Cap I: Considerții generale privind infracțiunile de serviciu sau în

legătura cu serviciul – ca infracțiuni prin care se împiedică exercitarea in

bune condiții a funcției publice.

1)Funcția publică și funcționarul public în dreptul penal și dreptul

administrativ:

Plutarh spunea că legea este regina tuturor muritorilor si nemuritorilor. Existența noastră
întru respectful legii, construirea propriului sistem de valori în consonanța cu sistemul social de
valori concentrate în norme juridice sunt adevaruri care ne daltuiesc destinul, care ne ajuta să
traim in armonie unii cu alții si toti cu societatea , cu statul, cu autoritațile. Caci statul, prin
natura sa este ceva multiplu si, dacă devine o unitate mai strânsa, din stat se face familie și din
familie, om 1.
Funcţia publică şi funcţionarul public sunt instituţii juridice ale dreptului public, în general, şi ale
dreptului administrativ, în particular, care s-au conturat şi perfecţionat de-a lungul timpului atât
în jurisprudenţă, cât şi în reglementare, iar acestea pe fondul contribuţiei majore a doctrinei de
specialitate care a avut rolul, de cele mai multe ori, de a aduce în prim plan importanţa şi
necesitatea unui cadru legal modern şi eficient cu privire la funcţia publică.
Statutul funcţionarilor publici reglementează regimul general al raporturilor juridice dintre
funcţionarii publici şi administraţia publică, prin autorităţile administrative autonome ori prin
autorităţile şi instituţiile publice ale administraţiei publice centrale şi locale. Scopul
reglementărilor cuprinse în Statutul funcţionarilor publici îl constituie asigurarea, în conformitate
cu dispoziţiile legale, a unui serviciu public stabil, profesionist, transparent, eficient şi imparţial,
în interesul cetăţenilor, precum şi al autorităţilor şi instituţiilor publice din administraţia publica
centrală şi locală. Prin prisma legislaţiei în vigoare funcţia publică reprezintă ansamblul
atribuţiilor şi responsabilităţilor, stabilite în temeiul legii, în scopul realizării prerogativelor de

1
Aristotel ,Politica, Editura Cultura Națională, Bucuresti,1942, p.56.
Curtea Constituţională, decizia nr. 81 din 15 iulie 1996, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 339
din 236 din 10 septembrie 1997.

1
putere publică de către administraţia publică centrală, administraţia publică locală şi autorităţile
administrative autonome. Potrivit cadrului legal în materie, principiile care stau la baza
exercitării funcţiei publice se referă la legalitate, imparţialitate şi obiectivitate; transparenţă;
eficienţă şi eficacitate; responsabilitate, în conformitate cu prevederile legale; orientare către
cetăţean;  stabilitate în exercitarea funcţiei publice; subordonare ierarhică.
Întrucât funcţionarii publici sunt purtătorii puterii discreţionare a administraţiei publice,
şi adesea se pot corupe sau manifesta abuziv prin încălcarea drepturilor şi intereselor cetăţenilor,
este necesar ca normele ce privesc comportamentul profesional şi moral al funcţionarului public,
deontologia acestuia, să se refere atât la relaţiile sale în interiorul serviciului, cu şefii ierarhici, cu
subalternii, cu întregul personal, cât şi cu beneficiarii activităţii sale, cu celelalte persoane
juridice, inclusiv cu celelalte instituţii ale statului, de fapt cu societatea în ansamblul său.
Potrivit art. 3 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, principiile
care stau la baza exercitării funcţiei publice sunt:
‫־‬         legalitatea, imparţialitatea şi obiectivitatea
În accepţiunea sa largă principiul legalităţii evocă, presupune ca autorităţile şi instituţiile publice
(implicit deci şi resursele umane din cadrul acestor instituţii - respectiv funcţionarii publici) să îşi
desfăşoare activitatea în conformitate cu legea. Respectarea legii, a legalităţii în general, se
impune atât particularilor, cât şi administraţiei publice. Principiul legalităţii domină întreaga
teorie dreptului administrativ şi înseamnă că activitatea administraţiei publice este supusă
regulilor de drept. Prin supunerea activităţii administrative dreptului, legii, se doreşte instituirea
unor garanţii pentru cetăţeni în faţa arbitrariului şi ineficacităţii acestei activităţi.
Principiul obiectivităţii reprezintă acea regulă prin care se evocă aptitudinea de a acţiona detaşat
de propria subiectivitate şi de a oferi soluţii în conformitate cu elementele de fapt şi de drept ale
unei situaţii determinate. În acest sens, funcţionarul public trebuie să trateze în mod egal, în litera
şi spiritul legii, situaţii determinate şi identice, fără să favorizeze sau să nedreptăţească pe cineva:
‫־‬         principiul transparenţei

