat si legea din 1990, au identificat aceste doua categorii de acte
administrative asimilate – refuzul nejustifcat si tacerea administratiei.

25
 In ce priveste jurisprudenta, instantele de contencios administrativ au admis ca refuz
nejustificat cazuri precum: refuzul unui primar de a intocmi un proces-verbal de evaluare a
unei gospodarii demolate abuziv, refuzul unui minister de a reincadra o persoana din postul in
care a fost abuziv inlaturat, etc.

Dintre actiunile respinse pe motivul ca refuzul nu e nejustificat, putem exemplifica:

comunicarea ministerului public prin care i se raspunde petentului ca institutia recursului in
anulare a fost desfiintat legal, raspunsul SGG prin care a fost respinsa solicitarea unei societati
comericale de a mentine in denumirea firmei cuvantul academie, etc.

11.11.2019

b. Actul atacat sa vatame un drept recunoscut de lege sau un interes legitim

Anterior revizuirii Constitutiei, analiza acestei conditii pornea de la art. 48 privitor la

dreptul persoanei vatamate de o autoritate publica (devenit art. 52), coroborat cu art. 21, ce
consacra accesul liber la justitie pentru apararea drepturilor, intereselor si chiar libertatilor
cetatenesti.

Ca urmare a revizuirii Constitutiei, art. 52, in forma actuala, stabileste posibiltiatea unei
actiuni in instanta de contencios administrativ atat in cazul vatamarii unui drept, cat si in cazul
vatamarii unui interes legitim.

Din perspectiva evolutiei reglementarii, pentru prima data, legea pentru infiintarea
Consiliului de stat din 1864 a stabilit si conditia vatamarii unor simple interese ale
particularilor, inclusiv contra hotararilor ministrilor date cu exces de putere.

Toate reglementarile ulterioare au vizat doar vatamarea unui drept recunoscut de lege,
pentru ca abia legea actuala (554/2004) sa consacre si ideea interesului legitim, dezvoltand
art. 52 din Constitutie. O actiune contra unui act administrativ, pe ideea vatamarii unui drept
recunoscut de lege, reprezinta, in subsidiar, si o actiune pe ideea vatamarii unui interes
legitim, chiar daca acest lucru nu este mentionat expres, sfera intereselor fiind mai larga.

Dreptul vatamat este definit expres in art. 2 ain. 1, lit. b, ca reprezentant orice drept
prevazut de Constitutie, de lege sau de alt act normativ, carora li se aduce atingere printr-un
act administrativ.

Spre deosebire de dreptul subiectiv, notiune analizata cu precadere in doctrina de-a lungul
vremii, notiunea de interes legitim s-a aflat in mai mica masura in preocuparea literaturii de
specialitate.

In ce priveste considerarea unui interes ca fiind legitim, in doctrina s-a sustinut ca nu este
suficient ca el sa nu contravina ordinii juridice in vigoare, ci este necesar sa-si aiba izvorul si
sa fie ocrotit de o norma juridica, jurisprudenta administrativa stabilind ca interesul trebuie sa
fie personal, direct, actual si juridic.

26
 S-a mai sustinut intr-un comentariu al legii contenciosului administrativ actuale ca
interesul legitim, ca notiune ce tine de dreptul substantial, nu trebuie confundat cu interesul de
a introduce actiunea, ce tine de dreptul procesual.

Interesul legitim poate fi atat public, cat si privat, delimitare ce apartine legiuitorului
organic, care si defineste cele doua forme. In cazul unui interes legitim public avem in vedere
un contencios obiectiv [ex: controlul prefectului], iar in cazul interesului legitim privat este
vorba de un contencios subiectiv.

Interesul legitim public reprezinta interesul care vizeaza ordinea de drept si democratia
constitutionala, garantarea drepturilor, libertatilor si indatoririlor fundamentale ale
cetatenilor, satisfacerea nevoilor comunitare si realizarea competentei autoritatilor publice.
Interesul legitim privat consta in posibilitatea de a pretinde o anumita conduita in
considerarea realizarii unui drept subiectiv viitor si previzibil, prefigurat. [ex. interes privat:
un fost proprietar care si-a pierdut proprietatea a obtinut anularea autorizatiei de demolare,
avand in vedere ca urma legea retrocedarilor; ex. interes public: actiuni impotriva
autorizatiilor de construire, etc.]

c. Actul atacat sa fie emis de o autoritate publica

Spre deosebire de legea din perioada postbelica, care se referea la organele administratiei
de stat, legea 29/1990 a utilizat sintagma autoritate adminstrativa, ce cuprindea structurile din
zona puterii executive. Ulterior, Constitutia consacra in art. 48 sintagma autoritate publica,
largind implicit sfera actelor ce putea fi atacate in contencios administrativ, in raport cu
autoritate emitenta.

In interpretarea prevederii constitutionale, care s-a mentinut in art. 52 si ca urmare a

revizuirii, s-a sustinut ca pot emite acte administrative susceptibile de control in contencios si
autoritatile care se regasesc in sfera celorlalte doua puteri, respectiv puterea legislativa si
puterea judecatoreasca, in subsidiar activitatii lor principale.

Mai mult decat atat, s-a admis ca si persoane juridice de drept privat pot fi autorizate sa
presteze servicii fundamentale, actele lor administrative fiind susceptibile de control in
contencios adminsitrativ. In egala masura, si persoanele juridice de drept privat care au
dobandit statut de utilitate publica pot emite acte administrative cenzurabile in contencios
administrativ.

Notiunea de autoritate publica este definita in art. 2 alin. 2, lit. b) ca reprezentand orice
organ de stat sau al unitatilor administrativ teritoriale, care actioneaza in regim de putere
publica, pentru satisfacerea unui interes legitim public, fiind asimilate autoritatilor publice
persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obtinut statut de utilitate publica
sau sunt autorizate sa presteze un serviciu public in regim de putere publica.

27
 Actuala reglementare are in vedere o sfera larga de autoritati publice, ce include si
persoane juridice de drept privat, atrase fie printr-o dispozitie expresa a legii, fie printr-o
autorizatie data de autoritatea administratiei publice competenta, in baza legii, sa presteze
servicii publice cu aceleasi efecte juridice ca autoritatile publice [institutii culturale, de
invatamant, de sanatete particulare, asociatiile si fundatiile OG 26/2000 privind asociatiile si
fundatiile, care sunt de utilitate publica etc.].

Identificam doua categorii de persoane juridice de drept privat: cele care au obtinut statut
de utilitate publica si cele care sunt autorizate sa presteze un serviciu public fundamental (asa-
numitele ordine profesionale – UNBR, Uniunea notarilor, Ordinul arhitectilor etc.)

d. Conditia indeplinirii procedurii prealabile

Procedura prealabila este o dezvoltare in practica a unor concepte traditionale ale doctrinei
administrative: recursul gratios si recursul ierarhic. Si procedura prealabila a cunoscut o
evolutie sub aspect legislativ, ea regasindu-se, de regula, in actele normative consacrate
contenciosului administrativ, inclusiv in legea din perioada postbelica. Procedura prealabila
si-a pastrat caracterul obligatoriu in actuala lege a contenciosului administrativ, existand unele
exceptii expres prevazute.

Plangerea prealabila este definita de legiuitor in art. 2, ca reprezentand cererea prin care
se solicita autoritatii publice emitente sau cele ierarhic superioare, dupa caz, reexaminarea
unui act administrativ cu caracter individual sau normativ, in sensul revocarii sau modificarii
acestuia [art. 7 vorbeste despre revocarea in tot sau in parte].

Potrivit art. 7, alin. 1, inainte de a se adresa instantei de contencios administrativ

competente, persoana care se considera vatamata intr-un drept al sau ori intr-un interes legitim
printr-un act administrativ individual care i se adreseaza, trebuie sa solicite autoritatii publice
emitente sau autoritatii ierarhic superioare, daca aceasta exista, in termen de 30 de zile de la
comunicarea actului, revocarea in tot sau in parte a acestuia.

Pentru motive temeinice, legiuitorul a prevazut si un termen maxim de 6 luni de la data

emiterii actului, in care persoana vatamata poate sa exercite procedura prealabila, termen lasat
la aprecierea instantei. Plangerea se solutioneaza in termen de 30 de zile daca nu exista un alt
termen stabilit expres de legiuitor.

Dispozitiile art. 7 din legea contenciosului trebuie coroborate cu cele ale articolului 193
din Codul de procedura civila, conform carora sesizarea instantei se poate face numai dupa
indeplinirea unei proceduri prealabile, daca legea prevede in mod expres aceasta. Dovada
indeplinirii procedurii prealabile se va anexa cererii de chemare in judecata. Neindeplinirea
procedurii prealabile nu poate fi invocata decat de catre parat, prin intampinare, sub
sanctiunea decaderii.

In cazul actelor administrative normative, plangerea prealabila poate fi formulata oricand

[vid legislativ pentru termenul in care trebuie introdusa actiunea dupa raspuns/30 de zile].

28
 Legea mai reglementeaza expres posibilitatea introducerii plangerii prealabile si de catre
persoana vatamata intr-un drept al sau ori intr-un interes legitim printr-un act administrativ
individual, adresat altui subiect de drept din momentul in care a luat cunostinta pe orice cale
de continutul actului, in limitele unui termen de maxim 6 luni [termen de prescriptie].

Procedura prealabila nu este obligatorie in cazul: actiunilor introduse de prefect, de

Avocatul poporului, de Ministerul public, de Agentia nationala a functionarilor publici, in
cazul cererilor introduse de persoane vatamate prin ordonante sau prin dispozitii din
ordonante, in cazul actiunilor introduse de autoritatea emitenta imporiva unui act
administrativ care nu mai poate fi revocat deoarece a intrat in circuitul civil, precum si in
cazul refuzului nejustificat de solutionare a unei cereri si a nesolutionarii in termenul legal al
cererii.

e. Actiunea sa fie introdusa in termen

Aceasta conditie reprezinta o consecinta logica a celei anterioare, aflata in conexiune cu

procedura prealabila deoarece termenul in care poate fi introdusa actiunea curge prin raportare
la procedura prealabila

Art. 11 a stabilit un termen general de 6 luni pentru introducerea actiunii prin care se
solicita anularea unui act administrativ individual, a unui contract administrativ (mai putin
privind executarea), recunoasterea dreptului pretins si repararea pagubei. Termenul este de
prescriptie. Termenul de 6 luni se raporteaza la raspunsul sau absenta raspunsului la
procedura prealabila.

Ca si in vechea reglementarea (L29), este mentinut un termen de 1 an de la data

comunicarii actului, de la data luarii la cunostinta a continutului actului, in care poate fi
introdusa actiunea, pentru motive temeinice, calificat ca fiind un termen de decadere, lasat la
aprecierea judecatorului.

[Pot exista situatii in care termenele sunt mai scurte – L115 electorala, Legea
administratiei locale]

Actiunile care privesc ordonantele sau dispozitiile din ordonate considerate

neconstitutionale, precum si actiunile impotriva actelor administrative normative, pot fi
introduse oricand.

f. Actele sa nu fie anterioare legii 29/1990

29
 Actele exceptate de la controlul in contencios administrativ

Inca din perioada interbelica (Rarincescu), s-a dezvoltat o delimitare intre doua
categorii de acte exceptate, si anume actele exceptate datorita naturii lor (cele consacrate
constitutional) si cele exceptate datorita existentei unui recurs paralel. Teoria recursului
paralel presupune ca anumite acte nu se supun controlului instantei de contencios
administrativ, ci se spun controlului instantei de drept comun, pentru anumite considerente.

Ideea unor categorii de acte administrative exceptate de la controlul in contencios

administrativ a aparut in jurisprudenta administrativa franceza. Astfel, inca de la inceputul
activitatii sale, Consiliul de stat francez, instanta administartiva suprema, avand si atributii de
avizare, a recunoscut existenta unor categorii de acte administrative care, din anumite ratiuni
superioare, nu puteau fi supuse controlului instantei de contencios.

Pe baza evolutiei jurisprudentei Consiliului de stat, doctrina franceza a dezvoltat teoria

actelor de guvernamant, fara a o consacra legislativ. In schimb, in Romania, actele de
guvernamant, ca notiune, se regasesc chiar in Constitutia din 1923, fiind definite ulterior in
legea speciala din 1925. Art. 107, alin. 7 din Constitutia din 1923 se referea la actele de
guvernamant si actele de comandament cu caracter militar, ce nu puteau fi controlate de
puterea judecatoreasca.

Dupa WW2, semnificatia actelor de guvernamant s-a restrans datorita dificultatii de

delimitare intre guvernare si administrare si s-au dezvoltat teoria circumstantelor exceptionale
si teoria puterii discretionare, existenta unor acte exceptate, numite si fine de neprimire,
continuand sa se mentina in doctrian si legislatia statelor occidentale.

Legea din perioada postbelica a prevazut o categorie extrem de larga de acte exceptate
de la controlul din baza ei, pentru ca prima lege a epocii postdecembriste, Legea 29/1990, sa
restranga sfera actelor exceptate.

