Sistemul cheltuielilor și sistemul veniturilor publice în

România
Concentrarea desfăşurării relaţiilor sociale într-un cadru organizat, de tip statal, s-a
produs sub impactul unor factori de natură diferită (stabilizarea teritorială a populaţiilor, apariţia
proprietăţii private, a diferenţierii averilor şi claselor sociale etc.), între care un rol important l-a
avut conştientizarea de către indivizi a existenţei unor nevoi comune, precum şi a propriei lor
incapacităţi de a le gestiona adecvat în mod individual (cum sunt nevoia de apărare sau cea de
justiţie).
Asumarea satisfacerii nevoilor colective de către autorităţile de tip statal s-a tradus, în
planul relaţiilor financiare, în configurarea unui nou tip de procese şi relaţii economice de
redistribuire a produsului creat, corespunzătoare mobilizării resurselor financiare şi
alocării/utilizării lor pentru satisfacerea nevoilor publice, intitulate generic finanţe publice1 .
În esenţă, fenomenul finanţelor publice exprimă procesele economice de prelevare de
către autorităţile publice a unei părţi din veniturile sau averile indivizilor sau entităţilor de pe
teritoriul lor şi de utilizare a fondurilor financiare astfel formate pentru satisfacerea nevoilor
comune, colective. Manifestarea proceselor şi relaţiilor specifice de mobilizare şi utilizare a
resurselor financiare publice, având ca determinant existenţa nevoilor comune ale membrilor
colectivităţii, conturează accepţia economică a noţiunii de buget public, care apare în aceste
condiţii ca un ansamblu (grup) de relaţii financiare prin care se realizează repartiţia produsului
intern brut (mobilizarea şi alocarea resurselor financiare), prin intermediul autorităţii publice,
pentru satisfacerea nevoilor colective2 .
Aceste procese şi relaţii economice sunt, la bază, relaţii între participanţii la viaţa socială,
ceea ce pune în evidenţă conţinutul social al bugetului public, reflectând raporturi sociale între
stat, pe de o parte, şi indivizi sau entităţi în calitate de contribuabili sau beneficiari ai cheltuielilor
publice, pe de altă parte3 . Relaţiile sociale în speţă, care îmbracă haină juridică prin normele
dreptului financiar şi fiscal, surprind veniturile statului ca forme caracteristice ale proceselor şi
relaţiilor de mobilizare a resurselor financiare, iar cheltuielile publice, ca forme ale proceselor şi
relaţiilor de repartizare pe destinaţii a acestor resurse.
Bugetul public reflectă în mod esenţial procese de repartiţie a produsului creat și
remarcăm că acestea se concretizează, după caz, în:
Repartiţia primară a produsului intern brut, în cazul veniturilor care se prelevă de la
întreprinderile statului sau provin din exploatarea proprietăţilor acestuia4 . Practic, aceste venituri
se cuvin statului „de drept”, în acord cu ipostaza sa de proprietar al întreprinderilor sau bunurilor
1
Ghe. Filip, Finanţe publice, Editura Junimea, Iaşi, 2002, pp. 15-17.
2
Tatiana Moşteanu, Buget şi trezorerie publică, Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 1997, p. 8.
3
Văcărel (coord.), Finanţe publice, Editura Didactică şi Pedagogică RA, Bucureşti, 2004, p. 36.
4
Ghe. Filip, Finanţe publice, Editura Junimea, Iaşi, 2002, p. 283.
respective, fiind considerate venituri nefiscale. În această categorie trebuie incluse şi fluxurile
financiare care concretizează acordarea de subvenţii de către stat entităţilor din sectorul
economic public.
Repartiţia secundară sau redistribuirea produsului intern brut5 , în cazul veniturilor
prelevate de stat de la diferitele persoane sau entităţi pe baza resurselor financiare formate la
dispoziţia acestora în cadrul repartiţiei primare (ca profituri, salarii, dobânzi, chirii, drepturi de
autor etc.), sub forma impozitelor, taxelor sau a altor contribuţii cu caracter obligatoriu, ca şi
alocarea şi cheltuirea lor. Aceste procese de repartiţie secundară a produsului intern brut au o
pondere covârşitoare în cadrul bugetelor publice, reflectând formarea resurselor financiare
publice fiscale.