Curtea Constituţională, decizia nr. 81 din 15 iulie 1996, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 339
din 236 din 10 septembrie 1997.
fundamentare a procesului decizional, inclusiv a actului rezultat în cadrul lui.

2
 Acest principiu presupune furnizarea tuturor informaţiilor necesare şi solicitate, utile
soluţionării cauzei, cunoaşterea, de către cel interesat ori de către opinia publică, în funcţie de
natura juridică (normativă sau individuală) a actului şi de importanţa acestuia, a modului de
desfăşurare.
Fiecare funcție publică se caracterizează prin anumite trasaturi, dar tuturor
funcțiilor publice le sunt comune urmatoarele:
 Funcția publică reprezintă un complex de drepturi și obligații, care nu sunt facultative, ci
obligatorii pentru persoana investită;

 De asemenea funcția publică are caracter de continuitate care decurge din însași
continuitatea existentei statului; din aceasta nu trebuie să tragem concluzia că funcția
publică nu poate fi exercitată intermitent; nu trebuie confundată funcția insași cu
realizarea ei;

 Funcția publică nu poate face obiectul unei înțelegeri între părți; ea este rezultatul unui
act universal de voință prin investirea legală ce acordă persoanei care exercită funcția;
 Funcția publică este accesibilă tuturor cetațenilor, în condițiile legii;
Asupra funcției publice există mai multe tipuri de concepții pe care le au in general,
funcționarii:
 Funcția publică este vazută ca:

 O meserie de contact cu publicul (funcțiile de ghișeu, funcțiile prin care se

realizează anumite prestații în favoarea cetățenilor, funcțile prin care se exercită
controlul de vamă, de bilete de tren etc.);

 O meserie tehnică, dificilă și adesea periculoasă, funcționarul nefiind intr-un

raport direct cu publicul (dispeceratul unui nod de cale ferată ce dirijează
circulația trenurilor);

 Mijloc de exprimare a autorității, funcție ce le dă funcționarilor anumite

satisfacții;

3
  Funcția publică este privită prin natura sa ca o funcție socială; aceasta implică de la
inceput că acela care o exercită să aibă o veritabilă vocație de a se preocupa de cauza
publică.
Deși conținutul de funcție este foarte variat, se poate face, totuși, o clasificare a lor;
funcții de conducere (ministru si adjuncții sau asimilații acestuia, director si director general, sef
birou si sef serviciu, prefect, subprefect, primar, etc.) Si funcții de execuție (cu o sferă foarte
largă în raport de pregătirea de specialitate a celor ce dețin aceste funcții, care nu au dreptul de
decizie, ci doar caracter de prestație).
Antonie Iorgovan face și o clasificare analitică a funcțiilor de conducere și a celor de execuție și
anume:
 Funcții care presupun toate elementele conducerii, sau numai ale unora dintre acestea;

 Funcții prevăute numai in Constituție (demnitari si anumite funcții eligibile), funcții

prevazute in Statutul funcționarilor publici, respectiv în statute speciale pentru unele
sectoare ori organe;

 Funcții de conducere la nivelul organului administrativ, respectiv la nivelul organelor

interne și la nivelul compartimentelor;

 Funcții de conducere cu o natură exclusiv administrative (ministru, director general,

director, rector, etc) si funcții de conducere de specialitate (director ethnic, inginer sef,
contabil sef,)

 Funcții de conducere retribuite și neretribuite;

 Funcții de execuție pur administrative si funcții de specialitate;

 Funcții de execuție civilă, respectiv cu caracter militar;

 Funcții de execuție care presupun repartizarea sau ocuparea lor pe baza de alegeri;
 functii de executie potrivit Statului funcționarilor publici si funcții precizate prin statutele
speciale.