Intrarea in vigoare a Constitutiei Romaniei, la 8 decembrie 1991, a contribuit la randul

ei la o interpretare restrictiva si chiar la renuntarea implicita a unora dintre categoriile de acte
exceptate ce fusesera stabilite prin Legea 29/1990.

In ce priveste actele exceptate datorita naturii lor, era vorba despre acte emsie in
circumstante exceptionale, care priveau securitatea nationala, care sunt emise in raporturile cu
Parlamentul, ratiuni superioare pentru care nu puteau fi supuse controlului judecatoresc.

In ce priveste actele care erau exceptate datorita existentei unui recurs paralel, este
vorba despre acele acte care, mai ales din considerente practice, erau supuse, in vederea
desfiintarii sau modificarii lor, unei alte proceduri judiciare, de regula instantelor de drept
comun.

30
 O inovatie a legiuitorului constituant derivat a reprezentat-o consacrarea expresa in art.
126, alin 6 a doua categorii de acte exceptate, si anume actele care privesc raporturile cu
Parlamentul si actele de comandament cu caracter militar, in contextul garantarii exprese a
controlului in contencios administrativ a tututor actelor administrative.

Legea fundamentala actuala a inlocuit vechea sintagma actele de guvernamant cu

sintagma actele care privesc raporturile cu Parlamentul. Aceste categorii de acte au fost
privite ca exceptii absolute, ce nu pot fi supuse niciunei forme de control judecatoresc.

Art. 5 din lege, avand ca titlu marginal Actele nesupuse controlului si limitele
controlului, este o confirmare a prevederii constitutionale din art. 52, alin. 2, care precizeaza
ca conditiile si limitele exercitarii dreptului se stabilesc prin lege organica.

Art. 5 alin. 2 consacra teoria recursului paralel, iar alin. 3 se refera la mai multe
categorii de acte emise in circumstante exceptionale, ce puteau fi atacate pentru exces de
putere, dar, urmare a modificarii textului prin Legea 212/2018, in prezent ele pot fi controlate
fara nicio restrictie, cu singura precizare ca nu pot fi supuse prevederilor art. 14 din lege (nu
se poate solicita suspendarea lor in regim de urgenta)

In ce priveste actele care privesc raporturile cu Parlamentul, in doctrina s-a

sustinut ca urmeaza sa intre in aceasta categorie, pe de-o parte, actele care privesc raporturile
Guvernului cu Parlamentul, si, pe de alta parte, rapoturile care privesc raporturile
Presedintelui cu Parlamentul. Dimpotriva, actele ce privesc raproturile dintre Presedinte si
Guvern, si invers, are rezulta ca nu sunt exceptate de la controlul in contencios administrativ.
O intrebare fata de o asemenea constatare priveste decretele de numire sau de revocare a unor
membri ai Guvernului, in caz de remanierea guvernamentala sau de vacanta a postului, cand
nu e necesara aprobarea Parlamentului.

Art. 5 alin. 1 lit. a) se refera la actele administrative ale autoritatilor publice care
privesc raporturile acestora cu Parlamentul (cele de rang constitutional). Art. 2, alin. 1, lit.. k)
defineste notiunea actelor care privesc raproturile cu Parlamentul ca reprezentand actele emise
de o autoritate publica in realizarea atributiilor sale, prevazute de Consituitie sau de o lege
organica, in raporturile de natura politica cu Parlamentul. [CARTE – jurisprudenta; ex.
actiunea impotiva unui decret de promulgare a unei legi, impotriva unui decret de desemanre
a candidatului pentru functia de premier, restructurarea Guvernului pe art. 85]

Categoria actelor de comandament cu caracter militar a fost prevazuta pentru prima

data in Constitutia din 1923 si in legislatia ulterioara in materia contenciosului, pentru ca in
prezenta sa cunoasca o consacrare constitutionala. Exceptarea acstei categorii de acte de la
controlul judecatoresc se intemeia pe necesitatea asigurarii spiritului de disciplina al
subordoantilor, raportat la ideea de prestigiu si de autoritate a superiorilor.

Pentru a fi in prezenta unui asemena act, se aprecia ca acesta trebuie sa provina de la o

autoritate militara, dar nu orice act al unei autoritati militare putea fi un act de comandament
cu caracter militar. Astfel, actele de numire, de inaintare in grad, de avansare sau de
sanctionare a militarilor au o natura administrativa si sunt susceptibile de control in

31
contencios. In aceasta sfera intrau, intraditional, doar actele ce raspundeau sarcinii de a
comanda, de a ordona ceva sub aspect militar, mai ales masurile luate in timp de razboi.
Incadrarea unui act in sfera acestei categorii exceptate ramane la latitudinea judecatorului in
contencios administrativ, care trebuie sa interpreteze restrictiv textul legal.

In art. 2, actele de comandament cu caracter militar sunt definite ca reprezentant actele

administrative referitoare la problemele strict militare din cadrul fortelor armate, specifice
organizarii militare, care presupun dreptul comandantilor de a da ordine subordonatilor in
aspecte privitoare la conducerea trupei, in timp de pace sau de razboi, sau, dupa caz, la
indeplinirea serviciului militar.

In ce priveste categoria actelor emise in circumstante exceptionale, care puteau fi

atacate doar pentru exces de putere, Legea 212/2018 a inlaturat aceasta conditionare, aspect ce
conduce la concluzia ca toate aceste categorii de acte pot fi atacate in contencios
administrativ, fara exceptie. Singura restrictie ramasa in vigoare priveste imposibiltiatea unei
actiuni impotriva acestor categorii de acte in temeiul art. 14 din lege, care permite
suspendarea actului in regim de urgenta, cu indeplinirea a doua conditii cumulative (sa existe
cauze bine justificate si riscul unei pagube iminente), chiar odata cu declansarea procedurii
prealabile.

Primul pas in acest sens fusese facut prin Decizia CCR 302/2011, prin care se
admisese exceptia de neconstitutionalitate asupra unei categorii din enumerarea art. 5, alin. 3,
si anume actele care priveau apararea si securitatea nationala. La acel moment, Curtea a
apreciat ca aceasta prevedere adauga la textul art. 126, alin. 6 din Constitutie.

In ce ne priveste, consideram ca alin. 3 al art. 5 nu ar mai trebui sa se regaseasca in

acel articol, ci ar trebui, eventual, transferat la art. 14.

18.11.2019

Teoria recursului paralel

In mod traditional, in legislatie, in doctrina si in jurisprudenta a fost recunoscuta o

categorie de acte exceptate de la controlul in contencios administrativ, ca urmare a existentei
unui recurs paralel, adica a unei alte cai judiciare de solutionare a conflictului.

Teoria recursului paralel nu reprezinta o teorie prin care sa se justifice sustragerea unor
acte administrative de la controlul instantei de contencios administrativ, ci dimpotriva, este
teoria potrivit careia asupra anumitor categorii de acte administrative se exercita un alt
control, si anume cel al instantelor de drept comun.

[introdusa pe cale jurisprudentiala, printr-o decizie a CSJ din 1907]

Problema esentiala a fost aceea de a se sti daca prin recurs paralel se intelege doar
actiunea la o alta instanta judiciara sau, mai mult, este vorba si despre controlul exercitat de
autoritatile administrative cu atributii jurisdictionale.

32
 Instantele judecatoresti au interpretat ca regula ca trebuie avut in vedere atat controlul
exercitat de alte instante decat cele de contencios, cat si controlul exercitat de autoritatile
administrativ jurisdictionale.

Vechea lege, din perioada postbelica, includea in categoria actelor exceptate, datorita
existentei unui recurs paralel, atat actele administrativ-jurisdictionale, cat si actele
administrative pentru controlul carora se prevedea prin lege speciala o alta procedura judicara.
[primele aveau autoritate de lucru judecat, celelalte erau, de exemplu, actele din regimul
contraventional; in perioada postbelica nu existau instante specializate, asa ca miza era
procedura de urmat]

Dupa 1990, prima lege a contenciosului (L29/1990) a consacrat pentru prima data
posibilitatea unui control asupra actelor adminsitrativ-jurisdictionale, direct la instanta
suprema, urmare a unui recurs ce trebuia introdus in termen de 15 zile de la comunicare. [din
cauza numarului mare de dosare, instanta suprema a dezvoltat practica prin care dadea in
compententa curtilor de apel judecarea in fond, iesind din sfera normei juridice]

Pe de alta parte, legea 29/1990 excepta de la controlul in baza sa actele administrative

pentru desfiintarea sau motivarea carora se prevedea prin lege speciala o alta procedura
judiciara. Anumite acte normative, desi se refereau la acte administrative, trimiteau pentru
controlul acestora la instanta de drept comun (ex: in cazul litigiilor izvorate din aplicarea legii
privind fondul funciar 18/1991; legea 119/1996 privind actele de stare civila, republicata).

Vechea lege a contenciosului (L29/1990) excepta de la controlul in contencios

admnistrativ si actele de gestiune savarsite de stat in calitate de persoana juridica si pentru
administrarea patrimoniului sau. In prezent, jurisprudenta este constanta in a delimita inre
actele de gestiune care privesc domeniul public al statului sau al UAT-urilor, care intra sub
controlul instantei specializate de contencios administrativ, si actele de gestiune care privesc
domeniul privat al statului sau al UAT-urilor, care sunt supuse regimului de drept privat.

In Legea 554/2004, recursul paralel se gaseste in art. 5, alin. 2, conform caruia nu pot
fi atacate pe cale contenciosului administrativ actele administrative pentru modificarea sau
desfiintarea carora se prevede, prin lege organica,o alta procedura judiciara.

Cu toate acestea, exista si sunt acceptate regimuri derogatorii de la controlul in

contencios administrativ reglementate prin acte normative cu caracter ordinar, nu organic.
Exemplul cel mai elocvent este regimul instituit de OG 2/2001 privind regimul
contraventiilor, care trimite, in cazul plangerii impotriva procesului-verbal de sanctionare
contraventionala, in fond la judecatoria in a carei circumscriptii a fost savarsita contraventia,
iar pentru apel, la tribunal – sectia de contencios administrativ si fiscal.

[CARTE – alte exemple de aplicare a teoriei recursului paralel: legea fondului funciar,
legea 112/1995 privind vanzarea catre chiriasi a imobilelor nationalizate sau retrocedrea celor
libere catre prorpietari, legea 10/2001 privind reconstituirea dreptului de proprietate]

33
 Procedura contenciosului administrativ
Vom avea in vedere: sesizarea instantei de contencios administrativ, judecata in fond
si solutiile ce pot fi date, judecata in recurs si revizuirea, executarea hotararii, exceptia de
nelegalitate.

Sesizarea instantei de contencios administrativ

Subiectul care poate introduce actiunea este consacrat atat in art. 52 alin. 1 din
Constitutie, cat si in art. 1 alin. 1 al legii contenciosului administrativ. Astfel, orice persoana
fizica sau juridica care se considera vatamata in drepturile sau interesele sale legitime poate
actiona in instanta de contencios administrativ.

Art. 2, alin. 1 din Legea 554/2004 defineste persoana vatamata ca fiind orice
persoana, titulara a unui drept ori a unui interes legitim, vatamata de o autoritate publica
printr-un act administrativ sau prin nesolutionarea in termenul legal a unei cereri.

Legea asimileaza persoanei vatamate si grupul de persoane fizice, fara personalitate

juridica, titular al unor drepturi subiective sau interese legitime private, precum si organismele
sociale care invoca vatamarea prin actul administrativ atacat fie a unui interes legitim public,
fie a drepturilor si intereselor legitime ale unor persoane fizice determinate. [ex in al doilea
caz: o hotarare a CA Cluj prin care o societate civila de avocatuara a introdus o actiune pentru
protectia mediului, ridicandu-se problema subiectului procesual activ]

Potrivit art. 2, alin. 1, organismele sociale interesate sunt structuri neguvernamentale,

sindicate, asociatii, fundatii si altele asemenea, care au ca obiect de activitate protectia
drepturilor diferitelor categorii de cetateni sau, dupa caz, buna functionare a serviciilor
administrative.

Pentru ipoteza unui tert care actioneaza, potrivit art. 1, alin. 2, se poate adresa
intstantei de contencios administrativ si persoana si persoana vatamata intr-un drept al sau ori
intr-un interes legitim, printr-un act administrativ cu caracter individual adresat altui subiect
de drept. [inovatie a legii 554/2004] Desi legea nu precizeaza, actiunea va trebui formulata
atat impotriva autoritatii emitente, cat si impotriva beneficiarului actului atacat.

In cazul in care subiectul de sesizare este prefectul, controlul de legalitate exercitat de

acesta fiind consacrat si in art. 123, alin. 5 din Constitutie, actul atacat este suspendat de drept,
potrivit prevederilor constitutionale si legale in materie. Este vorba despre un contencios
obiectiv, prefectul introducand actiune potrivit art. 3 din Lege impotriva actelor autoritatilor
locale, considerate nelegale, iar actiunea este scutita de taxa de timbru. In ce priveste termenul
in care se intorduce actiunea, art. 3 din Lege face trimitere la art. 11 alin 2, care stabileste
termenul de 6 luni ca termen limita pentru introducerea actiunii impotriva actelor
administrative individuale. Daca ne raportam la prevederea legala, prefectul trebuie sa
respecte termenul de 6 luni prevazut in art. 11 alin. 1, care curge de la data la care a luat
cunostinta de continutul actului administrativ atacat.

