Facultatea de Drept, Universitatea din București

Învățământ la distanță – Anul II

Simona Gherghina Drept financiar public – Suport de curs

Unitatea de învățare 9
DATORIA PUBLICĂ LOCALĂ

Cuprins

9.1 Noțiune, caracteristici

9.2 Condițiile financiare pentru asumarea datoriei publice locale. Plafoanele de
îndatorare locală
9.3 Titlurile datoriei publice locale
9.4 Contractarea și administrarea datoriei publice locale

Obiectivele unității de învățare 9

După parcurgerea acestei unități de învățare veți reuși să:

- identificați categoriile de obligații de natura datoriei publice locale
- înțelegeți regulile aplicabile datoriei publice locale
- identificați tipurile de titluri ale datoriei publice locale și regimul lor
juridic

Timp mediu necesar: 2 ore

9.1 Noțiunea de datorie publică locală. Caracteristici

Datoria publică locală reprezintă ansamblul obligațiilor de plată născute din
contractele prin care autoritățile administrației publice locale au contractat finanțări
rambursabile sau au emis garanții publice.
Potrivit criteriului izvorului obligațiilor, vor fi incluse în datoria publică acele obligații de
plată ale autorităților administrației publice locale născute din (i) contracte în temeiul
cărora acestea au beneficiat de finanțări rambursabile și (ii) contracte în temeiul cărora
acestea au emis garanții. Toate celelalte obligații născute din alte izvoare juridice nu vor fi
incluse în datoria publică locală.
Datoria publică locală directă va cuprinde totalitatea obligaţiilor de rambursare asumate
de o unitate administrativ-teritorială ca urmare a contractării de către autorităţile
administraţiei publice locale a unei finanţări, unitatea administrativ-teritorială ce a
beneficiat de respectiva finanţare având calitatea de debitor principal al obligaţiei de
rambursare, iar datoria publică locală garantată va reprezenta totalitatea obligaţiilor
asumate de o unitate administrativ-teritorială în calitate de garant.
Facultatea de Drept, Universitatea din București
Învățământ la distanță – Anul II

Simona Gherghina Drept financiar public – Suport de curs

Calitatea de debitor al datoriei publice locale
Debitor al datoriei publice locale, indiferent de forma în care aceasta este contractată, va
fi unitatea administrativ-teritorială – comuna, orașul sau județul - ca persoană juridică.
O situație aparte o reprezintă cea a subdiviziunilor administrativ-teritoriale, ce potrivit
Legii finanțelor publice locale au bugete proprii, fără a avea însă personalitate juridică, așa
cum sunt sectoarele Municipiului București. Având bugete proprii, dar fiind lipsite de
personalitate juridică, vor putea aceste subdiviziuni administrativ-teritoriale să contracteze
obligații de natura datoriei publice?
Este permisă contractarea de împrumuturi de către sectoarele municipiului București
(ca subdiviziuni administrativ-teritoriale) în baza și în limitele unei împuterniciri
exprese acordate prin hotărâre a Consiliului General al Municipiului București.
Scopul contractării datoriei publice locale
Potrivit prevederilor exprese ale art. 61 alin. 1 din Legea finanţelor publice locale, datoria
publică locală poate fi contractată exclusiv pentru unul din următoarele scopuri:
a) finanţarea investiţiilor publice de interes local; şi
b) refinanţarea datoriei publice locale.
Aceste scopuri vor fi aplicabile atât în ceea ce priveşte datoria publică locală directă,
cât şi datoria publică locală garantată.
Vor fi investiții publice de interes local cele care presupun realizarea de lucrări și
achiziții care au ca obiect bunuri care vor intra în proprietatea unității administrativ-
teritoriale respective, indiferent dacă aceste bunurile vor aparține domeniului public
sau domeniului privat al acestora și indiferent de finanțarea din fonduri publice sau
din fonduri private a acestor investiții.
Cu titlu de excepție, Statul poate acorda unităților administrativ-teritoriale și împrumuturi
care nu sunt destinate celor două scopuri (investiții, respectiv refinanțare)
Împrumuturi pentru finanțarea decalajului temporar între venituri și cheltuieli:
În condițiile art. 65 din Legea finanțelor publice statul va putea acorda unităţii
administrativ-teritoriale împrumuturi din disponibilităţile contului curent general al
Trezoreriei Statului, numai în situaţia în care sunt îndeplinite două condiții:
a) pe parcursul execuţiei bugetare apar goluri temporare de casă ca urmare a
decalajului între încasarea veniturilor bugetului local şi scadenţele cheltuielilor
acestuia și
b) în exercițiile bugetare anterioare nu a fost înregistrat excedent sau, dacă cel puțin
un buget din anii precedenți a fost excedentar, acest excedent a fost deja utilizat sau
nu este suficient pentru acoperirea acestui decalaj.
Suma pe care o unitate administrativ-teritorială o poate împrumuta în aceste condiții este
supusă unei duble limitări – sumele astfel împrumutate (i) nu pot depăşi 5% din totalul
veniturilor estimate a fi încasate în cursul anului bugetar în care se face împrumutul, ceea
ce reprezintă un plafon mult mai redus decât cel de 30% din veniturile proprii stabilit de
art. 63 alin. 4 din Legea finanțelor publice locale şi (ii) nu pot depăşi sumele ce pot fi
rambursate în cursul aceluiaşi an (deci nu sunt afectate altor cheltuieli).