Repartiţia (redistribuirea) resurselor în plan internaţiona, sub forma împrumuturilor
acordate sau contractate, a ajutoarelor, donaţiilor etc., cu o pondere mai redusă în bugetele
publice. Caracteristic perioadei actuale de dezvoltare şi evoluţiilor europene, bugetele centrale
reflectă, sub aspectul invocat, şi relaţiile specifice cu bugetul Uniunii Europene (contribuţii la
bugetul comunitar sau sume de care statul respectiv beneficiază).
Reglementarea legală a bugetelor publice (Legea finanţelor publice6) defineşte generic
noţiunea de buget ca fiind „documentul prin care sunt prevăzute şi aprobate în fiecare an
veniturile şi cheltuielile sau, după caz, numai cheltuielile, în funcţie de sistemul de finanţare a
instituţiilor publice”. Se impune să precizăm în acest context că în limbajul actual se întâlneşte,
pentru cazul diferitelor entităţi publice, şi noţiunea de „buget de venituri şi cheltuieli”, aparent
discutabilă parţial prin raportare la conţinutul noţiunii de buget (care ar presupune în sine
venituri şi cheltuieli), dar care se justifică prin nevoia de a diferenţia acest buget faţă de alte
categorii: bugetul de exploatare, bugetul de investiţii, bugetul de trezorerie etc. sau de a evidenţia
ori trata separat cele două părţi ale bugetului (bugetul de venituri, respectiv bugetul de
cheltuieli).
Bugetul public, în accepţia sa juridică, s-a impus în mod obiectiv ca un suport adecvat şi
indispensabil pentru consacrarea organizării şi conducerii raţionale a activităţilor financiare
publice, constituindu-se prin prevederile pe care le cuprindea, ca un tablou evaluativ de venituri
şi cheltuieli publice. Acesta este şi motivul pentru care adeseori imaginea şi semnificaţia
bugetului apar a fi la o primă vedere acelea de „document” sau „listă de venituri şi cheltuieli” a
statului.
Deşi necesitatea unui sistem de programare şi de evidenţiere a veniturilor şi a
cheltuielilor, care să servească drept suport pentru desfăşurarea activităţilor specifice şi
dimensionarea eficienţei acestora este recunoscută şi pentru sectorul privat, se apreciază că
această necesitate se manifestă mai stringent în cazul activităţilor publice: „economia publică
nefiind însă un scop în sine, ca economia privată, ci numai un mijloc pentru satisfacerea nevoilor
5
Ibidem
6
Art. 2, pct. 6 din Legea finanţelor publice nr. 500/2002, publicată în Monitorul Oficial nr. 597/13 august 2002.
colective, nu poate să lase nevoi nesatisfăcute, prin lipsa de prevederi suficiente, dar nici nu
poate să prevadă mai multe venituri decât sunt necesare pentru satisfacerea nevoilor colective,
pentru că nu acumularea de bunuri este scopul său primordial7”.
În literatura actuală de specialitate8, se sintetizează manifestarea bugetului public în
următoarele accepţii:
Document, în care sunt prevăzute şi aprobate, în fiecare an, veniturile şi cheltuielile
publice sau, după caz, numai cheltuielile, în funcţie de sistemul de finanţare a instituţiilor publice
Lege, bugetul fiind în acest caz actul juridic prin care se prevăd şi se aprobă veniturile şi
cheltuielile anuale ale statului sau ale instituţiilor publice.
Această accepţie a bugetului public subsumează la rândul său următoarele ipostaze ale
bugetului public:
Act previzional, bugetul public prezentându-se sub forma unui tablou evaluativ şi
comparativ de venituri şi cheltuieli publice, indicând veniturile băneşti ale statului şi destinaţia
acestora sub forme ale cheltuielilor.
Act de autorizare, prin care puterea legislativă împuterniceşte executivul să cheltuiască şi
să perceapă venituri în acord cu prevederile legale.
Act anual, atât în sensul perioadei pentru care se aprobă, cât şi în sensul perioadei de
execuţie.
Un sistem de fluxuri financiare privind formarea resurselor financiare publice (prin
prelevări fiscale sau alte venituri publice), pe de o parte, şi de repartizare a acestora, sub forma
creditelor bugetare, pe de altă parte.
Un instrument de politică financiară a statului (în domeniul fiscalităţii şi al cheltuielilor
publice).