34
 Prin Decizia 11/2015 a ICCJ, completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, s-a
decis ca prefectul poate ataca doar actele adminsitrative emise de autoritatile locale in
intelesul prevederilor art. 2, alin. 1, lit. c) din Legea 554/2004. [adica nu si in cazul unui refuz
nejustificat de a solutiona, asa cum era speta]

In doctrina se sustine ca, in ce priveste controlul exercitat de prefect asupra actelor

administrative normative, ar trebui sa se aplice art. 11, alin. 4, adica acesta ar trebui sa se
poata declansa oricand.

Art. 3 al Legii prevede si posibilitatea Agentiei Nationale a Functionarilor Publici

de a ataca in contencios administrativ actele autoritatilor publice centrale si locale, prin care
se incalca legislatia privind functia publica. In acest context, potrivit modificarii aduse de
Codul administrativ la art. 3, alin. 3 din legea contenciosului administrativ, in cazul actiunii
introduse de ANFP actul administrativ nu se mai suspenda de drept.

Actuala lege a contenciosului a introdus si posibilitatea ca Avocatul poporului, in

urma controlului realizat potrivit legii sale organice, daca apreciaza ca ilegalitatea unui act sau
refuzul unei autoritati administrative de a-si realizat atributiile legale nu poate fi inlaturat
decat prin justitie, el poate sa sesizeze instanta compententa de contencios administrativ de la
domiciliul petentului. Petitionarul dobandeste de drept calitatea de reclamant, urmand a fi
citat in aceasta calitate, iar daca petitionarul nu-si insuseste la primul termen de judecata
actiunea formulata de Avocatul poporului, instanta anuleaza cererea. Legea nu prevede un
termen in care sa poata introduce aceasta actiune. [prima asemenea actiune fost tarziu, in
2015]

In alin. 4 si 5 ale art.1 este reglementata posibilitatea Ministerului public de a

introduce actiune fie impotriva unor acte administrative individuale care vatama drepturi si
interese cetatenesti, fie impotriva unor acte administrative normative care afecteaza drepturi si
interese cetatenesti. Potrivit art. 1, alin. 9, la solutionarea cererilor in contencios administrativ,
reprezentantul Ministerului public poate sa participe in orice faza a procesului, ori de cate ori
apreciaza ca este necesar pentru apararea ordinii de drept, a drepturilor si libertatilor
cetatenesti. Exista si situatii in care participarea procurorului este obligatorie [ex: litigii
privitoare la straini]

Un element de noutate a legii actuale a contenciosului administrativ l-a constituit

posibilitatea autoritatii emitente de a introudce actiune in contencios administrativ impotriva
propriului sau act administrativ care a intrat in circuitul juridic civil, si nu mai poate fi
revocat. (art. 1, alin. 6). In cazul admiterii actiunii, instanta se propunta, daca a fost sesizata
prin cererea de chemare in judecata, si asupra validitatii actelor juridice incheiate in baza
actului administrativ nelegal, precum si asupra efectelor juridice produse de acestea. Actiunea
poate fi introdusa in termen de 1 an de la data emiterii actului. Este vorba in aceasta situatie
de acte administrative individuale care sunt irevocabile deoarece si-au produse efecte juridice
intr-o alta ramura a dreptului.

35
 Potrivit art. 28, alin. 3 din lege, actiunile introduse de persoanele de drept public
(prefect, ANFP, Ministerul public; contencios obiectiv) si de orice autoritate publica, in
apararea unui interes public, precum si cele introduse impotriva actelor administrative
normative, nu mai pot fi retrase, cu exceptia situatiei in care sunt formulate si pentru
apararea drepturilor sau intereselor legimite de care pot dispune persoanele fizice sau juridice
de drept privat.

Sunt foarte multe acte normative – legi si ordonante – care trimit spre solutionarea
conflictelor ce pot aparea in aplicarea lor, la instanta de contencios administrativ. Ca exemplu:

a. Legea 21/1991, privind cetatenia romana;

b. Legea 50/1991 privind autorizarea executarii constructiei;
c. Legea 544/2001 privind accesul la informatiile de intres public;
d. Legea 52/2003 privind transparenta decizionala;
e. Legea 33/1994 privind exproprierea pentru cauza de utilitate publica;
f. Legea 255/2010 privind exproprierea;
g. Legea 21/1996 privind concurenta;
h. Alte act normative inglobate in Codul administrativ:
a. Legea 215/2001, privind autoritatile publice locale, in prezent abrogata
aproape integral;
b. Legea 188/1999 privind statutul functionarilor publici, in prezent abrogata
aproape integral;
c. Legea 213/1998, privind bunurile proprietate publica, in prezent abrogata
integral, cu excceptia art. 6;
d. Legea 393/2004, privind statutul alesilor locali, abrogata integral.

Prin Decizia 12/2015 a ICCJ, completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept
(HP), s-a stabilit ca primarul nu poate ataca actele autoritatii deliberative (CL, CGMB).
[decizia ICCJ a confirmat o decizie a CCR din 2004]

Controlul actelor administrativ-jurisdictionale

In ce priveste controlul actelor administrativ-jurisdictionale, legiuitorul a adoptat o

pozitie inedita, reglementata in art. 6 din Lege, care dezvolta art. 21, alin. 4 din Constitutia
republicata.

Orice persoana vatamata se poate adresa direct instantei de contencios administrativ,

sarind peste procedura administrativ-jurisdictionala, avand insa obligatia sa realizeze
procedura prealabila.

Art. 6 reglementeaza si posibilitatea ca reclamantul sa se duca la instanta de

contencios administrativ dupa ce a parcurs o prima etapa a proceduri administrativ-
jurisdictionale, situatie in care procedura prealabila nu se mai efectueaza, iar o alta prevedere
se refera la situatia in care partea vatamata a optat pentru jurisdictia administrativa speciala
sau pentru calea de atac, iar ulterior doreste sa renunte, ea avand obligatia de a notifica

36
autoritatea administrativ jurisdictionala cu privire la renuntare si, astfel, se poate adresa
instantei de contencios administrativ in termen de 15 zile de la notificare, situatie in care
procedura prealabila nu se mai efectueaza. [probleme asupra textelor legale a aparut in
vederea calificarii procedurii ca fiind prealabila sau administrativ-jurisdictionala, un exemplu
fiind CNSC, pentru care legea prevedea, pana recent, obligativitea parcurgerii procedurii in
fata acestuia, ipoteza pe care CCR a acceptat-o]

Obiectul actiunii judiciare

Potrivit art. 8 al legii, obiectul actiunii judiciare poate avea in vedere:

a. Un act administrativ unilateral;

b. Nesolutionarea in termen sau refuzul nejustificat de solutionarea a unei cereri;
c. Refuzul de efectuare a unei anumite operatiuni administrative necesare pentru
exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim;
d. Motivele invocate in cererea de anulare a actului nu sunt limitate la cele invocate prin
plangerea prealabila (modificare adusa de legea 212/2018).

In plus, instanta de contencios administrativ este competenta sa solutioneze litigiile care

apar in fazele premergatoare incheierii unui contract administrativ, precum si orice litigii
legate de incheierea contractului administrativ, inclusiv litigiile avand ca obiect anularea unui
contract administrativ. Executarea contractelor administrative se judeca in instantele de drept
comun.

[CARTE – speta privind actiunea impotriva decretului de numire a unui judecator CCR,
unde Curtea a combinat nepermis mai multe texte pentru a limita controlul in contencios]

25.11.2019

Art. 126, alin. 6, teza a doua din Legea fundamentala, care se refera la posibilitatea
obtinerii de despagubiri ca urmare a constatarii neconstitutionalitatii unor dispozitii dintr-o
ordonanta sau a unei ordonantei in intregul ei, este dezvoltat in art. 9 din legea contenciosului
administrativ, care are drept titlu marginat Actiunile impotriva ordonatelor Guvernului.

Art. 9 reglementeaza posibilitatea ca cel care se considera vatamat prin dispozitii ale
unei ordonante a Guvernului sa poata introduce actiune in despagubire in instanta de
contencios administrativ, actiune dublata de o exceptie de neconstitutionalitate cu privire la
ordonanta in discutie. In masura in care judecatorul cauzei constata ca sunt indeplinite
cerintele legii 47/1992 privind organizarea si functionarea CCR, trimite exceptia de
neconsitutionalitate la Curtea Constitutionala si suspenda cauza. [in cazurile in care procesul
nu se suspenda, iar solutia Curtii are efect in sentinta, reprezinta cauza de revizuire]

In functie de decizia CCR, judecatorul cauzei continua judecarea, putand sa decida in

favoarea reclamantului (daca decizia este in sensul neconstitutionalitatii) sau sa respinga
actiunea (daca decizia este in sensul constitutionalitatii).

37
 Legiuitorul organic are in vedere si situatia in care exista deja o decizie prin care s-a
declarat neconstitutionalitatea unei ordonante sau unor dispozitii dintr-o ordonanta a
Guvernului, situatie in care cel care se considera vatamat are la dispozitie un termen de 1 an
de la publicarea deciziei in Monitorul Oficial in care poate introduce actiunea in contencios
administrativ.

Documentele necesare pentru introducerea unei actiuni

In ce priveste documentele necesare introducerii actiunii in contencios administrativ,

potrivit art. 12 din Legea 554/2004, reclamantul anexeaza la cererea de chemare in judecata
(introdusa potrivit NCPC) copie dupa actul administrativ pe care il ataca sau, dupa caz,
raspunsul autoritatii publice prin care i se comunica refuzul rezolvarii cererii sale, iar, daca
reclamantul nu a primit niciun raspuns, se va depune la dosar copia cererii introduse,
certificata prin numarul si data inregistrarii la autoritatea publica, precum si orice inscris care
face dovada indeplinirii procedurii prealabile, daca aceasta era obligatorie [nu e obligatorie in
cazul refuzului nejustificat sau a tacerii administratiei].

In situatia in are reclamantul introduce actiunea impotriva unei autoritati publice care
refuza sa puna in executare actul administrativ emis in urma solutionarii favorabile a cererii
sau a plangerii prealabile, se depune la dosar copia certificata dupa unul dintre cele doua acte.

[posibilitatea sanctonarii functionarului public poate fi chemat sa raspunda solidar cu

autoritatea (care poate sa cheme pe conducatorul care i-a dat ordin)]

[sanctiuni 20% din salariul minim pt neexecutare unei hotarari pt conducatorul

autoritatii]

Legea contenciosului prevede expres in art. 16 posibilitatea introducerii in cauza a

persoanei care a contribuit la elaborarea, emiterea, adoptarea (Legea 212/2018) sau
incheierea actului, ori, dupa caz, care se face vinovata de refuzul de a rezolva cererea
referitoare la un drept subiectiv sau un interes legitim, daca se solicita plata unor despagubiri
pentru prejudiciul cauzat sau pentru intarziere. In cazul in care actiunea se admite, persoana in
cauza poate fi obligata sa plata despagubirilor solidar cu autoritatea publica parata. Persoana
actionata in justitie poate chema in garantie pe superiorul sau ierarhic de la care a primit ordin
scris sa elaboreze sau sa nu elaboreze actul.

Judecata in fond

In esenta, reclamantul poate sa solicite instantei anularea in tot sau in parte a unui act
administrativ, repararea pagubei cauzate si daune morale. Cuantumul daunelor urmeaza a fi
dovedit cu inscrisuri pentru cele materiale si e lasat la libera apreciere a judecatorului
repararea prejudiciului adusa in cazul daunelor morale

38
 In ce priveste instanta competenta, legea actuala cunoaste o reglementare in art. 10,
atat sub aspectul competentei materiale, cat si sub aspectul competentei teritoriale. [prima
lege trimitea pt competenta materiala la dreptul comun]

Litigiile privind actele administrative emise sau incheiate de autoritatile publice locale
si judetene, precum si cele care privesc taxe si impozite, contributii, datorii vamale, precum si
accesorii ale acestora, pana la 3.000.000 de lei, se solutioneaza in fond de tribunalele
administrative fiscale [pana se vor infiinta, sectiile specializate ale tribunalelor], iar cele
privind actele administrative emise sau incheiate de autoritatile publice centrale, precum si
cele care privesc taxe si impozite, contributii, datorii vamale, precum si accesorii ale acestora,
mai mari de 3.000.000 de lei, se solutioneaza in fond de sectiile de contencios administrativ si
fiscal ale curtilor de apel, daca prin lege organica speciala nu se prevede altfel.

[Legea 76/2012, LPA NCPC, a introdus textul initial, modificat prin legea 212/2018]

Cererile privind actele administrative care au ca obiect sume reprezentand finantarea

nerambursabila din partea Uniunii Europene se solutioneaza potrivit criteriului valoric, iar
cererile care au ca obiect acte administrative neevaluabile se solutioneaza potrivit rangului
autoritatii.

In cazul in care fondul litigiului se judeca la tribunal, recursul se va judeca la curtea de

apel, iar daca fondul se judeca la curtea de apel, recursul se va judeca la ICCJ. Depunerea
efectiva a recursului se face la instanta care a judecat fondul.

