CURS NR.

11
TREZORERIA FINANŢELOR PUBLICE. ECHILIBRUL FINANCIAR

Termenul de trezorerie este folosit în două sensuri. Astfel, pe de o parte, el serveşte la

desemnarea casieriilor propriu-zise ale statului, atunci când se vorbeşte de „situaţia trezoreriei”, sau de
„deficitul trezoreriei”, iar pe de altă parte, el serveşte la desemnarea unei administraţii publice, ca
instituţie. Cele două sensuri ale termenului sunt legate între ele şi vizează şi funcţiile pe care le
îndeplineşte trezoreria.
Printre funcţiile de bază ale finanţelor publice, recunoscute de doctrină, remarcăm:
 Funcţia de mobilizare, repartizare şi utilizare a resurselor băneşti, numită şi funcţia de repartiţie;
 Funcţia de control asupra creării, repartiţiei, circulaţiei şi utilizării resurselor publice.
Trezoreria, ca administraţie, este serviciul public însărcinat cu gestiunea fondului public, în
sensul casieriei, dar mai ales cu asigurarea echilibrului permanent dintre încasările generatoare de
lichidităţi şi plăţile exigibile, dintre veniturile publice şi cheltuielile publice, finanţarea deficitului
bugetar, gestionarea datoriei publice şi altele, toate acestea concurând la asigurarea echilibrului
monetar şi a echilibrului general al economiei.
Funcţiile trezoreriei publice sunt astăzi influenţate de diversitatea şi complexitatea rolului
statului modern, care au impus regândirea şi redimensionarea fluxurilor monetare prin instituţia
trezoreriei.
Funcţia originară a trezoreriei este cea atribuită de către finanţele clasice care considerau
trezoreria ca o „casierie”, unde sunt depuse şi gestionate fondurile statului şi ca „o bancă”, cu activitate
de credit pe termen scurt, însărcinată să echilibreze în orice moment intrările şi ieşirile de fonduri.
Aceasta corespunde definiţiei corecte a trezoreriei.
În finanţele moderne, la funcţiile: „de casă” şi „de bancă”, ale trezoreriei se adaugă şi cea a
controlului asupra ansamblului de activităţi ale statului. Trezoreria tinde să devină un instrument de
procurare a resurselor, alături de resursele bugetare şi de cele de împrumut. Astăzi, vorbim în mod
curent de resursele de trezorerie, ca de o categorie specială a resurselor financiare publice, care se
formează în cadrul activităţii trezoreriei şi se reflectă numai în contabilitatea publică.
Activitatea care se manifestă distinct în exercitarea funcţiilor tradiţionale ale trezoreriei (de
casier public şi de bancă a sectorului public) se bazează pe două principii: centralizarea şi gestionarea
fondurilor publice.
În ceea ce priveşte centralizarea fondurilor, s-a demonstrat deja că un stat nu poate să-şi exercite
pe deplin suveranitatea financiară decât dacă reuşeşte să-şi centralizeze totalitatea serviciilor financiare,

1
dacă încasează toate veniturile la care are dreptul, pentru a-şi finanţa toate cheltuielile pe care le-a
angajat, pentru a le efectua pe întreg teritoriul ţării. În acest scop, pentru funcţionarea unui mecanism al
centralizării fondurilor, s-a instituit trezoreria publică centrală, ca o etapă importantă în planul separării
finanţelor publice de finanţele private. Mecanismul centralizării fondurilor a presupus de la început
crearea unei administraţii speciale însărcinate cu execuţia bugetului având mai mult funcţii contabile,
ceea ce a presupus separarea sa în raport cu autorităţile care iau decizii privind execuţia bugetului.
Stabilirea unităţii casieriei în favoarea serviciului public al trezoreriei a fost însoţită de atribuirea
agenţilor săi a dreptului de control asupra ansamblului operaţiilor de execuţie a bugetului.
Analizăm aşadar cele două funcţii de bază ale trezoreriei:

I. Trezoreria ─ în calitate de casier

Această funcţie implică două aspecte:

 Execuţia de casă a operaţiunilor de încasări şi plăţi efectuate de stat
 Asigurarea existenţei de disponibilităţi suficiente pentru a face faţă angajamentelor statului, în
cadrul exigibilităţilor.