4
 Funcționarul pubic este, deci, persoana fizică investita cu o funcție publică cu caracter de
permanență în serviciile autoritații centrale sau locale, ori în instituțiile publice care aparțin
acestora. Ocuparea funcției de catre funcționar, in mod legal se face prin simpla investire sau
prin investirea urmată de încheierea unui contract de muncă, sau prin simpla incheiere a unui
contract de muncă.
Investirea este un act unilateral de putere, iar contractul de muncă este un accord de
voință.
De aceea problema investirii legale a celora care exercită diferite funcții în organele
administrației publice este valabilă independent de contractul de muncă.
Persoanele care exercită diferite funcții in organele administrației publice trebuie să
beneficieze de investitura legală de a exercita permanent sau temporar o însarcinare in serviciul
unui organ de stat; atunci avem un funcționar de fapt, noțiunea intrebuințată în special in dreptul
penal.
În mod logic, actele și faptele funcționarului de fapt ar trebui considerate nevalabile și,
deci, neproducătoare de efecte juridice. Cu toate acestea, viața practică a dovedit ca se face
distincție intre situatia lipsei totale de investire (deci, în fapt, o uzurpare a funcției ) si situația
funcționarului temporar investit și care execută atribuțiile unei funcții, in mod public; in acest
ultim caz, este necesar sa luam în considerare regula validitații aparenței în drept; să admitem,
deci, ideea că actele și faptele unui asemenea funcționar, produc efecte juridice limitate, dacă au
creat drepturi subiective in favoarea terților de bună-credință, care nu cunoșteau și nici nu ar fi
putut să cunoscă neregularitatea investirii.
Funcționarii administrativi pot fi grupați în mai multe categorii, în raport de criteriile
folosite:
a. în raport de gradul de competență în exercitarea funcției nominalizăm
 funcționarii cu munci de raspundere, deci funcționarii de decizie și control; acestia au ca
principale atribuții conducerea și coordonarea activitații celorlalți angajați, putând adopta
și acte decizionale;
 funcționarii fara munci de raspundere, deci funcționari auxiliari sau de execuție, acestia
desfașoară mai mult o activitate faptică, fie de pregătire a actelor decizionale, fie de
punere a lor în executare, activitatea lor fiind strict îndrumată

5
 Accesul la funcția publică trebuie să prevadă anumite condiții de bază pe care să le
îndeplinească cei ce vor ocupa funcția : condiția cetațeniei si a domiciliului in România; condiția
capacității profesionale; condiția folosirii drepturilor civile făra nici un fel de infracțiune
intenționată la activul persoanei; condiția unor funcții si reputații.
În unele cazuri, pentru ocuparea unei funcții, pot fi stabilite prin lege si alte condiții, cu
privire la varsta, aptitudini, cunoașterea unei limbi străine, etc.
În același timp, pentru a avea acces la funcția publică, funcționarii, de fapt viitorii
funcționari, au nevoie de o temeinică cultură generală (ceea ce presupune cunoșterea valorilor
majore ale spiritului uman); o bună pregătire juridică (absolut necesară); competentă tehnică în

Curtea Constituţională, decizia nr. 81 din 15 iulie 1996, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 339
din 236 din 10 septembrie 1997.

domeniul în care vor lucra, precum și o anumită vocație administrativă ce va trebui