[CARTE – decizii ICCJ – in cazul actelor admiinsrrative emise de o Camera

judeteana de conturi (chiar daca nu are personalitate juridica), fondul litigiului se judeca la
tribunal. La fel si structurile regionale – directia de mediu etc.]

Printr-o decizie din 2012 (nici RIL, nici HP, ci solutie de principiu), ICCJ a stabilit
rangul local al universitatilor, deci actiunile impotriva institutiilor de invatamant superior se
judeca in fond la tribunal, chiar daca in unele situatii este chemat in judecata Ministerul
educatiei, atata timp cat pretentiile formulate in contradictoriu cu acest minister sunt accesorii
pretentiei deduse judecatii in contradictoriu cu universitatea.

In ce priveste competenta teritoriala, potrivit legii contenciosului administrativ,

astfel cum a fost modificata de legea 212/2018, reclamantul, persoana fizica sau juridica, se
adreseaza exclusiv instantei de la domiciului sau sediul sau. Reclamantul autoritate publica,
institutie publica sau asimilata acestora, se adreseaza exclusiv instantei de la domiciliul sau
sediul paratului.

Potrivit art. 17 al legii, cererile adresate instantei se judeca in sedinta publica (fara de
urgenta si precadere, dupa noua reglementare), in completul stabilit de lege. Prin legea
212/2018, intampinarea este obligatorie si se va comunica reclamantului cu cel putin 15 zile
inaintea primului termen de judecata. A ramas dispozitia potrivit careia hotararea se
redacteaza/motiveaza in cel mult 30 de zile de la pronuntare.

39
 In ce priveste taxa de timbru, art. 17 alin. 2 stabileste ca se percep taxele de timbru
prevazute de OUG 80/2013. Actiunea costa 50 de lei sau, daca e evaluabila in bani, 10% din
valoare, dar nu mai mult de 300 de lei. In recurs, pana la 100 de lei.

Regimul suspendarii in instanta de contencios administrativ

Legea reglementeaza posibilitatea suspendarii (executarii) actului administrativ, in

situatii deosebite, inainte de a primi raspunsul la procedura prealabila. Art. 14 reglementeaza
procedura suspendarii executarii actului intr-un regim de urgenta, daca sunt indeplinite
cumulativ doua conditii: sa existe cazuri bine justificate; sa existe riscul producerii unei
pagube iminente.

Cazurile bine justificate sunt definite in lege (art. 2) ca fiind imprejurarile legate de
starea de fapt si de drept care sunt de natura sa creeze o indoiala serioasa cu privire la
legalitatea actului administrativ.

Prin paguba iminenta se intelege, prin art. 2, prejudiciul material, viitor si previzibil,
sau, dupa caz, perturbarea previzbila grava a functionarii unei autoritati publice sau a unui
serviciu public.

Suspendarea, potrivit art. 14, poate fi ceruta odata cu inceperea procedurii prealabile.
Potrivit legii, instanta solutioneaza cererea de suspendare de urgenta si cu precadere, cu
citarea partilor. Intampinarea este obligatorie si se depune la depune la dosarul cauzei cu cel
putin 3 zile inainte de termenul de judecata (212/2018). Hotararea prin care se pronunta
suspendarea este executorie de drept, ea putand fi atacata cu recurs in termen de 5 zile de la
comunicare. Recursul nu este suspensiv de executare. In cazul in care persoana vatamata nu
introduce actiunea in anularea actului in termen de 60 de zile, suspendarea inceteaza de drept
si fara nicio formalitate [nu este foarte clar de cand curge termenul – pronuntare, recurs,
comunicare recurs, etc.]

Potrivit art. 15, suspendarea executarii actului poate fi solicitata odata cu introducerea
cererii de anulare, instanta putand sa decida suspendarea pana la solutionarea definitiva a
cauzei, daca constanta ca sunt indeplinite aceleasi doua conditii – cazuri bine justifiicate si
riscul unei pagube iminente.

Art. 18 reglementeaza solutiile ce pot fi data de instanta de fond, cu prevederi speciale

in cazul contractelor administrative. [CARTE – solutii posibile; posibila necorelare a
prevederilor cu trecerea in compententa instantelor civile a executarii contractelor
administrative]

40
Judecarea in recurs

Art. 20 prevede termenul de 15 zile de la comunicare in care hotararea in prima

instanta poate fi atacata cu recurs. Recursul suspenda executarea si se judeca de urgenta.

Procedura prevazuta la art. 493 (filtrarea recursurilor) din Codul de procedura civila nu
se aplica in materia contenciosului administrativ [Legea 212/2018].

Potrivit art. 20, alin. 3 din lege, in cazul admiterii recursului, instanta de recurs, casand
sentinta, va rejudeca litigiul in fond (casarea cu retinere). Dar, atunci cand hotararea primei
instante a fost pronuntata fara a se judeca fondul (cand s-a dat hotararea pe exceptii) ori daca
judecata s-a facut in lipsa partii care a fost nelegal citata atat la administrarea probelor, cat si
la dezbaterea fondului, cauza se va trimite o singura data la aceasta instanta (casare cu
trimitere).

In cazul in care judecata in prima instanta s-a facut in lipsa partii care a fost nelegal
citata la administrarea problelor, dar a fost legal citata la dezbaterea fondului, instanta de
recurs, casand sentinta, va rejudeca litigiul in fond.

Potrivit art 21, alin. 1, constituie motiv de revizuire, care se adauga la cele prevazute
de NCPC, pronuntarea hotararilor ramase definitive prin incalcarea principiului prioritatii
dreptului Uniunii Europene, reglemnetat de art. 148, alin. 2, coroborat cu art. 20, alin. 2 din
Constitutia Romaniei, republicata. Sunt supuse revizuirii, pentru motivul prevazut la alin. 1, si
hotararile definitive care nu evoca fondul (date pe exceptii). [Legea 212/2018] Cererea de
revizuire se introduce in termen de 1 luna de la data comunicarii hotararii definitive.

Executarea hotararii

[CARTE – executarea hotararii, art. 24]

Art. 23 prevede expres necesitatea publicarii hotararilor judecatoresti definitive prin

care s-au anulat acte administrative normative, in Monitorul Oficial, Partea I, sau, dupa caz, in
monitoarele oficiale ale judetelor sau ale mun. Bucuresti, dupa motivare, la solicitarea
instantei, solciitarea fiind scutita de plata taxelor de publicare.

[Pana in 2004, nu se accepta ca hotararile prin care se anuleaza acte administrative

normative isi produc efecte erga omnes.]

Exceptia de nelegalitate

[Legea 554/2004 a fost prima lege care a consacrat-o expres, desi a fost recunoscuta pe
cale jurisprudentiala, chiar si in perioada postbelic, cand actele individuale erau intemeiate pe
dispozitii din acte normative considerate nelegale. Este o aparare pe care o parte o face intr-un
litigiu de orice tip cu privire la un act administrativ in sensul constatarii nelegalitatii. A fost
consacrata initial in art. 4 din Legea 554, care a suferit modificari succesive. Initial, a fost

41
gandita ca exceptia de neconstitutionalitate, astfel ca procesul se suspenda pana cand
judecatorul specializat in contencios administrativ se pronunta asupra actului normativ sau
individual. Apoi, LPA NCPC a schimbat optica in sensul in care exceptia ramane sa fie
solutionata de judecatorul cauzei in care a fost ridicata, doar pentru actele individuale, insa nu
si pentru actele normative, care puteau fi atacate pe cale directa oricand. Noua optica se aplica
actelor indiferent de momentul emiterii lor, chiar si anterior Legii 554. Ea poate fi ridicata atat
in fond, cat si in recurs. Solutia isi produce efecte doar in acea cauza, si acum, si pe vechea
conceptie]

Potrivit reglementarii actuale, legalitatea unui act administrativ individual, indiferent

de de data emiterii acestuia, poate fi cercetata oricand in cadrul unui proces, pe cale de
exceptie, din oficiu sau la cererea partii interesate. Instanta investita cu fondul litigiului in fata
careia a fost invocata exceptia, constatand ca de actul administrativ individual depinde
solutionarea litigiului pe fond, este comptententa sa se pronunte asupra exceptiei.

In cazul in care se constanta nelegalitatea actului, instanta va solutiona cauza fara a

tine cont de actul respectiv. Actele adminitrative normative nu pot forma obiect al exceptiei
de nelegalitate, controlul judecatoresc asupra acestora putand fi exercitat pe cale directa
oricand.

[Decizie ICCJ din 2015, raportat la textul modificat prin LPA NCPC, a decis ca se
aplica de la momentul intrarii in vigoare a NCPC, deci pentru orice actiune introdusa ulterior]

Capitolul al III-lea: Domeniul public

Aparitia si dezvoltarea domeniului public

Din toate timpurile, s-a simtit necesitatea de a scoate de sub incidenta regulilor
dreptului privat o categorie de bunuri care, fiind destinate folosintei intregii colectivitati,
urmaru sa fie supuse unor reguli speciale. Aceste bunuri, considerate de mare importanta
pentru interesele sociale, au fost supuse in timp unor restrictii (principala fiind
inalienabilitatea) pentru a nu fi deturnnate de la scopurile pe care le serveau, formand
domeniul public.

Doctrina privind domeniul public a urmarit sa raspunda la doua probleme esentiale.

Prima – care e natura juridica a dreptului exercitat asupra bunurilor care compun domeniul
public si implicit a titularului acestui drept. A doua: stabilirea sferei de cuprindere a
domeniului public.

In dreptul roman, bunurile se clasificau in bunuri aflate in patrimoniu si bunuri aflate

in afara patrimoniului, cele aflate in afara patrimoniului incluzand mai multe categorii: piese
religioase, piete, etc. Acestea se considera ca erau afectate uzului public, fie ca erau folosite
direct, fie ca erau utilizate ca o consecinta a destinatiei lor.

42
 In vechiul drept francez, in perioada monarhiilor absolute, domeniul public nu e era
conceput separat de domeniul privat al monarhului; ambele faceau parte din proprietatea
suverantului. Ca o contrapondere a puterii regale, s-a dezvoltat in timp principiul
inalienabilitatii bunurilor domeniului public.

Ca urmare a evolutiei franceze (1789), monarhul a fost deposedat de domeniul sau,

natiunea franceza fiind declarata adevarata proprietara a domeniului public, Codul domenial
francez din 1790 trecand proprietatea asupra domeniului public de la rege la natiune, pe de-o
parte, si, pe de alta parte, trecand in domeniul national toate proprietatile producatoare de
bunuri alaturi de bunurile afectate folosintei tuturor.

Teoria domeniului public a evoluat mai ales ca urmare a disputelor din doctrina
(Proudhon), reluand delimitarea intre domeniul public si domeniul privat, identificand alaturi
de acestea doua si un domeniu al suveranitatii. [CARTE]

Lui ii revine meritul de a dezvolta pentru prima data caracterul relativ al

inalienabilitatii bunului domeniului public, intelegand prin aceasta ca, odata dezafectat din
domeniul public si trecut in domeniul privat, bunul poate fi instrainat.

Cele patru teorii ale perioadei interbelice [CARTE]

1. Teoria folosintei generale si a inexistentei unui drept de proprietate;

2. Teoria dreptului de proprietate al statului, prin administratie;
3. Teoria serviciului public – toate bunurile care servesc unui serviciu public apartin
domeniului public (intra in coliziune cu serviciile prestate de particulari);
4. Teoria interesului general – ;

[Doctrina franceza si germana – nu intra la examen]

[Lipsește un curs predat de dl Dima.]

[DIMA] 09.12.2019

Administrativistii spuneau ca, in anumite conditii, in domeniul public pot intra si

bunuri proprietate privata, dar asupra carora statul are un rol de protectie special (ex:
patrimoniul national cultural, etc.). Actualmente, Codul administrativ stabileste ca in
domeniul public sunt doar bunurile proprietate publica, adica opinia civilistilor.

43
 Sfera bunurilor proprietate publica

Codul civil – 858, 859, 860; Codul administrativ – 286, Consitutie 136, alin. 3.

Categorii de bunuri proprietate publica:

1. Bunurile prevazute expres in Constitutie (marea teritoriala, plajele, bogatiile

subsolului, etc.)
2. Bunurile proprietate publica prevazute in anexele 2, 3 si 4 ale codului
administrativ (preluate din fosta Lege 213/1998)
3. Bunurile proprietate publica care potrivit legii sau din natura lor sunt de uz sau de
interes public

La toate se adauga conditia ca ele sa fi fost dobandite printr-unul dintre modurile prevazute de
lege (ex: prin consacrarea legala a unor categorii de bunuri).

Ele se impart in domeniul public national, judetean sau, dupa caz, local. Delimitarea se face in
conditiile legii (in primul rand distributia prin vointa legiuitorului)

Din a treia categorie fac parte si acele bunuri care nu sunt precizate nici expres, nici
exemplificativ de lege, dar prin natura lor sunt de uz sau de interes public. Constitutia
foloseste drept criteriu de domenialitate interesul public si intresul national. Codul civil
foloseste criteriul interesului public.