Execuţia de casă a încasărilor şi plăţilor. Obiectul acestor operaţiuni îl reprezintă execuţia

operaţiunilor statului şi ale instituţiilor publice, respectiv ale corespondenţilor. Trezoreria efectuează, în
calitate de „casier al statului”, un mare număr de încasări şi plăţi. Acestea sunt, mai întâi, operaţiuni
prevăzute de legea bugetară, adică de venituri şi cheltuieli bugetare propriu-zise, precum şi operaţiuni
ale conturilor speciale ale trezoreriei.
În calitate de casier al statului, trezoreria are ca sarcină emisiunea titlurilor de împrumut public
şi gestionarea datoriei statului. În acest scop, ea poate beneficia de concursul băncilor care folosesc
ghişeele lor pentru plasarea împrumuturilor. Pentru împrumuturile pe termen scurt, trezoreria joacă un
rol important în emisiunea bonurilor de tezaur. Pe această cale, se urmăreşte asigurarea de lichidităţi
suficiente pentru efectuarea plăţilor în termenele stabilite, conform angajamentelor asumate.

Asigurarea disponibilităţilor băneşti. Sarcina fundamentală a trezoreriei este de a veghea ac în

fiecare moment să existe fonduri disponibile într-un cuantum suficient pentru a face faţă cheltuielilor
statului şi ale corespondenţilor săi. Procurarea de bani pentru casieria publică este prima dintre
operaţiunile trezoreriei. Aceasta este legată de mişcarea fondurilor în timp, determinată de termenele la
care devin exigibile încasările şi plăţile.

2
 Factorul temporal conferă trezoreriei un caracter dinamic. Astfel, încasările şi plăţile sunt
obiectul fluctuaţiilor monetare în cursul anului. La cheltuieli, există o anumită regularitate în ceea ce
priveşte nivelul lor lunar, cu excepţia lunii decembrie, în care se execută parţial cheltuieli, serviciile
publice utilizând cea mai mare parte a creditelor lor încă neconsumate înainte de închiderea exerciţiului
şi care riscă să fie anulate în virtutea regulii anualităţii. La venituri, regularitatea este mai puţin
realizabilă, deoarece aceasta depinde de ritmicitatea activităţii economice, mai ales în cazul impozitelor
directe. Aceste mişcări diferite în timp ale veniturilor şi cheltuielilor se combină cu alte mişcări de
fonduri excepţionale (emisiunea de împrumuturi, rambursări în străinătate, amortizarea datoriei
publice) şi cu mişcările datorate operaţiunilor corespondenţilor; ele imprimă lichidităţilor trezoreriei
mari variaţii. Prin aceste mişcări excepţionale, se pot degaja unele mişcări constante în fluctuaţia
lichidităţilor trezoreriei şi succesiunea perioadelor de creşteri (lichidităţi abundente) şi scăderi (lipsă de
lichidităţi). Asemenea perioade pot fi identificate în cadrul trimestrelor, pe luni ale acestora, între
trimestre, dar şi în cadrul lunilor, între decadele acestora.
Pentru echilibrarea trezoreriei se poate apela la trei categorii de resurse:
1. utilizarea fondurilor corespondenţilor;
2. emisiunea de bonuri de tezaur;
3. avansurile acordate de banca de emisiune.

1. Utilizarea fondurilor corespondenţilor.

Fondurile cele mai mari provin din depozitele corespondenţilor (colectivităţi locale, instituţii
publice, întreprinderi publice şi altele). Trezoreria are posibilitatea să dispună de aceste fonduri în
intervalul până când respectivii corespondenţi îşi retrag din conturi sumele necesare pentru efectuarea
plăţilor proprii.
În ciuda centralizării fondurilor, disponibilităţile astfel procurate de trezorerie pot fi insuficiente
pentru asigurarea lichidităţilor necesare. Această insuficienţă poate ţine de un deficit bugetar important,
precum şi de faptul că acesta creează un gol în casieria trezoreriei. De asemenea această insuficienţă
poate să ţină de deciziile luate de corespondenţi privind retragerea fondurilor lor din conturi.