Funcţia de repartiţie atribuită finanţelor publice (bugetului public) exprimă elemente

comune ale funcţiilor de alocare şi de distribuire, semnificând mijlocirea de către acestea a
repartiţiei în formă bănească a produsului creat în activităţile materiale, ca premisă a realizării
acestui proces şi în formă materială, pentru satisfacerea nevoilor de consum public9.
În plan concret, manifestarea acestei funcţii a finanţelor publice presupune realizarea
unor fluxuri financiare vizând constituirea de fonduri băneşti publice şi distribuirea lor în raport
cu obiectivele urmărite la diferite niveluri de organizare şi funcţionare a societăţii.

7
G. Leon, Elemente de ştiinţă financiară, vol. II, Editura Cartea Românească, Bucureşti, 1930, p. 313.
8
Tatiana Moşteanu ş.a., Buget şi trezorerie publică, Editura Universitară, Bucureşti, 2004, p.38
9
Ghe. Filip, op. cit., p. 60.
 Fondurile băneşti în discuţie nu reprezintă altceva decât bugetele publice, ceea ce susţine
atribuirea unei funcţii de repartiţie bugetului public, realizată la diferite niveluri sau în raport cu
anumite obiective (nivel central, regional sau local, fonduri speciale etc.). Observăm că
manifestarea funcţiei de repartiţie a finanţelor publice nu ar fi posibilă practic fără mijlocirea
proceselor economice specifice acesteia de către instrumente adecvate de lucru, prin intermediul cărora
să se pună în practică deciziile privind mărimea fondurilor constituite, sursele de formare a acestora,
destinaţiile date resurselor mobilizate etc., ceea ce impune constatarea că bugetele publice cristalizează
conţinutul funcţiei de repartiţie.

În acest context, bugetul public se relevă ca un instrument esenţial implicat de

redistribuirea produsului creat, autorizând şi materializând asigurarea resurselor financiare
necesare îndeplinirii sarcinilor publice şi modul de utilizare a acestora. Bugetul public
concretizează astfel mijloacele financiare alocate furnizării bunurilor publice şi serveşte în egală
măsură unei redistribuiri (mai echitabile) a resurselor financiare între domenii, sectoare şi ramuri
de activitate, unităţi administrativ-teritoriale sau indivizi.
Conţinutul acestei funcţii reliefează raporturile financiar-bugetare dintre autorităţile
publice şi contribuabili, integrând şi manifestarea interrelaţiilor dintre bugetele publice, în
contextul în care au loc fluxuri financiare determinate de nevoia formării veniturilor bugetare (de
exemplu, prin transferuri generale), de nevoia de echilibrare a acestora (prin transferuri,
împrumuturi sau subvenţii efectuate între bugetele publice), de nevoia de reglare a unor fluxuri
de formare a veniturilor sau de distribuire a acestora (transferurile de regularizare sau
compensare), de situaţiile speciale în care se află unele colectivităţi locale (transferurile de
întrajutorare), instituţii sau întreprinderi publice (împrumuturi, subvenţii etc.). În acest context, în
funcţie de modul în care aceste interrelaţii sunt concepute şi se manifestă, ele pot susţine
funcţionalitatea sistemului bugetar public sau, dimpotrivă, pot deveni un factor perturbator
asupra acesteia.
În manifestarea funcţiei de repartiţie (alocare-distribuire) a bugetelor publice, un aspect
important este acela al delimitării clare a nivelului administrativ care va furniza anumite bunuri
publice (implicit a componentei bugetare din care se va finanţa producerea lor).
Cea de-a doua funcţie atribuită finanţelor publice (bugetelor publice), funcţia de control,
semnifică mijlocirea de către finanţele publice a exercitării controlului bănesc-financiar asupra
derulării şi rezultatelor diferitelor activităţi economice şi sociale. În acest scop, administrarea în
bune condiţii a resurselor financiare reclamă evidenţierea exactă a modului de formare a
resurselor, a mişcării şi utilizării lor, respectiv a consumului şi rezultatelor acestuia.