Modurile de dobandire a bunurilor proprietate publica

Codul civil – 863;

Moduri:

a. Achizitie publica – trebuie ca bunurile sa fie de uz ori de interes public. Trebuie ca cel
care achizitioneaza sa fie titular al dreptului de proprietate publica (statul, UAT), nu
autoritatile prin intermediul carora ele actioneaza
b. Expropriere – Legea 33/1994, Legea 255/2010
c. Donatie sau legat, daca bunul prin natura lui sau vointa dispunatorului devine de uz ori
interes public
d. Conventie cu titlu oneros, daca bunul prin natura lui sau prin vointa doanditorului
devine de uz ori inters public
e. Transferul din domeniul privat in domeniul public

44
 [TOFAN] 16.12.2019

[EXAMEN – nu intra prelegerea privind bunurile domeniale speciale si nici ultima

prelegere de la Raspundere – raspunderea patrimoniala]

[Domeniu public notiune (latu, stricto); textul constitutional (art 136, 44), trasaturile; raportul
dintre domeniul public si proprietatea publica; darea in administrare, concesiune, folosinta
gratuita – realizate de autoritati locale deliberative/centrale in numele UAT/statului, printr-un
asa-numit drept de gestiune nereglementat legal, fara a putea sa le instraineze]

Sfera bunurilor domeniului public conform legii fondului funciar

[EXAMEN – fara urmatoarea: potrivit legii administratiei locale]

Inainte de a fi consacrata prin Constitutie, distinctia dintre proprietatea publica si cea

privata a fost mentionata si in legea fondului funciar doar cu privire la terenuri, facandu-se
distinctie intre terenuirle care apartineau domeniului public si cele care apartineau domeniului
privat, si unele si altele constituind fondul funciar al Romaniei, potrivit legii. De asemenea,
legea fondului funciar a facut distinctie intre domeniul public de interes national si domeniul
public de interes local (comunal, orasanesc, judetean), raportandu-se la terenuri.

Art. 5 al legii contine o enumerare mai dezvoltata a sferei bunurilor domeniului public
decat cea prevazuta prin Constitutie cu privire la bunurile proprietate publica, referindu-se la
terenurile pe care sunt amplasate constructii de interes public ce sunt enumerate ulterior.

Sfera bunurilor proprietate publica la care se raporteaza art. 136 alin. 3 din Constitutie
este mai restransa, revizuirea din 2003 aducand o restrangere si mai mare a sferei acestor
bunuri, prin inlaturarea din enumerare a cailor de comunicatie si prin restrangerea bogatiilor
subsolului, ca bunuri publice, doar la sfera bogatiilor de interes public ale subsolului.

In timp ce legea fondului funciar se refera la domeniul public sau domeniul privat,
Constitutia Romaniei se refera exclusiv la proprietatea publica sau proprieatea privata,
notiunile de domeniu public si privat fiind subintelese. In consecinta, legea opereaza cu
notiunea de domeniu public pentru a identifica bunuri care, potrivit Constitutiei, sunt obiect al
proprietatii publice, de unde concluzia conform careia orice bun al proprietatii publice este si
un bun al domeniului public. [identitate de sfere; sensul restrans al domeniului public, ca la
civil. sensul larg, in domeniul public inra si o serie de bunuri ale particularilor care au o
valoarea deosebita – de patrimoniu, arheologic, etc – care sunt supuse unor reguli de paza si
protectie din partea statului/UAT-ului, fiind concretizat in dreptul de preemptiune].

45
 Inventarierea bunurilor domeniale

[CAdm – obligativitatea inventarierii bunurilor proprietate privata a statului/UAT]

Prin doua reglementari succesive, Codul administrativ face distinctie intre modalitatea
de inventariere a bunurilor din domeniul public al statului si, respectiv, modalitatea de
inventariere a bunurilor din domeniul public al UAT-urilor. Potrivit art. 288 din Codul
administrativ, inventarul bunurilor din domeniul public al statului se intocmeste si se
modiica, dupa caz, potrivit prevederilor legislatiei in vigoare, de ministere sau de celelalte
organe de specialitate ale administratiei publice centrale, atat pentru bunurile aflate in
administrare acestora, cat si pentru bunurile aflate in administrarea unitatilor din
subordinea, coordonarea sau sub autoritatea acestora, precum si de autoritatile
administratiei publice autonome, si se aproba prin Hotararea Guvernului.
(2) Actualizarea inventarului centralizat al bunurilor din domeniul public al statului se
realizeaza prin sistemul securizat al ministerului cu atributii in domeniul finantelor publice
(3) Titularii dreptului de administrare, concesionare si titularii dreptului de folosinta gratuita
au obligatia inscrierii acestor drepturi reale in sistemul integrat de cadastru si carte
funciara, in conditiile legii.

[HG 1705/2006 – reglementeaza inventarul centralizat al bunurilor proprietate a

statului + Ordinul MFP 1718/2011 + HG 548 – tehnica de inventariere]

[Pe legea 213, inventarul fiecarui judet era aprobat prin HG. Nu s-a realizat pt Buc]

Art. 289 din Codul administrativ inventariaza bunurile domeniului public al UAT-
urilor. Toate bunurile apartinand UAT-urilor sunt supuse inventarierii anuale. Autoritatii
deliberative i se prezinta anual, de catre autoritatea executiva, un raport asupra situatiei
gestionarii bunurilor. Inventarul bunurilor se intocmeste si se actualzieaza de catre o comisie
special constitutia, condusa de autoritatea executiva, sau de alta persoana imputernicita sa
exercite atributiile respective, dupa caz. Acest inventar se atesta prin hotarare a autoritatii
deliberative a fiecarei UAT. Dreptul de proprietate al UAT-ului trebue atestat prin acte
doveditoare si sa reiasa inscrierea in cartea funciara, precum si ca nu sunt grevate de sarcini.
Trebuie sa existe o declaratie pe propria raspundere a secretarului general al UAT-ului ca
bunul nu se afla in niciun litigiu.

Proiectul hotararii privind atestarea inventarului bunurilor care alcatuiesc domeniul

public al UAT-ului se comunica si ministerului cu atributii in domeniul administratiei publice.
Ministerul va reactiona in functie de informatiile pe care le detine cu privire la sfera bunurilor
domeniului public inventariate. In situatia in care ministerul nu sesizeaz aspecte ce contravin
prevederilor legle, autoritatea deliberativa, la propunerea autoritatii executive, adopta
hotararea prin care se atesta inventarul bunurilor domeniului public al UAT-ului. Acest
inventar constituie anexa la statutul UAT-ului si se actualizeaza ori de cate ori intervin
evenimente de natura juridica cu privire la bunurile respective. Se publica pe pagina de
internet a UAT-ului, intr-o sectiune dedicata statutului respectiv.

46
 Potrivit art. 290 din Codul administrativ, evidenta contabil-financiara a bunurilor care
alcatuies domeniul public al statului si al UAT-urilor se tine distinct in contabilitate, potrivit
legii, de catre titularul dreptului de administrare, concedent sau de institutia de utilitate
publica care are in folosinta gratuita aceste bunuri.

Art. 291 din Codul administrativ instituie reguli speciale privind acceptarea donatiilor
si legatelor, dupa cum acestea sunt realizate catre stat sau catre UAT-uri, stabilind si faptul ca
actele prin care se fac donatii statului sau UAT-urilor sunt scutite de plata oricaror impozite
sau taxe.

Transferul bunurilor domeniale

Art. 292 reglementeaza trecerea unui bun din domeniul public al statului in domeniul
public al unei UAT, care se face la cererea CJ, CL, respectiv a CGMB, prin Hotarare de
Guvern. In instrumentul de prezentare si motivare al hotararii se regaseste, in mod obligatoriu,
justificarea temeinica a incetarii uzului sau interesului public national. Cererea in cauza se
aproba prin hotarare a CJ, CGMB, CL. In instrumentul de prezentare si motivare al hotararii
se regaseste obligatoriu justificarea temeinica a uzului sau interesului public judetean sau
local, dupa caz. Trecerea unui bun din domeniul public al statului in domeniul public al unei
UAT se face doar in situatia in care bunul se afla situat pe raza teritoriala a UAT-ului care
solicita trecerea, cu exceptia cazului in care prin lege nu se specifica altfel. Bunul este declarat
bun de interes public, judetean sau local, prin hotararea CJ/CGMB/CL.

Art. 292 contine dispozitii speciale pentru situatia in care trecerea unui bun din
domeniul public al statului in domeniul public al unei UAT se face in vederea unor investitii,
dupa cum investiile se realizeaza, se realizeaza partial sau nu se realizeaza.

Art. 293 din Codul administrativ reglementeaza trecerea unui bun din domeniul public
al unei UAT in domeniul public al statului. [Simetric]

Art. 294 reglementeaza trecerea unui bun din domeniul public al unei UAT in
domeniul public al altei UAT. [Simetric]

Art. 295 din Codul administrativ reglementeaza trecerea unui bun din domeniul public
al unui judet in domeniul public al unui judet limitrof. [Simetric]

Art. 296 din Codul administrativ reglementeaza trecere unui bun din domeniul privat
in domeiul public al aceluiasi titular al dreptului de proprietate. [Trebuie sa existe acordul sau
sa se faca exproprierea.]

Regimurile domeniale speciale

[EXAMEN – NU intra. E vorba despre CL182/2000, L422/2001, OUG 195/2006 –
reguli de paza si protectie pentru bunuri care pot sa apartina si unor particulari]

47
 Concesiunea bunurilor proprietate publica

In perioada interbelica, concesiunea a fost vazuta ca o forma de exploatare a unui

serviciu public in care un particular (persoana fizica sau persoana morala) ia asupra sa
riscurile exploatarii si conducerea activitatii serviciului in schimbul dreptului de a percepe
taxe pentru serviciile prestate. Contractul de concesiune era privit sub aspectul naturii juridice
ca fiind un act mixt, o combinatie de cauze reglementate/regulamentare (clauzele impuse de
concedent) si de clauze contractuale.

Concesiunea serviciului public reprezenta un mod de administrare a unui serviciu in

care o persoana publica, concedentul, insarcina o persoana privata, concesionarul, sa puna in
functiune serviciul public, sub controlul autoritatii concedente, pe o anumita perioada de timp,
concesionarul asumandu-si aceasta sarcina in schimbul unei remuneratii, care consta din taxe
percepute de la utilizatorii serviciului.

In perioada interbelica a existat o reglementare specifica adoptata in 1929, prin lege

durata concesiunii bunurilor domeniului public fiind de maxim 30 de ani, iar a bunurilor
domeniului privat fiind de maxim 50 de ani.

In perioada postbelica, sub incidenta constitutiilor socialiste, cu privire la regimul

proprietatii, concesiune nu a mai fost de actualitate – a cazul in desuetudine.

In prezent, art. 136 alin. 4 din Constitutie mentioneaza expres institutia concesiunii cu
privire la bunurile proprietate publica, iar o serie de acte normative, dintre care unele
preconstitutionale, reglementeaza institutia concesiunii. Mentionam cu titlu de exemplu:
Legea 50/1991 privind autorizarea executarii constructiilor (concesionarea terenurilor),
Legea 18/1991 privind fondul funciar, Legea minelor 85/2003, Legea petrolului 238/2004,
Legea energiei electrice 123/2012.

In ce priveste regimul concesiunilor, acesta este reglementat de Lege 100/2016 privind

contractele de concesiuni de lucrari si de servicii si mai recent de Codul adminitrativ in ce
priveste concesiunea bunurilor publice. Pana foarte recent, concesiunea bunurilor publice a
fost reglementata in OUG 54/2006, care a fost abrogata expres prin art. 597 din Codul
administrativ. Si Codul civil reglemnteaza, in art. 171, continutul dreptului de concesiune.

[219/1998 – prima lege a concesiunii, inclusiv a bunurilor proprietate privata. Este

posibil si acum, de ex in 123/2012]

[EXAMEN – din Codul administrativ: obiectul, partile, definitia, procedura

incheierii si incetarea contractului de concesiune; aspectele esentiale]

48
 In ce priveste contractele de concesiune proprietate publica, plata concesiunii se
numeste redeventa. Se face venit la bugetul statului sau la bugetele locale, dupa caz. Codul
administrativ aduce drept element de noutate, in art. 307, cum se imparte aceasta plata:
40% la bugetul local pe teritoriul caruia exista actiivtate de exploatare, 40% la bugetul local al
comunei, orasului sau municipiului pe teritoriul caruia preexista activitate de exploatare, 20%
la bugetul de stat, in cazul concesionarii activitatii de exploatare a resurselor la suprafata ale
statului.

Redeventa reprezinta o parte din profitul obtinut de concesionar si se stabileste de

catre parti in momentul incheierii contractului. Ea poate fi in bani sau in natura, potrivit
legilor speciale (ex legea minelor prevede plata in natura).

Potrivit art. 302 din Codul administrativ, obiectul dreptului de concesiune il reprezinta
bunurile care sunt prevazute prin lege sau care, prin natura lor, pot fi exploatate in vederea
culegerii de fructe naturale, civile sau industriale si producte.