2
Facultatea de Drept, Universitatea din București
Învățământ la distanță – Anul II

Simona Gherghina Drept financiar public – Suport de curs

În legătură cu prima limitare se cuvine subliniat faptul că sumele astfel împrumutate nu
sunt luate în considerare pentru calcularea datoriei publice locale și pentru evaluarea
încadrării în plafonul de 30% din veniturile proprii ale unității administrativ-teritoriale,
prin urmare ele vor putea depăși acest plafon.
Restituirea sumelor astfel împrumutate se face integral până la data de 31 decembrie a
exerciţiului bugetar în care are loc împrumutul.
Împrumuturi pentru destinații speciale:
Contractele de împrumut încheiate între stat și unitățile administrativ-teritoriale în temeiul
unor legi speciale au o destinație expres și limitativ reglementată. După izbucnirea crizei
financiare în anul 2008, statul a oferit unităților administrative, prin legi speciale,
posibilitatea de a se împrumuta în condiții speciale în vederea obținerii fondurilor necesare
în vederea plății arieratelor (sumelor datorate pentru care întârzierile la plată au depășit 90
de zile de la scadență).
9.2 Condiții financiare pentru asumarea obligațiilor de natura datoriei publice.
Plafoanele de îndatorare locală
Nu își pot asuma obligații de natura datoriei publice unităţile administrativ-teritoriale
care:
a) au înregistrat plăţi restante la data de 31 decembrie a anului anterior,
neachitate până la data solicitării avizului Comisiei de autorizare a
împrumuturilor locale, sau
b) au înregistrat deficit al secţiunii de funcţionare la sfârşitul anului anterior
solicitării
c) înregistrează arierate.
Aceste limitări de ordin financiar nu sunt aplicabile în cazul:
a) unităţilor sau subdiviziunilor administrativ-teritoriale care se află în procedură de
criză financiară sau de insolvenţă în vederea refinanţării datoriei publice locale,
potrivit planului de redresare a crizei financiare sau insolvenţei
b) împrumuturilor sau garanțiilor emise pentru asigurarea prefinanţării sau cofinanţării
proiectelor care beneficiază de fonduri externe nerambursabile de preaderare şi
postaderare de la Uniunea Europeană.
Condițiile financiare pentru asumarea obligațiilor de natura datoriei publice locale se
vor aplica în mod cumulativ cu plafoanele de îndatorare locală.