2. Emisiunea de bonuri de tezaur.

Bonurile de tezaur sunt înscrisuri ale împrumuturilor pe termen scurt şi mediu. Se face distincţia
între bonurile de tezaur destinate publicului şi cele destinate băncilor sau altor organisme financiare. De
asemenea, se face distincţia între: „bonuri în formular” şi „bonuri în cont curent”.

3
  Bonurile în formular sunt plasate în public, la ghişeu deschis, adică fără limitarea nivelului. Ele
constituie unul dintre elementele esenţiale ale politicii de economisire. De asemenea, regimul
lor de emisiune variază în funcţie de obiectivele urmărite.
 Bonurile în cont curent sunt bonurile cumpărate de diferite instituţii financiare, bănci care
doresc să-şi înscrie valoarea lor într-un cont curent girat de Banca Centrală. Acest sistem este
mai eficient, economisind cheltuielile de confecţionare, de pază, şi de manipulare a
formularelor.
Politica de emisiune a bonurilor de tezaur se referă la alternativele operaţiunilor trezoreriei
posibile de folosit pentru a influenţa masa subscrierilor. Acestea sunt:
 Mecanismul plafonului, care constă în proporţia stabilită de autoritatea monetară, ca procentaj din
disponibilităţile băncilor, care poate să fie plasată în bonuri de tezaur. Acest plafon reprezintă un
împrumut forţat pe cere băncile trebuie să-l asigure, prin bonuri de tezaur, pentru o anumită masă a
subscrierilor.
 Mecanismul coeficientului de trezorerie, stabilit ca raport între activele lichide ale băncilor,
inclusiv bonurile de tezaur, şi ansamblul resurselor. În acest sistem, trezoreria nu este singurul
beneficiar al blocării activelor bancare, ca în mecanismul plafonului, deoarece efectele comerciale
mobilizate se pot substitui bonurilor în calculul coeficientului. De fapt, stabilirea coeficientului de
trezorerie poate permite reducerea, puţin câte puţin, a populaţiei plafonului.
 Mecanismul rezervelor obligatorii prin care băncile sunt constrânse să conserve, într-un cont
creditor neremunerat, de la Banca Centrală, active reprezentând o anumită fracţiune a depozitelor,
astfel încât partea respectivă din creditele potenţiale să fie considerată ca economie. Creşterea acestui
procent restrânge expansiunea creditelor şi reprezintă o formă concretă de luptă contra inflaţiei.
Deşi aceste mecanisme au dus la reducerea rolului bonurilor de tezaur în sistemul bancar, totuşi băncile
continuă să subscrie la bonuri de tezaur pentru plasarea disponibilităţilor.
 Mecanismul emisiunii de bonuri în raport cu nivelul resurselor bugetare. Aceasta presupune
stabilirea unui anumit procentaj al valorii bunurilor emise în raport cu nivelul total al resurselor
bugetare. Bonurile de tezaur reprezintă forma curentă, obişnuită sau normală, de recurgere la împrumut
ca mijloc de procurare de resurse publice. Împrumuturile propriu-zise sunt relativ rare, dar mai ales
neregulate. Împrumuturile prin bonuri de tezaur se fac regulat şi de o manieră permanentă. Ele
generează o datorie pe termen scurt, cunoscută sub denumirea de „datorie flotantă”. „Datoria flotantă”
prezintă unele dezavantaje:
 Reînnoirea bonurilor de tezaur de la o scadenţă la alta, transformându-le, din împrumuturi pe
termen scurt sau mediu, în împrumuturi indefinit reînnoibile. Este o situaţie cu riscuri, deoarece
ar fi suficient ca reînnoirea să nu fie acceptată, pentru ca statul să „plonjeze” în grave dificultăţi.
4
 Ar putea fi vorba de solicitarea rambursării în perioade dificile pentru trezoreria publică, ceea
ce conduce la agravarea crizei;
 Pericolul politic apare atunci când deţinătorii de bonuri îşi retrag încrederea în guvern,
aruncându-l într-o criză gravă. Remediul clasic folosit pentru protecţia împotriva pericolelor
datoriei flotante este „consolidarea acesteia”.