Art. 303, desi are ca titlu marginal Titularii dreptului de concesiune, ne ofera si o
definitie a contractului de concesiune: contractul de concesiune de bunuri proprietate publica
este acel contract incheiat in forma scrisa, prin care o autoritate publica, denumita
concedent, transmite pe o perioada determinata, unei persoane denumita concesionar, care
actioneaza pe riscul si raspunderea sa, dreptul si obligatia de exploatare a unui bun
proprietate publica, in schimbul unei redevente.

Judetul are calitatea de concedent pentru bunurile proprietate publica a judetului,

fiind reprezentat in acest sens de catre Presedintele CJ. Comuna, orasul sau municipiul, dupa
caz, are calitatea de concedent pentru bunurile proprietate publica a comunei, orasului sau
municipiului, fiind reprezenat in acest sens de primarul localitatii, respectiv de catre primarul
general. Statul are calitate de concedent pentru bunurile proprietate publica a statului, fiind
reprezentat in acest sens de ministere sau alte organe de specialitate ale administratiei publice
centrale.

Potrivit art. 305 din Codul administrativ, privind exercitarea dreptului de concesiune,
subconcesionarea este interzisa. Bunurile imobile in proprietate publica se inscriu in carte
funciara anterior incheierii contractului de concesiune, sub sanctiunea nulitatii.

Durata concesiunii este reglementata in art. 306 din Cod, care prevede ca aceasta nu
va putea depasi 49 de ani, incepand de la data semnarii contractului, dar contractul va putea fi
prelungit prin acordul de vointa al partilor, incheiat in forma scrisa, cu conditia ca durata
insumata sa nu depaseasca 49 de ani. Prin excceptie, prin legi speciale se pot stabili si
concesionari cu durata mai mare de 49 de ani.

In cazul contractelor de concesiune de bunuri publice, concesionarea are loc la

initiativa concedentului sau ca urmare a unei propuneri insusita de acesta. Initiativa
concesionarii are la baza un studiu de oportunitate, iar, in baza acestuia, se elaboreaza caietul
de sarcini al concesiunii. Aprobarea concesiunii se face pe baza studiului de oportunitate, prin
hotarare a Guvernului, CL, CJ sau CGMB.

49
Procedura concesionarii

Principiile aflate la baza atribuirii contractelor de concesiune sunt:

a. transparenta;
b. tratamentul egal;
c. proportionalitatea;
d. nediscriminarea;
e. libera concurenta.

Concedentul are obligatia de a atribui contractul de concesiune de bunuri publice prin

aplicarea procedurii licitatiei. Codul administartiv reglementeaza, cu titlu de exceptie, si
situatiile in care se poate recurge la atribuirea directa a contractului de concesiune unor
companii nationale, societati nationale, etc.

Potrivit art. 314 alin. 14 din Codul administrativ, procedura de licitatie se poate
desfasura doar daca, in urma publicarii anuntului de licitatie, au fost depuse cel putin doua
oferte valabile, iar, daca acest lucru nu s-a intamplat, concedentul este obligat sa anuleze
procedura si sa organizeze o noua licitatie. Codul administrativ stabileste reguli privind oferta,
comisia de evaluare, criteriile de atribuire a contractelor de concesiune (principalul fiind cel al
redeventiei), determinarea ofertei castigatoare, reguli privind anularea procedurii de atribuire
si reguli privind conflictul de interese.

Codul administrativ stabileste si o serie de reguli privind incheierea propriu-zisa a

contractului de concesiune, continand prevederi atat cu privire la clauzele regulementare, cat
si cu privire la clauzele contractuale. Existena acestei parti reglementare a contractului de
concesiune conduce la concluzia calificarii acestuia ca fiind un contract administrativ.

Art. 324 din Codul administrativ reglementeaza faptul ca incheierea contractului are
loc in limba romana, iar, doar daca concesionarul are alta nationalitate, se incheie si in limba
aleasa de concesionar si concedent, iar in caz de litigiu, prevaleaza varianta in romana.

[EXAMEN – art. 327 – incetarea contractului: ajungerea la termen si situatii

atipice (lit b – situatie noua) + art. 330 – solutionarea litigiilor se realizeaza potrivit
legislatiei privind contenciosul administrativ + procedura din COD + CARTE – doctrina
Stoica, Grailescu]

50
 06.01.2020

Capitolul al IV-lea: Raspunderea administrativa

[EXAMEN – conditiile rasp patr]

Pentru prima data, legislatia romaneasca include in Codul administrativ cateva

dispozitii cu privire la raspunderea administrativa (in partea a VII-a). Analiza doctrinara
porneste de la definirea raspunderii juridice ca reprezentand o forma de raspundere sociala ce
intervine in urma incalcarii unor norme juridice printr-o fapta ilicita si care atrage
sanctionarea corespunzatoare a acesteia (art. 563 CAdm).

In cadrul formelor raspunderii juridice, un loc important il ocupa raspunderea

administrativa, identificata si reglementata de-o maniera generala in Codul administrativ,
alaturi de raspunderea civila si raspunderea penala, pentru care (cele doua) se face trimitere la
legislatia specifica.

De lege lata, pot fi identificate trei categorii de ilicit administrativ:

a. ilicitul administrativ propriu-zis – raspunderea disciplinara;

b. ilicitul contraventional – raspunderea administrativ-contraventionala;
c. ilicitul cauzator de prejudicii (materiale si morale) – raspnderea administrativ-
patrimoniala.

Corespunzator, identificam trei forme de raspundere administrativa, dintre care doua

forme se caracterizeaza printr-o sanctiune represiva (raspunderea disciplinara si cea
contraventionala) si o forma de raspundere caracterizata printr-o sanctiune reparatorie.

Raspunderea administrativ-disciplinara
Raspunderea administrativ-disciplinara presupune derularea unei proceduri complexe
ce cuprinde urmatoarele etape:

a. constatarea abaterii administrative de catre autoritatea cu atributii de control;

b. aplicarea sanctiunii administrativ-disciplinare;
c. exercitarea cailor de atac;
d. executarea silita.

In doctrina administrativa, nu exista o enumerare nici macar exemplificativa a

abaterilor disciplinare sau a sanctiunilor administrative, datorita extremei lor diversitati sub
aspectul denumirii, dar si al regimului juridic aplicabil.

51
 Codul administrativ retine in art. 567 urmatoarele principii aplicabile raspunderii
administrative in general:

a. principiul legalitaiti raspunderii – intotdeauna trebuie sa existe o baza legala;

b. principiul justetei sau proportionalitatii raspunderii – sanctionea aplicata sa fie
proportionala cu gradul de pericol al faptei savarsite;
c. principiul celeritatii – sanctiuenea sa fie aplicata cat mai aproape de momentul
savarsirii faptei.

Art. 568 dn Codul administrativ ne ofera o definitie a raspunderii administrativ-

disciplinare; aceasta reprezinta o forma a raspunderii administrative care intervine in cazul
savarsirii unei abateri disciplinare, in sensul incalcarii de catre demnitari, functionarii
publcii si asimilatii acestora [angajatii contractuali sau contractele de management], a
indatoririlor de serviciu si a normelor de conduita obligatorii prevazute de lege.

Abaterea disciplinara este definita in art. 569 din Codul administrativ, ca

reprezentand fapta savarsita cu vinovatie, de catre functionari publici, demnitari si asimilatii
acestora, care consta intr-o actiune sau inactiune prin care se incalca obligatiile ce le revin
din raportul de serviciu, din exercitarea mandatului sau in legatura cu acesta si care le
afecteaza statutul socio-profesional si moral.

Conform art. 570, subiectul activ al raspunderii administrativ-disciplinare este

autoritatea administratiei publice sau orice entitate asimilata acesteia fata de care se rasfrang
consecintele unei abateri disciplinare si in a carei competenta intra tragerea la raspundere a
faptuitorului. Subiectul pasiv este persoana care a savarsit abaterea disciplinara.

Art. 568 alin. 2 din Codul administrativ precizeaza ca raspunderea administrativ-

disciplinara se stabileste cu respectarea principiului contradictorialitatii si al dreptului la
aparare si este supusa controlului instantei de contencios administrativ, in conditiile legii.

[CARTE – OUG 99/2006 sub aspectul ca reglementeaza tot o forma de raspundere

administrativ-disciplinara, nu una sui generis; Statutul deputatilor si senatorilor; Legea
95/2006 sub aspectul sanctiunilor aplicate de Colegiul medicilor]

Raspunderea administrativ-contraventionala
Evolutia legislatiei in materie

La origine, in Romania, ca in majoritatea statelor occidentale, materia contraventiilor a

avut o natura penala, ilicitul contraventional fiind consacrat de legislatia penala in cadrul
impartirii tripartite a ilicitului penal in crime, delicte si contraventii.

Aceasta diviziune s-a regasit in Regulamentele Organice, apoi in Codul penal roman
din 1865, care privea contraventia ca infractiunea pe care legea o pedepseste cu inchisoare
politieneasca si cu amenda.

52
 Din prevederile Codului penal de atunci (1865) rezulta: contraventiile erau fapte
savarsite fara intentie, persoanele morale nu puteau fi sanctionate contraventional, tentativa la
contraventie nu se pedepsea, contraventiilor li se aplicau circumstante atentuante si cauze de
exonerare de raspundere. Pedepsele pentru contraventii erau inchisoare de la 1 la 15 zile si
amenda de la 5 la 25 de lei.

Codul penal din 1936 va mentine acest regim juridic, aducand un plus de precizari.

Dupa anii 1950, in fostele state socialiste, s-a declansat un proces de dezincriminare a
contraventiilor, care au fost scoase din sfera ilicitului penal, devenind abateri de natura
administrativa. Decretul 184/1954 a abrogat dispozitiile din codul penal si din legile speciale,
scotand contraventiile din sfera ilicitului penal.

In ce priveste modul de reglementare a contraventiei, in tarile in care a fost

dezincriminata s-au dezvoltat doua sisteme: un sistem al unei legi-cadru in materie, careia in
timp i s-au adaugat reglementari speciale si un sistem al unui cod contraventional care sa
contina, pe langa regimul juridic aplicabil, si principalele contraventii cu sanctiunile aplicabile
acestora.

In Romania, a fost adoptata Legea 32/1968 privind stabilirea si sanctionarea

contraventiilor, reglementare care a urmarit sa intareasca legalitate in domeniu, sa reduca
numarul de acte normative care prevedeau contraventii si sa stabileasca mai judicios faptele
pentru care contravenientul urma sa fie tras la raspundere. In pofida acestor intentii, dupa
adoptarea acestei legi, sfera ilicitului contraventional a crescut considerabil, adoptandu-se
treptat nenumarate acte normative prin care se sanctionau contraventii.

In timp, alaturi de Legea 32/1968, care a fost dreptul in comun in materie, s-au adoptat
si alte acte normative, care au stabilit regimuri derogatorii, cel mai important fiind Decretul
153/1970 pentru stabilirea si sanctionarea unor contraventii privind regulile de convietuire
sociala, ordinea si linistea publica, decret inlocuit prin Legea 61/1991 pentru sanctionarea
faptelor de incalcarea a unor norme de convietuire sociala, a ordinii si linistii publice,
reglemnetare in vigoare si in prezent. Acest act normativ a stabilit initial procedura aplicarii
sanctiunii inchisorii contraventionale, preluata ulterior in OG 55/2002, care reglementeaza in
prezent doar prestarea unei activitati in folosul comunitatii. Urmare a Legii de revizuire a
Constitutiei in anul 2003, prin care s-a prevazut ca orice sanctiune privativa de libertate nu
poate avea decat o natura penala, inchisoarea contraventionala a fost desfiintata [prin OUG
180/2003].

OG 2/2001 privind regimul juridic al contraventiilor a fost adoptata in baza unei legi
de abilitare, a abrogat expres legea 32/1968 si a fost aprobata cu modificari si completari prin
Legea 180/2002. Ulterior, a fost modificata prin numeroase alte acte normative si afectata de
diverse Decizii CCR. Exista fundament constitutional pentru regimul contraventional, in art
15 alin. (2), care precizeaza expres ca legea dispune numai pentru viitor,cu exceptia legii
penale sau contraventionale mai favorabile. De asemenea, art. 44 alin. 9 stabileste ca bunurile
destinate, folosite sau rezultate din infractiuni ori contraventii pot fi confiscate doar in
conditiile legii.

53
 In doctrina administrativa, a fost pusa in discutie aplicabilitatea jurisprudentei CEDO
in materie contraventionala, pe baza a trei criterii identificate:

a. criteriul calificarii faptei potrivit dreptului national – sub acest aspect legiuitorul
roman considera ca dreptul contraventional nu apartine, in dreptul intern, materiei
penale;
b. criteriul naturii faptei – sub acest aspect, doctrina a retinut ca contraventia este
singura fapta ilicita, alaturi de infractiune, care aduce atingere unor valori sociale;
c. criteriul naturii si gradului de gravitate al sanctiunii ce urmeaza sa fie aplicata
autorului faptei – doctrina a retinut ca, daca sub aspectul naturii sanctiunii este
fara indoiala ca sancitunile contraventionale au caracter punitiv, din punctul de
vedere al gravitatii sanctiunii, problema trebuie privita nuantat, legislatia in
domeniu prezentand un numar extrem de mare de sanctiuni principale si
complementare (in legi speciale, amenzi contraventionale si de milioane de euro).