La nivel macro-, mezo- sau microeconomic, evidenţierea fluxurilor de formare şi utilizare

a resurselor financiare publice se realizează global prin bugetele publice, ceea ce susţine
atribuirea unei funcţii similare (de control) acestora. În acest sens, bugetele publice mijlocesc
exercitarea controlului financiar asupra formării resurselor financiare publice şi utilizării
acestora, permiţând observaţii şi constatări care să ducă la îmbunătăţirea rezultatelor acestor
procese. Aspectul (obiectivul) controlului cel mai uşor de observat din perspectiva bugetelor
publice îl considerăm a fi legalitatea (regularitatea), care impune a verifica dacă resursele
formate, respectiv utilizarea acestora este autorizată prin buget. Fără îndoială însă că alte
obiective specifice ale controlului financiar, precum oportunitatea operaţiunilor, eficienţa
acestora, determinarea judicioasă a nevoilor de resurse şi asigurarea constituirii şi cheltuirii
raţionale a fondurilor băneşti publice, sunt şi ele urmărite pe baza bugetelor publice elaborate,
aprobate, executate şi controlate sub aspectul încheierii execuţiei.

Remarcăm că, într-un plan mai larg, pornind de la necesitatea cunoaşterii de către cei
interesaţi a unor elemente precum dimensiunea efortului financiar public sau a modului de
repartizare pe destinaţii a resurselor, bugetul public asigură atât un control al parlamentului, în
momentul dezbaterii şi adoptării acestuia, cât şi un control al opiniei publice, prin publicitatea sa.
Deşi aceste forme de control nu sunt propriu-zis financiare, ci politice sau civice, judecăţile de
valoare cu privire la elementele invocate se bazează pe informaţii (financiare) evidenţiate de
bugetele publice.
Cea de-a treia funcţie atribuită finanţelor publice (bugetului public) este funcţia de
reglare (stabilizare) a economiei10, semnificând capacitatea acestora de a mijloci reglarea
diverselor procese economice, prin inhibarea sau stimularea unora sau altora, asigurând astfel
evoluţia ascendentă a economiei.
Conţinutul specific al acestei funcţii constă în implicarea statului prin instrumente
specifice pentru a regla sau stabiliza economia, pentru a stimula expansiunea economică sau
pentru a restructura (moderniza) economia. În primul caz, acţionând în vederea contracarării
crizelor economice, manifestate sau potenţiale, statul utilizează instrumente specifice cu
semnificaţia de stimulente sau, după caz, de restricţii financiare, pentru a reduce pe cât posibil
amplitudinea oscilaţiilor economice. În cel de-al doilea caz, activitatea statului este orientată prin
instrumente financiare spre stimularea investiţiilor, ca premisă a creşterii volumului producţiei, a
relansării economiei sau a combaterii tendinţelor de încetinire a mersului ascendent al
economiei.
Restructurarea, modernizarea şi adaptarea economiei la cerinţele pieţei interne şi externe
presupune, la rândul său, orientarea eforturilor statului prin instrumente financiare spre
susţinerea agenţilor economici privaţi, dezvoltarea directă în sectorul public a unor ramuri sau
subramuri economice ori spre restricţionarea unor segmente de activitate.
Raportat la manifestarea practică a funcţiei de reglare-stabilizare a bugetelor publice, se
constată că valenţele de instrument de reglare economico-socială sunt puse mai direct în practică
prin bugetul central, guvernului fiindu-i atribuită sarcina stabilizării macroeconomice. În mod