3. Avansurile acordate de Banca de Emisiune.

Cel mai important ajutor pe care banca îl acordă statului rezultă din avansurile pe care i le
transmite. Avansurile se acordă pe baza unei convenţii încheiate între Ministerul Finanţelor şi Banca
Naţională, prin care Banca consimte voluntar un avans şi îi fixează şi condiţiile. Un bon de tezaur
reprezentând un avans este remis la Bancă în contrapartidă. Convenţia se aprobă prin lege. Recurgerea
la lege denotă voinţa de a restrânge şi de a controla utilizarea avansurilor.
Din punct de vedere financiar, recurgerea la avansuri la Banca Centrală semnalizează o situaţie
critică a finanţelor publice, dezechilibrul bugetului statului şi al trezoreriei. Se apreciază astfel că apelul
la avansuri la Banca Centrală compromite creditul public, denunţându-i deteriorarea sa. Din punct de
vedere monetar, avansurile de la Banca centrală conduc la emisiune de bani fără acoperire, adică au un
factor inflaţionist.

II. Trezoreria ─ în calitate de bancher.

Rolul de bancher al trezoreriei are două forme:

 În primul rând, trezoreria acţionează ca o bancă de depozit, ca o bancă de afaceri, care furnizează
capitalului unor întreprinderi pentru a le asigura dezvoltarea.
 În al doilea rând, trezoreria acţionează ca o bancă de emisiune şi, în acest fel, intervine în domeniul
circulaţiei monetare.
Acoperirea golurilor temporare de casă şi a deficitului înregistrat pe parcursul execuţiei
bugetului de stat se efectuează prin:
 Folosirea resurselor disponibile aflate în contul general al trezoreriei statului. Legea finanţelor
publice prevede că asemenea resurse se pot folosi pentru finanţarea temporară a deficitului
înregistrat pe parcurs. Atragerea acestor resurse reprezintă împrumuturi de stat purtătoare de
dobândă;
 Emisiunea, în primele zece luni ale fiecărui an, de bonuri de tezaur sau alte instrumente specifice
purtătoare de dobândă şi cu scadenţă până la sfârşitul anului financiar. Valoarea totală a acestor

5
 înscrisuri aflate în circulaţie nu poate depăşi un plafon stabilit procentual din volumul total al
cheltuielilor statului;
 Împrumuturi acordate de Banca Naţională pe seama resurselor de creditare ale acesteia. Termenul
de rambursare este de maxim 180 zile, iar dobânda se stabileşte la nivelul pieţei, pe bază de
convenţii încheiate cu Ministerul Finanţelor Publice. Dobânzile se prevăd şi se plătesc din bugetul
trezoreriei. Rambursarea se efectuează pe seama veniturilor bugetare sau a unui împrumut de stat
efectuat în condiţiile legii. Valoarea împrumutului acordat de bancă nu poate depăşi într-un an
financiar proporţia stabilită prin lege, de 7 % din totalul veniturilor bugetului de stat realizate în
anul precedent, iar soldul permanent al împrumuturilor acordate şi nerambursate nu poate depăşi în
nici un moment suma totală rezultată din dublul capitalului băncii şi a fondului de rezervă
constituit. Suplimentarea unor credite bugetare aprobate prin Legea bugetului de stat în vederea
finanţării unor acţiuni şi sarcini noi apărute pe parcursul anului, respectiv pentru înlăturarea
efectelor unor calamităţi naturale, se efectuează pe seama fondului de rezervă bugetară şi a fondului
de intervenţie la dispoziţia Guvernului care se utilizează pe bază de hotărâri ale acestuia.
Având în vedere abordările moderne cu privire la Trezoreria Finanţelor Publice, concluzionăm
faptul că trezoreria îndeplineşte cinci funcţii principale:
 Administrator al banilor publici;
 Intermediar financiar;
 Mandatar al puterii publice;
 Agent al intervenţiei financiare publice în economie;
 Supraveghetor al marilor echilibre.