cultivată pentru munca organizatorică, atât de esențială în administrația publică. Aceste elemente
nu pot constitui deât începutul, baza de plecare în formarea funcționarilor pentru administrația
publică.
Funcționarii publici sunt recrutați din randurile salariaților, cu sarcina de a servi
interesele generale ale societății, fiind ei însisi salariți. O diferențiere netă între situația lor
juridică, social-politică si aceea a celorlalți angajați, nu se poate face si nu-si gasește un support
legal. Legislația muncii folosește, de regulă, termenul de “ persoane încadrate in câmpul
muncii”, pentru a desemna atât categoria funcționarilor în câmpul muncii, cât și aceea a celorlalți
salariați, atat timp cat nu există un statut al funcționarilor.
Numirea funcționarilor publici într-o funcție, precum și avansarea lor se face, de regulă,
prin concurs. Procedeul concursului face posibilă exercitarea unui larg control al opiniei publice
asupra felului in care sunt ocupate funcțiile din administrația publica.
Orice funcționar public se afla in raporturi juridice cu organul din care face parte, raport
ce se naște între persoana fizică ce se obligă a îndeplini o funcție si autoritatea in cadrul căreia
urmează a îndeplini această funcție în schimbul salarizării muncii sale.
Majoritatea drepturilor si obligațiilor ce formează conținutul raportului juridic de funcție
publică izvoresc din norme juridice. Consimtămantul părtilor este necesar numai în cazul
clauzelor contractuale care depind, de la început de acest consimțământ, în special cele cu privire

6
la locul de muncă a funcționarului public este posibil sa fie decisă unilateral în interesul
serviciului.
Obligațiile funcționarilor publici sunt, de asemenea, de doua categorii, distincția bazandu-se
pe acelasi criterii ca si in cazul drepturilor. Prima categorie o formează obigația de funcțiune
prevazută de normele juridice de reglementare si organizare a funcționariilor, iar refuzul
îndeplinirii lor constitue infracțiune. A doua categorie o formează obligațiile personale care
decurg din calitatea de salariat, iar încalcarea lor constituie abatere disciplinară.

2). Noțiunea de funcționar și funcționar public în dreptul penal:

După 1944, dreptul muncii îsi contureaza identitatea, mai ales ca la 8 Iunie 1950 a fost
adoptat primul Cod al muncii, în fond o lege cadru al cărei constitut constitue un drept general al
muncii.
Dupa anii 50‘ si pe fondul diminuarii treptate a semnificației dreptului public, se
promovează o concepție potrivit căreia funcționarul era abordat exclusiv ca un salariat,
iar statutul sau ca un statut eminamente de drept al muncii. Autorii de dreptul muncii au
promovat teza unicitații izvorului raportului juridic de muncă, potrivit careia contractul
individual de munca reprezinta unicul temei al raportului juridic de munca, iar actul de numire,
respectiv de alegere sau repartizare, nu ar constitui altceva decat condiții speciale necesare la
incheierea anumitor raporturi juridice de munca.
Din lucrările specialiștilor in dreptul public retinem unele teze care se impun a fi
discutate, datorita interesului pe care il prezinta și in prezent.
Este vorba de concepția potrivit căreia în lipsa unui Statut al funcționarilor de stat... care
ar da aceste instituții în mod principal, cracterul de instituție a dreptului administrativ, trebuie sa
admitem ca suntem in prezența unei instituții mixte, de drept administrativ și de dreptul muncii2.
În cursul profesorului Romulus Ionescu, titlul IV, funcțiunea de stat este definită ca fiind
acel complex de drepturi si obligații cu care este investita o persoana fizica, ce face parte din
cadrul unui organ al statului, care are caracter de continuitate și care se exercita pentru realizarea
puterii de stat, pentru indeplinirea sarcinilor acelui organ al statului
Prin art. 258 alin. (1) din Codul penal, dispoziţiile referitoare la noţiunea de funcţionar au
fost extinse şi la alţi salariaţi din cadrul organizaţiilor prevăzute la art. 145 din Codul penal,
inclusiv al regiilor autonome şi al societăţilor comerciale cu capital integral sau majoritar de stat,

7
precum şi la administratorii şi cenzorii acestora. De asemenea, prin alin. (2) al aceluiaşi articol,
dispoziţiile art. 254, 256 şi 257 din Codul penal au fost extinse şi la salariaţii societăţilor
comerciale cu capital privat, la administratorii şi la cenzorii acestora.
Verginia Verdinaș definește funcționarul de stat ca fiind o persoana care facând parte din
cadrul unui organ de stat, este investită in mod legal cu o funcțiune de stat, pe care o exercita in
mod continuu si pentru care primeste in general o remunerație. Regasim, in această definiție,
elementele esențiale de identificare a funcționarului public, respective legalitatea investiturii,
modul continuu de exercitare a prerogativelor și faptul ca ea presupune, în general, o
remunerație. Prin ,,functionar public", in sensul legii penale - art. 147 alin. (1) C. pen. -, se