Plafoanele de îndatorare locală

Spre deosebire de datoria publică guvernamentală, pentru care Legea datoriei publice nu
mai prevede obligativitatea aprobării unui plafon anual de îndatorare publică, în cazul
datoriei publice locale se vor aplica două nivele de limitare a valorii obligațiilor de natura
datoriei publice care pot fi asumate de o unitate administrativ-teritorială:
a) o limitare generală, stabilită prin art. 63 din Legea finanțelor publice
locale, ca plafon determinat procentual prin raportare la media veniturilor
proprii obișnuite ale bugetului local în ultimii trei ani, și

3
Facultatea de Drept, Universitatea din București
Învățământ la distanță – Anul II

Simona Gherghina Drept financiar public – Suport de curs

b) o limitare specifică stabilită anual prin lege ca parte a stategiei fiscal-
bugetare a Guvernului aprobată de Parlament.
Cele două limite se vor aplica în mod concomitent în procesul de stabilire a valorii
obligațiilor de natura datoriei publice ce pot fi asumate la un moment dat de o unitate
administrativ-teritorială. Ambele limitări au caracter imperativ și sunt stabilite prin lege.
Limita de îndatorare locală se determină ca medie aritmetică a veniturilor proprii ale
unităţii administrativ-teritoriale1, calculată pentru ultimii 3 ani anteriori anului în care se
solicită autorizarea finanţării rambursabile care urmează să fie contractată şi/sau garantată,
din care se scad veniturile din valorificarea unor bunuri obținute în același interval de 3
ani.
Aplicarea acestei limite de îndatorare va presupune realizarea unei succesiuni de patru
operațiuni, care corespund determinării valorii celor doi termeni implicați, respectiv (1)
determinarea valorii totale a obligațiilor de natura datoriei publice și (2) determinarea
valorii de referință a veniturilor proprii luate în calcul (ca medie aritmetică a veniturilor
proprii relativ constante încasate în cei trei ani anteriori anului în care va fi asumată noua
obligație), apoi (3) determinarea plafonului de îndatorare locală, prin calcularea valorii a
30% din termenul calculat în etapa (2) iar în final compararea termenului (1) cu valoarea
plafonului de îndatorare (3).
În ceea ce privește prima operațiune, respectiv determinarea valorii obligațiilor de natura
datoriei publice locale scadente anual, aceasta se va face prin însumarea:
a) ratelor scadente la obligaţiile angajate (reprezentând datorie directă sau garantată)
b) dobânzilor şi comisioanelor aferente acestor obligaţii, şi
c) ratelor scadente, dobânzilor şi comisioanelor aferente obligaţiilor de natura datoriei
publice a căror contractare se intenţionează
De la regula astfel instituită există două excepții:
(i) în cazul împrumuturilor pentru refinanţarea datoriei publice locale, totalul
datoriilor anuale reprezentând rate scadente de capital, dobânzi şi comisioane
aferente împrumuturilor refinanţate, nu se ia în considerare la determinarea
încadrării în limita de îndatorare. Soluția este firească, având în vedere că valoarea
obligațiilor de natura datoriei publice ce vor fi asumate în urma operațiunii de
refinanțare va înlocui valoarea obligațiilor refinanțate, în timp ce în situația
obișnuită obligațiile noi se adaugă celor deja existente.
(ii) în cazul împrumuturilor contractate şi/sau garantate de unităţile/subdiviziunile
administrativ-teritoriale pentru asigurarea prefinanţării şi/sau cofinanţării
proiectelor care beneficiază de fonduri externe nerambursabile de preaderare
şi postaderare de la Uniunea Europeană, totalul datoriilor anuale, reprezentând
rate scadente de capital, dobânzi şi comisioane aferente, nu se ia în considerare la
determinarea încadrării în limita de îndatorare.

1
Potrivit art. 5 alin. (1) lit. a) din Legea finanţelor publice locale, veniturile proprii ale unităţii
administrativ-teritoriale cuprind impozite, taxe, contribuţii, alte vărsăminte, alte venituri şi cote
defalcate din impozitul pe venit. Având în vedere celelalte surse posibile de venituri ale unităților
administrativ-teritoriale, nu sunt incluse în veniturile proprii ale acestora reflectate în bugetele
locale: sumele defalcate din alte venituri ale bugetului de stat (de exemplu TVA), subvenţii, donaţii
şi sponsorizări, enumerate la lit. b)-d) ale art. 5 alin. (1) din Legea finanţelor publice;