1) Cea mai importantă funcţie, aceea de „administrator al banilor publici”, constă în ajustarea
resurselor la sarcinile publice, adică echilibrarea intrărilor cu ieşirile de fonduri pe ansamblul
circuitului trezoreriei, prin asigurarea securităţii resurselor disponibile pe termen scurt, permiţând
confruntarea cu nevoile imprevizibile.
Totodată, această funcţie presupune existenţa unei distincţii între echilibrul bugetar şi echilibrul
trezoreriei. Trezoreria trebuie să asigure sudura între secvenţele fluxurilor bugetare, pe parcursul anului
bugetar, solicitând împrumutul în numele statului. În asemenea situaţii, funcţia de administrator se
prelungeşte cu aceea de casier de care se leagă sarcinile contabilităţii şi ale controlului banilor publici.
Apelul la împrumuturi obligă trezoreria să ducă, în numele statului, o politică activă a îndatorării, prin
intervenţia sa pe piaţa titlurilor de stat, pentru a obţine profit de pe urma reducerii sau a extinderii
costurilor datoriei.

6
2) Ca „intermediar financiar”, pe de o parte, trezoreria se împrumută pentru a acoperi un
deficit, iar pe de altă parte, poate acorda împrumuturi pentru a facilita fluxuri de fonduri pentru
împrumutaţi sau împrumutători. În acest fel, funcţia de intermediar al trezoreriei este similară celei a
instituţiilor financiar-bancare, putând contribui în numele statului la finanţarea sectoarelor prioritare. În
acest context, trebuie reţinut că trezoreria, în tabloul operaţiunilor financiare din contabilitatea
naţională, este numele sub care figurează Statul, considerat în activităţile sale monetare sau financiare.
3)Ca „mandatar al puterii publice”, trezoreria are numeroase misiuni de autoritate publică în
sectoarele financiar şi economic. Astfel, trezoreria reprezintă instituţiile financiare care depind de
ea şi asupra cărora îşi exercită influenţa sau acţionează în nume propriu; veghează, împreună cu
Banca Centrală, la buna funcţionare a instituţiilor de credit; este acţionar şi gestionar al
proprietăţii publice, folosind mijloacele de acţiune de care dispune statul, ca proprietar, fără a
limita autonomia de gestiune a managerilor acestor întreprinderi şi mai ales în sectoarele
concurenţiale, poate fi asociată la conducerea instituţiilor financiare şi economice internaţionale,
ca Fondul Monetar Internaţional, Banca Mondială, ş.a.
4) Trezoreria utilizează „mijloace de intervenţie” foarte diversificate:
 autorizări eliberate pentru realizarea unor activităţi de interes naţional, facilitând accesul la finanţări
privilegiate;
 subvenţionarea totală sau parţială a unor activităţi economice;
 acordarea de bonificaţii la dobânzi, prin preluarea unei părţi din diferenţa între costul resursei pe
piaţă şi rata favorabilă acceptată de instituţia de credit;
 acordarea de garanţii anumitor solicitanţi de împrumuturi, în scopul, reducerii resursei;
 asigurarea accesului la resurse financiare al unor întreprinderi sau organisme care apelează la
împrumuturi şi chiar posibilitatea obţinerii acestor resurse cu o rată mai redusă decât în cazul
solicitării împrumutului numai în numele propriu al întreprinderii;
 acordarea de avansuri rambursabile pentru anumite priorităţi din economie;
 accesul privilegiat al unor organisme sau instituţii de refinanţare din partea Băncii Centrale, pentru
sprijinirea unor sectoare sau domenii de activitate.
5) Ca „supraveghetor al marilor echilibre”, trezoreria publică este considerată un serviciu
al statului care asigură marile echilibre monetare şi financiare ale statului, atât prin operaţiile de
casierie, bancare şi de contabilitate publică, precum şi prin activitatea de tutelă de finanţare şi de
impulsionare în domeniul economic şi financiar. Prin operaţiunile pe care le efectuează,
trezoreria finanţelor publice îndeplineşte mai multe funcţii, şi anume:
 Casier al sectorului public, care se ocupă de încasarea veniturilor, efectuarea plăţilor şi păstrarea
disponibilităţilor;
7
 Realizarea execuţiei de casă a bugetelor componente ale sistemului, adică a bugetului de stat, a
bugetului asigurărilor sociale de stat, a bugetelor locale, a bugetelor fondurilor speciale, a celor ale
mijloacelor extrabugetare şi ale instituţiilor autonome reflectate în încasarea veniturilor provenite
de la contribuabili şi efectuarea plăţilor dispuse de ordonatorii de credite, în limita creditelor
bugetare aprobate;
 Efectuarea controlului financiar preventiv asupra încasării veniturilor, încadrării cheltuielilor
dispuse de ordonatorii de credite în prevederile legii bugetare;
 Efectuarea operaţiunilor de decontare în contul instituţiilor publice şi păstrarea disponibilităţilor
acestora în urma constituirii mijloacelor extrabugetare şi a fondurilor speciale;
 Atragerea disponibilităţilor din economie (de la instituţii financiare, agenţi economici, populaţie)
prin constituirea de depozite şi prin împrumuturi de stat lansate în vederea asigurării resurselor
financiare pentru restructurarea şi retehnologizarea unor sectoare din economie, acoperirea
deficitului bugetar şi altele;
 Efectuarea de plasamente financiare ale disponibilităţilor statului existente temporar în conturile
trezoreriei;
 Gestionarea datoriei publice, prin primirea împrumuturilor interne şi externe; prin folosirea acestora
potrivit destinaţiei prevăzute în contracte prin rambursarea creditelor la scadenţă şi plata
dobânzilor;
 Ţinerea evidenţei contabile a operaţiunilor privind execuţia de casă a bugetului, pentru încasări şi
plăţi, cu ajutorul conturilor sintetice şi analitice desfăşurate pe subdiviziunile clasificaţiei bugetare
şi pe plătitori;
 Funcţionarea normală a sistemului informaţional contabil privind raportarea rezultatelor execuţiei
bugetului de stat, a bugetului asigurărilor sociale de stat, a bugetelor locale, a fondurilor speciale şi
extrabugetare.