Definitia si trasaturile contraventiei

Potrivit art. 1 din OG 2/2001, astfel cum a fost aprobata cu modificari prin Legea
180/2002: legea contraventionala apara valorile sociale care nu sunt ocrotite prin legea
penala; constituie contraventie fapta savarsita cu vinovatie, stabilita si sanctionata ca atare
prin lege, ordonanta, prin hotararea Guvernului sau, dupa caz, prin hotararea consiliului
local al comunei, orasului, municipiului sau al sectorului municipiului Bucuresti, a
consiliului judetean sau a Consiliului general al municipiului Bucuresti. [deci nu si organele
executive locale]

[in actuala reglementare, se analiza si trasatura gradului de gravitate a pericolului social]

Din definitie rezulta doua trasaturi ale contraventiei:

a. contraventia este o fapta savarsita cu vinovatie, avand caracter ilicit, in senul ca ea

apara anumite valori sociale ocrotite de lege, altele decat cele ocrotite de legea penala.
Prin vinovatie se intelege starea subiectiva a autorului faptei ilicite, in momentul
incare se incalca ordinea de drept. Ilicitul contraventional se raporteaza la atitudinea
psihica a faptuitorului fata de consecintele negative ale faptei savarsite. Ca si in
dreptul penal, vinovatia imbraca doua forme: intentia si culpa. [ca la penal]
b. definitia se refera la actele normative prin care pot fi stabilite si sanctionate
contraventii si, implicit, la autoritatile publice competente sa le emita.

Potrivit art. 2 alin. 1 din OG 2/2001, contraventiile pot fi stabilite prin legi/ordonante
sau HG, in toate domeniile de activitate, fiind vorba de o competenta materiala generala.

Potrivit art. 2, alin 2, prin hotarari ale autoritatilor administratiei publice locale sau
judetene se stabilesc si se sanctioneaza contraventii in toate domeniile de activitate pentru
care acestora le sunt stabilite atributii prin lege, in masura in care, in domeniile respective, nu
sunt stabilite contraventii prin legi, ordonante sau HG. Acum, atributiile se regasesc in CAdm.

54
 Acelasi act normativ stabileste expres faptul ca CL ale sectoarelor MB pot stabili si
sanctiona contraventii in mai multe domenii expres mentionate: salubritate, activitate din
piete, curatenia si igienizarea acestora, intretinerea parcurilor si spatiilor verzi, a spatiilor si
locurilro de joaca pentru copii, (…), depozitarea si colectarea gunoaielor menajere.

De asemenea, CGMB poate stabili si alte domenii de activitate, din comepenta consiliilor
locale ale sectoarelor, in care acestea sa stabileasca si sa sanctioneze contraventii.

Hotararile CJ sau, dupa caz, CL sau ale sectoarelor MB, prin care s-au stabilit contraventii
cu incalcarea prevederilor legale (art. 2-4), sunt nule de drept. Nulitatea se constata de
instanta de contencios competenta, la cererea persoanei interesate.

Potrivit OG, actele normative prin care se stabilesc contraventii trebuie sa curpinda
descrierea faptelor ce constituie contraventii si sanctiunea ce urmeaza sa se aplice pentru
fiecare dintre aceastea. In cazul sanctunii cu amenda, urmeaza sa se stabileasca limita minima
si limita maxima a acesteia sau, dupa caz, cote procentuale din anumite valori.

In contraventional, ca si in penal, este reglementata raspunderea persoanei juridice.

Potrivit art. 4, prevederile ce stabilesc si sanctioneaza contraventii intra in vigoare la 30 de

zile de la momentul publicarii. In cazul hotararilor CL/CJ, ordonanta face trimitere la
prevederile referitoare la intrarea in vigoare a actelor adminsitrative normative din Codul
administrativ, preluate din legea adminsistratiei lcoale. De asemenea, ordonanta prevede
posibilitatea ca, in cazuri urgente, actul normativ sa intre in vigoare intr-un termen mai scurt,
care insa nu poate fi mai mic de 10 zile.

Sanctiunile contraventionale

OG 2/2001 distinge intre sanctiuni contraventionale principale si complementare.

Sancitunile contraventionale principale sunt:

a. avertismentul;
b. amenda contraventionala;
c. prestarea unei activitati in folosul comunitatii.

Sanctiunile contraventionale complementare sunt:

a. confiscarea bunurilor destinate, folosite sau rezultate din contraventie;

b. suspendarea sau anularea, dupa caz, a avizului, acordului sau a autorizatiei de
exercitare a unei activitati;
c. inchiderea unitatii;
d. blocarea contului bancar;
e. suspendarea activitatii agentului economic;
f. retragerea autorizatie/ avizului pentru activitati de comert exterior, temporar/definitiv;
g. desfiintarea lucrarii si aducerea terenului in starea initiala.

55
 Prin alte acte normative se pot stabili alte sanctiuni principale sau complementare (de ex:
codul rutier). Totusi, niciodata nu pot fi aplicate doua sanctiuni principale.

Art. 5, alin. 5 prevede expres principiul proprtionalitatii sanctiunii stabilite cu gradul de

pericol social al faptei savarsite.

13.01.2020

[CARTE – Legea 203/2018 a modificat in parte OG 2/2001]

[EXAMEN – Principii din administrativ-disciplinara + preponderent din raspundere

contraventionala]

Avertismentul ca sanctiune contraventionala principala (art. 7)

Avertismentul consta in atentionarea verbala sau scrisa a contravenientului asupra

pericolului social al faptei savarsite, insotita de recomandarea de a respecta dispozitiile legale.
Avertismentul se aplica atunci cand fapta este de gravitate redusa.

El poate fi aplicat chiar si atunci cand actul normativ de stabilire si sanctionare a

contraventiei nu prevede aceasta sanctiune.

Avertismentul are mai degraba un caracter moral si intervine atunci cand fapta
contraventionala este ai mai mica importanta (afecteaza mai putin valorile sociale), iar agentul
constatator considera ca faptuitorul nu o va mai repeta.

In capitolul referitor la executarea sanctiunilor contraventionale se precizeaza ca

avertismentul se adreseaza oral atunci cand contravenientul este prezent la constatarea
contraventiei si sanctiunea este aplicata de agentul constatator, de unde concluzia ca regula o
constituie forma orala.

In practica judiciara exista situatii in care instantele, raportandu-se la continutul

contraventiei, au inlocuit sanctiunea amenzii contraventionale cu avertismentul. Potrivit
deciziei instantei supreme, data in dezlegarea unei chestiuni de drept (HP), sanctiunea
avertismentului se inscrie in cazierul fiscal.

A fost adoptata, in scopul prevenirii sanctionarii contraventionale, Legea 270/2017,

prin care s-a prevazut posibilitatea agentului constatator de a stabili, impreuna cu
contravenientul, o perioada (de regula de 3 luni) de rezolvare a problemelor identificate cu
ocazia controlului, fara a aplica vreo sanctiune contraventionala. [Exista HG-uri care prevad
domeniile de aplicare]

56
Amenda contraventionala (art. 8)

Amenda contraventionala, potrivit prevederii legale, are o natura administrativa. Ea

se deosebeste de amenda penala prin natura juridica, precum si prin autoritatea care o aplica
– administratia, iar nu instanta de judecata.

Amenda este o sanctiune pecuniara, ce consta in micsorarea silita a patrimoniului celui

sanctionat. OG 2/2001 stabileste o limita minima de 25 de lei si limite maxime privind
cuantumul amenzii contraventionale in functie de actul normativ sanctionator –

a. 100.000 de lei in cazul contraventiilor stabilite prin lege si ordonanta,

b. 50.000 de lei in cazul contraventiilor stabilite prin HG,
c. 5.000 de lei in cazul contraventiilor stabilite prin HCJ/HCGMB
d. 2.500 de lei in cazul contraventiilor stabilite prin HCL si ale sectoarelor MB.

Prin acte normative cu forta juridica cel putin egala cu a ordonantei, pot fi stabilite
cuantumuri ale amenzilor contraventionale mai mari [ex: Consiliul concurentei, CNA, etc.]

Recidiva nu este reglementata in materie contraventionala, existand totusi unele

reglementari speciale in care se prevede majorarea amenzii sau dublarea acesteia atunci cand
se constata savarsirea unei noi contraventii in acelasi domeniu.

OG 2/2001 stabileste si destinatia sumelor provenite din aplicarea amenzilor

contraventionale. Sumele provenie din amenzile aplicate persoanelor juridice, in conformitate
cu legislatia in vigoare, se fac venit integral la bugetul de stat, cu exceptia celor aplicate,
potrivit legii, de autoritatile administratiei publice locale si a amenzilor privind circulatia pe
drumurile publice, care se fac venit la bugetele locale ale UAT/subdiviziunii UAT in care
contravenientul isi are domiciliul sau sediul, dupa caz.

Sumele provenite din amenzile aplicate persoanelor fizice se fac venit integral la
bugetele locale, ale UAT/subdiviziunilor UAT in care contravenientul isi are domiciliul.

Prestarea unei activitati in folosul comunitatii

Aceasta sanctiune principala a fost introdusa pentru prima data in legislatia

romaneasca prin Legea 82/1999, care a reglementat inlocuirea sanctiunii inchisorii
contraventionale cu sanctiunea prestarii unei activitati in folosul comunitatii, dar, din cauza
problemelor aparute in jurisprudenta, a fost ulterior inlocuita prin OG 55/2002. Acest act
normativ a reglementat si procedura aplicarii sanctiunii inchisorii contraventionale, pana la
desfiintarea acesteia in 2003. Astfel ca, in prezent OG 55/2002 reglementeaza exclusiv
procedura aplicarii sanctiunii prestarii unei activitati in folosul comunitatii.

Aceasta sanctiune poate fi prevazuta doar prin lege sau ordonanta a Guvernului si ea
poate fi aplicata doar de instanta de judecata, fiind stabilita alternativ cu amenda.

57
Sanctiunile contraventionale complementare

Sfera acestora a fost extinsa fata de vechea reglementare, care se referea doar la
confiscare. Dispozitia referitoare la confiscare este la ora actuala corelata cu prevederea
art. 41, alin. 8 din Constitutie, fiind vorba despre bunuri destinate, folosite ori rezultate din
contraventie.

Daca, in trecut, natura juridica a confiscarii facea obiect de disputa intre doctrinari, in
prezent, ea este califcata expres ca fiind o sanctiune contraventionala complementara.

Confiscarea are caracter obligatoriu daca este prevazuta expres.

Chiar prin natura si denumirea lor, sanctiunile contraventionale complementare nu se

pot aplica decat impreuna cu o sanctiune contraventionala principala, si numai daca actul
normativ prin care este stabilita contraventia prevede acest lucru.

Subiectele raspunderii contraventionale

In cazul savarsirii contraventiei, in ce priveste fapta ilicita, subiectul activ este autorul
acesteia (contravenientul), iar subiectul pasiv este cel asupra caruia se resfrange fapta
savarsita. In procesul de tragere la raspundere juridice si, respectiv contraventionale, subiectul
activ devine autoritatea publica ce trage la raspundere, iar subiectul pasiv este contravenientul
asupra caruia se aplica sanctiunea.

Potrivit prevederilor legale, subiectele raspunderii contraventioanle pot fi persoane

fizice sau persoane juridice.

In ce priveste persoana fizica, in doctrina s-a sustinut dintotdeauna principiul

generalitatii raspunderii persoanei fizice, in sensul ca raspunde contraventional orice persoana
fizica care a savarsit o contraventie pe teritoriul Romaneii, indiferent ca este cetatean roman,
cetatean roman cu domiciliul in strainatate, cetatean strain sau apatrid.

Este exceptat minorul care nu a implinit 14 ani. Exista si dispozitii derogatorii care
ridica limita la 16 ani. Este mentinuta din reglementarea anterioara solutia raspunderii limitate
a minorului care a implint 14 ani, minimul si maximul fiind reduse la jumatate.

De la principiul generalitatii fac exceptie, potrivit art. 44, militarii in termen, pentru
care procesu-verbal se trimite la unitatea din care face parte, pentru a fi sanctionat disciplinar,
conform regulamentelor militare. [acum nu mai exista militari in termen]

In ce priveste persoana juridica ca subiect al raspudnerii contraventionale, daca, in

trecut, aceasta era sanctionata cu titlu de exceptie, potrivit reglementarii actuale, persoana
juridica raspunde contraventional in cazurile si in conditiile prevazute de actele normative
prin care se stabilesc si sanctioanzea contraventii. Cu alte cuvinte, persoana juridca poate fi
sanctionata in aceleasi conditii in care poate fi sanctionata si o persoana fizica.

58
Cauzele care inlatura caracterul contraventional

In doctrina, in baza reglemenetarii legale, se face distinctie intre cauzele care inlatura
caracterul contraventional al faptei si, respectiv, cauzele care inlatura raspunderea
contraventionala.