4
Facultatea de Drept, Universitatea din București
Învățământ la distanță – Anul II

Simona Gherghina Drept financiar public – Suport de curs

9.3 Titlurile datoriei publice locale

Păstrând criteriul de distincţie enunţat pentru datoria publică guvernamentală, vom analiza
separat titlurile sau instrumentele specifice celor două tipuri de datorie publică locală.
Titlurile datoriei publice locale directe
Titlurile datoriei publice locale directe enumerate în art. 62 alin. (2) din Legea finanţelor
publice locale pot fi grupate în trei categorii în funcţie de natura instrumentului ales:
a) titluri de valoare;
b) contracte de finanţare rambursabilă (împrumut);
c) contracte asimilate împrumutului.
a) Titluri de valoare
Aceste titluri sunt denumite în practică şi obligaţiuni municipale sau împrumuturi
obligatare.
Prospectul de emisiune ce va însoți obligațiunile și va descrie condițiile în care sunt
asumate obligațiile de natura datoriei publice pe care aceste titluri le constată va conţine
toate elementele ce caracterizează titlurile emise (de regulă obligaţiuni pe termen mediu
sau lung), iar plasarea (vânzarea) se va face pe pieţele financiare interne (Bursa de Valori,
de exemplu) sau externe autorizate, cu respectarea prevederilor aplicabile în materia
pieţelor de capital şi a reglementărilor specifice pieţelor respective.
Obligațiile astfel asumate de unitatea administrativ-teritorială vor fi plătite din veniturile
proprii ale bugetului local.
b) Finanţări rambursabile
Finanţările rambursabile sau împrumuturile al căror beneficiar sunt unităţile administrativ-
teritoriale sau subdiviziunile administrativ-teritoriale pot fi:
a) finanţări rambursabile, interne sau externe, contractate direct de unităţile
administrativ-teritoriale pe baza garanţiilor proprii;
b) finanţări rambursabile, interne sau externe, contractate direct de unităţile
administrativ-teritoriale pe baza garanţiilor de stat;
c) finanţări rambursabile externe, contractate de stat şi subîmprumutate unităţilor
administrativ-teritoriale;
d) împrumuturi din disponibilităţile contului curent general al Trezoreriei Statului;
e) împrumuturi contractate de la stat în temeiul unor legi speciale.
c) Contracte asimilate împrumuturilor
În acest caz vor fi aplicabile prevederile menţionate mai sus pentru datoria publică
guvernamentală directă. Legea finanțelor publice locale face referire la creditul furnizor și
la contractul de leasing financiar.
Titlurile datoriei publice locale garantate
În ceea ce priveşte forma pe care o pot lua garanţiile emise de unităţile adminsitrativ-
teritoriale, pe lângă referirile generale la garanţii locale, Legea finanţelor publice locale

5
Facultatea de Drept, Universitatea din București
Învățământ la distanță – Anul II

Simona Gherghina Drept financiar public – Suport de curs

menţionează expres doar două tipuri de garanţii locale - garantarea prin venituri și
avalizarea biletelor la ordin.
Orice garanţii locale trebuie să îndeplinească trei condiții:
a) să fie acordate cu titlul de garanţie a unui împrumut, inclusiv cele născute din
obligațiuni sau din contracte asimilate împrumutului;
b) împrumutul sau finanțarea rambursabilă trebuie să fie acordat(ă) unui operator
economic sau unui serviciu public aflate în subordinea autorităţii locale sau să fie un
împrumut contractat de unitatea administrativ teritorială respectivă;
c) împrumutul garantat de autoritatea locală trebuie să fie destinat finanţării unei
investiţii de interes public, dacă este contractat de un operator economic sau un
serviciu public din subordinea sa, sau să fie destinat finanţării unei investiţii de
interes public sau refinanţării datoriei publice locale, în cazul în care împrumutul este
contractat de unitatea administrativ teritorială.
a) Garantarea prin venituri
Garanția locală îmbracă de cele mai multe ori forma unui acord de garantare prin
venituri proprii, interpretat fie ca o garanție personală (fideiusiune) a emitentului, fie
chiar ca garanție reală, atunci când îmbracă forma ipotecii mobiliare pe conturile în care
sunt încasate veniturile proprii ale unității administrativ-teritoriale care a emis garanția.
Garanția se va putea constitui numai asupra veniturilor încasate de unitatea administrativ-
teritorială, cel puțin în ceea ce privește veniturile fiscale și alte venituri nefiscale care nu
sunt datorate acesteia în temeiul unui contract.
b) Avalizarea biletelor la ordin
Biletul la ordin reprezintă un act juridic unilateral prin care emitentul se obligă să
plătească beneficiarului, la scadenţă sau la ordinul acestuia, o sumă de bani.
Avalizarea presupune asumarea de către o persoană (în acest caz unitatea administrativ-
teritorială/subdiviziunea administrativ-teritorială) a unei obligații de plată a sumei la care
s-a obligat emitentul unui bilet la ordin în cazul în care acesta din urmă nu își execută
obligația. Avalizarea reprezintă o formă de fideiusiune specifică titlurilor de valoare.
Potrivit O.U.G. nr. 146/2002 privind formarea şi utilizarea resurselor derulate prin
trezoreria statului, cu modificările ulterioare, este interzisă efectuarea de plăţi prin
conturile deschise la Trezoreria Statului în temeiul biletelor la ordin. Sunt exceptate plăţile
solicitate în temeiul biletelor la ordin emise anterior intrării în vigoare a Ordonanţei de
urgenţă a Guvernului nr. 75/2009, respectiv anterior datei de 29 iunie 2009.
Legiuitorul nu a interzis în mod expres emiterea biletelor la ordin, ci doar plata acestora
din fondurile generale ale bugetului central sau local derulate prin conturile deschise la
Trezoreria Statului.