10
Funcţia de reglare (stabilizare) a economiei are un suport conceptual specific, bazat pe doctrina keynesistă, care
susţine influenţarea de către stat, la nevoie, a diferitelor activităţi economico-sociale cu ajutorul pârghiilor
economico-financiare, între care un rol important revine bugetului public.
similar, influenţarea proceselor sau activităţilor sociale, realizată prin bugetele de asigurări sau
asistenţă socială, se concretizează adeseori de autorităţile centrale.
În acest context, funcţionarea adecvată a fiecărei componente bugetare şi îndeplinirea
rolului specific presupun ca măsurile prin care este urmărită influenţarea economico-socială să
fie concepute şi implementate astfel încât să nu afecteze funcţionalitatea altor componente
bugetare. În acest sens, de exemplu, măsurile de reducere sau scutire de impozite acordate de
autorităţile centrale se concretizează ulterior în transferuri dinspre bugetul central către bugetele
locale, cu semnificaţia compensării veniturilor neîncasate din motivul arătat.
În sens restrâns, sistemul bugetar public reprezintă un ansamblu de bugete publice, ca
expresie instituţionalizată a unor procese şi relaţii economice în formă bănească prin care se
constituie, distribuie şi utilizează fonduri băneşti destinate satisfacerii nevoilor publice, relaţii la
care participă statul, pe de o parte, şi persoanele fizice sau juridice, pe de altă parte, bugete care
îşi păstrează autonomia, dar a căror funcţionalitate este condiţionată şi condiţionează la rândul
său funcţionalitatea întregului sistem.
Pornind de la acest sens restrâns, de sistem de fonduri bugetare, atribuit sistemului
bugetar public şi făcând o corelaţie cu cele două accepţii acordate noţiunii de sector public, care
include în sens larg toate entităţile publice, indiferent de situarea lor în sfera activităţilor
materiale sau nemateriale, respectiv, în sens restrâns, numai instituţiile publice (entităţi situate în
sfera activităţilor nemateriale), sistemul de bugete publice poate fi luat în discuţie în două
variante. Pe de o parte, se poate avea în vedere sistemul bugetar global al statului, incluzând atât
bugetele publice ale diferitelor colectivităţi (statală, locale) gestionate de autorităţi de la diferite
niveluri de guvernare, cât şi bugetele de venituri şi de cheltuieli ale instituţiilor publice de orice
fel şi ale întreprinderilor publice, justificarea fiind dată de proprietatea publică asupra resurselor
pe care acestea le concentrează, respectiv utilizează. Pe de altă parte, sistemul bugetar public
poate fi considerat numai pentru sectorul activităţilor nemateriale, fiind construit în principal pe
criteriul structurii de stat, sens în care el cuprinde bugetul administraţiei centrale (bugetul de stat
sau central), bugetele administraţiilor locale, bugetele fondurilor speciale şi bugetele (de venituri
şi de cheltuieli) ale instituţiilor publice.
Acest sens este utilizat şi în legislaţia finanţelor publice din România11, care defineşte
sistemul bugetar public prin sintagma „sistem unitar de bugete”, incluzând aici bugetul de stat,
bugetele locale, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale, bugetul
Trezoreriei statului, bugetele instituţiilor publice autonome, bugetele instituţiilor publice
finanţate integral sau parţial din bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat şi bugetele
fondurilor speciale, după caz, bugetele instituţiilor publice finanţate integral din venituri proprii,
bugetul fondurilor provenite din credite externe contractate sau garantate de stat şi ale căror
rambursare, dobânzi şi alte costuri se asigură din fonduri publice, precum şi bugetul fondurilor
externe nerambursabile. Pornind de la realitatea că încadrarea juridică a diferitelor entităţi