2
Antonie Iorgovan, in A.Iorgovan, Valentina Gilescu, Drept administrative și știința administrației, Bucuresti, 1986,
p. 220
Curtea Constituţională, decizia nr. 81 din 15 iulie 1996, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 339
din 236 din 10 septembrie 1997
Înțelege rice persoană care exercită permanent sau temporar, cu orice titlu, indiferent cum a fost
investită, o însarcinare de orice natură, retribuită sau nu, în serviciul unei unitați dintre cele la
care se referă art. 145 C. pen. (autoritățile publice, instituțiile publice, institțiile sau alte persoane
juridice de interes public).
Autoritățile publice sunt cele prevăzute in Titlul III din Constituția României, iar instituțiile
publice sunt, in principiu, calificate astfel prin actele normative ce le reglementează activitatea.
În lipsa unei definiții legale în acest sens, prin sintagma ,,alte persoane juridice de interes public"
se întelege494 orice persoană juridică indiferent de forma de organizare – asociații, fundații,
sindicate etc. - indiferent de felul proprietății pe care se întemeiază și indiferent dacă sunt
guvernamentale sau neguvernamentale, dacă, prin actul constitutiv legal aprobat, sunt destinate a
organiza sau a servi o colectivitate mare de oameni, de a îndeplini un act sau comisiunea
îndeplinirii actului in mod defectuos sa fie săvarsită de un funcționar public sau un funcționar în
exercițiul atribuțiilor sale.

3)Aspecte comune infracțiunilor de serviciu sau în legatura cu serviciul:

Dintre faptele prevăzute ca infracţiuni de serviciu sau în legătură cu serviciul sancţionate

de Codul penal român, cele mai multe sunt incriminate şi în majoritatea codurilor penale

8
moderne şi contemporane. Ceea ce catacterizează în principal sub grupul infracţiunilor de
serviciu sau în legătură cu serviciul este valoarea socială apărată şi anume bunul mers al
activităţii organizaţiilor de stat şi apărarea intereselor legale a persoanelor particulare1.
Instituţiile publice şi persoanele particulare sunt egal interesate ca să fie asigurată
îndeplinirea regulată şi eficientă de către funcţionari (şi alţi salariaţi) a îndatoririlor de serviciu,
ca exerciţiul funcţiunilor să fie asigurat împotriva venalităţii unor funcţionari sau a altor salariaţi
precum şi împotriva tendinţei de a obţine câştiguri ilicite.
Legea penală protejează activitatea instituţiilor publice contra abuzurilor şi neglijenţei
funcţionarilor săvârşite fie în raporturi interne, adică în prejudiciul imediat al unităţilor unde sunt
angajaţi, fie în raporturile externe, adică în prejudiciul imediat al unor persoane particulare, care
poate fi şi o unitate alta decât aceea unde se pretează serviciul de către funcţionar.
Infracţiunile de serviciu sau în legătură cu serviciul au acelaşi obiect juridic generic dar
prezintă şi o strânsă legătură în raport cu obiectul lor juridic special şi anume valoarea socială,
adică apărarea bunului mers al activităţii instituţiilor publice implicit apărarea intereselor legale
ale persoanelor.
Obiectul juridic special al infracţiunii de luare de mită îl constituie mănunchiul de relaţii
sociale al căror normală formare, desfăşurare şi dezvoltare nu ar fi posibilă fără a asigura
exercitarea cu probitate de către funcţionari (sau de către alţi salariaţi asimilaţi acestora) a
atribuţiilor de serviciu încredinţate lor şi fără a combate faptele de venalitate prin care se aduce
atingere bunului mers al vieţii sociale.
La infracţiunile de serviciu sau în legătură cu serviciul lipseşte adesea obiectul material.
La infracţiunea de luare de mită, foloasele injuste nu sunt obiectul material al faptei pentru că ele
nu constituie obiectul ocrotirii penale, ci actele de serviciu 2. Subiect activ nemijlocit al acestor
infracţiuni poate fi numai un funcţionar în înţelesul art. 147 C.P sau alt salariat. In cazul câtorva
infracţiuni (de exemplu: darea de mită şi traficul de influenţă) subiect activ poate fi orice