Beneficiarii garanțiilor locale

Exceptând situația în care unitatea administrativ-teritorială își garantează propriile
obligații, pot beneficia de garanţii locale numai întreprinderile publice şi serviciile publice
controlate de autorităţile locale contribuie şi art. 62 alin. 3 din Legea finanţelor publice

6
Facultatea de Drept, Universitatea din București
Învățământ la distanță – Anul II

Simona Gherghina Drept financiar public – Suport de curs

locale, potrivit căruia autorităţile administraţiei publice locale pot avaliza bilete la ordin
emise de operatorii economici şi serviciile publice din subordinea lor.
Operatorii economici subordonaţi autorităţilor locale vor fi societăţile sau regiile
autonome înfiinţate de către consiliul local în temeiul prevederilor art. 36 alin. 2 lit a) şi
alin. 3 lit. c) din Legea nr. 215/2001 privind administraţia publică locală, fiind excluse din
această categorie societăţile în care unitatea administrativ-teritorială nu are calitatea de
acţionar majoritar, prin urmare nu are puterea de a influenţa deciziile luate de organele de
conducere ale acestor societăţi, în măsura în care sensul ideii de subordonare este în acest
caz similar celui derivat din ierarhia administrativă.
Serviciile publice de interes local pot fi realizate:
1) prin structuri proprii fără personalitate juridică ale unităţilor administrativ-teritoriale
2) prin intermediul unor societăţi sau regii autonome înfiinţate de consiliile locale
3) prin concesionare, gestiune delegată sau prin parteneriat public-privat.

9.4 Contractarea datoriei publice locale

Emiterea garanţiilor de către autorităţile locale trebuie să urmeze regulile speciale
prevăzute de articolele 61, 62 şi 63 din Legea finanţelor publice locale precum şi cele
cuprinse în normele speciale instituite în vederea supravegherii de către autorităţile
centrale a riscurilor asumate de unităţile administrativ teritoriale.
Putem distinge următoarele etape ale emiterii garanţiilor de către unităţile administrativ
teritoriale:
1) Potrivit prevederilor art. 7 din H.G. nr. 1.058/2008 privind constituirea Comitetului
interministerial pentru urmărirea respectării normelor aplicabile privind acordarea
ajutoarelor de stat de către autorităţile administraţiei publice locale, autorităţile
administraţiei publice locale au obligaţia de a informa Comitetul interministerial cu
privire la măsurile de sprijin pe care intenţionează să le acorde unui investitor a cărui
investiţie depăşeşte valoarea de 10 milioane euro. Această informare trebuie transmisă
înaintea luării oricărei decizii ori a încheierii oricărui act privind măsurile de sprijin
respective prin care se instituie obligaţii în sarcina autorităţii administraţiei publice locale
în cauză.
2) Potrivit art. 61 alin. 2 din Legea finanţelor publice locale, emiterea garanţiilor trebuie
să fie aprobată de consiliul local, la propunerea ordonatorului principal de credite, cu o
majoritate de cel puţin jumătate plus unu din numărul consilierilor în funcţie.
3) După adoptarea hotărârii consiliului local de aprobare a garanţiei, se va solicita avizul
Comisiei de autorizare a împrumuturilor locale. Numai după obținerea avizului conform al
Comisiei de autorizare a împrumuturilor locale se poate încheia contractul prin care sunt
asumate obligații de natura datoriei publice.
9.5 Executarea obligațiilor de natura datoriei publice locale
La fel ca în cazul obligațiilor de natura datoriei publice guvernamentale, obligațiile născute
din instrumentele de datorie publică locale vor beneficia de autorizare bugetară
permanentă, putând fi plătite din bugetele locale.