11
Legea finanţelor publice, nr. 500/2002, publicată în Monitorul Oficial nr. 597/13 august 2002, art. 2, pct. 38.
publice ca instituţii publice este diferită de la un stat la altul, putând fi regăsite categorii
intermediare cu regim diferit12, vom reţine în analiza de pe parcursul lucrării numai
componentele bugetare de bază care sunt „comune” diferitelor sisteme bugetare publice: bugetul
central (al administraţiei centrale, federal sau federat), bugetele locale, bugetul de asigurări
sociale de stat (inclus sau nu în componenta de buget central) şi bugetele fondurilor speciale,
pentru a avea asigurată o bază unitară de raportare.
În acest sens, imaginea globală asupra subsistemului de cheltuieli şi de venituri publice
este concentrată în bugetul general consolidat, care reflectă sintetizat fluxurile de formare a
resurselor financiare publice şi destinaţiile date acestora, eliminând prin consolidare acele
transferuri dintre componentele sistemului bugetar public ce ar avea semnificaţia dublelor
înregistrări (cheltuiala pentru componenta bugetară din care se transferă fiind reflectată numai la
nivelul componentei bugetare spre care se transferă, întrucât ea se regăseşte ca plăţi de casă o
singură dată).
Această interpretare dată sistemului bugetar public este utilă din perspectiva analizelor,
mai ales comparative temporale sau internaţionale, privind evoluţia diferiţilor indicatori utilizaţi
pentru caracterizarea politicii generale, economice şi sociale a unui stat, prin intermediul
componentei sale de politică fiscal-bugetară. În acest sens, ţintele stabilite şi aprecierile faţă de
atingerea lor (aprecieri relative la sustenabilitate, eficienţă, stare etc.), sunt, de regulă, raportate
la bugetul general consolidat, şi nu direct la componentele sistemului bugetar, având asigurată
imaginea globală a fluxurilor de cheltuieli şi de venituri, respectiv a echilibrului sau
dezechilibrului rezultat din manifestarea acestora. În plan mai larg, chiar obligativitatea
publicării acestor date, integrate în sistemul conturilor naţionale, prin intermediul instituţiilor
naţionale sau al Eurostat (la nivelul Uniunii Europene), constituie o confirmare a faptului că ele
sunt necesare realizării judecăţilor (privind bonitatea, riscul, randamentul etc.) care stau la baza
deciziilor celor ce urmează a derula anumite relaţii cu acel stat (de exemplu, decizia de a acorda
acelui stat un împrumut, de a investi în acel stat etc.).
Structurarea sistemelor bugetare publice se află în strânsă legătură cu forma puterii
publice. În dreptul constituţional, forma puterii publice este apreciată pe trei dimensiuni
principale, invocându-se modul de organizare a puterii, conţinutul acesteia, precum şi structura
sa internă şi externă. În acest sens, forma puterii publice este pusă în discuţie prin prisma formei
de guvernământ, a regimului politic şi constituţional, respectiv prin prisma structurii de stat.
Pentru structurarea sistemelor bugetare publice, prezintă interes în mod direct structura de stat,
care „desemnează organizarea puterii publice în raport cu teritoriul şi cu populaţia, reflectând
raporturile care se constituie între elementele sistemului statal (formaţiunile statale şi unităţile
administrativ.teritoriale)”.13

12
Cum este cazul fundaţiilor sau cel al asociaţiilor cărora li se recunoaşte statutul de utilitate publică sau al
diferitelor agenţii, ale căror bugete de venituri şi de cheltuieli pot fi sau nu cuprinse în bugetul general consolidat
de la o ţară la o alta (cum a fost cazul Agenţiei de Valorificare a Activelor Bancare în România până în anul 2004).
13
Fl. Oprea, Drept constituţional. Instituţii politice, Editura Universităţii „Al. I. Cuza”, Iaşi, 2009, p. 31-32.
 Sintetizând ideile exprimate până aici, concluzionăm că un model de structurare a
sistemelor bugetare publice universal aplicabil nu poate fi pus în discuţie şi nici nu este necesar,
întrucât sistemul bugetar trebuie să răspundă, prin componentele pe care le cuprinde şi
interrelaţiile dintre acestea, unor cerinţe sociale aflate în dinamică, iar aceasta se traduce în
necesitatea păstrării unei anumite flexibilităţi a sistemului bugetar public.