1
Vintila Dongoroz, Rodica Stănoiu, Constantin Bulai, “Explicaţii teoretice ale Codului penal român”, Ed.
Academiei R.S.R, Bucureşti, 1972.
V.Dongoroz, S.Kahane, “Explicaţii teoretice ale codului penal român”, Ed. Academiei, Bucureşti 1972
2
Oliviu Aug. Stoica, “Despre răspunderea penală pentru falsul în acte”, Lucrare penală, nr.3/1960, pag.35;
V.Dongoroz, S.Kahane, “Explicaţii teoretice ale codului penal român”, Ed. Academiei, Bucureşti 1972.
Oliviu Augustin Stoica, “Drept penal. Partea specială”, Ed. Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 1976; Constantin
Mitrache, “Drept penal român”, Ed.Şansa, Bucureşti, 1994.
Vintila Dongoroz, Rodica Stănoiu, Constantin Bulai, “Explicaţii teoretice ale Codului penal român”, Ed. Academiei
R.S.R, Bucureşti, 1972.

9
persoană, inclusiv funcţionarii sau alţi salariaţi. Subiectul activ este competent să înfăptuiască
actul de serviciu prin intermediul căruia s-a produs urmarea prevăzută de normă juridică. Atunci
când funcţionarul nu avea această abilitate (de a întocmi actul), fapta va putea constitui altă
infracţiune.
Subiect pasiv este în principal organizaţia de stat asupra căreia s-a răsfrânt urmarea
prevăzută de lege. La luarea de mită, dacă pentru obţinerea mitei este exercitată o constrângere
asupra unei persoane, aceasta este şi ea subiect pasiv special a infracţiunii.
La toate infracţiunile de serviciu sau în legătură cu serviciul, existenţa infracţiunii este
condiţionată de o situaţie premisă, adică de preexistenţa în structura instituţiei publice a unui
serviciu (organ) având sarcina de a se ocupa de anumite acte privind interesele generale sau ale
particularilor, sarcină în îndeplinirea căreia se pot eventual săvârşi fapte care constitiue
infracţiuni de serviciu. Fără această situaţie premisă nu este posibilă săvârşirea unei infracţiuni
de serviciu.
Elementul material în conţinutul infracţiunilor de serviciu constă într-o acţiune sau
inacţiune care produce totdeauna, ca urmare imediată, o atingere adusă bunului mers al activităţii
unei organizaţii de stat însoţită uneori şi de o vătămare a interesului legal al vreunei persoane.
Sub aspectul laturii subiective, infracţiunile din această subdiviziune se săvârşesc în
general cu vinovăţie sub forma intenţiei, adică infractorul trebuie să-şi fi dat seama de natura şi
urmările faptei sale şi să fi dorit (intenţie directă) sau să le fi acceptat (intenţie indirectă). In
anumite situaţii legea pedepseşte şi faptele săvârşite din culpă (neglijenţa în serviciu – art.249
C.P.).
Infracţiunile de serviciu sau în legătură cu serviciul sunt în majoritatea lor comisive. La
aceste infracţiuni pot fi concepute şi efectuate acte care să constituie forme de activitate
infracţională imperfectă, adică acte de pregatire şi tentativă.
In ceea ce priveşte infracţiunile omisive, ele nu sunt susceptibile de tentativă, dar şi în
privinţa lor se pot efectua acte de pregătire.
Punctul final al desfãşurãrii activitãţii infracţionale este consumarea faptei. La
infracţiunile de serviciu sau în legãturã cu serviciul, consumarea faptei implicã executarea
acţiunii socialmente periculoasã prin care s-a adus atingere bunului mers al activitãţii
organizaţiei de stat ori intereselor particularilor şi s-au produs uneori anumite vãtãmãri.

10
In toate aceste situaţii pentru a fi realizatã integral latura obiectivã este necesar sã existe o
legãturã de cauzalitate între activitatea infracţionalã şi urmarea imediatã

11
12