Trezoreriile organizate la nivel de municipiu (sectoare), oraşe şi comune, sunt „unităţi direct
funcţionale” prin care se exercită o parte însemnată a funcţiilor de bază ale acestora.

În cadrul funcţiei de casier al sectorului public, trezoreriile asigură:

 încasarea veniturilor din impozite şi taxe şi alte venituri în numerar de la agenţii economici,
instituţiile publice şi contribuabili;
 eliberarea de numerar la cererea instituţiilor publice, din conturile acestora, în vederea efectuării de
plăţi prin casieria proprie;
 păstrarea disponibilităţilor.
8
 Funcţia de control financiar-preventiv se realizează:
 asupra încasării veniturilor prin încadrarea în conturile sintetice şi analitice corespunzătoare
clasificaţiei bugetare şi prin asigurarea evidenţei analitice pe plătitori;
 asupra încadrării cheltuielilor dispuse de ordonatorii de credite în prevederile şi destinaţia
aprobată prin bugetul anual.

Funcţia de asigurare a contabilităţii sintetice şi analitice priveşte:

 execuţia de casă a bugetului de stat, bugetelor locale, bugetului asigurărilor sociale de stat;
 constituirea şi utilizarea mijloacelor extrabugetare şi a fondurilor cu destinaţie specială;
Acestea se realizează cu ajutorul conturilor sintetice şi analitice desfăşurate pe subdiviziunile
clasificaţiei bugetare şi urmăresc în special: întocmirea zilnică şi lunară a balanţei de verificare privind
operaţiunile derulate prin trezorerie şi asigurarea lucrărilor de încheiere a execuţiei financiare la finele
anului, cu întocmirea bilanţului contabil anual.