Potrivit art. 11 din OG 2/2001, caracterul contraventional al faptei este inlaturat in

cazul legitimei aparari, starii de necesitate, constragerii fizice sau morale, cazului fortuit,
iresponsabilitatii, betiei involuntare complete, erorii de fapt, precum si infirmitatii (daca are
legatura cu fapta savarsita).

Faptele comisa in oricare dintre aceste situatii nu constitutie contraventie, deoarece le

lipseste vinovatia. La aceste cauze se adauga si minoritatea, pornind de la faptul ca minorii
sub 14 ani nu au capacitatea de a intelege si aprecia gravitatea faptelor savarsite.

Cauzele care inlatura caracterul contraventional al faptei sunt constatate doar de catre
instanta de judecata, nu si de catre agentul constatator. Pentru definirea acestor cauze, in
absenta unor dispozitii speciale in dreptul comun al contraventiei, se recurge la prevederile
codului penal, fiind vorba de cauzele care inlatura raspunderea penala.

[CARTE – pentru fiecare in parte]

Cauzele care inlatura raspunderea contraventionala

Potrivit dreptului comun in materie contraventionala, dupa trecerea unei perioade de

timp, poate sa intervina prescriptia, cauza ce inlatura raspunderea contraventionala. OG
2/2001 face distinctie intre prescriptia aplicarii sanctiunii contraventionale (si se refera expres
amenda contraventionala) si, respectiv, prescriptia executarii sanctiunii contraventionale, fiind
vorba, in egala masura, despre sanctiunea amenzii contraventionale.

Prescriptia aplicarii sanctiunii amenzii contraventionale intervine in termen de 6 luni

de la data savarsirii faptei. In acest context este introdusa si definita notiunea de contraventie
continua, care se intalneste, spre exemplu, in materia constructiilor. In cazul contraventiilor
continue, termenul de 6 luni curge de la data constatarii faptei, fiind vorba despre contraventie
continua situatia in care incalcarea obligatiei legale dureaza in timp [ex: in materia
constructiilor].

Exista prevederi speciale in ce priveste prescriptia aplicarii sanctiunii si pentru situatia

in care fapta a fost urmarita initial ca infractiune, iar, ulterior, s-a stabilit ca ea constituie
contraventie.

Prin legi speciale, pot fi prevazute si alte termene de prescriptie pentru aplicarea
sanctiunilor contraventionale.

59
 Potrivit art. 14 din OG 2/2001, prescriptia executarii sanctiunii amenzii
contraventionale intervine atunci cand procesul-verbal nu a fost comunicat contrvenientului in
cel mult 2 luni de la data aplicarii sanctiunii.

Dreptul de a cere executarea creantelor fiscale se prescrie in termen de 5 ani de la data

de 1 ianuarie a anului urmator celui in care a luat nastere acest drept.

Procedura aplicarii sanctiunii contraventionale

Analiza procedurii contraventionale se delimiteza in patru etape principale:

a. Constatarea contraventiei;
b. Aplicarea sanctiunii contraventionale;
c. Exercitarea cailor de atac;
d. Executarea silita;

Constatarea contraventiei

Contraventia se constata printr-un proces-verbal incheiat de persoanele anume

prevazute in actul normativ care stabileste si sanctioneaza contraventia, denumite in mod
generic agenti constatatori.

Potrivit prevederilor legale, pot fi agenti constatatori:

a. Primarii;
b. ofiterii si subofiterii de politie special abilitati;
c. persoanele imputernicite in acest scop de ministri si de alti conducatori ai
autoritatilor admnistratiei publice centrale, de prefect, de presedinti ai CJ, de
primari si de primarul general al MB, precum si de alte persoane prevazute in legi
speciale [pot fi si organisme colegiale – CNCD].

Ofiterii si subofiterii de politie constata contraventiile privind apararea ordinii publice,

circulatia pe drumurile publice, regulile generale de comert, vanzarea, circulatia si transportul
produselor alimentare si nealimentare, a produselor alcoolice, precum si in alte domenii de
activitate stabilite prin lege sau prin HG.

Daca aceeasi persoana a savarsit mai multe contraventii, sanctiunea se aplica pentru
fiecare contraventie, iar in cazul in care la savarsirea unei contraventii au participat mai multe
persoane, sanctiunea se va aplica fiecareia separat.

In ce priveste natura juridica a procesului-verbal de constatare si sanctionare a

contraventiei, au fost dezbateri de-a lungul vremii in doctrina, dar, in prezent, se accepta
unanim ca este vorba despre un act administrativ individual ce intra in categoria actelor
administrative irevocabile. [sau act de procedura contrav. pt adeptii dreptului contrav.]

60
Mentiunile din procesul-verbal de constatare si sanctionare contraventionala sunt:

1. identificarea contravenientului
2. identificarea agentului constatator
3. descrierea faptei savarsite, cu indicarea datei, orei, locului in care a fost savarsita;
4. actul normativ prin care se stabileste si se sanctioneaza contraventia;
5. termenul de exercitare a caii de atac si instanta competenta;
6. societatea de asigurari, in cazul in care este vorba despre un accident de circulatie;
7. posibiltiatea achitarii in maxim 15 zile [modificat in 2018] a jumatate din minimul
amenzii [sistemul ablatiunii];
8. semnatura agentului constatator.

Sunt prevazute in acelasi context anumite mentiuni a caror absenta atrage nulitatea
absoluta a procesului-verbal de sanctionare contraventionala. Este vorba despre:

1. lipsa mentiunilor privind numele, prenumele si CNP-ul contravenientului ori

denumirea si sediul persoanei juridice;
2. numele si prenumele agentului constatator;
3. fapta savarsita si data comiterii;
4. semnatura agentului constator.

OG 2/2001 stabileste o serie de mentiuni care trebuie incluse in procesul-verbal de

constatare a cotnraventiei in cazul in care contravenientul este minor (parintii ori cei care il
au in supraveghere), contravenientul e persoana juridica, sau e cetatean strain, apatrid ori
cetatean roman cu domiciliul in strainatate.

In momentul in care se incheie procesul verbal, agentul constatator este obligat sa

aduca la cunostinta contravenientului dreptul de a face obiectiuni cu privire la continutul
actului de constatare, obiectiuni ce vor fi consemnate distinct la rubrica Alte mentiuni, sub
sanctiunea nulitatii procesului verbal.

Procesul-verbal se semneaza pe fiecare pagina de agentul constatator si de

contravenient, iar in cazul in care contravenientul refuza ori nu poate ori nu se afla de fata,
agentul constatator va face mentiune despre aceste imprejurari, care trebuie sa fie confirmate
de cel putin un martor, caz in care procesul verbal va include si date de identificare ale
martorilor si semntura acestora. Nu poate avea calitatea de martor un alt agent constatator.

Semnarea procesului-verbal de catre contravenient nu echivaleaza cu recunoasterea

faptei, acesta avand posibilitatea de a execita ulterior calea de atac (de a depune plangere
contraventionala).

61
Aplicarea sancitunii contraventionale

Aplicarea sanctiunii contraventionale revine tot agentului constatator al contraventiei,

in cazul in care, prin actul normativ de stabilire si sanctionare a contraventiilor, nu se prevede
altfel. Daca, insa, potrivit actului normativ in cauza, agentul constatator nu are dreptul sa
aplice si sanctiunea, procesul-verbal se transmite de indata organului sau persoanei
competente sa aplice sanctiunea, ce va fi aplicata prin rezolutie scrisa pe procesul verbal.

Sanctiunea se aplica in limitele prevazute de actul normativ si trebuie sa fie

proportionala cu gradul de pericol social al faptei savarsite, tinandu-se cont de imprejurarile
in care a fost savarsita fapta, de modul si mijloacele de savarsite, de scopul urmarit, de
urmarea produsa, de circumstantele personale ale contravenientului si de celelalte date
inscrise in procesul-verbal. Este vorba despre procedura de individualizare a sanctiunii.

De asemenea, agentul constatator sau cel care aplica sanctiunea are obligatia de a
comunica procesul-verbal persoanei in cauza si celorlalte persoane interesate (persoana
vatamata, etc), pentru a deschide posibilitatea caii de atac a plangerii.

Procesul-verbal de constatare a contraventiei este titlu de creanta si instiintare de plata.

Potrivit art. 28, alin. 1, contravenientul poate achita, in termen de maxim 15 zile de la
data inmanarii sau comunicarii procesului-verbal, jumatate din minimul amenzii prevazut in
actul normativ, agentul constatator facand mentiune despre aceasta posibiltate in procesul
verbal. [sistemul ablațiunii]

Art. 28, alin. 2 si 3 din OG 2/2001 prevede posibilitatile de achitare a amenzilor,

distingand dupa cum e vorba de bugetul de stat sau de bugetele locale, dispozitii recente ale
ordonantei punand accent pe posibilitatea achitarii on-line a acestora si comunicarii ordinului
de plata inclusiv prin e-mail. [De vazut in OG]

Exercitarea cailor de atac

In mod traditional, calea de atac in materie contraventionala a fost plangerea, privita ca

o cale devolutiva de atac, introdusa la judecatoria in a carei circumscriptii a fost savarsita
contraventia.

Potrivit art. 31 alin. 1 din OG 2/2001, impotriva procesului-verbal de constatare si

sanctionare a contraventiei se poate face plangere in termen de 15 zile de la data inmanarii sau
comunicarii acestuia.

Controlul aplicarii si executarii sancitunilor contraventionale, principale si

complementare, este de competenta exclusiva a judecatoriei in a carei raza a fost savarsita
contraventia. Plangerea suspenda executarea.

62
 Judecatoria va fixa termen de judecata ce nu va depasi 30 de zile si va dispune citarea
contravenientului sau, dupa caz, a persoanei care a facut plangerea, a organului care a aplicat
sanctiunea, a martorilor indicati in procesul-verbal sau in plangere, precum si a oricaror alte
persoane in masura sa contribuie la rezolvarea temeinica a cauzei. In cazul in care fapta a avut
ca urmare producerea unui accident de circulatie, este citata si societatea de asigurari
mentionata in procesul-verbal.

O discutie din doctrina a privit posibilitatea celui care a achitat jumatate din minimul
amenzii de a mai putea depune plangere. Raspunsul a fost dintotdeauna favorabil, in sensul ca
plata imediata a amenzii nu stinge dreptul de a exercita calea de atac de catre cel in cauza.

Instanta competenta sa solutioneze plangerea, dupa ce verifica respectarea termenului

(de 15 zile), asculta pe cel care a facut-o si pe celelalte persoane citate, daca acestea s-au
prezentat, administreaza orice alte probe prevazute de lege necesare in vederea verificarii
legalitatii si temeiniciei procesului-verbal si hotaraste asupra sanctiunii, despagubirii stabilite,
precum si asupra masurii confiscarii, daca este cazul.

Daca, desi legal citate, partile nu se prezinta la termenul de judecata, plangerea se

solutioneaza in lipsa pe baza actelor de la dosar.

[in materie contravenionala, in baza textelor OG 2/2001, se observa existenta unei

distinctii intre nulitate relativa si nulitatea absoluta. Totusi, nu poate exista posibilitatea
acoperirii nulitatii relative, deci judecatorul tot va trebui sa anuleze procesul-verbal]

In ce priveste calea de atac impotriva solutiei date de judecatorie, aceasta este apelul
[schimbare de la recus in 2018], care se solutioneaza de sectia de contencios administrativ si
fiscal a tribunalului. Motivarea apelului nu este obligatorie, motivele de apel pot fi sustinute si
oral in fata instantei, si, asemeni cazului plangerii, apelul suspenda executarea hotararii.

Plangerile impotriva proceselor-verbale de constatare si sanctionare a contraventiilor

se solutioneaza cu precadere.

Ordonanta prevede obligatia platii unei taxe de timbru, facand trimitere la prevederile
OUG 80/2013 privind taxele de timbru. Taxa este de 20 de lei, in fond si pentru apel.

In doctrina se sustine si posibiltatea exercitarii cailor extraordinare de atac,

argumantandu-se cu prevederea legala potrivit careia dispozitiile OG se completeaza cu
dispozitiile Codului de procedura civila.

63
Executarea sanctiunilor contraventionale

Se face distinctie intre executarea sanctiunii avertismentului si executarea sanctiunii

amenzii contraventionale, ordonanta prevazand ca procesul-verbal neatacat in termen de 15
zile, precum si hotararea judecatoreasca definitiva prin care s-a solutionat plangerea,
consitutie titlu executoriu fara vreo alta formalitate.

Avertismentul se adreseaza oral atunci cand contravenientul este prezent la constatarea

contraventiei si sanctiunea este aplicata de agentul constatator. In celelalte cazuri,
avertismentul se socoteste executat prin comucarea procesului-verbal de comunicare a
contraventiei si a rezolutiei corespunzatoare.

Punerea in executare a sanctiunii amenzii contraventionale se face:

a. de catre organul din care face parte agentul constatator, ori de cate ori nu se
exercita calea de atac impotriva procesului-verbal in termenul prevazut de lege
b. de catre instanta judecatoreasca, in celelalte cazuri.

Executarea se face potrivit dispzitiilor legale privind creantele fiscale.

[CARTE – proceudra executarii sanctiunii prestarii unor activitati in folosul comunitatii, OG

55/2002; raspunderea administrativ-patrimoniala]

64