7
Facultatea de Drept, Universitatea din București
Învățământ la distanță – Anul II

Simona Gherghina Drept financiar public – Suport de curs

Serviciul datoriei publice locale reprezintă o obligaţie a unităţii administrativ-
teritoriale care a contractat-o şi nu constituie obligaţii ale statului.
Legea finanțelor publice locale stabilește ca sursă principală pentru plata sumelor
datorate în temeiul instrumentelor de datorie publică locală veniturile proprii ale unității
administrativ-teritoriale.
Fondul de risc
La nivel local, fondul de risc se constituie pentru fiecare unitate administrativ teritorială
care emite garanţii publice, în vederea acoperirii riscurilor financiare care decurg din
garantarea de către unităţile administrativ-teritoriale a împrumuturilor contractate de
operatorii economici şi serviciile publice de subordonare locală. Reglementarea de
principiu este cuprinsă în art. 64 din Legea finanţelor publice locale.

8
Facultatea de Drept, Universitatea din București
Învățământ la distanță – Anul II

Simona Gherghina Drept financiar public – Suport de curs

Test de autoevaluare Unitatea de Învățare 9

Rezolvați următoarele teste-grilă:

1. Emiterea de obligațiuni municipale de către o unitate administrativ-teritorială se aprobă

de către:
a) primar;
b) Ministerul Finanțelor Publice;
c) consiliul local.

2. Acordul de garantare prin venituri încheiat de o unitate administrativ-teritorială poate

avea ca obiect:
a) creanțele unității administrativ-teritoriale asupra veniturilor nefiscale identificate;
b) creanțele unității administrativ-teritoriale asupra statului;
c) creanțele unității administrativ-teritoriale asupra veniturilor fiscale.

3. Scopul contractării datoriei publice locale poate fi:

a) finanţarea investiţiilor publice de interes local
b) acoperirea deficitului bugetului local
c) refinanţarea datoriei publice locale
d) realizarea de acțiuni sociale în baza principiului solidarității
4. În vederea reabilitării instituțiilor de învățământ subordonate, o unitate administrativ-
teritorială poate încheia un contract de antrepriză care conține un credit furnizor:
a) în măsura în care se încadrează în plafoanele de îndatorare locală și îndeplinește
condițiile pentru o astfel de îndatorare;
b) în măsura în care convine un astfel de mecanism de plată cu antreprenorul;
c) în măsura în care plata de efectuează în maximum 60 de zile.

Temă de control:
Identificați veniturile unei unități administrativ-teritoriale ce pot face obiectul unui acord
de garantare prin venituri încheiat cu un creditor – instituție de credit

9
Facultatea de Drept, Universitatea din București
Învățământ la distanță – Anul II

Simona Gherghina Drept financiar public – Suport de curs

Răspunsuri test grilă: 1c, 2a, 3a,c, 4a

Referințe bibliografice pentru unitatea de învățare 9:

S. Gherghina – Drept financiar public, Ed. C.H.Beck, 2019 sau 2020

S. Gherghina – Garanțiile publice, Ed. C.H. Beck, 2011
I. Lazăr – Dreptul finanțelor publice, vol. 1 Drept bugetar, Ed. Universul Juridic, 2016
S. Gherghina – Garanţii publice locale pentru proiecte de parteneriat public-privat – în
Revista Română de Parteneriat Public-Privat nr. 4/2012, pp. 5-25.

10